Relazione speciale

n.01 2019

Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE: sono necessari interventi

Riguardo alla relazione Tutelare gli interessi finanziari dell’UE dalle frodi è uno dei compiti fondamentali della Commissione europea. Le direzioni generali della Commissione, le agenzie esecutive, l’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) collaborano con un gran numero di altri organismi, tra cui le autorità degli Stati membri e la futura Procura europea (EPPO).
Con questo audit, la Corte ha verificato se la Commissione stia gestendo in modo appropriato i rischi di attività fraudolente lesive del bilancio dell’UE. La Corte ha constatato che la Commissione non dispone di dati completi e comparabili sul livello di frode rilevata nella spesa dell’UE. Per di più, la Commissione non ha effettuato finora alcuna stima delle frodi non rilevate, né ha analizzato nel dettaglio cosa spinga gli attori economici a commettere attività fraudolente. Questa carenza di informazioni riduce il valore pratico e l’efficacia dei piani strategici della Commissione volti a tutelare dalle frodi gli interessi finanziari dell’UE.
Il sistema attuale, in base al quale l’indagine amministrativa condotta dall’OLAF è seguita da un’indagine penale a livello nazionale, richiede molto tempo in un notevole numero di casi e riduce quindi le probabilità di giungere al perseguimento dei reati. Inoltre, le relazioni finali dell’OLAF spesso non forniscono informazioni sufficienti per avviare il recupero dei fondi indebitamente erogati. Le indagini amministrative dell’OLAF hanno condotto all’imputazione di sospetti autori di frodi in meno della metà dei casi e hanno avuto come risultato il recupero di meno di un terzo dei fondi UE indebitamente erogati.

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Indice
Sintesi
Introduzione
Estensione e approccio dell’audit
Osservazioni
Conclusioni e raccomandazioni
Allegati
Risposte della Commissione
Acronimi e abbreviazioni
Glossario
Note
Équipe di audit
Per contattare la Corte

Sintesi

Informazioni sul presente audit

Per “frode” s’intende qualsiasi azione od omissione intenzionale diretta a trarre in inganno qualcuno, per effetto della quale la vittima subisce un danno e l’autore ottiene un guadagno. La frode concernente fondi pubblici è spesso collegata alla corruzione, in genere intesa come qualunque azione od omissione con cui si abusa di pubblici poteri, o si cerca di indurre ad abusare di pubblici poteri, per ottenere un indebito beneficio.

La Commissione e gli Stati membri condividono la responsabilità di tutelare gli interessi finanziari dell’UE da frodi e corruzione. Attualmente, il principale organismo antifrode dell’UE è l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). Contribuisce alla definizione ed all’attuazione della strategia antifrode della Commissione e conduce indagini amministrative sulle frodi a danno del bilancio dell’UE. Nel 2020, inizierà ad operare la Procura europea (EPPO), dotata del potere di perseguire reati lesivi degli interessi finanziari dell’UE in 22 Stati membri.

III

Poiché la prevenzione e l’individuazione delle frodi sono importanti per la gestione finanziaria dell’UE, la Corte ha deciso di espletare un audit sulla gestione, da parte della Commissione, del rischio di frodi nella spesa dell’UE. In particolare, gli auditor della Corte:

hanno esaminato la strategia antifrode e gli strumenti di prevenzione delle frodi della Commissione, appurando se quest’ultima abbia accesso a dati adeguati sull’entità, sulla natura e sulle cause delle frodi nella spesa dell’UE;
hanno verificato se le indagini amministrative condotte dall’OLAF abbiano condotto ad imputazioni e a recuperi.

Hanno inoltre esaminato le norme istitutive della Procura europea e determinato se questo nuovo organismo sia in grado di ovviare alle attuali debolezze.

Cosa è stato riscontrato

Nell’ultimo decennio, la Commissione ha intrapreso azioni contro le frodi a danno del bilancio dell’UE. In particolare, ha adottato la “strategia antifrode della Commissione” (CAFS) nel 2011 e ciascuna direzione generale o gruppo di direzioni generali attua la propria strategia operativa antifrode. La Commissione ha inoltre istituito un “sistema di individuazione precoce e di esclusione” (EDES) ed un’istanza interistituzionale che fornisce consulenza sull’eventuale esclusione di operatori economici dall’ottenimento di finanziamenti UE a motivo, tra altre possibili ragioni, di frode o corruzione. Ogni anno, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea (“la relazione TIF”).

Tuttavia, la Corte ha constatato che la Commissione non dispone di informazioni esaustive sull’entità, sulla natura e sulle cause delle frodi. Le statistiche ufficiali della Commissione sulle frodi individuate non sono complete e la Commissione non ha finora mai stimato le frodi non individuate. Sono disponibili alcune informazioni su tipologie e meccanismi di frode usati in diversi settori. Non vi è alcuna analisi dettagliata per individuare i motivi per cui alcuni destinatari di fondi UE si comportano in modo fraudolento. Questa mancanza di informazioni riduce il valore pratico dei piani strategici della Commissione, quale la CAFS, che non è stata aggiornata dal 2011.

VII

L’approccio attuale, in base al quale l’OLAF avvia indagini amministrative dopo aver ricevuto informazioni da altre fonti e in base al quale le indagini dell’OLAF su presunte frodi sono spesso seguite da un’indagine penale a livello nazionale, consuma molto tempo in un notevole numero di casi e riduce quindi le possibilità di ottenere il perseguimento dei reati. Ne consegue che le indagini dell’OLAF sfociano nell’imputazione dei sospetti autori della frode in circa il 45 % dei casi. Per quanto concerne il recupero di fondi UE indebitamente versati, in alcuni casi le DG della Commissione ritengono che le relazioni finali dell’OLAF non forniscano sufficienti informazioni per avviare il recupero dei fondi indebitamente erogati. In tali casi, le DG della Commissione adottano (o affidano a terzi) ulteriori interventi per decidere se sia possibile recuperare l’importo raccomandato dall’OLAF, oppure fanno affidamento sugli elementi probatori raccolti tramite gli audit da esse stesse espletati.

VIII

La Corte ritiene che la Procura europea (alla quale parteciperanno 22 Stati membri dell’UE) rappresenti un passo nella giusta direzione, ma l’attuale regolamento genera numerosi rischi. Probabilmente, il più grave di tali rischi riguarda l’individuazione delle frodi e le indagini, che saranno svolte in primo luogo dagli incaricati delle indagini presso gli Stati membri, sotto l’autorità della Procura europea. Il regolamento non crea alcun meccanismo che consenta alla Procura europea (o a un qualsiasi altro organismo dell’UE) di intimare alle autorità degli Stati membri di assegnare risorse al lavoro proattivo necessario per le indagini sulle frodi nella spesa dell’UE, o ai casi gestiti dai procuratori delegati. Un ulteriore rischio è che l’intensa consultazione interna e le traduzioni necessarie per il lavoro delle Camere della Procura durino troppo ai fini dei procedimenti penali, per i quali il tempo è spesso la risorsa più scarsa.

Raccomandazioni della Corte

Alle luce di tali osservazioni, la Corte ritiene che siano necessarie più spinta e più leadership nell’UE per intraprendere veri interventi contro la frode nella spesa dell’UE. La Corte ritiene dunque che la Commissione debba chiaramente intensificare la propria lotta alla frode nella spesa dell’UE, in collaborazione con gli Stati membri.

La Commissione dovrebbe:

Raccomandazione 1: porre in essere un valido sistema di segnalazione della frode, che fornisca informazioni sull’entità, sulla natura e sulle cause prime della frode.

Raccomandazione 2: per pervenire ad un miglior coordinamento della lotta antifrode, nel quadro della responsabilità collegiale in materia di prevenzione e individuazione delle frodi, far sì che la gestione strategica del rischio di frode e la prevenzione delle frodi siano esplicitamente incluse tra i compiti di un commissario ed adottare una nuova strategia generale antifrode basata su un’esaustiva analisi dei rischi di frode.

Raccomandazione 3: intensificare le proprie attività di prevenzione delle frodi. In particolare la Commissione dovrebbe:

assicurarsi che le proprie direzioni generali utilizzino il sistema di individuazione precoce e di esclusione per la gestione diretta e indiretta ed invitare gli Stati membri ad individuare e segnalare operatori economici fraudolenti e i soggetti privati ad essi collegati;
esortare tutti gli Stati membri ad utilizzare attivamente la banca dati Arachne per prevenire un utilizzo fraudolento ed irregolare dei fondi UE.

Raccomandazione 4: riconsiderare il ruolo ed i compiti dell’OLAF nella lotta alla frode nella spesa dell’UE alla luce dell’istituzione della Procura europea. In particolare, la Commissione dovrebbe proporre al Parlamento europeo ed al Consiglio misure per conferire all’OLAF un ruolo strategico e di vigilanza nell’azione dell’UE contro le frodi.

Introduzione

Definizione di “frode”

Per “frode”¹ s’intende qualsiasi azione (od omissione) intenzionale diretta a trarre in inganno qualcuno, per effetto della quale la vittima subisce una perdita e l’autore ottiene un guadagno. Ad esempio, se un beneficiario di una sovvenzione prova deliberatamente a indurre in inganno il fornitore dei finanziamenti per chiedere il rimborso di spese ingiustificatamente elevate, allora si tratta di frode.

La frode concernente fondi pubblici è a volte collegata alla corruzione²³, in genere intesa come qualunque azione od omissione con cui si abusa di pubblici poteri, o si cerca di indurre ad abusare di pubblici poteri, per ottenere un indebito beneficio. Ad esempio, se il beneficiario di una sovvenzione corrompe un funzionario affinché quest’ultimo accetti spese ingiustificatamente elevate, allora si è in presenza sia di frode che di corruzione.

L’irregolarità⁴ costituisce un concetto più ampio della frode. Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione normativa che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio dell’UE. Se tale violazione è stata commessa deliberatamente, allora si tratta di frode. Dunque, ciò che differenzia la frode da altre irregolarità è l’intento doloso dell’autore.

Tutelare gli interessi finanziari dell’UE dalle frodi

L’articolo 325 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) funge da base giuridica per la tutela degli interessi finanziari dell’UE da frode, corruzione e altre “attività illegali” (cfr. allegato I).

La Commissione europea deve adottare le misure necessarie a fornire ragionevole garanzia che le irregolarità (compresa la frode) nell’utilizzo del bilancio dell’UE siano prevenute o rilevate e corrette⁵. Nei settori di spesa a gestione concorrente, quali ad esempio “Coesione” e “Agricoltura”, la Commissione condivide questa responsabilità con gli Stati membri.

La “direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale” (di seguito: “direttiva TIF”) contiene definizioni armonizzate⁶ dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’UE, nonché delle sanzioni e dei termini di prescrizione per tali casi. La direttiva è stata adottata il 5 luglio 2017. Gli Stati membri devono recepirla nel proprio ordinamento giuridico entro il luglio del 2019⁷.

Vi sono numerosi soggetti che prendono parte alla gestione del rischio di frodi a danno del bilancio dell’UE, tanto a livello dell’UE che degli Stati membri (cfr. allegato II). I principali sono i seguenti:

l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (il cui acronimo, OLAF, deriva dal francese Office européen de lutte antifraude), che è attualmente il principale organismo antifrode dell’UE. Contribuisce alla definizione ed all’attuazione della politica antifrode della Commissione. Si tratta dell’unico organo dotato di poteri d’indagine indipendenti a livello dell’UE⁸;
le direzioni generali (DG) e agenzie esecutive della Commissione, cui spetta porre in essere efficaci sistemi di gestione del rischio di frodi nei diversi settori del bilancio dell’UE;
le autorità di programmazione degli Stati membri che, in regime di gestione concorrente, devono porre in atto un appropriato quadro antifrode. Le indagini penali e la contestazione dei reati ricadono nella competenza esclusiva delle autorità giudiziarie nazionali.
Nell’ottobre 2017, venti Stati membri dell’UE⁹ hanno deciso di istituire la Procura europea (EPPO). Attualmente, 22 Stati membri partecipano all’EPPO. Si tratterà di un organo dell’UE dotato del potere di indagare e di perseguire reati lesivi degli interessi finanziari dell’UE. A norma dell’articolo 120, paragrafo 2, del regolamento istitutivo¹⁰, la Procura europea inizierà ad operare non prima che siano trascorsi tre anni dall’entrata in vigore del regolamento, ossia non prima della fine del 2020.

La Corte dei conti europea (di seguito: “la Corte”) è il revisore esterno indipendente dell’UE. Controlla la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese ed accerta la sana gestione finanziaria. Se, nel corso delle proprie attività, la Corte individua casi di frode presunta, trasmette detti casi all’OLAF affinché quest’ultimo effettui un’analisi preliminare ed eventuali indagini¹¹.

Infine, a norma dell’articolo 325, paragrafo 4, del TFUE, la Corte deve essere consultata prima che il legislatore adotti “misure nei settori della prevenzione e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione”. Negli ultimi anni, la Commissione ha pubblicato numerose proposte legislative collegate all’oggetto del presente audit (cfr. allegato III). La Corte ha pubblicato un parere su alcune di queste proposte¹².

Estensione e approccio dell’audit

Con il presente audit, la Corte ha appurato se la Commissione stia gestendo in modo adeguato il rischio di frodi nella spesa dell’UE. In particolare, gli auditor della Corte hanno verificato:

se la Commissione determini in modo adeguato l’entità, la natura e le cause delle frodi nella spesa dell’UE;
se la Commissione disponga di un quadro strategico efficace per la gestione del rischio di frode;
se la Commissione presti sufficiente attenzione alla prevenzione delle frodi;
se le indagini amministrative condotte dall’OLAF conducano ad imputazioni (ed eventuali rinvii a giudizio) e al recupero dei fondi.

Figura 1

Estensione dell’audit della Corte per quanto riguarda l’OLAF

Fonti: Corte dei conti europea.

Si è anche proceduto a verificare se la Procura europea possa verosimilmente ovviare alle debolezze rilevate dalla Corte negli attuali meccanismi di lotta alle frodi nella spesa dell’UE.

L’audit della Corte è stato incentrato unicamente sulle frodi relative alle spese dell’UE. Ha riguardato tutti i più importanti settori di spesa dell’UE (Agricoltura, Coesione, Ricerca e Azioni esterne). Per lo più, sono state esaminate le azioni della Commissione per prevenire le frodi e reagire alle frodi rilevate. Gli auditor della Corte non hanno esaminato le indagini condotte dall’OLAF sulle entrate dell’UE. Per quanto riguarda le indagini esterne condotte dall’OLAF, la Corte si è focalizzata sulle raccomandazioni finanziarie e giudiziarie che ne costituiscono le principali risultanze¹³. Non hanno esaminato nemmeno le indagini interne su funzionari o altri agenti dell’UE, su Membri di istituzioni o di organi, su capi di Uffici o Agenzie.

Le osservazioni della Corte sono state basate sulle seguenti fonti di elementi probatori:

analisi della documentazione (documenti della Commissione e dell’OLAF, relazioni della Corte dei conti europea, studi e ricerche sull’argomento) e delle banche dati (IMS e Arachne) pertinenti;
colloqui con funzionari dell’OLAF e di sette direzioni generali che eseguono la spesa (DG AGRI, DG EMPL, DG REGIO, DG RTD, DG DEVCO, DG CNECT e DG HOME), nonché di direzioni generali e altri servizi interni che svolgono un ruolo importante nella vigilanza operata dalla Commissione sulla gestione del rischio di frode (comitato di vigilanza dell’OLAF, segretariato generale, DG BUDG e servizio di audit interno);
colloqui con personale di organi esterni alla Commissione, come Europol ed Eurojust;
visite presso i servizi di coordinamento antifrode (AFCOS), le procure e i ministeri competenti in quattro Stati membri: Bulgaria, Germania (Berlino e Brandeburgo), Italia (Roma e Perugia) e Polonia;
un questionario inviato alle istituzioni superiori di controllo (ISC) dei 28 Stati membri dell’UE, 23 delle quali hanno risposto; un questionario inviato da Europol, nel quadro del presente audit, ai rispettivi punti nazionali di contatto, 13 dei quali hanno risposto;
contributo di 15 esperti (criminologi, giuristi ed esperti di scienze sociali, pubblici ministeri) che hanno fornito anche consulenza nel corso dell’audit e commenti sulle constatazioni preliminari.

Osservazioni

La Commissione non dispone di conoscenze sufficienti sull’entità, sulla natura e sulle cause delle frodi

La misurazione della frode è il primo passo di una metodologia di lotta alla frode adeguatamente concepita ed applicata. Senza buoni dati di base sulle frodi, è più difficile pianificare e monitorare le azioni antifrode.

Le frodi a danno di fondi gestiti da organizzazioni, come i fondi UE, costituiscono un reato occulto, nel senso che non può essere scoperto senza controlli ex ante o ex post specificamente effettuati per tale finalità. Dal momento che tali controlli non possono essere esaustivi e non sempre sono produttivi, alcuni casi rimangono non rilevati. A ciò si aggiunge il fatto che le vittime di frodi a danno di fondi gestiti da organizzazioni non sono singoli individui che possono segnalare tali reati e portarli all’attenzione delle autorità competenti. Lafigura 2 illustra le frodi non rilevate e le fasi intercorrenti tra l’individuazione di un caso di frode presunta e l’accertamento della frode da parte dell’autorità giudiziaria.

Figura 2

Livelli della frode

Fonti: Corte dei conti europea.

A causa della sua natura occulta, il fenomeno della frode non può essere stimato unicamente sulla base di statistiche ufficiali su casi segnalati ed oggetto d’indagine. I metodi di ricerca sociologici potrebbero fornire ulteriori elementi utili circa l’entità e la natura del problema.

In relazione alla spesa dell’UE, le informazioni sul livello di frodi rilevate vengono registrate in tre diverse banche dati (cfr.figura 3).

Figura 3

Informazioni sulle frodi rilevate

Fonti: Corte dei conti europea.

L’OLAF, in quanto principale organismo antifrode dell’UE, è responsabile, per conto della Commissione, della raccolta e della compilazione di statistiche e informazioni sulla frode nella spesa dell’UE. Gli Stati membri dell’UE ed i paesi candidati all’adesione sono giuridicamente¹⁴ tenuti a segnalare all’OLAF, quale parte della Commissione, tutti i più importanti casi di irregolarità da essi rilevati nelle entrate (risorse proprie tradizionali) e nelle spese dell’UE (fondi per Coesione, Agricoltura e Pre-adesione). Sono inoltre tenuti a comunicare se dette irregolarità danno luogo a procedimenti amministrativi o giudiziari avviati a livello nazionale per stabilire se il comportamento è stato intenzionale (frode presunta) o se la frode è stata accertata da una sentenza definitiva dell’autorità giudiziaria (frode accertata). Dunque, gli Stati membri dell’UE ed i paesi candidati all’adesione devono dapprima registrare un’irregolarità e successivamente indicare se detta irregolarità era fraudolenta (frode presunta o accertata) o non fraudolenta. Queste segnalazioni relative alla spesa avvengono tramite un sistema informatico denominato “sistema di gestione delle irregolarità” (IMS). Detto sistema è gestito dall’OLAF. Le segnalazioni riguardanti le entrate avvengono tramite il sistema OWNRES, gestito dalla DG BUDG.

L’OLAF dispone di un proprio sistema di gestione dei fascicoli, che fornisce informazioni sulle indagini in corso e concluse in materia di frode, corruzione e gravi irregolarità che coinvolgono fondi dell’UE. Anche le autorità degli Stati membri dispongono di proprie banche dati per la registrazione di casi di frode presunta lesivi degli interessi finanziari dell’UE o dei rispettivi bilanci nazionali.

In questa sezione, si procederà ad esaminare la qualità delle informazioni utilizzate dalla Commissione sui livelli di frode rilevata ed accertata ed il tipo di analisi che la Commissione effettua al fine di individuare i più comuni meccanismi e tipologie di frode, le cause della frode ed il profilo di chi commette frodi nell’UE. Si valuteranno inoltre le modalità con cui la Commissione inserisce tali informazioni nelle proprie valutazioni dei rischi di frode.

I dati sul livello di frodi rilevate sono incompleti

Ogni anno, la Commissione pubblica il valore della frode rilevata, insieme alle sottostanti analisi, in una relazione denominata “relazione TIF”¹⁵. Secondo detta relazione, nel 2017 la frode rilevata nell’UE è ammontata a 390,7 milioni di euro, ossia lo 0,29 % dei pagamenti totali a valere sul bilancio dell’UE (cfr. figura 4).

Figura 4

Spesa dell’UE: frode rilevata per settore di spesa (2017)

Settore di spesa dell’UE	Da dati della Commissione e da relazioni degli Stati membri e dei paesi candidati (importo in milioni di euro)	In % dei pagamenti
Coesione e Pesca*	320*	0,94 %*
Risorse naturali	60	0,11 %
Spese dirette	7	0,04 %
Pre-adesione	3	0,18 %
Totale	308	0,29 %

* Per i settori di spesa Coesione e Pesca, interamente basati su programmi pluriennali, la Commissione suggerisce di fare riferimento a dati che coprono gli interi periodi di programmazione piuttosto che alle variazioni anno dopo anno. Per l’intero ciclo di programmazione 2007‑2013, la frode rilevata rappresenta lo 0,44 % dei pagamenti.

Fonti: Corte dei conti europea, sulla base della relazione TIF 2017 (pagg. 14, 22, 24 e 25) e del documento di lavoro dei servizi della Commissione “Statistical evaluation of irregularities reported for 2017”, SWD(2018) 386 final, pagg. 47, 66, 102, 103 e 106.

Per calcolare dette cifre sulla frode rilevata, la Commissione utilizza dati propri nei casi in cui gestisce la spesa in modo diretto e, nei casi riguardanti spese in regime di gestione concorrente, utilizza i dati trasmessi all’OLAF dagli Stati membri e dai paesi candidati tramite l’IMS.

