Bekämpfung von Betrug bei den EU-Ausgaben: Es muss gehandelt werden

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

Einleitung

Die Europäische Kommission stimmt dem Europäischen Rechnungshof zu, was die Bedeutung der Bekämpfung von Betrug bei den EU-Ausgaben anbelangt, und begrüßt deshalb die Entscheidung des Hofes, einen Sonderbericht zu diesem Thema zu erstellen. Es handelt sich hierbei um ein komplexes und facettenreiches Thema, das für jeden Beobachter, der versucht, einen Überblick zu gewinnen, eine Herausforderung darstellt. Diese Herausforderung wird zusätzlich verschärft durch Faktoren wie die gemeinsame Zuständigkeit der Kommission und der Mitgliedstaaten für den Schutz der finanziellen Interessen der EU sowie die Vielzahl von Akteuren, die auf beiden Ebenen an der Betrugsbekämpfung beteiligt sind. Obgleich der Europäische Rechnungshof ein erfahrener Beobachter ist, trägt er diesen Faktoren nicht in vollem Umfang Rechnung.

Aufgrund der Bedeutung, die die Kommission Finanzmanagement und -kontrolle im Allgemeinen sowie der Betrugsbekämpfung im Besonderen beimisst, hat sie das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) geschaffen und ihr gesamtes Finanzmanagement- und Finanzkontrollsystem vor fast 20 Jahren reformiert, damit das Kollegium der Kommissionsmitglieder die politische Gesamtverantwortung für die Haushaltsverwaltung übernehmen konnte. Die Kommission hat die Architektur dieses Systems seitdem durch fortgesetzte Anstrengungen, nicht zuletzt dank sukzessiver Prüfungen seitens des Europäischen Rechnungshofs (insbesondere die beiden Sonderberichte über das OLAF 2005 und 2011), kontinuierlich verbessert und weiterentwickelt. Diese Anstrengungen wurden in den letzten Jahren intensiviert. Hierzu zählen die erste Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (CAFS) im Jahr 2011, die derzeit aktualisiert wird, die Schaffung des Früherkennungs- und Ausschlusssystems (EDES) 2016, der 2017 aktualisierte Rahmen für die interne Kontrolle, die 2018 verabschiedete neue Haushaltsordnung, der jüngst vorgelegte Vorschlag für die Änderung der OLAF-Verordnung und der laufende Prozess zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA), um nur einige der zahlreichen Initiativen zu nennen. Die Kommission ist ebenfalls der Auffassung, dass der Nutzen dieser Initiativen sowie der in den letzten Jahren erzielte Gesamtfortschritt bei der Verstärkung des Finanzmanagement- und -kontrollsystems der Kommission erheblich sind.

Des Weiteren möchte die Kommission betonen, dass sie ihre begrenzten finanziellen und personellen Ressourcen auf Bereiche konzentriert, in denen sie am meisten bewirken kann. Auf diese Weise werden höchste Kosteneffizienz und die Einhaltung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität gewährleistet. Das bedeutet, dass die Kommission bewusst auf einige der Maßnahmen verzichtet hat, die ihr der Hof in seinem aktuellen Sonderbericht vorschlägt. Die Kommission erwägt derzeit im Zusammenhang mit der fortlaufenden Überprüfung ihrer Betrugsbekämpfungsstrategie, welche Auswirkungen die Empfehlungen des Hofes auf die Ressourcen haben.

V. Die vom Europäischen Rechnungshof im Hinblick auf die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission vorgebrachten spezifischen Probleme können nicht getrennt von den nachfolgend aufgeführten wichtigen Entwicklungen betrachtet werden:

• Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Union und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Union 2013;
• Aktualisierung des integrierten Kontrollrahmens und Peer Review des Betrugsrisikos 2017; Richtlinie (EU) 2017/1371 über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug (PIF-Richtlinie);
• Verordnung (EU) 2017/1939 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA);
• Vorschlag von 2018 für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 (OLAF-Verordnung);
• neue Haushaltsordnung (Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046);
• Initiative für eine Änderung der Rahmenfinanzregelung für dezentrale Agenturen;
• Vorschläge für Ausgabenprogramme für die Zeit nach 2020;
• fortlaufende Aktualisierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (CAFS).

Es sei darauf hingewiesen, dass die Empfehlungen des EDES-Gremiums weit über Betrugs- oder Korruptionsfälle hinausgehen: Sie umfassen u. a. auch im Rahmen der beruflichen Tätigkeit begangene schwere Verfehlungen, schwerwiegende Verstöße gegen Vertragsvorschriften und Unregelmäßigkeiten im Sinne der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates.

Es gibt keine kostenwirksame Methode, um Schätzungen zu nicht aufgedeckten Betrugsfällen anzustellen, die für eine faktengestützte Politik ausreichend zuverlässig und belastbar sind. Die vom Europäischen Rechnungshof genannten Methoden wären in diesem speziellen Kontext nicht gut geeignet (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 14-16 und 33-37).

In ihrem jährlichen Bericht über den Schutz der finanziellen Interessen der Union (PIF-Bericht) liefert die Kommission Statistiken über mutmaßlichen und aufgedeckten Betrug auf der Grundlage der Berichterstattung der Mitgliedstaaten.

Das aktuelle Berichterstattungssystem ist ein bewährtes Verfahren auf dem Gebiet der Datenerhebung über Betrug, und es wird kontinuierlich verbessert. Seine Grenzen werden im vorliegenden Sonderbericht zu stark betont (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 23-31).

Die Kommission ist der Auffassung, dass eine Analyse der Gründe, aus denen einige Empfänger von EU-Mitteln betrügerische Handlungen begehen, nicht die beste Nutzung ihrer begrenzten Ressourcen ist. Die Kommission stimmt die Betrugsanalyse auf die Bereiche und Instrumente ab, die maximale Wirksamkeit und Effizienz bieten (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 14-16, 29, 33-37 und 47).

In Bezug auf die Gesamtwirkung der Untersuchungen des OLAF gilt es, darauf hinzuweisen, dass die vom OLAF ergriffenen Sicherungsmaßnahmen (siehe Artikel 7 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013) und die insgesamt abschreckende Wirkung der Maßnahmen des OLAF ebenfalls wichtige Elemente sind, die bewertet werden müssen. Die Analyse hinsichtlich der Weiterverfolgung der Untersuchungen des OLAF stützt sich auf eine relativ geringe Anzahl von Befragungen der Kommissionsdienststellen und der Justizbehörden der Mitgliedstaaten. Darüber hinaus ist nur eine begrenzte Analyse möglich, was die Rollen und Verantwortlichkeiten anderer Akteure im aktuellen System, insbesondere anderer EU-Organe und der Mitgliedstaaten, bei der Aufdeckung und Untersuchung von Unregelmäßigkeiten und bei der Ergreifung angemessener Folgemaßnahmen anbelangt. Eine Analyse der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen der Kommission und des OLAF erfordert einen umfassenden Ansatz.

Die Effizienz der Untersuchungen des OLAF lässt sich nicht allein an der Anzahl der Anklageerhebungen messen, da die Anklageerhebung nur eines der vielen Ergebnisse der Untersuchungen des OLAF ist. Es ist häufige gute Praxis, dass das OLAF und die nationalen Justizbehörden parallel arbeiten und ihre operativen Tätigkeiten koordinieren. Das OLAF hat in den vergangenen Jahren seine Zusammenarbeit mit den Justizbehörden bei der Weiterverfolgung seiner Empfehlungen verbessert.

Die Schwierigkeiten bei der Weiterverfolgung der justiziellen Empfehlungen des OLAF durch die nationalen Behörden stellen seit Langem eine Herausforderung dar, die dem OLAF, der Kommission und den Mitgliedstaaten bekannt ist. Um dieser Herausforderung zu begegnen, hat die Kommission die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) vorgeschlagen. Darüber hinaus zielt der jüngst vorgelegte Vorschlag der Kommission für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 darauf ab, die Weiterverfolgung der justiziellen Empfehlungen des OLAF zu verbessern, vor allem, indem die Zulässigkeit der Untersuchungsergebnisse des OLAF in Gerichtsverfahren in den Mitgliedstaaten klargestellt wird.

In Bezug auf die Wiedereinziehung hat das OLAF Maßnahmen ergriffen, um die in seinen Abschlussberichten enthaltenen Informationen und den Inhalt der Empfehlungen in Bezug auf die geschätzte Höhe der wiedereinzuziehenden Beträge zu verdeutlichen. Im Oktober 2016 gab das OLAF die „Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report“ (Anweisungen zur Erstellung finanzieller Empfehlungen und damit zusammenhängender Abschnitte des Abschlussberichts) heraus; diese Anweisungen dürften die Umsetzung der Empfehlungen des OLAF vereinfachen. Welche Wirkung diese Anweisungen zu finanziellen Empfehlungen haben werden, wird sich in vollem Umfang erst in der Zukunft zeigen.

Des Weiteren gab das OLAF im Juli 2017 neue „Guidelines on Financial Monitoring“ (Leitlinien zur finanziellen Überwachung) heraus, die u. a. das Ziel haben, den Zeitraum zu verkürzen, innerhalb dessen die Generaldirektionen, die Ausgaben tätigen, die wiedereinzuziehenden Beträge berechnen sollten.

Siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 94-125.

Mit der im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit erlassenen EUStA-Verordnung⁵⁶, wird eine wichtige institutionelle Neuerung eingeführt, durch die der Schutz des EU-Haushalts vor Betrug erheblich verbessert wird und die zudem die Rechtslandschaft in Europa verändern wird. Die Europäische Staatsanwaltschaft wird als einheitliche Behörde in allen teilnehmenden Mitgliedstaaten tätig sein. Die EUStA ist unmittelbar für die strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung sowie die Anklageerhebung bei Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zuständig und arbeitet eng mit den nationalen Behörden zusammen, die verpflichtet sind, die Weisungen der Delegierten Europäischen Staatsanwälte zu befolgen. Die Mitgliedstaaten sind darüber hinaus dafür verantwortlich, genügend Ressourcen zuzuweisen, wobei sie ihre Bereitschaft dazu signalisiert haben. Die Kommission und die Mitgliedstaaten arbeiten intensiv daran, sicherzustellen, dass die EUStA ihre Tätigkeit Ende 2020 aufnehmen kann.

Nach Artikel 325 AEUV ist die Bekämpfung von Betrug zum Nachteil des EU-Haushalts eine gemeinsame Aufgabe und Verpflichtung der Mitgliedstaaten und der Kommission.

Die Kommission stimmt der Empfehlung teilweise zu.

Die Kommission hat in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ihr Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten in den vergangenen Jahren wesentlich verbessert, wodurch eine bessere und ausgereiftere Analyse möglich ist.

Die Kommission hat sich dazu verpflichtet, die Meldung von Unregelmäßigkeiten und Betrug sowie die Analyse der Arten von Betrug weiter zu verbessern; die Berichterstattung und Analyse sollen u. a. auf einer maßgeschneiderten Datenerhebung und einem besseren Verständnis des allgemeinen Rahmens für die Betrugsbekämpfung in den verschiedenen Mitgliedstaaten beruhen.

Allerdings ist es nicht möglich, Schätzungen zum Ausmaß des nicht aufgedeckten Betrugs anzustellen, die ausreichend zuverlässig und belastbar für eine faktengestützte Politik sind, bei gleichzeitiger Berücksichtigung einer effizienten Nutzung der begrenzten Ressourcen, die der Kommission zur Verfügung stehen.

Ausführliche Antworten der Kommission auf Empfehlung 1 enthält der Abschnitt „Schlussfolgerungen und Empfehlungen“ am Ende des Dokuments.

Empfehlung 2:

Die Kommission stimmt der Empfehlung teilweise zu, was die Annahme einer neuen umfassenden Betrugsbekämpfungsstrategie betrifft. Für den möglichen Zeitplan für eine umfassende Analyse der Betrugsrisiken siehe bitte die Antworten der Kommission auf Empfehlung 2 im Abschnitt „Schlussfolgerungen und Empfehlungen“.

Im Hinblick auf die Empfehlung bezüglich des Portfolios eines bestimmten Kommissionsmitglieds ist die Kommission der Auffassung, dass ihre gegenwärtige interne Organisation in praktischer Hinsicht bereits der Empfehlung entspricht.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf die Ziffern 50-54.

Erster Gedankenstrich: Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Gemäß der Haushaltsordnung sind die betreffenden Generaldirektionen verpflichtet, das Früherkennungs- und Ausschlusssystem (EDES) zu nutzen, wenn die Umstände dies erfordern. Um die Nutzung des EDES zu fördern, wurden bereits verschiedene Maßnahmen durchgeführt.

Die Kommission wird die Mitgliedstaaten weiterhin auffordern, betrügerische Wirtschaftsteilnehmer zu ermitteln und kenntlich zu machen. Um die Mitgliedstaaten im Bereich der geteilten Mittelverwaltung zur Ermittlung und Kenntlichmachung von betrügerischen Wirtschaftsteilnehmern zu verpflichten, wäre eine Änderung der Haushaltsordnung durch die Rechtsetzungsbehörde notwendig. Die Kommission hatte ursprünglich eine klare Verpflichtung für die Mitgliedstaaten vorgeschlagen, IMS-Daten als Ausschlussgründe zu verwenden (COM(2014) 358 final). Jedoch lehnten die Mitgliedstaaten jegliche Verpflichtung für einen Ausschluss auf der Grundlage der von ihnen im Berichterstattungssystem der Kommission für Unregelmäßigkeiten (IMS) bereitgestellten Informationen ab.

Ausführliche Antworten der Kommission sind im Abschnitt „Schlussfolgerungen und Empfehlungen“ am Ende des Dokuments enthalten.

Zweiter Gedankenstrich: Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Die Kommission hat in allen Mitgliedstaaten Informationen über das System ARACHNE zur Verfügung gestellt. Allerdings wird ARACHNE auf freiwilliger Basis genutzt, da keine rechtliche Verpflichtung zur zwingenden Nutzung dieses Systems besteht. Die Kommission wird die betroffenen Behörden weiterhin unterstützen.

Die Kommission stimmt der Empfehlung teilweise zu.

Die Kommission hat bereits Maßnahmen ergriffen, um den Rechtsrahmen und die Tätigkeiten des OLAF im Lichte der Errichtung der EUStA anzupassen, indem sie einen Vorschlag für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 (COM(2018) 338 final) vorgelegt hat.

Die Betrugsbekämpfung wird durch ergänzende Maßnahmen der EUStA und des OLAF verstärkt. Die grundlegende Rolle und Zuständigkeit des OLAF in Bezug auf die Bekämpfung von Betrug bei den EU-Ausgaben durch verwaltungsrechtliche Untersuchungen werden sich mit der Errichtung der EUStA jedoch nicht ändern.

Die Kommission teilt die Auffassung des Europäischen Rechnungshofs, dass das OLAF eine stärkere Rolle hinsichtlich der Betrugsbekämpfungsstrategien der Kommissionsdienststellen und der Exekutivagenturen übernehmen könnte. Eine solche verstärkte Rolle wird in der bevorstehenden Aktualisierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (CAFS) erwogen.

Gegenüber den Mitgliedstaaten wird das OLAF weiterhin seine Koordinierungs- und Beratungsfunktionen wahrnehmen, vor allem als leitende Dienststelle für die Meldung von Unregelmäßigkeiten und für den Beratenden Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsprävention. Gleichermaßen werden die betreffenden Anweisungsbefugten in den Generaldirektionen mit geteilter Mittelverwaltung ihre Zuständigkeiten in Bezug auf die Mitgliedstaaten weiterhin ausüben.

Ausführliche Antworten der Kommission sind im Abschnitt „Schlussfolgerungen und Empfehlungen“ am Ende des Dokuments enthalten.

Einleitung

In den Artikeln 317 und 325 AEUV ist die Pflicht der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Union sowie die gemeinsame Verantwortung für deren Schutz in allgemeinerer Hinsicht niedergelegt. Diese Verantwortung umfasst u. a. weitere Bereiche der geteilten Mittelverwaltung von EU-Ausgaben sowie die Einnahmenseite des Unionshaushalts.

