Борба с измамите при разходването на средства от ЕС — необходими са действия

Кpатко изложение

Описание на настоящия одит

Измамата представлява всяко умишлено действие или бездействие, предназначено да въведе другите в заблуждение, в резултата на което потърпевшото лице претърпява загуба, а извършителят получава облага. Измамите с публични средства често се свързват с корупция, под която обикновено се разбира всяко действие или бездействие, при което се злоупотребява с власт или което има за цел да доведе до злоупотреба с власт, за да се получи неправомерна изгода.

Комисията и държавите членки носят споделена отговорност за защитата на финансовите интереси на ЕС срещу измами и корупция. В момента Европейската служба за борба с измамите (OLAF) е основният орган на ЕС за борба с измамите. Тя допринася за разработването и изпълнението на политиката на Комисията за борба с измамите и провежда административни разследвания на измамите, засягащи бюджета на ЕС. През 2020 г. ще започне да функционира Европейска прокуратура (EPPO), която ще разполага с правомощия да повдига и поддържа обвинения за престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС в 22 държави членки.

Тъй като предотвратяването и разкриването на измами е важно за финансовото управление на ЕС, Сметната палата реши да извърши одит на изпълнението на осъществяваното от Комисията управление на риска от измами при разходването на средства от ЕС. По-специално Сметната палата провери:

• стратегията на Комисията за борба с измамите и нейните инструменти за предотвратяване на измами, както и дали тя има достъп до подходящи данни относно мащабите, естеството и причините за измамите при разходването на средства от ЕС;
• дали административните разследвания на OLAF са довели до образувани съдебни производства и възстановяване на средства.

Сметната палата също така разгледа условията за създаване на Европейската прокуратура и извърши анализ дали новият орган притежава потенциала да се справи с настоящите слабости.

Констатации на Сметната палата

През последните десет години Комисията предприе стъпки за борба с измамите, засягащи бюджета на ЕС. По-специално през 2011 г. тя прие „Стратегия на Комисията за борба с измамите“ (СКБИ), като всяка главна дирекция (ГД) или група от ГД прилага своя собствена оперативна стратегия за борба с измамите. Комисията също така създаде „Система за ранно откриване и отстраняване“ (EDES) и междуинституционална група, която предоставя консултации относно отстраняването на икономически оператори от финансирането от ЕС на основание измама или корупция, в допълнение към други възможни причини. Всяка година Комисията представя доклад пред Европейския парламент и Съвета, озаглавен „Защита на финансовите интереси на Европейския съюз“ („доклад относно ЗФИ“).

Сметната палата обаче констатира, че Комисията не разполага с изчерпателна информация относно мащабите, естеството и причините за измамите. Официалните статистически данни на Комисията за разкритите измами са непълни, като до момента тя не е извършвала оценка на неразкритите измами. Съществува известна информация за моделите и схемите за измами, използвани в различните сектори. Липсва подробен анализ на причините, които подтикват някои получатели на средства от ЕС да извършват измами. Тази липса на информация намалява практическата стойност на стратегическите планове на Комисията, като например СКБИ, която не е актуализирана от 2011 г.

Настоящият подход, при който OLAF предприема административни разследвания след получаване на информация от други източници и при който често след разследването от OLAF на съмнение за измама се образува наказателно разследване на национално ниво, в значителен брой случаи отнема твърде много време, което намалява шансовете за достигане до наказателно преследване. В резултат на това разследванията на OLAF водят до наказателно преследване за предполагаемите извършители на измама в около 45 % от случаите. Що се отнася до възстановяването на неправомерно изплатени средства на ЕС, в редица случаи генералните дирекции констатират, че окончателните доклади на OLAF не предоставят достатъчно информация, която да се използва като основание за стартиране на процедура за събиране на недължимо платени средства. В тези случаи генералните дирекции предприемат (сами или чрез външен изпълнител) по-нататъшни действия с цел да решат дали е възможно да възстановят сумата, препоръчана от OLAF, или разчитат на доказателствата, събрани чрез техните собствени одити.

Сметната палата счита създаването на Европейската прокуратура (в която ще участват 22 държави членки) за стъпка в правилната посока, но действащият регламент създава няколко риска. Вероятно най-сериозният от тях засяга разкриването и разследването, които ще се извършват предимно от следователите на държавите членки под ръководството на Европейската прокуратура (EPPO). Регламентът не въвежда механизъм, който да позволява на Европейската прокуратура (или на някой друг орган на ЕС) да изисква от органите на държавите членки да отделят ресурси за активната работа, която е необходима за разследването на измами при разходването на средства от ЕС, или за случаите, с които се занимават делегираните прокурори. Друг риск е, че обширните вътрешни консултации и писмени преводи, необходими за работата на съставите на Европейската прокуратура, може да доведат до твърде продължителни наказателни производства, докато много често времето е най-ограниченият ресурс.

Препоръки на Сметната палата

Въз основа на тези констатации и оценки Сметната палата счита, че в ЕС са необходими повече усилия и лидерство, за да се предприемат реални действия срещу измамите при разходването на средства от ЕС. Ето защо Сметната палата е на мнение, че Комисията в сътрудничество с държавите членки несъмнено трябва да засили борбата си срещу измамите при разходването на средства от ЕС.

Комисията следва да:

Препоръка 1: въведе надеждна система за докладване на измамите, която да предоставя информация за мащабите, естеството и първопричините за измамите.

Препоръка 2: постигне по-добра координация в действията срещу измамите, в контекста на колективната си отговорност за предотвратяване и разкриване на измамите, да осигури изрично включване на стратегическото управление на риска от измами и тяхното предотвратяване в отговорностите на един от членовете на Комисията и да приеме нова цялостна стратегия за борба с измамите, която да се основава на подробен анализ на рисковете от измами.

Препоръка 3: засили дейностите си за предотвратяване на измамите. По-специално Комисията следва да:

• гарантира, че генералните дирекции използват системата за ранно откриване и отстраняване при прякото и непрякото управление и да изисква от държавите членки да идентифицират и сигнализират за икономическите оператори, използващи измами, и за свързаните с тях частни лица;
• изисква от всички държави членки да използват активно базата данни ARACHNE за предотвратяване на измамите и неправомерното използване на средства от ЕС.

Препоръка 4: преразгледа ролята и отговорностите на OLAF в борбата с измамите при разходването на средства от ЕС предвид създаването на Европейската прокуратура. По-специално Комисията следва да предложи на Европейския парламент и на Съвета мерки за възлагане на стратегическа и надзорна роля на OLAF в действията на ЕС за борба с измамите.

Въведение

Определение за измама

Измамата¹ обикновено се определя като всяко умишлено действие или бездействие, предназначено да въведе другите в заблуждение, което води до претърпяване на загуба от потърпевшото лице и получаване на облага от извършителя. Например, ако бенефициент на безвъзмездна финансова помощ се опита умишлено да заблуди предоставящия финансирането с цел да направи искане за необосновано високи разходи, това представлява измама.

Измамите с публични средства понякога се свързват с корупция²³, под която традиционно се разбира всяко действие или бездействие, при което се злоупотребява с власт или което има за цел да доведе до злоупотреба с власт, за да се получи неправомерна полза. Например, ако бенефициент на безвъзмездна финансова помощ подкупи длъжностно лице, така че то да одобри неправомерно високи разходи, тогава е налице както измама, така и корупция.

Нередността⁴ е по-широко понятие от измамата. Тя се определя като всяко нарушение на правото на Съюза, което е имало или би имало за резултат ощетяването на бюджета на ЕС. Ако това нарушение на правото на Съюза е извършено умишлено, то представлява измама. Следователно това, което отличава измамата от другите нередности, е злонамереността от страна на извършителя.

Защита на финансовите интереси на ЕС чрез борба срещу измамите

Член 325 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) предоставя правно основание за защита на финансовите интереси на ЕС чрез борба срещу измамата, корупцията и други незаконни дейности (приложение I).

Европейската комисия трябва да предприеме необходимите мерки, за да се гарантира достатъчна увереност, че нередностите (включително измамите) при използването на бюджета на ЕС се предотвратяват, разкриват и коригират⁵. Тя споделя тази отговорност с държавите членки при режима на споделено управление, например в разходните области „Сближаване“ и „Земеделие“.

Директивата относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директивата за защита на финансовите интереси)⁶ дава хармонизирано определение на престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС, и предвижда санкции и погасителна давност за такива случаи. Директивата е приета на 5 юли 2017 г. Държавите членки трябва да я въведат в националното законодателство до юли 2019 г⁷.

В управлението на риска от измами срещу бюджета на ЕС участват голям брой субекти както на равнище ЕС, така и на равнище държави членки (приложение II). Основните от тях са:

• В момента Европейската служба за борба с измамите (известна със съкращението на нейното наименование на френски език OLAF – Office européen de lutte antifraude) е основният орган на ЕС за борба с измамите. Тя допринася за разработването и изпълнението на политиката на Комисията за борба с измамите. Службата е единственият орган с независими правомощия за разследване на равнище ЕС⁸.
• Генералните дирекции (ГД) на Комисията и изпълнителните агенции отговарят за създаването на ефективни системи за управление на риска от измами в различните области на бюджета на ЕС.
• При режима на споделено управление органите по програмите на държавите членки трябва да прилагат подходяща рамка за борба с измамите. Наказателното разследване и съдебното преследване също са изцяло отговорност на националните съдебни органи.
• През октомври 2017 г. двадесет държави членки⁹ решиха да създадат Европейска прокуратура („EPPO“). Понастоящем в ЕРРО участват 22 държави членки. Тя ще бъде орган на ЕС с правомощия да разследва и да повдига и поддържа обвинения за престъпления против финансовите интереси на ЕС. Съгласно член 120, параграф 2 от Регламента за Европейската прокуратура¹⁰, органът ще започне работа не по-рано от три години след датата на влизане в сила на регламента, т.е. не преди края на 2020 г.

Европейската сметна палата (ЕСП) е независимият одитор на Европейския съюз. Сметната палата проверява дали всички приходи са били събрани и дали всички разходи са направени законосъобразно и правомерно, както и дали управлението на финансовите средства е било добро. Ако по време на работата си Сметната палата установи случаи на предполагаема измама, тя ги докладва на OLAF за предварителен анализ и евентуално разследване¹¹.

И накрая, съгласно член 325, параграф 4 от ДФЕС законодателят провежда консултация със Сметната палата относно мерките, които трябва да приеме в областта на предотвратяването на измамите и борбата с тях, засягащи финансовите интереси на Съюза. През последните години Комисията публикува няколко законодателни предложения, свързани с предмета на настоящия одит (приложение III). Сметната палата публикува становище по някои от тези предложения¹².

Обхват и подход на одита

Чрез своя одит Сметната палата провери дали Комисията управлява правилно риска от измами при разходването на средства от ЕС. По-специално Сметната палата провери:

• дали Комисията оценява правилно мащабите, естеството и причините за измамите при разходването на средства от ЕС;
• дали Комисията разполага с ефективна стратегическа рамка за управление на риска от измами;
• дали Комисията се фокусира в достатъчна степен върху предотвратяването на измамите;
• дали административните разследвания на OLAF са довели до образувани съдебни производства и възстановяване на средства.

Източник: ЕСП.

Сметната палата също така разгледа въпроса дали Европейската прокуратура ще може да се справи със слабостите, които ЕСП установи в настоящия модел за борба с измамите при разходването на средства от ЕС.

Одитът на Сметната палата беше насочен единствено към измамите при разходването на средства от ЕС. Сметната палата обхвана всички основни разходни области на ЕС (земеделие, сближаване, научни изследвания и външна дейност). Тя се съсредоточи предимно върху действията на Комисията за предотвратяване на измами и за реагиране в случай на разкрити измами. Сметната палата не провери разследванията на Службата във връзка с приходи на ЕС. По отношение на външните разследвания на OLAF одиторите се съсредоточиха върху финансовите и съдебните препоръки, тъй като те представляват основните резултати от дейността на Службата¹³. Също така тя не провери вътрешните разследвания срещу длъжностни лица и други служители на ЕС, членове на институции и органи или ръководители на служби и агенции.

Констатациите и оценките на Сметната палата се базират на следните източници на доказателства:

1. анализ на съответната документация (документи на Комисията и на OLAF, доклади на Сметната палата, актуални проучвания и изследвания) и бази данни (т.е. СУН и Arachne);
2. събеседвания със служители на OLAF и служители на седем разходни ГД (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Регионална и селищна политика“, ГД „Научни изследвания и иновации“, ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Миграция и вътрешни работи“), както и ГД и други вътрешни служби, които играят важна роля за упражнявания от Комисията надзор върху управлението на риска от измами (Надзорният съвет на OLAF, Генералният секретариат, ГД „Бюджет“ и Службата за вътрешен одит);
3. събеседвания с външни за Комисията органи, като например Европол и Евроюст;
4. посещения на Координационни служби за борба с измамите (АFCOS), прокуратури и отраслови министерства в четири държави членки (България, Берлин и Бранденбург в Германия, Рим и Перуджа в Италия и Полша);
5. изпращане на анкета до върховните одитни институции (ВОИ) на 28-те държави членки, от които са отговорили 23; изпращане на анкета от Европол в рамките на одита на Сметната палата до неговите 28 национални точки за контакт, от които са отговорили 13;
6. принос от 15 експерти (криминолози, юристи, социолози, прокурори), които предоставиха информация и съвети по време на целия одит, както и коментари по предварителните констатации и оценки на Сметната палата.