Sulla base delle risultanze dell’audit, illustrate nei paragrafi che seguono, la Corte ha concluso che dette cifre non forniscono un quadro completo del livello di frode rilevata nella spesa dell’UE. Ciò vale sia per regime di gestione concorrente che per altre modalità di gestione.

Nell’ambito della gestione concorrente, la Commissione ritiene che il principale problema della mancata segnalazione riguardi casi oggetto di indagine da parte delle procure, di cui le autorità incaricate dell’attuazione del programma in questione non sono a conoscenza¹⁶. Ciononostante, la Corte ha individuato le seguenti ragioni aggiuntive per le quali l’entità della frode è segnalata in difetto:

le autorità degli Stati membri non segnalano tutti i casi oggetto di indagine dell’OLAF. Dei 20 casi dell’OLAF controllati dagli auditor della Corte, ne sono stati individuati solo tre che le autorità degli Stati membri avevano registrato nel sistema IMS;
casi di irregolarità fraudolente possono verificarsi anche nelle attività di organismi intermedi pubblici coinvolti nell’attuazione di un programma operativo tramite selezione dei progetti o appalti pubblici:

a norma del diritto dell’UE¹⁷, le autorità degli Stati membri non sono tenute a segnalare casi di irregolarità fraudolente o non fraudolente nei quali gli organismi pubblici hanno esercitato le proprie prerogative di pubblica autorità e non hanno agito in qualità di operatore economico. La Corte ha riscontrato problemi di segnalazione in difetto in casi in cui gli organismi pubblici agiscono in qualità di operatori economici.
Quando nella selezione dei progetti si verificano irregolarità fraudolente o non fraudolente prima che vengano concessi finanziamenti ad un dato progetto, non sempre è possibile individuare il progetto irregolare o fraudolento in questione per inserire i necessari dati nell’IMS. Gli audit della Corte hanno osservato casi di questo tipo in due Stati membri.

Per ridurre l’onere amministrativo, in base alla normativa UE le autorità degli Stati membri sono tenute a segnalare solo irregolarità fraudolente o non fraudolente che riguardano un importo superiore ai 10 000 euro di fondi dell’UE¹⁸. Per l’Agricoltura ed il Fondo sociale europeo, un gran numero di pagamenti di valore inferiore alla soglia dei 10 000 euro (e, di conseguenza, di pagamenti potenzialmente fraudolenti inferiori alla soglia minima di segnalazione) non viene segnalato. Nel corso dell’audit, la Corte ha constatato che in uno Stato membro le irregolarità segnalate tramite l’IMS per il Fondo europeo agricolo di garanzia ed il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale costituivano solo una piccola parte (7 %) di tutte le irregolarità individuate dallo Stato membro per questi due fondi. Nondimeno, lo Stato membro in questione classificava come frode presunta un’elevata percentuale (60 %) di questo 7 % di irregolarità segnalate.

La Commissione ha redatto numerose linee-guida¹⁹ sulla segnalazione delle irregolarità e sulla loro classificazione come presunta frode nel sistema. Tuttavia, la segnalazione varia ancora tra uno Stato membro e l’altro. Ciò è principalmente dovuto alle diverse interpretazioni di “frode presunta” e di “primo verbale amministrativo o giudiziario”²⁰. Queste definizioni sono importanti per determinare in modo preciso quando un’irregolarità deve essere segnalata come fraudolenta (frode presunta). Come si evince dalla tabella nell’allegato IV, alcuni Stati membri qualificano le irregolarità come frode presunta solo dopo una decisione/sentenza definitiva, mentre altri molto prima nel corso del procedimento.

Al fine di porre maggior enfasi sulla individuazione e segnalazione delle frodi, nel 2015 l’OLAF ha introdotto due nuovi indicatori: il “tasso di individuazione delle frodi” (FDR), ossia il valore delle frodi presunte o accertate individuate in uno Stato membro, espresso in percentuale del totale dei pagamenti effettuati in quello Stato in un dato periodo; ed il “livello di frequenza delle frodi” (FFL), ossia il numero di casi di frodi presunte o accertate in uno Stato membro espresso in percentuale del numero totale di irregolarità rilevate in quello Stato in un dato periodo. Un indicatore simile è stato creato per le irregolarità non fraudolente (il “tasso di individuazione delle irregolarità”, IDR, e il “livello di frequenza delle irregolarità”, IFL). La figura 5 riporta informazioni sull’FDR e sull’IDR di ciascuno Stato membro per il settore della Coesione relativamente al periodo 2007‑2013.

Questi indicatori evidenziano notevoli disparità nel livello (valore e numero di casi) di irregolarità e di frodi rilevate e segnalate dagli Stati membri. Ad esempio, dieci Stati membri hanno segnalato meno di dieci casi di frode presunta nel corso dell’intero periodo di programmazione 2007‑2013 e 12 Stati membri avevano tassi di individuazione delle frodi inferiori allo 0,1 %. Otto Stati membri hanno classificato come frode presunta più del 10 % di tutte le irregolarità segnalate, mentre per altri 14 Stati membri tale percentuale era inferiore al 5 %.

La Commissione ritiene che le significative differenze tra Stati membri per quanto riguarda la segnalazione di frodi e irregolarità potrebbero essere collegate al sistema nazionale istituito per combattere le frodi, piuttosto che soltanto ad una segnalazione non armonizzata. La Commissione non disponeva di un’analisi più dettagliata delle ragioni di tali differenze.

Un’ulteriore indicazione di problemi relativi alla segnalazione o all’individuazione è che la correlazione tra le statistiche ufficiali sui tassi di individuazione delle frodi comunicati ed i risultati degli indicatori sulla corruzione è debole (cfr. figura 5): alcuni paesi che hanno un punteggio basso nell’indice di percezione della corruzione (CPI) di Transparency International o nell’indice di integrità pubblica (IPI), e dunque sono ritenuti meno trasparenti, segnalano pochissimi casi di frode, o persino nessuno.

Figura 5

Tasso di individuazione di irregolarità e frodi per Stato membro confrontato con il CPI, l’IPI ed i risultati di Eurobarometro

* L’indice di percezione della corruzione (CPI) di Transparency International classifica i paesi in base al rispettivo livello di percezione della corruzione, come determinato da valutazioni di esperti e sondaggi d’opinione. La classificazione avviene su una scala che va da 100 (molto pulito) a zero (altamente corrotto).

** L’indice di integrità pubblica (IPI) è un indice composito che consiste di sei componenti: indipendenza del potere giudiziario, onere amministrativo, apertura al commercio, trasparenza del bilancio, cittadinanza elettronica e libertà di stampa. Mira a fornire un quadro obiettivo e completo dello stato del controllo della corruzione in 109 paesi. La classificazione va da 1 (basso controllo della corruzione) a 10 (elevato controllo della corruzione).

*** L’eurobarometro 2015 misura le percezioni dei cittadini dell’UE. Cfr. domanda Q1_B., Defrauding the EU budget: The scale of the problem is rather frequent?

La Commissione non svolge verifiche esaustive sulla qualità dei dati comunicati nell’IMS; né chiede alle autorità degli Stati membri di fornire garanzie sull’attendibilità dei dati comunicati. Verifiche parziali sul rispetto degli obblighi di segnalazione sono svolte nel quadro degli audit dei sistemi.

Né l’OLAF né alcun altro organismo all’interno della Commissione raccolgono informazioni su casi di rilevanza penale, legati agli interessi finanziari dell’UE, oggetto d’indagine da parte delle autorità nazionali. Gli Stati membri dell’UE dispongono di propri sistemi per la registrazione di casi oggetto d’indagine e circa la metà di essi non distingue tra i reati finanziari lesivi degli interessi nazionali e quelli lesivi degli interessi dell’UE. Di conseguenza, né la Commissione né questi Stati membri dispongono di dati sulle frodi nella spesa dell’UE come categoria distinta.

Nel campo della spesa gestita direttamente dalla Commissione il valore della spesa che si presume fraudolenta è basato sugli importi classificati come fraudolenti e registrati nel sistema contabile della Commissione. La Corte ha riscontrato che alcuni dati non sono inclusi nel valore della spesa che si presume fraudolenta. In alcuni casi, la Commissione può recuperare i fondi spesi in modo fraudolento detraendo l’importo in questione da future richieste di pagamento, senza emettere un ordine di recupero formale. Questi casi non vengono sempre segnalati come fraudolenti, nonostante ciò sia richiesto dalle linee-guida della Commissione. In aggiunta, alcuni casi di frode presunta non necessitano di un’indagine dell’OLAF; ad essi viene dato seguito dalle DG della Commissione tramite l’espletamento di audit. Non sempre detti casi vengono inclusi nel valore della spesa fraudolenta segnalato. La Commissione non ha ancora elaborato linee-guida chiare su come compilare questi dati.

La Commissione non dispone di elementi che facciano luce sul livello di frodi non individuate

La Commissione non provvede a stimare le frodi non individuate. Non ha mai svolto un’indagine di vittimizzazione né un’indagine conoscitiva a campione (encounter survey) incentrata sulla frode nella spesa dell’UE. La Commissione ha informato la Corte che non ritiene che le indagini sulla vittimizzazione, quelle presso eventuali testimoni o le indagini sulla percezione di frode siano strumenti adatti a far meglio luce sull’entità complessiva delle frodi nei sussidi UE, poiché un’indagine di vittimizzazione per le frodi a danno del bilancio dell’UE comporterebbero notevoli costi e non è chiaro a chi dovrebbero essere rivolte tali domande sociologiche.

Gli studi basati sulle percezioni e sull’esperienza sono stati invece usati per misurare la corruzione, che è anch’essa un reato occulto. Tra gli indicatori di corruzione ampiamente accettati figurano l’indice di percezione della corruzione e l’indicatore di “controllo della corruzione” della Banca mondiale (WB-CCI). Questi indici utilizzano i risultati di studi basati sulle percezioni. Tali indagini non vengono effettuate per sostituire le statistiche ufficiali, ma piuttosto per affiancarle.

Oltre alle indagini basate sulle percezioni, vi sono stati alcuni studi recenti che hanno stimato il livello di rischio di corruzione o il controllo della corruzione utilizzando dati amministrativi obiettivi²¹.

Nel settore della Coesione, la DG REGIO ha avviato uno studio per valutare la qualità dell’amministrazione a livello regionale, utilizzando dati sugli appalti pubblici. Uno degli indicatori di performance misurati è il controllo dei rischi di corruzione (cfr. riquadro 1). Conoscere la variazione regionale o settoriale a questo proposito è fondamentale per comprendere i rischi di corruzione e gestirli efficacemente.

Riquadro 1

Studio sulla qualità dell’amministrazione a livello regionale, utilizzando dati sugli appalti pubblici

Nel 2017, la DG REGIO ha avviato uno studio, regione per regione, della performance degli appalti pubblici negli Stati membri dell’UE, utilizzando un innovativo indicatore del rischio di corruzione elaborato dal progetto di ricerca DIGIWHIST presso l’Università di Cambridge. Questo metodo utilizza i megadati (big data) provenienti da grandi banche dati di appalti (Tender Electronic Daily), dati dei registri delle imprese e dati finanziari e sulla titolarità²².

Questo metodo di misura della corruzione indica che la variazione tra regioni o settori è maggiore di quella tra uno Stati, in quanto il raffronto tra uno Stato e l’altro maschera un’ampia gamma di differenze esistenti all’interno dei paesi in questione.

Gli esempi citati illustrano che è in realtà possibile comprendere meglio l’entità della frode o della corruzione non individuate.

L’analisi condotta dalla Commissione sulle tipologie e sui rischi di frode è insufficiente

Conoscere le tipologie di frode aiuta a svolgere valutazioni del rischio di frode accurate e aggiornate e contribuisce ad individuare e attuare i pertinenti controlli per prevenire e rilevare le frodi.

La Commissione analizza i diversi tipi di frode al fine di:

adempiere al proprio obbligo annuale di presentare al Parlamento europeo ed al Consiglio una relazione sulle misure adottate dalla stessa e dagli Stati membri nella lotta contro la frode e sui relativi risultati (nella relazione TIF), nonché di adempiere agli obblighi derivanti dalla normativa settoriale;
rispettare il proprio quadro di controllo interno, che prescrive una valutazione del rischio di frode.

La relazione TIF 2016 include una sezione sui tipi di “irregolarità segnalate come frode” per entrambi i fondi nel settore dell’Agricoltura, nonché per l’area prioritaria “ricerca e sviluppo tecnologico (R&ST)” per il periodo 2007‑2013 nel caso dei fondi strutturali. L’analisi del modus operandi contenuta nella relazione riguarda diversi tipi di irregolarità segnalate come frode²³.

Oltre alla relazione TIF, l’OLAF ha anche redatto numerosi documenti di analisi, detti “raccolte di casi”, riguardanti i principali tipi di frode, le vulnerabilità riscontrate e i “cartellini rossi” (red flags). Tali raccolte forniscono un elenco di casi anonimizzati basato sul lavoro d’indagine dell’OLAF, assieme a dati provenienti dagli Stati membri.

Si tratta di buoni esempi di come la conoscenza investigativa dell’OLAF e altra intelligence possono essere usate per fornire informazioni tempestive sulle principali minacce di frode a danno del bilancio dell’UE. Tuttavia, queste raccolte sono documenti una tantum che non vengono aggiornati in modo continuo. L’OLAF ha prodotto quattro raccolte di casi connessi alla frode²⁴, pubblicati nel 2010, 2011, 2012 e 2013, ma da allora non ha più pubblicato alcun aggiornamento. Ad esempio, la più recente raccolta di casi per i fondi strutturali, pubblicata nel 2011, riguarda i periodi di programmazione 1994‑1999 e 2000‑2006.

Attualmente, i rischi di frode vengono valutati a livello di DG. Non viene effettuata una valutazione a livello centrale del rischio di frode per l’insieme della Commissione e non vi è, presso la Commissione, un registro dei rischi di frode. Tali informazioni dovrebbero servire da base per la strategia antifrode della Commissione (CAFS). La CAFS, adottata nel 2011, non include alcuna informazione sull’esistenza di eventuali analisi sottostanti dei rischi di frode, né sui risultati di detta analisi.

Gli auditor della Corte hanno esaminato le valutazioni dei rischi di frode effettuate da sette DG della Commissione. Dette valutazioni si basavano unicamente su un’analisi delle frodi individuate, combinando informazioni provenienti da diverse fonti interne (ad esempio, l’IMS, l’OLAF, le risultanze degli audit espletati dalle DG e le constatazioni degli audit della Corte dei conti europea). Per integrare queste analisi, le DG in questione non ricorrevano ad altre informazioni provenienti da fonti esterne, come statistiche nazionali sui reati o relazioni ufficiali di enti della pubblica amministrazione, né ad analisi e relazioni redatte da ONG o ad indicatori del rischio di corruzione o sondaggi. Pertanto, la conclusione cui giungono cinque delle sette DG che attuano la spesa (ossia che il rischio di frode è basso) non è basata su un’analisi esaustiva che tiene conto di tutti gli elementi necessari²⁵.

Le informazioni contenute nel global fraud register (registro mondiale delle frodi) creato dal Chartered Institute of Public Finance and Accountancy insieme con la società di revisione contabile Moore Stephens, suggeriscono che il rischio di frode potrebbe essere elevato nelle spese per sovvenzioni (che rappresentano una grande percentuale della spesa dell’UE). Questo registro si basa un’indagine mondiale tramite questionario condotta su oltre 150 professionisti esperti in contabilità e rischio di frode in 37 paesi, al fine di individuare i settori aventi il più alto rischio di frode in tutto il mondo. Coloro che hanno risposto alle domande hanno analizzato 18 diversi tipi di frode e di rischio di corruzione, assegnando loro un punteggio che andava da 1 (rischio più basso) a 5 (rischio più alto). Quasi la metà (48 %) di essi ha affermato che la frode nelle spese per sovvenzioni creava un rischio elevato o molto elevato, ponendola al primo posto nel registro²⁶.

Alcuni degli esperti consultati dalla Corte sono del parere che sia importante utilizzare più metodi diversi, elaborati specificamente in base al tipo di spesa, per far meglio luce sui rischi, sull’entità e sulla natura della frode nella spesa dell’UE. Ad esempio, nel caso della politica agricola comune, per la quale i finanziamenti sono per lo più concessi sulla base dei diritti acquisiti e vi è meno discrezionalità sulle modalità di assegnazione dei fondi UE, un possibile modo di misurare l’entità delle spese fraudolente potrebbe essere quello di misurare la perdita da frode. Per i progetti di investimento, il rischio di frode e corruzione potrebbe essere determinato analizzando gli insiemi di dati amministrativi (big data), quali banche dati su appalti e contratti, nonché le domande di sovvenzione e le decisioni. Anche sondaggi sui beneficiari o sugli organismi dell’UE che gestiscono i fondi UE potrebbe fornire informazioni complementari.

La Commissione non ha analizzato le cause della frode

Né l’OLAF né le DG della Commissione hanno effettuato un’analisi dettagliata delle principali cause delle frodi, oppure delle caratteristiche delle persone che le perpetrano. La Commissione non ritiene che individuare le motivazioni di coloro che frodano aggiungerebbe un valore significativo alla propria lotta contro la frode.

Il più frequente tipo di frode presunta che la Corte individua in occasione dei propri audit è la creazione artificiale, da parte dei beneficiari, delle condizioni per ottenere l’accesso ai fondi dell’UE. Questo modus operandi mostra che coloro che frodano non sempre fanno parte del crimine organizzato, ma sono individui (beneficiari dei fondi UE) che violano intenzionalmente le norme al fine di ricevere fondi UE ai quali ritengono di aver legittimamente titolo. Alcuni degli esperti consultati dalla Corte hanno evidenziato la possibilità di un nesso causale tra la complessità delle norme e la frode. Nel riquadro 2 viene riportato un esempio contenuto nella relazione annuale della Corte sull’esercizio 2014²⁷.

Riquadro 2

Condizioni create artificialmente per ottenere aiuti allo sviluppo rurale

Alcuni gruppi di persone (facenti parte della stessa famiglia o dello stesso gruppo economico) hanno creato varie entità al fine di ottenere aiuti superiori al massimale consentito dalle condizioni della misura di investimento. I beneficiari avevano dichiarato che tali entità operavano in modo indipendente, ma in pratica non era così, dato che esse erano state concepite per operare insieme. Erano di fatto parte dello stesso gruppo economico e condividevano la stessa sede di attività, il personale, i clienti, i fornitori e le fonti di finanziamento.

Uno studio sui rischi di corruzione negli Stati membri dell’UE suggerisce che la possibilità di effettuare spese discrezionali, senza controlli adeguati, accresce il rischio di spese inficiate da corruzione²⁸. Alcuni degli esperti consultati dalla Corte hanno evidenziato tipologie di rischio simili. Sarebbe quindi opportuno che l’OLAF o le DG della Commissione analizzassero le modalità con cui la discrezionalità nei programmi finanziati dall’UE incide sul rischio di frodi nell’ambito di un dato settore di spesa. Ciò è particolarmente vero nell’ambito della gestione concorrente (ad esempio, i fondi strutturali e di investimento europei), ove gli organismi degli Stati membri che distribuiscono questi fondi godono di discrezionalità nella fissazione di criteri e condizioni di ammissibilità.

Vi sono debolezze nell’approccio strategico della Commissione alla gestione del rischio di frode

La frode è un problema trasversale. Riuscire a ridurla, quindi, richiede sforzi ed un’ampia gamma di azioni da parte di molteplici attori. Al contempo, tuttavia, nessuna unità operativa in seno ad un’organizzazione ha normalmente come attività principale la lotta alla frode. Pertanto, è buona pratica affidare ad un’entità o ad un alto dirigente il compito di guidare e sovraintendere alle attività antifrode dell’organizzazione²⁹. Parimenti, è cruciale definire chiaramente i ruoli e le responsabilità delle unità operative interessate, poiché è questo l’unico modo di evitare la duplicazione dei ruoli e di valutare l’effettivo impatto di ciascun attore.

La Corte verificato se la Commissione abbia leadership, ruoli e responsabilità chiare, insieme ad un’adeguata vigilanza della gestione del rischio di frode. Si è anche verificato se la Commissione abbia una strategia antifrode ben concepita, capace di guidare le quotidiane azioni antifrode e se essa misuri in modo appropriato le realizzazioni di tali azioni.

Nel modello di governance della Commissione, le responsabilità sono suddivise; tuttavia, la vigilanza a livello di istituzione sulla gestione dei rischi di frode è insufficiente

La Corte ha analizzato i tipici (più frequenti) ruoli e responsabilità dei vari organismi per i principali effetti connessi alle frodi per ciascuna delle fasi della lotta alla frode: pianificazione, attuazione e rendicontazione (cfr. allegato V).

Nel modello di governance della Commissione, i ruoli e le responsabilità dei vari servizi coinvolti nelle azioni antifrode sono suddivisi. Tuttavia, la vigilanza a livello di istituzione è insufficiente. La maggior parte degli organismi ha un ruolo consultivo. I principali attori responsabili delle azioni antifrode sono il Collegio dei commissari, le direzioni generali della Commissione e le autorità degli Stati membri.

Il presidente della Commissione elenca le responsabilità di ciascun commissario in singole lettere di incarico. Chiede a tutti i commissari di assicurare la sana gestione finanziaria dei programmi di rispettiva competenza, il che comprende la tutela del bilancio dell’UE dalle frodi. La lettera di incarico del commissario per Bilancio e risorse umane, il quale è responsabile dell’OLAF, dispone che egli si focalizzi sul “potenziamento delle indagini in materia di frodi a danno del bilancio UE, di corruzione e comportamenti illeciti in seno alle istituzioni europee, sostenendo il lavoro dell’OLAF, la cui indipendenza investigativa deve essere preservata” [trad. della Corte]. La gestione strategica del rischio di frode e la prevenzione delle frodi non sono specificamente menzionate tra i compiti di questo o di altri commissari.