Die vom Europäischen Rechnungshof angeführten spezifischen Probleme in Bezug auf die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission können nicht getrennt von den jüngsten wichtigen Gesetzgebungsinitiativen und anderen Entwicklungen im Bereich der Betrugsbekämpfung betrachtet werden; diese sind nachfolgend chronologisch aufgeführt:

• Mit der 2013 durchgeführten Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Union und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Union sollte der Rechtsrahmen gestärkt werden, insbesondere im Hinblick auf mögliche Interessenkonflikte und eine erhöhte Transparenz.
• Der aktualisierte integrierte Kontrollrahmen und die Peer Review des Betrugsrisikos wurden von der Kommission am 19. April 2017 angenommen. In deren Rahmen werden die wichtigsten Risiken (einschließlich Betrug) von den zuständigen Anweisungsbefugten bewertet, in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten aufgeführt und mit den zentralen Dienststellen in einem Peer-Review-Verfahren erörtert.
• Die Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug (PIF-Richtlinie) wurde vom Mitgesetzgeber am 5. Juli 2017 angenommen. Die Mitgliedstaaten haben zwei Jahre (bis zum 6. Juli 2019) Zeit, um sie in nationales Recht umzusetzen. Die Richtlinie gibt einen harmonisierten Rechtsrahmen zur Verringerung von Hindernissen vor, die einer wirksamen Zusammenarbeit entgegenstehen, insbesondere durch die Harmonisierung der Definition von vier Straftatbeständen (Betrug, Korruption, Geldwäsche und missbräuchliche Verwendung) sowie die Harmonisierung von Sanktionen und Verjährungsfristen. Die wesentliche Kompetenz der EUStA beruht auf der PIF-Richtlinie.
• Die Verordnung (EU) 2017/1939 über die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) wurde im November 2017 erlassen. Die EUStA wird ihre Tätigkeit voraussichtlich ab Ende 2020 oder Anfang 2021 in 22 Mitgliedstaaten aufnehmen und ist für die Untersuchung von Straftaten zum Nachteil des EU-Haushalts zuständig, worunter auch schwerwiegender grenzüberschreitender Mehrwertsteuerbetrug über 10 Mio. EUR fällt. Die EUStA erhebt gegen Straftäter unmittelbar bei den nationalen Gerichten Anklage, was zu erfolgreicheren Strafverfolgungsmaßnahmen und einer besseren Wiedereinziehung von durch Betrug erlangten Mitteln führen dürfte.
• Der Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (COM(2018) 338) über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit der Europäischen Staatsanwaltschaft und die Wirksamkeit der Untersuchungen des OLAF wurde im Mai 2018 angenommen. Während die EUStA schwerpunktmäßig mit Strafsachen in Bezug auf den EU-Haushalt, wie Korruption oder Betrug mit EU-Mitteln, oder mit strafrechtlichen Ermittlungen im Bereich des grenzüberschreitenden Mehrwertsteuerbetrugs befasst ist, führt das OLAF weiterhin verwaltungsrechtliche Untersuchungen bei Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union in allen Mitgliedstaaten durch, darunter auch Untersuchungen, die zu einer strafrechtlichen Verfolgung in Mitgliedstaaten führen, welche sich nicht an der EUStA beteiligen. Der Kommissionsvorschlag für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 über das OLAF dient der Präzisierung der Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und der EUStA und der Gewährleistung des größtmöglichen Schutzes des EU-Haushalts. Des Weiteren soll mit diesem Vorschlag die Wirksamkeit der Untersuchungsinstrumente des OLAF, insbesondere Kontrollen und Überprüfungen sowie Zugang zu Bankkontoinformationen, verbessert werden.
• Die neue Haushaltsordnung trat im Juli 2018 in Kraft und sieht verstärkte Maßnahmen vor, um gegen Briefkastenfirmen und die Nutzung von Steueroasen durch Finanzmittler, die Unionsmittel verwalten, vorzugehen. Sie stärkt das europäische Früherkennungs- und Ausschlusssystem (EDES), indem es für Umsetzungspartner im Bereich der indirekten Mittelverwaltung in vollem Umfang anwendbar wird. Allgemeiner gesprochen werden dadurch die Finanzregelungen vereinfacht, wodurch ihre Kontrolle leichter wird und sie weniger anfällig für Betrug sind.
• Die Änderung der Rahmenfinanzregelung für dezentrale Agenturen wurde von der Kommission vorgeschlagen, um die Steuerung dezentraler EU-Agenturen vor allem im Bereich des Betrugs zu stärken. Erreicht werden soll dies durch die Einführung einer Verpflichtung von dezentralen Agenturen zur unverzüglichen Meldung von Betrugsfällen oder Untersuchungen an die Kommission ebenso wie die Einführung der Pflicht von Agenturen, die dezentrale Büros außerhalb ihres Hauptsitzes betreiben, ihre internen Kontrollsysteme anzupassen. Diese Änderung soll am 1. Januar 2019 in Kraft treten.
• Die Vorschläge für Ausgabenprogramme für die Zeit nach 2020 enthalten bestimmte Erwägungsgründe und Bestimmungen hinsichtlich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union, insbesondere zu den Kompetenzen des OLAF. In den Vorschlag für eine Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen wurden weitere Bestimmungen zur Betrugsbekämpfung aufgenommen.
• Die Aktualisierung der ursprünglich 2011 verabschiedeten Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (CAFS) läuft derzeit. Im Rahmen dieses Prozesses hat das OLAF aus den von den verschiedenen Kommissionsdienststellen eingegangenen Beiträgen eine qualitative Betrugsrisikobewertung erstellt.

Bemerkungen

Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 14-16:

Das Problem der exakten Bestimmung des Ausmaßes von Betrug wurde eingehend erörtert und analysiert. Die Kommission stimmt dem Europäischen Rechnungshof zwar zu, dass dies wünschenswert wäre, allerdings ist es nicht möglich, Schätzungen zum Ausmaß des nicht aufgedeckten Betrugs anzustellen, die ausreichend zuverlässig und belastbar für eine faktengestützte Politik sind, bei gleichzeitiger Berücksichtigung einer effizienten Nutzung der begrenzten Ressourcen, die der Kommission zur Verfügung stehen. Obgleich die vom Hof vorgeschlagenen Forschungsmethoden für andere Zwecke nützlich sind, wären sie in diesem Zusammenhang nicht gut geeignet und würden das Risiko einer verzerrten Entscheidungsfindung oder zumindest die Gefahr beinhalten, dass der erzielte Mehrwert in keinem Verhältnis zu den Kosten steht. Auf dieses Problem wird in den Antworten auf die Ziffern 33-37 näher eingegangen.

Auf der Grundlage dieser Erwägungen sowie im Einklang mit den Bestimmungen von Artikel 325 Absatz 5 AEUV hat die Kommission beschlossen, sich auf den Umfang und die Art von Unregelmäßigkeiten und von (mutmaßlichem oder festgestelltem) aufgedecktem Betrug zu konzentrieren, die über das gut etablierte IMS gemeldet werden, wobei die Kommission diese Methode kontinuierlich weiterentwickelt. Dieser Ansatz liefert solide Erkenntnisse über die Schwachstellen, die tatsächlich von Betrügern ausgenutzt werden.

Die Kommission ist sich der Grenzen dieses Ansatzes bewusst, ist jedoch der Auffassung, dass dies derzeit die wirksamste Methode ist. Betrugsbekämpfungsmaßnahmen sollten als kontinuierlicher Entwicklungsprozess betrachtet werden, der sich auf die erzielten Ergebnisse und Erkenntnisse stützt. Diese können bei einer Prüfung in Bezug auf ein theoretisches Modell zwar unzureichend erscheinen, sie müssen jedoch bezogen auf die Komplexität des gesamten Systems und seiner historischen Entwicklung bewertet werden. Ein solcher entwicklungsfähiger Ansatz bereitet den Weg für künftige Verbesserungen. Weitere Schritte können unternommen werden, zum Beispiel eine bessere Nutzung der bestehenden Datenbanken.

Die Kommission hat die Quantität und Qualität der Meldung von Unregelmäßigkeiten fortwährend verbessert. Die Meldepflicht sowie die Ausnahmen und Grenzen werden in den Unterlagen zur Unterstützung des PIF-Berichts und namentlich in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (2016) 237 final dargelegt (auch werden sie ausdrücklich in Bezug auf den PIF-Bericht 2016 genannt). Siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 24-31.

Erster Aufzählungspunkt: Im neuen „Handbook on reporting of irregularities in shared management“ (Handbuch über die Meldung von Unregelmäßigkeiten im Bereich der geteilten Mittelverwaltung), das vom OLAF in Zusammenarbeit mit Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten erstellt wurde, ist klar angegeben, dass der Abschlussbericht des OLAF einer der Fakten ist, auf den sich die Meldepflicht der Mitgliedstaaten stützt. Im IMS ist ein spezielles Feld für die Angabe der Referenznummer der OLAF-Untersuchung vorgesehen. Diese Schlüsselinformation ist auf der Ebene der Meldebehörde im Mitgliedstaat jedoch möglicherweise nicht immer bekannt. Die Kommission merkt an, dass die Qualität der Daten von der Qualität der Berichterstattung der Mitgliedstaaten abhängt.

Zweiter Aufzählungspunkt:

Erster Unterpunkt: Betrugsfälle, welche auf die Tätigkeiten zwischengeschalteter öffentlicher Stellen zurückgehen, die an der Umsetzung eines operationellen Programms mittels Projektauswahl oder öffentlicher Ausschreibung beteiligt sind, müssen im IMS gemeldet werden, mit einigen wenigen Ausnahmen (d. h. unterhalb der Meldeschwelle). Der Verweis des Europäischen Rechnungshofs bezieht sich auf die Definition des „Wirtschaftsteilnehmers“, worin öffentliche Einrichtungen, die ihre Befugnisse als Behörde ausüben, nicht eingeschlossen sind. Das „Handbook on reporting of irregularities in shared management“ verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Begrenzung von Situationen, in denen für öffentliche Einrichtungen angenommen wird, dass sie nicht als Wirtschaftsteilnehmer handeln (zur Begrenzung von Situationen, die nicht über das IMS gemeldet werden).

Zweiter Unterpunkt: Aus rechtlicher Sicht umfasst die Pflicht zur Meldung von Fällen „mutmaßlichen Betrugs“ auch Fälle, in denen keine Zahlung erfolgte. Allerdings stimmt es, dass für nichtbetrügerische Unregelmäßigkeiten, bei denen keine Zahlung erfolgte, eine Ausnahme von der Meldung gilt.

Aus technischer Sicht enthält das IMS keine Pflichtfelder, außer denen in Bezug auf den Fonds und den Programmplanungszeitraum. Das Feld für den Projektnamen kann somit leer gelassen werden, ohne dass die Meldung verhindert wird.

Dritter Aufzählungspunkt: Die Kommission räumt an, dass aufgrund der Meldeschwelle von 10 000 EUR ein bestimmter Anteil von Informationen verloren gehen kann. Dies betrifft jedoch im Wesentlichen geringfügige Verstöße, die sich zum Großteil auf einzelne Täter beziehen, die einfache Betrugssysteme betreiben. Daher wäre der Mehrwert dieser Informationen begrenzt. Die Mehrzahl dieser Fälle wird aller Wahrscheinlichkeit nach auch von den nationalen Strafverfolgungsbehörden abgewiesen.

Allerdings sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, aufgedeckte Unregelmäßigkeiten unabhängig von der Meldeschwelle weiterzuverfolgen.

Die Kommission schätzt, dass die „letztendliche Aufdeckungsquote“ sich nur geringfügig ändern würde, wenn es keine Schwelle gäbe⁵⁷.

Die Kommission erkennt an, dass die Meldepraxis nicht nur von Land zu Land, sondern auch je nach Meldebehörde unterschiedlich sein kann. Relevante erläuternde Informationen sind in den verschiedenen Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen zu den PIF-Berichten der letzten Jahre zu finden.

Die Kommission arbeitet kontinuierlich daran, die Meldepraxis soweit wie möglich zu optimieren, indem sie die Mitgliedstaaten durch Sitzungen, Schulungen, Leitfäden, Leitlinien, Handbücher und Feedback zu gemeldeten Fällen informiert und berät. Darüber hinaus werden Maßnahmen die Zuverlässigkeit von IMS-Daten betreffend ergriffen (siehe die Antwort auf Ziffer 30). Das vom Europäischen Rechnungshof angeführte Handbuch wurde 2017 herausgegeben. Daher kann es noch keine Auswirkung auf die vom Hof analysierten und in Anhang IV dargestellten Daten gehabt haben.

Es sollte berücksichtigt werden, dass die vom Hof vorgebrachten Probleme sich auf die Aufdeckungsquote in einem bestimmten Berichtsjahr auswirken können; diese Auswirkung verringert sich jedoch deutlich bei Analysen, die sich über mehrere Jahre erstrecken, oder bei Analysen über einen gesamten Programmplanungszeitraum, wie jene, die in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen „Statistical evaluation of irregularities“ (Statistische Auswertung der Unregelmäßigkeiten) jährlich veröffentlicht und aktualisiert werden.

Die Einführung von Betrugsaufdeckungsquoten hat dazu beigetragen, dass ein objektiver Indikator zur Messung der Leistung der Mitgliedstaaten existiert und nicht nur absolute Zahlen verglichen werden; dies ist ein weiterer Schritt in einem fortlaufenden Prozess.

Aufdeckungsquoten sind zwar Indikatoren für Betrug, die zu berücksichtigen sind, allerdings muss der direkte Vergleich der Aufdeckungsquoten im entsprechenden Kontext erfolgen. Die Daten zu aufgedeckten Fällen und die damit zusammenhängenden Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sollten vor dem Hintergrund des allgemeinen Rahmens für die Betrugsbekämpfung in den verschiedenen Mitgliedstaaten interpretiert werden. Das OLAF analysiert diese Daten und arbeitet mit den Mitgliedstaaten zusammen, um Prävention, Aufdeckung und Berichterstattung in den Mitgliedstaaten zu verbessern.

Eine Analyse der zugrunde liegenden Ursachen für Unterschiede in der Berichterstattung bedeutet, dass die 28 nationalen Betrugsbekämpfungssysteme eingehend untersucht werden müssten. Dies ist eine ressourcenintensive Methode, die nur schrittweise eingeführt werden könnte.

Während dieses Problem möglicherweise im Kontext einer breiteren und tieferen Analyse des Gesamtrahmens für die Betrugsbekämpfung in den verschiedenen Mitgliedstaaten betrachtet werden kann, sollte eine fehlende starke Korrelation zwischen gemeldeten Betrugsaufdeckungsquoten und der Korruptionswahrnehmung nicht überbetont werden. Korruption ist einer von vielen Modi Operandi, durch die Betrug zulasten des EU-Haushalts begangen wird.

Des Weiteren siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 33-37 zu Wahrnehmungsindizes.

In Bezug auf die Zuverlässigkeit von IMS-Daten verfügt die Kommission selbst nicht über die Kapazitäten zur generellen Prüfung dieser Daten. Allerdings investiert das OLAF in die Optimierung der Meldepraxis der Mitgliedstaaten (siehe die Antwort auf Ziffer 25) und in die Durchführung grundlegender Qualitätskontrollen.

Prüfungen im Hinblick auf die Systeme zur Meldung von Unregelmäßigkeiten werden im Rahmen von Systemprüfungen durchgeführt.

Die Mitgliedstaaten müssen wirksame und angemessene Vorbeugungsmaßnahmen gegen Betrug auf der Grundlage einer Risikobewertung als Teil ihres Verwaltungs- und Kontrollsystems treffen. Hierbei handelt es sich um eine spezielle rechtliche Betrugsbekämpfungsbestimmung für den Zeitraum 2014-2020, die in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Artikel 125 Absatz 4 Buchstabe c) eingeführt wurde. In den erläuternden Hinweisen zu diesem Artikel führt die Kommission an, dass die Einrichtung klarer Meldemechanismen ein Kernelelement für die Prävention sowie für die Aufdeckung ist. Es wird bestätigt, dass mutmaßlicher Betrug von der Behörde gemeldet werden muss, die vom Mitgliedstaat gemäß Artikel 122 Absatz 2 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen benannt wurde.

Was die Regionalpolitik anbelangt, prüfen die Prüfer der Kommission gemäß der wesentlichen Anforderung 7, ob die Verwaltungsbehörden im Rahmen eines bestimmten operationellen Programms ihre allgemeine Pflicht zur Vorbeugung, Aufdeckung, Meldung und Korrektur von Unregelmäßigkeiten, einschließlich betrügerischer, nachgekommen sind. Aus einigen Prüffeststellungen der Kommissionsdienststellen ging hervor, dass z. B. aufgedeckte Unregelmäßigkeiten nicht über das IMS gemeldet wurden.

In Bezug auf die Gemeinsame Agrarpolitik bewertet die Kommission die Qualität der Daten im IMS im Zusammenhang mit ihren Prüfungen der Abteilung Ausrichtung des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Unregelmäßigkeiten (einschließlich Betrugsfällen) werden in einem Anhang zum Jahresabschluss festgehalten.

In Verbindung mit Prüfungen fordert die Kommission die Prüfbehörden dazu auf, Überprüfungen in Bezug auf die Umsetzung der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen durchzuführen. Zum standardmäßigen Umfang der Präventivprüfungen zur Früherkennung der Kommission (EPSAs) zählt auch die Überprüfung der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen.

Es gibt keine perfekten Systeme für die Sammlung von Daten zu Strafsachen, die mit den finanziellen Interessen der EU zusammenhängen und in denen die nationalen Behörden ermitteln, und die nationalen Systeme sind meistens unvollständig und nicht für die Kommission zugänglich.