Констатации и оценки

Комисията не познава достатъчно мащабите, естеството и причините за измамите

Измерването на измамите е първата стъпка от един правилно разработен и прилаган подход за борба с измамите. Липсата на добри основни данни за измамите затруднява планирането и мониторинга на действията за борба с тях.

Измамите срещу съвместно управлявани средства като парите на ЕС представляват скрито престъпление, което означава, че не могат да бъдат разкрити без предварителни или последващи проверки, извършвани конкретно за тази цел. Тъй като тези проверки не могат да бъдат всеобхватни и невинаги са продуктивни, някои случаи остават неразкрити. Нещата се усложняват от липсата на индивидуални жертви на измамите срещу съвместно управляваните средства, които да докладват за тези престъпления и да ги сведат до вниманието на съответните органи. На фигура 2 са представени неразкритите измами и етапите от откриването на случай на предполагаема измама до установяването на наличие на измама от съда.

Източник: ЕСП.

Поради скрития си характер явлението „измама“ не може да бъде оценено само въз основа на официалните статистически данни за докладваните и разследваните случаи. Методите за социологически проучвания биха могли да предоставят допълнителна полезна информация за мащабите и естеството на проблема.

Що се отнася до разходите на ЕС, информация за равнището на разкритите измами се въвежда в три различни бази данни (фигура 3).

Източник: ЕСП.

Като основен орган на ЕС за борба с измамите, OLAF носи отговорност за събирането и съставянето на статистически данни и информация за измамите при разходването на средства от ЕС от името на Комисията. Държавите членки и държавите кандидатки са правно¹⁴ задължени да докладват на OLAF като част от Комисията всички съществени случаи на нередности, които са установили по отношение на приходите (традиционни собствени ресурси) и на разходите (в областта на сближаването, земеделието и предприсъединителни фондове) на ЕС. Те също така са задължени да докладват дали тези нередности водят до започване на административно или съдебно производство на национално ниво, с цел да се установи дали става въпрос за преднамерено поведение (съмнение за измама) или за измама, установена с окончателно съдебно решение (установена измама). Следователно държавите членки и държавите кандидатки трябва първо да регистрират дадена нередност и след това да посочат дали тази нередност е свързана с измама (съмнение за измама или установена измама) или не е свързана с измама. Това докладване относно разходите се извършва чрез ИТ система, наречена „Система за управление на нередностите“ (СУН). За нея отговаря OLAF. Докладването относно приходите се осъществява чрез системата OWNRES, която се управлява от ГД „Бюджет“.

OLAF има собствена деловодна система, която съдържа информация за приключените и текущите разследвания за измама, корупция и сериозни нередности, засягащи средства на ЕС. Органите на държавите членки също може да имат собствени бази данни за регистриране на случаите на съмнение за измама, засягаща финансовите интереси на ЕС или техните национални бюджети.

В настоящия раздел Сметната палата разглежда качеството на използваната от Комисията информация относно равнищата на разкритите и неразкритите измами, както и вида анализ, извършван от Комисията с цел установяване на най-често срещаните модели и схеми за измами, причините за измамите и профила на измамниците от ЕС. Сметната палата също така проверява как Комисията включва тази информация в оценките си за риска от измами.

Данните относно равнището на разкритите измами са непълни

Всяка година Комисията публикува данни за размера на разкритите измами заедно със съответните анализи в доклад, наречен „Доклад относно ЗФИ“¹⁵. Според този доклад разкритите измами при разходите на ЕС през 2017 г. възлизат на 309,7 млн. евро или 0,29 % от общия размер на плащанията от бюджета на ЕС (фигура 4).

За да изчисли тези цифри относно разкритите измами, Комисията използва собствените си данни в случаите, при които пряко управлява разходите, а в случаите, които засягат разходи при режим на споделено управление, Комисията използва данни, предадени на OLAF от държавите членки и държавите кандидатки чрез системата СУН.

Въз основа на резултатите от своя одит, изложени в следващите точки, Сметната палата достигна до заключение, че тези цифри не дават пълна представа за равнищата на разкритите измами при разходването на средства от ЕС. Това важи както за случаите на споделено управление, така и за другите режими на управление.

Що се отнася до режима на споделено управление, Комисията счита, че проблемът с липсата на докладване се отнася до случаи, които се разследват от прокуратурата, с които отговарящите за програмите органи не са запознати¹⁶. Въпреки това Сметната палата установи следните допълнителни причини, поради които мащабите на измамите са по-големи от отчетените:

• Органите на държавите членки не докладват всички случаи, разследвани от OLAF. От 20-те случая на OLAF, проверени от Сметната палата, тя установи само три случая, регистрирани от органите на държавите членки в системата СУН.
• Случаи на измама може да възникнат и в резултат на дейността на междинните звена, които участват в изпълнението на дадена оперативна програма чрез подбор на проекти или обществени поръчки:
• Правото на ЕС¹⁷ не изисква от органите на държавите членки да докладват случаи, свързани или несвързани с измами, когато публични органи упражняват правомощията си като такива, а не действат като икономически оператор. Констатирахме недостатъчно докладване в случаите, когато публични органи функционират като икономически оператори.
• Когато при подбор на проекти възникнат нередности, свързани или несвързани с измами, преди да се отпусне финансиране за одобрен проект, невинаги е възможно да се идентифицира проектът, свързан с нередност или измама, за да се въведат необходимите данни в системата СУН. Сметната палата попадна на такива случаи в две държави членки.
• За да се намали административната тежест, европейското право задължава органите на държавите членки да докладват само нередности (свързани или несвързани с измама), които засягат средства на ЕС на стойност над 10 000 евро¹⁸. За областта на земеделието и Европейския социален фонд съществува голям брой плащания под прага от 10 000 евро и вследствие на това – потенциално свързани с измама плащания под прага за докладване, които не се докладват. По време на своя одит Сметната палата установи една държава членка, в която докладваните нередности в системата СУН за Европейския фонд за гарантиране на земеделието и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони са едва малка част (7 %) от всички нередности, разкрити от държавата членка по отношение на тези два фонда. От друга страна, държавата членка е класифицирала висок процент (60 %) от тези 7 % докладвани нередности като „съмнение за измама“.

Комисията е публикувала няколко документа с насоки¹⁹ относно докладването на нередности и обозначаването им като съмнение за измама. Докладването обаче продължава да се различава между отделните държави членки. Това се дължи най-вече на различните тълкувания на понятията „съмнение за измама“ и „първоначално заключение по административен или съдебен ред“²⁰. Тези определения са важни за точното определяне на това кога дадена нередност трябва да бъде обозначена като свързана с измама (съмнение за измама). От таблицата в  приложение 4 е видно, че някои държави членки класифицират нередностите като съмнение за измама едва след издаването на окончателно съдебно решение, докато други правят това на много по-ранен етап от съдебното производство.

С цел да се постави засилен акцент върху разкриването и докладването на измамите, през 2015 г. OLAF въведе два нови показателя —„процент на разкриване на измамите“ (FDR), който представлява стойността на предполагаемите или установените измами, разкрити в дадена държава членка, като процент от общия размер на плащанията, извършени в същата държава за определен период, и „честота на измамите“ (FFL), който представлява броят на предполагаемите или установените случаи на измама в дадена държава членка като процент от общия размер на нередностите, разкрити в същата държава за определен период. Сходен показател беше създаден за нередностите, несвързани с измама („процент на разкриване на нередностите“ (IDR) и „честота на нередностите“ (IFL). фигура 5 съдържа информация за FDR и IDR на всяка държава членка за областта „Сближаване“ за периода 2007 – 2013 г.

Тези показатели сочат, че има значителни различия в равнището (стойност и брой случаи) на разкритите и докладваните от държавите членки нередности и измами. Например десет държави членки са докладвали по-малко от десет случая на предполагаема измама през целия програмен период 2007 – 2013 г., а дванадесет държави членки имат процент на разкриване на измамите под 0,1 %. Осем държави членки са категоризирали над 10 % от всички докладвани нередности като предполагаема измама, докато за 14 други държави членки това равнище е под 5 %.

Комисията счита, че значителните различия между отделните държави членки по отношение на докладването на измами и нередности може да са свързани по-скоро със създадените национални системи за борба с измамите, отколкото просто с нехармонизирано докладване. Комисията не е предоставила по-подробен анализ на причините за тези различия.

Друг признак за проблеми с докладването или разкриването е слабото съответствие между официалната статистика за докладваните проценти на разкриване на измамите и резултатите по показателите за риска от корупция (фигура 5): някои държави с ниска оценка по индекса за възприятие на корупцията (CPI) на Transparency International или индекса за почтеност в публичния сектор (IPI) и поради това считани за по-малко прозрачни докладват много малко или дори нула случая на измами.

* Индексът за възприятие на корупцията (CPI) на Transparency International класира държавите според възприеманите равнища на корупция в тях, определени чрез експертни оценки и проучвания на общественото мнение. Класирането е по скала от 100 (много почтен) до 0 (силно корумпиран).

** Индексът за почтеност в публичния сектор (IPI) е съставен индекс, който включва шест компонента: съдебна независимост, административна тежест, отвореност на търговията, прозрачност на бюджета, електронно гражданство и свобода на пресата. Той има за цел да даде обективна и изчерпателна картина на състоянието на контрола върху корупцията в 109 държави. Класирането е по скала от 1 (нисък контрол върху корупцията) до 10 (висок контрол върху корупцията).

*** Проучването Евробарометър от 2015 г. измерва възприятието на гражданите на ЕС. Q1_B. Defrauding the EU budget: The scale of the problem is rather frequent?

Комисията не извършва задълбочени проверки относно качеството на данните, докладвани в системата СУН, нито пък изисква от органите на държавите членки да предоставят увереност относно надеждността на докладваните данни. Частични проверки за изпълнение на задълженията за отчитане се извършват в рамките на одитите на системите.

Нито OLAF, нито някой друг орган в рамките на Комисията събира информация за наказателните дела, свързани с финансовите интереси на ЕС и разследвани от националните органи. Държавите членки имат собствени системи за регистриране на разследваните случаи, като почти половината от тях не правят разлика между финансови престъпления, засягащи националните интереси, и тези, които засягат интересите на ЕС. В резултат на това нито Комисията, нито тези държави членки разполагат с данни за измамите при разходването на средства от ЕС като отделна категория.

В областта на пряко управляваните от Комисията разходи, стойността на разходите, свързани със съмнение за измама, се основава на сумите, обозначени като свързани с измама и регистрирани в счетоводната система на Комисията. Сметната палата констатира, че някои данни не са включени в стойността на разходите, свързани с предполагаема измама. В някои случаи Комисията възстановява вече изплатените на бенефициентите средства, свързани с измама, като приспада съответната сума от бъдещи декларации за разходи, без да издава официално нареждане за събиране на вземания. Тези случаи невинаги се обозначават като свързани с измама, въпреки че това се изисква от указанията на Комисията. Освен това някои случаи на предполагаема измама не изискват разследване от OLAF, а се проследяват от генералните дирекции посредством одити. Тези случаи невинаги се включват в стойността на докладваните разходи, свързани с измама. Комисията все още не е изготвила ясни насоки за събирането на тези данни.

Комисията не познава равнището на неразкритите измами

Комисията не извършва оценка на неразкритите измами. Тя също така никога не е провеждала виктимизационно изследване или изследване на честотата на срещане, което да е насочено към измамите при разходването на средства от ЕС. Комисията заяви пред Сметната палата, че не счита виктимизационните изследвания, изследванията на честотата на срещане или изследванията на възприятието за подходящи инструменти за осигуряване на по-добра представа за общия мащаб на измамите със субсидии на ЕС, защото едно изследване на жертвите на измами с бюджета на ЕС е свързано със значителни разходи и не е ясно към кого следва да бъдат отправени тези социологически въпроси.

За измерване на корупцията, която също е скрито престъпление, се използват обаче проучвания, основани на възприятието и опита. Широко приетите показатели за корупция включват индекса за възприятие на корупцията на Transparency International и показателя на Световната банка за контрол върху корупцията (WB-CCI). Тези индекси използват резултатите от проучвания, основани на възприятието. Такива изследвания не се извършват, за да заменят официалната статистика, а по-скоро за да я допълнят.

В допълнение към изследванията, основани на възприятието, неотдавна бяха проведени някои проучвания, които оценяват равнището на риска от корупция или на контрола върху корупцията, като използват обективни административни данни²¹.