Ai sensi del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 (“regolamento OLAF”), l’OLAF, il principale organismo antifrode dell’UE, è tenuto a contribuire alla definizione della politica antifrode della Commissione. Tuttavia, né l’OLAF né altri servizi della Commissione svolgono un ruolo nel vigilare sulla pianificazione e sull’attuazione delle azioni antifrode della Commissione e sulla comunicazione di quanto realizzato. Dato il modello di governance della Commissione, lo stesso OLAF non è responsabile delle decisioni riguardanti gli ordinatori delegati o gli Stati membri. L’OLAF fornisce orientamenti e raccomandazioni ai responsabili delle varie azioni antifrode (cfr. allegato V).

Nei settori di spesa della Coesione e dell’Agricoltura, la Commissione condivide con gli Stati membri la responsabilità di tutelare gli interessi finanziari dell’UE dalla frode. Attualmente, la Commissione non dispone di alcuna procedura periodica per accertare in che misura gli Stati membri diano seguito ai presunti casi di frode. Non dispone neanche di meccanismi efficaci per esortare gli Stati membri ad agire contro le frodi, o per monitorare o influenzare tali azioni.

Numerose altre organizzazioni internazionali hanno capito la necessità di tali meccanismi di monitoraggio. Ad esempio, il gruppo di lavoro dell’OCSE sulla corruzione (WGB), i cui membri provengono dalle autorità di polizia e giudiziarie degli Stati membri, guida e sovrintende all’attuazione e al rispetto della Convenzione dell’OCSE contro la corruzione³⁰. Il WGB ha definito numerose procedure e pratiche con le quali il gruppo di lavoro e gli Stati membri dell’OCSE possono esercitare una mutua influenza per rafforzare le rispettive capacità di attuazione della Convenzione (cfr. riquadro 3).

Riquadro 3

Meccanismi di monitoraggio del gruppo di lavoro dell’OCSE sulla corruzione

Il principale strumento del WGB è l’esame tra pari, mediante il quale gli esperti esterni valutano la legislazione di ciascuno Stato membro dell’OCSE e gli sforzi compiuti per attuarla. Queste relazioni di monitoraggio per paese contengono anche raccomandazioni alle quali viene successivamente dato attento seguito. Il WGB effettua inoltre un monitoraggio, a rotazione, delle indagini penali avviate dalle autorità degli Stati membri, produce studi e misure non vincolanti miranti a rafforzare l’integrità nel settore pubblico ed a rafforzare le capacità degli Stati membri di individuare ed indagare la corruzione transnazionale. Questo sistema di mutuo apprendimento e supervisione ha incoraggiato ed aiutato gli Stati membri dell’OCSE a migliorare la rispettiva performance nell’attuazione della Convenzione.

Vi sono debolezze nelle strategie antifrode e nella rendicontazione relativa alla loro efficacia

Il quadro strategico delle azioni antifrode della Commissione comprende sia la strategia per l’istituzione nel suo insieme (la CAFS), adottata nel 2011, sia le strategie a livello di DG e/o settoriali (AFS), definite da singole DG o gruppi di DG confrontate a rischi di frode simili, ad esempio nella politica di coesione o nei programmi di ricerca. La giustificazione addotta dalla Commissione per avere AFS singole e settoriali è che una soluzione universale non sarebbe il modo più efficiente di gestire il rischio di frode, e che le responsabilità dei diversi attori variano a seconda della modalità di gestione e del settore d’intervento.

Sebbene la CAFS avrebbe dovuto essere completata entro la fine del 2014, alcune azioni sono ancora in corso. Poiché la Commissione, dopo aver adottato la CAFS nel 2011, non l’ha aggiornata, la Corte si chiede se la CAFS sia adatta a guidare, in termini pratici, le attività antifrode della Commissione. La Commissione ha informato la Corte che sta preparando un aggiornamento della CAFS, che verrà presto adottato.

Gli auditor della Corte hanno esaminato le strategie antifrode di sette DG che attuano la spesa, riguardanti tutti i principali settori di spesa: DG AGRI, DG CNECT, DG DEVCO, DG EMPL, DG HOME, DG REGIO e DG RTD. Dette strategie includevano una serie di indicatori di realizzazione o di singole realizzazioni a sostegno del conseguimento degli obiettivi fissati. Tuttavia, detti obiettivi sono solo generici e, nella maggior parte dei casi, non misurabili. Dei 29 obiettivi analizzati dagli auditor della Corte, 18 comportano il “rafforzare”, “alzare di livello”, “promuovere”, “potenziare” e “migliorare” alcune attività antifrode, senza indicare né il punto di partenza (baseline) né il valore-obiettivo.

Le tre principali relazioni che includono informazioni sulle azioni antifrode della Commissione sono: la relazione TIF, la relazione annuale sulla gestione e il rendimento (RAGR) e le relazioni annuali di attività delle singole DG. Per le prime due è responsabile il collegio dei commissari, mentre per l’ultima le singole DG (cfr. (figura 6).

Figura 6

Relazioni della Commissione che includono informazioni sulle azioni antifrode

Fonti: Corte dei conti europea.

La relazione annuale TIF presenta le realizzazioni delle azioni antifrode della Commissione e degli Stati membri (ossia regolamenti, strategie, direttive rivisti o attività di formazione per sensibilizzare al problema delle frodi), ma ne valuta l’efficacia in misura solo limitata in termini di prevenzione, individuazione, recupero di fondi o dissuasione effettivi. Con la relazione viene rispettato l’obbligo di cui all’articolo 325, paragrafo 5, del TFEU, secondo cui la Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, deve presentare ogni anno al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure adottate ai fini dell’attuazione dell’articolo citato.

Neanche il RAGR, uno dei principali strumenti di rendicontazione utilizzati dalla Commissione, contiene informazioni sugli effettivi risultati delle azioni antifrode della Commissione.

Nelle rispettive relazioni annuali di attività, le DG devono riferire sui risultati delle azioni antifrode, sulla base di indicatori definiti nei piani annuali di gestione. Le DG esaminate dagli auditor della Corte non hanno riferito circa l’efficacia delle azioni antifrode previste dalle rispettive strategie. Solo la DG EMPL e la DG REGIO, nelle loro RAA 2016, hanno fornito informazioni circa le realizzazioni risultanti dall’uso dello strumento di valutazione del rischio Arachne³¹ e circa il monitoraggio da esse effettuato sull’attuazione, da parte degli Stati membri, delle misure antifrode basate sul rischio.

La prevenzione delle frodi non ha ricevuto abbastanza attenzione

Prevenire le frodi prima che si verifichino costituisce un elemento cruciale di un efficace quadro antifrode. La Corte ha esaminato le principali azioni della Commissione volte a prevenire le frodi: in particolare, le modalità con cui la Commissione valuta il rischio di frode prima di adottare la normativa in materia di spesa e con cui definisce ed attua adeguati controlli antifrode. Ha inoltre analizzato le modalità con le quali la Commissione utilizza i dati a fini di prevenzione delle frodi.

La Commissione ha di recente incluso i controlli antifrode nelle norme gerarchicamente più alte in materia di spesa

Le attività di “impermeabilizzazione alla frode” (fraud-proofing) attuate dalla Commissione risalgono al 2000, quando essa ha deciso di rendere più efficace l’impermeabilizzazione della normativa alla frode³². In seno all’OLAF, è stata istituita una specifica unità di impermeabilizzazione alla frode, incaricata in particolare di far sì che i regimi di spesa contengano specifiche disposizioni normative contro la frode, che contemplino appropriati controlli antifrode.

Nel 2007, la Commissione ha comunicato di aver raggiunto gli obiettivi delle proprie procedure di impermeabilizzazione alla frode ³³ e che disposizioni antifrode standard erano state incluse nella normativa in materia di spesa. Nel 2011, la Commissione ha indicato che l’impermeabilizzazione alla frode è la prima azione prioritaria della CAFS. Nel 2011, tuttavia, le principali norme in materia di spesa per il periodo 2007‑2013 erano state già adottate. È solo dall’inizio del periodo 2014‑2020 che le norme in materia di spesa applicabili ai settori della Coesione, dell’Agricoltura e della Ricerca includono l’obbligo di effettuare controlli antifrode efficaci e proporzionati prima dell’esecuzione della spesa (cfr. figura 7). In precedenza, nel settore della Ricerca alcuni controlli antifrode erano inclusi nella normativa derivata, ad esempio in contratti-tipo ed accordi-tipo.

Per quanto riguarda la Coesione, la DG REGIO ha deciso di ricorrere ad una società privata per valutare le modalità con cui gli Stati membri rispettano l’obbligo di attuare misure antifrode efficaci e proporzionate per il periodo di programmazione 2014‑2020. Nel dicembre 2016, la Commissione ha firmato un contratto con una società di consulenza per esaminare le misure prese dagli Stati membri per prevenire e individuare frodi e corruzione per i fondi strutturali e di investimento europei. I risultati avrebbero dovuto essere pronti entro la fine del 2017, ma vi sono stati ritardi. Nessuna valutazione di questo tipo è prevista per l’Agricoltura.

Figura 7

Calendario delle azioni di impermeabilizzazione alla frode varate dalla Commissione

Fonti: Corte dei conti europea.

Pertanto, nel 2014 la Commissione ha incluso disposizioni antifrode complete in tutte le norme gerarchicamente più alte in materia di spesa. Nel periodo di programmazione 2007‑2013, ciò non era sempre avvenuto.

Sulla base delle indagini che conduce, l’OLAF formula inoltre “raccomandazioni amministrative” alle DG, evidenziando carenze nei controlli volti a prevenire e individuare le frodi. Tra il 2014 ed il 2016, l’OLAF ha formulato 113 raccomandazioni di questo tipo all’indirizzo di vari servizi della Commissione. Non è possibile stabilire l’impatto di tali raccomandazioni, poiché né l’OLAF né le DG verificano se queste raccomandazioni siano state attuate.

A partire dal 2021 sarà obbligatorio effettuare una valutazione del rischio di frode prima di adottare norme in materia di spesa

La Commissione effettua valutazioni d’impatto onde raccogliere elementi per valutare se un intervento legislativo o non legislativo futuro dell’UE sia giustificato e in che modo questo possa essere concepito al meglio per conseguire gli obiettivi strategici auspicati. Sulla base del quadro COSO³⁴, ci si aspetterebbe che la Commissione valuti il rischio di frode quando effettua tali valutazioni.

Le linee-guida su come effettuare le valutazioni d’impatto per la normativa in materia di spesa (gli “Orientamenti per legiferare meglio”) sono state aggiornate nel 2015. Questo aggiornamento, tuttavia, non ha introdotto alcun obbligo di valutare il rischio di frode come parte delle valutazioni d’impatto³⁵. Uno specifico strumento di prevenzione delle frodi è stato aggiunto a queste linee-guida solo nel luglio 2017 (cfr. figura 7).

Questo nuovo obbligo, quindi, si applicherà unicamente alla prossima generazione di programmi finanziari (a partire dal 2021). A parte detto obbligo, non vi sono obblighi espliciti di valutare il rischio di frode prima di stabilire dettagliate norme di attuazione per i programmi finanziari pluriennali (quali gli accordi di partenariato e i programmi operativi nell’ambito della Coesione o i programmi di sviluppo rurale nell’ambito dell’Agricoltura).

Gli auditor della Corte hanno analizzato anche le informazioni loro trasmesse dall’OLAF sul ruolo che quest’ultimo svolge quando riceve richieste di consultazione inter-servizi da parte di diversi servizi della Commissione prima dell’adozione delle norme proposte. L’OLAF è tenuto a fornire un parere, indicando se le norme proposte tengano debitamente conto del rischio di frode. Nel periodo 2014‑2016, l’OLAF ha ricevuto 2 160 richieste di consultazioni di questo tipo da diversi servizi della Commissione. L’OLAF ha dato parere positivo in 1 716 casi (79 %) e parere positivo con osservazioni in 304 casi (14 %). Nei casi citati, l’OLAF era soddisfatto delle norme proposte o ha suggerito miglioramenti. In due casi (0,1 %) l’OLAF ha dato parere negativo, e per i restanti casi (6,9 %) non ha risposto alla richiesta o ha emesso un parere tardivamente. Il riquadro 4 fornisce un esempio di un caso in cui il contributo dell’OLAF ha portato ad una modifica delle norme.

Riquadro 4

Esempio di un caso in cui il contributo dell’OLAF ha portato ad una modifica delle norme

Quando gli accordi di partenariato (AP) per il periodo di programmazione 2014‑2020 erano in fase di redazione, non contenevano alcun riferimento all’obbligo delle autorità degli Stati membri di attuare adeguati controlli antifrode. A seguito del parere dell’OLAF, ad ogni accordo è stato aggiunto un articolo specifico che obbligava gli Stati membri a istituire misure di prevenzione delle frodi basate sul rischio, efficaci e proporzionate, ai sensi dell’articolo 125, paragrafo 4, lettera c), del regolamento (UE) n. 1303/2013 (“regolamento recante disposizioni comuni”).

Oltre a quanto già detto, gli auditor della Corte non hanno reperito alcuna valutazione specifica condotta dalla Commissione che elencasse quali norme dell’UE fossero state rese impermeabili alla frode o quali contenessero un’appropriata analisi del rischio di frode o disposizioni antifrode. Né è stata eseguita alcuna analisi del nuovo approccio della Commissione all’impermeabilizzazione alla frode, come invece previsto nella comunicazione della Commissione del 2007.

Per prevenire le frodi è necessario far miglior uso dei dati

I dati sugli operatori per i quali sussiste un rischio che commettano frodi possono essere usati per impedire l’assegnazione di fondi UE a potenziali futuri autori di frode:

per la gestione diretta e indiretta, la Commissione considera il sistema di individuazione precoce e di esclusione (EDES) – un sistema di esclusione e di “liste nere” – come il principale strumento per impedire l’assegnazione di finanziamenti UE a operatori economici insolventi, irregolari, inaffidabili o fraudolenti;
Arachne è uno strumento informatico integrato, realizzato dalla Commissione europea, per l’estrazione di dati (data mining) e l’arricchimento di dati (data enrichment). Nell’ambito della Coesione, la DG REGIO e la DG EMPL ritengono che lo strumento di valutazione del rischio Arachne sia uno strumento essenziale per la prevenzione delle frodi. Secondo queste DG, Arachne potrebbe aiutare le autorità degli Stati membri ad individuare i progetti e i beneficiari più a rischio nel corso di controlli ex ante ed ex post.

Gli auditor della Corte hanno analizzato i dati inseriti in questi due strumenti.

A causa di vincoli giuridici, la Commissione non ha potuto escludere operatori economici per frode o corruzione commesse prima del 2016

L’esclusione ha acquisito notevole importanza nell’Unione europea, perché, secondo quanto disposto dalle direttive UE in materia di appalti pubblici, i contratti pubblici non devono aggiudicati ad operatori economici coinvolti in condotte criminose o giudicati colpevoli di, tra l’altro, corruzione o frode lesive degli interessi finanziari dell’UE.

Il sistema di esclusione dell’UE risale al 2008. A decorrere dal 1° gennaio 2016, la Commissione ha sostituito il precedente sistema di esclusione e di allarme precoce con l’EDES. Sebbene i direttori generali possano ancora richiedere un allarme precoce ai fini dell’esclusione, la principale nuova caratteristica introdotta con l’EDES è un’istanza centrale che valuta le richieste di esclusione provenienti dal direttore generale della DG competente e formula raccomandazioni sull’esclusione e su potenziali sanzioni pecuniarie. Spetta al direttore generale la decisione ultima in merito all’esclusione di un operatore economico.

Tutte le istituzioni e tutti gli organismi dell’UE possono inoltrare una richiesta di esclusione sulla base di informazioni trasmesse in procedimenti amministrativi o penali, relazioni dell’OLAF, della Corte dei conti europea o degli auditor interni della Commissione, di decisioni della Banca centrale europea, della Banca europea per gli investimenti o del Fondo europeo per gli investimenti o di altre organizzazioni internazionali, oppure sulla base di casi di frode o irregolarità accertati dalle autorità nazionali in regime di gestione concorrente o da entità delegate in regime di gestione indiretta. Anche gli audit espletati dagli ordinatori o da revisori del settore privato costituiscono una preziosa fonte di informazioni. Alle autorità degli Stati membri è stato dato accesso alle decisioni di esclusione, ma esse non sono obbligate a tenerne conto per ciascuna decisione di finanziamento in regime di gestione concorrente che coinvolga fondi dell’UE.

Escludere un operatore economico è una procedura lunga. Al 30 giugno 2018, ossia due anni e mezzo dopo l’introduzione dell’EDES, la Commissione, nel suo insieme, aveva escluso 19 operatori economici e comminato sanzioni contro otto. Sebbene, nell’ambito della gestione concorrente, le autorità degli Stati membri abbiano segnalato nell’IMS 820 casi di frode presunta e, nel solo 2016, l’OLAF abbia completato circa 60 indagini che hanno dato luogo alla formulazione di raccomandazioni³⁶, il regolamento finanziario non conferisce alla Commissione alcun potere di agire se le autorità degli Stati membri non hanno esse stesse avviato l’esclusione di un operatore economico inaffidabile. Quindi, nessuna delle tre principali DG (REGIO, EMPL e AGRI) che gestiscono la spesa ha presentato richieste di esclusione di operatori economici nazionali co-finanziati da fondi SIE.

Per quel che concerne le esclusioni per fatti precedenti al 2016, le principali ragioni sono state gravi violazioni delle disposizioni contrattuali e gravi illeciti professionali. Ciò perché, all’epoca, la normativa non permetteva l’esclusione per frode se non vi era una decisione/sentenza definitiva. Fino a questo momento, solo due operatori economici sono stati esclusi per frode o corruzione, il che limita l’impatto deterrente di questo sistema.

Il sistema EDES prevede la possibilità di registrare informazioni dettagliate su individui che esercitano poteri di controllo, o di rappresentanza o decisionali, su imprese fraudolente. Tuttavia, solo per i fatti avvenuti dal 2016 in poi la normativa consente di escludere un operatore economico qualora un membro del consiglio d’amministrazione, di gestione o di vigilanza di quest’ultimo, o una persona che eserciti poteri di rappresentanza, decisionali o di controllo su di esso, sia essa stessa al momento esclusa. In precedenza, solo gli operatori economici che avevano un rapporto contrattuale con l’autorità appaltante/l’ordinatore potevano in realtà essere esclusi. Nel passato, vi sono stati casi in cui, nel momento in cui si è presentata la possibilità di escludere l’operatore economico in questione, i soggetti privati che stanno dietro le imprese fraudolente avevano già sciolto l’impresa avente un rapporto contrattuale con la Commissione e ne avevano creato una nuova.

La Banca mondiale e le altre istituzioni finanziarie internazionali di recente hanno intensificato gli sforzi per far sì che gli operatori economici fraudolenti siano fermati e non riappaiano semplicemente sotto altro nome (riquadro 5).

Riquadro 5

Il sistema di sospensione e di esclusione della Banca mondiale

Per combattere frode e corruzione, la Banca mondiale utilizza un sistema di sospensione e di esclusione. La Banca mondiale può sospendere ed escludere sia imprese che soggetti privati, rendendoli così non ammissibili a nuovi contratti per progetti da essa finanziati. Tutte le sanzioni vengono pubblicate. Nel 2017, la Banca mondiale ha temporaneamente sospeso 22 imprese e soggetti privati e ne ha sanzionati 60³⁷. Al gennaio 2018, l’elenco delle esclusioni conteneva 414 imprese e soggetti privati³⁸. Il sistema della Banca mondiale è operante da più di dieci anni e, rispetto all’EDES, presenta meno vincoli giuridici. Ad esempio, non vi è un riesame giudiziale esterno delle decisioni della Banca mondiale e le condizioni di pubblicazione sono meno rigorose.

Gli Stati membri non sfruttano appieno il potenziale di Arachne per prevenire le frodi

Arachne potrebbe aiutare le autorità degli Stati membri ad individuare operatori economici a rischio all’atto dei controlli effettuati prima o dopo il pagamento. L’utilità di questo strumento dipende dalla quantità di dati che le autorità di gestione degli Stati membri vi registrano e dalla sistematicità o meno sul suo utilizzo. Le autorità degli Stati membri possono utilizzare questo strumento gratuitamente, ma attualmente non sono obbligate a farlo.

Nella relazione speciale del 2015 sulle modalità con le quali la Commissione e gli Stati membri risolvono i problemi degli appalti pubblici nell’ambito della spesa dell’UE nel settore della Coesione³⁹, la Corte ha rilevato che solo 17 dei 28 Stati membri stavano utilizzando lo strumento o avevano espresso l’intenzione di farlo. Pertanto, nella medesima relazione la Corte raccomanda alla Commissione e agli Stati membri di promuovere ulteriormente il ricorso a questi strumenti di estrazione di dati (data-mining tools). Tre anni dopo detta raccomandazione, Arachne è tuttora usato per circa 170 dei complessivi 429 programmi operativi di 21 Stati membri (cfr. figura 8).

Questo sistema al momento non permette in alcun modo di stabilire se un operatore economico sia stato escluso con segnalazione sul sistema EDES della Commissione. I gestori dei fondi in settori di spesa dell’UE diversi dalla Coesione non dispongono di strumenti di valutazione del rischio simili ad Arachne.

Figura 8

Utilizzo di Arachne negli Stati membri*

* Numero di programmi operativi 2014‑2020 per i quali Arachne è utilizzato in ciascuno Stato membro, espresso in percentuale del numero totale di programmi operativi 2014‑2020 di quello Stato.