Selbst in Mitgliedstaaten, die Statistiken zu strafrechtlichen Ermittlungen erheben, besteht die Tendenz zu sehr allgemeinen Daten, die sich auf Verstöße gegen Artikel des Strafgesetzbuchs beziehen und die weder den EU- oder den nationalen Fonds noch die Art der betroffenen Tätigkeit angeben.

Daher ist das IMS das vollständigste System, in dem systematisch Informationen über Strafsachen im Zusammenhang mit den finanziellen Interessen der EU gesammelt werden. Die Kommission erkennt an, dass das IMS wie jedes System verbessert werden kann.

Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 33-36:

Die Kommission ist der Auffassung, dass zur Messung des Betrugs zulasten des EU-Haushalts die Schätzung der Betrugsfälle mithilfe von Opfererhebungen, Erhebungen unter möglichen Beobachtern oder Wahrnehmungsumfragen nicht geeignet ist, da diese Methoden schwerpunktmäßig darauf ausgerichtet sind, Risikoindikatoren für bestimmte Zwecke und in bestimmten Sektoren auf der Grundlage von Verwaltungsdaten zu ermitteln oder zu verwenden. Der Europäische Rechnungshof verweist darauf, dass umfragebasierte Indizes bereits für die Messung von Korruption eingesetzt worden sind, und schlägt vor, diese Methodik übertragen auch im Zusammenhang mit der Messung von nicht aufgedecktem Betrug zulasten des EU-Haushalts zu verwenden. Diese Methoden sind Gegenstand mehrerer kritischer Bemerkungen in denselben Publikationen, auf die der Hof selbst verweist. Des Weiteren werden diese Schwierigkeiten in bestimmten Bereichen der Haushaltsausgaben wie der Entwicklungshilfe deutlich verschärft.

Darüber hinaus hat gemäß Absatz 3.14 des Jahresberichts 2015 des Europäischen Rechnungshofs die (EU-finanzierte) Composite Indicators Research Group (Forschungsgruppe Kompositindikatoren) darauf hingewiesen, dass durch Indikatoren dieses Typs zwar die Gesamtsituation veranschaulicht wird, jedoch stark vereinfachende politische Schlussfolgerungen gezogen werden können.

Somit wären Opfererhebungen, Erhebungen unter möglichen Beobachtern oder Wahrnehmungsumfragen, die für andere Zwecke nützlich sind, für die Messung von Betrug bei EU-Ausgaben nicht gut geeignet und würden das Risiko einer verzerrten Entscheidungsfindung oder zumindest die Gefahr beinhalten, dass der erzielte Mehrwert in keinem Verhältnis zu den Kosten steht.

Und nicht zuletzt ist in der Haushaltsordnung verankert, dass der EU-Haushalt im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und einer wirksamen und effizienten internen Kontrolle auszuführen ist. Diesbezüglich beruhen Prävention, Aufdeckung, Korrektur und Weiterverfolgung von Betrug und Unregelmäßigkeiten auf bewährter internationaler Praxis sowie der Umsetzung einer angemessenen Risikomanagement- und Kontrollstrategie, die mit allen maßgeblichen Akteuren der Kontrollkette abgestimmt wird. Die Haushaltsordnung legt fest, dass die interne Kontrolle und der Haushaltsvollzug zu einer Verbesserung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses der Kontrollen führen sollten. Das bedeutet, dass die Kosten der Kontrollen verhältnismäßig und den Ergebnissen bezogen auf die wiedereingezogenen Beträge angemessen sein müssen.

Die Kommission hat sich dazu verpflichtet, die Risikomanagement- und Kontrollstrategie zu verbessern.

Die Kommission betont, dass die Qualität der Korruptionskontrolle nur einer der in der Studie zu den Indikatoren für das Korruptionsrisiko auf regionaler Ebene, „Assessing the quality of government at the regional level using public procurement data“, verwendeten Indikatoren war.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Beispiele des Europäischen Rechnungshofs deutlich machen, dass die Kommission ihre Betrugsanalyse weiterentwickeln kann. Jedoch handelt es sich, angesichts der Diversität des EU-Haushalts, bei den dargestellten Methoden um keine kosteneffizienten Methoden, um das Ausmaß von nicht aufgedecktem Betrug oder nicht aufgedeckter Korruption in einer robusten, zuverlässigen und belastbaren Weise zu schätzen, die als Grundlage für faktengestützte politische Initiativen herangezogen werden kann.

Das OLAF analysiert Betrug ebenfalls, um die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 einzuhalten. Es trägt zur Planung und Entwicklung der Methoden zur Vorbeugung und Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union bei. Das OLAF fördert und koordiniert mit und unter den Mitgliedstaaten den Austausch von operativen Erfahrungen und bewährten Verfahrensweisen.

Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 40-42::

Der PIF-Bericht bezieht sich auf den Gesamthaushalt der EU und muss deshalb einen allgemeinen Ansatz wahren. Die Analyse wird Jahr für Jahr vertieft, verfeinert und erweitert (wie von den wichtigsten Interessenträgern – den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament – anerkannt). Der PIF-Bericht für 2017 enthält beispielsweise eine detaillierte Analyse nach Komponenten in der Agrarpolitik sowie eine zusätzliche Analyse zu „Transport“, einem weiteren Prioritätsbereich.

Das OLAF analysiert die Art bzw. den Modus Operandi von Betrug zum einen allgemein (durch den PIF-Bericht) und zum anderen tiefer gehend (durch spezifische Projekte). Die eigene analytische Arbeit des OLAF zu Betrugsmustern und systemischen Schwachstellen könnte in der Tat intensiviert und ausgeweitet werden, wie der Hof dies vorschlägt, was jedoch von den für Analysen und Prävention zugewiesenen Ressourcen abhängt. Auch wenn sich die Ausgabenprogramme im Verlauf der Zeit weiterentwickeln, ändern sich die Grundlagen der Programme, und demzufolge die Betrugsrisiken, nicht wesentlich. Die Fallkompendien sind deshalb nach wie vor gültig und nützlich.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Analyse von Betrugsmustern und systemischen Schwachstellen Priorität erhalten sollte, wobei jedoch anzumerken ist, dass solche Studien äußerst ressourcenintensiv sind.

Nach Artikel 74 Absatz 2 der Haushaltsordnung verfügt die Kommission über eine dezentrale Struktur für die interne Kontrolle, einschließlich Risikoanalysen und Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung. Sie stützt sich auf die Kapazitäten und Kompetenzen der bevollmächtigten Anweisungsbefugten, die mit der Verwaltung von EU-Mitteln betraut sind, wozu auch die Ermittlung und Minderung von Betrugsrisiken zählen. Deshalb werden diese Risiken in erster Linie auf der Ebene der Generaldirektionen bewertet.

Jedoch erhalten die Kommissionsdienststellen auf zentraler Ebene Orientierung und Unterstützung bei ihrem Betrugsrisikomanagement auf unterschiedliche Weise, z. B. durch den internen Kontrollrahmen der Kommission für 2017 und den entsprechenden Umsetzungsleitfaden, durch das vom OLAF 2016 erstellte Dokument „Methodology and guidance for DGs' anti-fraud strategies“ (Methoden und Leitlinien für die Entwicklung von Betrugsbekämpfungsstrategien der Generaldirektionen) sowie durch den Meinungsaustausch und den Austausch von bewährten Verfahren besonders innerhalb des Betrugsverhütungs- und -aufdeckungsnetzes der Kommission.

Für die fortlaufende Aktualisierung ihrer Betrugsbekämpfungsstrategie (CAFS) nutzt die Kommission die Risikoanalysen der einzelnen Dienststellen, die vom OLAF zu einer qualitativen zentralen Betrugsrisikobewertung zusammengefasst wurden.

Die Kommissionsdienststellen handeln im Einklang mit einer wirksamen und effizienten internen Kontrolle gemäß Artikel 36 Absatz 1 der Haushaltsordnung, zum einen durch die Wahl der analytischen Methoden für ihre Bewertung des Betrugsrisikos sowie zum anderen durch die Festlegung der zur Minderung von Betrugsrisiken eingeführten Kontrollen zur Betrugsbekämpfung. Dessen ungeachtet beabsichtigt die Kommission den Ausbau der Analysekompetenzen des OLAF, was zu gegebener Zeit zu einer Weiterentwicklung der Bewertung des Betrugsrisikos beitragen wird (siehe die Antworten der Kommission auf die Empfehlungen 1, 3.1 und 4).

Einige Kommissionsdienststellen, allen voran die GD REGIO, nutzen ggf. externe Quellen (z. B. Transparency International und DIGIWHIST).

Ohne detailliertere Analyse der für die Erstellung des globalen Betrugsregisters des Chartered Institute of Public Finance and Accountancy verwendeten Methodik ist es für die Kommission schwierig, dessen Mehrwert für den Schutz der finanziellen Interessen der Union zu beurteilen. Die Tatsache, dass im Register Betrug bei der Lohn- und Gehaltsabrechnung ein wesentlich höheres Betrugsrisiko zugeschrieben wird (41 %) als Betrug bei der Auftragsvergabe (32 %) lässt diesbezügliche Zweifel aufkommen.⁵⁸. In den Untersuchungen des OLAF ist kein vergleichbarer Trend zu erkennen⁵⁹.

Die Kommission stimmt allgemein zu, dass Analysen von Betrugsdaten verstärkt werden könnten (siehe die Antwort der Kommission auf Empfehlung 1). Jedoch ist die Kommission nicht der Ansicht, dass die vorgeschlagenen Analysemethoden besser sind als die derzeit von den Kommissionsdienststellen verwendeten Bewertungsmethoden.

Was die GD AGRI anbelangt, werden die für die Verwaltung der Mittel der Gemeinsamen Agrarpolitik zuständigen EU-Einrichtungen eng von den Auditdiensten der GD AGRI überwacht, um sicherzustellen, dass die entsprechenden Verwaltungs- und Kontrollsysteme eingerichtet sind. Dadurch werden indirekt auch die Begünstigten überwacht.

Durch den von der Kommission geschaffenen Sicherungsrahmen zur Gewährleistung der Recht- und Ordnungsmäßigkeit von Ausgaben wird gleichzeitig das Betrugsrisiko minimiert.

Die Priorität der Kommissionsdienststellen besteht darin, Schwachstellen und Betrugsmuster zu ermitteln und Maßnahmen zur Sensibilisierung für diese Muster zu ergreifen.

In Bezug auf die Betrugsursachen erwägt die Kommission eine Intensivierung ihrer Arbeit im Hinblick auf die Erstellung von Profilen von Betrügern zum Nachteil des EU-Haushalts; dies wird eine Aufgabe im Rahmen der vom Hof empfohlenen Vertiefung der Analysefunktion sein.

Dem vom Europäischen Rechnungshof angeführten „Modus Operandi“ (d. h. die Art des Betrugs wie die künstliche Schaffung von Bedingungen) wird durch die Analysearbeit des OLAF Rechnung getragen.

Da komplexe Regeln meist fehler- und betrugsanfällig sind, hat die Kommission eine Vereinfachung der allgemeinen und sektorbezogenen Finanzregelung vorgeschlagen. Nachweislich funktioniert eine solche Regelung, indem z. B. Unregelmäßigkeiten und Betrug im Zeithorizont 2020 verringert werden können. In der Haushaltsordnung für 2018 werden die Regeln für die Erstattung von Kosten weiter vereinfacht, indem die Nutzung von vereinfachten Kostenoptionen (Pauschalbeträge) und von nicht mit den Kosten verknüpften Finanzierungsformen gefördert wird. Dadurch wird für die Ausgabenprogramme 2021-2027 eine einfachere und weniger betrugsanfällige Finanzregelung geboten.

Die Kommission teilt die Bedenken des Hofes. Um künstlich geschaffene Bedingungen nachzuweisen, müssen die vom Europäischen Gerichtshof niedergelegten strengen Bedingungen eingehalten werden. Es ist wichtig, Rechtssicherheit für Begünstigte zu wahren, die in Übereinstimmung mit geltendem Recht handeln. Daher können Zahlstellen eine Zahlung nur auf der Grundlage eindeutiger Nachweise und nicht lediglich aufgrund eines Verdachts ablehnen. Dementsprechend verwenden sie häufig viel Zeit und Mühe darauf, schlüssige Nachweise zu sammeln, und leiten sodann Wiedereinziehungsverfahren ein.

Die vom Europäischen Rechnungshof angeführten „Ermessensspielräume bei der Mittelverwendung“ sind mit dem Subsidiaritätsprinzip verknüpft, was jedoch nicht unbeschränkt der Fall ist: Förderkriterien und -bedingungen müssen mit der Kommission vereinbart werden und sind in der Folge nicht einseitig änderbar. In diesem Sinne besteht bei der Mittelverwendung nie ein vollständig freier Ermessensspielraum.

Der „erlaubte“ Ermessensspielraum bei der Mittelverwendung bezieht sich nur auf bestimmte Bereiche der geteilten Mittelverwaltung, in denen die Mitgliedstaaten offiziell Behörden für die Mittelverwaltung benennen müssen; diese sind außerdem zur Einrichtung eines Verwaltungs- und Kontrollsystems verpflichtet, das eine angemessene Überprüfung der Verwaltung sowie eine unabhängigen Prüfstelle sicherstellt.

Die Kommission führt Prüfungen durch (System- und Funktionsprüfungen), in deren Rahmen Risiken ermittelt werden. Bei schwerwiegenden Mängeln des Verwaltungs- und Kontrollsystems kann die Zahlung für Programme unterbrochen werden.

Deshalb gewährleistet der Rechtsrahmen für die geteilte Mittelverwaltung im Programmplanungszeitraum 2014-2020, dass Kontrollen auf allen Ebenen vorhanden sind und den Risiken im Zusammenhang mit dem Ermessensspielraum bei der Mittelverwendung somit gebührend Rechnung getragen wird.

Die Verwaltungsbehörden haben zwar einen gewissen Ermessensspielraum, die Programmdurchführung wird jedoch von einer unabhängigen Prüfstelle überprüft; außerdem unterliegen die Verwaltungsbehörden weiterhin EU-Recht, Prüfungen durch die Kommission und den Europäischen Rechnungshof und Untersuchungen durch das OLAF.

Dennoch wird die Kommission den Vorschlag des Hofes – eine Analyse, wie sich das Ermessen bei den von der EU kofinanzierten Programmen auf das Betrugsrisiko auswirkt – in Erwägung ziehen.

Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 50-54::

Das strategische Betrugsrisikomanagement und die Verhinderung von Betrug sind wichtige Ziele der Kommission.

Von der Kommission wurde ein dezentrales Finanzmanagementmodell eingeführt, bei dem bevollmächtigte Anweisungsbefugte, z. B. die Generaldirektoren, für die interne Kontrolle zuständig sind, wozu auch Risikomanagement und Betrugsprävention zählen. Seit 2017 sind alle Kommissionsdienststellen verpflichtet, einen für das Risikomanagement zuständigen leitenden Manager zu bestimmen, der den bevollmächtigten Anweisungsbefugten zu Fragen der internen Kontrolle, einschließlich des Betrugsrisikomanagements, berät und unterstützt. Außerdem sei darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten ebenfalls eine wichtige Rolle beim Management von Betrugsrisiken in Bezug auf den EU-Haushalt spielen, insbesondere in Bereichen der geteilten Mittelverwaltung.

Das bei der Kommission für die Betrugsbekämpfung zuständige Mitglied hat eine Führungsrolle inne und fördert Initiativen zur Verbesserung von Betrugsbekämpfungsmaßnahmen, während das Kollegium der Kommissionsmitglieder die politische Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts übernimmt. Jedes Mitglied der Kommission erhält betrugsrelevante Informationen direkt von der ihm unterstehenden Dienststelle und meldet wichtige Fälle dem Kollegium.

Die individuellen Mandatsschreiben des Kommissionspräsidenten verpflichten jeden Kommissar, besonderes Augenmerk auf die Verwaltung der EU-Mittel nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu legen. Dies bekräftigt die politische Verpflichtung der Kommission, einen Nulltoleranz-Grundsatz bei Betrug zu verfolgen und den Schutz des EU-Haushalts vor Betrug systematisch sicherzustellen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass das OLAF eine stärkere und strategischere Rolle als Koordinator der Betrugsbekämpfungsstrategien der Kommissionsdienststellen und der Exekutivagenturen übernehmen könnte.

Die Kommission weist darauf hin, dass Anhang V lediglich eine vereinfachte Darstellung ihres Governance-Modells ist. Des Weiteren weist die Kommission darauf hin, dass ihr Finanzmanagementmodell tatsächlich zwischen politischen und operationellen Zuständigkeiten unterscheidet.