В областта на сближаването ГД „Регионална и селищна политика“ е предприела проучване на качеството на управлението на регионално ниво чрез използване на данни за обществените поръчки. Един от измерените показатели за изпълнение е контролът върху риска от корупция (каре 1). Познаването на тези регионални или секторни различия в тази връзка са от изключително значение за разбирането на рисковете от корупция и тяхното ефективно управление.

Тези примери показват, че всъщност е възможно да се получи представа за мащабите на неразкритите измами или корупцията.

Недостатъчен анализ на Комисията на моделите на измами и рисковете от измами

Познаването на моделите на измами допринася за извършването на точни и актуални оценки на риска от измами и спомага за определяне и прилагане на подходящи механизми за контрол за предотвратяване и разкриване на измамите.

Комисията анализира различните видове измама, за да може да спази:

• ежегодното си задължение да представи на Европейския парламент и на Съвета доклад за мерките, предприети от нея и от държавите членки в борбата с измамите, и за резултатите от тези действия (в Доклада относно ЗФИ), както и задълженията си съгласно секторното законодателство;
• рамката си за вътрешен контрол, които изисква оценка на риска от измами.

Докладът относно ЗФИ за 2016 г. включва раздел за видовете нередности, докладвани като свързани с измама, за двата фонда в областта на земеделието и за приоритетната област „Научни изследвания и технологично развитие“ (ИТР) за периода 2007 – 2013 г. по отношение на структурните фондове. Включеният в доклада анализ относно метода на действие обхваща различни видове нередности, докладвани като свързани с измама²³.

В допълнение към Доклада относно ЗФИ OLAF е подготвила и няколко анализа, наречени „сборници със случаи“, които обхващат основните модели на измама, слабостите и „червените флагове“ (сигналите за опасност). Тези сборници със случаи включват списък на анонимизирани случаи, които се основават на разследванията на OLAF и на данни от държавите членки.

Те са добър пример за начина, по който информацията от разследванията на OLAF и други разузнавателни данни могат да се използват, за да се осигури своевременна информация за основните заплахи от измами за бюджета на ЕС. Тези сборници обаче са еднократни документи, които не се актуализират непрекъснато. OLAF е изготвила четири такива сборника със случаи във връзка с измамите²⁴, които са публикувани съответно през 2010 г., 2011 г., 2012 г. и 2013 г., но оттогава не е публикувала актуализации. Например последният сборник със случаи в областта на структурните фондове, който е публикуван през 2011 г., засяга програмните периоди 1994 – 1999 г. и 2000 – 2006 г.

Понастоящем рисковете от измами се оценяват на равнището на генералните дирекции. За Комисията като цяло не се извършва централизирана оценка на риска от измами и липсва регистър на риска от корпоративни измами. Такава информация следва да се използва за Стратегията на Комисията за борба с измамите (СКБИ). Приетата през 2011 г. СКБИ не включва информация относно съществуването на анализ на риска от измами или относно резултатите от такъв анализ.

Сметната палата извърши преглед на оценките на риска от измами, направени от седем ГД на Комисията. Тези оценки на риска от измами се основават единствено на анализ на разкритите измами, като комбинират информация от различни вътрешни източници (например системата СУН, OLAF, резултатите от одитите на ГД и констатациите на ЕСП). ГД не използват друга информация от външни източници, като например национални статистически данни за престъпленията или официални правителствени доклади, анализи и доклади от НПО, показатели или изследвания на риска от корупция, за да допълнят своите анализи на риска от измами. По тази причина заключението, направено от пет от седемте разходни ГД, че рискът от измами е нисък, не се основава на изчерпателни анализи, които да обхващат всички необходими елементи²⁵.

Информацията в глобалния регистър на измамите, създаден от Института по публични финанси и счетоводство съвместно със счетоводната фирма Moore Stephens, предполага, че е възможно да съществува висок риск от измами при разходването на безвъзмездната финансова помощ (която е голяма част от разходите на ЕС). Този регистър се основава на глобално изследване сред повече от 150 експерти в областта на счетоводството и риска от измами от 37 държави, с цел да се определят областите с най-сериозен риск в целия свят. Респондентите са разгледали 18 различни вида риск от измами и даване на подкупи, като са ги оценили от 1 (най-нисък риск) до 5 (най-висок риск). Почти половината (48 %) от всички респонденти в изследването посочват, че измамите с безвъзмездна финансова помощ представляват висок или много висок риск, като ги поставят под номер едно в регистъра²⁶.

Някои от експертите, с които се консултира Сметната палата, са на мнение, че е важно да се използват няколко различни метода, съобразени с вида разход, за да се получи по-добра представа за риска, мащабите и естеството на измамите при разходването на средства от ЕС. Например за общата селскостопанска политика, където финансирането се предоставя предимно чрез права и има по-малка свобода на преценка при разпределянето на средствата на ЕС, един от възможните начини за измерване на мащаба на разходите, засегнати от измама, може да бъде чрез измерване на загубите от измами. По отношение на инвестиционните проекти рискът от измами и корупция може евентуално да се установи чрез анализ на административните масиви от данни (големи информационни масиви), като например базите данни за обществените поръчки и договорите, както и заявленията и решенията за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Провеждането на изследвания сред бенефициентите на средства от ЕС или органите, които управляват средства на ЕС, също може да осигури допълнителна информация.

Комисията не е анализирала причините за измами

Нито OLAF, нито ГД на Комисията са извършили подробен анализ на основните причини за измами или на характеристиките на хората, които ги извършват. Комисията не счита, че установяването на подбудите на извършителите на измами ще допринесе значително за борбата ѝ срещу измамите.

Най-често срещаният вид предполагаема измама, който Сметната палата установява в одитите си, е че бенефициентите изкуствено създават условия да получат достъп до финансиране от ЕС. Този начин на работа показва, че извършителите на измами не винаги са организирани престъпници, а просто лица (бенефициенти на средства от ЕС), които умишлено нарушават правилата, за да получат финансиране от ЕС, което те смятат за свое законно право. Някои експерти изтъкнаха възможността за причинно-следствена връзка между сложността на правилата и измамите. В каре 2 е даден пример, който Сметната палата включи в годишния си доклад за 2014 г²⁷.

Проучване относно рисковете от корупция в държавите – членки на ЕС, показва, че възможността за дискреционни разходи без адекватни механизми за контрол увеличава риска от корупция при разходването на средства²⁸. Някои експерти също отбелязаха подобен вид рискове. Ето защо би било уместно OLAF или ГД на Комисията да анализират начина, по който свободата на действие при съфинансираните от ЕС програми влияе върху риска от измами в дадена разходна област. Това важи най-вече в областта на режима на споделено управление (напр. европейските структурни и инвестиционни фондове), където органите на държавите членки, които разпределят тези фондове, имат свобода на действие при определянето на критериите и условията за допустимост.

Има слабости в стратегическия подход на Комисията към управлението на риска от измами

Измамите представляват междусекторен въпрос. Ето защо тяхното успешно намаляване изисква усилия и широк набор от действия на много участници. В същото време обаче борбата с измамите обикновено не е основна дейност на никое конкретно оперативно звено в съответната организация. Поради това е добра практика да се определи структура или лице от висшето ръководство, което да ръководи и наблюдава дейностите на организацията за борба с измамите²⁹. Ясното определяне на ролите и отговорностите на участващите оперативни звена също е от съществено значение, тъй като това е единственият начин да се избегне дублиране на ролите и да се оцени действителното въздействие на всеки участник.

Сметната палата провери дали Комисията има ясна ръководна позиция, роля и отговорности, както и подходящ надзор върху управлението на риска от измами. Тя също така провери дали Комисията разполага с добре разработена стратегия за борба с измамите, която да е в състояние да насочва нейните ежедневни действия в тази област, и дали измерва правилно резултатите от тези действия.

При модела на управление на Комисията отговорностите са разделени, но въпреки това липсва достатъчен корпоративен надзора върху управлението на риска от измами

Сметната палата анализира обичайните (най-често срещани) роли и отговорности на различните органи във връзка с ключовите резултати относно измамите на всеки от етапите на борбата с измамите: планиране, изпълнение и докладване (приложение V).

При модела на управление на Комисията има разделение на ролите и отговорностите на отделните структури на Комисията, участващи в борбата срещу измамите. Въпреки това корпоративният надзор е недостатъчен. Повечето органи имат консултативна роля. Основните участници, отговорни за действията за борба с измамите, са колегиумът на членовете на Комисията, генералните дирекции и органите на държавите членки.

Председателят на Комисията определя отговорностите на всеки член на Комисията в индивидуални писма за възлагане на пълномощия. Той изисква всички членове на Комисията да гарантират стабилно финансово управление на програмите, за които отговарят, включително да защитават бюджета на ЕС от измами. Писмото за възлагане на пълномощия на члена на Комисията, отговарящ за бюджета и човешките ресурси, включително за OLAF, изисква от него да се съсредоточи върху „засилването на разследванията на измами във връзка с бюджета на ЕС, корупция и тежки нарушения в рамките на европейските институции, като подкрепя работата на OLAF, чиято независимост при разследванията трябва да бъде запазена“. Стратегическото управление на риска от измами и предотвратяването на измамите не са посочени изрично в ресора на този или на друг член на Комисията.

OLAF е основният орган на ЕС за борба с измамата и е задължен от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 („Регламента за OLAF“) да съдейства за разработването на политиката на Комисията за борба с измамите. Нито OLAF, нито някоя друга служба на Комисията обаче има важна функция при надзора на планирането и изпълнението на действията на Комисията за борба с измамите и докладването на резултатите. Като се има предвид моделът на управление на Комисията, самата OLAF не носи отговорност за решенията, засягащи оправомощените разпоредители с бюджетни кредити или държавите членки. Тя предоставя насоки и препоръки на лицата, отговарящи за различните действия за борба с измамите (приложение V).

Комисията споделя с държавите членки отговорността за защитата на финансовите интереси на ЕС срещу измами в разходните области „Сближаване“ и „Земеделие“. Понастоящем Комисията няма редовни процедури, чрез които да установява как държавите членки проследяват случаите на съмнения за измама. Тя също така не разполага с ефективен механизъм, чрез който да подтиква държавите членки да предприемат действия срещу измамите, или да наблюдава или да влияе върху тези действия.

Редица други международни организации са разбрали необходимостта от такива механизми за наблюдение. Например работната група на ОИСР по въпросите на подкупването (WGB), чиито членове са подбрани от правоприлагащите и съдебните органи на държавите членки, ръководи и осъществява надзор върху прилагането и изпълнението на Конвенцията на ОИСР срещу подкупването³⁰. Работната група по въпросите на подкупването е разработила няколко процедури и практики, чрез които тя и държавите – членки на ОИСР, могат да упражняват взаимно въздействие, за да засилят капацитета си за прилагане на Конвенцията (каре 3).

Съществуват слабости в стратегиите за борба срещу измамите и отчитането на тяхната ефективност

Стратегическата рамка за действията на Комисията за борба с измамите се състои както от стратегията за институцията като цяло (СКБИ), приета през 2011 г., така и от стратегиите за борба с измамите (СБИ) на равнището на ГД и/или на секторите, разработени от отделните ГД или групи от ГД, които са изправени пред сходни рискове, например в политиката на сближаване или програмите за научни изследвания. Обосновката на Комисията за разработването на индивидуални и секторни СБИ е, че едно универсално решение не би било най-ефективният начин за управление на риска от измами и че отговорностите на различните участници варират в зависимост от режима на управление и областта на политиката.

Въпреки че стратегията на Комисията за борба с измамите трябваше да бъде завършена до края на 2014 г., някои действия все още не са приключени. Тъй като Комисията не е актуализирала СКБИ от приемането ѝ през 2011 г., ние поставяме въпроса дали тя може да ръководи от практическа гледна точка дейностите на Комисията за борба с измамите. Комисията ни уведоми, че се подготвя актуализация на СКБИ и тя скоро ще бъде приета.

Сметната палата провери СБИ на седем разходни ГД, като обхвана всички основни разходни области: ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“, ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Миграция и вътрешни работи“, ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Научни изследвания и иновации“. Тези стратегии за борба с измамите включват редица показатели за изпълнение или отделни крайни продукти в подкрепа на поставените цели. Тези цели обаче са само общи и в повечето случаи не са измерими. От анализираните от Сметната палата 29 цели, 18 включват понятия като „засилване“, „увеличаване“, „насърчаване“, „повишаване“ и „подобряване“ на определени дейности за борба с измамите, без да е посочена отправната точка (базовата стойност) и целевата стойност.

Трите основни доклада, които съдържат информация за действията на Комисията за борба с измамите, са Докладът относно ЗФИ, Годишният доклад за управлението и изпълнението (ГДУИ) и Годишните отчети за дейността на генералните дирекции. Колегиумът на членовете на Комисията отговаря за първите два доклада, а отделните ГД – за третия доклад (фигура 6).

Източник: ЕСП.