Fonti: Corte dei conti europea, sulla base di dati della Commissione.

Dall’analisi svolta dalla Corte emerge che l’impatto del sistema sanzionatorio e di esclusione della Commissione è limitato. Inoltre, l’esclusione si applica solo alla spesa gestita direttamente e indirettamente dalla Commissione: in altre parole, le imprese escluse possono, ad esempio, continuare a ricevere fondi nell’ambito della spesa per Coesione. Sebbene Arachne abbia le potenzialità per essere un efficace strumento di prevenzione delle frodi, contiene ancora, cinque anni dopo esser stato varato, solo una modesta quantità di dati.

Le indagini amministrative condotte dall’OLAF hanno portato all’imputazione in meno della metà dei casi e hanno avuto come risultato il recupero di meno di un terzo dei fondi

Nell’ambito dell’attuale quadro giuridico dell’UE, spetta principalmente agli Stati membri far rispettare la normativa antifrode, poiché solo le autorità nazionali possono condurre un’indagine penale e accusare qualcuno di aver commesso un reato. La responsabilità del recupero di fondi UE ottenuti tramite frode dipende dal settore di spesa dell’UE.

Attualmente, l’OLAF è l’unico organismo dotato di poteri d’indagine indipendenti a livello dell’UE. In linea con il proprio mandato, l’OLAF indaga su frodi, corruzione e altre attività illecite lesive degli interessi finanziari dell’UE⁴⁰. Sulla base delle proprie indagini amministrative, l’OLAF può formulare “raccomandazioni giudiziarie”, “raccomandazioni finanziarie”, “raccomandazioni amministrative” o “raccomandazioni disciplinari”⁴¹. L’OLAF può anche raccomandare “misure cautelari” per contribuire a prevenire un aumento delle irregolarità.

Le raccomandazioni in materia giudiziaria sono rivolte alle competenti autorità giudiziarie nazionali e contengono principalmente una proposta di avviare indagini penali sulla persona sospettata (dall’OLAF) di aver commesso frode o di continuare l’indagine penale alla luce delle constatazioni e delle raccomandazioni dell’OLAF. Le indagini condotte dall’OLAF mirano a facilitare il lavoro delle autorità degli Stati membri per pervenire ad un’imputazione nel caso di specie.

Le raccomandazioni finanziarie sono rivolte alla DG responsabile e consistono nella proposta di recuperare un certo importo di fondi o nell’impedire che vengano spesi fondi in mondo indebito. Poiché dette raccomandazioni non sono vincolanti per le DG, con esse l’OLAF facilita il lavoro delle DG per quanto riguarda la preparazione degli ordini di recupero e la richiesta di esclusione di operatori economici inaffidabili, tramite l’EDES, da ulteriori finanziamenti UE⁴².

Per i settori di spesa dell’UE soggetti a gestione diretta o indiretta, la DG che aveva precedentemente preso la decisione di effettuare il pagamento decide in autonomia se recuperare i fondi da un beneficiario fraudolento. Per i settori di spesa dell’UE soggetti a gestione concorrente, la DG responsabile recupera i fondi dagli Stati membri interessati tramite rettifiche finanziarie. Spetta poi alle autorità nazionali recuperare i fondi UE dal beneficiario effettivo. Nella sezione che segue, si analizzerà l’impatto che le indagini amministrative dell’OLAF hanno sull’imputazione degli autori delle frodi e sulla procedura amministrativa di recupero dei fondi UE indebitamente erogati.

L’attuale sistema d’indagine sulle frodi presenta debolezze intrinseche

Tra il 2009 ed il 2016, l’OLAF ha formulato complessivamente 541 raccomandazioni in materia giudiziaria. Ad oggi, le autorità degli Stati membri hanno agito per 308 di tali raccomandazioni: in 137 casi (44,5 %) hanno contestato reati/rinviato a giudizio ed in 171 casi (55,5 %) hanno archiviato. Non vi sono informazioni disponibili riguardo al numero di condanne. Fino ad oggi, le autorità giudiziarie degli Stati membri hanno disposto circa 17 rinvii a giudizio l’anno come risultato dei casi segnalati dall’OLAF (cfr. figura 9).

Figura 9

Raccomandazioni dell’OLAF in materia di azione giudiziaria, 2009‑2016

Fonti: relazione 2016 dell’OLAF. pag. 33.

Stante l’indisponibilità di dati attendibili sul numero totale di casi di frode che interessano fondi dell’UE per i quali è stata esercitata l’azione penale negli Stati membri, la Corte non può fornire alcuna indicazione precisa circa la percentuale complessiva di richieste di rinvio a giudizio presentate dai pubblici ministeri nazionali come risultato delle raccomandazioni giudiziarie dell’OLAF. Le informazioni pubblicamente disponibili e le informazioni fornite agli auditor della Corte dal personale dalle autorità nazionali visitate mostrano che le raccomandazioni giudiziarie dell’OLAF che hanno condotto a rinvii a giudizio costituiscono una piccola percentuale del numero totale di richieste di rinvii a giudizio presentate dai pubblici ministeri in relazione a frode in casi legati alla spesa dell’UE (riquadro 6).

Riquadro 6

Perseguimento delle frodi che interessano fondi UE in cinque Stati membri

In Polonia, nel periodo 2013‑2016 sono stati decisi 446 rinvii a giudizio e 50 condanne con sospensione della pena subordinata al rispetto di determinate condizioni (warunkowe umorzenie), ossia 124 rinvii a giudizio l’anno.

In Bulgaria, nel 2016, a partire da 67 casi, 72 persone sono state accusate di frode interessante fondi UE.

In Estonia, nel 2016, a partire da 15 casi, 50 persone fisiche e 22 persone giuridiche sono state accusate di frode nella spesa dell’UE.

In Ungheria, stando alle statistiche del ministero dell’Interno sui reati, sono stati richiesti 18 rinvii a giudizio nel 2013, 16 nel 2014, 6 nel 2015, 7 nel 2016 ed uno nel 2017 (per un totale di 48 tra il 2013 e il 2017)⁴³.

In Romania, nel 2016 i pubblici ministeri hanno richiesto 30 rinvii a giudizio nel 2016, a partire da 39 casi sui quali l’OLAF aveva indagato in precedenza⁴⁴. Come risultato, 115 persone fisiche e 47 persone giuridiche sono state rinviate a giudizio e, per quattro casi, sono stati conclusi in totale sei accordi di ammissione di colpevolezza.

La figura 9 mostra che oltre la metà dei casi per i quali gli Stati membri hanno deciso di agire sono stati archiviati. Secondo la stessa analisi condotta dall’OLAF sulle informazioni raccolte dagli Stati membri sulle raccomandazioni giudiziarie, le principali ragioni delle archiviazioni sono state le seguenti (cfr. figura 10):

le prove inizialmente raccolte dall’OLAF, o successivamente dalle autorità nazionali competenti per le indagini, sono state considerate insufficienti per il rinvio a giudizio (56 %);
le azioni/omissioni su cui ha indagato l’OLAF non costituiscono reato ai sensi del diritto nazionale (22 %);
scadenza dei termini di prescrizione (ossia limiti temporali per avviare procedimenti penali) ai sensi del diritto nazionale (14 %)⁴⁵.

Figura 10

Principali motivi di archiviazione

Fonti: Analisi del seguito dato dagli Stati membri alle raccomandazioni giudiziarie formulate dall’OLAF tra il gennaio 2008 ed il dicembre 2015, pag. 1.

Come indicato in precedenza, nel 36 % dei casi o le autorità dello Stato membro non hanno qualificato come reato, ai sensi del diritto nazionale, l’illecito individuato dall’OLAF, oppure il termine di prescrizione per avviare un procedimento penale, ai sensi del diritto nazionale, era scaduto. La Corte osserva che non sempre è possibile evitare la prescrizione di un caso; i pubblici ministeri/giudici nazionali potrebbero anche giungere ad una conclusione diversa in merito alla sussistenza di un reato. Ecco perché una stretta cooperazione tra l’OLAF e le autorità nazionali è di essenziale importanza⁴⁶.

Nel corso dei colloqui con gli auditor della Corte in quattro Stati membri, i pubblici ministeri nazionali hanno indicato che, nella maggior parte dei casi, non hanno alcun contatto con l’OLAF prima di ricevere la relazione finale. Hanno anche affermato che preferirebbero essere informati di eventuali presunti reati molto prima della fine dell’indagine dell’OLAF e che, se fossero informati, assisterebbero l’OLAF e, se opportuno, avvierebbero una propria indagine penale al fine di evitare la prescrizione dei reati.

Pertanto, il fatto che molti casi siano archiviati dai pubblici ministeri nazionali perché non è stato commesso alcun reato o perché è intervenuta prescrizione indica che, ad oggi, vi sono debolezze nella cooperazione tra l’OLAF e le autorità nazionali.

100

Come illustrato nella figura 10 il 56 % dei casi viene archiviato per mancanza di prove. Ciò significa che, per un caso archiviato su due, le prove raccolte dall’OLAF, insieme agli elementi raccolti successivamente dalle autorità nazionali durante le indagini penali, non hanno indotto i pubblici ministeri a contestare reati.

101

Dai colloqui tra gli auditor della Corte e rappresentanti delle autorità nazionali, membri indipendenti del mondo accademico e istituzioni dell’UE (compreso l’OLAF), è emerso che la principale ragione delle archiviazioni non è l’assenza di prove, ma piuttosto il fatto che i casi sono troppo datati. Non si tratta necessariamente del fatto che i termini per un dato caso siano già scaduti o prossimi alla scadenza, ma piuttosto del fatto che il presunto reato è stato commesso già da anni.

102

Ciò non vuol dire che le indagini dell’OLAF siano troppo lunghe. Nella maggior parte dei casi, l’OLAF conduce indagini amministrative dopo che l’atto in questione è stato individuato e segnalato. L’OLAF dipende quindi dalla tempestività con cui riceve le informazioni, in particolare dagli IOUA e dagli Stati membri. Inoltre, all’indagine amministrativa dell’OLAF deve poi seguire un’ulteriore indagine penale nello Stato membro interessato. Una persona non può essere oggetto di procedimento penale senza che il caso sia stato oggetto di indagini in conformità al diritto nazionale applicabile. L’estensione dell’indagine varia da Stato a Stato, ma in ogni Stato membro sono obbligatorie alcune azioni. Pertanto, spesso vi è un elevato rischio che le indagini dell’OLAF, per quanto ben condotte, oltrepassino la loro “data di scadenza”.

103

La figura 11 illustra la tempistica per i casi oggetto di indagine dell’OLAF. Stando ai dati forniti dall’OLAF, nel 2017 sono occorsi in media all’OLAF due mesi per selezionare i casi e 22 mesi circa per condurre le relative indagini⁴⁷. Ipotizzando che l’OLAF riceva informazioni su presunte frodi circa un anno dopo che sono state perpetrate e che presenti la propria relazione finale alle autorità giudiziarie senza indugio, queste ultime riceveranno informazioni su un presunto reato solo tre anni (in media) dopo che questo è stato perpetrato. Per casi complessi, potrebbe occorrere ancora più tempo.

Figura 11

Tempistica per i casi oggetto di indagini dell’OLAF

Fonti: Corte dei conti europea.

104

A giudizio della Corte, il sistema attuale, in base al quale l’indagine amministrativa condotta dall’OLAF è seguita da un’indagine penale a livello nazionale, consuma molto tempo in un notevole numero di casi e quindi riduce le possibilità di raggiungere l’obiettivo finale: il perseguimento dei reati.

Il recupero amministrativo dei fondi è ostacolato dall’insufficienza delle prove

105

Se l’OLAF constata un’irregolarità (frode presunta o altro) ed è in grado di stimare l’importo da recuperare, formula una raccomandazione finanziaria.

106

La figura 12 illustra gli importi che l’OLAF ha raccomandato di recuperare tra il 2002 e il 2016. In base ai dati disponibili, gli auditor della Corte stimano che il valore complessivo delle raccomandazioni finanziarie dell’OLAF nel corso di questo periodo sia di circa 8,8 miliardi di euro (per il 2008 e il 2009, è stata utilizzata la media di tutti gli altri anni). A fine 2016, era stato recuperato un importo complessivo di 2,6 miliardi di euro (30 %). Dai dati emerge che, sebbene il valore complessivo annuo delle raccomandazioni dell’OLAF vari considerevolmente, nella maggior parte degli anni (con l’eccezione, degna di nota, del 2011) l’importo recuperato è stato dell’ordine di 200 milioni di euro (la media degli ultimi 15 anni è di 173 milioni di euro).jkghkj

107

Secondo le statistiche trasmesse alla Corte da sette DG che attuano la spesa (DG REGIO, DG EMPL, DG AGRI, DG CNECT, DG HOME e DG DEVCO), tra il 2012 e il 2016 l’OLAF ha raccomandato di recuperare fondi per un totale di 1,9 miliardi di euro, relativamente a 358 casi. Al momento dell’audit della Corte, i recuperi e le rettifiche finanziarie operati dalle DG ammontavano a 243 milioni di euro (il 13 % del totale raccomandato) relativamente a 153 casi (ossia il 43 % del totale dei casi). La Corte riconosce che la procedura di recupero potrebbe ancora essere in corso per un numero significativo delle restanti raccomandazioni finanziarie dell’OLAF.

Recuperare fondi UE indebitamente erogati è una procedura lunga: sulla base del campione di casi di riuscito recupero considerato dagli auditor della Corte, si stima che il tempo medio occorso per completare i recuperi sia di circa 36 mesi. Stando così le cose, la Corte si attenderebbe un tasso di recupero molto più elevato per le raccomandazioni formulate tra il 2012 e il 2014, invece del 15 % (dell’importo totale raccomandato dall’OLAF) che le DG hanno recuperato sino ad oggi.

Figura 12

Importi che l’OLAF ha raccomandato di recuperare ed importi recuperati, 2002‑2016

* Nella relazione annuale 2008, l’OLAF ha stimato che l’incidenza finanziaria dei casi chiusi dalla sua istituzione nel 1999 fosse superiore ai 6,2 miliardi di euro. La media decennale si attesta a circa 620 milioni di euro l’anno; poiché non vi sono dati per il 2008 e il 2009, gli auditor della Corte hanno usato la media degli anni 2002‑2011.

** Dal 2012, l’OLAF indica nella relazione annuale l’importo complessivo che raccomanda di recuperare e l’importo cumulativo recuperato nel corso dell’anno come risultato di indagini dell’OLAF completate in anni precedenti.

Fonti: Corte dei conti europea, sulla base delle relazioni annuali dell’OLAF per il periodo 2002‑2016.

108

Dai dati emerge che, per una notevole parte dei casi che l’OLAF chiude con una raccomandazione di recuperare fondi UE indebitamente versati, tale recupero non ha luogo, oppure l’importo recuperato è notevolmente inferiore a quello raccomandato.

109

Ciò è stato confermato dall’audit della Corte: da prove scritte emerge che, in alcuni casi, le DG della Commissione hanno ritenuto che le relazioni dell’OLAF non fornissero sufficienti informazioni per servire da base per l’avvio del recupero dei fondi indebitamente erogati⁴⁸. Le DG hanno adottato (o affidato a terzi) ulteriori misure per decidere se il recupero fosse o meno possibile, oppure hanno fatto affidamento sugli elementi probatori raccolti tramite i propri audit.

110

Quando l’OLAF formula una raccomandazione giudiziaria e/o invia una relazione alle autorità giudiziarie degli Stati membri, la procedura di recupero finanziario viene in alcuni casi sospesa. La Corte ha riscontrato una serie di casi in cui la procedura di recupero era stata sospesa e l’OLAF aveva chiesto alle DG di non rivelare alcuna informazione alle autorità nazionali o al beneficiario. La Corte riconosce, tuttavia, che vi possa essere un trade-off tra indagini penali e recuperi finanziari rapidi.

111

Ad ogni modo, utilizzare procedure amministrative per recuperare fondi UE indebitamente versati è comunque più efficiente e meno costoso di recuperare tali fondi con procedimenti penali tramite blocco dei beni e confische. Un recente sondaggio dell’Europol sul recupero dei proventi di reato nell’Unione europea ha rivelato che l’importo attualmente oggetto di procedure di recupero nell’UE è solo una piccola parte dei proventi di reato stimati⁴⁹.

Gestione concorrente

112

In regime di gestione concorrente, le DG non recuperano i fondi direttamente presso i beneficiari, ma applicano invece procedure finanziarie diverse per tutelare il bilancio dell’UE. Nella maggior parte dei casi, la DG REGIO e la DG EMPL applicano rettifiche finanziarie ogniqualvolta l’OLAF formula una raccomandazione finanziaria. Una volta che la DG abbia applicato la rettifica finanziaria, è lasciato alla discrezionalità dello Stato membro decidere quale azione correttiva intraprendere nei confronti dei beneficiari. Secondo il principio della gestione concorrente, la DG REGIO e la DG EMPL non hanno alcun obbligo di verificare gli importi recuperati presso i beneficiari.

113

Il regolamento interno della DG AGRI non specifica in modo chiaro i principali passi per dar seguito alle raccomandazioni finanziarie formulate dall’OLAF. Ad esempio, non vi sono termini ultimi per la contestazione, da parte degli Stati membri, dell’importo del recupero raccomandato nella relazione dell’OLAF. LA DG AGRI ritiene che il proprio ruolo sia quello di controllare l’esercizio di recupero, che è di esclusiva responsabilità dello Stato membro in questione.

114

La figura 13 illustra il valore totale delle raccomandazioni finanziarie trasmesse dall’OLAF alla DG REGIO, alla DG EMPL e alla DG AGRI tra il 2012 e il 2016, insieme agli importi recuperati fino al momento dell’audit della Corte. Nel periodo 2012‑2016, queste tre DG hanno ricevuto 268 raccomandazioni finanziarie dell’OLAF. In 125 di questi casi (47 %) i fondi sono stati recuperati. Considerando unicamente le raccomandazioni finanziarie dell’OLAF ricevute dalle tre DG tra il 2012 e il 2014, il tasso di recupero non aumenta in modo significativo. Per questi casi, le tre DG sono riuscite a recuperare il 15 % dell’importo totale combinato raccomandato dall’OLAF (DG REGIO: 10 %; DG EMPL: 19 %; DG AGRI: 33 %). La Corte osserva che nell’ottobre 2016 l’OLAF ha emanato nuove istruzioni sulla redazione ed il calcolo delle raccomandazioni finanziarie. Poiché le nuove istruzioni sono relativamente recenti, il loro pieno impatto sul sistema deve ancora esplicarsi.

Figura 13

Recuperi effettuati dalla DG REGIO, DG EMPL e DG AGRI a seguito di raccomandazioni dell’OLAF, 2012‑2016

Fonti: Corte dei conti europea, sulla base di dati della Commissione.

115

Secondo la DG REGIO e la DG EMPL, una delle principali ragioni per le quali non vengono recuperati gli importi di cui alle raccomandazioni è che la relazione finale dell’OLAF non contiene sufficienti elementi che comprovino in modo diretto l’importo che esso raccomanda di recuperare. Ad esempio, in un caso la DG ha chiesto ad una società esterna di svolgere un’ulteriore analisi giuridica su quanto constatato dall’OLAF. In un altro caso connesso, la DG, dopo aver consultato la DG MARKT e il servizio giuridico della Commissione, ha deciso di non recuperare l’importo raccomandato dall’OLAF, a causa dell’elevato rischio di contenzioso. Un’altra ragione per la quale in alcuni casi non è stato recuperato l’intero importo di cui alla raccomandazione è che, nel passato, l’OLAF aveva raccomandato, per il mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici, rettifiche più elevate di quelle effettivamente applicate, da parte delle DG in questione, sulla base delle linee-guida della Commissione⁵⁰.

Gestione diretta (DG CNECT e DG RTD)

116

La figura 14 illustra il valore totale delle raccomandazioni finanziarie trasmesse dall’OLAF alla DG CNECT e alla DG RTD tra il 2012 e il 2016, insieme agli importi recuperati fino al momento dell’audit della Corte. Tra il 2012 e il 2016, queste due DG hanno ricevuto 36 raccomandazioni finanziarie dell’OLAF. In nove casi (il 25 % del totale) gli importi sono stati interamente recuperati. In un caso eccezionale, la DG RTD ha recuperato un importo otto volte maggiore dell’importo di cui alla raccomandazione dell’OLAF, poiché l’importo totale recuperato presso il beneficiario includeva anche importi estrapolati in base agli audit espletati dalla stessa DG. In questo caso, la Corte ritiene che l’importo raccomandato dall’OLAF sia stato interamente recuperato. Considerando unicamente le raccomandazioni finanziarie dell’OLAF ricevute dalle due DG tra il 2012 e il 2014, il tasso di recupero aumenta leggermente. Per questi casi, le due DG sono riuscite nel complesso a recuperare il 34 % dell’importo raccomandato dall’OLAF.

Figura 14

Recuperi effettuati dalla DG CNECT e dalla DG RTD a seguito di raccomandazioni dell’OLAF, 2012‑2016

Fonti: Corte dei conti europea, sulla base di dati della Commissione.

117

A partire da 37 casi, gli auditor della Corte hanno esaminato 20 raccomandazioni finanziarie dell’OLAF (10 indirizzate alla DG CNECT e 10 alla DG RTD) che coprono l’86 % dell’importo combinato complessivo che l’OLAF ha raccomandato di recuperare a queste due DG. Su tale base, la Corte ha rilevato che le principali ragioni dei ritardi nel recupero dei fondi o del mancato recupero degli stessi dopo l’indagine dell’OLAF sono le seguenti:

indagini o procedimenti penali in corso;
prove insufficienti fornite nelle relazioni dell’OLAF;
imprese già liquidate nel momento in cui l’OLAF chiude il caso.