Die Kommission ist der Auffassung, dass das OLAF bereits eine Rolle bei der Beaufsichtigung von Betrugsbekämpfungsmaßnahmen und bei der Berichterstattung über die Outputs spielt. Unter anderem ist das OLAF die führende Stelle für die Konzeption der zentralen Betrugsbekämpfungsstrategie und koordiniert deren Umsetzung. Darüber hinaus bietet das OLAF methodische Orientierungshilfe in Bezug auf die abteilungsbezogenen Betrugsbekämpfungsstrategien und überwacht deren Umsetzung, indem es an der zentralen Überprüfung der Managementpläne und jährlichen Tätigkeitsberichte mitwirkt.

Die Aufsichtsrolle des OLAF wird bei der fortlaufenden Aktualisierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (CAFS) berücksichtigt.

Mit der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für den Zeitraum 2014-2020 wurde erstmals eine rechtliche Bestimmung eingeführt, nach der die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, auf der Grundlage einer Risikobewertung wirksame und angemessene Vorbeugungsmaßnahmen gegen Betrug zu treffen.

2017 initiierte die Kommission eine Bestandsaufnahme über die Umsetzung von Artikel 125 Absatz 4 Buchstabe c in allen Mitgliedstaaten. Diese Untersuchung wurde 2018 abgeschlossen; aus ihr ging hervor, dass die Mitgliedstaaten insgesamt wirksame und angemessene Vorbeugungsmaßnahmen gegen Betrug unter Berücksichtigung der ermittelten Risiken getroffen haben.

Von der GD EMPL wurde 2018 eine thematische Prüfung der Wirksamkeit und Angemessenheit von Betrugsbekämpfungsmaßnahmen durchgeführt, die sich auf Programme der GD REGIO und der GD EMPL bezog.

Zusammen mit den für die Kohäsionspolitik zuständigen Programmbehörden der Mitgliedstaaten verfolgt die Kommission jeden ihr zur Kenntnis gebrachten Betrugsfall.

Im Beratenden Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsprävention (COCOLAF) findet ein regelmäßiger Austausch über bewährte Verfahren statt, die in den jährlichen PIF-Bericht aufgenommen werden.

In der CAFS 2011 vorgesehene wichtige wiederkehrende Aktivitäten (wie die Aktualisierung der abteilungsbezogenen Betrugsbekämpfungsstrategien, Betrugssicherheit von Finanzierungsinstrumenten und Schulungen in Bezug auf die Bekämpfung von Betrug) laufen gegenwärtig noch und fließen in die jährlichen Tätigkeitsberichte ein. Gleichermaßen haben die in der CAFS 2011 angekündigten Leitprinzipien für die Betrugsbekämpfung der Kommission weiterhin Gültigkeit.

Die Kommission bestätigt, dass die Ziele in ihrer Betrugsbekämpfungsstrategie weitgehend allgemeinen Charakter haben; allerdings werden die Ziele durch sehr spezifische und von Outputindikatoren begleitete Maßnahmen umgesetzt.

Soweit möglich und angemessen, hat die Kommission quantitative Ziele definiert (z. B. Teilnahme an Schulungen in Bezug auf die Bekämpfung von Betrug oder an Schulungen zur Sensibilisierung für die Betrugsproblematik in den Generaldirektionen), die in die Betrugsbekämpfungsstrategien und in die einschlägigen Dokumente für die strategische Planung und Programmierung (Managementpläne oder jährliche Tätigkeitsberichte) integriert sind.

Dessen ungeachtet stimmt die Europäische Kommission mit dem Europäischen Rechnungshof überein, dass eine stärkere Ergebnisorientiertheit und Messbarkeit ihrer Betrugsbekämpfungsmaßnahmen wünschenswert sind. Weitere Verbesserungen in dieser Hinsicht müssen, wie vom Hof empfohlen, auf einer vertieften Analysefunktion beruhen, die jedoch nur Schritt für Schritt umgesetzt werden kann.

In den jährlichen PIF-Berichten werden die Outputs der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten dargestellt, und es wird, zwar in begrenztem Maße, die Wirksamkeit einiger dieser Maßnahmen, vor allem die von den Mitgliedstaaten getroffenen Betrugsbekämpfungsmaßnahmen, bewertet.

Auch wenn der PIF-Bericht keine vollumfängliche Analyse der Wirksamkeit aller von der EU und ihren Mitgliedstaaten ergriffenen horizontalen Betrugsbekämpfungsmaßnahmen liefert, erfüllt er mit seinem umfassenden Überblick über die ergriffenen diesbezüglichen Maßnahmen seine Aufgabe gemäß Artikel 325 Absatz 5 AEUV. Für die Bewertung der Gesamtwirksamkeit dieser Maßnahmen wären gezieltere, tiefere und ressourcenintensivere Studien erforderlich.

Die jährliche Management- und Leistungsbilanz für den EU-Haushalt stützt sich auf Informationen, die von den bevollmächtigten Anweisungsbefugten in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten zur Verfügung gestellt wurden. Diese Management- und Leistungsbilanz enthält einen Abschnitt mit Informationen über Betrugsbekämpfungsstrategien und ab 2017 auch einen Abschnitt über den Schutz des EU-Haushalts. Die Kommission wird weitere Überlegungen dahin gehend anstellen, wie ihre Betrugsbekämpfungsstrategien in der Management- und Leistungsbilanz am besten dargestellt werden können. Gleichwohl muss bei diesem zentralen Dokument, in dem das gesamte Spektrum der Strategien und Maßnahmen der Kommission abgedeckt wird, der Übersichtscharakter gewahrt bleiben. Mehr Informationen über die Betrugsbekämpfungsmaßnahmen der Kommission enthalten die jährlichen PIF-Berichte und die jährlichen Tätigkeitsberichte der Generaldirektionen. Letztere enthalten einen Unterabschnitt zum Thema Verhinderung und Aufdeckung von Betrug.

Die Europäische Kommission stimmt mit dem Europäischen Rechnungshof überein, dass eine stärkere Ergebnisorientiertheit und Messbarkeit ihrer Betrugsbekämpfungsmaßnahmen wünschenswert sind.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 60.

Die Kommission betont, dass Artikel 125 Absatz 4 Buchstabe c der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen den Rahmen dafür geliefert hatte, dass die Kommissionsdienststellen ihre Anstrengungen zur Bekämpfung von Betrug in Bezug auf die ESI-Fonds 2014-2020 verstärkten. Allerdings hatten die Kommissionsdienststellen bereits im Programmplanungszeitraum 2007-2013 wirksame und angemessene Kontrollen im Hinblick auf Unregelmäßigkeiten vor der Tätigung von Ausgaben umgesetzt, um den EU-Haushalt zu schützen und vor Betrug zu sichern.

Eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen aus dem Jahr 2007 ⁶⁰ enthält einen Überblick über die Erfolge der von der Kommission ergriffenen früheren Betrugssicherheitsmaßnahmen. Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 hatte die Kommission z. B. eine Überprüfung der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Meldung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung in die Wege geleitet. ⁶¹.

Sektorspezifische Rechtsvorschriften im Bereich der geteilten Mittelverwaltung enthalten Bestimmungen zu Unregelmäßigkeiten, von denen Betrug eine Teilkategorie ist; diese Bestimmungen sind seit Langem in Kraft.

Die von der Kommission beauftragt Studie „Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States“ (Prävention und Aufdeckung von Betrug und Korruption bei den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds – Bestandsaufnahme der Vorgehensweisen in den EU-Mitgliedstaaten) bietet einen Überblick darüber, wie die Mitgliedstaaten Artikel 125 Absatz 4 Buchstabe c der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen umsetzen. Diese 2018 abgeschlossene Studie gibt u. a. einen Überblick über die Vorgehensweisen und die ergriffenen Maßnahmen in den EU-Mitgliedstaaten. Sie wird als erster Schritt betrachtet, und auf der Grundlage ihrer Feststellungen und Ergebnisse werden Folgemaßnahmen und eine Weiterverfolgung seitens der Kommission erwogen.

Das Fehlen eines standardisierten Verfahrens für die Weiterverfolgung administrativer Empfehlungen, die jeweils unterschiedlich sind, kann nicht dahin gehend ausgelegt werden, dass die Auswirkung solcher Empfehlungen nicht bewertet wird. Tatsächlich befasst sich das OLAF fallweise mit den Ergebnissen dieser Empfehlungen. Das OLAF und die Kommission untersuchen derzeit, inwiefern die Überwachung der Weiterverfolgung der administrativen Empfehlungen des OLAF verstärkt werden kann.

Die Bewertung des Betrugsrisikos ist Teil des Rahmens der Kommission für Folgenabschätzungen und Legislativvorschläge. Bei der 2017 vorgenommenen Überarbeitung der „Better Regulation Toolbox“ (Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung) wurde ein Instrumentarium zur Verhinderung von Betrug (Tool #25) hinzugefügt. ⁶². Das Betrugsrisiko sollte nur dann im Rahmen einer Folgenabschätzung bewertet werden, wenn diese Vorgehensweise relevant ist. Hierbei handelt es sich um einen wichtigen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Analysen, der den Folgenabschätzungen der Kommission zugrunde liegt.

Die vor 2017 geltenden Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung hatten jedoch nicht zur Folge, dass das Betrugsrisiko nicht bewertet wurde. Für den Zeitraum 2014-2020 wurden solche Bewertungen durchgeführt, auch wenn sie in dieser Zeit nicht von den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung verlangt wurden. Im Einklang mit der Mitteilung der Kommission von 2007 über Betrugssicherheit und der CAFS 2011 wurden Ausgabenprogramme in Kooperation mit den Abteilungen, die Ausgaben tätigen, und dem OLAF auf Betrugssicherheit geprüft. Die im Jahr 2017 aktualisierte Fassung der Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung sieht nun ausdrücklich ein Instrument zur Verhinderung von Betrug vor.

Prävention, Aufdeckung, Korrektur und Weiterverfolgung von Betrug und Unregelmäßigkeiten zählen zu den Zielen interner Kontrollen (Artikel 32 der Haushaltsordnung).

Im Zusammenhang mit der geteilten Mittelverwaltung, die 80 % des EU-Haushalts betrifft, muss das Betrugsrisiko durch die Verwaltungsbehörde im Programmkontext bewertet werden (Artikel 125 Absatz 4 Buchstabe c der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen). Die Vorschläge für den Programmplanungszeitraum 2021-2027 enthalten eine Bestimmung, nach der die für die Verwaltung des Programms zuständige Behörde unter Berücksichtigung der ermittelten Risiken wirksame und angemessene Betrugsbekämpfungsmaßnahmen und -verfahren einrichten muss. Diese Bestimmung gilt nach ihrer Annahme für die sieben Fonds mit geteilter Mittelverwaltung, für die die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen Anwendung findet.

Während die obligatorische Betrugsrisikobewertung bei der Konzeption von Ausgabenprogrammen für den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) nach 2020 einer noch strengeren Formalisierung unterzogen wird, war die Betrugssicherheit bereits ein Grundsatz, den die Kommission schon im aktuellen MFR festgehalten hatte.

Insbesondere ist die Kommission der Auffassung, dass sie dem Problem von Kontrollen in Bezug auf die Verhinderung und Aufdeckung von Betrug ordnungsgemäß Rechnung getragen hat, indem sie in jedem ihrer das MFR-Paket begleitenden Legislativvorschläge vom 29. Mai 2018 eine Reihe grundlegender Maßnahmen vorgeschlagen hatte:

• Im Finanzbogen zu Rechtsakten werden Maßnahmen aufgeführt, die zur Verhinderung von Betrug und Unregelmäßigkeiten zu ergreifen sind.
• Spezielle Bestimmungen legen fest, wer (z. B. die Kommission, die Mitgliedstaaten) unter Berücksichtigung der ermittelten Risiken angemessene Maßnahmen und Verfahren zur Betrugsbekämpfung auferlegen soll.
• In einem speziellen Erwägungsgrund wird an die Kompetenzen des OLAF (und ab 2020 der EUStA) erinnert, und es werden die Verordnungen aufgeführt, auf die diese Kompetenzen zurückgehen.

Das OLAF hat die Relevanz dieser Maßnahmen für die Betrugssicherheitsprüfung vor ihrer Annahme durch die Kommission untersucht.

Darüber hinaus sind in der neuen Haushaltsordnung vereinfachte Finanzierungsformen vorgesehen, die weniger betrugsanfällig sind, beispielsweise die Möglichkeit von Pauschalbeträgen, Pauschalfinanzierungen und Kosten je Einheit bei Finanzhilfen.

In den Ausgabenprogrammen des Mehrjährigen Finanzrahmens nach 2020 hat die Kommission horizontale Erwägungsgründe und Bestimmungen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU vor unzuverlässigen Wirtschaftsteilnehmern vorgeschlagen.

Im Einklang mit der Haushaltsordnung wurden der Kommission, dem OLAF, der EUStA und dem Europäischen Rechnungshof die Rechte und der Zugang gewährt, die notwendig und angemessen sind.

Die in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen vorgesehene Möglichkeit einer Wiedereinsetzung der Beiträge aus den Fonds dient als Anreiz für die Mitgliedstaaten, selbst Finanzkorrekturen vorzunehmen.

Die Kommission bietet systemische Betrugssicherheitsprüfungen und ändert im Rahmen der fortlaufenden Aktualisierung der CAFS die Art und Weise, wie Betrugssicherheit geprüft wird.

Siehe auch die Antwort auf Ziffer 72.

Entscheidungen über Sanktionen stützen sich nicht ausschließlich auf Informationen, die von den in dieser Bemerkung genannten Einrichtungen erhalten werden. Für diese Entscheidungen können u. a. ebenfalls folgende Informationen herangezogen werden: Informationen aus von Anweisungsbefugten oder unter ihrer Federführung durchgeführten Prüfungen, Informationen aus Disziplinarmaßnahmen seitens der einschlägigen Aufsichtsbehörden, die dafür zuständig sind, zu überprüfen, ob die Standards der Berufsethik eingehalten werden, und Informationen aus Beschlüssen der Kommission oder der zuständigen nationalen Behörden im Zusammenhang mit Verstößen gegen Unions- oder nationales Wettbewerbsrecht.

Zukünftig sollten als Informationsquelle auch Sachverhalte dienen, die im Zusammenhang mit den von der EUStA durchgeführten Prüfungen oder Ermittlungen festgestellt werden.

Beim Ausschluss unzuverlässiger Wirtschaftsteilnehmer auf der Grundlage einer Empfehlung des in Artikel 143 der Haushaltsordnung (zuvor Artikel 108 der Haushaltsordnung 2012) geschaffenen Gremiums muss ein bestimmtes Verfahren eingehalten werden, um den Anspruch auf rechtliches Gehör und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu achten.

Betrug oder Korruption fallen häufig mit anderen Ausschlussgründen zusammen. Wenn ein Ausschluss wegen Betrugs oder Korruption aufgrund von Tatbeständen, die vor 2016 liegen, rechtlich nicht möglich war, erfolgte der Ausschluss deshalb wegen anderer rechtsgültiger Gründe, wie im Rahmen der beruflichen Tätigkeit begangene schwere Verfehlungen und schwerwiegende Verstöße gegen Vertragsvorschriften, wodurch die abschreckende Wirkung des Systems gewährleistet war.

Bei Tatbeständen, die vor Inkrafttreten der neuen Haushaltsordnung im August 2018 liegen, erlauben die Rechtsvorschriften den Ausschluss natürlicher Personen, die sich in einer Ausschlusssituation befinden und die bei der Vergabe oder Umsetzung einer rechtlichen Verpflichtung eine entscheidende Funktion haben.

Bei Tatbeständen ab 2016 erlaubt die Haushaltsordnung den Ausschluss von Wirtschaftsteilnehmern, wenn sich ein führender Mitarbeiter in einer Ausschlusssituation befindet. Sofern anwendbar, nutzt die Kommission diese Möglichkeit und ist der Auffassung, dass andere Organe und EU-Einrichtungen ebenfalls so handeln sollten.

Die neue Haushaltsordnung sieht Maßnahmen vor, um gegen Briefkastenfirmen und die Nutzung von Steueroasen durch Finanzmittler, die Unionsmittel verwalten, vorzugehen.

Es ist zu beachten, dass die rechtlichen Beschränkungen, denen beide Systeme unterliegen, unterschiedlich sind. Insbesondere können gegen Entscheidungen der Weltbank keine Rechtsmittel eingelegt werden, und sie unterliegen keinen nationalen gerichtlichen Anordnungen.

Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 85 und 86::

ARACHNE kann eine wichtige Unterstützung für die Ergreifung wirksamer und angemessener Betrugsbekämpfungsmaßnahmen gemäß Artikel 125 Absatz 4 Buchstabe c der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 mit gemeinsamen Bestimmungen sein. Diese Datenbank soll den Behörden der Mitgliedstaaten dabei helfen, Fehler und Unregelmäßigkeiten bei Projekten, Begünstigten, Aufträgen und Auftragnehmern zu verhindern und aufzudecken.

Seit 2013 unterrichten die Behörden der Mitgliedstaaten die Kommissionsdienststellen regelmäßig über den potenziellen Nutzen von ARACHNE.

