Borba protiv prijevara u rashodima EU‑a: potrebno je odlučno djelovati

Sažetak

Predmet revizije

Prijevara je svaki namjerni čin ili propust koji je osmišljen radi obmane drugih, pri čemu žrtva trpi štetu, a počinitelj ostvaruje korist. Prijevare koje uključuju javna sredstva često su povezane s korupcijom, koja se općenito odnosi na svaki čin ili propust kojim se ili zloupotrebljavaju službene ovlasti ili nastoji navesti na zloupotrebu službenih ovlasti s ciljem ostvarivanja neopravdane koristi.

Komisija i države članice snose zajedničku odgovornost za zaštitu financijskih interesa EU‑a i borbu protiv prijevara i korupcije. Ključno tijelo EU‑a za borbu protiv prijevara trenutačno je Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF). Svojim radom OLAF pridonosi osmišljavanju i provedbi politike Komisije za borbu protiv prijevara te provodi administrativne istrage o prijevarama koje štete proračunu EU‑a. Ured europskog javnog tužitelja (EPPO) počet će s radom 2020. i imat će ovlasti za progon kaznenih djela koja štete financijskim interesima EU‑a u 22 države članice.

Budući da su sprječavanje i otkrivanje prijevara važni za financijsko upravljanje EU‑om, Sud je odlučio provesti reviziju uspješnosti o upravljanju Komisije rizicima od prijevara povezanih s potrošnjom sredstava EU‑a. Sud je posebice ispitao sljedeće:

• strategiju Komisije za borbu protiv prijevara, njezine instrumente za sprječavanje prijevara te pristup odgovarajućim podatcima o razmjeru, prirodi i uzrocima prijevara u rashodima EU‑a
• jesu li administrativne istrage koje provodi OLAF dovele do kaznenog progona i povrata sredstava.

Sud je također razmotrio uvjete osnivanja Ureda europskog javnog tužitelja i analizirao ima li novo tijelo potencijal za uklanjanje postojećih nedostataka.

Nalazi revizije koju je obavio Sud

Tijekom posljednjih 10 godina Komisija je poduzela korake u borbi protiv prijevara koje štete proračunu EU‑a. Posebice, usvojila je „Strategiju Komisije za borbu protiv prijevara” (CAFS) 2017. godine i svaka glavna uprava (GU) ili skupina glavnih uprava provodi vlastitu operativnu strategiju za borbu protiv prijevara. Komisija je također uspostavila EDES, sustav ranog otkrivanja i isključenja, kao i međuinstitucijski odbor koji savjetuje treba li određene gospodarske subjekte zbog prijevare ili korupcije, ili drugih mogućih razloga, isključiti iz financiranja sredstvima EU‑a. Komisija svake godine podnosi Europskom parlamentu i Vijeću Izvješće o zaštiti financijskih interesa Unije.

Međutim, Sud je utvrdio da Komisiji nedostaju sveobuhvatne informacije o razmjeru, prirodi i uzrocima prijevara. Službena statistika Komisije o otkrivenim prijevarama nije potpuna te dosad nije provedena procjena o neotkrivenim prijevarama. Dostupan je dio informacija o obrascima i mehanizmima prijevara koji se koriste u različitim sektorima. Ne postoji detaljna analiza kojom bi se utvrdilo zašto su neki primatelji sredstava EU‑a skloniji prijevari. Takav nedostatak informacija umanjuje praktičnu vrijednost strateških planova Komisije, primjerice njezine Strategije za borbu protiv prijevara (CAFS) koja nije ažurirana od 2011.

Trenutačni sustav, u okviru kojeg OLAF pokreće administrativne istrage nakon što dobije informacije iz drugih izvora i u kojem nakon istrage koju provede OLAF često slijedi kaznena istraga na nacionalnoj razini, u znatnom broju slučajeva iziskuje veliku količinu vremena, čime se smanjuje vjerojatnost da se pokrene kazneni progon. Slijedom toga, istrage OLAF‑a u otprilike 45 % slučajeva dovode do pokretanja kaznenog progona osoba za koje se sumnja da su počinitelji prijevara. Kad je riječ o povratu nepropisno isplaćenih sredstava EU‑a, glavne uprave Komisije u nizu slučajeva smatraju da završna izvješća OLAF‑a ne sadržavaju dovoljno informacija da bi mogla poslužiti kao osnova za pokretanje postupka povrata tih sredstava. U takvim slučajevima GU‑ovi poduzimaju (ili nalažu vanjskim suradnicima da poduzmu) daljnje mjere kako bi se vidjelo je li moguće ostvariti povrat sredstava u skladu s preporukom OLAF‑a, ili se pak oslanjaju na dokaze koje prikupe tijekom vlastitih revizija.

Sud smatra da je osnivanje EPPO‑a, tj. Ureda europskog javnog tužitelja (u kojem će sudjelovati 22 države članice) pomak u pravom smjeru, no trenutačna uredba može dovesti do pojave nekoliko rizika. Najozbiljniji rizik vjerojatno se odnosi na otkrivanje i istragu, koje će, pod nadzorom EPPO‑a, u prvom redu provoditi istražitelji iz država članica. Uredbom se ne uspostavljaju mehanizmi koji bi omogućili da Ured europskog javnog tužitelja (ili nekog drugog tijela EU‑a) pozove nadležna tijela država članica da dodijele resurse za proaktivni rad, koji je nužan za istrage prijevara koje su povezane s potrošnjom sredstava EU‑a ili sa slučajevima koje vode delegirani tužitelji. Još jedan rizik predstavlja to što opsežna interna savjetovanja i prevođenje koji su potrebni za rad Ureda europskog javnog tužitelja mogu potrajati predugo u pogledu kaznenih postupaka, za koje najčešće nema mnogo vremena na raspolaganju.

Preporuke Suda

Na temelju tih opažanja Sud smatra da je potrebno više ambicije i bolje vodstvo na razini EU‑a kako bi se poduzele stvarne mjere protiv prijevara u rashodima EU‑a. Sud stoga smatra da postoji jasna potreba da Komisija, u suradnji s državama članicama, uloži dodatne napore u borbu protiv prijevara u rashodima EU‑a.

Komisija bi trebala:

1. preporuka: uspostaviti pouzdan sustav za prijavljivanje prijevara kojim bi se pružale informacije o razmjeru, prirodi i uzrocima prijevara.

2. preporuka: ostvariti koordiniraniju borbu protiv prijevara u kontekstu odgovornosti cijelog kolegija za sprječavanje i otkrivanje prijevara, zajamčiti da se strateško upravljanje rizicima od prijevara i sprječavanje prijevara jasno navedu na popisu zadataka jednog od povjerenika i usvojiti novu sveobuhvatnu strategiju za borbu protiv prijevara koja bi se temeljila na sveobuhvatnoj analizi rizika od prijevara.

3. preporuka: pojačati aktivnosti za sprječavanje prijevara. Komisija bi osobito trebala:

• zajamčiti da GU‑ovi u okviru izravnog i neizravnog upravljanja primjenjuju sustav ranog otkrivanja i isključenja te pozvati države članice da utvrde nepoštene gospodarske subjekte i fizičke osobe povezane s njima te upozore na njih
• pozvati države članice da se aktivno koriste bazom podataka ARACHNE kako bi se spriječila prijevarna i nepravilna uporaba sredstava EU‑a.

4. preporuka: ponovno razmotriti ulogu i odgovornosti OLAF‑a u borbi protiv prijevara u rashodima EU‑a uzimajući u obzir osnivanje EPPO‑a. Komisija bi posebice trebala predložiti Europskom parlamentu i Vijeću mjere kojima bi se OLAF‑u dodijelila strateška i nadzorna uloga u borbi EU‑a protiv prijevara.

Uvod

Definicija prijevare

Prijevara¹ je, općenito govoreći, svaki namjerni čin ili propust koji je osmišljen radi obmane drugih, pri čemu žrtva trpi štetu, a počinitelj ostvaruje korist. Primjerice, ako korisnik bespovratnih sredstava pokuša namjerno obmanuti pružatelja financiranja kako bi mogao podnijeti zahtjev za nadoknadu neopravdano visokih rashoda, tada je riječ o prijevari.

Prijevare koje uključuju javna sredstva često su povezane s korupcijom^{2 3}, koja obično označava svaki čin ili propust kojim se ili zloupotrebljavaju službene ovlasti ili nastoji navesti na zloupotrebu službenih ovlasti s ciljem ostvarivanja neopravdane koristi. Primjerice, ako korisnik bespovratnih sredstava podmiti službenika da odobri rashode koji su neopravdano visoki, tada su počinjene i prijevara i korupcija.

Nepravilnost⁴ je širi koncept od prijevare. Definira se kao svako kršenje zakona koje je naštetilo ili bi moglo naštetiti proračunu EU‑a. Ako je takvo kršenje zakona počinjeno namjerno, tada se radi o prijevari. Stoga prijevaru, za razliku od drugih nepravilnosti, obilježava zla namjera počinitelja.

Zaštita financijskih interesa EU‑a od prijevara

Člankom 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) propisuje se pravna osnova za zaštitu financijskih interesa EU‑a od prijevara, korupcije i drugih nezakonitih aktivnosti (prilog I.).

Europska komisija mora poduzeti potrebne mjere kako bi pružila razumno jamstvo da nepravilnosti (uključujući prijevare) u korištenju proračunom EU‑a budu spriječene, otkrivene i ispravljene⁵. Ona tu odgovornost, u okviru podijeljenog upravljanja, dijeli s državama članicama, primjerice u rashodovnim područjima poljoprivrede i kohezije.

Direktiva o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima (Direktiva o zaštiti financijskih interesa Unije)⁶ sadržava usklađenu definiciju kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU‑a, kao i sankcija te rokova zastare za takve slučajeve. Direktiva je donesena 5. srpnja 2017. Rok za njezino prenošenje u nacionalno zakonodavstvo država članica istječe u srpnju 2019.⁷

Postoji velik broj aktera, kako na razini EU‑a tako i na razini država članica, koji su uključeni u upravljanje rizikom od prijevara koje štete proračunu EU‑a (prilog II.). Najvažniji od njih su:

• Europski ured za borbu protiv prijevara (poznat i pod pokratom njegova punog naziva na francuskom OLAF – „Office européen de lutte antifraude”) trenutačno je ključno tijelo EU‑a za borbu protiv prijevara. Svojim radom on pridonosi osmišljavanju i provedbi politike Komisije za borbu protiv prijevara. Jedino je tijelo koje ima neovisne istražne ovlasti na razini EU‑a⁸.
• Glavne uprave i izvršne agencije Komisije nadležne su za uspostavu djelotvornih sustava za upravljanje rizicima od prijevara u različitim područjima proračuna EU‑a.
• U okviru podijeljenog upravljanja nadležna tijela zadužena za provedbu programa u državama članicama dužna su provesti prikladni okvir za borbu protiv prijevara. Kaznene istrage i progoni također su u potpunosti pod nadležnošću nacionalnih pravosudnih tijela.
• U listopadu 2017. dvadeset država članica⁹ odlučilo je osnovati Ured europskog javnog tužitelja („EPPO”).U EPPO‑u trenutačno sudjeluju 22 države članice. To će tijelo EU‑a imati ovlasti istrage i progona kaznenih djela koja štete financijskim interesima EU‑a. U skladu s člankom 120. stavkom 2. Uredbe o EPPO‑u (Ured europskog javnog tužitelja)¹⁰ tijelo neće početi s radom ranije od tri godine nakon datuma stupanja na snagu ove Uredbe, tj. ne prije kraja 2020.

Europski revizorski sud (Sud) neovisni je revizor EU‑a. Sud ispituje zakonitost i pravilnost svih prihoda i rashoda te ispravnost financijskog upravljanja. U slučaju da Sud tijekom revizije utvrdi slučajeve sumnji na prijevaru, Sud ih tada prijavljuje OLAF‑u radi preliminarne analize i moguće istrage¹¹.

Konačno, u skladu s člankom 325. stavkom 4. UFEU‑a, zakonodavac se mora posavjetovati sa Sudom o svim mjerama koje trebaju biti donesene u područjima sprječavanja i borbe protiv prijevara koje štete financijskim interesima EU‑a. Tijekom posljednjih godina Komisija je objavila nekoliko zakonodavnih prijedloga koji su povezani s predmetom ove revizije(prilog III.). Sud je donio svoje mišljenje o dijelu tih prijedloga¹².

Opseg revizije i revizijski pristup

U okviru revizije Sud je procijenio upravlja li Komisija pravilno rizikom od prijevara u rashodima EU‑a. Sud je posebice ispitao sljedeće:

• procjenjuje li Komisija pravilno razmjer, prirodu i uzroke prijevara u rashodima EU‑a
• ima li Komisija djelotvoran strateški okvir za upravljanje rizikom od prijevara
• je li Komisija dovoljno usmjerena na sprječavanje prijevara
• dovode li administrativne istrage koje provodi OLAF do kaznenog progona i povrata sredstava.

Izvor: Sud

Sud je također razmotrio hoće li EPPO uzeti u obzir nedostatke koje je Sud utvrdio u trenutačnom načinu borbe protiv prijevara u rashodima EU‑a.

Revizija koju je obavio Sud bila je usmjerena samo na prijevare u rashodima EU‑a. Sud je revizijom obuhvatio sva bitna rashodovna područja EU‑a (poljoprivredu, koheziju, istraživanje i vanjsko djelovanje). Sud se ponajprije usredotočio na mjere Komisije za sprječavanje i odgovor na otkrivene prijevare. Nisu ispitane istrage OLAF‑a povezane s prihodima EU‑a. Kad je riječ o vanjskim istragama koje provodi OLAF, Sud se usredotočio na financijske i pravosudne preporuke jer one čine većinu onoga što OLAF objavljuje¹³. kao ni unutarnje istrage protiv dužnosnika ili drugih djelatnika EU‑a, članova institucija ili tijela te čelnika ureda ili agencija.

Sud svoja opažanja temelji na sljedećim izvorima dokaza:

1. analizi relevantnih dokumenata (dokumenti Komisije i OLAF‑a, izvješća Suda, relevantne studije i istraživanja) te baza podataka (npr. IMS i Arachne)
2. razgovorima sa službenicima OLAF‑a i iz sedam glavnih uprava koje upravljaju rashodima (GU AGRI, GU EMPL, GU REGIO, GU RTD, GU DEVCO, GU CNECT i GU HOME), kao i s glavnim upravama i drugim unutarnjim službama koje imaju važnu ulogu u nadzoru Komisije nad upravljanjem rizikom od prijevara (nadzorni odbor OLAF‑a, Opće tajništvo, GU BUDG i Služba Komisije za unutarnju reviziju)
3. razgovorima s tijelima izvan Komisije, kao što su Europol i Eurojust
4. posjetima koordinacijskim službama za borbu protiv prijevara (AFCOS), uredima javnih tužitelja i predmetnim ministarstvima u četirima državama članicama (Bugarska, Njemačka (Berlin i Brandenburg), Italija (Rim i Perugia) i Poljska)
5. anketi koja je poslana u vrhovne revizijske institucije 28 država članica (VRI), od kojih su 23 institucije dale svoj odgovor te anketi koju je poslao Europol u okviru ove revizije u 28 nacionalnih kontaktnih točaka, od kojih je 13 dalo svoj odgovor
6. doprinosima 15 stručnjaka (kriminolozi, znanstvenici u području prava i društvenih znanosti, tužitelji) koji su pružali informacije i savjete tijekom cijele revizije te komentirali preliminarne nalaze.