118

Il tempo che occorre ad una DG che attua la spesa per segnalare un caso all’OLAF e la celerità dell’indagine dell’OLAF potrebbero essere fattori importanti nel determinare il successo di una procedura di recupero, poiché il tempo è una variabile molto importante nei casi in cui le DG recuperano fondi direttamente presso i beneficiari. Per i casi per i quali il recupero è ancora in corso, il tempo medio necessario è di cinque anni a partire dall’avvio dell’indagine dell’OLAF. Quando gli autori delle frodi liquidano o sciolgono le imprese, spesso immediatamente dopo l’annuncio di un audit o dell’indagine dell’OLAF, le possibilità di recuperare i fondi sono alquanto limitate.

119

Le DG possono reagire più velocemente ed evitare il costo di recuperare i fondi da un beneficiario se possono provare, tramite propri audit, che gli obblighi contrattuali sono stati violati. In questi casi, la DG in questione basa il proprio lavoro preparatorio per l’ordine di recupero sulle risultanze dei propri audit e non sulla relazione dell’OLAF. La Corte ha riscontrato che, nei casi in cui la DG non aveva espletato un audit e la sola fonte probatoria era il fascicolo d’indagine dell’OLAF, è risultato più difficile per la DG emettere l’ordine di recupero per l’importo di cui alla raccomandazione dell’OLAF, poiché la DG riteneva insufficiente la documentazione disponibile.

120

Inoltre, i debitori a volte adiscono la Corte di giustizia dell’Unione europea per recuperare parte delle spese che non sono state loro rimborsate e/o per chiedere alla Commissione il risarcimento dei danni. Quando si verifica ciò, l’importo recuperato non può essere considerato definitivo fino alla conclusione del procedimento della Corte di giustizia.

Gestione indiretta (DG DEVCO)

121

Nell’ambito della gestione indiretta, la DG DEVCO affida compiti di esecuzione del bilancio ai paesi beneficiari, ad organizzazioni internazionali e agenzie per lo sviluppo in paesi non-UE.

122

La figura 15 mostra il valore totale delle raccomandazioni finanziarie trasmesse dall’OLAF alla DG DEVCO tra il 2012 e il 2016, insieme agli importi recuperati fino al momento dell’audit della Corte. Nel periodo 2012‑2016, la DG DEVCO ha ricevuto 53 raccomandazioni finanziarie dell’OLAF. In 20 casi (il 38 % del totale) vi sono stati recuperi⁵¹. Considerando unicamente le raccomandazioni finanziarie dell’OLAF ricevute da questa DG tra il 2012 e il 2014, il tasso di recupero non aumenta in modo significativo. Per questi casi, la DG DEVCO è riuscita a recuperare il 6 % dell’importo totale raccomandato dall’OLAF.

Figura 15

Recuperi effettuati dalla DG DEVCO a seguito di raccomandazioni dell’OLAF, 2012‑2016

Fonti: Corte dei conti europea, sulla base di dati della Commissione.

123

In casi che rappresentavano il 58 % del valore totale delle raccomandazioni finanziarie dell’OLAF, la DG DEVCO non ha recuperato i fondi UE in questione, perché ha ritenuto che non vi fosse alcuna base giuridica per farlo oppure perché ha deciso di non emettere un ordine di recupero⁵². Gli auditor della Corte hanno esaminato 10 raccomandazioni finanziarie dell’OLAF, concludendo che la principale ragione per la quale la DG DEVCO non aveva recuperato gli importi di cui alla raccomandazione dell’OLAF era che la DG DEVCO riteneva che non vi fossero prove sufficienti.

124

Per tre casi su 10, rappresentanti un notevole valore delle raccomandazioni finanziarie dell’OLAF, la DG DEVCO ha deciso di non procedere al recupero. Dato che opera in un ambiente ad alto rischio, e stanti i potenziali rischi per l’attuazione della politica da essa portata avanti, la DG DEVCO potrebbe in alcune circostanze decidere di non recuperare il fondi UE dai beneficiari. Risulta abbastanza chiaro che, in paesi dai sistemi politici e giudiziari instabili, le possibilità di recuperare i fondi tramite un procedimento penale o civile (amministrativo) sono basse e che un’indagine dell’OLAF potrebbe spesso essere l’unico modo di indagare su accuse di frode. L’OLAF non analizza con sufficiente dettaglio quali casi hanno condotto a recuperi riusciti né quali sono le ragioni per cui le DG non procedono ai recuperi o recuperano un importo molto inferiore rispetto a quanto raccomandato dall’OLAF. Tali analisi aiuterebbero invece l’OLAF a meglio indirizzare le proprie indagini.

Rendere operativa la Procura europea richiederà uno sforzo coordinato

125

Nell’ottobre 2017, venti Stati membri dell’UE hanno deciso di instaurare una cooperazione rafforzata per istituire, mediante regolamento, la Procura europea (EPPO). Si tratterà dell’organo dell’UE dotato del potere di indagare e di perseguire reati lesivi degli interessi finanziari dell’UE.

126

La Procura europea è concepita per operare a due livelli: uno centrale e l’altro decentrato. Il livello centrale si compone di un procuratore capo europeo e di un procuratore europeo per ciascuno Stato membro (due dei quali saranno i sostituti del procuratore capo) che opereranno presso un ufficio centrale nella sede della Procura europea a Lussemburgo; il livello decentrato comprende invece i procuratori europei delegati operanti negli Stati membri. I procuratori europei, divisi in “camere”, saranno responsabili della supervisione de[lle indagini condotte da]i procuratori europei delegati e, in casi eccezionali, condurranno essi stessi le indagini. I procuratori europei delegati saranno competenti per le indagini svolte negli Stati membri di origine (cfr. figura 16).

Figura 16

Struttura della Procura europea

127

Gli auditor della Corte hanno analizzato il regolamento istitutivo della Procura europea alla luce di quanto osservato sull’attuale sistema di indagine e di perseguimento delle frodi nella spesa dell’UE. Hanno valutato se la Procura europea ovvierà alle seguenti cruciali problematiche:

il sistema attuale, in base al quale l’indagine amministrativa condotta dall’OLAF su una presunta frode è seguita da un’indagine penale a livello nazionale, richiede molto tempo in un notevole numero di casi
debolezze nella collaborazione tra l’OLAF e le autorità nazionali.

128

In termini generali, la Corte ritiene che l’istituzione della Procura europea sia un passo nella giusta direzione. Tuttavia, la Corte desidera evidenziare numerosi rischi che indicano che la Procura europea potrebbe non ovviare ai problemi appena menzionati:

il regolamento prevede che le camere della Procura europea avranno il ruolo di supervisione del lavoro operativo dei procuratori delegati. Per contestare il parere di un procuratore delegato, o anche solo per discuterne con lui/lei, la camera competente avrà bisogno, in casi specifici, di idonee conoscenze in diritto penale e procedura penale nazionali, senza citare la necessità di traduzioni. Ciò significa che, al fine di adempiere la propria funzione di supervisione, l’ufficio centrale della Procura europea necessita di personale e risorse sufficienti, tra cui esperti giuridici nazionali⁵⁴. L’intensa consultazione interna, unita alla relativa traduzione, potrebbero finire per durare troppo ai fini dei procedimenti penali, per i quali il tempo è spesso la risorsa più scarsa;
in base al regolamento istitutivo dell’EPPO, le indagini saranno svolte in primo luogo dagli incaricati delle indagini presso gli Stati membri, sotto l’autorità della Procura europea. Il regolamento non crea alcun meccanismo che consenta alla Procura europea (o a un qualsiasi altro organismo dell’UE) di intimare alle autorità degli Stati membri di assegnare risorse al lavoro proattivo necessario per le indagini sulle frodi nella spesa dell’UE, o ai casi gestiti dai procuratori delegati. Poiché il procuratore delegato avrà bisogno dell’assistenza della rispettiva autorità nazionale competente per condurre l’indagine necessaria per ottenere un rinvio a giudizio, la loro efficacia continuerà a dipendere fortemente dalle autorità nazionali.
Il regolamento istitutivo dell’EPPO⁵⁵ consente che le istituzioni, gli organi, gli uffici e le agenzie dell’UE chiedano all’OLAF di svolgere una “valutazione preliminare” dei casi da trasmettere alla Procura europea. Poiché il tempo è un fattore cruciale per il successo di un’indagine penale, un eccessivo ricorso a tale facoltà potrebbe incidere negativamente sulla tempestività di ogni successiva azione. I futuri meccanismi di cooperazione tra l’OLAF e la Procura europea dovrebbero consentire di decidere velocemente se avviare un procedimento penale oppure trasmettere il caso affinché sia oggetto di indagine da parte dello Stato membro interessato o da una istituzione UE competente tramite una procedura amministrativa.

Conclusioni e raccomandazioni

129

Con il presente audit, la Corte ha appurato se la Commissione stia gestendo in modo adeguato il rischio di frodi nella spesa dell’UE. In particolare, sono state esaminate le misure adottate dalla Commissione per impedire le frodi e scoraggiarne i potenziali autori, nonché quelle per recuperare i fondi una volta che le frodi siano state perpetrate.

130

Alla luce delle osservazioni sopra esposte, la Corte ritiene che nell’UE sia necessaria una spinta maggiore per attuare un efficace quadro strategico di gestione del rischio di frode basato su valutazioni solide. La Corte ritiene che vi sia un evidente bisogno che la Commissione intensifichi la lotta contro le frodi nella spesa dell’UE, chiarendo e potenziando le responsabilità dei vari soggetti che prendono parte alla gestione della lotta contro le frodi.

La Commissione non dispone di conoscenze sufficienti sull’entità, sulla natura e sulle cause delle frodi

131

La Commissione non dispone di dati completi e comparabili sul livello di frode rilevata nella spesa dell’UE. La stessa rendicontazione della Commissione sulle frodi individuate in settori da essa direttamente gestiti non è completa. Nell’ambito della gestione concorrente, le metodologie usate dagli Stati membri per produrre le statistiche ufficiali sulle frodi individuate differiscono, e le informazioni inserite nel sistema di gestione delle irregolarità (IMS) della Commissione sono incomplete. La Commissione non svolge verifiche esaustive per assicurarsi della qualità dei dati comunicati nell’IMS; né chiede alle autorità degli Stati membri di fornire garanzie sull’attendibilità dei dati comunicati. Le DG che attuano la spesa svolgono verifiche parziali sui sistemi di segnalazione delle irregolarità a livello nazionale nell’ambito di audit dei sistemi (cfr. paragrafi 21-32).

132

La Commissione non ha ancora definito modalità per disporre di maggiori informazioni sulle frodi non rilevate al fine di integrare le statistiche ufficiali, sebbene vi siano numerosi modi ampiamente accettati per far luce sull’entità delle frodi (cfr. 33-paragrafi 37).

133

La Corte ritiene inoltre che le informazioni qualitative disponibili sulla natura e sulle cause della frode siano insufficienti. Sono disponibili alcune informazioni su tipologie e meccanismi di frode usati in diversi settori, ma queste non vengono sistematicamente aggiornate. Inoltre, gli auditor della Corte non hanno potuto reperire alcuna analisi o studio dettagliati condotti dalla Commissione per individuare cosa induca alcuni destinatari di fondi UE a frodare.

134

Da studi che hanno utilizzato indicatori di corruzione oggettivi è altresì emerso che il rischio di corruzione potrebbe essere accresciuto dalla discrezionalità nelle modalità di spesa e da controlli burocratici eccessivi, che ostacolano l’accesso al mercato di altri fornitori, rendendo quindi i patti corruttivi più facili da sostenere (cfr. paragrafi 38-39).

Raccomandazione 1 – Disporre di maggiori informazioni sull’entità, sulla natura e sulle cause delle frodi nella spesa dell’UE

Al fine di pervenire ad un approccio opportunamente concepito alla lotta alle frodi lesive degli interessi finanziari dell’UE, la Commissione dovrebbe porre in essere un valido sistema di segnalazione delle frodi, che fornisca informazioni per valutare l’entità, la natura e le cause prime della frode. In particolare, la Commissione dovrebbe:

potenziare il sistema di gestione delle irregolarità (IMS) in modo che le informazioni su indagini penali relative a frodi lesive degli interessi finanziari dell’UE siano comunicate in maniera tempestiva da tutte le autorità competenti;
accrescere la propria capacità di raccogliere informazioni, da fonti diverse, sul rischio di frode e corruzione a danno del bilancio dell’UE; misurare periodicamente detto rischio utilizzando metodi diversi (indagini conoscitive a campione e indici basati su dati amministrativi); considerare di definire indicatori di rischio per settore di spesa, per paese e settoriali.

Termine: entro fine 2022

Vi sono debolezze nell’approccio strategico della Commissione alla gestione del rischio di frode

135

Vi sono debolezze nelle strategie antifrode della Commissione e nella rendicontazione relativa alla loro efficacia. Pur disponendo formalmente di una strategia antifrode – la strategia antifrode della Commissione (CAFS) – la Commissione non la aggiorna dal 2011. La Corte si chiede quindi se detta strategia sia adatta a guidare le attività antifrode della Commissione in termini pratici. La Corte prende atto dell’intenzione della Commissione di procedere all’aggiornamento della CAFS (cfr. paragrafi 58-64).

136

Nel modello di governance della Commissione, i ruoli e le responsabilità per le azioni antifrode sono suddivisi. Le varie DG ed i vari servizi della Commissione hanno ognuno una propria strategia antifrode. Non vi è alcun organo centrale incaricato di assicurare l’opportuna supervisione, a livello di istituzione, delle attività antifrode. Questo ruolo potrebbe potenzialmente essere svolto dall’OLAF (raccomandazione 4). La gestione strategica del rischio di frode e la prevenzione delle frodi non sono specificamente menzionate tra i compiti di nessun commissario paragrafi 52-57).

Raccomandazione 2 – Assicurare la leadership delle azioni antifrode della Commissione

Per pervenire ad un miglior coordinamento della lotta antifrode, nel quadro della responsabilità collegiale in materia di prevenzione e individuazione delle frodi, la Commissione dovrebbe far sì che la gestione strategica del rischio di frode e la prevenzione delle frodi siano esplicitamente incluse tra i compiti di un commissario.

La Commissione dovrebbe far sì che la sua nuova strategia antifrode:

sia preceduta da un’esaustiva analisi dei rischi di frode, effettuata utilizzando un’ampia gamma di dati, provenienti da fonti diverse, sull’entità, sulla natura e sulle cause delle frodi nella spesa dell’UE;
contenga obiettivi ragionevoli e indicatori misurabili;
preveda una rendicontazione basata sul conseguimento degli obiettivi.

Termine: entro fine 2022

La prevenzione delle frodi non ha ricevuto abbastanza attenzione

137

Benché le attività di impermeabilizzazione alla frode risalgano all’anno 2000, esaustive disposizioni antifrode sono state incluse per la prima volta in tutte le norme gerarchicamente più alte solo per il periodo 2014‑2020 (cfr. paragrafi 66-70).

138

La valutazione del rischio di frode prima di approvare regimi di spesa e porre in essere controlli antifrode è potenzialmente un modo efficace per ridurre le perdite da frode. Per i programmi di spesa del periodo 2014‑2020, tuttavia, la Commissione ha reso obbligatoria tale valutazione delle proposte normative solo in uno stadio avanzato del processo. Pertanto, dette valutazioni saranno attuate solo per la prossima generazione di programmi finanziari, dopo il 2021. In regime di gestione concorrente, la Commissione non ha chiesto agli Stati membri di valutare il rischio di frode nei rispettivi programmi del periodo 2014‑2020 prima di approvarli. È tuttavia con questa modalità di gestione che viene speso circa il 70 % del bilancio dell’UE (cfr. paragrafi 71-75).

139

Utilizzare i dati a fini di prevenzione e dissuasione delle frodi può rappresentare un modo efficace per individuare operatori economici a rischio prima di assegnare i fondi o per migliorare il futuro rispetto delle norme escludendo operatori economici e soggetti che sono stati identificati come autori di frodi. In seno alla Commissione, vi sono state iniziative a livello di DG per creare tali banche dati, ma l’utilizzo di questi strumenti è stato piuttosto limitato e non sufficientemente coordinato. In particolare, l’impatto del sistema di esclusione e sanzionatorio della Commissione è limitato in termini di prevenzione e dissuasione, in quanto le DG incaricate di attuare le politiche in materia di coesione e Agricoltura non hanno il potere di avviare una richiesta di esclusione per operatori economici fraudolenti finanziati tramite detti fondi. Per di più, le autorità degli Stati membri non sono obbligate a tener conto, ai fini di una decisione di finanziamento che comporti fondi UE, delle decisioni di esclusione.

140

Dal 2013, la DG EMPL e la DG REGIO dispongono di un proprio strumento di prevenzione delle frodi, sviluppato internamente, denominato Arachne. Questo strumento ha le potenzialità per essere efficace, ma non contiene ancora dati sufficienti. Spetta agli Stati membri fornire queste informazioni su operatori economici fraudolenti e soggetti privati ad essi collegati (cfr. paragrafi 76-88).

Raccomandazione 3 – Aumentare l’utilizzo degli strumenti di prevenzione delle frodi

3.1. Per quel che concerne le norme in materia di attuazione dei programmi di spesa nel periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe effettuare una valutazione dei rischi di frode e chiedere agli Stati membri di espletare una dettagliata valutazione dei rischi di frode prima di approvare i programmi.

Data-obiettivo di attuazione: 2020

3.2. Per quanto riguarda il proprio sistema di esclusione, la Commissione dovrebbe:

assicurarsi che le direzioni generali utilizzino il sistema di individuazione precoce e di esclusione per la gestione diretta e indiretta;
invitare gli Stati membri ad individuare e segnalare gli operatori economici fraudolenti e i soggetti privati ad essi collegati.

3.3. La Commissione dovrebbe esortare tutti gli Stati membri a partecipare attivamente alla banca dati Arachne inserendovi dati in modo tempestivo e a sfruttare le opportunità offerte dai big data per prevenire un utilizzo fraudolento ed irregolare dei fondi UE³⁹.

Termine: entro fine 2019

Le indagini amministrative condotte dall’OLAF hanno portato all’imputazione in meno della metà dei casi e hanno avuto come risultato il recupero di meno di un terzo dei fondi

141

Le raccomandazioni giudiziarie dell’OLAF sfociano nell’imputazione degli autori della frode in circa il 45 % dei casi. Il sistema attuale, in base al quale l’OLAF avvia indagini amministrative dopo aver ricevuto informazioni da altre fonti e in base al quale le indagini amministrative dell’OLAF su presunte frodi sono spesso seguite da un’indagine penale a livello nazionale, consuma molto tempo in un notevole numero di casi e quindi riduce le possibilità di ottenere l’obiettivo ultimo: il perseguimento dei reati (cfr. paragrafi 94-104).

142

In alcuni casi (concernenti frodi o irregolarità), le DG della Commissione ritengono che le relazioni dell’OLAF non forniscano sufficienti informazioni per servire da base per l’avvio del recupero dei fondi indebitamente erogati. In tali casi, le DG adottano (o affidano a terzi) ulteriori misure per decidere se il recupero sia o meno possibile, oppure fanno affidamento sugli elementi probatori raccolti tramite gli audit da esse stesse espletati (cfr. paragrafi 105-104).

Raccomandazione 4 – Riconsiderare il ruolo ed i compiti dell’OLAF nella lotta alla frode nella spesa dell’UE alla luce dell’istituzione della Procura europea

La Commissione dovrebbe riconsiderare il ruolo ed i compiti dell’OLAF nella lotta alla frode nella spesa dell’UE alla luce dell’istituzione della Procura europea.

In particolare, la Commissione dovrebbe proporre al Parlamento europeo ed al Consiglio misure per conferire all’OLAF un ruolo strategico e di vigilanza nell’azione dell’UE contro le frodi.

In detto ruolo potrebbe rientrare l’azione dell’OLAF in qualità di organo di vigilanza incaricato di:

guidare l’ideazione, nonché monitorare e sovraintendere all’attuazione, della politica antifrode della Commissione, focalizzandosi specificamente su come fornire analisi dettagliate e in tempo reale dei meccanismi di frode (modus operandi) e delle cause della frode;
coordinare e monitorare le attività antifrode negli Stati membri.

Termine: entro fine 2022

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione V, presieduta da Lazaros S. Lazarou, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 14 novembre 2018.

Per la Corte dei conti

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Allegati

Allegato I

Estratti di pertinenti disposizioni normative

Articolo 3 della direttiva TIF

“Frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione […]

2. Ai fini della presente direttiva si considerano frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione:

in materia di spese non relative agli appalti, l’azione od omissione relativa:

all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l’appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell’Unione o dai bilanci gestiti da quest’ultima o per suo conto;
alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero
alla distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi;

in materia di spese relative agli appalti, almeno allorché commessa al fine di procurare all’autore del reato o ad altri un ingiusto profitto arrecando pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione, l’azione od omissione relativa:

all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l’appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell’Unione o dai bilanci gestiti da quest’ultima o per suo conto;
alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero
alla distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi, che leda gli interessi finanziari dell’Unione; […]”.

Articolo 325 del TFUE

“L’Unione e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell’Unione”.