Die Kommission untersucht derzeit, ob die Daten aus dem EDES-System (und möglicherweise auch aus ABAC) in ARACHNE integriert werden können, auch mit Blick darauf, dass Ausgaben im Bereich der direkten Mittelverwaltung daraufhin geprüft werden können, ob Betrugsindikatoren vorliegen.

Die Entwicklung von ARACHNE war im Mai 2013 (Erstinstallation) abgeschlossen worden. Seitdem wurden die Daten aus den Mitgliedstaaten, die sich dafür entschieden haben, ARACHNE in ihre Betrugsbekämpfungsstrategie zu integrieren, schrittweise aufgenommen.

Seit Inkrafttreten der neuen Haushaltsordnung bezieht sich das EDES auf alle Aspekte der direkten und auch der indirekten Mittelverwaltung.

Das neue EDES-System wurde 2016 eingerichtet, und somit basieren die Feststellungen des Europäischen Rechnungshofs auf öffentlichen Zahlen, die nur den anfänglichen Zeitraum bis zum 30. Juni 2018 betreffen. Dies erlaubt keine Bewertung der Funktion des Systems und seiner abschreckenden Wirkung.

Die Kommission verweist auf die folgenden zusätzlichen wichtigen Aspekte, die bei der Bewertung der Auswirkung der verwaltungsrechtlichen Untersuchungen des OLAF herangezogen werden sollten:

• eine eingehende Analyse der administrativen Empfehlungen, um Mängel im System zu beheben;
• vom OLAF im Verlauf einer Untersuchung gemäß Artikel 7 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 getroffene Sicherungsmaßnahmen, um eine weitere Zuspitzung von Betrug oder Unregelmäßigkeiten zu verhindern;
• die abschreckende Wirkung von Untersuchungen des OLAF auf potenzielle Betrüger;
• die Verantwortlichkeiten der Kommissionsdienststellen und der Mitgliedstaaten (Berichterstattung an das OLAF und Umsetzung von dessen Empfehlungen), um die Arbeit des OLAF in der Praxis wirksam zu gestalten.

Des Weiteren haben die Kommission und/oder das OLAF eine Reihe wichtiger Reformen auf den Weg gebracht, um die Wirksamkeit der Untersuchungsmaßnahmen des OLAF zu erhöhen. Zu diesen Reformen zählen:

• Anweisungen des OLAF für Ermittler zu finanziellen Empfehlungen (2016);
• eigene Überprüfung des vom OLAF eingerichteten Überwachungssystems für Empfehlungen, um eine schnellere Weiterverfolgung sicherzustellen (2017);
• PIF-Richtlinie (2017);
• Änderung der Haushaltsordnung (2018);
• Vorschlag für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013, um u. a. die Untersuchungsinstrumente des OLAF zu verbessern und das Verständnis der Abschlussberichte des OLAF zu erleichtern (2018).

Die justiziellen Empfehlungen des OLAF können auch allgemeine Vorschläge für die Justiz enthalten, damit die Feststellungen des OLAF in seinen Abschlussberichten in ihrer Gesamtheit erwogen werden, wodurch der Umfang justizieller Maßnahmen ausgeweitet wird.

Nach Artikel 11 Absatz 1 der OLAF-Verordnung werden in den Empfehlungen des OLAF die von den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU sowie von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu treffenden Maßnahmen genannt. Nach Artikel 11 Absatz 2 der OLAF-Verordnung stellen die Abschlussberichte des OLAF in der gleichen Weise und unter denselben Bedingungen wie die Verwaltungsberichte der Kontrolleure der nationalen Verwaltungen zulässige Beweismittel in den Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren der Mitgliedstaaten dar. Um die Wirkung der Untersuchungen des OLAF weiter zu verbessern, hat die Kommission in ihren Vorschlag für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 Maßnahmen zur Stärkung der Verwendung der Abschlussberichte des OLAF in nationalen Gerichtsverfahren aufgenommen.

Die Weiterverfolgung der justiziellen Empfehlungen des OLAF durch die nationalen Behörden stellt seit Langem eine Herausforderung dar, die dem OLAF und der Kommission bekannt ist. Wie unten erläutert, ist dies auf eine Reihe von Faktoren zurückzuführen, z. B. auf die Tatsache, dass jeder Mitgliedstaat Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU entsprechend seiner eigenen Politik verfolgt.

Um dieser Herausforderung zu begegnen, hat die Kommission die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) vorgeschlagen. Es wird erwartet, dass in den Mitgliedstaaten, die sich an der EUStA beteiligen, eine konsistentere und wirksamere Strafverfolgungspolitik für Straftaten zum Nachteil des EU-Haushalts übernommen wird, die zu mehr Strafverfolgungen, mehr Verurteilungen und einem höheren Maß an Wiedereinziehungen führt.

Darüber hinaus wird auf Unterschiede beim Umfang und der Definition von Straftatbeständen in der Richtlinie (EU) 2017/1371 („PIF-Richtlinie“) näher eingegangen (siehe auch die Antwort auf Ziffer 97).

Der jüngste Vorschlag für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 zielt u. a. darauf ab, die Wirksamkeit der Untersuchungstätigkeit des OLAF zu erhöhen; daher wird erwartet, dass die Untersuchungsergebnisse des OLAF in Gerichtsverfahren in den Mitgliedstaaten verstärkt verwendet werden.

Um die genauen Abweisungsgründe besser zu verstehen und die Weiterverfolgung seiner Untersuchungen zu verbessern, hat das OLAF eine tief greifende Analyse dahin gehend durchgeführt, inwieweit die vom OLAF zwischen dem 1. Januar 2008 und dem 31. Dezember 2015 vorgelegten justiziellen Empfehlungen von den Mitgliedstaaten weiterverfolgt werden. Hierbei wurden 169 vom OLAF ausgesprochene justizielle Empfehlungen, die von den mitgliedstaatlichen Justizbehörden abgewiesen wurden, von insgesamt 317 Empfehlungen untersucht. Das OLAF steht in kontinuierlichem Dialog mit den Justizbehörden der Mitgliedstaaten, um die Anzahl der Anklageerhebungen zu erhöhen.

Beim Vergleich der Anzahl der aus den justiziellen Empfehlungen des OLAF resultierenden Anklageerhebungen und der Anzahl der eigenen Strafverfolgungen durch die nationalen Behörden ist zu berücksichtigen, dass das OLAF in einem anderen Kontext und unter anderen Bedingungen arbeitet als die nationalen Behörden. .

Die Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten rechtswidrigen Handlungen liegt in der gemeinsamen Verantwortung der Union und der Mitgliedstaaten⁶³. In diesem Kontext ist der zahlenmäßige Anteil der Anklageerhebungen der Mitgliedstaaten naturgemäß höher. Diese Tatsache wird auch durch die von der Kommission in ihren jährlichen Berichten über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union (PIF-Berichte)⁶⁴ veröffentlichten Zahlen veranschaulicht.

Die Anklageerhebung auf EU- und nationaler Ebene erfolgt ergänzend, und die Tatsache, dass die EU über eigene Ermittlungskapazitäten verfügt, ist ein wichtiger Baustein im Kampf gegen Betrug insgesamt. Beide Ebenen profitieren von einer engen Zusammenarbeit.

Darüber hinaus übermittelt das OLAF, auch wenn es die Untersuchung nicht leitet, den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten häufig Informationen und bietet ihnen Unterstützung und trägt insbesondere im Zusammenhang mit Koordinierungsfällen zu den von den nationalen Behörden durchgeführten Ermittlungen bei.

Die Kommission merkt an, dass im Bericht des Europäischen Rechnungshofs die Anzahl der Anklagen oder Abweisungen infolge der justiziellen Empfehlungen des OLAF nicht vergleichbaren Daten aus den Mitgliedstaaten gegenübergestellt wird. Dies hätte die Bewertung erleichtert, ob die Empfehlungen des OLAF eine angemessene Auswirkung auf nationaler Ebene haben.

Da die Anzahl der Anklagen selbst nur begrenzten Informationswert hat, wurde vom OLAF eine vertiefte Analyse im Hinblick auf die Weiterverfolgung der vom OLAF zwischen dem 1. Januar 2008 und dem 31. Dezember 2015 vorgelegten justiziellen Empfehlungen durch die Mitgliedstaaten durchgeführt, wie in Ziffer 94 erwähnt.

Diese Analyse beschränkte sich nicht auf den Ausgabenbereich, der Gegenstand der Prüfung des Hofes war, sondern umfasste auch interne Untersuchungen und den Einnahmenbereich, d. h. Zollermittlungen.

Erster Aufzählungspunkt: Laut der Analyse der Weiterverfolgung der vom OLAF vorgelegten justiziellen Empfehlungen durch die Mitgliedstaaten umfasst die Kategorie der Fälle mit „unzureichenden Nachweisen“ eine Vielzahl heterogener faktischer und rechtlicher Situationen. Insbesondere enthält diese Kategorie Fälle, in denen das OLAF aufgrund seiner eingeschränkten Untersuchungsbefugnisse keine vollumfänglichen Nachweise in der Praxis sammeln konnte, sowie Situationen, in denen die mitgliedstaatlichen Behörden die Beweiskraft des Abschlussberichts des OLAF aufgrund der Unsicherheit der anwendbaren Rechtsvorschriften infrage stellten.

Weiterhin kann die Anzahl der aufgrund „unzureichender Nachweise“ (eine allgemeine Erklärung dafür, dass keine Anklage erhoben wurde) abgewiesenen Fälle ebenfalls je nach Verfahrensregeln und Vorgehensweisen in den Mitgliedstaaten schwanken. Generell verfügen die Mitgliedstaaten über einen weiten Ermessensspielraum in den verschiedenen Phasen der Ermittlung und Strafverfolgung.

Außerdem sei betont, dass dem OLAF in einer erheblichen Anzahl von Fällen die tatsächlichen Gründe für die Abweisung nicht im Detail mitgeteilt werden.

Zweiter Aufzählungspunkt: Trotz des im Rahmen des PIF-Übereinkommens (und der bevorstehenden Umsetzung der PIF-Richtlinie) erzielten Maßes an Harmonisierung bestehen weiterhin merkliche Unterschiede bei den nationalen Strafgesetzen auf der detaillierten Ebene, was sich auf die Frage auswirken kann, ob ein bestimmtes Verhalten in einem Mitgliedstaat als Straftat betrachtet wird. Das OLAF nimmt stets eine erste Bewertung vor, indem es feststellt, ob die zu untersuchenden Sachverhalte der Definition von Betrug gegen die EU gemäß den geltenden EU-Rechtsvorschriften entsprechen. Die Entscheidung, ob die Empfehlungen des OLAF weiterverfolgt werden, liegt anschließend bei den nationalen Behörden.

Dritter Aufzählungspunkt: Die Verjährung kann zwar grundsätzlich als „objektiver“ Grund betrachtet werden, aber die Entscheidung, ob eine bestimmte Ansammlung von Sachverhalten als Straftat qualifiziert wird, fällt in die alleinige Zuständigkeit der Justizbehörden, die diesbezüglich einen erheblichen Einschätzungsspielraum haben. Ob eine Sache als verjährt angesehen wird, kann z. B. von der Schwere abhängen, die einer Straftat beigemessen wird, was sich in erheblichem Maße auf die anwendbare Verjährungsfrist auswirken kann. Außerdem erfordern beispielsweise Fragen, wann eine strafbare Handlung begonnen hatte und wann sie endete, ob es sich um ein fortlaufendes oder wiederholtes Verhalten handelte sowie ob es eine Unterbrechung oder Aussetzung der Handlung gab, komplexe Beurteilungen, die auf den Besonderheiten der nationalen Rechtsrahmen beruhen. In vielen Fällen kann das OLAF diese Fragen mit den nationalen Behörden klären und kann sich auf Empfehlungen hinsichtlich der Wiedereinziehung konzentrieren.

Es sei darauf hingewiesen, dass für die Verhinderung der Verjährung alle Beteiligten gemeinsam verantwortlich sind, vor allem die EU-Organe und die Mitgliedstaaten, die dem OLAF rechtzeitig Informationen übermitteln sollten.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 97.

Das OLAF arbeitet mit vielen nationalen Behörden eng und konstruktiv zusammen. Dies gilt sowohl für die Untersuchungsphase (Koordinierung der Ermittlungstätigkeiten, Informationsaustausch, Unterstützung beim Zugang zu Bankkonten usw.) als auch für die nachfolgende Phase (Umsetzung der Empfehlungen des OLAF durch die nationalen Behörden). Wenn das OLAF und die nationalen Behörden die Gesetze oder die Sachverhalte unterschiedlich auslegen, kann ein Treffen vereinbart werden.

Die Kommission unterstreicht, dass die Justizsysteme der Mitgliedstaaten vom OLAF unabhängig sind und dies auch sein sollten. Daher können die nationalen Behörden zu anderen Schlussfolgerungen gelangen als das OLAF. Auf die Herausforderungen, die sich durch die erheblichen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten beim Umfang und bei der Definition von Straftatbeständen und bei Verjährungsfristen ergeben, wurde in der neuen PIF-Richtlinie (EU) 2017/1371 im Besonderen eingegangen (speziell Artikel 3 und 4). Die Mitgliedstaaten müssen die PIF-Richtlinie bis zum Juli 2019 umsetzen. Darüber hinaus enthält die PIF-Richtlinie erstmals spezifische Bestimmungen zu Verjährungsfristen für gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete Straftaten (Artikel 12). Der Vorschlag der Kommission für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 geht u. a. auf die Notwendigkeit zur Präzisierung des Rechtsrahmens für Untersuchungsmaßnahmen des OLAF ein.

Es besteht eine gut etablierte Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und den nationalen Staatsanwälten, die – in der Regel – gut funktioniert. Die Untersuchungen des OLAF ergänzen häufig die nationalen Ermittlungen, indem sie Aspekte berücksichtigen, die über den nationalen Fall hinausgehen. Die enge Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden und dem OLAF wird beim OLAF als bewährtes Verfahren erachtet und kommt häufig zum Tragen, um Doppelaufwand zu vermeiden und die Risiken im Rahmen der entsprechenden Untersuchungstätigkeiten zu begrenzen.

Die Kommission betont, dass das OLAF gemäß Artikel 12 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 vor Abschluss der Untersuchung die Staatsanwaltschaften häufig informiert.

Die Kommission merkt an, dass die Abweisung von Fällen durch die nationalen Justizbehörden nicht zwangsläufig auf eine mangelnde Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und den nationalen Behörden zurückzuführen ist, auch wenn Verbesserungsbedarf besteht (siehe auch die Antworten der Kommission auf die Ziffern 97 und 98). Beispielsweise können wichtige Gründe für die Verjährung von Sachverhalten sein, dass das OLAF die ursprünglichen Informationen zu spät erhalten hatte oder der Empfänger der justiziellen Empfehlung darauf nicht auf effiziente Weise reagierte.

Generell übermittelt das OLAF den Justizbehörden keine verjährten Fälle.

Die Kommission möchte die Komplexität dieser Angelegenheit unterstreichen.

Tatsächlich sind die Untersuchungsbefugnisse einer Verwaltungsstelle nicht mit denjenigen von Ermittlungsbehörden vergleichbar, die für nationale Staatsanwaltschaften arbeiten. Daher ist es möglich, dass trotz der erheblichen Ermittlungsbemühungen des OLAF, das Amt aufgrund seiner eingeschränkten Untersuchungsbefugnisse und seiner praktischen Möglichkeiten bisweilen nicht in der Lage ist, eindeutige Beweise für eine Straftat zu sammeln. Aus diesem Grund können wichtige Elemente für den Nachweis eines Betrugs, wie die Zahlung von Bestehungsgeldern, die individuellen Verantwortlichkeiten der betroffenen Personen oder das subjektive Tatbestandsmerkmal (Mens rea), häufig nicht erlangt werden.

Des Weiteren ist Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 nicht per se eine ausreichende Rechtsgrundlage, um allen mitgliedstaatlichen Justizbehörden die Verwendung der Berichte des OLAF als Beweismittel in Verfahren zu gestatten.

In einigen Mitgliedstaaten nehmen die Staatsanwälte daher, nach Erhalt des OLAF-Abschlussberichts, die Ermittlungstätigkeiten erneut auf, um zulässige Beweismittel zu sammeln. In diesen Fällen stellen nicht die vom OLAF zusammengestellten Beweise den die Abweisung begründenden unzureichenden Nachweis dar, sondern die von den nationalen Ermittlern beigebrachten Beweise (siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 102).

Umgekehrt herrscht bei manchen Staatsanwälten scheinbar die Erwartung vor, dass der OLAF-Abschlussbericht ein fertiges Produkt ist, das keine weitere Ermittlungstätigkeit erfordert, oder dass die bereits von den OLAF-Ermittlern durchgeführten Untersuchungen lediglich wiederholt werden müssen, falls die Staatsanwälte die vom OLAF gesammelten Beweise nicht verwenden können. Wenn in diesem Fall die Beweise nicht bereits vollständig im OLAF-Abschlussbericht verfügbar sind, kann der Fall abgewiesen werden, da die Beweise als unzureichend erachtet werden.