Opažanja

Komisija ima nedostatan uvid u razmjer, prirodu i uzroke prijevara

Mjerenje prijevara prvi je korak prema pravilno izrađenom i provedenom pristupu u pogledu borbe protiv prijevara. Bez kvalitetnih temeljnih podataka o prijevarama teže je planirati i pratiti mjere za borbu protiv prijevara.

Prijevare u fondovima u okviru korporativnog upravljanja, primjerice povezane s novcem EU‑a, prikrivena su kaznena djela, što znači da ih se ne može otkriti a da se ne provedu ex ante i ex post provjere posebno u tu svrhu. Budući da takve provjere ne mogu biti sveobuhvatne i nisu uvijek produktivne, prijevare u nekim slučajevima ostaju neotkrivene. Sve je dodatno otežano time što nema pojedinačnih žrtava prijevara u fondovima u okviru korporativnog upravljanja koje bi prijavile takve zločine te na njih skrenule pozornost nadležnim tijelima. Naslici 2. prikazane su neotkrivene prijevare, kao i faze između otkrivanja slučajeva sumnji na prijevaru te sudskog utvrđivanja prijevare.

Izvor: Sud.

S obzirom na svoju prikrivenu prirodu, fenomen prijevare ne može se procjenjivati samo na temelju službene statistike o prijavljenim i istraženim slučajevima. Sociološke metode istraživanja mogle bi pružiti dodatna korisna saznanja o razmjeru i naravi problema. 17

Informacije o razini otkrivenih prijevara u rashodima EU‑a bilježe se u okviru triju različitih baza podataka (slika 3.).

Izvor: Sud.

OLAF je, kao ključno tijelo EU‑a za borbu protiv prijevara, zadužen za prikupljanje i sastavljanje statističkih podataka o prijevarama u rashodima EU‑a u ime Komisije. Države članice i zemlje kandidatkinje zakonski¹⁴ su obvezne prijaviti OLAF‑u, sastavnom dijelu Komisije, sve bitne slučajeve nepravilnosti koje su otkrile u prihodima (tradicionalna vlastita sredstva) i rashodima EU‑a (kohezijski, poljoprivredni i pretpristupni fondovi). Također su obvezne prijaviti jesu li te nepravilnosti dovele do pokretanja administrativnih ili sudskih postupaka na nacionalnoj razini kako bi se utvrdilo je li ponašanje bilo namjerno (sumnja na prijevaru) i je li prijevara utvrđena pravomoćnom odlukom suda (utvrđena prijevara). Stoga, države članice i zemlje kandidatkinje najprije trebaju evidentirati nepravilnost te zatim navesti smatra li se ona prijevarom (sumnja na prijevaru ili utvrđena prijevara) ili ne. Prijavljivanje slučajeva povezanih s rashodima obavlja se u okviru IT sustava pod nazivom „sustav za upravljanje nepravilnostima” (IMS). Tim sustavom upravlja OLAF. Prijavljivanje slučajeva povezanih s prihodima obavlja se u okviru sustava OWNRES, kojim upravlja GU BUDG.

OLAF ima vlastiti sustav za upravljanje slučajevima koji pruža informacije o istragama u pogledu prijevara, korupcije i ozbiljnih nepravilnosti u vezi s financijskim sredstvima EU‑a, bilo da su završene ili u tijeku. Nadležna tijela u državama članicama također mogu imati vlastite baze podataka za bilježenje slučajeva sumnji na prijevaru koji pogađaju financijske interese EU‑a ili njihove nacionalne proračune.

Ovaj dio izvješća odnosi se na kvalitetu informacija koje je Komisija primijenila na razine otkrivenih i neotkrivenih prijevara te vrstu analize koju Komisija provodi kako bi identificirala najuobičajenije obrasce i mehanizme prijevara, slučajeve prijevara te profil počinitelja prijevara u EU‑u. Sud je također procijenio kako Komisija upotrebljava ove informacije u procjenama rizika od prijevara.

Podatci o razini otkrivenih prijevara nepotpuni su

Komisija na godišnjoj razini objavljuje procijenjenu vrijednost otkrivenih prijevara kao i pripadajuće analize u izvješću koje se naziva „Izvješće o zaštiti financijskih interesa Unije”¹⁵. Prema tom izvješću, otkrivene prijevare u rashodima EU‑a 2017. iznosile su ukupno 390,7 milijuna eura ili 0,29 % ukupnih plaćanja izvršenih iz proračuna EU‑a (slika 4.).

Kako bi izračunala vrijednosti o otkrivenim prijevarama Komisija se služi vlastitim podatcima u slučajevima u kojima izravno upravlja rashodima, kao i u onima u kojima su rashodi pod podijeljenim upravljanjem. Koristi se podatcima koje države članice i zemlje kandidatkinje prosljeđuju OLAF‑u putem IMS‑a.

Na temelju rezultata revizija Suda koji su izneseni u odlomcima u nastavku, Sud je zaključio da te vrijednosti ne pružaju potpunu sliku o razini otkrivenih prijevara u rashodima EU‑a. To vrijedi za podijeljeno upravljanje i druge načine upravljanja.

Kad je riječ o podijeljenom upravljanju, Komisija smatra da se glavni problem neprijavljivanja odnosi na slučajeve pod istragom tužiteljstva kojih tijela zadužena za provedbu programa nisu svjesna¹⁶. Unatoč tome, Sud je u nastavku utvrdio dodatne razloge o tome zašto neki slučajevi nisu prijavljeni na ljestvici prijevara:

• Nadležna tijela u državama članicama ne izvještavaju o svim slučajevima koje istražuje OLAF. Od 20 slučajeva OLAF‑a koje je Sud provjerio, utvrđena su samo tri slučaja koja su nadležna tijela u državama članicama zabilježila u sustav IMS.
• Uzrok slučajevima prijevara također mogu biti aktivnosti posredničkih javnih tijela koja su uključena u provedbu operativnog programa kroz odabir projekata ili javni natječaj:
• Zakonodavstvom EU‑a¹⁷ nije propisano da nadležna tijela u državama članicama trebaju prijaviti slučajeve koji se smatraju i koji se ne smatraju prijevarom u kojima su javna tijela primjenjivala ovlasti javne vlasti, a ne one gospodarskog subjekta. Sud je utvrdio probleme neprijavljivanja u slučajevima u kojima javna tijela djeluju kao gospodarski subjekti.¹⁷
• Kad se nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i koje se ne smatraju prijevarom dogode pri odabiru projekata, prije izdvajanja ikakvih sredstava za određeni projekt, nije uvijek moguće utvrditi predmetni nepravilan projekt ili projekt u kojemu je počinjena prijevara kako bi se potrebni podatci unijeli u IMS. Sud je utvrdio takve slučajeve u dvjema državama članicama.
• Kako bi se smanjilo administrativno opterećenje, tijela država članica dužna su prema propisima EU‑a prijaviti nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i koje se ne smatraju prijevarom samo ako su povezane s financijskim sredstvima EU‑a u iznosu većem od 10 000 eura¹⁸. U pogledu Europskog poljoprivrednog fonda i Europskog socijalnog fonda velik broj plaćanja ne prelazi prag od 10 000 eura te su slijedom toga mogući slučajevi prijevare ispod praga za prijavljivanje koji nisu prijavljeni. Za vrijeme revizije Sud je utvrdio slučaj jedne države članice u kojem su nepravilnosti prijavljene u okviru IMS‑a za Europski fond za jamstva u poljoprivredi i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj činile tek mali udio (7 %) svih nepravilnosti koje je ta država članica otkrila u okviru dvaju spomenutih fondova. S druge strane, od 7 % prijavljenih nepravilnosti spomenuta je država članica velik udio (60 %) označila kao sumnju na prijevaru.

Komisija je objavila nekoliko smjernica¹⁹ o prijavljivanju i označavanju nepravilnosti za koje se smatra da su slučajevi sumnje na prijevaru. Međutim, način prijave još uvijek se razlikuje od države članice do države članice. To je uglavnom zbog razlika u tumačenju „sumnje na prijevaru” i „prvog upravnog ili sudskog nalaza”²⁰. Te definicije važne su u preciznom određivanju toga kad se nepravilnost mora označiti kao prijevara (sumnja na prijevaru). Na tablici u prilogu 4. prikazano je da neke države članice nepravilnosti označuju kao sumnju na prijevaru tek nakon konačne odluke suda, dok druge to čine mnogo ranije u postupku.

Kako bi se stavio naglasak na otkrivanje i prijavljivanje prijevara, OLAF je 2015. uveo dva nova pokazatelja: „stopu otkrivanja prijevara”, odnosno vrijednost sumnji na prijevaru ili utvrđenih prijevara otkrivenih u određenoj državi članici kao postotak ukupnih plaćanja izvršenih u toj državi u određenom razdoblju, i „razinu učestalosti prijevara”, odnosno broj slučajeva u kojima se sumnja na prijevaru ili utvrđenih prijevara u određenoj državi članici kao postotak ukupnih otkrivenih nepravilnosti u toj državi u određenom razdoblju. Sličan pokazatelj osmišljen je za nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom („stopa otkrivanja nepravilnosti” i „razina učestalosti nepravilnosti”). Na slici 5. sadržane su informacije o stopi otkrivanja prijevare i stopi otkrivanja nepravilnosti u području kohezije za razdoblje 2007. – 2013.

Ti pokazatelji ukazuju na to da postoje znatne razlike u razini (vrijednosti i broju slučajeva) nepravilnosti i prijevara koje su države članice otkrile i prijavile. Primjerice, deset država članica prijavilo je manje od deset slučajeva sumnje na prijevaru u cijelom programskom razdoblju 2007. – 2013., dok je u 12 država članica stopa otkrivanja prijevara bila manja od 0,1 %. Osam država članica označilo je više od 10 % svih prijavljenih nepravilnosti kao sumnju na prijevaru, a drugih 14 država članica to je učinilo za manje od 5 % prijavljenih nepravilnosti.

Komisija smatra da se znatne razlike među državama članicama u pogledu prijavljivanja prijevara i nepravilnosti mogu dovesti u vezu s nacionalnim sustavima za borbu protiv prijevara, a ne tek s neujednačenim prijavljivanjem. Komisija nije bila u mogućnosti dati detaljniju analizu mogućih razloga za te razlike.

Dodatna naznaka problema s prijavljivanjem ili otkrivanjem sastoji se u tome da je povezanost između službene statistike o stopi otkrivanja prijevare i rezultata pokazatelja rizika u pogledu korupcije mala (slika 5.): pojedine zemlje koje nisu visoko na ljestvici indeksa percepcije korupcije organizacije Transparency International ili indeksa javnog integriteta i koje se stoga smatraju manje transparentnima, prijavljuju vrlo malo slučajeva prijevara ili čak nijedan.

* Na temelju indeksa percepcije korupcije organizacije Transparency International zemlje se svrstavaju prema percipiranoj razini korupcije koja se određuje putem stručnih procjena i anketa ispitivanja mišljenja. Položaj se određuje na ljestvici od 100 (korupcija ne postoji) do 0 (najveća razina korupcije).

** Indeks javnog integriteta složen je indeks koji se sastoji od šest komponenti – neovisnost pravosuđa, administrativno opterećenje, otvorenost u pogledu trgovine, transparentnost proračuna, e‑građanstvo i sloboda medija. Indeksom se nastoji dati objektivna i sveobuhvatna slika stanja kontrole korupcije u 109 zemalja. Položaj se određuje na ljestvici od 1 (niska kontrola korupcije) do 10 (visoka kontrola korupcije).

*** U istraživanju Eurobarometra iz 2015. mjerena je percepcija građana EU‑a. Q1_B: Prijevare povezane s proračunom EU‑a: problem koji je poprilično učestao?

Komisija ne provodi sveobuhvatne provjere kvalitete podataka koji se unose u IMS, niti od nadležnih tijela u državama članicama traži da pruže jamstvo o pouzdanosti prijavljenih podataka. Djelomične provjere pridržavanja obveza prijavljivanja obavljaju se u okviru revizija sustava.

Ni OLAF ni neko drugo tijelo u okviru Komisije prikuplja informacije o kaznenim predmetima koji su povezani s financijskim interesima EU‑a koje istražuju nadležna nacionalna tijela. Države članice imaju vlastite sustave evidentiranja predmeta pod istragom i gotovo u polovini od njih ne postoji razlika između financijskih kaznenih djela koja pogađaju nacionalne interese i onih koja pogađaju interese EU‑a. Slijedom toga ni Komisija ni takve države članice nemaju podatke o prijevarama u rashodima EU‑a u posebnoj kategoriji.

U rashodovnom području, kojim izravno upravlja Komisija, vrijednost slučajeva sumnje na prijevaru u rashodima temelji se na iznosima koji su označeni kao prijevara i kao takvi evidentirani u računovodstvenom sustavu Komisije. Sud je utvrdio da neki podatci nisu uključeni u vrijednost slučajeva sumnje na prijevaru u rashodima. Komisija u nekim slučajevima traži povrat novca koji je povezan s prijevarama tako da prebija taj iznos s budućim zahtjevima bez davanja formalnog naloga za povrat. Ti se slučajevi ne označuju uvijek kao slučajevi prijevara, iako bi to prema smjernicama Komisije trebalo činiti. Uz to, za neke slučajeve sumnje na prijevaru nije potrebno provesti istragu OLAF‑a, ali se zato u okviru GU‑a poduzimaju daljnji koraci u vidu revizija. Ti slučajevi nisu uvijek uključeni u prijavljenu vrijednost slučajeva sumnje na prijevaru u rashodima. Komisija još nije utvrdila jasne smjernice o tome kako prikupiti te podatke.

Komisiji nedostaje uvid u razinu neotkrivenih prijevara

Komisija ne radi procjene neotkrivenih prijevara. Također nikad nije provela istraživanje o viktimizaciji izazvanoj kaznenim djelom ili o osobnim iskustvima u kojoj se naglasak stavlja na prijevare u rashodima EU‑a. Komisija je poručila Sudu da smatra da istraživanja o viktimizaciji, osobnim iskustvima ili percepciji nisu primjerena za pružanje boljeg uvida u sveukupan razmjer prijevara u subvencijama EU‑a jer bi istraživanje o žrtvama prijevara povezanih s proračunom EU‑a zahtijevalo znatne troškove te ostaje nejasno kome bi pitanja takve sociološke prirode bila upućena.