Allegato II

Organismi dell’UE e degli Stati membri competenti per la gestione del rischio di frode

Organismi	Prevenzione (governance e leadership antifrode, valutazione dei rischi di frode, strategie antifrode, controlli preventivi, intelligence)	Individuazione (controlli volti a rilevare frodi, meccanismi di denuncia delle frodi)	Indagini (amministrative e penali)	Risposta (sanzioni, recuperi, imputazione, misurazione della performance e rendicontazione)
OLAF	√	√	√
Ufficio di indagine e disciplina della Commissione (IDOC)			√	√
DG della Commissione	√	√		√
Eurojust				√
Europol	√
Autorità amministrative nazionali	√	√	√	√
Autorità giudiziarie e preposte all’applicazione della legge nazionali		√	√	√
EPPO:			√	√

Allegato III

Recenti iniziative legislative nell’ambito UE della lotta alla frode

La “direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale” (direttiva TIF) è stata adottata dai co-legislatori il 5 luglio 2017. Gli Stati membri hanno tempo fino al 6 luglio 2019 per recepirla nel rispettivo ordinamento. Questa direttiva armonizza la definizione di quattro reati (frode, corruzione, riciclaggio di denaro e appropriazione indebita), nonché le relative sanzioni e i termini di prescrizione.
Il regolamento (UE) 2017/1939 sull’istituzione della Procura europea è stato adottato nell’ottobre 2017. La Procura europea, che dovrebbe iniziare ad operare a partire dalla fine del 2020 o dall’inizio del 2021 in 22 Stati membri, sarà competente per condurre indagini su reati a danno del bilancio dell’UE, compresi gravi casi trasfrontalieri di frodi IVA per un importo superiore ai 10 milioni di euro.
La proposta di modifica (COM(2018) 338) del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall’OLAF per quanto riguarda la cooperazione con la Procura europea e l’efficacia delle indagini dell’OLAF è stata adottata nel maggio 2018.
Il nuovo regolamento finanziario è entrato in vigore nel luglio 2018.

Allegato IV

Eventi in seguito ai quali gli Stati membri segnalano alla Commissione casi di frode oggetto di indagine penale

Evento	BE	BG	CZ	DK	DE	EE	IE	EL	ES	FR	HR	IT	CY	LV	LT	LU	HU	MT	NL	AT	PL	PT	RO	SI	SK	FI	SE	UK
Dopo l’informazione di garanzia (e l’eventuale richiesta di rinvio a giudizio)	√			√	√			√						√							√		√			√
Dopo la prima sentenza di condanna	√				√			√						√						√			√			√
Dopo la sentenza di condanna definitiva da parte dell’autorità giudiziaria	√			√	√			√	√					√		√	√	√		√	√		√	√	√	√
Altro	√	√	√			√	√			√	√	√	√		√				√	√	√	√		√			√	√

Allegato V

Ruoli e responsabilità, in seno alla Commissione, per gli effetti delle azioni di lotta alla frode nella spesa dell’UE

* La consultazione dell’OLAF su tutte le altre azioni nelle fasi di pianificazione e attuazione è facoltativa, tranne quando dette azioni sono basate su una raccomandazione formulata dall’OLAF.

** In conformità al proprio statuto e a norme internazionali, non ha alcuna responsabilità di gestione in nessuna fase del ciclo antifrode.

*** Il Gruppo camera di compensazione può essere informato secondo un approccio basato sui casi e non generale sistemico.

**** Il Comitato di controllo degli audit è informato di problemi in questi ambiti indirettamente, ossia sulla base delle constatazioni di audit interni e/o esterni. Esso è informato circa i punti fondamentali delle RAA e della bozza di RAGR.

I principali attori che prendono parte alla lotta alla frode sono stati divisi nelle quattro categorie seguenti:

Responsabile: la persona o l’organo che svolge effettivamente un dato compito e/o che è in ultima analisi responsabile di fronte al pubblico per l’attuazione di una attività o di una decisione;
Consultato/a: la persona o l’organo che fornisce un parere su una particolare azione o decisione prima che questa sia (intra)presa; ciò comprende la preparazione/analisi o presentazione delle bozze di documenti a coloro che sono responsabili della decisione;
Informato/a: la persona o l’organo che da informare dopo che è stata presa una decisione o intrapresa un’azione. Potrebbe essere tenuto/a ad agire come risultato dell’effetto;
Non coinvolto/a.

Allegato VI

Bibliografia

Alina Mungiu-Pippidi, The Good, the Bad and the Ugly: Controlling corruption in the European Union, Berlino, 2013.

Fabio Giuffrida, “The European Public Prosecutor’s Office: King without kingdom?” (2017), CEPS Research Report n. 3/2017, pag. 14, https://www.ceps.eu/publications/european-public-prosecutor %E2 %80 %99s-office-king-without-kingdom.

Miriam Golden e Lucio Picci, “Proposal for a New Measure of Corruption, and Tests using Italian Data”, Economics and Politics, Vol. 17, 2005, pagg. 37-75.

Mark Button e Jim Gee, The financial cost of fraud 2015 – What the latest data from around the world shows, PKF Littlejohn LLP and PKF, 2015; cfr. anche G. Brooks, M. Button e J. Gee, “The scale of healthcare fraud: a global evaluation”, Security Journal, 2012, Vol. 25, n. 2, pagg. 76-87.

Mark Button, Chris Lewis, David Shepherd, Graham Brooks and Alison Wakefield, Fraud and Punishment: Enhancing Deterrence Through More Effective Sanctions, Centre for Counter Fraud Studies, University of Portsmouth, 2012.

Mihaly Fazekas e Peter Lawrence King, Perils of development funding? The tale of EU Funds and grand corruption in Central and Eastern Europe. Regulation & Governance, 2018, pagg. 14-15.

Mihaly Fazekas and Gábor Kocsis, Uncovering High-Level Corruption: Cross-National Corruption Proxies Using Public Procurement Data. British Journal of Political Science, 2017, disponibile online.

Mihaly Fazekas, István János Tóth e Peter Lawrence King, An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data, European Journal of Criminal Policy and Research, 2016, Vol. 22, n. 3, pagg. 369-397.

Mihaly Fazekas e István János Tóth, Corruption in EU Funds?Europe-wide evidence on the corruption effect of EU-funded public contracting. in J. Bachtler e altri (a cura di), EU Cohesion Policy. Reassessing performance and direction, Cap. 13, Routledge, London, 2017, pagg. 186-205.

Paulo Mauro, The Effects of Corruption on Growth, Investment and Government Expenditure, International Monetary Fund, 1996, WP/96/98.

Paulo Mauro, “Corruption and the composition of government expenditure”, International Monetary Fund, Journal of Public Economics 69, 1998, pagg. 263-279.

O. Jajkowicz e A. Drobiszova, The Effect of Corruption on Government Expenditure Allocation in OECD Countries, Acta Universitatis Agriculturae et Silviculturae Mendelianae Brunensis, Volume 63, 2015.

Risposte della commissione

Sintesi

Introduzione

La Commissione concorda con la Corte dei conti europea sull'importanza della lotta contro le frodi nella spesa dell'UE e, di conseguenza, accoglie con favore la decisione della Corte di preparare una relazione speciale sull'argomento. Si tratta di un tema complesso e dalle molteplici sfaccettature che rappresenta una sfida per qualsiasi osservatore che tenti di definire una panoramica. Questa sfida è acuita da fattori quali la responsabilità congiunta della Commissione e degli Stati membri in relazione alla tutela degli interessi finanziari dell'UE e la moltitudine di attori coinvolti nella lotta contro le frodi a entrambi i livelli. Pur essendo un osservatore esperto, la Corte dei conti europea non tiene pienamente conto di questi fattori.

In considerazione dell'importanza che attribuisce al controllo e alla gestione degli aspetti finanziari in generale, e alla lotta contro le frodi nello specifico, la Commissione ha creato l'OLAF e ne ha riformato l'intero sistema di controllo e gestione finanziaria quasi 20 anni fa, consentendo al collegio dei commissari di assumersi la responsabilità politica generale per la gestione del bilancio. Da allora, l'architettura di tale sistema è stata continuamente migliorata e perfezionata attraverso sforzi sostenuti da parte della Commissione, anche grazie ai successivi audit della Corte dei conti (in particolare due relazioni speciali sull'OLAF, nel 2005 e nel 2011). Questi sforzi si sono intensificati negli ultimi anni, con la prima strategia antifrode della Commissione (CAFS) del 2011 attualmente in corso di aggiornamento, la creazione del sistema di individuazione precoce e di esclusione (EDES) nel 2016, il quadro per il controllo interno aggiornato del 2017, il nuovo regolamento finanziario del 2018, la recente proposta di revisione del regolamento OLAF e il processo in corso per la creazione della Procura europea, solo per citare alcune delle numerose iniziative. La Commissione ritiene inoltre che i benefici di queste iniziative e i progressi complessivi conseguiti negli ultimi anni destinati a rafforzare il suo sistema di controllo e gestione finanziaria siano notevoli.

La Commissione vorrebbe inoltre sottolineare che concentra le sue limitate risorse finanziarie e umane sui settori nei quali può svolgere un ruolo più decisivo, garantendo il massimo livello di efficacia in termini di costi e rispettando i principi di proporzionalità e sussidiarietà. Ciò significa che ha deliberatamente scelto di non svolgere talune delle attività che la Corte dei conti le suggerisce di svolgere nell'attuale relazione speciale. La Commissione sta attualmente valutando le implicazioni in termini di risorse delle raccomandazioni della Corte dei conti nel contesto della revisione in corso della CAFS.

Le questioni specifiche sollevate dalla Corte dei conti in merito alla politica antifrode della Commissione non possono essere viste isolatamente dagli importanti sviluppi elencati qui di seguito:

revisione dello statuto dei funzionari dell'Unione europea e regime applicabile agli altri agenti dell'Unione europea nel 2013;
aggiornamento del quadro integrato per il controllo e la revisione inter pares dei rischi di frode nel 2017; direttiva (UE) 2017/1371 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale (direttiva TIF);
regolamento (UE) 2017/1939 relativo all'istituzione della Procura europea;
proposta del 2018 di modifica del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 (OLAF);
nuovo regolamento finanziario (UE, Euratom) 2018/1046;
iniziativa per una revisione del regolamento finanziario quadro applicabile alle agenzie decentrate;
proposte per programmi di spesa per il periodo successivo al 2020;
aggiornamento in corso della strategia antifrode della Commissione.

Occorre osservare che le raccomandazioni dell'istanza EDES vanno ben oltre i casi di frode o corruzione: essi comprendono anche, tra l'altro, gravi violazioni dei doveri professionali, gravi violazioni di obbligazioni contrattuali e irregolarità ai sensi del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio.

Non esiste un metodo efficace in termini di costi per stimare le frodi non individuate che sia sufficientemente affidabile e difendibile ai fini di una politica basata su elementi probanti. I metodi menzionati dalla Corte dei conti non sarebbero adatti in questo specifico contesto (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 14 a 16, da 33 a 37).

Nella sua relazione annuale TIF la Commissione fornisce statistiche sulle frodi presunte e rilevate sulla base delle relazioni presentate dagli Stati membri.

L'attuale sistema di rendicontazione rappresenta una buona pratica nel campo della raccolta di dati sulle frodi e migliora costantemente. I suoi limiti sono sovrastimati nell'attuale relazione speciale (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 23 a 31).

La Commissione ritiene che svolgere un'analisi sulle cause del comportamento fraudolento di taluni beneficiari di fondi UE non costituirebbe il miglior uso delle sue risorse limitate. La Commissione focalizza l'analisi delle frodi sui settori e sugli strumenti che garantiscono la massima efficacia ed efficienza (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 14 a 16, 29, da 33 a 37, 47).

VII

Per quanto concerne l'impatto complessivo delle indagini dell'OLAF, è importante osservare che le misure cautelari adottate dall'OLAF [cfr. articolo 7 del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013] e l'effetto deterrente complessivo delle azioni dell'OLAF sono anch'essi aspetti importanti da valutare. L'analisi relativa al seguito dato alle indagini dell'OLAF si basa su un numero relativamente ridotto di colloqui con i servizi della Commissione e le autorità giudiziarie degli Stati membri. Inoltre, l'analisi del ruolo e delle responsabilità di altri attori coinvolti nel sistema attuale, in particolare di altre istituzioni dell'UE e degli Stati membri, in relazione all'individuazione delle irregolarità e alle indagini sulle stesse, nonché all'adozione di misure di seguito adeguate, è limitata. Analizzare l'azione antifrode della Commissione e dell'OLAF richiede un approccio globale.

Per quanto concerne il tasso di informazioni di garanzia, l'efficacia delle indagini dell'OLAF non può essere misurata secondo questo unico criterio, in quanto l'emissione di un'informazione di garanzia è soltanto uno dei numerosi esiti delle indagini condotte dall'OLAF. È buona prassi frequente che l'OLAF e le autorità giudiziarie nazionali lavorino in parallelo e coordinino le loro attività operative. Negli ultimi anni l'OLAF ha migliorato la sua cooperazione con le autorità giudiziarie in merito al seguito dato alle sue raccomandazioni.

Le difficoltà relative al seguito dato dalle autorità nazionali alle raccomandazioni giudiziarie dell'OLAF rappresentano una sfida di lunga data, ben nota all'OLAF, alla Commissione e agli Stati membri. Per affrontare questa sfida, la Commissione ha proposto la creazione della Procura europea. Inoltre, la recente proposta della Commissione di modificare il regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 mira a migliorare il seguito dato alle raccomandazioni giudiziarie dell'OLAF, in particolare chiarendo l'ammissibilità dei risultati delle indagini dell'OLAF nei procedimenti giudiziari negli Stati membri.

Per quanto riguarda il recupero, l'OLAF ha preso provvedimenti per chiarire le informazioni fornite nelle sue relazioni finali e il contenuto delle raccomandazioni in relazione agli importi stimati da recuperare. Nell'ottobre del 2016 l'OLAF ha pubblicato il documento "Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report" [Istruzioni sulla stesura di raccomandazioni finanziarie e delle sezioni correlate della relazione finale] che dovrebbe facilitare l'attuazione delle raccomandazioni dell'OLAF. L'effetto di queste istruzioni sulle raccomandazioni finanziarie sarà pienamente visibile soltanto in futuro.

Inoltre, nel luglio del 2017 l'OLAF ha pubblicato nuovi orientamenti sul controllo finanziario ("Guidelines on Financial Monitoring") concepiti, tra l'altro, per abbreviare il periodo entro il quale le direzioni generali che attuano la spesa devono calcolare gli importi da recuperare.

Cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 94 a 125.

VIII

Il regolamento istitutivo dell'EPPO, adottato nell'ambito di una cooperazione rafforzata⁵⁶, introduce una significativa innovazione istituzionale che intensificherà notevolmente la tutela del bilancio dell'UE contro le frodi e modificherà altresì il panorama della giustizia in Europa. La Procura europea opererà come un organismo unico in relazione a tutti gli Stati membri partecipanti e sarà direttamente competente per svolgere indagini, esercitare l'azione penale o portare casi in giudizio in merito a reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione, coordinandosi con le autorità nazionali, le quali saranno tenute a rispettare le istruzioni impartite dai procuratori europei delegati. Gli Stati membri sono altresì competenti per l'assegnazione di risorse sufficienti e hanno comunicato le loro disponibilità a procedere in tal senso. La Commissione e gli Stati membri stanno lavorando intensamente per garantire che la Procura europea possa iniziare a operare alla fine del 2020.

La lotta contro le frodi a danno del bilancio dell'UE è un compito e un obbligo comune degli Stati membri e della Commissione a norma dell'articolo 325 del TFUE.

X Raccomandazione 1

La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione.

La Commissione, in stretta cooperazione con gli Stati membri, ha notevolmente migliorato il proprio sistema di segnalazione delle irregolarità negli anni passati, consentendo un'analisi migliore e più affinata.

La Commissione è impegnata a migliorare ulteriormente la segnalazione di irregolarità e frodi e l'analisi della natura delle frodi, anche sulla base di una raccolta di dati sviluppata su misura e di una migliore comprensione del quadro generale antifrode nei diversi Stati membri.

Tuttavia, non è possibile stabilire una stima della portata delle frodi non individuate che sia sufficientemente affidabile e difendibile ai fini di una politica basata su elementi probanti, tenendo conto anche del vincolo dell'uso efficiente delle risorse limitate delle quali la Commissione dispone.

Cfr. risposte dettagliate della Commissione alla raccomandazione 1 nella sezione finale Conclusioni e raccomandazioni.

Raccomandazione 2

La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione nella misura in cui essa riguarda l'adozione di una nuova strategia globale antifrode. Si prega di fare riferimento alla risposta della Commissione alla raccomandazione 2 di cui alla sezione Conclusioni e raccomandazioni in merito a un possibile calendario per un'analisi esaustiva dei rischi di frode.

Per quanto riguarda la raccomandazione relativa al portafoglio di un dato commissario, la Commissione ritiene che la sua attuale organizzazione interna in termini pratici rifletta già tale raccomandazione.

Cfr. anche la risposta della Commissione ai paragrafi da 50 a 54.

Raccomandazione 3

Primo trattino: la Commissione accoglie la raccomandazione.

Conformemente al regolamento finanziario, le direzioni generali pertinenti sono tenute ad utilizzare il sistema di individuazione precoce e di esclusione (EDES) laddove le circostanze lo richiedano. Sono già state condotte diverse azioni per promuovere l'uso dell'EDES.

La Commissione continuerà a chiedere agli Stati membri di individuare e segnalare operatori economici fraudolenti. Sarebbe necessaria una modifica del regolamento finanziario da parte del legislatore per obbligare gli Stati membri, per quanto riguarda la gestione concorrente, a segnalare operatori finanziari fraudolenti. La Commissione aveva inizialmente proposto un obbligo chiaro per gli Stati membri di utilizzare i dati del sistema di gestione delle irregolarità (IMS) come motivi di esclusione [COM(2014) 358]. Tuttavia, gli Stati membri si sono opposti a qualsiasi obbligo di esclusione sulla base delle informazioni da essi fornite nel contesto dell'IMS.

Cfr. risposte dettagliate della Commissione di cui alla sezione finale Conclusioni e raccomandazioni.

Secondo trattino: la Commissione accoglie la raccomandazione.

La Commissione ha fornito informazioni sul sistema ARACHNE in tutti gli Stati membri. Tuttavia, ARACHNE è utilizzato su base volontaria in quanto non vi è alcun obbligo legale che ne impone l'uso. La Commissione continuerà a fornire assistenza alle autorità interessate.

Raccomandazione 4

La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione.

La Commissione ha già adottato misure per adeguare il quadro legislativo e le operazioni dell'OLAF in vista della creazione della Procura europea presentando una proposta di revisione del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 [COM(2018) 338].

La lotta contro le frodi sarà rafforzata attraverso l'azione complementare della Procura europea e dell'OLAF. Il ruolo e la responsabilità fondamentali dell'OLAF nella lotta contro le frodi nella spesa dell'UE attraverso le indagini amministrative non cambieranno, tuttavia, con l'istituzione della Procura europea.

La Commissione condivide il punto di vista della Corte dei conti secondo il quale l'OLAF potrebbe assumere un ruolo più forte in relazione alle politiche antifrode dei servizi della Commissione e delle agenzie esecutive. Un tale ruolo rafforzato è in fase di considerazione nel contesto dell'ormai prossimo aggiornamento della strategia antifrode della Commissione (CAFS).

Nei confronti degli Stati membri, l'OLAF continuerà a svolgere le sue funzioni di coordinamento e di consulenza, in particolare in veste di servizio principale per le segnalazioni di irregolarità e di comitato consultivo per il coordinamento nel settore della lotta contro le frodi. Analogamente, gli ordinatori competenti delle direzioni generali incaricate della gestione concorrente continueranno ad esercitare le loro funzioni nei confronti degli Stati membri.

Cfr. risposte dettagliate della Commissione di cui alla sezione finale Conclusioni e raccomandazioni.

Introduzione

5. Gli articoli 317 e 325 del TFUE sanciscono l'obbligo degli Stati membri di cooperare, nonché una responsabilità congiunta, in relazione alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione in una maniera più generale. Tale responsabilità comprende, tra l'altro, altri settori di gestione concorrente delle spese dell'UE, nonché il lato "entrate" del bilancio dell'Unione.