Außerdem gibt es Fälle, deren Abweisung dadurch begründet scheint, dass keine ausreichende Kenntnis der auf EU-Finanzmittel bezogenen Vorschriften, insbesondere der Pflicht des Begünstigten, korrekte Angaben zu machen, besteht.

Die Abweisung durch die nationalen Behörden kann ebenfalls bei politisch sensiblen Fällen erfolgen.

Nichtsdestotrotz arbeitet das OLAF kontinuierlich daran, die Qualität seiner Abschlussberichte und die Weiterverfolgung seiner Empfehlungen zu verbessern. Eine Reihe von Projekten ist bereits in Vorbereitung, z. B. neue Vorlagen für die Abschlussberichte.

Die seit Begehen der mutmaßlichen Straftat verstrichene Zeit ist nicht nur auf die Dauer der Untersuchungen des OLAF zurückzuführen, die in den letzten Jahren kontinuierlich verkürzt wurde; ausschlaggebend dafür sind auch der Zeitpunkt der Aufdeckung des Betrugs, der Zeitpunkt, zu dem der Fall dem OLAF gemeldet wurde, und der Zeitpunkt, zu dem der nationale Staatsanwalt letztlich auf die Empfehlung des OLAF reagierte.

Die Kommission merkt an, dass eine Analyse hinsichtlich der Weiterverfolgung der Untersuchungen des OLAF sich auf eine relativ geringe Anzahl von Befragungen der Kommissionsdienststellen und der Justizbehörden der Mitgliedstaaten stützt.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 99.

Die Evaluierung der OLAF-Verordnung durch die Kommission im Jahr 2017 ergab als Hauptfaktor für die Verhinderung der Weiterverfolgung der justiziellen Empfehlungen den Umstand, dass die Verordnung die Verwendung der OLAF-Berichte als Beweismittel in Gerichtsverfahren in den Mitgliedstaaten nicht ausreichend sicherstellt. In einigen Mitgliedstaaten nehmen die Staatsanwälte nach Erhalt des OLAF-Abschlussberichts alle Ermittlungstätigkeiten erneut auf, um zulässige Beweismittel zu sammeln. Dies beeinträchtigt die Effizienz und kann dazu führen, dass Straftaten verjähren.

Die Frage der Zulässigkeit der OLAF-Berichte wurde im Vorschlag der Kommission für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 aufgegriffen.

Es sollte berücksichtigt werden, dass nicht alle Mitgliedstaaten das Legalitätsprinzip anwenden. In denjenigen Mitgliedstaaten, in denen die Anklageerhebung eine Ermessensentscheidung der Justizbehörde ist, kann ein OLAF-Abschlussbericht für die Einleitung einer gerichtlichen Untersuchung ausschlaggebend sein.

Die Kommission weist darauf hin, dass die durchschnittliche Dauer abgeschlossener und laufender Untersuchungen 15,8 Monate betrug, während die durchschnittliche Dauer für die Auswahl dieser Untersuchungen bei 1,8 Monaten lag⁶⁵.

Das OLAF leitet Untersuchungen ein, nachdem es die Hinweise von möglichem Untersuchungsinteresse, die beim OLAF von externen Quellen eingehen, analysiert hat. Dies erfolgt unverzüglich.

Die übliche Vorgehensweise des OLAF ist außerdem, Untersuchungen einzuleiten, nachdem es Informationen im Rahmen seiner eigenen Untersuchungstätigkeit zusammengetragen hat, um umgehend auf vorschriftswidriges Verhalten zu reagieren.

Die Errichtung der EUStA wird dazu beitragen, gewisse Schwachstellen des aktuellen Systems für die Untersuchung und Verfolgung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU zu beheben. Das OLAF sowie alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU und die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten müssen der EUStA unverzüglich jeden Verdacht auf eine mögliche Straftat melden, die in die Zuständigkeit der EUStA fällt. Auf diese Weise kann die EUStA unmittelbar strafrechtliche Ermittlungen und eine strafrechtliche Verfolgung von Fällen mutmaßlichen Betrugs einleiten und Anklage vor Gericht erheben. Die Kommission hat ihren Vorschlag für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 angenommen, wodurch die Arbeitsweise des OLAF an die Errichtung der EUStA angepasst wird, um eine enge Zusammenarbeit auf der Grundlage einander ergänzender Mandate zu gewährleisten.

Bis zur Errichtung der EUStA sichert das OLAF den gegenseitigen Informationsaustausch mit den zuständigen nationalen Behörden gemäß Artikel 12 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 zu, indem den zuständigen nationalen Behörden jegliche im Laufe externer Untersuchungen erlangten relevanten Informationen in einer angemessenen Frist übermittelt werden.

Des Weiteren sei angemerkt, dass sich die durchschnittliche Dauer abgeschlossener und laufender Untersuchungen des OLAF im Vergleich zu den vergangenen Jahren wesentlich verkürzt hat (von 22,4 Monaten 2011 auf 15,8 Monate 2017).

Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 106-108:

Wie vom Europäischen Rechnungshof dargelegt, dauert die Wiedereinziehung normalerweise mehrere Jahre. Daher stellt ein Vergleich der zur Wiedereinziehung empfohlenen Beträge und der wiedereingezogenen Beträge für denselben Zeitraum kein korrektes Maß dar und führt zu einer zu geringen Einschätzung der Höhe der Wiedereinziehungen. Im Bereich der geteilten Mittelverwaltung sind die Mitgliedstaaten dafür zuständig, die zu Unrecht gezahlten Mittel wieder von den Empfängern einzuziehen.

Darüber hinaus wurden die finanzielle Auswirkung der vom OLAF empfohlenen Sicherungsmaßnahmen und die Beträge, deren unrechtmäßige Zahlung dadurch verhindert wurde, nicht in die Prüfung einbezogen und wurden deshalb nicht analysiert.

Die Kommission weist darauf hin, dass die tatsächlichen Wiedereinziehungen infolge der Untersuchungen des OLAF die Kosten des OLAF bei Weitem übersteigen.

Das OLAF hat kontinuierlich daran gearbeitet, die Qualität seiner Abschlussberichte und Empfehlungen zu verbessern. Insbesondere hat das OLAF im Oktober 2016 neue Anweisungen für Ermittler herausgegeben, um die Klarheit der vom OLAF in Bezug auf die geschätzten wiedereinzuziehenden Beträge vorgelegten Informationen sicherzustellen.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 115.

Die Feststellungen des Hofes in Ziffer 110 weisen darauf hin, dass bisweilen der richtige Zeitpunkt berücksichtigt werden muss, wenn eine doppelte Zielsetzung zu verfolgen ist: zum einen die Wiedereinziehung von zu Unrecht gezahlten Beträgen und zum anderen keine Gefährdung der strafrechtlichen Ermittlung auf nationaler Ebene. Deshalb werden Wiedereinziehungsverfahren zeitweise ausgesetzt. Diese Situation tritt jedoch relativ selten ein und betrifft Fälle, in denen ein nationales Voruntersuchungsverfahren läuft und die nationalen Justizbehörden das OLAF ausdrücklich gebeten haben, für einen bestimmten Zeitraum (normalerweise bis zur Durchführung oder bis zum Abschluss bestimmter Tätigkeiten) strengste Vertraulichkeit zu gewährleisten. Die Dauer der Aussetzung von Wiedereinziehungsverfahren ist in der Regel kurz.

In den meisten Fällen wird das finanzielle Wiedereinziehungsverfahren aber unabhängig vom Gerichtsverfahren parallel im Einklang mit den Vorschriften über die Wiedereinziehung infolge verwaltungsrechtlicher Unregelmäßigkeiten durchgeführt. Auf dieses Problem wird in den „OLAF Guidelines on the use of OLAF Final Reports by Commission Services for recovery procedures and other measures in the direct expenditure and external aid sector“ (Leitlinien des OLAF über die Verwendung der OLAF-Abschlussberichte durch die Kommissionsdienststellen für Wiedereinziehungsverfahren oder andere Maßnahmen im Bereich der direkten Ausgaben und der Außenhilfe) eingegangen. In diesen Leitlinien ist festgelegt, dass unbeschadet etwaiger auf nationaler Ebene ergriffener Schritte verwaltungsrechtliche und/oder finanzielle Sanktionen auferlegt werden können und dass der bevollmächtigte Anweisungsbefugte das Ergebnis eventueller Strafverfahren nicht abwarten sollte, bevor er verwaltungsrechtliche Maßnahmen oder eine Wiedereinziehung veranlasst, es sei denn, das OLAF bittet ihn ausdrücklich darum.

Die Kommission ist der Auffassung, dass der EU-Haushalt geschützt wird, indem Finanzkorrekturen im Bereich der geteilten Mittelverwaltung angewendet werden (einschließlich durch Empfehlungen des OLAF) und indem sichergestellt wird, dass die betreffenden Beträge aus den Programmausgaben herausgenommen werden.

Wenn eine Generaldirektion mit geteilter Mittelverwaltung (z. B. GD REGIO) vom OLAF einen Fallabschlussbericht erhält, übermittelt sie dem Mitgliedstaat ein Schreiben zur finanziellen Weiterverfolgung, um die Wiedereinziehung von EU-Mitteln im Einklang mit dem OLAF-Abschlussbericht zu verlangen. Der Mitgliedstaat wird um seine Bemerkungen ersucht. Falls der Mitgliedstaat mit der Einschätzung und der Empfehlung des OLAF nicht einverstanden ist, bewertet – in diesem Beispiel – die GD REGIO die Antwort des Mitgliedstaats vor dem Hintergrund aller geltenden Vorschriften und bezieht endgültig Stellung. Der bevollmächtigte Anweisungsbefugte kann beschließen, den im Abschlussbericht des OLAF dargelegten Schlussfolgerungen zu folgen und die im Bericht ausgesprochene Empfehlung umzusetzen; auch kann er der Kommission vorschlagen, einen Finanzkorrekturbeschluss über den betreffenden Betrag unter Berücksichtigung geltenden Rechts zu erlassen.

Ist der Mitgliedstaat mit der finanziellen Empfehlung des OLAF einverstanden, obliegt es daraufhin den nationalen Behörden, die Mittel von den jeweiligen Begünstigten wiedereinzuziehen. Nach der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 mit gemeinsamen Bestimmungen sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, bei einer Unregelmäßigkeit zu Unrecht gezahlte Beträge wiedereinzuziehen. Während die Kommission nicht zur Prüfung der von den einzelnen Begünstigten wiedereingezogenen Beträge verpflichtet ist, wird bei den Systemprüfungen verifiziert, ob die im Rechnungsführungssystem der Bescheinigungsbehörden erfassten aus den Ausgaben herausgenommenen Beträge und wiedereingezogenen Beträge korrekt sind. Außerdem besteht für die Mitgliedstaaten ein großer Anreiz für die Aufdeckung und Korrektur betrügerischer und vorschriftswidriger Ausgaben, da sie nach der Vorlage des Jahresabschlusses aufgedeckte vorschriftswidrige Beträge ggf. ersetzen müssen, indem sie entsprechende Kontenberichtigungen für das Rechnungsjahr vornehmen, in dem die Unregelmäßigkeit aufgedeckt wurde.

Im Bereich der geteilten Mittelverwaltung obliegt es den Mitgliedstaaten, den wiedereinzuziehenden Betrag im Einklang mit EU-Rechtsvorschriften und ggf. nationalen Rechtsvorschriften festzulegen. Die GD AGRI überwacht systematisch, ob die Mitgliedstaaten die Wiedereinziehung von Außenständen korrekt verwalten, und ergreift erforderlichenfalls Folgemaßnahmen im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens.

Der EU-Haushalt ist durch die Anwendung der sogenannten 50:50-Regel geschützt. Diese besagt, dass die Hälfte des betreffenden Betrags, einschließlich Zinsen, dem EU-Haushalt wieder gutgeschrieben wird, wenn Außenstände nicht innerhalb einer bestimmten Frist wiedereingezogen werden. Des Weiteren werden Außenstände dem EU-Haushalt in voller Höhe wieder gutgeschrieben, wenn sie aufgrund von dem Mitgliedstaat anzulastenden Versäumnissen nicht wiedereingezogen wurden.

Wie der Europäische Rechnungshof selbst in Ziffer 107 angibt, ist die Wiedereinziehung ein langwieriges Verfahren, das durchschnittlich 36 Monate dauert, was bedeutet, dass es in Einzelfällen sogar noch länger dauern kann. Beispielsweise macht eine solche im Zeitraum 2012-2014 ausgesprochene Empfehlung, für die eine endgültige Entscheidung noch aussteht, 20 % des zur Wiedereinziehung empfohlenen Gesamtbetrags der Generaldirektionen REGIO, EMPL und AGRI in diesem Zeitraum aus. Deshalb kann erwartet werden, dass sich die Wiedereinziehungsquote im Verlauf der Zeit erhöht.

Die Kommission weist darauf hin, dass in die Analyse des Hofes keine Beträge einbezogen sind, deren unrechtmäßige Zahlung aus dem EU-Haushalt aufgrund einer Entscheidung der Kommission infolge der Empfehlungen des OLAF verhindert wurde. Diese Beträge allein belaufen sich auf insgesamt 160 Mio. EUR bezogen auf die zwischen 2012 und 2014 ausgesprochenen Empfehlungen; dies entspricht zu Vergleichszwecken 16 % der gesamten Höhe der den drei Generaldirektionen in diesem Zeitraum zur Wiedereinziehung empfohlenen Beträge.

Die Kommission unterstreicht, dass EU-Mittel, sofern dies möglich war, wiedereingezogen oder aus den Ausgaben herausgenommen wurden, um den EU-Haushalt zu schützen.

Siehe auch die Antworten auf die Ziffern 106-108.

Die endgültige Entscheidung über die einzuziehenden Beträge fällt in den Tätigkeitsbereich des bevollmächtigten Anweisungsbefugten.

Der Hauptgrund dafür, dass die Beträge nicht wie vom OLAF empfohlen wiedereingezogen wurden, war die fehlende Rechtsgrundlage für die Anwendung einer Finanzkorrektur.

Die vom Oktober 2016 stammenden Anweisungen an die OLAF-Bediensteten in Bezug auf die Erarbeitung und Berechnung finanzieller Empfehlungen sehen u. a. eine ausführliche Darstellung dahin gehend vor, wie betreffenden Beträge festgelegt werden (Schätzung der Auswirkung der festgestellten Sachverhalte, Schätzung der wiedereinzuziehenden Beträge und Schätzung der Beträge, deren unrechtmäßige Zahlung zu verhindern ist). Außerdem wird die Angabe der im Empfehlungsdokument und im Abschlussbericht dargelegten Informationen zur Untermauerung dieser Beträge verlangt. Diese Anweisungen wurden im Juli 2017 vom OLAF mit der Annahme der „Guidelines on Financial Monitoring“ (Leitlinien zur finanziellen Überwachung) weiterverfolgt, die sich abermals auf die Überwachung der finanziellen Empfehlungen konzentrieren und eine Vereinfachung der Überwachung vorsehen. Da die neuen Anweisungen und die überarbeiteten Leitlinien noch nicht lange gelten, bleibt ihre vollständige Auswirkung im System abzuwarten.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 114.

Die Kommission unterstreicht, dass die Höhe der von der GD CNECT und der GD RTD infolge der Abschlussberichte des OLAF ausgestellten Einziehungsanordnungen den Gesamtwert der den Generaldirektionen unterbreiteten Empfehlungen übersteigt. Ein wesentlicher Teil der Wiedereinziehungen wurde durch die Liquidation der betroffenen Begünstigten nach der OLAF-Untersuchung verhindert. Dies betraf vor allem die GD CNECT, in der Liquidationen die Wiedereinziehung von 7,86 Mio. EUR verhinderten; dies entspricht über 50 % der Gesamtbeträge, für die Einziehungsanordnungen ausgestellt wurden.

Laut der Bemerkung des Europäischen Rechnungshofs erstreckt sich die Wiedereinziehung in der Regel über mehrere Jahre. Für viele im Zeitraum 2012 bis 2016 ausgesprochene finanzielle Empfehlungen dauert das Wiedereinziehungsverfahren noch an, so auch zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof.

Die Anweisungen des OLAF zu finanziellen Empfehlungen (siehe die Antwort der Kommission auf Ziffer 115) präzisieren u. a., wie die betreffenden Beträge, einschließlich der geschätzten wiedereinzuziehenden Beträge, ggf. unter Anwendung der jeweils eigenen Vorschriften der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU festzulegen sind.

Die Kommission nimmt die 20 untersuchten Fälle zur Kenntnis und möchte ergänzen, dass außer der GD CNECT und der GD RTD auch andere Generaldirektionen in die direkte Mittelverwaltung einbezogen sind.