Međutim, studije o percepciji i iskustvima upotrebljavale su se za mjerenje korupcije, koja je također prikriveno kazneno djelo. Općeprihvaćene pokazatelje za mjerenje korupcije čine indeks percepcije korupcije, koji primjenjuje organizacija Transparency International, i pokazatelj kontrole korupcije, koji primjenjuje Svjetska banka. Za te se indekse upotrebljavaju rezultati istraživanja o percepciji. Takva istraživanja ne provode se kao zamjena za službena statistička istraživanja, nego da ih nadopune.

Povrh istraživanja o percepciji objavljeno je nekoliko recentnih studija u kojima se s pomoću objektivnih administrativnih podataka procjenjuje stupanj rizika od korupcije ili kontrole korupcije²¹.

U području kohezije GU REGIO započeo je provedbu studije kojom se s pomoću podataka o javnoj nabavi procjenjuje kvaliteta vlasti na regionalnoj razini. Jedan od pokazatelja uspješnosti koji se mjerio bila je kontrola rizika od korupcije (okvir 1.) Uvid u razlike po sektorima ili regijama u vezi s tim pitanjem ključan je za razumijevanje rizika od korupcije i djelotvorno upravljanje njima.

Ti primjeri pokazuju da je zapravo moguće dobiti uvid u razmjer neotkrivenih prijevara ili korupcije.

Analiza Komisije o obrascima prijevara i rizicima od prijevara nedovoljna je

Poznavanje obrazaca prijevara doprinosi točnim i ažuriranim procjenama rizika od prijevara te pomaže pri utvrđivanju i primjeni relevantnih kontrola u svrhu sprječavanja i otkrivanja prijevara.

Komisija analizira različite vrste prijevara kako bi ispunila zahtjeve u skladu s(a):

• svojom godišnjom obvezom da Europskom parlamentu i Vijeću podnese izvješće o mjerama koje su Komisija i države članice poduzele u borbi protiv prijevara, kao i o rezultatu tih mjera (u izvješću o zaštiti financijskih interesa Unije) i svojim obvezama u okviru sektorskog zakonodavstva
• okvirom Komisije za unutarnju kontrolu koji iziskuje procjenu rizika od prijevara.

Izvješće o zaštiti financijskih interesa Unije za 2016. sadržava dio o vrstama nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevare u obama fondovima u području poljoprivrede te, u slučaju strukturnih fondova, u okviru prioritetnog područja „Istraživanje i tehnološki razvoj” za razdoblje 2007. – 2013. U analizu načina djelovanja u tom izvješću uključene su različite vrste nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevare²³.

Osim izvješća o zaštiti financijskih interesa Unije OLAF je također pripremio nekoliko analiza pod nazivom „zbirka slučajeva” koje obuhvaćaju glavne obrasce prijevara, slabosti i upozorenja. U zbirci slučajeva sadržan je popis anonimiziranih slučajeva koji se temelje na istražnom radu OLAF‑a kao i podatcima dobivenima od država članica.

To su dobri primjeri toga kako se saznanja OLAF‑a na temelju njegova istražnog rada i drugi obavještajni podatci mogu upotrebljavati za pružanje pravodobnih informacija o glavnim prijetnjama od prijevara u rashodima EU‑a. Međutim, te su zbirke jednokratni dokumenti koje se ne ažuriraju kontinuirano. OLAF je izradio četiri takve zbirke slučajeva povezanih s prijevarama²⁴ objavljene redom 2010., 2011., 2012. i 2013., no otad nije objavljivao nijedno obnovljeno izdanje. Na primjer, najnovija zbirka slučajeva za strukturne fondove, koja je objavljena 2011., odnosi se na programska razdoblja 1994. – 1999. i 2000. – 2006.

Rizik od prijevara trenutačno se procjenjuje na razini glavne uprave. Za Komisiju u cijelosti ne provodi se središnja procjena rizika od prijevara te ne postoji registar rizika od prijevara u poduzećima. Takve informacije trebale bi doprinijeti strategiji Komisije za borbu protiv prijevara (CAFS). Strategija Komisije za borbu protiv prijevara ne sadržava informacije o tome postoji li analiza o riziku od prijevara i postoje li rezultati takve analize.

Sud je provjerio procjene rizika od prijevara koje obavlja sedam glavnih uprava Komisije. Te procjene rizika od prijevara temelje se na analizi otkrivenih prijevara u kojima su objedinjene informacije iz različitih unutarnjih izvora (npr. IMS, OLAF, rezultati revizija GU‑ova i nalazi Suda). Oni se ne koriste drugim informacijama koje dolaze iz vanjskih izvora, kao što su primjerice nacionalni podatci o kaznenim djelima, službena vladina izvješća ili analize i izvješća NVO‑ova, pokazatelji ili istraživanja rizika od korupcije kao dodatkom vlastitim analizama rizika od prijevara. Stoga se zaključak da je rizik od prijevara nizak, koji je donijelo pet od sedam glavnih uprava koje upravljaju rashodima, ne temelji na iscrpnoj analizi kojom bi bili obuhvaćeni svi potrebni elementi²⁵.

Informacije iz globalnog registra prijevara Instituta za javne financije i računovodstvo (CIPFA), kao i one iz računovodstvene tvrtke Moore Stephens upućuju na to da bi rizik od prijevara mogao biti visok u potrošnji bespovratnih sredstava (koja čini velik dio rashoda EU‑a). Taj se registar temelji na svjetskom istraživanju s preko 150 stručnjaka iz područja računovodstva i rizika od prijevara iz 37 zemalja čiji je cilj procijeniti najozbiljnija područja rizika na svijetu. Ispitanici su razmatrali 18 različitih vrsta rizika od prijevara i podmićivanja te su ih poredali na ljestvici od 1 (najniži stupanj rizika) do 5 (najviši stupanj rizika). Gotovo polovica (48 %) svih ispitanika koji su sudjelovali u istraživanju izjavila je da prijevare u vezi s bespovratnim sredstvima predstavljaju visok ili vrlo visok rizik te su stoga one zauzele prvo mjesto na ljestvici registra²⁶.

Dio stručnjaka s kojima se Sud savjetovao smatra da je važno primjenjivati nekoliko različitih metoda, ovisno o vrsti rashoda, kako bi se dobio bolji uvid u rizike, razmjer i prirodu prijevara u rashodima EU‑a. Primjerice, za zajedničku poljoprivrednu politiku za koju se financijska sredstva uglavnom odobravaju na temelju materijalnih prava te za koju postoji manja sloboda odlučivanja o tome kako se dodjeljuju novčana sredstava EU‑a, jedan od načina mjerenja razmjera slučajeva sumnje na prijevaru u rashodima može biti mjerenje štete zbog prijevara. Za investicijske projekte može biti moguće uspostaviti rizik od prijevara i korupcije analizom administrativnih skupova podataka (veliki skupovi podataka) kao što su baze javnih natječaja i baze podataka o ugovorima, kao i zahtjeva za bespovratnim sredstvima te odluka. Ispitivanje korisnika potpora EU‑a ili tijela koja upravljaju financijskim sredstvima EU‑a također bi moglo pružiti dodatne informacije.

Komisija još nije analizirala uzroke prijevara

Ni OLAF ni glavne uprave Komisije nisu proveli detaljnu analizu glavnih uzroka prijevara ili karakteristika ljudi koji počine prijevare. Komisija ne smatra da bi utvrđivanje motivacije počinitelja prijevara doprinijelo njezinoj borbi protiv prijevara.

Najčešća vrsta sumnji na prijevaru koje je Sud utvrdio u svojim revizijama povezana je s korisnicima koji stvaraju umjetne uvjete za dobivanje pristupa financijskim sredstvima EU‑a. Takav način postupanja pokazuje da počinitelji prijevara nisu uvijek organizirani počinitelji kaznenih djela, nego pojedinci (korisnici financijskih sredstava EU‑a) koji namjerno krše pravila kako bi dobili sredstva EU‑a za koja smatraju da ih imaju pravo dobiti. Dio stručnjaka istaknuo je da možda postoji uzročno‑posljedična veza između složenosti pravila i prijevara. U okviru 2. nalazi se primjer koji je Sud već prikazao u godišnjem izvješću iz 2014.²⁷.

U studiji o rizicima od korupcije u državama članicama EU‑a navodi se da mogućnost slobode odlučivanja o potrošnji sredstava bez odgovarajućih kontrola povećava rizik od koruptivne potrošnje sredstava²⁸. Dio stručnjaka upozorio je na sličnu vrstu rizika. Stoga bi bilo primjereno da OLAF ili glavne uprave Komisije analiziraju kako sloboda odlučivanja u okviru programa sufinanciranih sredstvima EU‑a utječe na rizik od prijevare u određenom rashodovnom području. To se posebice odnosi na područje podijeljenog upravljanja (npr. europski strukturni i investicijski fondovi) u kojem tijela država članica koja raspoređuju sredstva imaju slobodu odlučivanja pri utvrđivanju kriterija i uvjeta prihvatljivosti.

Postoje nedostatci u strateškom pristupu Komisije u pogledu upravljanja rizikom od prijevara

Prijevare predstavljaju međusektorski problem. Uspješno smanjenje broja prijevara stoga zahtijeva ulaganje napora i široki raspon mjera koje trebaju poduzeti brojne strane. Međutim, borba protiv prijevara uglavnom nije temeljno područje rada niti jedne operativne jedinice unutar organizacija. Stoga je dobra praksa odrediti tijelo ili jednog rukovoditelja na visokom položaju da predvodi i nadgleda aktivnosti organizacije u području borbe protiv prijevara²⁹. Jasno određivanje uloga i odgovornosti operativnih odjela koji su uključeni također je važno jer je to jedini način da se izbjegne ponavljanje uloga i procijeni stvarni utjecaj svakog sudionika.

Sud je ispitao ima li Komisija jasno vodstvo te uloge i odgovornosti kao i primjereni nadzor nad upravljanjem rizicima od prijevara. Sud je također procijenio ima li Komisija dobro osmišljenu strategiju u borbi protiv prijevara koja bi je usmjeravala u svakodnevnim mjerama za borbu protiv prijevara te mjeri li na odgovarajući način ostvarenja tih mjera.

U okviru modela upravljanja koji primjenjuje Komisija odgovornosti su podijeljene, no korporativni nadzor nad upravljanjem rizicima od prijevara nije dostatan

Sud je analizirao najuobičajenije (najučestalije) uloge i odgovornosti različitih tijela u pogledu glavnih ishoda koji su povezani s prijevarama u svakoj od faza u borbi protiv prijevara: planiranju, provedbi i izvješćivanju (prilog V.).

U okviru modela upravljanja koji primjenjuje Komisija uloge i odgovornosti službi Komisije koje rade na aktivnostima borbe protiv prijevara podijeljene su. Međutim, korporativni nadzor nije dostatan. Većina tijela ima savjetodavnu ulogu. Glavne aktere odgovorne za mjere za borbu protiv prijevara čine kolegij povjerenika, glavne uprave i tijela država članica.

Predsjednik Komisije određuje odgovornosti svakog povjerenika pojedinačnim mandatnim pismima. On od svih povjerenika traži da zajamče dobro financijsko upravljanje programima pod njihovom odgovornošću, kao i zaštitu proračuna EU‑a od prijevara. Povjereniku za proračun i ljudske resurse, koji je odgovoran za OLAF, mandatnim pismom nalaže se da se usredotoči na „jačanje istrage o prijevarama u proračunu EU‑a, korupciji i teškim povredama dužnosti u institucijama EU‑a uz pružanje potpore radu OLAF‑a čija se neovisnost u provođenju istraga mora očuvati.” Strateško upravljanje rizicima od prijevara i sprječavanje prijevara ne spominju se u popisu zadataka ni ovog ni bilo kojeg drugog povjerenika.

OLAF je ključno tijelo EU‑a za borbu protiv prijevara te se od njega u Uredbi (EU, Euratom) br. 883/2013 (Uredba o OLAF‑u) traži da doprinese razvoju politike Komisije za borbu protiv prijevara. Međutim, ni OLAF ni bilo koja druga služba Komisije nema bitnu ulogu u nadgledanju planiranja i provedbe mjera Komisije za borbu protiv prijevara i izvješćivanju o ostvarenjima. S obzirom na model upravljanja koji primjenjuje Komisija, sam OLAF nije odgovoran za odluke koje utječu na dužnosnike za ovjeravanje na temelju delegiranja ili na države članice. OLAF pruža smjernice i preporuke onima koji su odgovorni za različite mjere za borbu protiv prijevara (prilog V.).

Odgovornost za zaštitu financijskih interesa EU‑a od prijevara u rashodovnim područjima poljoprivrede i kohezije Komisija dijeli s državama članicama. U Komisiji trenutačno ne postoje nikakvi redovni postupci kojima bi se utvrdilo koliko uspješno države članice poduzimaju daljnje radnje u vezi sa slučajevima sumnje na prijevaru. Također nema djelotvoran mehanizam kojim bi potaknula države članice da poduzmu mjere protiv prijevara, kao ni za njihovo nadgledanje ili utjecanje na njih.

Nekoliko drugih međunarodnih organizacija ostvarilo je potrebu za takvim mehanizmima za praćenje. Primjerice, Radna skupina OECD‑a o podmićivanju, čiji članovi dolaze iz tijela za izvršenje zakona i pravosudnih tijela država članica, pokreće i nadgleda provedbu i izvršavanje Konvencije OECD‑a o borbi protiv podmićivanja³⁰. Radna skupina OECD‑a o podmićivanju razvila je nekoliko postupaka i praksi s pomoću kojih ona i države članice OECD‑a mogu međusobno utjecati na jačanje svojih kapaciteta za provedbu Konvencije (okvir 3.).

U strategijama za borbu protiv prijevara i izvješćivanju o njihovoj djelotvornosti postoje određeni nedostatci

Strateški okvir za mjere Komisije za borbu protiv prijevara sastoji se od strategije za instituciju u cjelini (CAFS) koja je donesena 2011. i strategija na razini glavnih uprava i/ili sektorskih strategija za borbu protiv prijevara koje su razvile pojedinačne glavne uprave ili skupine glavnih uprava koje su suočene sa sličnim rizicima od prijevara, npr. u kohezijskoj politici ili u programima za istraživanje. Primjenu pojedinačnih i sektorskih strategija u borbi protiv prijevara Komisija opravdava stajalištem da jedinstveno rješenje ne bi pružilo najučinkovitiji način za upravljanje rizikom od prijevara te da se odgovornosti različitih aktera razlikuju s obzirom na način upravljanja i područje predmetne politike.

Iako je strategija za borbu protiv prijevara trebala biti dovršena do kraja 2014., neke su radnje još u tijeku. Budući da Komisija nije ažurirala tu strategiju od njezina donošenja 2011. godine, Sud se pita je li ona u praktičnom smislu primjerena za usmjeravanje borbe Komisije protiv prijevara. Komisija je obavijestila Sud da je ažurirana inačica te strategije u izradi i da će uskoro biti donesena.