9. Le questioni specifiche sollevate dalla Corte dei conti in merito alla politica antifrode della Commissione non possono essere considerate in maniera isolata rispetto alle importanti iniziative legislative recenti e ad altri sviluppi nel settore della lotta contro le frodi elencati in ordine cronologico in appresso:

la revisione dello statuto dei funzionari dell'Unione europea e regime applicabile agli altri agenti dell'Unione europea è stata effettuata nel 2013 con l'obiettivo di rafforzare il quadro giuridico, in particolare per quanto concerne possibili conflitti di interesse e una maggiore trasparenza;
il 19 aprile 2017 la Commissione ha adottato un aggiornamento del quadro integrato per il controllo e la revisione inter pares dei rischi di frode, in base al quale i rischi più importanti (ivi comprese le frodi) sono valutati dagli ordinatori competenti, comunicati nelle loro relazioni annuali di attività e discussi con i servizi centrali nel contesto di un processo di revisione inter pares;
la direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale (direttiva TIF) è stata adottata dal colegislatore il 5 luglio 2017. Gli Stati membri dispongono di due anni (fino al 6 luglio 2019) per recepirla nella propria legislazione nazionale. Tale direttiva fornisce un quadro giuridico armonizzato che riduce gli ostacoli a una cooperazione efficace, in particolare armonizzando la definizione di quattro reati (frode, corruzione, riciclaggio di denaro e appropriazione indebita) nonché le sanzioni e i termini di prescrizione. La competenza materiale dell'EPPO si basa sulla direttiva TIF;
il regolamento (UE) 2017/1939 che istituisce la Procura europea è stato adottato nel novembre del 2017. Si prevede che la Procura europea inizi a operare dalla fine del 2020 o dall'inizio del 2021 in poi in 22 Stati membri e sarà competente delle indagini relative a reati contro il bilancio dell'UE, tra i quali gravi frodi IVA transfrontaliere superiori a 10 milioni di EUR. La Procura europea avvierà azioni legali contro i criminali direttamente dinanzi ai tribunali nazionali, aspetto questo che dovrebbe portare a rinvii a giudizio più efficaci e a un migliore recupero del denaro oggetto di frodi;
la proposta di modifica del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 [COM(2018) 338] relativo alle indagini svolte dall'OLAF per quanto riguarda la cooperazione con la Procura europea e l'efficacia delle indagini dell'OLAF è stata adottata nel maggio 2018. Anche se la Procura europea si concentrerà su procedimenti penali riguardanti il bilancio dell'UE, quali quelli relativi a corruzione o frodi concernenti fondi UE, oppure sulle indagini penali per frodi transfrontaliere in materia di IVA, l'OLAF continuerà a svolgere le sue indagini amministrative sulle frodi lesive degli interessi finanziari dell'Unione in tutti gli Stati membri, comprese indagini che conducono a procedimenti penali negli Stati membri che non partecipano alla Procura europea. La proposta della Commissione di modifica del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 concernente l'OLAF mira a fornire chiarimenti sulla cooperazione tra l'OLAF e la Procura europea e a garantire la massima tutela possibile del bilancio dell'UE. La proposta mira inoltre a migliorare l'efficacia degli strumenti di indagine dell'OLAF, in particolare i controlli e le ispezioni, nonché l'accesso a informazioni sui conti bancari;
il nuovo regolamento finanziario è entrato in vigore nel luglio del 2018 e rafforza i mezzi per contrastare le società di comodo e il ricorso ai paradisi fiscali da parte degli intermediari che gestiscono i fondi UE. Consolida il sistema europeo di individuazione precoce e di esclusione (EDES) rendendolo pienamente applicabile ai partner incaricati dell'attuazione nel contesto della gestione indiretta. Più in generale, semplifica le norme finanziarie, rendendole più facili da controllare e meno inclini alle frodi;
la revisione del regolamento finanziario quadro applicabile alle agenzie decentrate è stata proposta dalla Commissione con l'obiettivo di rafforzare la governance delle agenzie decentrate dell'UE, in particolare nel settore delle frodi, soprattutto in considerazione dell'introduzione dell'obbligo per le agenzie decentrate di segnalare senza indugio casi di frodi o indagini alla Commissione e l'obbligo per le agenzie di adeguare i loro sistemi di controllo interno quando gestiscono uffici decentrati lontano dalla sede principale. Si prevede che tale revisione entri in vigore entro il 1° gennaio 2019;
le proposte per i programmi di spesa per il periodo successivo al 2020 contengono considerando e disposizioni specifici sulla tutela degli interessi finanziari dell'UE, in particolare sulle competenze dell'OLAF. Ulteriori disposizioni antifrode sono state incluse nella proposta di regolamento sulle disposizioni comuni;
è attualmente in corso l'aggiornamento della strategia antifrode della Commissione (CAFS), originariamente adottata nel 2011. Nel contesto di tale processo, l'OLAF ha redatto una valutazione qualitativa del rischio di frode come sintesi dei contributi ricevuti dai diversi servizi della Commissione.

Osservazioni

Risposta comune ai paragrafi da 14 a 16

La questione della misurazione delle frodi è stata discussa e analizzata in maniera approfondita. Sebbene la Commissione concordi con la Corte dei conti che ciò sarebbe auspicabile, non è possibile avere una stima sufficientemente affidabile e difendibile del livello di frodi non individuate ai fini di una politica basata su elementi probanti, tenendo anche conto del vincolo dell'uso efficiente delle limitate risorse delle quali la Commissione dispone. Sebbene utili per altre finalità, i metodi di ricerca suggeriti dalla Corte dei conti non sarebbero adatti a questo contesto e rischierebbero di portare a un processo decisionale viziato o, quanto meno, a un valore aggiunto non proporzionato al costo. Questo aspetto è ulteriormente discusso nelle risposte ai paragrafi da 33 a 37.

Sulla base di tali considerazioni e in linea con le disposizioni di cui all'articolo 325, paragrafo 5, del TFUE, la Commissione ha deciso di concentrare l'attenzione sull'entità e sulla natura delle irregolarità e delle frodi (presunte o accertate) rilevate e segnalate tramite l'IMS, ormai consolidato; inoltre, sta perfezionando costantemente questo metodo. Questo approccio fornisce una solida conoscenza delle carenze effettivamente sfruttate dagli autori di frodi.

La Commissione è consapevole dei limiti di questo approccio, tuttavia ritiene che, al momento, questo sia il metodo più efficace. Le attività nel settore antifrode dovrebbero essere viste come un processo in continua evoluzione che si fonda su realizzazioni e sviluppi, che possono sembrare insufficienti se confrontati con un modello teorico, ma che devono essere valutati in relazione alla complessità generale del sistema e al suo sviluppo storico. Un simile approccio evolutivo prepara la strada per miglioramenti futuri. Possono essere adottate ulteriori misure, come un migliore sfruttamento delle banche dati esistenti.

La Commissione ha migliorato costantemente la quantità e la qualità delle segnalazioni di irregolarità. L'obbligo di segnalazione e le sue deroghe e limitazioni sono presentati nel materiale a sostegno della relazione TIF, ossia nel documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD(2016) 237 final (citato esplicitamente anche nella relazione TIF del 2016). Cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 24 a 31.

Primo punto: il nuovo "Handbook on reporting of irregularities in shared management" [Manuale sulla segnalazione di irregolarità nel contesto della gestione concorrente], preparato dall'OLAF in collaborazione con esperti degli Stati membri, indica chiaramente la relazione finale dell'OLAF come uno degli eventi che generano l'obbligo di segnalazione degli Stati membri. L'IMS prevede un campo specifico per indicare il numero di riferimento dell'indagine dell'OLAF. Tuttavia, queste informazioni chiave potrebbero non essere sempre note a livello dell'autorità responsabile della segnalazione nello Stato membro. La Commissione osserva che la qualità dei dati dipende dalla qualità delle segnalazioni effettuate dagli Stati membri.

Secondo punto:

Primo sottopunto: i casi di irregolarità fraudolente derivanti dalle attività di organismi intermedi pubblici coinvolti nell'attuazione di un programma operativo tramite la selezione dei progetti o appalti pubblici devono essere segnalati nell'IMS, con alcune eccezioni limitate (cfr. soglia di segnalazione). Il riferimento presentato dalla Corte dei conti è collegato alla definizione di "operatore economico", la quale non include gli organismi pubblici che esercitano le loro prerogative in veste di autorità pubblica. Il manuale "Handbook on reporting of irregularities in shared management" fa riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea per limitare le situazioni nelle quali non si considera che gli organismi pubblici agiscano in veste di operatori economici (limitando così le situazioni non segnalate tramite l'IMS).

Secondo sottopunto: da un punto di vista giuridico, l'obbligo di segnalare casi di "presunta frode" comprende anche i casi per i quali non è stato effettuato alcun pagamento. Tuttavia, è vero che le irregolarità non fraudolente per le quali non è stato effettuato alcun pagamento rientrano in una deroga alla segnalazione.

Da un punto di vista tecnico, l'IMS non ha campi obbligatori, oltre a quelli relativi al fondo e al periodo di programmazione. Di conseguenza, il campo "nome del progetto" può essere lasciato vuoto senza che ciò impedisca la segnalazione.

Terzo punto: la Commissione riconosce che una certa quantità di informazioni potrebbe andare persa in ragione della soglia di segnalazione di 10 000 EUR. Tuttavia, ciò si riferisce principalmente a casi di minore entità che, in larga misura, riguardano singoli autori di reati che gestiscono semplici schemi fraudolenti. Pertanto il valore aggiunto di queste informazioni sarebbe limitato. La maggior parte di questi casi verrebbe probabilmente respinta dalle procure nazionali.

Tuttavia, gli Stati membri sono tenuti a dare seguito alle irregolarità individuate, indipendentemente dalla soglia di segnalazione.

La Commissione stima che il "tasso di individuazione finale" cambierebbe soltanto marginalmente qualora tali soglie non esistessero⁵⁷.

La Commissione riconosce che le pratiche di segnalazione possono variare non soltanto a seconda del paese ma anche dell'autorità di segnalazione coinvolta. Informazioni esplicative pertinenti sono reperibili nei vari documenti di lavoro dei servizi della Commissione che accompagnano le relazioni TIF degli ultimi anni.

La Commissione lavora costantemente alla razionalizzazione, nella massima misura possibile, delle prassi di segnalazione informando e consigliando gli Stati membri tramite riunioni, attività di formazione, manuali, note orientative, guide, nonché fornendo riscontro sui casi segnalati. Inoltre, vengono intraprese azioni riguardanti l'affidabilità dei dati dell'IMS (cfr. risposta al paragrafo 30). Il manuale citato dalla Corte dei conti è stato pubblicato nel 2017, di conseguenza non può ancora avere avuto alcun impatto sulle informazioni analizzate dalla Corte dei conti e presentate nell'allegato 4.

Si dovrebbe tenere conto del fatto che le questioni sollevate dalla Corte dei conti possono avere un impatto sul tasso di individuazione dell'anno specifico di riferimento, ma che tale impatto diminuisce in maniera significativa rispetto alle analisi pluriennali o alle analisi incentrate su un intero periodo di programmazione, come quelle pubblicate e aggiornate ogni anno nel documento di lavoro dei servizi della Commissione "Statistical evaluation of irregularities" [Valutazione statistica delle irregolarità].

L'introduzione dei tassi di individuazione delle frodi ha consentito di disporre di un indicatore obiettivo per misurare le prestazioni degli Stati membri, piuttosto che confrontare i numeri assoluti, aspetto questo che costituisce un ulteriore passo in avanti nel contesto di un processo continuo.

Sebbene i tassi di individuazione siano indicatori di frode da considerare, occorre contestualizzare il confronto diretto di tali tassi. Il quadro generale antifrode nei diversi Stati membri è il contesto nel quale devono essere interpretati i dati relativi alle individuazioni e le corrispondenti differenze tra Stati membri. L'OLAF analizza tali dati e collabora con gli Stati membri con l'obiettivo di migliorare la prevenzione, l'individuazione e la segnalazione negli Stati membri.

L'analisi delle ragioni alla base delle differenze nella segnalazione implica un'analisi dettagliata dei 28 sistemi nazionali antifrode. Si tratta di un approccio ad alta intensità di risorse che potrebbe essere attuato soltanto in maniera progressiva.

Sebbene possa essere considerata nel contesto di un'analisi più ampia e approfondita del quadro generale antifrode nei diversi Stati membri, l'assenza di una forte correlazione tra i tassi di individuazione delle frodi segnalati e la percezione della corruzione non dovrebbe essere enfatizzata in maniera eccessiva. La corruzione è uno dei numerosi modi operandi attraverso i quali vengono commesse frodi ai danni del bilancio dell'UE.

Inoltre si rimanda alle risposte della Commissione in merito ai paragrafi da 33 a 37 sugli indici di percezione.

In relazione all'affidabilità dei dati dell'IMS, la Commissione stessa non dispone della capacità di controllarla a livello generale. Tuttavia, l'OLAF investe nella razionalizzazione delle prassi di segnalazione degli Stati membri (cfr. risposta al paragrafo 25) e nell'esecuzione dei controlli della qualità di base.

I controlli relativi ai sistemi di segnalazione delle irregolarità sono eseguiti nel quadro degli audit dei sistemi.

Gli Stati membri devono attuare misure antifrode efficaci e proporzionate come parte del loro sistema di gestione e di controllo, sulla base di una valutazione dei rischi. Si tratta di un requisito normativo specifico antifrode per il periodo 2014–2020 introdotto nel regolamento sulle disposizioni comuni [articolo 125, paragrafo 4, lettera c), dell'RDC]. Nella nota orientativa relativa a tale articolo, la Commissione indica che l'istituzione di meccanismi di segnalazione chiari è un elemento chiave tanto della prevenzione quanto dell'individuazione. Si conferma che la frode presunta deve essere segnalata dall'autorità designata dallo Stato membro in linea con le prescrizioni di cui all'articolo 122, paragrafo 2, dell'RDC.

Per quanto riguarda la politica regionale, ai sensi del requisito fondamentale 7, gli auditor della Commissione verificano se nel contesto di un determinato programma operativo le autorità di gestione hanno rispettato l'obbligo generale di prevenire, individuare, segnalare e correggere le irregolarità, ivi comprese quelle fraudolente. Alcune risultanze degli audit constatate dai servizi della Commissione hanno riguardato, ad esempio, l'assenza di segnalazione tramite l'IMS in relazione alle irregolarità individuate.

Per quanto riguarda la politica agricola comune, la Commissione valuta la qualità dei dati presenti nell'IMS nel contesto dei suoi audit di orientamento del FEAOG. Le irregolarità (casi di frode inclusi) sono segnalate in un allegato ai conti annuali.

In relazione agli audit, la Commissione chiede alle autorità di audit di effettuare verifiche sull'attuazione delle misure antifrode. La portata abituale degli audit preventivi precoci della Commissione (EPSA) comprende anche il riesame delle misure antifrode.

Non esistono sistemi perfetti per la raccolta di dati su casi di rilevanza penale, legati agli interessi finanziari dell'UE, oggetto d'indagine da parte delle autorità nazionali e i sistemi nazionali sono per lo più incompleti e non accessibili alla Commissione.

Anche gli Stati membri che raccolgono statistiche sulle indagini penali tendono ad avere dati molto generici che riguardano violazioni di articoli del codice penale piuttosto che specificare il fondo nazionale o UE o il tipo di operazione interessata.

Di conseguenza, il sistema più completo che raccoglie sistematicamente informazioni su casi di rilevanza penale collegati agli interessi finanziari dell'UE è l'IMS. Come qualsiasi sistema, la Commissione riconosce che l'IMS può essere ulteriormente migliorato.

Risposta comune ai paragrafi da 33 a 36

La Commissione ritiene che, nel contesto della misurazione delle frodi nel bilancio dell'UE, la stima delle frodi attraverso indagini sulla vittimizzazione, quelle presso eventuali testimoni o le indagini sulla percezione di frode non siano strumenti adatti allo scopo, poiché questi metodi sono maggiormente incentrati sull'individuazione o sull'uso di indicatori di rischio per finalità specifiche e in settori specifici sulla base di dati amministrativi. La Corte dei conti fa riferimento a indici basati su indagini per misurare la corruzione e suggerisce che questa metodologia possa essere tradotta nel contesto della misurazione delle frodi non individuate ai danni del bilancio dell'UE. Tali metodi si prestano a diverse critiche evidenziate dalle stesse pubblicazioni citate dalla Corte dei conti stessa. Inoltre, tali difficoltà risultano notevolmente maggiori rispetto a taluni settori della spesa di bilancio, come ad esempio gli aiuti allo sviluppo.

Inoltre, in base al paragrafo 3.14 della relazione annuale della Corte dei conti del 2015, il gruppo di ricerca sugli indicatori compositi (finanziato dall'UE) ha sottolineato il fatto che gli indicatori compositi, pur mostrando il quadro complessivo, possono condurre a conclusioni semplicistiche sulle politiche.

Di conseguenza, sebbene utili per altre finalità, le indagini sulla vittimizzazione, quelle presso eventuali testimoni o le indagini sulla percezione di frode non sarebbero adatte alla misurazione delle frodi nella spesa dell'UE e rischierebbero di portare a un processo decisionale viziato o, quanto meno, a un valore aggiunto non proporzionato al costo.

Infine, il regolamento finanziario prevede che il bilancio dell'UE sia attuato nel rispetto del principio di proporzionalità e di un controllo interno efficace ed efficiente. A tale riguardo, la prevenzione, l'individuazione, la rettifica e il seguito dato a frodi e irregolarità si basano sulle migliori prassi internazionali e si fondano sull'attuazione di un'adeguata strategia di gestione e controllo dei rischi coordinata tra gli attori pertinenti coinvolti nella catena di controllo. Il regolamento finanziario stabilisce che il controllo interno e l'esecuzione del bilancio dovrebbero evolvere determinando un miglioramento del rapporto costi-benefici dei controlli. In altri termini, il costo dei controlli deve essere proporzionato e commisurato ai risultati in termini di recupero.

La Commissione è impegnata a migliorare la valutazione della gestione dei rischi e la strategia di controllo.

Riquadro 1

La Commissione sottolinea che la qualità del controllo della corruzione era solo uno degli indicatori utilizzati nello studio "Assessing the quality of government at the regional level using public procurement data" [Valutare la qualità del governo a livello regionale utilizzando i dati sugli appalti pubblici].

La Commissione ritiene che gli esempi della Corte dei conti dimostrino che la Commissione può migliorare la propria analisi delle frodi. Tuttavia, i metodi illustrati non sono efficaci in termini di costi per stimare la portata delle frodi o della corruzione non individuate in maniera solida, affidabile e difendibile al fine di sostenere iniziative politiche basate su elementi probanti, in considerazione della diversità del bilancio dell'UE.

L'OLAF analizza le frodi anche ai fini del rispetto del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013. L'OLAF contribuisce alla progettazione e allo sviluppo di metodi di prevenzione e di lotta contro la frode, la corruzione e ogni altra attività illegale che lede gli interessi finanziari dell'Unione. L'OLAF promuove e coordina, con e tra gli Stati membri, la condivisione di esperienze operative e migliori pratiche in termini di procedure.

Risposta comune ai paragrafi da 40 a 42:

La relazione TIF fa riferimento all'intero bilancio dell'UE e per questo motivo deve mantenere un approccio generale. L'analisi è approfondita, affinata e arricchita di anno in anno (come riconosciuto dalle principali parti interessate: gli Stati membri e il Parlamento europeo). La relazione TIF del 2017, ad esempio, include un'analisi dettagliata per componente nel contesto della politica agricola e aggiunge un'analisi dei "Trasporti", un ulteriore settore prioritario.

L'OLAF analizza la natura o il modus operandi delle frodi, in generale (attraverso la relazione TIF) e in maniera più approfondita (attraverso progetti specifici). Il lavoro di analisi svolto dall'OLAF sulle tipologie di frode e sulle vulnerabilità sistemiche potrebbe in effetti essere intensificato e ampliato, come suggerito dalla Corte dei conti, a seconda delle risorse dedicate all'analisi e alla prevenzione. Sebbene i programmi di spesa si sviluppino nel corso del tempo, gli elementi fondamentali dei programmi e, di conseguenza, i rischi di frode, non varieranno sostanzialmente. Le raccolte di casi rimangono pertanto valide e utili.

La Commissione ritiene che l'analisi delle tipologie di frode e delle vulnerabilità sistemiche dovrebbe essere una priorità, pur sottolineando che tali studi richiedono l'impiego di risorse notevoli.

Conformemente all'articolo 74, paragrafo 2, del regolamento finanziario, la Commissione dispone di una struttura decentrata per il controllo interno, nonché per l'analisi dei rischi e l'azione antifrode. Si affida alle capacità e alle competenze degli ordinatori delegati incaricati della gestione dei fondi UE, nonché dell'identificazione e dell'attenuazione dei rischi di frode. Questo è il motivo per cui tali rischi sono valutati principalmente a livello di direzioni generali.

Tuttavia, i servizi della Commissione sono guidati e sostenuti nella loro gestione del rischio di frode a livello istituzionale in diversi modi, ad esempio attraverso il quadro per il controllo interno della Commissione del 2017 e la corrispondente guida all'attuazione, attraverso il documento dell'OLAF del 2016 "Methodology and guidance for DGs' anti-fraud strategies" [Metodologia e guida per le strategie antifrode delle DG], nonché attraverso lo scambio di pareri e migliori pratiche, in particolare nel contesto della rete di prevenzione e individuazione delle frodi della Commissione.

Per l'aggiornamento in corso della propria strategia antifrode (CAFS), la Commissione si avvale delle singole analisi dei rischi predisposte dai servizi che l'OLAF ha raccolto in una valutazione qualitativa del rischio di frode a livello istituzionale.

I servizi della Commissione agiscono nel rispetto di un controllo interno efficace ed efficiente, come previsto dall'articolo 36, paragrafo 1, del regolamento finanziario, sia nella scelta dei metodi analitici per la loro valutazione del rischio di frode sia nella determinazione dei controlli antifrode che verranno utilizzati per attenuare i rischi di frode. Ciò detto, la Commissione intende rafforzare le capacità di analisi dell'OLAF e questo, a tempo debito, contribuirà a perfezionare le valutazioni del rischio di frode (cfr. risposte della Commissione alle raccomandazioni 1, 3.1 e 4).

Taluni servizi della Commissione, in particolare la DG REGIO, utilizzano fonti esterne a seconda dei casi (ad esempio, Transparency International e DIGIWHIST).

Senza un'analisi dettagliata della metodologia utilizzata per istituire il registro globale dei rischi di frode del Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, è difficile per la Commissione valutarne il valore aggiunto ai fini della tutela degli interessi finanziari dell'Unione. A tale riguardo sono stati sollevati dubbi in considerazione del fatto che il registro assegna un rischio di frode significativamente superiore alle frodi relative agli stipendi (41 %) rispetto a quelle in materia di appalti (32 %)⁵⁸. Nessuna tendenza analoga si riflette nelle indagini dell'OLAF⁵⁹.

La Commissione concorda, in generale, sul fatto che l'analisi dei dati relativi alle frodi potrebbe essere rafforzata (cfr. risposta della Commissione alla raccomandazione 1). Tuttavia, la Commissione non ritiene che le modalità di analisi proposte siano superiori rispetto ai metodi di valutazione attualmente utilizzati dai servizi della Commissione.

Per quanto riguarda la DG AGRI, gli organismi dell'UE che gestiscono i fondi della politica agricola comune sono seguiti da vicino dai servizi di audit della DG AGRI al fine di garantire che dispongano di sistemi di gestione e di controllo adeguati. Attraverso questo esercizio, anche i beneficiari vengono esaminati indirettamente.

Il quadro di garanzia stabilito dalla Commissione per assicurare la legittimità e regolarità della spesa riduce nel contempo al minimo il rischio di frode.