В годишния Доклад относно ЗФИ се представят резултатите от действията на Комисията и на държавите членки за борба с измамите (например преразгледани регламенти, стратегии, директиви или обучения за повишаване на осведомеността относно измамите), но се оценява само в ограничена степен тяхната ефективност по отношение на действителното предотвратяване, разкриване, възстановяване на средства или възпиране. Докладът за ЗФИ изпълнява задължението по член 325, параграф 5 от ДФЕС, според който Комисията, в сътрудничество с държавите членки, внася ежегодно в Европейския парламент и в Съвета доклад относно приетите мерки в изпълнение на този член от Договора.

В ГДУИ – един от основните инструменти за отчетност на Комисията – също не е включена информация относно действителните резултати от действията на институцията за борба с измамите.

В годишните си отчети за дейността (ГОД) ГД трябва да отчитат резултатите от своите действия за борба с измамите въз основа на показатели, определени в годишните планове за управление (ГПУ). ГД, които Сметната палата анализира, не са отчели ефективността на действията за борба с измамите, заложени в техните СБИ. Единствено ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Регионална и селищна политика“ са предоставили в своите ГОД за 2016 г. информация относно резултатите, постигнати вследствие на използването на инструмента за оценка на риска ARACHNE³¹, и относно наблюдението, което са осъществили върху прилагането на основани на риска мерки за борба с измамите от страна на държавите членки.

Не е обърнато достатъчно внимание на предотвратяването на измамите

Предотвратяването на измамите, преди те да бъдат извършени, е ключов елемент от ефективната рамка за борба с измамите. Сметната палата извърши преглед на основните действия на Комисията за предотвратяване на измамите, по-специално как преди да приеме разходни правила, Комисията оценява риска от измами и как разработва и прилага подходящи механизми за контрол на измамите. Тя анализира и как Комисията използва данните за целите на предотвратяването на измамите.

Неотдавна Комисията включи в основните разходни правила механизми за контрол на измамите

Дейностите на Комисията за осигуряване на защити срещу измами датират още от 2000 г., когато тя реши да включи в законодателството по-ефективни защити срещу измамите³². Беше създадено специално звено за осигуряване на защити срещу измами в рамките на OLAF, на което по-специално беше възложено за задача да следи за това разходните схеми да включват специални правни разпоредби срещу измамите, осигуряващи подходящ контрол върху измамите.

През 2007 г. Комисията съобщи, че е постигнала целите на своите процедури за осигуряване на защити срещу измами³³ и че в разходните правила са включени стандартни разпоредби за борба с измамите. През 2011 г. Комисията направи осигуряването на защити срещу измами първо приоритетно действие в СКБИ. До 2011 г. обаче вече бяха приети основните разходни правила за периода 2007 – 2013 г. Едва след започването на периода 2014 – 2020 г. в разходните правила за областите „Сближаване“, „Земеделие“ и „Научни изследвания“ беше включено изискване за прилагане на ефективни и пропорционални механизми за контрол на измамите преди разходите да бъдат извършени (фигура 7). Дотогава в документи на подзаконово равнище в областта на научните изследвания бяха включвани някои контролни механизми за борба с измамите - например в типови договори и споразумения.

В областта „Сближаване“ ГД „Регионална и селищна политика“ (REGIO) реши да използва външно частно дружество, за да оцени как държавите членки изпълняват изискването да прилагат ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите за програмния период 2014 – 2020 г. През декември 2016 г. Комисията е подписала договор с консултантско дружество за преглед на мерките, предприети от държавите членки за предотвратяване и разкриване на измами и корупция във връзка с европейските структурни и инвестиционни фондове. Резултатите трябваше да бъдат готови до края на 2017 г., но са се забавили. За областта на земеделието не се планира такава оценка.

Източник: ЕСП.

През 2014 г. Комисията включи подробни разпоредби за борба с измамите във всички основни разходни правила. Това невинаги се е правило в програмния период 2007—2013 г.

Въз основа на своите разследвания OLAF също отправя административни препоръки към ГД, в които изтъква слабостите в техните механизми за контрол, свързани с предотвратяването и разкриването на измамите. В периода 2014—2016 г. OLAF е отправила 113 такива препоръки към различни служби на Комисията. Въздействието на тези препоръки е невъзможно да се оцени, тъй като нито OLAF, нито ГД предприемат последващи действия, за да установят дали тези препоръки са изпълнени.

От 2021 г. ще се изисква оценка на риска от измами преди приемането на разходните правила

Комисията извършва оценки на въздействието, за да събере доказателства за оценка на това дали бъдещите законодателни или незаконодателни действия на ЕС са обосновани и кой е оптималният начин за разработването на такива действия, така че да се постигнат желаните цели на политиката. Въз основа на рамката на COSO ³⁴, Сметната палата очаква Комисията да оценява и риска от измами, когато извършва тези оценки.

Насоките за начина на извършване на оценките на въздействието за разходните правила (Насоките за по-добро регулиране) са актуализирани през 2015 г. Тази актуализация обаче не включва изискване да се оценява рискът от измами като част от оценките на въздействието³⁵. До юли 2017 г. тези насоки не включват специален инструмент за предотвратяване на измамите (фигура 7).

Ето защо това ново изискване ще се прилага едва за следващото поколение финансови програми (от 2021 г. нататък). С изключение на това изискване, липсват изрични изисквания за извършване на оценка на риска от измами преди да бъдат установени подробни правила за изпълнение за многогодишните финансови програми (като например споразумения за партньорство и оперативни програми в областта на сближаването или програми за развитие на селските райони в областта на земеделието).

Сметната палата анализира и информацията, която получи от OLAF относно ролята на Службата в консултациите между различните служби на Комисията преди приемането на предложените правила. OLAF е задължена да предостави становище дали предложеното законодателство отчита по подходящ начин риска от измами. През периода 2014 – 2016 г. OLAF е получила 2160 искания за консултация от различните вътрешни служби на Комисията. OLAF е дала положително становище в 1 716 случая (79 %) и положително становище с коментари в 304 случая (14 %). В тези случаи OLAF е била удовлетворена от предложените правила или предложените подобрения. OLAF е дала отрицателно становище в два случая (0,1 %) и е забавила предоставянето на становище в останалите случаи (6,9 %). В  каре 4 е даден пример за случай, в който становището на OLAF е довело до промяна на правилата.

С изключение на горните резултати Сметната палата не откри друга конкретна оценка от Комисията, в която да са изброени законодателните актове на ЕС с включен елемент за защита срещу измама или която да съдържа подходящ анализ на риска от измами или разпоредби за борба с измамите. Липсва и анализ на новия подход на Комисията относно осигуряването на защити срещу измами, както се предвижда в Съобщението на Комисията от 2007 г.

Необходимо е по-добро използване на данните с цел предотвратяване на измами

Данните за операторите, за които има риск да извършат измама, могат да бъдат използвани с цел да се предотврати отпускането на средства на ЕС на потенциални бъдещи измамници:

• По отношение на прякото и непрякото управление Комисията счита Системата за ранно откриване и отстраняване (EDES) – система за отстраняване и включване в черен списък – за свой главен инструмент за предотвратяване на отпускането на финансиране от ЕС на неплатежоспособни, нередовни, ненадеждни или използващи измама икономически оператори.
• ARACHNE е интегриран ИТ инструмент за извличане и обогатяване на данни, разработен от Европейската комисия. В областта „Сближаване“ ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ считат инструмента за оценка на риска ARACHNE за ключов инструмент за предотвратяване на измамите. Според тези ГД ARACHNE може да помогне на органите на държавите членки да идентифицират най-рисковите проекти и бенефициенти по време на предварителните и последващите проверки.

Сметната палата анализира данните, включени в тези два инструмента.

Поради законови ограничения Комисията не е можела да изключва икономически оператори въз основа на измама или корупция, извършена преди 2016 г.

Отстраняването е придобило голямо значение за Европейския съюз. Това е така, защото съгласно директивите за обществените поръчки на ЕС такива не трябва да бъдат възлагани на икономически оператори, които са участвали в престъпно деяние или са били признати за виновни, наред с другото, в корупция и измама, засягащи финансовите интереси на ЕС.

Системата на ЕС за отстраняване датира още от 2008 г. Считано от 1 януари 2016 г. Комисията замени предишната система за отстраняване и ранно предупреждение със системата EDES. Въпреки че генералните директори все още могат да изискват предупреждение за ранно откриване, за да направят изключване, основната нова характеристика на тази система е централен панел, чрез който се оценяват исканията за отстраняване, отправени от генералния директор на съответната ГД, и се дават препоръки за отстраняване и евентуални финансови санкции. Генералният директор взема окончателното решение дали да отстрани даден икономически оператор или не.

Всички институции и органи на ЕС могат да отправят искане за отстраняване въз основа на информация, представена от административно или наказателно производство, доклади на OLAF, на Европейската сметна палата или на вътрешните одитори на Комисията, решения на Европейската централна банка, на Европейската инвестиционна банка и фонд или на други международни организации, или във връзка със случаи на измама или нередност съгласно решение на националните органи при споделено управление или съгласно решение на делегираните субекти при непряко управление. Одитите от разпоредителите с бюджетни кредити или одитори от частния сектор също са ценен източник на информация. На органите на държавите членки е предоставен достъп до решенията за отстраняване, но те не са длъжни да ги вземат предвид при решенията за финансиране със средства на ЕС в режим на съвместно управление.

Отстраняването на икономически оператор е продължителна процедура. До 30 юни 2018 г., т.е. две години и половина след въвеждането на системата EDES, Комисията е отстранила общо 19 икономически оператора и е обявила санкции срещу осем. Въпреки че в областта на споделеното управление органите в държавите членки са докладвали за 820 случая на съмнение за измама в СУН, а OLAF е приключил около 60 разследвания с препоръки само през 2016 г.³⁶, Финансовият регламент не предоставя на Комисията каквото и да било правомощие, ако органите на държавите членки не са започнали изключването на ненадежден икономически оператор. Ето защо не са били отправени искания за изключване на национални икономически оператори, съфинансирани от ЕСИ фондовете, от нито една от трите основни генерални дирекции, които управляват тези разходи (REGIO, EMPL, AGRI).

Относно изключванията въз основа на факти, датиращи от преди 2016 г., основните причини са сериозни нарушения на договорни разпоредби и сериозни професионални нарушения. Това се дължи на факта, че действащото тогава законодателство не е позволявало изключване въз основа на измама при липса на окончателна присъда. До момента само двама икономически оператори са били отстранени за измама или корупция, което ограничава възпиращия ефект на тази система.

Системата EDES дава възможност да се регистрират данни за лицата, които имат контролни или представителни правомощия или правомощия за вземане на решения в дружества, използващи измама. Законодателството обаче допуска изключване на икономически оператор само за факти, датиращи от 2016 г. нататък, в случаите, когато лице, което е член на неговия административен, управителен или надзорен съвет или което има правомощия за представителство, вземане на решения или контрол над него, към момента също е изключено. Преди това е било възможно да се отстранят само икономически оператори, които са имали договорни отношения с възлагащия орган/разпоредителя с бюджетни кредити. В миналото е имало случаи, при които докато стане възможно да се отстрани даден икономически оператор, частните лица зад дружествата, използващи измама, са закривали дружеството, което участва в договорни отношения с Комисията, и са създавали ново дружество.

Световната банка и другите международни финансови институции напоследък увеличиха усилията си да постигнат възпиране на икономически оператори, които използват измама, и предотвратяване на тяхното повторно появяване под различно име (каре 5).

Държавите членки не използват в пълна степен възможностите на Arachne за предотвратяване на измамите

ARACHNE може да помогне на органите на държавите членки да идентифицират рисковите икономически оператори, когато правят проверки преди или след извършване на плащането. Ползата от този инструмент зависи от количеството данни, регистрирани в него от управляващите органи на държавите членки, и от неговото систематично използване. Използването на този инструмент от органите на държавите членки е безплатно, но понастоящем не е задължително.

В специалния доклад на Сметната палата от 2015 г. относно начина, по който Комисията и държавите членки решават проблемите с обществените поръчки при разходването на средства на ЕС за сближаване³⁹, Сметната палата констатира, че само 17 от 28-те държави членки са използвали инструмента или са заявили намерение да направят това. Поради тази причина в доклада на Сметната палата от 2015 г. се препоръчва Комисията и държавите членки да продължат да насърчават използването на такива инструменти за извличане на информация. Три години след препоръките на Сметната палата ARACHNE продължава да се използва за около 170 от общо 429 оперативни програми в 21 държави членки (фигура 8).

В момента тази система не предлага възможност да се установи дали даден икономически оператор е отстранен в рамките на системата на Комисията. С изключение на област „Сближаване“, управляващите средства в други разходни области на ЕС не разполагат с подобни инструменти за оценка на риска от измами.