Sud je ispitao strategije za borbu protiv prijevara u sedam glavnih uprava koje upravljaju rashodima u svim glavnim rashodovnim područjima: GU AGRI, GU CNECT, GU DEVCO, GU EMPL, GU HOME, GU REGIO i GU RTD. Te strategije sadržavaju niz pokazatelja ostvarenja ili pojedinačnih ostvarenja koja idu u prilog postavljenim ciljevima. Međutim, ti su ciljevi općenite prirode i u većini slučajeva nisu mjerljivi. Od 29 ciljeva koje je Sud analizirao njih 18 uključivalo je „jačanje”, „povećanje”, „poticanje”, „unaprjeđenje” i „poboljšanje” neke od aktivnosti borbe protiv prijevara, no nisu bile navedene početne (polazne) i ciljne vrijednosti.

Tri su ključna izvješća koja sadržavaju informacije o aktivnostima Komisije za borbu protiv prijevara: izvješće o zaštiti financijskih interesa Unije, godišnje izvješće o upravljanju proračunom EU‑a i o njegovu izvršenju te godišnja izvješća o radu glavnih uprava. Kolegij povjerenika odgovoran je za prva dva, a pojedinačne glavne uprave za posljednji (slika 6.).

Izvor: Sud.

U godišnjem izvješću o zaštiti financijskih interesa Unije iznose se ostvarenja mjera koje su Komisija i države članice poduzele u borbi protiv prijevara (npr. izmijenjene uredbe, strategije, direktive ili osposobljavanje u svrhu podizanja svijesti o prijevarama), no djelotvornost tih mjera u pogledu stvarnog sprječavanja i otkrivanja prijevara te povrata sredstava i odvraćanja od prijevara procjenjuje se tek u ograničenoj mjeri. Sastavljanjem izvješća o zaštiti financijskih interesa Unije ispunjava se obveza iz članka 325. stavka 5. UFEU‑a, koji propisuje da je Komisija u suradnji s državama članicama svake godine dužna podnijeti Europskom parlamentu i Vijeću izvješće o mjerama poduzetima za provedbu tog članka.

Ni godišnje izvješće o upravljanju proračunom EU‑a i o njegovu izvršenju – jedan od glavnih alata kojim Komisija jamči odgovornost – ne sadržava informacije o stvarnim rezultatima mjera te institucije u borbi protiv prijevara.

U svojim godišnjim izvješćima o radu glavne uprave trebaju izvijestiti o rezultatima svojih mjera za borbu protiv prijevara na temelju pokazatelja koji su definirani u godišnjim planovima upravljanja. Glavne uprave čiji je rad Sud analizirao nisu izvijestile o djelotvornosti mjera za borbu protiv prijevara koje proizlaze iz njihovih strategija za borbu protiv prijevara. Samo su GU EMPL i GU REGIO u svojim godišnjim izvješćima o radu za 2016. naveli informacije o ostvarenjima koja su rezultat uporabe informatičkog alata za ocjenu rizika ARACHNE³¹ i o praćenju provedbe mjera za borbu protiv prijevara na temelju rizičnosti na razini država članica.

Sprječavanju prijevara nije posvećeno dovoljno pozornosti

Sprječavanje prijevara prije nego što se one dogode ključan je element djelotvornog okvira za borbu protiv prijevara. Sud je ispitao ključne mjere Komisije za sprječavanje prijevara, posebice, kako Komisija procjenjuje rizik od prijevara prije usvajanja pravila o trošenju te osmišljava i provodi primjerene kontrole prijevara. Sud je također analizirao kako se Komisija koristi podatcima za potrebe sprječavanja prijevara.

Komisija je nedavno u propise najviše razine za potrošnju sredstava uvela kontrole prijevara

Komisija je započela s aktivnostima zaštite od prijevara još 2000. godine, kada je odlučila djelotvornije zaštititi zakonodavstvo od prijevara³². U okviru OLAF‑a uspostavljen je zaseban odjel za zaštitu od prijevara koji je dobio zadatak u prvom redu zajamčiti da programi potrošnje sadržavaju posebne pravne odredbe protiv prijevara kojima se propisuju odgovarajuće kontrole prijevara.

Komisija je 2007. priopćila da je ostvarila ciljeve svojih postupaka za zaštitu od prijevara³³ te da su u pravila o potrošnji sredstava uključene standardne odredbe o borbi protiv prijevara. Komisija je 2011. zaštitu od prijevara označila kao prvu prioritetnu mjeru u okviru CAFS‑a. Međutim, ključna pravila o trošenju za razdoblje 2007. – 2013. usvojena su u razdoblju do 2011. Tek od početka razdoblja 2014. – 2020. pravilima o potrošnji sredstava u područjima kohezije, poljoprivrede i istraživanja propisana je obveza provedbe djelotvornih i razmjernih kontrola prijevara prije nastanka rashoda (slika 7.). Ranije su pojedine kontrole za suzbijanje prijevara postojale na podzakonodavnim razinama u području istraživanja, primjerice u predlošcima ugovora i sporazuma.

U području kohezije GU REGIO odlučio je angažirati jedno vanjsko privatno društvo da procijeni što države članice poduzimaju kako bi ispunile obvezu provedbe djelotvornih i razmjernih mjera za borbu protiv prijevara za programsko razdoblje 2014. – 2020. U prosincu 2016. Komisija je potpisala ugovor sa savjetodavnim društvom kako bi ispitala mjere koje države članice poduzimanju u sprječavanju i otkrivanju prijevara i korupcije u europskim strukturnim i investicijskim fondovima. Rezultati su trebali biti dostupni do kraja 2017., ali došlo je do određenih kašnjenja. Takva procjena nije planirana za područje poljoprivrede.

Izvor: Sud

Komisija je 2014. godine u sve propise najviše razine za potrošnju sredstava uvela iscrpne odredbe o borbi protiv prijevara. Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. one nisu uvijek postojale.

Na temelju svojih istraga OLAF iznosi administrativne preporuke glavnim upravama u kojima su istaknuti nedostatci u njihovim kontrolama za sprječavanje i otkrivanje prijevara. Između 2014. i 2016. OLAF je izdao 113 takvih preporuka različitim službama Komisije. Nije moguće procijeniti učinak tih preporuka jer ni OLAF ni glavne uprave ne prate jesu li te preporuke provedene.

Od 2021. godine nadalje donošenju pravila o potrošnji sredstava morat će prethoditi procjena rizika od prijevara

Komisija provodi procjene učinka kako bi prikupila dokaze na temelju kojih bi se procijenilo jesu li buduće zakonodavne i nezakonodavne mjere EU‑a opravdane i kako se one mogu najkvalitetnije osmisliti da bi se postigli željeni ciljevi politika. Na temelju okvira odbora COSO³⁴ očekivalo bi se da Komisija prilikom obavljanja tih procjena procijeni i rizik od prijevara.

Smjernice o tome kako provesti procjene učinka za pravila o trošenju (smjernice za bolju regulativu) ažurirane su 2015. Međutim, time nije uvedena nikakva obveza da se u sklopu procjena učinka obavi i procjena rizika od prijevara³⁵. Poseban instrument za sprječavanje prijevara dodan u smjernice tek u srpnju 2017. (slika 7.).

Kao posljedica toga taj će se novi zahtjev primijeniti tek na sljedeću generaciju financijskih programa (od 2021. nadalje). Osim tog zahtjeva ne postoje izričiti zahtjevi za procjenu rizika od prijevara prije utvrđivanja detaljnih pravila za provedbu za višegodišnje financijske programe (kao što su sporazumi o partnerstvu i operativni programi u području kohezije ili programi ruralnog razvoja u području poljoprivrede).

Sud je također analizirao informacije zaprimljene od OLAF‑a o njegovoj ulozi u savjetovanju među službama Komisije prije usvajanja predloženih pravila. OLAF je dužan dati mišljenje o tome uzima li se u okviru predloženih zakona na odgovarajući način u obzir rizik od prijevara. Tijekom razdoblja 2014. – 2016. OLAF je od različitih službi Komisije primio 2160 zahtjeva za savjetovanje među službama. OLAF je donio pozitivno mišljenje u 1716 slučajeva (79 %) i pozitivno mišljenje s primjedbama u 304 slučaja (14 %). U tim je slučajevima OLAF bio zadovoljan s predloženim pravilima ili predloženim poboljšanjima. OLAF je donio negativno mišljenje u dva slučaja (0.1 %) i kasnio je s donošenjem mišljenja u ostalim slučajevima (6,9 %). U Box 4 nalazi se primjer situacije u kojoj su primjedbe OLAF‑a dovele do promjene pravila.

Osim navedenih ostvarenja Sud nije utvrdio postojanje nijedne posebne evaluacije Komisije u kojoj bi bilo navedeno koji su zakonski tekstovi EU‑a zaštićeni od prijevara, odnosno koji sadržavaju primjerenu analizu rizika od prijevara ili odredbe za borbu protiv prijevara. Također ne postoji analiza novog pristupa Komisije zaštiti od prijevara, koja je bila predviđena u komunikaciji Komisije iz 2007.

Potrebno je bolje korištenje podatcima s ciljem sprječavanja prijevara

Podatci o subjektima koji bi mogli počiniti prijevaru mogu se koristiti kako bi se spriječilo dodjeljivanje financijskih sredstava EU‑a potencijalnim budućim počiniteljima prijevara.

• Kako u okviru izravnog tako i u okviru neizravnog upravljanja, Komisija smatra da je Sustav ranog otkrivanja i isključenja (EDES), odnosno sustav stavljanja na „crnu listu”, glavni alat za sprječavanje dodjeljivanja financijskih sredstva EU‑a gospodarskim subjektima koji posluju nesolventno, nepravilno i nepouzdano ili su povezani s prijevarama.
• ARACHNE je integrirani IT alat za rudarenje i obogaćivanje podataka koji je razvila Europska komisija. U okviru područja kohezije glavne uprave REGIO i EMPL smatraju da je alat za procjenu rizika ARACHNE ključni alat za sprječavanje prijevara. Prema navedenim glavnim upravama alat ARACHNE mogao bi pomoći nadležnim tijelima u državama članicama pri utvrđivanju projekata i korisnika koji predstavljaju najveći rizik pri ex ante i ex post provjerama.

Sud je analizirao podatke iz tih dvaju sustava.

Zbog pravnih ograničenja Komisija nije mogla isključiti gospodarske subjekte na temelju radnji prijevare ili korupcije počinjenih prije 2016.

U Europskoj uniji isključenju se pridaje velika važnost. Razlog je taj što se u skladu s direktivama EU‑a ugovori o javnoj nabavi ne smiju dodjeljivati gospodarskim subjektima koji su bili uključeni u kažnjiva ponašanja ili koji su proglašeni krivima za, među ostalim, korupciju i prijevare koje utječu na financijske interese EU‑a.

Sustav isključenja kojim se služi EU datira iz 2008. S učinkom od 1. siječnja 2016. Komisija je zamijenila prijašnji sustav ranog upozoravanja i isključenja Sustavom ranog otkrivanja i isključenja (EDES). Unatoč tome što ravnatelji glavnih uprava i dalje mogu zatražiti upozorenje o ranom otkrivanju, ključna nova značajka tog sustava uvođenje je središnjeg odbora, koji procjenjuje zahtjeve za isključenje koje šalju ravnatelj glavne uprave ili predmetni GU‑ovi te koji iznosi preporuke za isključenje i moguće novčane kazne. Ravnatelj glavne uprave u konačnici odlučuje treba li ili ne treba isključiti određeni gospodarski subjekt.

Sve institucije i tijela EU‑a mogu podnijeti zahtjev za isključenje na temelju informacija iznesenih u okviru administrativnih ili kaznenih postupaka, izvješća OLAF‑a, Europskog revizorskog suda ili unutarnjih revizora Komisije, odluka Europske središnje banke, Europske investicijske banke i Fonda ili drugih međunarodnih organizacija ili na temelju slučajeva prijevare ili nepravilnosti koje su utvrdila nacionalna tijela u okviru podijeljenog upravljanja ili delegirana tijela u okviru neizravnog upravljanja. Revizije koje provode dužnosnik za ovjeravanje ili revizori iz privatnog sektora također su dragocjen izvor informacija. Tijela država članica imaju pristup odlukama o isključenju, ali ih nisu dužna uzeti u obzir pri donošenju odluka o financiranju sredstvima EU‑a u okviru podijeljenog upravljanja.

Isključenje gospodarskog subjekta dugotrajan je postupak. Do 30. lipnja 2018., odnosno dvije i pol godine nakon uvođenja EDES‑a, Komisija je, općenito govoreći, isključila 19 gospodarskih subjekata i odredila sankcije za njih osam. Iako su u području pod podijeljenim upravljanjem tijela država članica u okviru IMS‑a prijavila 820 slučajeva sumnje na prijevaru te je OLAF‑a samo tijekom 2016. zaključio oko 60 istraga na temelju kojih je iznio preporuke³⁶, Komisija na temelju Financijske uredbe nema nikakve ovlasti za postupanje ako sama tijela država članica ne pokrenu isključenje nepouzdanog gospodarskog subjekta. Stoga nijedna od triju glavnih uprava koje su upravljale rashodima za sufinanciranje iz ESI fondova (GU REGIO, GU EMPL i FU AGRI) nije podnijela nijedan zahtjev za isključenje nacionalnih gospodarskih subjekata koji su sufinancirani tim sredstvima.

Kad je riječ o isključenju na temelju činjenica iz razdoblja prije 2016. godine, glavni razlozi za njih bila su ozbiljna kršenja ugovornih odredbi i teške povrede dužnosti. Naime, zakonodavnim tekstovima iz tog razdoblja nije bilo predviđeno isključivanje zbog prijevare ako nije donesena pravomoćna presuda. Zbog prijevare ili korupcije dosad su isključena samo dva gospodarska subjekta, što znači da je odvraćajući učinak tog sustava tek ograničena opsega.

U sustavu ranog otkrivanja i isključenja postoji mogućnost da se zabilježe detaljnije informacije o pojedincima koji imaju kontrolu, odnosno ovlasti zastupanja ili donošenja odluka u poduzećima povezanima s prijevarama. Međutim, jedino za činjenice iz razdoblja od 2016. nadalje zakonodavni tekstovi omogućuju isključenje određenog gospodarskog subjekta na temelju toga što se mjere isključenja trenutačno primjenjuju i na osobu koja je član administrativnog, upravnog ili nadzornog odbora tog subjekta, odnosno koja ima ovlasti zastupanja, donošenja odluka ili kontrole nad tim subjektom. Prethodno su zapravo mogli biti isključeni jedino gospodarski subjekti koji su bili u ugovornom odnosu s javnim naručiteljem / dužnosnikom za ovjeravanje. U prošlosti je bilo slučajeva u kojima su, do trenutka u kojem se pojavila prilika da se relevantni gospodarski subjekt isključi, fizičke osobe koje su stajale iza poduzeća povezanih s prijevarama već zatvorile poduzeće koje je bilo u ugovornom odnosu s Komisijom i otvorile novo.

Svjetska banka i ostale međunarodne financijske institucije nedavno su uložile dodatne napore kako bi se zajamčilo da se gospodarskim subjektima povezanima s prijevarama onemogući poslovanje, a ne da se jednostavno ponovno pojave pod drugim nazivima (okvir 5.).