Erster Aufzählungspunkt: Die Abschlussberichte des OLAF können in Finanz- und Verwaltungsverfahren verwendet werden, es sei denn, das OLAF führt spezielle Gründe an, warum dies wegen der strafrechtlichen Ermittlung nicht möglich ist. Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 110.

Zweiter Aufzählungspunkt: Siehe die Antwort der Kommission auf Ziffer 109. Wenn eine Generaldirektion, die Ausgaben tätigt, der Ansicht ist, dass ein Abschlussbericht keine eindeutigen oder angemessenen Beweismittel enthält, kann sie eine Klarstellung vom OLAF ersuchen.

Dritter Aufzählungspunkt Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass in vielen Fällen die Liquidation infolge der Insolvenz eines Begünstigten nach Abschluss eines Falls durch das OLAF, nach Ausstellung der Einziehungsanordnung oder nach Treffen der vollstreckbaren Entscheidung erfolgt.

Umfang und Charakter eines Audits unterscheiden sich von denen einer OLAF-Untersuchung und umfassen keine Aspekte wie Korruption, Betrug und andere schwerwiegende finanzielle Unregelmäßigkeiten. Audits ermitteln unter Umständen nicht den vollen wiedereinzuziehenden Betrag und führen nicht zwangsweise zum Ausschluss von Einrichtungen durch das EDES-Gremium.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 109.

Die Häufigkeit einer solchen Vorgehensweise ist gering im Vergleich zur Anzahl der vom OLAF unterbreiteten Empfehlungen.

Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 122 und 123:

Die Kommission merkt an, dass im Bereich der indirekten Mittelverwaltung auch die Generaldirektionen NEAR und ECHO Empfänger von finanziellen Empfehlungen des OLAF sind.

Dem Europäischen Rechnungshof zufolge betrugen die auf finanzielle Empfehlungen des OLAF zurückgehenden Wiedereinziehungen zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof 38 %. Angesichts der Zeit, die es dauert, bis das Wiedereinziehungserfahren zu merklichen Fortschritten führt, wird sich diese Quote im Zeitverlauf noch weiter erhöhen.

Im Hinblick auf die Stichprobe siehe die Antwort der Kommission auf Ziffer 117 zur direkten Mittelverwaltung, die sinngemäß auch für die Stichprobe in Bezug auf die indirekte Mittelverwaltung gilt.

Die Kommission weist darauf hin, dass die Tätigkeiten der GD DEVCO in einem bestimmten Kontext erfolgen: geografisch verteilte Tätigkeiten, hohe Anzahl von Tätigkeiten, Vielfältigkeit der durchführenden Organisationen und Partnerländer und verschiedenartige Methoden zur Bereitstellung von Hilfe. Zudem sind der rechtliche Kontext und der auf die Rechtsdurchsetzung bezogene Kontext, die für die Tätigkeiten der GD DEVCO gelten, im Vergleich zu Tätigkeiten im Bereich der geteilten Mittelverwaltung sehr unterschiedlich und wesentlich vielfältiger. Bei seinem Auswahlverfahren berücksichtigt das OLAF diesen Umstand sowie die Wahrscheinlichkeit der Wiedereinziehung. Außerdem sei darauf hingewiesen, dass viele Begünstigte, die auch Außenhilfe beziehen, in Europa ansässig sind und daher nach einer OLAF-Untersuchung von künftigen Fördermitteln ausgeschlossen werden können.

Standardmäßig leistet die GD DEVCO den Empfehlungen des OLAF Folge. Liegen aber wichtige Gründe vor, den Empfehlungen des OLAF nicht Folge zu leisten, gibt die GD DEVCO dem OLAF gleichwohl eine Rückmeldung zu der getroffenen Entscheidung und den ergriffenen Maßnahmen.

Das mit einem hohen Risiko verbundene Umfeld, in dem die GD DEVCO operiert, erklärt somit, warum die GD DEVCO die finanziellen Empfehlungen des OLAF bisweilen nicht weiterverfolgt.

Das OLAF und die GD DEVCO streben eine noch engere Zusammenarbeit an, um die Anzahl der erfolgreichen Wiedereinziehungen zu steigern.

Bei der EUStA handelt es sich um eine einheitliche und unabhängige europäische Behörde für die Verfolgung von Straftaten, die in den teilnehmenden Mitgliedstaaten tätig ist. Die Delegierten Europäischen Staatsanwälte sind für die strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung sowie die Anklageerhebung bei Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zuständig, wobei sie eng mit den nationalen Strafverfolgungsbehörden und Justizbehörden zusammenarbeiten. Die auf der zentralen Ebene angesiedelten Europäischen Staatsanwälte beaufsichtigen im Auftrag der Ständigen Kammern die von den Delegierten Europäischen Staatsanwälten durchgeführten Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen oder führen in Ausnahmefällen selbst Ermittlungen durch.

Dieser neuartige Ansatz wird den derzeitigen Grad an Effektivität und Effizienz bei der Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten Straftaten grundlegend verbessern.

Siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 97-104.

Erster Aufzählungspunkt: Die EUStA stellt eine wesentliche Verbesserung des gegenwärtigen Mechanismus der justiziellen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten dar. Des Weiteren wurde die EUStA (Ständige Kammern und Europäische Staatsanwälte aus jedem Mitgliedstaat) entsprechend strukturiert, um das notwendige nationale Fachwissen einzubringen und gleichzeitig die Entwicklung einer europäischen Ermittlungs- und Strafverfolgungspolitik sicherzustellen.

Bei den Entscheidungsprozessen in der EUStA wird der Notwendigkeit einer zügigen Ermittlung und Strafverfolgung sowie der Gewährleistung einer gemeinsamen Ermittlungs- und Strafverfolgungspolitik gebührend Rechnung getragen. Die erforderlichen internen Konsultationen und Übersetzungen entsprechen einer EU-Einrichtung, die in allen Mitgliedstaaten arbeitet und grenzüberschreitende Straftaten verfolgt.

Die Ermittlungen der EUStA werden primär von den Delegierten Europäischen Staatsanwälten unter Aufsicht des Europäischen Staatsanwalts, der aus demselben Mitgliedstaat stammt wie der Delegierte Europäische Staatsanwalt, und unter der Lenkung und nach Weisung der zuständigen Ständigen Kammer durchgeführt. Die in den Ständigen Kammern sitzenden Europäischen Staatsanwälte sind mit der Rechtsordnung des betreffenden Mitgliedstaats vertraut und beherrschen die Sprache der von ihnen beaufsichtigten Delegierten Europäischen Staatsanwälte. Das Personal am Sitz der EUStA, das das Kollegium und die Kammern unterstützt, muss außerdem entsprechend zusammengesetzt sein, um eine entsprechende Abdeckung und Ausgewogenheit in Bezug auf die Rechtsordnungen und Sprachen widerzuspiegeln. Des Weiteren ist in der EUStA-Verordnung vorgesehen, dass die Ständigen Kammern ihre Entscheidungsbefugnisse in spezifischen Fällen, in denen die Straftat nicht schwerwiegend oder das Verfahren nicht komplex ist, dem Aufsicht führenden Europäischen Staatsanwalt übertragen können.

Die Arbeit der EUStA sollte grundsätzlich in elektronischer Form erfolgen. Dadurch wird die Kommunikation zwischen den Delegierten Europäischen Staatsanwälten, den jeweiligen Aufsicht führenden Europäischen Staatsanwälten und den Ständigen Kammern weiter erleichtert. Sollte Bedarf an zusätzlichen Übersetzungen bestehen, kann die EUStA solche Dienste vom Übersetzungszentrum für die Einrichtungen der Europäischen Union ersuchen.

Zweiter Aufzählungspunkt: Die Kommission teilt die Einschätzung des Europäischen Rechnungshofs nicht. Die EUStA ist unmittelbar für die strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung sowie die Anklageerhebung bei Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zuständig. Diesbezüglich führen die Delegierten Europäischen Staatsanwälte, die zusätzlich zu den unmittelbar aus der EUStA-Verordnung folgenden Befugnissen mit denselben Befugnissen wie die nationalen Staatsanwälte ausgestattet sind, die Ermittlungen in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden durch, wobei Letztere sicherzustellen haben, dass alle Weisungen der Delegierten Europäischen Staatsanwälte befolgt werden.

Die EUStA-Verordnung enthält zudem spezifische Bestimmungen, nach denen die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, den Delegierten Europäischen Staatsanwälten die Ressourcen und die Ausrüstung zur Verfügung zu stellen, die diese für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben benötigen (Artikel 96 Absatz 6).

Darüber hinaus ist das OLAF aufgrund seines spezifischen Auftrags im Bereich der Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union gerichtetem Betrug aufgerufen, als wichtige Informationsquelle für die EUStA zu fungieren. Die Organe und Einrichtungen der Union können das OLAF für eine erste Bewertung von geäußerten Behauptungen in den Fällen in Anspruch nehmen, in denen sie aufgrund fehlenden Fachwissens nicht beurteilen können, ob bestimmte Informationen der EUStA zu melden sind.

Dritter Aufzählungspunkt: Artikel 24 der EUStA-Verordnung besagt ganz klar, dass alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union und die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten der EUStA unverzüglich jegliche Straftaten melden sollen, für die die EUStA ihre Zuständigkeit ausüben könnte. Die Entscheidung. ob sie ihre Zuständigkeit ausübt, indem sie ein Ermittlungsverfahren einleitet oder ihr Evokationsrecht wahrnimmt, liegt bei der EUStA. Der Zweck der ersten Bewertung besteht darin, den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU die Inanspruchnahme des OLAF und seines Fachwissens zu ermöglichen, um die ihnen verfügbaren Informationen zu bewerten, damit der EUStA qualitative Informationen übermittelt werden. Dieser Mechanismus der ersten Bewertung muss effizient sein und darf den Entscheidungsprozess der EUStA nicht beeinträchtigen.

Der Vorschlag der Kommission für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 enthält eine spezielle Bestimmung zur ersten Bewertung durch das OLAF, wobei eine strenge Frist für den Abschluss dieser Bewertung besteht.

Schlussfolgerungen und empfehlungen

Die vom Europäischen Rechnungshof angeführten spezifischen Probleme in Bezug auf die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission können nicht getrennt von den jüngsten wichtigen Gesetzgebungsinitiativen und anderen Entwicklungen im Bereich der Betrugsbekämpfung betrachtet werden, die nachfolgend aufgeführt sind:

• Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Union und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Union 2013;
• Aktualisierung des integrierten Kontrollrahmens und Peer Review des Betrugsrisikos 2017;
• Richtlinie (EU) 2017/1371 über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug (PIF-Richtlinie);
• Verordnung (EU) 2017/1939 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA);
• Vorschlag von 2018 für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 (OLAF-Verordnung);
• neue Haushaltsordnung (Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046);
• Initiative für eine Änderung der Rahmenfinanzregelung für dezentrale Agenturen;
• Vorschläge für Ausgabenprogramme für die Zeit nach 2020;
• fortlaufende Aktualisierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (CAFS).

Siehe bitte die Antwort der Kommission auf Ziffer 9.

Die rechtlichen Beschränkungen des gegenwärtigen Berichterstattungssystems für Unregelmäßigkeiten und die Komplexität der Aufgabe wurden im Bericht des Hofes nicht in ausreichendem Maße berücksichtigt.

Die Kommission ist sich der Grenzen ihres Berichterstattungssystems bewusst, hat aber kontinuierlich schrittweise daran gearbeitet, die Meldung von Unregelmäßigkeiten durch die Mitgliedstaaten zu verbessern (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 24 und 25). Wie der Hof indirekt in Ziffer 31 einräumt, gibt es derzeit kein anderes System (weder auf nationaler Ebene noch innerhalb der EU-Organe), in dem Daten über Betrug in demselben Detaillierungsgrad wie im IMS gesammelt werden.

Es gibt keine kostenwirksame Methode, um Schätzungen zu nicht aufgedeckten Betrugsfällen anzustellen, die für eine faktengestützte Politik ausreichend zuverlässig und belastbar sind (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 14-16). Die vom Europäischen Rechnungshof genannten Methoden wären in diesem speziellen Kontext nicht gut geeignet (siehe die Antworten auf die Ziffern 33-37).

Die Kommission stimmt zu, dass die Analyse von Betrugsmustern und Schwachstellen Priorität erhalten sollte, wobei jedoch zu berücksichtigen ist, dass solche Studien äußerst ressourcenintensiv sind.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Ermittlung der Motivation von Betrügern keinen wesentlichen Mehrwert für ihren Kampf gegen Betrug hätte. Des Weiteren wurde einigen der im Bericht hervorgehobenen Ursachen bereits durch Legislativvorschläge wie der Haushaltsordnung für 2018 Rechnung getragen, oder die betreffenden Risiken wurden bei Prüfungen durch die Verwaltungs- und Kontrollsysteme im Bereich der geteilten Mittelverwaltung gebührend berücksichtigt. Siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 39-49.

Mit der 2014 erfolgten Reform der Richtlinien über die Vergabe öffentlicher Aufträge sowie durch weitere Initiativen hat die EU im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe den Marktzugang, insbesondere für KMU, erweitert und erleichtert. Solche politischen Impulse, die beispielsweise eine Erhöhung der Transparenz, mehr digitalisierte Prozesse und eine Vereinfachung zum Ziel haben, spiegeln sich auch in der neuen Haushaltsordnung wider und tragen zur Minderung des Korruptionsrisikos bei.

Die Kommission stimmt der Empfehlung teilweise zu.

Die Kommission hat in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ihr Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten in den vergangenen Jahren wesentlich verbessert, wodurch eine bessere und ausgereiftere Analyse möglich ist.

Die Kommission hat sich dazu verpflichtet, die Meldung von Unregelmäßigkeiten und Betrug sowie die Analyse der Arten von Betrug weiter zu verbessern, wobei die Analyse auf einer maßgeschneiderten Datenerhebung und einem besseren Verständnis des allgemeinen Rahmens für die Betrugsbekämpfung in den verschiedenen Mitgliedstaaten beruht.

Allerdings ist es nicht möglich, Schätzungen zum Ausmaß des nicht aufgedeckten Betrugs anzustellen, die ausreichend zuverlässig und belastbar für eine faktengestützte Politik sind, bei gleichzeitiger Berücksichtigung einer effizienten Nutzung der begrenzten Ressourcen, die der Kommission zur Verfügung stehen.

a) Die Kommission stimmt der Empfehlung 1 Buchstabe a teilweise zu.

Die Kommission stimmt zu, das IMS weiterzuentwickeln, vorbehaltlich einer Machbarkeitsstudie und der Verfügbarkeit von Ressourcen. Die Integration aller Ausgabenbereiche kann erhebliche Entwicklungskosten mit sich bringen und wirkt sich unter Umständen deutlich auf die Gesamtleistungsfähigkeit des IMS aus. Außerdem wären dazu Legislativvorschläge erforderlich.

Aus Sicht der Kommission sollte die Erfassung der abgeschlossenen Untersuchungen des OLAF grundsätzlich möglich sein. Aufgrund von Datenschutzvorschriften und Vertraulichkeitserfordernissen müssten laufende Untersuchungen jedoch ausgenommen werden. Auch bei abgeschlossenen Untersuchungen sollte die Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten erfolgen, damit gewährleistet ist, dass die nationalen Bestimmungen über die Vertraulichkeit strafrechtlicher Ermittlungen eingehalten werden. Des Weiteren ist es in Bezug auf die von der zukünftigen EUStA durchgeführten Untersuchungen nicht Aufgabe der Kommission, Zusagen zu machen.

Darüber hinaus sei darauf hingewiesen, dass die Kommission 2014 die Abschaffung der Schwelle von 10 000 EUR vorgeschlagen hatte, ab der die Mitgliedstaaten Untersuchungen über betrügerische Unregelmäßigkeiten über das IMS melden müssen. Von den Mitgliedstaaten wurde dieser Vorschlag allerdings abgelehnt.

b) Die Kommission stimmt der Empfehlung 1 Buchstabe b teilweise zu.

Die Kommission beabsichtigt die Erweiterung der Analyse des Betrugs- und Korruptionsrisikos zulasten des EU-Haushalts, einschließlich der Analyse der Art und der Ursachen von Betrug. In diesem Zusammenhang könnten Risikoindikatoren ermittelt werden. Die vom Europäischen Rechnungshof vorgeschlagenen Methoden (Erhebungen unter möglichen Beobachtern von Betrug und auf administrativen Daten beruhende Indizes) sind für den EU-Haushalt jedoch nicht geeignet, und die Kosten dafür wären im Verhältnis zu den erwarteten Ergebnissen nicht gerechtfertigt.

Während in den Betrugsbekämpfungsstrategien der Kommission aktuell nur wenige messbare Ziele und Indikatoren verwendet werden, befördern die in den Betrugsbekämpfungsstrategien festgelegten allgemeinen Grundsätze und Prioritäten einen kohärenten Ansatz im Kampf der Kommission gegen Betrug (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 59-64). Sobald eine weiterentwickelte Analysefunktion gemäß der Antwort der Kommission auf Empfehlung 1 einsatzbereit ist, wird dies zu einer verbesserten Berichterstattung über die Wirksamkeit der Betrugsbekämpfungsstrategien auf zentraler sowie auf abteilungsbezogener Ebene führen.