*Брой оперативни програми за периода 2014 – 2020 г., за които се използва инструментът ARACHNE във всяка държава членка като процент от общия брой оперативни програми за периода 2014 – 2020 г. в съответната държава.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Анализът на Сметната палата установи, че въздействието на системата на Комисията за отстраняване и санкциониране е ограничено. Освен това отстраняването се прилага само за разходите, управлявани пряко и непряко от Комисията, което означава, че отстранените дружества може например да продължат да получават средства в област „Сближаване“. Въпреки че ARACHNE притежава потенциал да бъде ефективен инструмент за предотвратяване на измамите, пет години след въвеждането ѝ тя продължава да съдържа само ограничено количество данни.

Административните разследвания на OLAF са довели до наказателно преследване в по-малко от половината случаи и до възстановяване на по-малко от една трета от средствата

Съгласно настоящата правна рамка на ЕС главната отговорност за прилагането на законодателството за борба с измамите е на държавите членки, тъй като само националните органи могат да провеждат наказателно разследване и да обвинят дадено лице в престъпление. Отговорността за възстановяването на получени чрез измама средства на ЕС зависи от разходната област на ЕС.

В момента OLAF е единственият орган с независими правомощия за разследване на равнище ЕС. В съответствие с мандата си OLAF разследва измами, корупция или други незаконни дейности, засягащи финансовите интереси на ЕС⁴⁰. Въз основа на административните си разследвания OLAF може да издава съдебни, финансови, административни или дисциплинарни препоръки⁴¹. OLAF може също така да препоръчва предпазни мерки с цел да спомогне за предотвратяване на увеличаването на нередностите.

Препоръките за съдебни действия се отправят към компетентните национални съдебни органи и в повечето случаи съдържат предложение за образуване на наказателно разследване срещу лицето, заподозряно (от OLAF) в извършване на измама, и за продължаване на наказателното разследване в светлината на констатациите и препоръките на OLAF. Разследванията на OLAF имат за цел да помогнат на органите на държавите членки да повдигнат обвинение в даден конкретен случай.

Финансовите препоръки се отправят към отговорните ГД и представляват предложение за възстановяване на определена сума или за предотвратяване на неправомерно изразходване на средства. Тъй като тези препоръки нямат задължителен характер за генералните дирекции, OLAF подпомага работата на ГД, като изготвя нареждания за събиране на вземания и като изисква изключването чрез EDES на ненадеждни икономически оператори от по-нататъшно финансиране със средства от ЕС⁴².

В разходните области на ЕС, за които се прилага режим на пряко или непряко управление, ГД, които преди това са взели решение за извършване на въпросното плащане, сами решават дали да възстановят средствата от бенефициент, използвал измама. Що се отнася до разходните области на ЕС, за които се прилага режим на споделено управление, отговорните ГД възстановяват средствата от засегнатата държава членка чрез финансови корекции. След това националните органи носят отговорността да възстановят средствата на ЕС от действителния бенефициент. В настоящия раздел Сметната палата разглежда въздействието на административните разследвания на OLAF върху съдебното преследване на измамниците и върху административната процедура за възстановяване на изразходени чрез измама средства на ЕС.

Настоящата система за разследване на измамите съдържа присъщи слабости

От 2009 г. до 2016 г. OLAF е издала общо 541 препоръки за съдебни действия. До момента органите на държавите членки са взели решение по 308 от тези препоръки, като са предявили обвинения в 137 случая (44,5 %) и са отхвърлили 171 случая (55,5 %). Липсва информация за броя на присъдите. До момента съдебните органи на държавите членки са повдигнали приблизително 17 обвинения годишно в резултат на започнатите от OLAF разследвания (фигура 9).

Източник: Доклад на ОLAF за 2016 г., стр. 33.

Предвид отсъствието на надеждни данни относно общия брой случаи на измама в разходването на средства от ЕС, по които е образувано съдебно производство в държавите членки, Сметната палата не може да посочи с точност общия процент на повдигнатите обвинения от националните прокурори в резултат на препоръките на OLAF за съдебни действия. Публично достъпната информация и информацията, предоставена на Сметната палата от националните органи, които тя посети, показват, че препоръките на OLAF за съдебни действия, довели до обвинителни актове, са малка част от общия брой повдигнати обвинения от националните прокурори във връзка със случаите на измами при разходването на средства от ЕС (каре 6).

фигура 9 показва, че повече от половината от случаите, в които решението е взето от държавата членка, са останали без последствие. Според собствения анализ на OLAF на събраната от държавите членки информация относно препоръките за съдебни действия, основните причини за отказа за образуване на производство са (фигура 10):

• доказателствата, събрани първоначално от OLAF или по-късно от националните разследващи органи, са счетени за недостатъчни за съдебно преследване (56 %);
• дейностите, разследвани от OLAF, не се считат за престъпление по националното законодателство (22 %);
• давностният срок (т.е. срокът за образуване на наказателно производство) съгласно националното законодателство е изтекъл (14 %)⁴⁵.

Източник: Анализ на последващите действия на държавите членки във връзка с препоръките на OLAF за съдебни действия, издадени от януари 2008 г. до декември 2015 г.; стр. 1.

Както е посочено по-горе, в 36 % от случаите органите на държавата членка не са счели посоченото от OLAF престъпление за криминално деяние съгласно националното законодателство или давностният срок за образуване на наказателно производство съгласно националното законодателство е бил изтекъл. Следва да се отбележи, че невинаги е възможно да се предотврати изтичането на давност по даден случай. Също така, националните прокурори могат да приемат различно заключение относно това дали е извършено престъпление. Ето защо тясното сътрудничество между OLAF и националните органи е от първостепенно значение⁴⁶.

По време на събеседванията на Сметната палата в четири държави членки националните прокурори посочиха, че в повечето случаи нямат никакъв контакт с OLAF преди да получат окончателния доклад. Те също така посочиха, че биха предпочели да бъдат уведомявани за всяко съмнение за престъпление много преди да приключи разследването на OLAF, както и че ако са били уведомени, са щели да помогнат на OLAF и при необходимост да започнат собствено наказателно разследване с цел да се избегне изтичането на давностния срок за съответните случаи.

Следователно фактът, че за много от случаите не е даден ход от националните прокурори поради липса на извършено престъпление или поради изтичане на давностния срок, показва, че към момента съществуват слабости в сътрудничеството между OLAF и националните органи.

На фигура 10 е показано, че 56 % от отхвърлените случаи са били отхвърлени поради липса на доказателства. Това означава, че във всеки втори случай на отказ за образуване на производство, събраните от OLAF доказателства, както и доказателствата, събрани по-късно от националните органи по време на наказателното разследване, не са могли да убедят прокурорите да повдигнат обвинение.

Събеседванията на Сметната палата с представители на националните органи, независими учени и институции на ЕС (в т. ч. OLAF) показват, че основната причина за отказа за образуване на производство не е липсата на доказателства, а по-скоро обстоятелството, че случаите са твърде стари. Въпросът не е непременно в това, че давностният срок по даден случай е изтекъл или е на път да изтече, а по-скоро в това, че вече са минали години от извършването на предполагаемото престъпление.

Това не означава, че разследванията на OLAF отнемат твърде дълго време. В повечето случаи OLAF провежда административни разследвания след като въпросното деяние е било разкрито и докладвано. Следователно Службата зависи от своевременното получаване на информация, по-конкретно от институциите, органите, службите и агенциите на ЕС и от държавите членки. Освен това административните разследвания на OLAF трябва след това да бъдат продължени от допълнително наказателно разследване в съответната държава членка. Едно лице не може да бъде обект на съдебно преследване, без случаят да е разследван съгласно националното законодателство. Обхватът на разследването се различава между отделните държави, но във всяка държава членка се изисква предприемането на известни мерки. Поради това за разследванията на OLAF, независимо колко добре са проведени, често съществува висок риск от изтичане на „срока на годност“.

На фигура 11 е показана времевата рамка за случаите, разследвани от OLAF. Предоставените от OLAF данни показват, че през 2017 г. на службата са ѝ били необходими средно два месеца да избере случаите и около 22 месеца да ги разследва⁴⁷. Ако се приеме, че OLAF получава информация относно случаи на съмнение за измама около една година след тяхното настъпване и предоставя окончателния си доклад на съдебните органи без забавяне, националните органи ще получат информация за предполагаемото престъпление едва три години, след като то е било извършено. За сложните случаи това може да отнеме още повече време.

Източник: ЕСП.

Според Сметната палата настоящата система, при която след административното разследване на предполагаема измама се образува наказателно разследване на национално ниво, отнема много време в значителен брой случаи, което намалява шансовете за достигане до крайната цел – повдигане на обвинение.

Недостатъчните доказателства възпрепятстват административното възстановяване на средства

Ако OLAF установи някаква нередност (независимо дали е предполагаема измама или друго) и е в състояние да направи приблизителна оценка на сумата, която следва да се възстанови, Службата издава финансова препоръка.

На фигура 12 са представени сумите, които OLAF е препоръчала да бъдат възстановени в периода 2002 – 2016 г. Въз основа на наличните данни Сметната палата оценява общата стойност на финансовите препоръки на OLAF през този период на около 8,8 млрд. евро (за 2008 г. и 2009 г. е използвана средната стойност за всички други години). В края на 2016 г. е възстановена обща сума от 2,6 млрд. евро (30 %). Тази цифра показва, че въпреки значителните вариации в общата годишна стойност на препоръките на OLAF, през повечето години (с ясно изразеното изключение за 2011 г.) възстановените суми са били от порядъка на 200 млн. евро (средната стойност през последните 15 години е 173 млн. евро).

Според статистическите данни, които Сметната палата получи от седем разходни генерални дирекции („Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, „Регионална и селищна политика“, „Земеделие и развитие на селските райони“, „Научни изследвания и иновации“, „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и „Миграция и вътрешни работи“ и „Международно сътрудничество и развитие“), между 2012 г. и 2016 г. OLAF е препоръчала да бъдат възстановени общо 1,9 млрд. евро от 358 случая. Към момента на одита на Сметната палата възстановените суми и финансовите корекции на ГД възлизаха на 243 млн. евро (13 % от общата препоръчана сума) от 153 случая (43 % от случаите). Отчитаме, че процедурата на възстановяване на средства може все още да не е приключила за значителен брой от оставащите финансови препоръки на OLAF.

Възстановяването на неправомерно изплатени средства на ЕС е продължителна процедура: въз основа на извадката на Сметната палата от случаите, в които възстановяването е успешно, оценката ни е, че средният необходим срок за приключване на възстановяването е около 36 месеца. При това положение Сметната палата би очаквала значително по-високо ниво на възстановени средства за препоръките, издадени в периода 2012—2014 г., от събраните досега от генералните дирекции 15 % (от общата сума по препоръките на OLAF).

* В годишния си доклад за 2008 г. OLAF оценява финансовото отражение на случаите, които е приключила през 1999 г., на над 6,2 млрд. евро. Средната стойност за десетгодишен период е изчислена на около 620 млн. евро годишно. Тъй като няма данни за 2008 и 2009 г., Сметната палата използва средните стойности за периода 2002—2011 г.

** От 2012 г. насам OLAF представя в годишните си доклади общата препоръчана за възстановяване сума и общата сума, възстановена през годината в резултат на разследвания на OLAF, приключени през предходни години;

Източник: ЕСП, въз основа на годишните доклади на OLAF през периода 2002 – 2016 г.

Тази цифра показва, че в значителна част от случаите, които OLAF приключва с препоръка за възстановяване на неправомерно изплатени средства на ЕС, тези средства или не се възстановяват, или възстановените суми са значително по-малки от препоръчаните за възстановяване.

Нашият одит потвърждава това: писмените доказателства показват, че в редица случаи според генералните дирекции докладите на OLAF не предоставят достатъчно информация, която да се използва като основание за стартиране на процедура за събиране на недължимо платени средства⁴⁸. Генералните дирекции предприемат (или възлагат на външен изпълнител) по-нататъшни действия с цел да решат дали възстановяването на средствата би било възможно, или използват доказателствата, получени от техните собствени одити.

Когато OLAF издава препоръка за съдебно действие и/или изпраща доклад до съдебните органи на дадена държава членка, процедурата за възстановяване на финансови средства в някои случаи се преустановява. Сметната палата констатира редица случаи, в които процедурата за възстановяване е преустановена, а OLAF е поискала от ГД да не разкриват информация пред националните органи или бенефициента. Ние обаче смятаме, че е възможно да се намери компромис между наказателните разследвания и бързото възстановяване на средства.

Въпреки това използването на административни процедури за възстановяване на неправомерно изплатени средства на ЕС продължава да е по-ефективно и по-евтино от възстановяването на тези средства чрез наказателни производства посредством замразяване и конфискация на активи. Неотдавнашно проучване на Европол относно възстановяването на активи от престъпна дейност в Европейския съюз разкри, че размерът на средствата, които в момента се възстановяват в ЕС, представлява само малка част от вероятния размер на облагите от престъпна дейност⁴⁹.