Države članice ne iskorištavaju u potpunosti potencijal baze podataka Arachne u sprječavanju prijevara

ARACHNE bi mogao pomoći tijelima država članica da pri procjenama koje obavljaju prije i nakon izvršenja plaćanja prepoznaju rizične gospodarske subjekte. Korisnost tog alata ovisi o tome koliko podataka upravljačka tijela država članica zabilježe u toj bazi podataka i o tome upotrebljava li se sustavno. Uporaba tog alata u tijelima država članica besplatna je, ali trenutačno nije obvezna.

U tematskom izvješću Suda iz 2015. o tome kako Komisija i države članice rješavaju probleme u vezi s javnom nabavom koji se pojavljuju u rashodima EU‑a za koheziju³⁹ Sud je utvrdio da se samo 17 od sveukupno 28 država članica služi tim alatom ili da je izrazilo takvu namjeru. Stoga je Sud u tom izvješću iz 2015. preporučio Komisiji i državama članicama da dodatno promiču uporabu takvih alata za rudarenje podataka. Tri godine nakon preporuke koju je iznio Sud ARACHNE se još upotrebljava za približno 170 od sveukupno 429 operativnih programa u 21 državi članici (slika 8.).

Ovaj sustav trenutačno ne nudi niti jedan način identifikacije po kojem se zna je li gospodarski subjekt bio isključen unutar sustava Komisije. Upravitelji fondova drugih rashodovnih područja EU‑a osim onih za koheziju, nemaju na raspolaganju slične alate za procjenu rizika od prijevare.

* Broj operativnih programa u razdoblju od 2014. – 2020. za koje se upotrebljavao ARACHNE u svakoj od država članica prikazan kao postotak ukupnog broja operativnih programa te zemlje u razdoblju 2014. – 2020.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Analizom koju je proveo Sud utvrđeno je da je učinak sustava Komisije za isključenje i sankcioniranje ograničen. Nadalje, isključenje se primjenjuje jedino na rashode kojima izravno i neizravno upravlja Komisija, što znači da isključena poduzeća mogu, primjerice, nastaviti primati sredstva iz kohezijskih fondova. Iako postoji potencijal da ARACHNE bude djelotvoran alat za sprječavanje prijevara, i nakon pet godina od puštanja u rad i dalje sadržava tek ograničenu količinu podataka.

Administrativne istrage koje provodi OLAF dovele su do kaznenog progona u manje od polovice slučajeva i do povrata manje od trećine financijskih sredstava

U okviru trenutačnog pravnog okvira EU‑a glavnu odgovornost za jačanje zakonodavstva usmjerenog na borbu protiv prijevara snose države članice, s obzirom da jedino nacionalna tijela mogu provoditi kaznene istrage i optužiti osobu za kazneno djelo. Odgovornost za povrat nezakonito dobivenih sredstava EU‑a ovisi o rashodovnom području EU‑a.

OLAF je trenutačno jedino tijelo s neovisnim istražnim ovlastima na razini EU‑a. OLAF u skladu sa svojim ovlastima obavlja istrage prijevara, korupcije ili bilo kojih drugih nezakonitih radnji koje štete financijskim interesima EU‑a⁴⁰. Na temelju administrativnih istraga OLAF može iznijeti pravosudne, financijske, administrativne ili stegovne preporuke⁴¹. OLAF također može preporučiti i mjere predostrožnosti kako bi se spriječio eventualni porast nepravilnosti.

Pravosudne preporuke upućuju se nadležnim nacionalnim sudskim tijelima i u prvom redu sadržavaju prijedlog za pokretanje kaznene istrage protiv osobe koju OLAF sumnjiči za prijevaru ili koja je počinila prijevaru, odnosno za nastavak kaznene istrage u svjetlu nalaza i preporuka koje je iznio OLAF. Cilj je istraga koje provodi OLAF olakšati tijelima država članica podizanje optužnica u konkretnim slučajevima.

Financijske preporuke upućuju se nadležnim glavnim upravama i sadržavaju prijedlog za povrat određenog iznosa ili za sprječavanje nepropisnog trošenja sredstava. Budući da te preporuke nisu obvezujuće prirode za GU‑ove, OLAF u takvim slučajevima olakšava GU‑ovima posao u pogledu pripreme naloga za povrat i podnošenja zahtjeva u EDES‑u za isključenje nepouzdanih gospodarskih subjekata iz mogućnosti daljnjeg financiranja sredstvima EU‑a⁴².

U rashodovnim područjima EU‑a pod izravnim ili neizravnim upravljanjem, glavne uprave koje su prethodno donijele odluku o izvršavanju takvih plaćanja samostalno odlučuju hoće li zatražiti povrat sredstava od korisnika koji je počinio prijevaru. Za rashodovna područja EU‑a pod podijeljenim upravljanjem, nadležna glavna uprava vrši povrat sredstava od relevantne države članice s pomoću financijskih ispravaka. Nacionalna tijela odgovorna su za povrat sredstava EU‑a od stvarnih korisnika. U ovom dijelu izvješća Sud je ispitao kakav učinak upravne istrage OLAF‑a imaju na kazneni progon počinitelja prijevara i upravni postupak za povrat nezakonito potrošenih sredstava EU‑a.

Trenutačni sustav za istrage o prijevarama ima inherentne nedostatke

U razdoblju između 2009. i 2016. OLAF je izdao sveukupno 541 pravosudnu preporuku. Tijela država članica dosad su donijela odluke u vezi s ukupno 308 preporuka, pri čemu su optužnice podignute u 137 slučajeva (44,5 %), a odbačen je 171 slučaj (55,5 %). Nema raspoloživih informacija o broju osuđujućih presuda. Sudska tijela država članica dosad su podizala otprilike 17 optužnica godišnje na temelju slučajeva koje je istraživao OLAF (slika 9.).

Izvor: izvješće OLAF‑a iz 2016., str. 33.

S obzirom na nedostupnost pouzdanih podataka o ukupnom broju slučajeva prijevare koji su kazneno gonjeni u državama članicama, Sud ne može pružiti preciznu naznaku o ukupnom broju optužnica koje su nacionalni tužitelji podignuli na temelju pravosudnih preporuka OLAF‑a. Javno dostupne informacije i informacije koje su nacionalna tijela pružila revizorima Suda tijekom obavljenog posjeta pokazuju da pravosudne preporuke OLAF‑a koje su dovele do podizanja optužnice čine mali udio u ukupnom broju optužnica koje su nacionalni javni tužitelji podigli u vezi sa slučajevima prijevara u rashodima EU‑a (okvir 6.).

Slika 9. pokazuje da je odbačeno više od polovice slučajeva u kojima je odluku donosila država članica. Prema analizama koje je sam OLAF obavio nad informacijama koje su prikupile države članice o pravosudnim preporukama, glavni razlozi za odbacivanje bili su sljedeći (slika 10.):

• dokazi koje je prvotno prikupio OLAF i koje je kasnije nacionalno istražno tijelo smatralo nedovoljnima za kazneni progon (56 %)
• postupci koje je istražio OLAF nisu se smatrali kaznenim djelom prema nacionalnom zakonodavstvu (22 %)
• zastara (tj. istek roka za pokretanje kaznenog postupka) koja je nastupila prema nacionalnom zakonodavstvu (14 %)⁴⁵.

Izvor: Analiza mjera koje su države članice poduzele u pogledu pravosudnih preporuka koje je OLAF iznio u razdoblju između siječnja 2008. i prosinca 2015., str. 1.

Kao što je navedeno u prethodnom dijelu teksta, u 36 % slučajeva tijela država članica smatrala su da kazneno djelo koje je utvrdio OLAF nije kazneno djelo definirano nacionalnim zakonodavstvom ili je istekao rok za pokretanje kaznenog postupka propisan nacionalnim zakonodavstvom. Sud napominje da ponekad nije moguće spriječiti da slučaj otiđe u zastaru. Također, nacionalni tužitelji mogu izvesti drukčiji zaključak o tome je li kazneno djelo počinjeno. Zbog toga je bliska suradnja OLAF‑a s nacionalnim tijelima od presudne važnosti⁴⁶.

Tijekom razgovora s revizorima Suda nacionalni tužitelji u četirima državama članicama istaknuli su da u većini slučajeva nemaju kontakta s OLAF‑om prije nego što im se dostavi završno izvješće. Također su naveli da je poželjno da budu upućeni puno ranije u bilo koju sumnju na kaznena djela nego na kraju istrage OLAF‑a, a ako ih se uputi, onda bi mogli pomoći OLAF‑u i prema potrebi započeti vlastitu kaznenu istragu kako bi se izbjeglo nastupanje zastare.

Stoga, činjenica da su nacionalni tužitelji odbacili mnoge slučajeve zato što su utvrdili da kazneno djelo nije počinjeno ili zato što je nastupila zastara pokazuje da i dalje postoje nedostatci u pogledu suradnje između OLAF‑a i nacionalnih tijela.

Slika 10. pokazuje da je 56 % odbačenih slučajeva odbačeno zbog nedostatka dokaza. Drugim riječima, u svakom drugom odbačenom slučaju dokazi koje je prikupio OLAF, u spoju s dokazima koje su kasnije tijekom kaznene istrage prikupila nacionalna tijela, nisu omogućili tužiteljima da podignu optužnicu.

U razgovorima koje je Sud obavio s predstavnicima nacionalnih tijela, neovisni akademski djelatnici i institucije EU‑a (uključujući OLAF) upućuju na to da glavni razlog odbacivanja nije nedostatak dokaza već slučajevi koji su prestari. Nije nužno razlog to što je rok za neki određeni slučaj istekao ili što je pred istjecanje, nego to što je već prošlo više godina otkako je navodno kazneno djelo počinjeno.

Time se ne želi reći da istrage koje provodi OLAF traju predugo. U većini slučajeva OLAF provodi administrativne istrage nakon što se predmetna radnja otkrije i prijavi. Njegove aktivnosti stoga ovise o pravodobnom dobivanju informacija, osobito od institucija, tijela, ureda i agencija EU‑a te država članica. Povrh toga, nakon administrativne istrage koju provodi OLAF‑a mora se provesti dodatna kaznena istraga u predmetnoj državi članici. Osoba se ne može kazneno progoniti ako se istraga slučaja ne provede u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Opseg istrage razlikuje se od zemlje do zemlje, no određene radnje potrebne su u svim državama članicama. Stoga su istrage koje provodi OLAF, bez obzira na to koliko se kvalitetno provode, često izložene velikom riziku od isteka „roka valjanosti”.

Na slici 11. nalazi se kronološki prikaz obrade slučajeva koje je istraživao OLAF. Podatci koje je pružio OLAF pokazuju da su 2017. godine OLAF‑u u prosjeku trebala dva mjeseca da odabere slučajeve i oko 22 mjeseca da ih istraži⁴⁷. Pod pretpostavkom da OLAF dobiva informacije o slučajevima sumnje na prijevaru otprilike godinu dana nakon što su počinjeni i podnosi svoje završno izvješće sudskim tijelima bez odgode, nacionalna tijela primaju informacije o navodnom kaznenom djelu u prosjeku tek tri godine nakon što je počinjeno. Za složenije slučajeve može proći i više vremena.

Izvor: Sud.

Prema mišljenju Suda, trenutačni sustav, u okviru kojeg nakon administrativne istrage koju OLAF provede u vezi sa sumnjom na prijevaru slijedi kaznena istraga na nacionalnoj razini, u znatnom broju slučajeva iziskuje veliku količinu vremena, čime se smanjuje vjerojatnost postizanja konačnog cilja – kaznenog progona.

Administrativni povrat sredstava otežan je zbog nedovoljno dokaza

Ako OLAF utvrdi ikakvu nepravilnost (bilo da je sumnja na prijevaru ili nešto drugo) i ako je u mogućnosti procijeniti iznos sredstava koja je potrebno vratiti, OLAF iznosi financijsku preporuku.

Na slici 12. prikazani su iznosi koje je OLAF preporučio za povrat u razdoblju između 2002. i 2016. Sud je na temelju raspoloživih podataka procijenio ukupnu vrijednost financijskih preporuka OLAF‑a tijekom tog razdoblja na oko 8,8 milijardi eura (za 2008. i 2009. Sud se koristio prosjekom svih ostalih godina). Do kraja 2016. ostvaren je povrat sredstava u ukupnom iznosu od 2,6 milijardi eura (30 %). Iz tih vrijednosti proizlazi da, unatoč tome što je ukupna vrijednost preporuka OLAF‑a vrlo neujednačena, u većini godina (uz osjetnu iznimku 2011. godine) ostvareni povrat sredstava iznosio je približno 200 milijuna eura (prosjek tijekom zadnjih 15 godina iznosi 173 milijuna eura).

Prema statističkim podacima koje je Sud zaprimio od sedam glavnih uprava koje upravljaju rashodima (REGIO, EMPL, AGRI, RTD, CNECT, HOME i DEVCO), u razdoblju između 2012. i 2016. OLAF je u okviru 358 slučajeva predložio povrat sredstava u ukupnom iznosu od 1,9 milijardi eura. Do trenutka obavljanja revizije vraćena sredstva i financijski ispravci koje su realizirali GU‑ovi iznosili su 243 milijuna eura (13 % ukupnih preporučenih sredstava) u okviru 153 slučaja (tj. 43 % slučajeva). Sud ističe da je proces povrata sredstava možda još u tijeku za znatan broj preostalih financijskih preporuka OLAF‑a.

Povrat nepropisno isplaćenih sredstava EU‑a dugotrajan je proces: na temelju uzorka slučajeva u kojima je povrat sredstava bio uspješan Sud je procijenio da je za konačan povrat u prosjeku bilo potrebno oko 36 mjeseci. S obzirom na to, Sud smatra da bi bilo za očekivati znatno višu stopu povrata sredstava za preporuke iznesene 2012. – 2014. od 15 % (ukupnog iznosa koji je preporučio OLAF), koliko su GU‑ovi do tog trenutka uspjeli dobiti natrag.

* U svojem godišnjem izvješću za 2008. OLAF je procijenio financijski učinak slučajeva koje je zaključio od svoje uspostave 1999. na više od 6,2 milijarde eura. Prosjek za desetogodišnje razdoblje iznosi oko 620 milijuna eura godišnje; budući da nema podataka za 2008. i 2009., Sud je upotrijebio prosjek u razdoblju 2002. – 2011.

** Od 2012. godine OLAF u svojem godišnjem izvješću prikazuje ukupni preporučeni iznos povrata i objedinjeni iznos vraćenih sredstava tijekom predmetne godine na temelju dovršenih istraga OLAF‑a iz prethodnih godina.

Izvor: Sud na temelju godišnjih izvješća OLAF‑a, razdoblje 2002. – 2016.

Iz podataka proizlazi da OLAF zaključuje znatan broj slučajeva s preporukom da se izvrši povrat nepropisno isplaćenih sredstava EU‑a, dok u nekim slučajevima uopće ne dođe do povrata ili su sredstva povrata znatno niža nego što je preporučeno.