Das strategische Betrugsrisikomanagement und die Verhinderung von Betrug sind wichtige Ziele der Kommission.

Von der Kommission wurde ein dezentrales Finanzmanagementmodell eingeführt, bei dem bevollmächtigte Anweisungsbefugte, z. B. die Generaldirektoren, für die interne Kontrolle zuständig sind, wozu auch Risikomanagement und Betrugsprävention zählen. Die jeweiligen Zuständigkeiten und Aufgaben sind festgelegt, und seit 2017 sind alle Kommissionsdienststellen verpflichtet, einen für das Risikomanagement zuständigen leitenden Manager zu bestimmen, der den bevollmächtigten Anweisungsbefugten zu Fragen der internen Kontrolle, einschließlich des Betrugsrisikomanagements, berät und unterstützt.

Informationen über Betrugsbekämpfungsmaßnahmen werden dem Kollegium der Kommissionsmitglieder gemeldet, das die politische Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts übernimmt. Jedes Mitglied der Kommission erhält betrugsrelevante Informationen direkt von der ihm unterstehenden Dienststelle und meldet wichtige Fälle dem Kollegium.

Die individuellen Mandatsschreiben des Kommissionspräsidenten verpflichten jeden Kommissar, besonderes Augenmerk auf eine solide Verwaltung von EU-Mitteln zu legen. Dies bekräftigt die politische Verpflichtung der Kommission, Nulltoleranz bei Betrug zu verfolgen und den Schutz des EU-Haushalts vor Betrug systematisch sicherzustellen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass das OLAF eine stärkere und strategischere Rolle als Koordinator der Betrugsbekämpfungsstrategien der Kommissionsdienststellen und der Exekutivagenturen übernehmen könnte. Die Aufsichtsrolle des OLAF wird bei der fortlaufenden Aktualisierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (CAFS) berücksichtigt.

Die Kommission ist der Auffassung, dass ihre derzeitige interne Organisation Empfehlung 2.1 in praktischer Hinsicht bereits widerspiegelt. Siehe auch die Antwort der Kommission auf die Ziffern 50-54.

Die Kommission stimmt der Empfehlung 2.2 teilweise zu.

Die Kommission stimmt dem wesentlichen Inhalt der Empfehlung größtenteils zu. Die Kommission geht davon aus, dass ihre Betrugsbekämpfungsstrategie nur Schritt für Schritt angepasst werden kann, um der Empfehlung zu entsprechen; die vollständige Umsetzung der Empfehlung könnte voraussichtlich in der Mitte der Laufzeit des Mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027 erreicht werden.

Erster Gedankenstrich: Die Kommission teilt die Auffassung des Europäischen Rechnungshofs, dass ihre Betrugsbekämpfungsstrategie sich auf eine umfassende Bewertung der Betrugsrisiken stützen sollte.

Die Umsetzung einer solchen Betrugsrisikobewertung wird jedoch Zeit und wesentliche Ressourcen in Anspruch nehmen, da hierzu nicht nur die Einrichtung einer erweiterten Analysefunktion erforderlich sein wird, wie die Kommission in ihrer Antwort auf Empfehlung 1 dargelegt hat, sondern auch entsprechende Datenerhebungen und Analysen, die sich über mehrere Jahre erstrecken (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 14-16, 29, 33-37 und 47).

Die Kommission weist darauf hin, dass für den Zeitraum 2014-2020 Betrugssicherheitsprüfungen in beträchtlichem Umfang auf der untergesetzlichen Ebene durchgeführt wurden, insbesondere durch die Erstellung von Musterverträgen und -vereinbarungen. Des Weiteren gab es im Bereich der geteilten Mittelverwaltung eindeutige Bestimmungen in Bezug auf Unregelmäßigkeiten, von denen Betrug eine Teilkategorie ist.

Siehe die Antwort der Kommission auf Ziffer 67.

Mit der „Better Regulation Toolbox“ von 2017 (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 71 und 72 oben) wurde die Betrugssicherheitsprüfung offiziell in den Gesetzentwurfsprozess eingebunden. Dessen ungeachtet war die Betrugssicherheitsprüfung für Ausgabenprogramme bereits im Rahmen der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission aus dem Jahr 2011 erforderlich⁶⁶ d. h. für den Mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020.

Der Vorschlag der Kommission für den Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 zur Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen enthält eine Bestimmung, nach der die für die Verwaltung des Programms zuständige Behörde unter Berücksichtigung der ermittelten Risiken wirksame und angemessene Betrugsbekämpfungsmaßnahmen und -verfahren einrichten muss. Diese Bestimmung, Artikel 68 Absatz 1 Buchstabe c, bezieht sich auf die sieben Fonds mit geteilten Mittelverwaltung.

Im Bereich der geteilten Mittelverwaltung obliegt es den Mitgliedstaaten, alle notwendigen Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU, insbesondere Maßnahmen zur Verhinderung, Aufdeckung und Korrektur von Unregelmäßigkeiten und Betrug, in angemessener Weise und auf eigene Verantwortung zu treffen. Zu diesem Zweck haben die Mitgliedstaaten Zugang zu den im Rahmen des europäischen Früherkennungs- und Ausschlusssystems (EDES) getroffenen Ausschlussentscheidungen.

Zur Erfassung solcher Informationen im EDES müssen die nationalen Behörden Informationen zu einem aufgedeckten Betrug und/oder einer aufgedeckten Unregelmäßigkeit übermitteln, wenn dies aufgrund sektorspezifischer Vorschriften verlangt wird. Die Datenübermittlung erfolgt über eine Schnittstelle zwischen dem IMS und dem EDES.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 138.

Die Kommission fördert die Nutzung von ARACHNE durch die Mitgliedstaaten kontinuierlich (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 85-88 und auf Empfehlung 3.3).

Die Kommission stimmt der Empfehlung 3.1 teilweise zu.

Das Paket der Legislativvorschläge für den Mehrjährigen Finanzrahmen wurde im Mai und im Juni 2018 auf den Weg gebracht, d. h. vor Eingang der Empfehlung des Europäischen Rechnungshofs. Bezüglich dieser Vorschläge wurde eine Betrugssicherheitsprüfung durchgeführt, soweit dies innerhalb der engen Fristen für den Start des MFR-Pakets möglich war.

Die Mitgliedstaaten müssen bereits unter dem aktuellen Mehrjährigen Finanzrahmen gemäß Artikel 125 Absatz 4 Buchstabe c der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 mit gemeinsamen Bestimmungen wirksame und angemessene Vorbeugungsmaßnahmen gegen Betrug unter Berücksichtigung der ermittelten Risiken treffen. Die Kommission ist der Auffassung, dass eine Betrugsrisikobewertung ein fortlaufender Vorgang ist, der nicht mit einem bestimmten Zeitrahmen verknüpft ist. Der Vorschlag der Kommission zur Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen unterstützt die Anforderung der Durchführung einer Betrugsrisikobewertung. Jedoch ist kein bestimmter Zeitrahmen vorgesehen, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten diese Bewertung durchführen müssen. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die Aufnahme einer weiteren Anforderung, die vor der Annahme von Programmen zu erfüllen ist, die Programmannahme verzögern würde, was nicht im Einklang mit der Zielsetzung der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen steht.

Eine Studie über die Einhaltung dieser Bestimmung seitens der Mitgliedstaaten wird derzeit fertiggestellt. Die Ergebnisse dieser Studie werden die Grundlage für die künftigen Betrugsrisikobewertungen der Mitgliedstaaten bilden.

Die Kommission erwägt den Ausbau der Analysekompetenzen des OLAF, was im Verlauf des Programmplanungszeitraums 2021-2027 zu einer Weiterentwicklung der Betrugsrisikobewertungen der Kommission beitragen wird (siehe die Antworten der Kommission auf die Empfehlungen 1 und 4).

Die Kommission stimmt der Empfehlung 3.2 Buchstabe a zu.

Gemäß der Haushaltsordnung ist die betreffende Generaldirektion verpflichtet, das Früherkennungs- und Ausschlusssystem (EDES) zu nutzen, wenn die Umstände dies erfordern. Um die Nutzung des EDES zu fördern, wurden bereits verschiedene Maßnahmen durchgeführt.

Die Kommission stimmt der Empfehlung 3.2 Buchstabe b zu.

Um die Mitgliedstaaten im Bereich der geteilten Mittelverwaltung zur Ermittlung und Kenntlichmachung von betrügerischen Wirtschaftsteilnehmern zu verpflichten, wäre eine Änderung der Haushaltsordnung durch die Rechtsetzungsbehörde notwendig.

Die Kommission hatte ursprünglich eine klare Verpflichtung für die Mitgliedstaaten vorgeschlagen, IMS-Daten als Ausschlussgründe zu verwenden (COM(2014) 358 final). Jedoch lehnten die Mitgliedstaaten jegliche Verpflichtung für einen Ausschluss auf der Grundlage der von ihnen im Berichterstattungssystem der Kommission für Unregelmäßigkeiten (IMS) bereitgestellten Informationen ab.

Die Kommission stimmt der Empfehlung 3.3 zu.

Die Kommission hat allen Mitgliedstaaten Informationen, gezielte Schulungen und aktive Unterstützung und Hilfestellung zu ARACHNE bereitgestellt. Allerdings wird ARACHNE auf freiwilliger Basis genutzt, da keine rechtliche Verpflichtung zur zwingenden Nutzung dieses Systems besteht. Die Kommission wird allen Behörden weiterhin aktiv Unterstützung leisten und jene Mitgliedstaaten, die ARACHNE nicht ausreichend (oder überhaupt nicht) nutzen, zu dessen Nutzung ermutigen, wie dies in der allen Mitgliedstaaten zugänglichen „Charter for the introduction an application of the Arachne Risk Scoring Tool in the management verifications“ (Charta für die Einführung der Anwendung des Risikobewertungsinstruments ARACHNE bei der Überprüfung der Verwaltung) dargelegt ist.

Siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 85-88.

In Bezug auf die Gesamtwirkung der Untersuchungen des OLAF gilt es, darauf hinzuweisen, dass die vom OLAF ergriffenen Sicherungsmaßnahmen (siehe Artikel 7 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013) und die insgesamt abschreckende Wirkung der Maßnahmen des OLAF ebenfalls wichtige Elemente der Betrugsbekämpfung sind, die bewertet werden müssen.

Die Analyse hinsichtlich der Weiterverfolgung der Untersuchungen des OLAF stützt sich auf eine relativ geringe Anzahl von Befragungen der Kommissionsdienststellen und der Justizbehörden der Mitgliedstaaten.

Die Kommission betont, dass auch anderen Akteuren, insbesondere anderen EU-Organen und den Mitgliedstaaten, im aktuellen System eine bedeute Rolle und wesentliche Verantwortlichkeiten bei der Aufdeckung und Untersuchung von Unregelmäßigkeiten und bei der Ergreifung angemessener Folgemaßnahmen zukommen.

Die Effizienz der Untersuchungen des OLAF lässt sich nicht allein an der Anzahl der Anklageerhebungen messen, da die Anklageerhebung nur eines der vielen Ergebnisse der Untersuchungen des OLAF ist. Es ist häufige gute Praxis, dass das OLAF und die nationalen Justizbehörden parallel arbeiten und ihre operativen Tätigkeiten koordinieren, ohne Zeit zu verlieren. Das OLAF hat außerdem seine Zusammenarbeit mit den Justizbehörden in Bezug auf die Weiterverfolgung seiner Empfehlungen verbessert.

Die Schwierigkeiten bei der Weiterverfolgung der justiziellen Empfehlungen des OLAF durch die nationalen Behörden stellen seit Langem eine Herausforderung dar, die dem OLAF, der Kommission und den Mitgliedstaaten bekannt ist. Um dieser Herausforderung zu begegnen, hat die Kommission die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) vorgeschlagen. Darüber hinaus zielt der jüngst vorgelegte Vorschlag der Kommission für die Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 darauf ab, die Weiterverfolgung der justiziellen Empfehlungen des OLAF zu verbessern, vor allem, indem die Zulässigkeit der Untersuchungsergebnisse des OLAF in Gerichtsverfahren in den Mitgliedstaaten klargestellt wird.

Siehe auch die Antworten der Kommission auf die Ziffern 94-104.

Das OLAF hat Maßnahmen ergriffen, um die in den Abschlussberichten enthaltenen Informationen und den Inhalt der Empfehlungen in Bezug auf die geschätzte Höhe der wiedereinzuziehenden Beträge zu verdeutlichen. Im Oktober 2016 gab das OLAF die „Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report“ (Anweisungen zur Erstellung finanzieller Empfehlungen und damit zusammenhängender Abschnitte des Abschlussberichts) heraus; diese Anweisungen dürften die Umsetzung der Empfehlungen des OLAF vereinfachen. Welche Wirkung diese Anweisungen zu finanziellen Empfehlungen haben werden, wird sich in vollem Umfang erst in der Zukunft zeigen.

Des Weiteren gab das OLAF im Juli 2017 neue „Guidelines on Financial Monitoring“ (Leitlinien zur finanziellen Überwachung) heraus, die u. a. das Ziel haben, den Zeitraum zu verkürzen, innerhalb dessen die Generaldirektionen, die Ausgaben tätigen, die wiedereinzuziehenden Beträge berechnen sollten.

Siehe auch die Antworten der Kommission auf die Ziffern 106-124.

Die Kommission stimmt der Empfehlung teilweise zu.

Im Hinblick auf die Untersuchungstätigkeit des OLAF hat die Kommission Maßnahmen ergriffen, um den Rahmen für Untersuchungen des OLAF im Lichte der Errichtung der EUStA in ihrem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 vom 23. Mai 2018 (COM(2018) 338 final) anzupassen.

Die vorgeschlagenen Beziehungen zwischen den beiden Organen sollten, wie in der EUStA-Verordnung verankert, auf den Grundsätzen einer engen Zusammenarbeit, des Austauschs von Informationen, einander ergänzender Mandate und der Vermeidung von Doppeluntersuchungen beruhen.

Darüber hinaus sieht der Vorschlag gezielte Änderungen vor, um die Wirksamkeit der Untersuchungen des OLAF zu verbessern.

Der spezifische Mehrwert der verwaltungsrechtlichen Untersuchungen des OLAF wird zugunsten des Gesamtschutzes des Unionshaushalts gewahrt. Siehe auch die Antworten der Kommission auf die Ziffern 126-128.

In Bezug auf die Betrugsprävention und die Betrugsrisikoanalyse beabsichtigt die Kommission eine Stärkung der Rolle des OLAF (siehe die Antwort der Kommission auf die Empfehlungen 1-3).

a) Die Kommission teilt die Auffassung des Europäischen Rechnungshofs, dass das OLAF eine stärkere Rolle bei den Betrugsbekämpfungsstrategien der Kommissionsdienststellen und der Exekutivagenturen übernehmen könnte. Eine solche verstärkte Rolle wird in der bevorstehenden Aktualisierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (CAFS) erwogen (siehe die Antworten der Kommission auf die Ziffern 50-54 und auf Empfehlung 2.1).

Was die detaillierte Analyse von Betrugsmustern und Betrugsursachen in Echtzeit anbelangt, siehe bitte die Antworten der Kommission auf die Empfehlungen 1 und 2.2. Die Kommission wird, soweit möglich, die in den OLAF-Untersuchungen ermittelten Betrugsmuster verstärkt in Fallkompendien darlegen.

b) Gegenüber den Mitgliedstaaten wird das OLAF weiterhin seine Koordinierungs- und Beratungsfunktionen wahrnehmen, vor allem als leitende Dienststelle für die Meldung von Unregelmäßigkeiten und für den Beratenden Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsprävention. Gleichermaßen werden die betreffenden Anweisungsbefugten in den Generaldirektionen mit geteilter Mittelverwaltung ihre Aufsichtsrolle gegenüber den Mitgliedstaaten weiterhin wahrnehmen.

Das OLAF wird wiederum die Betrugsbekämpfungspolitik der betreffenden Generaldirektionen, die Ausgaben tätigen, überprüfen, wie oben dargelegt.

Die analytische Komponente der erweiterten Rolle des OLAF kann nur schrittweise umgesetzt werden und wird nicht vor Mitte des Mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027 in vollem Umfang funktionsfähig sein (siehe bitte die Antwort der Kommission auf Empfehlung 2.2). Wie der Europäische Rechnungshof bestätigt, bildet eine umfassende Bewertung des Betrugsrisikos die Grundlage für ein in vollem Umfang wirksames Betrugsrisikomanagement. Folglich erlangen die analytischen Funktionen des OLAF und seine verstärkte Aufsichtsrolle ihre Wirksamkeit in einem sich schrittweise vollziehenden Prozess.