Споделено управление

При режима на споделено управление ГД не възстановяват средства пряко от бенефициентите, а вместо това прилагат различни финансови процедури, за да защитят бюджета на ЕС. В повечето случаи ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ прилагат финансови корекции винаги когато OLAF издава финансова препоръка. След като ГД приложи финансова корекция, засегнатата държава членка трябва да реши какво корективно действие да предприеме срещу бенефициентите. Съгласно принципа на споделено управление ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ нямат задължение да проверяват събраните от бенефициентите суми.

Правилата на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ не посочват ясно основните етапи за проследяване на финансовите препоръки на OLAF. Така например, няма крайни срокове за оспорване от държавите членки на размера на сумата за възстановяване, препоръчана в доклада на OLAF. Според ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ нейната роля е да упражнява надзор върху процеса на възстановяване, докато това е изцяло отговорност на засегнатата държава членка.

На фигура 13 е показана общата стойност на финансовите препоръки, изпратени от OLAF до ГД „Регионална и селищна политика“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ в периода 2012—2016 г., както и възстановените суми към момента на одита на Сметната палата. През периода 2012 – 2016 г. трите ГД са получили 268 финансови препоръки от OLAF. Средства са възстановени в 125 от тези случаи (47 %). Процентът на възстановяване не се увеличава значително, ако се разглеждат само онези финансови препоръки на OLAF, получени от трите генерални дирекции в периода 2012—2014 г. В тези случаи трите генерални дирекции са успели да възстановят 15 % от комбинирания общ размер, препоръчан от OLAF (ГД „Регионална и селищна политика“ — 10 %; ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване — 19 %; ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ — 33 %). Отбелязваме, че през октомври 2016 г. OLAF издаде нови указания относно изготвянето и изчисляването на финансовите препоръки. Тъй като новите инструкции са относително скорошни, цялостното им въздействие все още предстои да се види в системата.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Според ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ една от основните причини те да не възстановяват препоръчаните суми е, че в окончателния доклад на OLAF няма пряка обосновка на сумите, които се препоръчва да бъдат възстановени. Например в един от случаите ГД е поискала от външно дружество да извърши допълнителен правен анализ на констатациите на OLAF. В друг свързан случай, след консултация с ГД „Вътрешен пазар и услуги“ и с правната служба на Комисията, генералната дирекция е решила да не възстановява препоръчаната от OLAF сума поради висок риск от съдебни спорове. Друга причина, поради която в някои случаи не е била възстановена цялата препоръчана сума, е, че в миналото Службата за борба с измамите е препоръчвала по-големи корекции за неспазване на правилата за обществени поръчки от тези, които са били действително налагани от съответните генерални дирекции на базата на насоките на Комисията ⁵⁰.

Пряко управление (ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Научни изследвания и иновации“)

На фигура 14 е показана общата стойност на финансовите препоръки на OLAF, изпратени до ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и ГД „Научни изследвания и иновации“ в периода 2012—2016 г., както и възстановените суми към момента на одита на Сметната палата. През периода 2012 – 2016 г. двете ГД са получили 36 финансови препоръки от OLAF. В девет случая (25 % от случаите) средствата са възстановени изцяло. В един случай, който е изключение, ГД „Научни изследвания и иновации“ е възстановила осем пъти по-голяма от препоръчаната от OLAF сума, защото общата сума, възстановена от бенефициента, е включвала и екстраполирани суми въз основа на собствените одити на ГД. В този случай считаме, че сумата, препоръчана от OLAF, e била напълно възстановена. Процентът на възстановяване малко се увеличава, ако се разглеждат само финансовите препоръки на OLAF, които са получили двете генерални дирекции в периода 2012—2014 г. От тези случаи двете генерални дирекции са успели като цяло да възстановят 34 % от общия размер на сумата, препоръчана от OLAF.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Сметната палата провери 20 финансови препоръки на OLAF (10 за ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ и 10 за ГД „Научни изследвания и иновации“) от общо 37 случая, които обхващат 86 % от общия размер, препоръчан на тези две ГД от OLAF. Въз основа на това Сметната палата констатира, че основните причини за забавяне на възстановяването на средства и за невъзстановяване на средства след разследване на OLAF са:

• неприключени наказателни разследвания или производства;
• недостатъчно доказателства, предоставени в докладите на OLAF, и
• съответните дружества вече са ликвидирани към момента, в който OLAF приключва случая.

Времето, за което генералната дирекция докладва на OLAF, и бързината на разследване от страна на OLAF могат да бъдат важни фактори за успеха на процедурата по възстановяване на средства, тъй като времето има голямо значение в случаите, когато ГД си възстановяват средствата пряко от бенефициентите. По отношение на случаите, при които възстановяването на средства все още не е приключило, средният необходим срок след започване на разследването на OLAF е пет години. Когато измамниците ликвидират или прекратяват съответните дружества, често веднага след обявяването на одит или на разследване на OLAF, шансовете за възстановяване на средствата са твърде ограничени.

ГД могат да реагират по-бързо и да избегнат разходите по възстановяване на финансирането от бенефициентите, ако могат да докажат чрез собствени одити, че договорните задължения са били нарушени. В тези случаи отговорната ГД основава подготвителната си работа за издаване на нареждане за събиране на вземания на резултатите от собствените си одити, а не на доклада на OLAF. Сметната палата установи, че в случаите, при които ГД не е извършила одит и единственият източник на доказателства е било досието от разследването на OLAF, за ГД е било по-трудно да издаде нареждането за събиране на вземания за сумата, препоръчана от OLAF, тъй като е считала наличната документация за недостатъчна.

Освен това длъжниците понякога завеждат дела пред Съда на ЕС, за да си възстановят част от отхвърлените разходи и/или щетите от Комисията. Когато това се случва, възстановените суми не могат да се считат за окончателни, докато не приключи делото в Съда на ЕС.

Непряко управление ( ГД „Международно сътрудничество и развитие“)

При режима на непряко управление ГД „Международно сътрудничество и развитие“ възлага задачи по изпълнението на бюджета на държави бенефициенти, международни организации и агенции за развитие в държави извън ЕС.

На фигура 15 е показана общата стойност на финансовите препоръки на OLAF, изпратени до ГД „Международно сътрудничество и развитие“ в периода 2012— 2016 г., както и възстановените суми към момента на одита на Сметната палата. През периода 2012 – 2016 г. ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е получила 53 финансови препоръки от OLAF. Средства са възстановени в 20 случая (38 % от случаите) ⁵¹. Процентът на възстановяване не се увеличава значително, ако се разглеждат само тези финансови препоръки на OLAF, получени от генералните дирекции в периода 2012—2014 г. От тези случаи ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е успяла да възстанови 6 % от общия размер на сумата, препоръчана от OLAF.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

В редица случаи, които представляват 58 % от общата стойност на финансовите препоръки на OLAF, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ не е възстановила съответните средства на ЕС, или защото е счела, че няма правно основание за това, или защото е взела решение да не издаде нареждане за събиране на вземания⁵². Въз основа на разгледаните 10 финансови препоръки на OLAF Сметната палата констатира, че основната причина, поради която ГД „Международно сътрудничество и развитие“ не е възстановила препоръчаните от OLAF суми, е, че според генералната дирекция не е имало достатъчно доказателства.

В три от десет случая, които представляват значителна част от стойността на финансовите препоръки на OLAF, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е решила да не възстановява сумите. Предвид обстоятелството, че тя работи във високорискова среда, и предвид възможните рискове за изпълнението на нейната политика, при определени обстоятелства ГД „Международно сътрудничество и развитие“ може да реши да не възстановява средствата на ЕС от бенефициентите. Съвсем очевидно е, че в държави с нестабилни политически и съдебни системи шансовете за възстановяване чрез наказателно или гражданско (съдебно административно) производство са малки и разследването на OLAF често е единственият начин да се разследва предполагаема измама. OLAF не анализира достатъчно подробно кои случаи са довели до успешно възстановяване и кои са причините ГД да не предприемат действия за възстановяване на средствата или да възстановяват много по-малка сума от препоръчаната от OLAF. Това би помогнало на OLAF да насочва по-добре своите разследвания.

За да започне да функционира Европейската прокуратура, ще са необходими координирани усилия

През октомври 2017 г. двадесет държави членки приеха регламент за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейската прокуратура ⁵³. Тя ще бъде органът на ЕС с правомощия да разследва и да повдига и поддържа обвинения за престъпления против финансовите интереси на ЕС.

Европейската прокуратура е замислена така, че да работи на две равнища: едно централизирано и едно децентрализирано. Централизираното равнище се състои от европейски главен прокурор и по един европейски прокурор за всяка държава членка (двама от които ще бъдат заместник-главни прокурори), установени в централата на Европейската прокуратура в Люксембург, а децентрализираното равнище се състои от европейски делегирани прокурори, работещи в държавите членки. Европейските прокурори, разпределени по състави, ще отговарят за осъществяването на надзор върху европейските делегирани прокурори и в изключителни случаи сами ще провеждат разследванията. Европейските делегирани прокурори ще отговарят за разследванията, провеждани от съответните държави членки (фигура 16).

Източник: Комисията.

Сметната палата анализира регламента за създаване на Европейска прокуратура в светлината на своите констатации и оценки относно настоящата структура за разследване и съдебно преследване на измамите при разходването на средства от ЕС. Сметната палата извърши оценка на това дали Европейската прокуратура ще се справи със следните основни въпроси:

• настоящата система, при която след административно разследване на OLAF за предполагаема измама се образува наказателно разследване на национално ниво, в редица случаи отнема дълго време, и
• слабостите в сътрудничеството между OLAF и националните органи.

По принцип Сметната палата счита създаването на Европейска прокуратура за стъпка в правилната посока. Тя обаче би желала да изтъкне няколко риска, които показват, че Европейската прокуратура може да не се справи с посочените по-горе проблеми:

• Регламентът предвижда съставите на Европейската прокуратура да станат наблюдатели на оперативната работа на делегираните прокурори. За да може да оспори становището на делегиран прокурор или дори за да го обсъди с него, в конкретни случаи прокурорският състав ще се нуждае от достатъчно експертни познания в областта на националното наказателно право и процедури, без да споменаваме нуждата от превод. Това означава, че за да изпълни своята надзорна функция, централата на Европейската прокуратура ще се нуждае от достатъчно персонал и ресурси, в т.ч. национални правни експерти⁵⁴. Обширните вътрешни консултации и писмени преводи може да доведат до твърде продължителни наказателни производства, докато много често времето е най-ограниченият ресурс.
• Съгласно Регламента за Европейската прокуратура разследването ще се извършва предимно от следователите в държавите членки под надзора на Европейската прокуратура. Регламентът не въвежда механизъм, който да позволява на Европейската прокуратура (или на някой друг орган на ЕС) да изисква от органите на държавите членки да отделят ресурси за активната работа, която е необходима за разследването на измами при разходването на средства от ЕС, или за случаите, с които се занимават делегираните прокурори. Тъй като делегираният прокурор ще се нуждае от подкрепата на своя съответен национален орган, за да проведе разследването, необходимо за образуване на съдебно дело, неговата ефективност ще остане силно зависима от националните органи.
• Регламентът за Европейската прокуратура⁵⁵ дава право на институциите, органите, службите и агенциите на ЕС да възлагат на OLAF да извърши предварителна оценка на случаите, които ще се предават на Европейската прокуратура. Тъй като времето е критичен фактор за успеха на дадено наказателно разследване, прекомерното използване на тази възможност може да повлияе неблагоприятно върху сроковете на всяко последващо действие. Бъдещите механизми за сътрудничество между OLAF и Европейската прокуратура следва да дават възможност за бързо вземане на решение дали да се образува наказателно производство или случаят да се предаде за разследване от засегнатата държава членка или от компетентна институция на ЕС чрез административна процедура.

Заключения и препоръки

Чрез своя одит Сметната палата провери дали Комисията управлява правилно риска от измами при разходването на средства от ЕС. Сметната палата по-специално провери предприетите от Комисията мерки за предотвратяване и възпрепятстване на потенциалните измамници и за възстановяване на средствата при извършена измама.

Въз основа на своите констатации и оценки Сметната палата счита, че в ЕС са необходими повече усилия за прилагане на ефективна стратегическа рамка за управление на риска от измами, основана на надеждни оценки. Сметната палата счита, че има явна необходимост Комисията да засили борбата си срещу измамите при разходването на средства от ЕС, като прецизира и засили отговорностите на различните участници в управлението на борбата с измамите.

Комисията не познава достатъчно мащабите, естеството и причините за измамите

Комисията не разполага с изчерпателна и съпоставима информация за равнището на разкритите измами при разходването на средства от ЕС. Собственото докладване на Комисията на разкритите измами в пряко управляваните от нея области е непълно. В рамките на споделеното управление, използваните от държавите членки методики за изготвяне на официалната им статистика за разкритите измами се различават, а информацията, докладвана в Системата за управление на нередностите(СУН) на Комисията, е непълна. Комисията не извършва обстойни проверки, за да гарантира качеството на данните, докладвани в системата СУН, нито изисква от органите на държавите членки да изразяват увереност относно надеждността на докладваните данни. Разходните генерални дирекции извършват частични проверки на системите за докладване на нередностите на национално ниво в рамките на провежданите одити на системите точки 21-32).