To je potvrđeno i u okviru obavljene revizije: pisani dokazi pokazuju da su, u nizu slučajeva, GU‑ovi smatrali da izvješća OLAF‑a ne sadržavaju dovoljno informacija da bi mogla poslužiti kao osnova za pokretanje postupka povrata nepropisno isplaćenih sredstava⁴⁸. GU‑ovi su ili poduzeli (ili naložili vanjskim suradnicima da poduzmu) daljnje mjere kako bi se vidjelo je li moguće ostvariti povrat sredstava, ili su se pak oslanjali na dokaze koje su prikupili tijekom vlastitih revizija.

Kada OLAF iznese pravosudnu preporuku i/ili pošalje izvješće pravosudnim tijelima država članica, postupak financijskog povrata u nekim se slučajevima obustavlja. Sud je naišao na niz slučajeva u kojima je postupak povrata bio obustavljen i OLAF je zatražio od glavnih uprava da ne otkrivaju nikakve informacije nacionalnim tijelima ili korisnicima. Međutim, Sud ističe da se može postići ravnoteža između kaznenih istraga i brzih financijskih povrata sredstava.

Unatoč tome, primjena administrativnog postupka za povrat nepropisno isplaćenih sredstava EU‑a ipak je učinkovitija i jeftinija nego vršenje povrata tih sredstava pokretanjem kaznenih postupaka za zamrzavanje i oduzimanje financijske imovine. Nedavno provedena anketa Europola o povratu imovine stečene kaznenim djelima unutar Europske unije pokazala je da iznos sredstava čiji se povrat trenutačno traži na razini EU‑a čini tek mali dio procijenjenih prihoda od kriminala⁴⁹.

Podijeljeno upravljanje

U podijeljenom upravljanju glavne uprave ne dobivaju povrat izravno od korisnika već primjenjuju različite financijske postupke kako bi zaštitili proračun EU‑a. U većini slučajeva glavne uprave REGIO i EMPL primjenjuju financijske ispravke kad god OLAF izda financijsku preporuku. Prepušteno je relevantnim državama članicama da odluče koje će korektivne mjere poduzeti protiv korisnika nakon što glavna uprava primijeni financijski ispravak. Na temelju načela podijeljenog upravljanja GU REGIO i GU EMPL nisu dužni provjeravati iznose sredstava koja im korisnici vrate.

U pravilima GU‑a AGRI nije jasno navedeno koji su glavni koraci za poduzimanje daljnjih mjera u pogledu financijskih preporuka OLAF‑a. Primjerice, ne postoje rokovi unutar kojih države članice imaju pravo osporavati iznos povrata sredstava koji je preporučen u izvješću OLAF‑a. GU AGRI vidi svoju ulogu u nadgledanju postupaka povrata, što je u potpunosti odgovornost relevantnih država članica.

Na Figure 13 prikazana je ukupna vrijednost financijskih preporuka koje je OLAF poslao glavnim upravama REGIO, EMPL i AGRI u razdoblju 2012. – 2016., kao i iznosi ostvarenih povrata do trenutka obavljanja revizije. Navedene tri glavne uprave primile su u razdoblju 2012. – 2016. ukupno 268 financijskih preporuka OLAF‑a. Povrat sredstava izvršen je u 125 od tih slučajeva (47 %). Stopa povrata ne bi zabilježila znatan rast ako bi se u obzir uzele samo one financijske preporuke OLAF‑a koje su ta tri GU‑a dobila u razdoblju 2012. – 2014. U okviru tih slučajeva tri predmetna GU‑a uspjela su ostvariti povrat 15 % objedinjenog ukupnog iznosa koji je preporučio OLAF (GU REGIO – 10 %; GU EMPL – 19 %; GU AGRI – 33 %). Sud napominje da je OLAF u listopadu 2016. izdao nove upute za sastavljanje i izračun financijskih preporuka. Budući da su nove upute relativno novog datuma, njihov puni učinak u sustavu tek se treba pokazati.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Prema glavnim upravama REGIO i EMPL, jedan od glavnih razloga za neizvršavanje povrata sredstava leži u činjenici da završno izvješće OLAF‑a ne sadržava dovoljno dokaza koji bi izravno potkrijepili preporučeni iznos povrata. Na primjer, u jednom slučaju glavna uprava zatražila je vanjsko poduzeće da provede daljnju pravnu analizu nalaza OLAF‑a. U drugom, povezanom slučaju glavna je uprava nakon savjetovanja s GU‑om MARKT i pravnom službom Komisije odlučila ne zatražiti povrat koji je preporučio OLAF zbog velikog rizika od parnice. Dodatan razlog za to što u nekim slučajevima nije ostvaren povrat cijelog preporučenog iznosa leži u tome što je OLAF u prošlosti preporučivao veći iznos ispravaka za nepridržavanje pravila javne nabave od onog koji su relevantni GU‑ovi na temelju smjernica⁵⁰ Komisije stvarno primjenjivali.

Izravno upravljanje (GU CNECT i GU RTD)

Na slici 14. prikazana je ukupna vrijednost financijskih preporuka OLAF‑a koje su poslane glavnim upravama CNECT i RTD u razdoblju 2012. – 2016., kao i iznosi ostvarenih povrata do trenutka obavljanja revizije. Navedene dvije glavne uprave primile su u razdoblju između 2012. i 2016. ukupno 36 financijskih preporuka OLAF‑a. U devet slučajeva (25 % od svih slučajeva) povrat sredstava bio je izvršen u cijelosti. U jednom iznimnom slučaju GU RTD ostvario je povrat sredstava u iznosu osam puta većem od onoga koji je preporučio OLAF zato što je konačni iznos sredstava koja je vratio korisnik uključivao i ekstrapolirane iznose koji se temelje na vlastitim revizijama glavnih uprava. U tom slučaju Sud smatra da je iznos koji je preporučio OLAF vraćen u cijelosti. Stopa povrata zabilježila bi blagi rast ako bi se u obzir uzele samo one financijske preporuke OLAF‑a koje su ta dva GU‑a dobila u razdoblju 2012. – 2014. U okviru tih slučajeva dva predmetna GU‑a uspjela su ostvariti povrat 34 % ukupnog iznosa koji je preporučio OLAF.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Sud je provjerio 20 financijskih preporuka OLAF‑a (10 za GU CNECT i 10 za GU RTD) u okviru 37 slučajeva koji su činili 86 % objedinjenog ukupnog iznosa koji je OLAF preporučio za ta dva GU‑a. Na temelju toga Sud je utvrdio sljedeće glavne razloge za kašnjenja s povratom sredstava i neizvršavanje povrata sredstava nakon provedenih istraga OLAF‑a:

• tekuće kaznene istrage ili postupci
• nedostatni dokazi izneseni u izvješćima OLAF‑a i
• poduzeća nad kojima je već provedena likvidacija prije nego što je OLAF zaključio slučaj.

Vrijeme koje je GU‑u koji upravlja rashodima potrebno da prijavi slučaj OLAF‑u te brzina OLAF‑ovih istraga mogu biti važni čimbenici pri određivanju uspješnosti postupka povrata sredstava, s obzirom na to da je vrijeme vrlo bitno u slučajevima u kojima GU‑ovi ostvaruju povrat sredstava izravno od korisnika. Za slučajeve u kojima je postupak povrata sredstava i dalje u tijeku od početka istrage OLAF‑a u prosjeku prođe pet godina. U slučajevima u kojima počinitelji prijevara provode likvidaciju poduzeća ili ih zatvaraju, često odmah nakon najave revizije ili istrage OLAF‑a, prilike za povrat prilično su ograničene.

Glavne uprave mogu reagirati brže i izbjeći trošak izvršavanja povrata sredstava od korisnika ako u okviru svojih revizija mogu dokazati da su ugovorne obveze prekršene. U tim slučajevima odgovorna glavna uprava temelji svoju pripremnu radnju za nalog za povrat na vlastitim rezultatima revizija umjesto na izvješću OLAF‑a. Sud je utvrdio da je u slučajevima u kojima glavna uprava nije izvršila reviziju i u kojima je jedini izvor dokaza bio istražni dokument OLAF‑a, glavnim upravama bilo teže izdati nalog za povrat iznosa koji je preporučio OLAF jer su glavne uprave smatrale da dostupna dokumentacija nije bila dovoljna.

Osim toga, dužnici ponekad pokreću postupak na Sudu Europske unije kako bi ostvarili povrat dijela odbačenih troškova i/ili dobili naknadu štete od Komisije. Kada se to dogodi, vraćena sredstva ne mogu se smatrati konačnima sve dok slučaj nije zaključen na razini Suda EU‑a.

Neizravno upravljanje (GU DEVCO)

U okviru neizravnog upravljanja GU DEVCO povjerava zadaće izvršenja proračuna zemljama korisnicama, međunarodnim organizacijama i razvojnim agencijama u zemljama izvan EU‑a.

Na slici 15. prikazana je ukupna vrijednost financijskih preporuka OLAF‑a koje su poslane glavnoj upravi DEVCO u razdoblju 2012. – 2016., kao i iznosi ostvarenih povrata do trenutka obavljanja revizije. U razdoblju 2012. – 2016. GU DEVCO dobio je ukupno 53 financijske preporuke OLAF‑a. Povrat sredstava ostvaren je u 20 slučajeva (38 % slučajeva)⁵¹. Stopa povrata ne bi zabilježila znatan rast ako bi se u obzir uzele samo one financijske preporuke OLAF‑a koje je taj GU dobio u razdoblju 2012. – 2014. U okviru tih slučajeva GU DEVCO uspio je ostvariti povrat 6 % ukupnog iznosa koji je preporučio OLAF.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

GU DEVCO nije ostvario povrat relevantnih sredstava EU‑a u slučajevima koji čine 58 % ukupne vrijednosti financijskih preporuka OLAF‑a, ili zbog toga što je smatrao da nema pravne osnove za takvo postupanje ili zato što je odlučio ne izdati nalog za povrat sredstava⁵². Na temelju 10 financijskih preporuka OLAF‑a koje je Sud ispitao utvrđeno je da je glavni razlog za to što GU DEVCO nije ostvario povrat sredstava koji je preporučio OLAF taj što je GU DEVCO smatrao da nije bilo dovoljno dokaza.

U trima slučajevima od njih 10, na koje otpada velika vrijednost financijskih preporuka OLAF‑a, GU DEVCO odlučio je ne zatražiti povrat sredstava. Budući da funkcionira u visokorizičnom okruženju i s obzirom na moguće rizike provedbe politike, GU DEVCO može u nekim okolnostima odlučiti ne zatražiti povrat sredstava EU‑a od korisnika. U zemljama s nestabilnim političkim i pravnim sustavom mogućnost za ostvarivanje povrata sredstava u okviru kaznenog ili građanskog (upravnog sudskog) postupka iz očitih je razloga mala te istrage koje provodi OLAF često mogu biti jedini način za istragu navodne prijevare. OLAF ne provodi dovoljno detaljnu analizu o tome u kojim je slučajevima uspješno ostvaren povrat i koji su razlozi zbog kojih glavne uprave ne nastave s ostvarivanjem povrata ili ostvaruju povrat znatno manjeg iznosa nego što je OLAF preporučio. To bi pomoglo OLAF‑u da bolje usmjeri svoje istrage.

Stavljanje EPPO‑a u uporabu zahtijevat će usklađeno djelovanje

U listopadu 2017. dvadeset država članica donijelo je uredbu o poboljšanju suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”)⁵³. To će tijelo EU‑a imati ovlasti za istragu i progon kaznenih djela koja štete financijskim interesima EU‑a.

EPPO je osmišljen tako da djeluje na dvije razine: centraliziranoj i decentraliziranoj. Centraliziranu razinu čine glavni europski tužitelj i po jedan europski tužitelj iz svake države članice (od kojih će dvoje biti zamjenici glavnog tužitelja), koji će djelovati u sjedištu EPPO‑a u Luxembourgu, dok decentraliziranu razinu čine delegirani europski tužitelji, koji će djelovati u državama članicama. Europski tužitelji bit će razvrstani u različita vijeća te će biti odgovorni za nadgledanje delegiranih europskih tužitelja, a u iznimnim slučajevima provodit će i vlastite istrage. Delegirani europski tužitelji predvodit će istrage koje se provode u relevantnim državama članicama (slika 16.).

Izvor: Komisija.

Sud je analizirao uredbu o osnivanju EPPO a uzimajući u obzir svoja opažanja o trenutačnom ustroju za istragu i kazneni progon prijevara povezanih s potrošnjom sredstava EU‑a. Sud je procijenio hoće li EPPO riješiti sljedeće ključne probleme:

• Trenutačni sustav, u okviru kojeg nakon administrativne istrage koju OLAF provede u vezi sa sumnjom na prijevaru slijedi kaznena istraga na nacionalnoj razini, u znatnom broju slučajeva iziskuje veliku količinu vremena; te
• Postoje nedostatci u suradnji između OLAF‑a i nacionalnih tijela.

Općenito govoreći, Sud smatra da je osnivanje EPPO‑a korak u pravom smjeru. Međutim, Sud bi htio naglasiti nekoliko rizika koji upućuju na to da EPPO možda neće riješiti navedene probleme:

• Uredbom se pruža mogućnost da vijeća EPPO‑a postanu nadzornici operativnog rada delegiranih tužitelja. Kako bi osporili mišljenje delegiranog tužitelja ili čak kako bi o mišljenju raspravili s njim, vijeće će trebati odgovarajuću razinu stručnog znanja u području nacionalnog kaznenog prava i kaznenih postupaka u okviru konkretnih slučajeva, a k tome valja pridodati i potrebu za uslugama prevođenja. To znači da središnji ured EPPO‑a treba dovoljno osoblja i resursa, uključujući i nacionalne pravne stručnjake, kako bi mogao obavljati svoju nadzornu funkciju⁵⁴. Opsežna interna savjetovanja i prevođenje mogu potrajati predugo u okviru kaznenih postupaka, u kojima je vrijeme vrlo često najograničeniji resurs.
• U skladu s Uredbom o EPPO‑u istragu će u prvom redu, pod nadzorom EPPO‑a, provoditi istražitelji iz država članica. Uredbom se ne uspostavljaju mehanizmi koji bi omogućili da Ured europskog javnog tužitelja (ili nekog drugog tijela EU‑a) pozove nadležna tijela država članica da dodijele resurse za proaktivni rad, koji je nužan za istrage prijevara koje su povezane s potrošnjom sredstava EU‑a ili sa slučajevima koje vode delegirani tužitelji. Kako će delegirani tužitelj trebati potporu od svojih nadležnih nacionalnih tijela pri provođenju istraga koje su potrebne za upućivanje slučaja sudu, njihova djelotvornost u velikoj će mjeri ovisiti o nacionalnim tijelima.
• Uredba o EPPO‑u⁵⁵ omogućuje institucijama, tijelima, uredima i agencijama EU‑a da zatraže od OLAF‑a provođenje prethodne evaluacije slučajeva koji bi se proslijedili EPPO‑u. Budući da je vrijeme presudan čimbenik za uspješan ishod kaznenih istraga, prekomjerna uporaba te mogućnosti mogla bi nepovoljno utjecati na pravodobnost bilo koje daljnje aktivnosti. Budući mehanizmi za suradnju između OLAF‑a i EPPO‑a trebali bi omogućiti brzo donošenje odluka o pokretanju kaznenog postupka ili o prosljeđivanju slučaja relevantnoj državi članici ili odgovornoj instituciji EU‑a radi istrage u okviru administrativnog postupka.