Комисията все още не е утвърдила метод за идентифициране на неразкритите измами с цел допълване на официалната статистика, въпреки че съществуват няколко общоприети начина за измерване на мащаба на измамите точки 33-37).

Сметната палата също така счита, че наличната качествена информация за естеството и причините за измамите е недостатъчна. Съществува известна информация за моделите и схемите за измами, използвани в различните сектори, но наличната информация не се актуализира систематично. Освен това Сметната палата не намери подробни анализи или проучване на Комисията, чрез които се цели да се установи какво кара някои получатели на средства от ЕС да извършват измами.

Проучвания, при които се използват обективни показатели за корупция, разкриха също, че рискът от корупция може да се увеличи при свобода на действие при разходването на средства и прекомерен бюрократичен контрол, който действа като пречка за навлизането на пазара на други доставчици, улеснявайки по този начин извършването на корупционни сделки точки 38-49).

Препоръка 1 – Да се идентифицират по-добре мащабите, естеството и причините за измамите при разходването на средства от ЕС

С оглед на постигането на правилно разработен подход за борба с измамите срещу финансовите интереси на ЕС, Комисията следва да въведе надеждна система за докладване на измамите, която да предоставя информация за оценка на мащабите, естеството и първопричините за измамите. По-специално тя следва да:

1. усъвършенства Системата за управление на нередностите с цел всички компетентни органи своевременно да докладват информация относно наказателните разследвания във връзка с измами, засягащи финансовите интереси на ЕС.
2. да изгради собствен капацитет за събиране на информация от различни източници относно риска от измами и корупция срещу бюджета на ЕС; да измерва този риск периодично, като използва различни методи (изследвания на честотата на срещане и индекси въз основа на административни данни); и да разгледа възможността за определяне на показатели за риска по разходни области, държави и сектори.

Срок за изпълнение: до края на 2022 г.

Съществуват слабости в стратегическия подход на Комисията към управлението на риска от измами

Съществуват слабости в стратегиите на Комисията за борба срещу измамите и отчитането на тяхната ефективност. Въпреки наличието на официална стратегия за борба с измамите – Стратегията на Комисията за борба с измамите (СКБИ), Комисията не я е актуализирала от 2011 г. насам. Поради това Сметната палата не е сигурна, че тя е годна да направлява дейностите на Комисията за борба с измамите от практическа гледна точка. Отбелязваме факта, че Комисията възнамерява да актуализира своята СБИ точки 58-64).

При модела на управление на Комисията има разделение на ролите и отговорностите за борбата срещу измамите. Отделните генерални дирекции и служби на Комисията имат свои собствени стратегии за борба с измамите. Липсва централен орган, който да отговаря за осигуряване на подходящ корпоративен надзор върху дейностите за борба с измамите. Това може да бъде евентуално функция на OLAF (препоръка 4). Стратегическото управление на риска от измами и предотвратяването на измамите не са споменати изрично в ресора на нито един член на Комисията точки 52-57).

Препоръка 2 – Да се възложат ръководни правомощия за действията на Комисията за борба с измамите

2.1. За да се постигне по-добра координация в действията срещу измамите, в контекста на колективната си отговорност за предотвратяване и разкриване на измамите, Комисията следва изрично да включи стратегическото управление на риска от измами и тяхното предотвратяване в отговорностите на един от членовете на Комисията.

2.2. Комисията следва да направи необходимото за това нейната нова стратегия за борба с измамите:

• да бъде предшествана от цялостен анализ на рисковете от измами, като използва широк набор от данни от различни източници за установяване на мащабите, естеството и причините за измамите при разходването на средства от ЕС;
• да съдържа значими цели и измерими показатели; и
• да включва докладване за постигането на целите.

Срок за изпълнение: до края на 2022 г.

Не е обърнато достатъчно внимание на предотвратяването на измамите

Въпреки че дейностите на Комисията за осигуряване на защити срещу измамите датират още от 2000 г., подробни разпоредби за защити срещу измамите са включени за първи път във всички основни регламенти едва за периода 2014 – 2020 г. точки 66-70).

Оценяването на риска от измами преди приемането на разходните схеми и въвеждането на механизми за контрол във връзка с борбата с измамите може да бъде ефективен начин за намаляване на загубите от измами. За разходните програми за периода 2014 – 2020 г. обаче Комисията включи изискване за такава оценка на проектите на правила едва на късен етап от процеса. Поради това тези оценки ще се извършват едва за следващото поколение финансови програми след 2021 г. При режима на споделено управление Комисията не е изисквала от държавите членки да оценяват риска от измами в техните програми за периода 2014 – 2020 г., преди приемането им. Именно в тази област обаче се изразходват около 70 % от бюджета на ЕС точки 71-75).

Използването на данни за предотвратяването и възпирането на измами може да бъде ефективен начин за идентифициране на рисковите икономически оператори преди отпускането на средствата или за подобряване на бъдещото спазване на изискванията посредством отстраняване на икономическите оператори и лицата, за които е установено, че са извършили измама. В рамките на Комисията имаше инициативи на равнище ГД за създаване на такива бази данни, но използването на тези инструменти беше твърде ограничено и недостатъчно координирано. По-специално е ограничено превантивното и възпиращо въздействие на системата на Комисията за отстраняване и санкциониране, тъй като ГД, които отговарят за политиката на сближаване и за земеделието, нямат правомощия за иницииране на искане за отстраняване на използващите измама икономически оператори, подпомагани чрез тези фондове. Освен това органите на държавите членки не са задължени да вземат предвид решенията за изключване в своите решения за финансиране, когато се използват средства от ЕС.

От 2013 г. ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Регионална и селищна политика“ имат собствен вътрешно разработен инструмент за предотвратяване на измамите – ARACHNE. Един такъв инструмент притежава потенциала да бъде ефективен, но в момента той все още не съдържа достатъчно данни. Отговорността за предоставянето на такава информация за използващите измама икономически оператори и за свързаните с тях частни лица е на държавите членки точки 76-88).

Препоръка 3 – Да се увеличи използването на инструменти за предотвратяване на измами

3.1. По отношение на правилата за изпълнение на разходните програми в периода след 2020 г. Комисията следва да извърши оценка на риска от измами и да поиска от държавите членки да извършат подробни оценки на риска преди приемането на програмите.

Целева дата на изпълнение: 2020 г.

3.2. По отношение на системата на Комисията за отстраняване, Комисията следва да:

1. гарантира, че генералните дирекции използват системата за ранно откриване и отстраняване при режима на пряко и непряко управление;
2. изисква от държавите членки да идентифицират и сигнализират за използващите измама икономически оператори и за свързаните с тях частни лица.

Комисията следва да изисква от всички държави членки да участват активно в базата данни ARACHNE, като предоставят своевременно данни, и да използват възможностите, предлагани от големите информационни масиви, за да предотвратят измамите и неправомерното използване на средствата на ЕС³⁹.

Срок за изпълнение: до края на 2019 г.

Административните разследвания на OLAF са довели до наказателно преследване в по-малко от половината случаи и до възстановяване на по-малко от една трета от средствата

Разследванията на OLAF водят до наказателно преследване за извършителите на измама в около 45 % от случаите. Настоящата система, при която OLAF предприема разследвания след получаване на информация от други източници и при която често след административното разследване на съмнение за измама от OLAF се образува наказателно разследване на национално ниво, отнема много време в значителен брой случаи, което намалява шансовете за постигане на крайната цел — повдигане на обвинение точки 94-104).

В редица случаи (на измами или нередности) генералните дирекции считат, че докладите на OLAF не предоставят достатъчно информация, която да се използва като основание за стартиране на процедура за събиране на недължимо платени средства. В тези случаи генералните дирекции предприемат (сами или чрез външен изпълнител) по-нататъшни действия с цел да решат дали е възможно възстановяване на сумата или разчитат на доказателствата, събрани чрез техните собствени одити точки 105-124).

Препоръка 4 — Да се преразгледат ролята и отговорностите на OLAF в борбата с измамите при разходването на средства от ЕС в контекста на създаването на Европейската прокуратура

Комисията следва да преразгледа ролята и отговорностите на OLAF в борбата с измамите при разходването на средства от ЕС предвид създаването на Европейската прокуратура.

По-специално Комисията следва да предложи на Европейския парламент и на Съвета мерки за възлагане на стратегическа и надзорна функция на OLAF в действията на ЕС за борба с измамите.

Това би могло да включва правомощия на OLAF като надзорен орган, който да отговаря за:

1. осигуряването на ръководство за разработването, наблюдението и надзора на изпълнението на политиката на Комисията за борба с измамите, като се обръща специално внимание на предоставянето в реално време на подробен анализ на моделите на измама (метод на действие) и причините за измама;
2. координацията и наблюдението на дейностите за борба с измамите в държавите членки.

Срок за изпълнение: до края на 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав V с ръководител Lazaros S. LAZAROU — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 14 ноември 2018 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Акроними и съкращения

АФКОС: Координационни служби за борба с измамите

ГД: Генерална дирекция

ГДУИ: Годишен доклад за управление и изпълнение

ГОД: Годишен отчет за дейността

ЗФИ: Защита на финансовите интереси на Европейския съюз

ИОСА: Институции, органи, служби и агенции на ЕС

МФР: Многогодишна финансова рамка

ОРБК: Оправомощен разпоредител с бюджетни кредити

СБИ: Стратегия за борба с измамите

СЕС: Съд на Европейския съюз

СКБИ: Стратегия на Комисията за борба с измамите

СУН: Система за управление на нередностите

EDES: Система за ранно откриване и отстраняване

EPPO: Европейска прокуратура

OLAF: Европейска служба за борба с измамите

PACA: Първоначално заключение по административен или съдебен ред

Речник на термините

Грешка: Нередност, произтичаща от неспазване на законовите и договорните изисквания.

Защита на финансовите интереси на Европейския съюз (ЗФИ): Защитата на финансовите интереси на ЕС е основен елемент в политическия дневен ред на ЕС за укрепване и повишаване на доверието на гражданите и за гарантиране, че техните пари се използват по предназначение. Тя се отнася не само до управлението на бюджетните кредити, а обхваща и всички мерки, които се отразяват неблагоприятно върху активите на Съюза и върху тези на държавите членки, доколкото тези мерки са свързани с политиките на ЕС.

Измама: Измамата представлява умишлена заблуда с цел лична облага или ощетяване на друга страна (приложение I).

Корупция: Корупцията представлява злоупотреба с власт с цел лично облагодетелстване. Тя включва всяко действие или бездействие, при което се злоупотребява с власт или което има за цел да повлияе на злоупотреба с власт, за да се получи неправомерна полза.

Нередност: Нередността представлява действие в нарушение на правилата на ЕС, което има потенциално отрицателен ефект върху финансовите интереси на ЕС. Това действие може да е резултат от неволна грешка, извършена от бенефициентите на средствата, или от органите, отговарящи за плащанията. Ако нередността е извършена умишлено, тогава тя се класифицира като измама.

Обвинителен акт: Официално уведомление от прокурора до физическо или юридическо лице, че същото е извършило предполагаемо престъпление, с което прокурорът внася наказателното разследване в съда.

Осъдителна присъда: Съдебно решение, чрез което обвиняемият е признат за виновен в извършването на престъпление. Едно лице може да се счита за осъдено, само когато съдебното решение е окончателно.

Оценка на въздействието: Оценките на въздействието допринасят за процеса на вземане на решения на ЕС чрез систематичното събиране и анализиране на информацията относно планираните интервенции и оценяването на тяхното вероятно въздействие. Оценки на въздействието следва да се извършват за всички големи инициативи по политиките (т.е. за инициативите, включени в годишната политическа стратегия (APS), или по-късно като част от програмата за законодателната работа на Комисията (CLWP), с някои ясно определени изключения. Освен това, в зависимост от конкретния случай, такива оценки може да се извършват и за други важни инициативи.

По-добро регулиране: Разработване на политики и закони, които да постигнат своите цели при минимални разходи. По-доброто регулиране се изразява в това да се гарантира, че ЕС действително постига амбициозните цели на политиките, които си е поставил. Идеята е да се гарантира, че избраното решение във връзка с политиката е най-доброто за постигането на тези цели и създава възможно най-малка тежест. Този начин на функциониране има за цел да гарантира, че политическите решения се изготвят по открит и прозрачен начин, въз основа на най-добрите налични доказателства, и се подкрепят от широкото участие на заинтересованите страни. (Източник: Инструментариум за по-добро регулиране).

Първоначално заключение по административен или съдебен ред (PACA): „Първоначалното заключение по административен или съдебен ред“ представлява първата писмена оценка от компетентен орган, направена или по административен, или по съдебен ред, която съдържа заключение въз основа на конкретни факти, че е извършена нередност. Впоследствие това заключение може да бъде коригирано или оттеглено в резултат от хода на административната или съдебната процедура.

Разкрита измама: Разкритата измама включва предполагаема и установена измама.

Риск от измами: В съответствие с ръководството за управление на риска от измами на Комитета на спонсориращите организации на комисията Treadway (COSO) от 2016 г. организациите следва да извършват всеобхватни оценки на риска от измами, за да идентифицират специфични схеми и рискове от измами, да оценяват тяхната вероятност и значимост, да оценяват съществуващите дейности за контрол на измамите и да предприемат действия за намаляване на остатъчните рискове от измами.

Система за ранно откриване и отстраняване (EDES): EDES е новата система за отстраняване, създадена от Комисията от 1 януари 2016 г., за да се защитят финансовите интереси на ЕС срещу ненадеждни икономически оператори. Нейната цел е да улесни ранното откриване на такива оператори, тяхното отстраняване от получаването на средства от ЕС, налагането на финансови санкции и в най-тежките случаи — публикуване на информация, свързана с отстраняването или финансовата санкция.

Система за управление на нередностите (СУН): Системата за управление на нередностите е обезопасен електронен инструмент за докладване, управление и анализ на нередностите. СУН е част от Информационната система за борба с измамите (AFIS), разработена и поддържана от OLAF, която улеснява обмена на информация между OLAF и съответните администрации.

Съдебно преследване: Решение на прокурора да обвини обвиняемия в извършване на престъпление.

Съмнение за измама: Нередност, която води до образуване на административно или съдебно производство на национално ниво, с цел да се установи дали става въпрос за умишлено поведение, категоризирано от Комисията и държавите членки като „съмнение за измама“.

Установена измама: Установена измама е случай, признат за „измама“ с окончателно решение на наказателен съд.

Финансови корекции: могат да бъдат приложени от държавите членки чрез приспадане на неправомерните разходи от заявлението за плащане от съответната държава членка, чрез плащане по издадено от Комисията нареждане за събиране на вземания, или чрез отменяне на бюджетните кредити. Приспадането може да се извърши по два начина — оттегляне на суми или събиране на вземания от бенефициентите.

Бележки

¹ Вж. правната дефиниция в член 3 от Директива (ЕС) 2017/1371 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2017 г. относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директива за защита на финансовите интереси).

² Вж. съображение 8 от Директивата за защита на финансовите интереси.

³ Вж. правната дефиниция в член 4 от Директива (ЕС) 2017/1371 (Директива за защита на финансовите интереси).

⁴ Член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета.

⁵ Вж. член 32 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза („Финансовият регламент“).

⁶ Вж. член 3 от Директивата за защита на финансовите интереси.

⁷ Вж. член 17 от Директивата за защита на финансовите интереси.

⁸ Член 1, параграф 2 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета.

⁹ Австрия, Белгия, България, Хърватия, Чешката република, Кипър, Естония, Финландия, Франция, Германия, Гърция, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Португалия, Румъния, Словакия, Словения и Испания. Нидерландия и Малта се присъединиха към Европейската прокуратура през 2018 г.

¹⁰ Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 година за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура.

¹¹ Вж. точки 1.35 и 1.36 от Годишния доклад на ЕСП за 2016 г.

¹² Вж. следните становища на Европейската сметна палата: Становище № 1/2018 във връзка с предложението на Комисията от 2 май 2018 г. относно защитата на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки; Становище № 9/2018 относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Програма на ЕС за борба с измамите; Становище № 8/2018 относно предложението на Комисията от 23 май 2018 година за изменение на Регламентa за ОЛАФ № 883/2013 по отношение на сътрудничеството с Европейската прокуратура и ефективността на разследванията на ОЛАФ.

¹³ По отношение на превантивните дейности на Комисията, свързани с измамите, разгледахме и административните препоръки на OLAF.

¹⁴ Съответните разпоредби са член 122, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1303/2013; член 50, параграф 1 от Регламент(ЕС) № 1306/2013; член 30, параграф 2 от Регламент(ЕС) № 223/2014; член 5, параграф 5 от Регламент(ЕС) № 514/2014; член 21, параграф 1, буква г) от Регламент(ЕС) № 1309/13.

¹⁵ Защита на финансовите интереси на Европейския съюз – Годишен доклад за 2017 г. относно борбата с измамите, COM(2018) 553 окончателен.

¹⁶ Точка 2.4 от Работен документ на службите на Комисията (2016)237 окончателен разяснява методологическите допускания, използвани в анализа на отчетените нередности.

¹⁷ Вж. член 1, параграф 2 и член 7 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности; член 2, точка 37 от Регламент (ЕС) № 1303/2013; член 2, точка 17 от Регламент (ЕС) № 223/2014; съображение 3 от Делегиран регламент (ЕС) 2015/1971 на Комисията; съображение 3 от Делегиран регламент (ЕС) 2015/1973 на Комисията.

¹⁸ Член 3, параграф 1, буква а) от делегирани регламенти (ЕС) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972, 2015/1973 на Комисията.

¹⁹ Наръчник относно изискването за докладване на нередностите COCOLAF/23-05-17/8.2/EN; член 2, буква б) от делегирани регламенти (ЕС) 2015/1970, 2015/1971 и 2015/1973 на Комисията.

²⁰ Член 2, точка б) от Делегиран регламент на Комисията (EC) № 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 и 2015/1973 съдържа определение за „първи административен или съдебен констативен акт“. Делегираните регламенти се приемат въз основа на правомощията, предвидени в съответните основни актове, един от които е Регламентът за общоприложимите разпоредби (член 122).

²¹ Fazekas, M. и Kocsis, G. (2017 г.); Fazekas, M., Tóth, I. J. и King, P. L. (2016 г.); Golden, M. и Picci, L. (2005 г.). Центърът за борба с измамите на Университета в Портсмут също е разработил метод за измерване на загубите от измами (FLM). Вж. Button, M. и Gee, J. (2015 г.).

²² Fazekas, M.и Kocsis, G. (2017 г.); Fazekas, M., Tóth, I. J. и King, P. L.(2016 г.); стр. 369 – 397.

²³ Вж. например Работен документ на службите на Комисията SWD(2017) 266 окончателен, част 2/2, таблица CP16, стр. 64, придружаващ Доклада относно ЗФИ за 2016 г.

²⁴ През 2017 OLAF публикува пети поред сборник със случаи, свързани с вътрешни разследвания.

²⁵ ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Регионална и селищна политика“, ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Научни изследвания и иновации“ и ГД „Миграция и вътрешни работи“.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

²⁷ Европейска сметна палата, Годишен доклад за 2014 г., стр. 229.

²⁸ Mungiu-Pippidi, A. (2013 г.), стр. 10 – 11.

²⁹ A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes („Рамка за управление на рисковете от измами при федералните програми“), GAO, юли 2015 г., GAO-15-593SP, стр. 10.

³⁰ Конвенция на ОИСР за борба с подкупването на чужди длъжностни лица в международните търговски сделки.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=bg.

³² „Реформиране на Комисията“: Бяла книга, част II: План за действие, действие 94, COM(2000) 200 окончателен/2.

³³ Предотвратяване на измамите с помощта на оперативните резултати: динамичен подход към неподатливостта към измами, SEC(2007)1676.

³⁴ Принцип 8 от интегрираната рамка за вътрешен контрол от 2013 г. на Комитета на спонсориращите организации на комисията Treadway (COSO) изисква организациите да вземат предвид възможностите за извършване на измами при оценката на риска за постигане на целите.

³⁵ „По-добро регулиране за постигането на по-добри резултати – Програма на ЕС“, COM(2015) 215 окончателен.

³⁶ Доклад относно ЗФИ за 2016 г., COM(2017) 383 окончателен.

³⁷ World Bank Annual Update, Integrity Vice-Presidency, стр. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org.

³⁹ Вж. Специален доклад № 10/2015 на Европейската сметна палата „Необходими са повече усилия за решаване на проблемите с обществените поръчки при разходването на средства на ЕС за сближаване“.

⁴⁰ Член 1, параграф 1 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 074/1999 на Съвета.

⁴¹ От 2012 до 2016 г. около 21 % от разследванията са приключили с финансова препоръка, като OLAF същевременно е издал препоръка за съдебно действие.

⁴² В допълнение към външните разследвания OLAF има право да провежда и вътрешни разследвания в рамките на институциите на ЕС. В хода на настоящия одит Сметната палата не е извършвала оценка на тази конкретна функция на OLAF. За административните препоръки вж. точка 70.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx, посетен на 15 февруари 2018 г.

⁴⁴ Службата за борба с измамите (DLAF) е румънски национален орган с правомощия за разследване, който отговаря за защитата на финансовите интереси на ЕС в тази държава. Вж. статистическите данни от годишния доклад на DLAF за 2016 г., стр. 11.

⁴⁵ Анализ на последващите действия на държавите членки във връзка с препоръки на OLAF за съдебни действия, издадени в периода януари 2008 г.—декември 2015 г.; стр. 1.

⁴⁶ В член 12 от Регламент (ЕС) № 883/2013 се посочва, че OLAF „може да изпрати на компетентните органи на засегнатите държави членки информация, получена в хода на външни разследвания, в достатъчен срок, за да могат да предприемат целесъобразни действия в съответствие с националното си законодателство“.

⁴⁷ Вж. Доклад на OLAF за 2017 г., стр. 53.

⁴⁸ За 59 от 150 случая на възстановяване на средства в резултат на финансовите препоръки на OLAF възстановените суми са 70 % или по-малко от препоръчаното от OLAF.

⁴⁹ Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU („Доходоносна ли е все още престъпността? Възстановяване на активи от престъпна дейност в ЕС“); проучване на статистическа информация за периода 2010 – 2014 г.; Европол, 2016 г.

⁵⁰ Решение на Комисията от 19.12.2013 г. за установяване и одобряване на насоките за определяне на финансовите корекции от страна на Комисията по отношение на разходите, финансирани от Съюза в рамките на споделеното управление, в случаите на неспазване на правилата за възлагане на обществени поръчки, C(2013) 9527 окончателен.

⁵¹ ГД „Международно сътрудничество и развитие“ също така има договори за безвъзмездна финансова помощ и операции за бюджетна подкрепа в режим на пряко управление. Въпреки това одитът беше съсредоточен върху разходите в режим на непряко управление.

⁵² Ако се разглеждат само финансовите препоръки на OLAF, издадени в периода 2012—2014 г., този процент се увеличава на 82 %.

⁵³ Нидерландия и Малта се присъединиха към Европейската прокуратура през 2018 г.

⁵⁴ Комисията оценява разходите за Европейската прокуратура, при 115 служители, на 21 млн. евро годишно.

⁵⁵ Вж. съображение 51 от Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 година за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура.

⁵⁶ Вж. Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 г. за създаването на Европейска прокуратура.

⁵⁷ През 2005 г. прагът за докладване бе увеличен от 4 000 EUR на 10 000 EUR. Тогава бе направена приблизителна оценка на количеството информация, изгубено по време на процеса: увеличаването на прага е довело до намаляване с около 45 % на броя на докладваните нередности, но това представлява загуба само на 5 % от свързаните с измамите финансови суми. Това означавало, че процентът на разкриване на измамите през 2017 г. е 0,22 % вместо 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Вж. Доклада на OLAF за 2016 г., стр. 15—18, за значението на измамите при обществените поръчки.

⁶⁰ ЅЕC(2007) 1676.

⁶¹ Регламент (ЕО) № 2035/2005 на Комисията от 12 декември 2005 г. (ОВ L 328, 15.12.2005 г., стр. 8).

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

⁶³ Вж. член 325 от ДФЕС.

⁶⁴ За последния вариант, вж. Доклад на Комисията до Европейския парламент и до Съвета, озаглавен „Защита на финансовите интереси на Европейския съюз — борба с измамите, годишен доклад за 2017 година“, Брюксел, 3.9.2018 г., COM (2018) 553 final. Подобна тенденция е отразена в други системи, основаващи се на взаимно допълване на разследванията на национално равнище и на равнище ЕС (например във връзка с прилагането на правилата за конкуренция на ЕС, вж. http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Вж. Доклада на OLAF за 2017 г.

⁶⁶ COM (2011) 376 окончателен, стр. 8, точка „Борба с измамите“.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав V „Финансиране и административно управление на ЕС“, с ръководител Lazaros S. Lazarou — член на ЕСП. Одитът беше осъществен под ръководството на члена на ЕСП Juhan Parts. В него участваха Ken-Marti Vaher — ръководител на неговия кабинет, и Margus Kurm — аташе в кабинета; Judit Oroszki — главен ръководител и ръководител на задача; Tomasz Plebanowicz — заместник-ръководител на задача; Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova и Anzela Poliulianaite — одитори. Michael Pyper оказа езиково съдействие, а Valérie Tempez-Erasmi секретарска подкрепа.

От ляво на дясно: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi, Margus Kurm.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.