Zaključci i preporuke

U okviru revizije Sud je procijenio upravlja li Komisija pravilno rizikom od prijevara u rashodima EU‑a. Sud je posebice ispitao mjere koje je Komisija poduzela radi sprječavanja i odvraćanja mogućih počinitelja prijevara te radi povrata sredstava u slučajevima u kojima je prijevara počinjena.

Na temelju iznesenih opažanja Sud smatra da je potrebno više ambicije na razini EU‑a za primjenu djelotvornog strateškog okvira za upravljanje rizicima od prijevara koji bi se temeljio na pouzdanim procjenama. Sud smatra da postoji jasna potreba da Komisija uloži dodatne napore u borbu protiv prijevara u rashodima EU‑a i to pojašnjavanjem i jačanjem odgovornosti različitih aktera uključenih u upravljanje borbom protiv prijevara.

Komisija ima nedostatan uvid u razmjer, prirodu i uzroke prijevara

Komisija nema sveobuhvatne i usporedive informacije o razini otkrivenih prijevara u rashodima EU‑a. Izvješća Komisije o otkrivenim prijevarama u područjima pod izravnim upravljanjem nisu potpuna. U okviru podijeljenog upravljanja, metodologija kojom se koriste države članice pri pripremi svojih službenih statističkih podataka o otkrivenim prijevarama razlikuje se i informacije dostavljene s pomoću sustava Komisije za upravljanje nepravilnostima (IMS) nisu potpune. Komisija ne provodi sveobuhvatne provjere kako bi zajamčila kvalitetu podataka koji se unose u IMS, niti od nadležnih tijela u državama članicama traži da pruže jamstvo o pouzdanosti prijavljenih podataka. GU‑ovi koji upravljaju rashodima provode u okviru revizija sustava djelomične provjere sustava za prijavljivanje nepravilnosti na nacionalnoj razini (odlomci 21-32).

Komisija još nije utvrdila način dobivanja uvida u neotkrivene prijevare kojim bi se dopunili službeni statistički podatci, iako postoji nekoliko prihvaćenih načina za dobivanje uvida u razmjer prijevara (odlomci 33-37).

Sud ujedno smatra da dostupne kvalitativne informacije o prirodi i uzrocima prijevara nisu dostatne. Dostupan je dio informacija o obrascima i mehanizmima prijevara koji se primjenjuju u različitim sektorima, ali nema sustavnog ažuriranja dostupnih informacija. Povrh toga, Sud nije pronašao detaljne analize ni ikakve studije Komisije s pomoću kojih bi se utvrdilo što neke primatelje financijskih sredstava EU‑a navede na počinjenje prijevare.

Studije u kojima su se upotrebljavali objektivni pokazatelji rizika od korupcije također su pokazale da sloboda odlučivanja o potrošnji sredstava i pretjerane birokratske kontrole mogu povećati rizik od korupcije, što može biti prepreka ostalim dobavljačima za ulazak na tržište, čime se olakšava održavanje koruptivnih poslova (odlomci 38-49).

1. preporuka – Potrebno je dobiti bolji uvid u razmjer, prirodu i uzroke prijevara u rashodima EU‑a

Kako bi se primjenjivao pravilno osmišljen pristup borbi protiv prijevara koje štete financijskim interesima EU‑a, Komisija bi trebala uspostaviti pouzdan sustav za prijavljivanje prijevara kojim bi se pružale informacije za procjenu njihova razmjera, prirode i uzroka. Komisija bi osobito trebala:

1. poboljšati sustav za upravljanje nepravilnostima (IMS) kako bi sva nadležna tijela pravodobno prijavljivala informacije o kaznenim istragama povezanima s prijevarama koje štete financijskim interesima EU‑a.
2. povećati svoje kapacitete za prikupljanje informacija o riziku od prijevara i korupcije koji štetno utječu na proračun EU‑a iz različitih izvora, redovito mjeriti taj rizik koristeći se različitim metodama (kao što su istraživanja o osobnim iskustvima i indeksi koji se temelje na administrativnim podatcima) te razmotriti utvrđivanje pokazatelja rizika po rashodovnim područjima, zemljama i sektorima.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

Postoje nedostatci u strateškom pristupu Komisije u pogledu upravljanja rizikom od prijevara

U strategijama Komisije za borbu protiv prijevara i izvješćivanju o njihovoj djelotvornosti postoje određeni nedostatci. Iako Komisija službeno ima strategiju za borbu protiv prijevara (CAFS), nije je ažurirala od 2011. Stoga se Sud pita je li ta strategija u praktičnom smislu primjerena za usmjeravanje borbe Komisije protiv prijevara. Sud ima saznanje da Komisija namjerava ažurirati predmetnu strategiju (odlomci 58-64).

U okviru modela upravljanja koji primjenjuje Komisija uloge i odgovornosti u vezi s aktivnostima borbe protiv prijevara podijeljene su. Različiti GU‑ovi i službe Komisije imaju svaki svoju strategiju za borbu protiv prijevara. Ne postoji središnje tijelo koje bi jamčilo odgovarajući korporativni nadzor nad aktivnostima u vezi s borbom protiv prijevara. Ta bi se uloga mogla dodijeliti OLAF‑u (4. preporuka). Strateško upravljanje rizicima od prijevara i sprječavanje prijevara nisu izrijekom navedeni ni u jednom od portfelja povjerenika (odlomci 52-57).

2. preporuka – Potrebno je zajamčiti vodstvo u djelovanju Komisije u borbi protiv prijevara

2.1. Kako bi se ostvarila koordiniranija borba protiv prijevara u kontekstu odgovornosti cijelog kolegija za sprječavanje i otkrivanje prijevara, Komisija bi trebala zajamčiti da se strateško upravljanje rizicima od prijevara i sprječavanje prijevara jasno navedu na popisu zadataka jednog od povjerenika.

2.2. Komisija bi trebala zajamčiti da će njezina nova strategija za borbu protiv prijevara:

• kao ishodište imati sveobuhvatnu analizu rizika od prijevara u kojoj će se upotrijebiti širok spektar podataka iz različitih izvora kako bi se ustanovili razmjer, priroda i uzroci prijevara u rashodima EU‑a,
• sadržavati korisne ciljeve i mjerljive pokazatelje i
• uvesti izvješćivanje koje se temelji na postizanju ciljeva.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

Sprječavanju prijevara nije posvećeno dovoljno pozornosti

Unatoč tome što je Komisija započela s aktivnostima zaštite od prijevara još 2000. godine, sveobuhvatne odredbe za borbu protiv prijevara uvedene su u sve propise najviše razine prvi put za razdoblje 2014. – 2020. (odlomci 66-70).

Procjena rizika od prijevare prije usvajanja programa potrošnje i uspostavljanje kontrola protiv prijevare potencijalno je djelotvoran način za smanjenje štete zbog prijevara. Međutim, za program potrošnje u razdoblju 2014. – 2020. Komisija je zatražila takvu procjenu nacrta propisa tek u kasnoj fazi procesa. Dakle, oni će biti provedeni za buduću generaciju financijskih programa nakon 2021. U okviru podijeljenog upravljanja, Komisija od država članica nije zatražila da u svojim programima za razdoblje 2014. – 2020. procijene rizik od prijevare prije nego što ih je usvojila. Međutim, unutar tog područja potrošeno je 70 % proračuna EU‑a (odlomci 71-74).

Korištenje podatcima s ciljem sprječavanja i suzbijanja prijevara može biti djelotvoran način za utvrđivanje rizičnog gospodarskog subjekta prije preraspodjele financijskih sredstava ili za poboljšanje usklađenosti sa zahtjevima u budućnosti oduzimanjem licenci ekonomskim subjektima i fizičkim osobama za koje se otkrilo da su počinili prijevaru. Unutar Komisije, bilo je inicijativa na razini glavnih uprava s ciljem uspostave takvih baza podataka, ali korištenje tih alata bilo je prilično ograničeno i nije bilo dovoljno koordinirano. Točnije, utjecaj sprječavanja i odvraćanja na sustav isključivanja i sankcioniranja Komisije ograničen je, uzimajući u obzir da glavne uprave koje su odgovorne za provedbu politike kohezije i poljoprivrede nemaju ovlasti za pokretanje zahtjeva za isključenje gospodarskih subjekata koji su počinitelji prijevara, a primaju potporu iz predmetnih fondova. Povrh toga, tijela država članica nisu dužna uzeti odluke o isključenju u obzir pri donošenju ikakvih odluka o financiranju sredstvima EU‑a.

Od 2013. glavne uprave EMPL i REGIO raspolažu vlastitim alatom za sprječavanje prijevara, ARACHNE, koji je osmišljen interno. Takav bi alat mogao biti djelotvoran, ali trenutačno još ne sadržava dovoljno podataka. Države članice imaju odgovornost da omoguće takve informacije o gospodarskim subjektima koji su počinitelji prijevara i o fizičkim osobama koje su povezane s njima (odlomci 76-88).

3. preporuka – Potrebno je pojačati primjenu alata za sprječavanje prijevara

3.1. U vezi s pravilima za provedbu programa potrošnje u razdoblju nakon 2020. Komisija bi trebala provesti procjenu rizika od prijevare i zatražiti od država članica da provedu detaljnu procjenu rizika od prijevare prije donošenja programa.

Ciljni rok provedbe: 2020.

3.2. U pogledu sustava Komisije o isključivanju, Komisija bi trebala:

1. zajamčiti da se sve glavne uprave koriste sustavom ranog otkrivanja i isključenja, kako u okviru izravnog tako i u okviru neizravnog upravljanja
2. pozvati države članice da utvrde i upozore na gospodarske subjekte koji su počinitelji prijevara i fizičke osobe povezane s njima.

3.3. Komisija bi trebala pozvati sve države članice na aktivno sudjelovanje u bazi podataka ARACHNE i to podnošenjem pravodobnih podataka i iskorištavanjem mogućnosti koje veliki podaci pružaju u prevenciji prijevare i nepravilne uporabe sredstava EU‑a.³⁹.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2019.

Administrativne istrage koje provodi OLAF dovele su do kaznenog progona u manje od polovice slučajeva i do povrata manje od trećine financijskih sredstava

Pravosudne preporuke OLAF‑a dovode do kaznenog progona počinitelja prijevara u otprilike 45 % slučajeva. Trenutačni sustav, u okviru kojeg OLAF pokreće istrage nakon što dobije informacije iz drugih izvora i u kojem nakon administrativne istrage koju OLAF provede u vezi sa sumnjom na prijevaru često slijedi kaznena istraga na nacionalnoj razini, u znatnom broju slučajeva iziskuje veliku količinu vremena, čime se smanjuje vjerojatnost postizanja krajnjeg cilja – kaznenog progona (odlomci 94-104).

Glavne uprave Komisije u nizu slučajeva (kad je riječ o prijevarama ili nepravilnostima) smatraju da izvješća OLAF‑a ne sadržavaju dovoljno informacija da bi mogla poslužiti kao osnova za pokretanje postupka povrata nepropisno isplaćenih sredstava. U takvim slučajevima GU‑ovi poduzimaju (ili nalažu vanjskim suradnicima da poduzmu) daljnje mjere kako bi se vidjelo je li moguće ostvariti povrat sredstava, ili se pak oslanjaju na dokaze koje prikupe tijekom vlastitih revizija (odlomci 105-124).

4. preporuka – Potrebno je ponovno razmotriti ulogu i odgovornosti OLAF‑a u borbi protiv prijevara u rashodima EU‑a uzimajući u obzir osnivanje EPPO‑a

Komisija bi trebala ponovno razmotriti ulogu i odgovornosti OLAF‑a u borbi protiv prijevara u rashodima EU‑a uzimajući u obzir osnivanje EPPO‑a.

Komisija bi posebice trebala predložiti Europskom parlamentu i Vijeću mjere kojima bi se OLAF‑u dodijelila strateška i nadzorna uloga u borbi EU‑a protiv prijevara.

To bi moglo uključivati djelovanje OLAF‑a kao nadzornog tijela odgovornog za:

1. predvođenje izrade, praćenja i nadgledanja provedbe politike Komisije za borbu protiv prijevara s posebnim naglaskom na pružanje detaljnih analiza o obrascima (modus operandi) i uzrocima prijevara u stvarnom vremenu
2. koordiniranje i praćenje djelovanja u pogledu borbe protiv prijevare u državama članicama.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

Ovo je izvješće usvojilo V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Lazaros S. Lazarou, na sastanku održanom u Luxembourgu 14. studenoga 2018.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner LEHNE
predsjednik

Pokrate i skraćeni nazivi

AFCOS: Koordinacijska služba za borbu protiv prijevara

CAFS: Strategija Komisije za borbu protiv prijevara

EDES: sustav ranog otkrivanja i isključenja

EPPO: Ured europskog javnog tužitelja

GU: glavna uprava

IMS: sustav za upravljanje nepravilnostima

OLAF: Europski ured za borbu protiv prijevara

Sud EU‑a: Sud Europske unije

VFO: višegodišnji financijski okvir

Glossary

Bolja regulativa podrazumijeva izradu politika i zakona na način kojim se omogućava da se njihovi ciljevi postignu uz najmanje moguće troškove. Boljom regulativom jamči se da će EU zaista i ostvariti ambiciozne ciljeve politike koje je sam postavio. Time se nastoji zajamčiti da izabrano rješenje u okviru politika nudi najbolje rješenje i najmanje opterećenje na putu do ciljeva. Riječ je o načinu rada kojim bi se zajamčila otvorena i transparentna priprema političkih odluka na temelju najboljih raspoloživih dokaza i uz podršku u vidu opsežne uključenosti dionika (Izvor: paket instrumenata za bolju regulativu).

Financijski ispravci ispravci su koje država članica može provesti odbitkom nepravilnih rashoda od zahtjeva za plaćanje te države članice, plaćanjem naloga za povrat sredstava koji je izdala Komisija ili opozivom sredstava. Odbitak može imati dva oblika: povlačenje sredstava ili povrat sredstava dodijeljenih korisnicima.

Kazneni progon tužiteljeva je odluka da tuženika optuži za kazneno djelo.

Korupcija je zlouporaba ovlasti radi ostvarivanja privatne koristi. Pod korupcijom se podrazumijeva svaki čin ili propust kojim se zloupotrebljavaju javne ovlasti ili nastoji utjecati na zloupotrebu javnih ovlasti kako bi se stekla neopravdana korist.

Nepravilnost je čin koji nije u skladu s pravilima EU‑a i koji može imati negativan utjecaj na financijske interese EU‑a., ali i koji može biti posljedica stvarnih pogrešaka koje su počinili korisnici koji potražuju sredstva i tijela odgovorna za plaćanje. Ako se nepravilnost izvrši namjerno, ona se smatra prijevarom.

Optužnica je službena obavijest koju tužitelj daje fizičkoj ili pravnoj osobi na temelju pritužbe da je on ili ona počinio/počinila kazneno djelo i na temelju koje tužitelj pokreće kazneni progon pred sudom.

Osuđujuća presuda presuda je suda na temelju koje se tuženik smatra krivim za počinjeno kazneno djelo. Osoba se može smatrati osuđenom tek kad je presuda pravomoćna.

Otkrivena prijevara podrazumijeva sumnju na prijevaru ili utvrđenu prijevaru.

Pogreška je nepravilnost uzrokovana neispunjavanjem zakonskih i ugovornih obveza.

Prijevara je čin namjerne obmane kojom se ostvaruje osobna korist ili uzrokuje šteta drugoj strani (Annex I).

Procjena učinka pridonosi postupcima odlučivanja u EU‑u sustavnim prikupljanjem i analizom informacija o planiranim intervencijama i procjenjivanjem njihova vjerojatnog učinka. Procjene učinka moraju se provoditi za sve glavne inicijative politika (tj. inicijative predstavljene u godišnjoj strategiji politika ili kasnije kao dio zakonodavnog programa rada Komisije), uz neke jasno utvrđene iznimke. Osim toga, njome se mogu obuhvatiti i druge važne inicijative pojedinačno za svaki slučaj.

Prvi upravni ili sudski nalaz prva je pismena procjena koju je sastavilo nadležno upravno ili sudsko tijelo koje na temelju konkretnih činjenica utvrđuje da je počinjena nepravilnost. Ona može naknadno biti izmijenjena ili izbrisana što je posljedica promjena nastalih tijekom upravnog ili sudskog postupka.

Rizik od prijevara – u skladu s vodičem za upravljanje rizicima od prijevara Odbora sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO) organizacije bi trebale provoditi sveobuhvatne postupke procjene rizika od prijevare kako bi utvrdile posebne mehanizme prijevara i rizika, procijenile njihovu vjerojatnost i važnost, evaluirale postojeće mjere za kontrolu prijevara i provele mjere za ublažavanje preostalih rizika od prijevara.

Sumnja na prijevaru nepravilnost je koja dovodi do pokretanja upravnih i sudskih postupaka na nacionalnoj razini kako bi se utvrdilo je li postupanje bilo namjerno. Takvo postupanje Komisija i države članice kategoriziraju kao „sumnju na prijevaru”.

Sustav ranog otkrivanja i isključenja (EDES) novi je sustav isključenja koji je 1. siječnja 2016. uspostavila Komisija radi zaštite financijskih interesa EU‑a od nepouzdanih gospodarskih subjekata. Njegova je svrha olakšati rano otkrivanje takvih subjekata, njihovo isključenje iz primanja sredstava EU‑a, nalaganje novčanih kazni te u najtežim slučajevima objavljivanje informacija koje se odnose na takva isključenja ili sankcije.

Sustav za upravljanje nepravilnostima (IMS) siguran je elektronički alat za prijavu i analizu nepravilnosti te upravljanje njima. Sustav OLAF‑a za upravljanje nepravilnostima dio je Informacijskog sustava za borbu protiv prijevara (AFIS), koji je razvijen i održavan u okviru Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF), olakšava razmjenu informacija između OLAF‑a i nadležnih upravnih tijela.

Utvrđena prijevara podrazumijeva slučajeve u kojima je pravomoćnom odlukom kaznenog suda utvrđeno da je počinjena prijevara.

Zaštita financijskih interesa Europske unije ključan je element političkog programa Unije za jačanje i rast povjerenja građana te jamstvo ispravne upotrebe njihova novca. Ne odnosi se samo na upravljanje odobrenim proračunskim sredstvima nego su njome obuhvaćene i sve mjere koje negativno utječu na njezinu imovinu i imovinu država članica, u opsegu u kojem su te mjere relevantne za politike Unije.

Endnotes

¹ Vidi pravnu definiciju u članku 3. Direktive (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima (Direktiva o zaštiti financijskih interesa Unije).

² Vidi uvodnu izjavu 8. Direktive o zaštiti financijskih interesa Unije.

³ Vidi pravnu definiciju u članku 4. Direktive (EU) 2017/1371 (Direktiva o zaštiti financijskih interesa Unije).

⁴ Članak 1. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95.

⁵ Vidi članak 32. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (Financijska uredba).

⁶ Vidi članak 3. Direktive o zaštiti financijskih interesa Unije.

⁷ Vidi članak 17. Direktive o zaštiti financijskih interesa Unije.

⁸ Članak 1. stavak 2. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999.

⁹ Austrija, Belgija, Bugarska, Cipar, Češka Republika, Estonija, Finska, Francuska, Grčka, Hrvatska, Italija, Latvija, Litva, Luksemburg, Njemačka, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Slovenija i Španjolska. Nizozemska i Malta pridružile su se EPPO‑u tijekom 2018. godine.

¹⁰   Uredba Vijeća (EU) 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”).

¹¹   Vidi odlomke 1.35. i 1.36. godišnjeg izvješća Suda za 2016.

¹²   Vidi mišljenje Suda br. 1/2018 o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća od 2. svibnja 2018. o zaštiti proračuna Unije u slučaju općih nedostataka u pogledu vladavine prava u državama članicama; mišljenje Suda br. 9/2018 o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi programa EU‑a za borbu protiv prijevara; mišljenje Suda br. 8/2018 o prijedlogu Komisije o izmjeni Uredbe o OLAF‑u br. 883/2013 u pogledu suradnje s Uredom europskog javnog tužitelja i djelotvornosti istraga koje provodi OLAF.

¹³   U okviru mjera Komisije za sprječavanje prijevara Sud je obuhvatio i administrativne preporuke OLAF‑a.

¹⁴   Odgovarajuće odredbe uključuju članak 122. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013, članak 50. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013, članak 30. stavak 2. Uredbe (EU) br. 223/2014, članak 5. stavak 5. Uredbe EU‑a br. 514/2014, članak 21. stavak 1. točku (d) Uredbe EU‑a br. 1309/13.

¹⁵   Zaštita financijskih interesa Europske unije – borba protiv prijevara, godišnje izvješće za 2017. COM(2018) 553 final.

¹⁶   U odlomku 2.4. radnog dokumenta službi Komisije COM(2016)237 final objašnjene su metodološke pretpostavke na kojima se temelji analiza prijavljenih nepravilnosti.

¹⁷   Vidi članak 1. stavak 2. i članak 7. Uredbe (EC, EURATOM) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, članak 2. stavak 37. Uredbe (EU) br. 1303/2013, članak 2. stavak 17. Uredbe (EU) br. 223/2014, uvodnu izjavu 3. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/1971, uvodnu izjavu 3. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/1973.

¹⁸   Članak 3. stavak 1. točka (a) delegiranih uredbi 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972, 2015/1973.

¹⁹   Priručnik o obvezi prijavljivanja nepravilnosti COCOLAF/23. – 05.‑17/8.2/EN, članak 2. točka (b) Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/1970, 2015/1971 i 2015/1973.

²⁰   Članak 2. točka (b) delegiranih uredbi Komisije (EU) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 i 2015/1973 sadržava definiciju „prvog upravnog ili sudskog nalaza”. Te delegirane uredbe donesene su na temelju ovlasti dodijeljenih relevantnim temeljnim aktima, među kojima je i Uredba o zajedničkim odredbama (članak 122.).

²¹   Fazekas, M., i Kocsis, G., (2017.); Fazekas, M., Tóth, I. J., i King, P. L., (2016.); Golden, M. i Picci, L. (2005.). Centar za studije u području suzbijanja prijevara pri Sveučilištu u Portsmouthu razvio je metodu za mjerenje štete zbog prijevara. Vidi Button, M. i Gee, J. (2015.).

²²   Fazekas, M. i Kocsis, G., (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. i King, P. L., (2016); str. 369. – 397.

²³   Vidi, primjerice, Radni dokument službi Komisije SWD(2017) 266 final, dio 2/2, tablica CP16, str. 64. u prilogu izvješću o zaštiti financijskih interesa Unije.

²⁴   OLAF je 2017. objavio petu zbirku slučajeva u vezi s unutarnjim istragama.

²⁵   GU‑ovi EMPL, REGIO, AGRI, RTD i HOME.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

²⁷   Europski revizorski sud, godišnje izvješće za 2014. str. 229.

²⁸   Mungiu‑Pippidi, A., (2013.), str. 10. – 11.

²⁹   Okvir za upravljanjem rizicima od prijevara u saveznim programima („A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes”), Glavni državni ured za računovodstvo (GAO), srpanj 2015., GAO-15-593SP, str. 10.

³⁰   Konvencija OECD‑a o borbi protiv podmićivanja stranih dužnosnika u međunarodnim poslovnim transakcijama.

³¹  http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=en.

³²   COM (2000)200 final/2 „Reforma Komisije, Bijela knjiga – dio II. – Akcijski plan, mjera 94.”.

³³   Sprječavanje prijevara na temelju operativnih rezultata: dinamički pristup zaštiti od prijevara, SEC(2007) 1676.

³⁴   Principom 8. Odbora sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO) iz 2013. o unutarnjoj kontroli – integriranom okviru, od organizacija se traži da pri procjeni rizika za ostvarenje ciljeva razmotre i mogućnost prijevara.

³⁵   „Bolja regulativa za bolje rezultate – Agenda EU‑a, COM(2015) 215 final.

³⁶   Izvješće o zaštiti financijskih interesa Unije za 2016., COM(2017) 383 final.

³⁷   Godišnje izvješće Svjetske banke, Potpredsjedništvo za pitanja integriteta, str. 28. http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pd.

³⁸  http://web.worldbank.org.

³⁹   Vidi tematsko izvješće Europskog revizorskog suda br. 10/2015: „Potrebno je uložiti više napora u rješavanje problema u vezi s javnom nabavom u rashodima EU‑a za koheziju”.

⁴⁰   Članak 1. stavak 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 074/1999.

⁴¹   U razdoblju 2012. – 2016. OLAF je u otprilike 21 % istraga koje je zaključio iznošenjem financijske preporuke istodobno iznio i pravosudnu preporuku.

⁴²   Osim vanjskih istraga OLAF ima pravo provoditi i unutarnje istrage unutar institucija EU‑a. Tijekom ove revizije Sud nije procijenio konkretno ovaj zadatak OLAF‑a. Za administrativne preporuke vidi odlomak 70.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx, sadržaj preuzet 15. veljače 2018.

⁴⁴   Služba za borbu protiv prijevara (DLAF) rumunjsko je nacionalno tijelo koje ima istražne ovlasti i koje je odgovorno za zaštitu financijskih interesa EU‑a u toj zemlji. Vidi statističke podatke iz godišnjeg izvješća DLAF‑a iz 2016., str. 11.

⁴⁵   Analiza mjera koje su države članice poduzele u pogledu pravosudnih preporuka koje je OLAF iznio u razdoblju između siječnja 2008. i prosinca 2015., str. 1.

⁴⁶   U članku 12 Uredbe (EU) br. 883/2013 navodi se da OLAF „…može nadležnim tijelima predmetnih država članica pravovremeno proslijediti informacije dobivene tijekom provođenja vanjske istrage kako bi im se omogućilo poduzimanje odgovarajućih mjera u skladu s njihovim nacionalnim pravom”.

⁴⁷   Vidi izvješće OLAF‑a za 2017., str. 53.

⁴⁸   U 59 od 150 slučajeva u kojima je povrat sredstava ostvaren na temelju financijskih preporuka OLAF‑a vraćena sredstva čine 70 % iznosa koji je preporučio OLAF ili još manje.

⁴⁹   „Isplati li se još uvijek kriminal? Oduzimanje imovine stečene kaznenim djelima u EU‑u”; anketa o statističkim podatcima u razdoblju 2010. – 2014.; Europol, 2016.

⁵⁰   Odluka Komisije od 19. prosinca 2013. o određivanju i odobrenju smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija (C(2013) 9527 final).

⁵¹   U djelokrugu GU‑a DEVCO pod podijeljenim su upravljanjem također ugovori o dodjeli bespovratnih sredstava i o javnoj nabavi te operacije proračunske potpore. Međutim, revizija koju je obavio Sud bila je usredotočena na rashode pod neizravnim upravljanjem.

⁵²   Ako bi se u obzir uzele samo financijske preporuke OLAF‑a koje su iznesene u razdoblju 2012. – 2014., stopa povrata porasla bi na 82 %.

⁵³   Nizozemska i Malta pridružile su se EPPO‑u tijekom 2018. godine.

⁵⁴   Komisija procjenjuje da će trošak EPPO‑a, sa 115 zaposlenika, iznositi 21 milijun eura godišnje.

⁵⁵   Vidi uvodnu izjavu 51. Uredbe Vijeća (EU) 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”).

⁵⁶ Vidjeti Uredbu Vijeća (EU) 2017/1939 o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO) od 12. listopada 2017.

⁵⁷ Prag za prijavu povećan je 2005. s 4 000 EUR na 10 000 EUR. Tada je napravljena procjena količine informacija koje su pritom izgubljene: povećani prag značio bi smanjenje broja prijavljenih nepravilnosti za približno 45 %, ali gubitak od samo 5 % povezanih financijskih iznosa. Izrazimo li to u stopi otkrivanja prijevara za 2017., ona bi iznosila 0,22 % umjesto 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Vidjeti Izvješće OLAF-a za 2016., str. 15.–18., o važnosti prijevara povezanih s nabavom.

⁶⁰ SEC (2007) 1676.

⁶¹ Uredba Komisije (EZ) br. 2035/2005 od 12. prosinca 2005., SL L 328, 15.12.2005., str. 8.

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

Vidjeti članak 325. UFEU-a.

⁶⁴ Za najnoviju verziju, vidjeti Izvješće Komisije Europskom parlamentu i vijeću, „Zaštita financijskih interesa Europske unije – borba protiv prijevara – Godišnje izvješće za 2017.”, Bruxelles, 3.9.2018., COM(2018) 533 final. Slična tendencija odražava se u drugim sustavima koji se oslanjaju na komplementarnost istraga na razini EU-a i na nacionalnoj razini (npr. provedba pravila EU-a o tržišnom natjecanju, vidjeti http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Vidjeti Izvješće OLAF-a za 2017.

⁶⁶ COM (2011) 376 final, str. 8., odlomak „Sprečavanje prijevara”.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU‑a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Lazaros L. Lazarou i koje je specijalizirano za rashodovna područja financiranja i administracije EU‑a. Reviziju je predvodio član Suda Juhan Parts, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Ken‑Marti Vaher, ataše u njegovu uredu Margus Kurm, glavna rukovoditeljica i voditeljica radnog zadatka Judit Oroszki, zamjenik voditeljice radnog zadatka Tomasz Plebanowicz, te revizori Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova i Anzela Poliulianaite. Jezičnu podršku pružao je Michael Pyper, dok je za administrativnu podršku bila zadužena Valérie Tempez‑Erasmi.

Slijeva nadesno: Ken Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez Erasmi, Margus Kurm.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.