I servizi della Commissione danno priorità all'individuazione delle vulnerabilità e dei meccanismi di frode, nonché ad azioni di sensibilizzazione su questi sistemi.

Per quanto concerne le cause delle frodi, la Commissione sta valutando l'opportunità di intensificare il lavoro sulla profilazione degli autori di frodi ai danni del bilancio dell'UE, considerato uno dei compiti di una funzione di analisi avanzata come raccomandato dalla Corte dei conti.

Il modus operandi" cui fa riferimento la Corte dei conti europea (ossia la natura della frode, come la creazione artificiale delle condizioni richieste) è trattato dal lavoro di analisi dell'OLAF.

Poiché norme complesse tendono a essere soggette a errori e a frodi, la Commissione ha proposto di semplificare le norme finanziarie generali e settoriali. Le prove dimostrano che questo approccio funziona, ad esempio, nel ridurre le irregolarità e le frodi in Orizzonte 2020. Il regolamento finanziario del 2018 semplifica ulteriormente le norme sul rimborso dei costi, promuovendo l'uso di opzioni semplificate in materia di costi (somme forfettarie) e di forme di finanziamento non collegate ai costi. In tal modo, mette a disposizione norme finanziarie più semplici e meno soggette a frodi per i programmi di spesa del periodo 2021-2027.

Riquadro 2

La Commissione condivide la preoccupazione della Corte dei conti. Per dimostrare l'esistenza di condizioni create artificialmente, occorre seguire le rigide condizioni stabilite dalla Corte di giustizia dell'Unione europea. È fondamentale preservare la certezza del diritto per i beneficiari che agiscono in conformità con la legislazione applicabile. Di conseguenza gli organismi pagatori possono rifiutare il pagamento soltanto sulla base di prove accertate in maniera evidente e non sulla base di semplici sospetti. Pertanto, spesso investono tempo e sforzi per raccogliere prove conclusive e successivamente avviare procedure di recupero.

La "possibilità di effettuare spese discrezionali" cui fa riferimento la Corte dei conti europea è legata al principio di sussidiarietà, tuttavia non senza limiti: occorre concordare con la Commissione i criteri e le condizioni di ammissibilità, i quali non possono essere successivamente modificati unilateralmente. In questo senso, la spesa non è mai completamente discrezionale.

Il livello "consentito" di spesa discrezionale è legato solamente a taluni settori in gestione concorrente, nell'ambito dei quali gli Stati membri devono designare formalmente le autorità che gestiscono i fondi e hanno altresì l'obbligo di istituire un sistema di gestione e di controllo (SGC) che preveda verifiche di gestione adeguate e un organismo incaricato dell'audit indipendente.

La Commissione svolge audit (audit di sistema e audit delle operazioni) laddove vengano individuati dei rischi. I pagamenti a favore dei programmi possono essere interrotti in caso di gravi carenze del sistema di gestione e di controllo.

Di conseguenza, il quadro giuridico per la gestione concorrente nel periodo di programmazione 2014-2020 garantisce che siano in atto controlli a tutti i livelli, tenendo debitamente conto dei rischi legati alle spese discrezionali.

Le autorità di gestione dispongono di taluni poteri discrezionali, tuttavia l'attuazione del programma è esaminata da un organismo incaricato dell'audit indipendente e tali autorità rimangono soggette al diritto dell'Unione, agli audit della Commissione/Corte dei conti europea e alle indagini dell'OLAF.

Ciononostante, la Commissione prenderà in considerazione il suggerimento della Corte dei conti di analizzare l'impatto sul rischio di frode della discrezionalità nel contesto dei programmi cofinanziati dall'UE.

Risposta comune ai paragrafi da 50 a 54:

La gestione strategica del rischio di frode e la prevenzione delle frodi sono obiettivi importanti per la Commissione.

Essa ha infatti attuato un modello decentrato di gestione finanziaria, nel quale gli ordinatori delegati, ad esempio i direttori generali, sono responsabili del controllo interno, nonché della gestione dei rischi e della prevenzione delle frodi. Dal 2017, tutti i servizi della Commissione sono tenuti a nominare un alto dirigente incaricato della gestione dei rischi, al fine di sostenere e consigliare l'ordinatore delegato in merito a questioni relative al controllo interno, tra le quali rientra la gestione del rischio di frode. Inoltre occorre osservare che gli Stati membri svolgono altresì un ruolo importante nella gestione del rischio di frode ai danni del bilancio dell'UE, in particolare nei settori in gestione concorrente.

Il membro della Commissione incaricato della lotta antifrode dirige e propone iniziative destinate a migliorare la lotta contro le frodi, mentre il collegio dei commissari assume la responsabilità politica generale per la gestione del bilancio dell'UE. Ciascun membro della Commissione riceve informazioni relative alle frodi direttamente dal servizio sotto la sua responsabilità e riferisce casi importanti al collegio.

Le singole lettere di incarico predisposte dal presidente della Commissione impegnano ciascun commissario a prestare particolare attenzione a una sana gestione finanziaria dei fondi UE, aspetto questo che rafforza l'impegno politico della Commissione di applicare il principio della tolleranza zero alle frodi e di garantire sistematicamente la tutela del bilancio dell'UE contro le frodi.

La Commissione ritiene che l'OLAF possa assumere un ruolo più forte e più strategico in veste di coordinatore delle politiche antifrode dei servizi della Commissione e delle agenzie esecutive.

La Commissione osserva che l'allegato V è una presentazione semplificata del suo modello di governance. La Commissione osserva inoltre che, in realtà, il suo modello di gestione finanziaria distingue tra responsabilità politiche e operative.

La Commissione ritiene che l'OLAF abbia già un ruolo nel fornire una panoramica delle azioni antifrode e nella comunicazione dei risultati. Tra l'altro, l'OLAF è il principale servizio per la progettazione della strategia antifrode istituzionale e ne coordina l'attuazione. Inoltre, l'OLAF fornisce orientamenti metodologici per le strategie antifrode dipartimentali e ne monitora l'attuazione partecipando alla revisione centrale dei piani di gestione e delle relazioni annuali di attività.

In sede di aggiornamento della CAFS si sta prendendo in considerazione il ruolo di vigilanza dell'OLAF.

Il regolamento sulle disposizioni comuni (RDC) per il periodo 2014–2020 ha introdotto per la prima volta un requisito normativo che obbliga gli Stati membri a mettere in atto misure antifrode efficaci e proporzionate, basate su una valutazione dei rischi.

Nel 2017 la Commissione ha avviato uno studio di valutazione dell'attuazione dell'articolo 125, paragrafo 4, lettera c), in tutti gli Stati membri. Tale studio è stato finalizzato nel 2018 e le conclusioni dimostrano che, nel complesso, gli Stati membri hanno messo in atto misure antifrode proporzionate in relazione ai rischi individuati.

Nel 2018 la DG EMPL ha avviato un audit tematico sull'efficacia e sulla proporzionalità delle misure antifrode (riguardante i programmi della DG REGIO e della DG EMPL).

Nel contesto della politica di coesione la Commissione sta monitorando, unitamente alle autorità competenti per i programmi degli Stati membri, ogni caso di frode portato alla sua attenzione.

Scambi di migliori prassi hanno luogo regolarmente in seno al comitato consultivo per il coordinamento nel settore della lotta contro le frodi (COCOLAF) e sono comunicati nella relazione annuale TIF.

Importanti attività ricorrenti previste nel CAFS del 2011 (come l'aggiornamento delle strategie antifrode dipartimentali, l'impermeabilità alle frodi degli strumenti di finanziamento e la formazione antifrode) continuano ancora oggi e sono prese in considerazione nelle relazioni annuali di attività dei servizi. Analogamente, come annunciato nella CAFS del 2011, i principi che guidano la lotta della Commissione contro le frodi rimangono validi.

La Commissione conferma che gli obiettivi della sua strategia antifrode sono in gran parte di natura generale; tuttavia, gli obiettivi sono attuati attraverso azioni molto specifiche accompagnate da indicatori di output.

Ove possibile e opportuno, la Commissione ha definito obiettivi quantitativi (ad esempio partecipazione a corsi di formazione antifrode o livello di sensibilizzazione in materia di frodi in seno alle direzioni generali), integrati nelle strategie antifrode e nei documenti pertinenti di programmazione e pianificazione strategica (piani di gestione/relazioni annuali di attività).

Ciò detto, la Commissione concorda con la Corte dei conti sull'auspicabilità di aumentare l'orientamento ai risultati e la misurabilità della sua azione antifrode. Ulteriori miglioramenti a tale riguardo dovranno basarsi, come raccomandato dalla Corte dei conti, su una funzione di analisi avanzata che può tuttavia essere attuata soltanto gradualmente.

La relazione annuale TIF presenta le realizzazioni delle azioni antifrode della Commissione e degli Stati membri, tuttavia valuta anche, sebbene a un livello limitato, l'efficacia di talune di queste azioni, in particolare le misure antifrode adottate dagli Stati membri.

Sebbene la relazione TIF non fornisca una valutazione assoluta dell'efficacia di tutte le azioni antifrode orizzontali adottate dall'UE e dai suoi Stati membri, essa assolve la propria missione di cui all'articolo 325, paragrafo 5, del TFUE, con la sua panoramica completa sulle azioni antifrode adottate. Per quanto riguarda la valutazione della piena efficacia di tali azioni, sarebbero necessari studi più mirati, approfonditi e ad alta intensità di risorse.

La relazione annuale sulla gestione e il rendimento (RAGR) per il bilancio dell'UE è una relazione basata sulle informazioni messe a disposizione dagli ordinatori delegati nelle loro relazioni annuali di attività. Per quanto riguarda l'azione antifrode, essa comprende una sezione contenente informazioni sulle strategie antifrode e, a partire dal 2017, una sezione sulla tutela del bilancio dell'UE. La Commissione esaminerà ulteriormente il modo più adeguato per presentare le sue politiche antifrode nel contesto della RAGR. Tuttavia, tale relazione istituzionale, che tratta l'intero spettro delle politiche e delle attività della Commissione, dovrà mantenere la sua natura di sintesi. Maggiori informazioni sulle azioni antifrode della Commissione sono fornite nella relazione annuale TIF e nelle relazioni annuali di attività delle direzioni generali. Queste ultime includono una sottosezione dedicata alla prevenzione e all'individuazione delle frodi.

La Commissione concorda con la Corte dei conti sull'opportunità di aumentare l'orientamento ai risultati e la misurabilità della sua azione antifrode.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 60.

La Commissione sottolinea che l'articolo 125, paragrafo 4, lettera c), del regolamento sulle disposizioni comuni ha fornito il quadro sulla base del quale i servizi della Commissione devono rafforzare i loro sforzi antifrode nel contesto dei fondi SIE per il periodo 2014–2020. Tuttavia, già durante il periodo di programmazione 2007-2013, i servizi della Commissione hanno attuato controlli efficaci e proporzionati sulle irregolarità prima che avvenissero le spese al fine di tutelare e salvaguardare il bilancio dell'UE⁶¹.

La legislazione settoriale specifica in materia di gestione concorrente contiene disposizioni sulle irregolarità, delle quali la frode è una sottocategoria; tali disposizioni sono in vigore da molto tempo.

Lo studio avviato dalla Commissione "Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States" [Prevenire le frodi e la corruzione nel contesto dei fondi strutturali e d'investimento europei: il punto sulle pratiche negli Stati membri dell'UE] fornisce una panoramica sull'attuazione da parte degli Stati membri dell'articolo 125, paragrafo 4, lettera c), del regolamento sulle disposizioni comuni (RDC). Tale studio è stato completato nel 2018 e tra gli altri offre una panoramica delle pratiche e delle azioni intraprese negli Stati membri; inoltre, è considerato un primo passo e sulla base delle sue conclusioni la Commissione prenderà in considerazione attività di follow-up e ulteriori azioni.

La mancanza di una procedura standardizzata per il seguito dato alle raccomandazioni amministrative, che sono tutte diverse, non può essere interpretata come una mancanza di impatto di tali raccomandazioni. L'OLAF sta infatti lavorando sull'esito di tali raccomandazioni caso per caso. L'OLAF e la Commissione stanno attualmente esaminando come rafforzare il monitoraggio del seguito dato alle raccomandazioni amministrative dell'OLAF.

La valutazione del rischio di frode rientra nel quadro adottato dalla Commissione per lo svolgimento di valutazioni d'impatto delle proposte legislative. Lo strumento n. 25 sulla prevenzione delle frodi è stato aggiunto agli Strumenti per legiferare meglio nella loro revisione del 2017 . Il rischio di frode dovrebbe essere affrontato nel contesto di una valutazione d'impatto soltanto quando è pertinente procedere in tal senso. Questo è un principio fondamentale dell'analisi proporzionale alla base del sistema di valutazione dell'impatto della Commissione.

Gli Orientamenti per legiferare meglio antecedenti al 2017 non impedivano le valutazioni del rischio di frode. Per il periodo 2014–2020 tali valutazioni sono state effettuate, anche se non richieste dagli orientamenti all'epoca. I programmi di spesa sono stati sottoposti a una verifica dell'impermeabilità alle frodi in cooperazione tra i servizi ordinatori e l'OLAF, conformemente alla comunicazione della Commissione del 2007 sull'impermeabilità alla frode e alla CAFS del 2011. La revisione 2017 degli Orientamenti per legiferare meglio prevede ora esplicitamente uno strumento di prevenzione delle frodi.

Prevenzione, individuazione, rettifica e seguito dato a frodi ed irregolarità sono tra gli obiettivi dei controlli interni (articolo 32 del regolamento finanziario).

Nel contesto della gestione concorrente, che riguarda l'80 % del bilancio dell'UE, il rischio di frode deve essere valutato dall'autorità di gestione nel contesto del suo programma [articolo 125, paragrafo 4, lettera c)], del regolamento sulle disposizioni comuni). Le proposte per i programmi del periodo 2021–2027 contengono una disposizione che impone all'autorità competente della gestione del programma di istituire misure e procedure antifrode efficaci e proporzionate, tenendo conto dei rischi individuati. Tale disposizione, una volta adottata, si applicherà ai sette fondi oggetto di gestione concorrente disciplinati dal regolamento sulle disposizioni comuni.

Mentre il requisito relativo alle valutazioni del rischio di frode nel processo di progettazione dei programmi di spesa sarà formalizzato in maniera ancora più marcata per il quadro finanziario pluriennale (QFP) successivo al 2020, l'impermeabilità alle frodi era già un principio sostenuto dalla Commissione nel QFP attuale.

Più specificamente, la Commissione ritiene di aver adeguatamente affrontato la questione dei controlli di prevenzione e individuazione delle frodi proponendo una serie di misure sostanziali in ciascuna delle sue proposte legislative del 29 maggio 2018 che accompagnano il pacchetto del QFP:

le schede finanziarie legislative elencano le misure da adottare per prevenire frodi e irregolarità;
disposizioni specifiche stabiliscono chi (ad esempio Commissione, Stati membri) deve imporre misure e procedure antifrode proporzionate, tenendo conto dei rischi individuati;
un considerando specifico richiama le competenze dell'OLAF (e dell'EPPO a decorrere dal 2020) ed elenca i regolamenti dai quali derivano tali competenze.

L'OLAF ha esaminato la pertinenza di tali misure in termini di impermeabilità alle frodi prima della loro adozione da parte della Commissione.

Inoltre, il nuovo regolamento finanziario ha introdotto metodi di finanziamento semplificati, meno inclini alle frodi, quali la possibilità di utilizzare somme forfettarie, finanziamenti a tasso fisso e costi unitari per le sovvenzioni.

Nei programmi di spesa del quadro finanziario pluriennale per il periodo successivo al 2020 la Commissione ha proposto considerando e disposizioni orizzontali relativi alla tutela degli interessi finanziari dell'UE contro operatori economici inaffidabili.

Conformemente al regolamento finanziario, diritti e accesso necessari ed equivalenti sono stati concessi alla Commissione, all'OLAF, alla Procura europea e alla Corte dei conti europea.

La possibilità di riutilizzare i contributi erogati dai fondi, come previsto dal regolamento sulle disposizioni comuni, costituisce un incentivo per gli Stati membri ad applicare autonomamente le rettifiche finanziarie.

La Commissione fornisce una verifica sistemica dell'impermeabilità alle frodi e sta rivedendo il modo in cui tale valutazione viene effettuata nel contesto dell'aggiornamento in corso della CAFS.

Cfr. anche la risposta al paragrafo 72.

Le decisioni sulle sanzioni non si basano soltanto sulle informazioni ricevute dalle entità elencate in questa osservazione. Possono basarsi anche, tra l'altro, sulle informazioni risultanti da audit condotti dagli ordinatori o soggetti alla loro competenza, misure disciplinari adottate dagli organismi di vigilanza competenti per la verifica dell'applicazione delle norme di deontologia professionale, nonché su decisioni della Commissione o delle autorità nazionali competenti in materia di violazione del diritto della concorrenza nazionale o dell'UE.

In futuro, anche i fatti accertati nel contesto di audit o indagini condotti dalla Procura europea costituiranno una fonte di informazioni.

L'esclusione di operatori economici inaffidabili sulla base di una raccomandazione dell'istanza di cui all'articolo 143 del regolamento finanziario (ex articolo 108 del regolamento finanziario del 2012) richiede l'adozione di una data procedura al fine di rispettare il diritto ad essere sentiti e il principio di proporzionalità.

La frode o la corruzione spesso si abbinano ad altri motivi di esclusione. Di conseguenza, laddove l'esclusione per frode o corruzione non era giuridicamente possibile per fatti commessi prima del 2016, l'esclusione è stata attuata per altri motivi applicabili, quali gravi violazioni dei doveri professionali e gravi violazioni contrattuali, e l'impatto deterrente del sistema è stato assicurato.

Per fatti risalenti a prima dell'entrata in vigore del nuovo regolamento finanziario nell'agosto 2018, la legislazione consentirà di escludere le persone fisiche soggette a situazioni di esclusione e che sono essenziali per l'aggiudicazione o per l'attuazione di impegni giuridici.

Per i fatti risalenti al 2016 e successivi, il regolamento finanziario prevede l'esclusione degli operatori economici nei casi in cui un dirigente sia soggetto a una situazione di esclusione. Se del caso, la Commissione farà uso di questa possibilità e ritiene che le altre istituzioni e gli altri organismi dell'UE dovrebbero procedere allo stesso modo.

Il nuovo regolamento finanziario prevede strumenti per contrastare le società di comodo e il ricorso a paradisi fiscali da parte degli intermediari che gestiscono i fondi dell'UE.

È importante osservare che i vincoli giuridici cui sono soggetti i due sistemi sono diversi. In particolare, le decisioni della Banca mondiale non sono soggette a ricorso e/o a provvedimenti giudiziari nazionali.

Risposta comune ai paragrafi 85 e 86:

ARACHNE può costituire un importante sostegno a favore di misure antifrode efficaci e proporzionate a norma dell'articolo 125, paragrafo 4, lettera c), del regolamento (UE) n. 1303/2013 sulle disposizioni comuni. È inteso ad assistere le autorità degli Stati membri nella prevenzione e individuazione di errori e irregolarità nel contesto di progetti, beneficiari, contratti e contraenti.

Dal 2013 i servizi della Commissione informano regolarmente le autorità degli Stati membri in merito ai benefici potenziali dell'uso di ARACHNE.

La Commissione sta valutando se i dati del sistema EDES (e potenzialmente dell'ABAC) possono essere integrati in ARACHNE, anche al fine di consentire la verifica della spesa di gestione diretta sulla base della presenza di indicatori di frode.

Lo sviluppo di ARACHNE è stato completato a maggio del 2013 (prima installazione) e sono stati quindi gradualmente inclusi i dati degli Stati membri che hanno deciso di integrare ARACHNE nella loro strategia antifrode.

L'EDES si applica a tutti gli aspetti della gestione diretta e anche di quella indiretta, dopo l'entrata in vigore del nuovo regolamento finanziario.

Il nuovo sistema EDES è stato istituito nel 2016 e, pertanto, le conclusioni della Corte si basano su dati pubblici relativi soltanto al periodo iniziale fino al 30 giugno 2018. Ciò non consente una valutazione del funzionamento del sistema, nonché dei suoi effetti deterrenti.

La Commissione prende atto dei seguenti aspetti supplementari e importanti per valutare l'impatto delle indagini amministrative dell'OLAF:

un'analisi approfondita delle raccomandazioni amministrative destinate ad affrontare le carenze sistemiche;
misure cautelari emesse dall'OLAF nel corso di un'inchiesta ai sensi dell'articolo 7 del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 per evitare un aggravamento ulteriore di frodi o irregolarità;
l'effetto deterrente delle indagini dell'OLAF sui potenziali autori di frodi;
le responsabilità dei servizi della Commissione e degli Stati membri (che riferiscono all'OLAF e ne attuano le raccomandazioni) di rendere efficaci le attività dell'OLAF nella pratica.

Inoltre, la Commissione e/o l'OLAF hanno avviato una serie di riforme fondamentali destinate ad aumentare l'efficacia delle attività investigative dell'OLAF. Tali riforme includono:

istruzioni dell'OLAF agli investigatori sulle raccomandazioni finanziarie (2016);
il riesame da parte dell'OLAF del suo regime per le raccomandazioni al fine di garantire un seguito più rapido (2017);
la direttiva TIF (2017);
la revisione del regolamento finanziario (2018);
la proposta di modifica del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 destinata a migliorare, tra l'altro, gli strumenti investigativi a disposizione dell'OLAF e facilitare l'adozione delle relazioni finali dell'OLAF (2018).

Le raccomandazioni giudiziarie dell'OLAF possono contenere anche proposte generali rivolte al potere giudiziario affinché esso tenga conto delle conclusioni dell'OLAF nella relazione finale nella loro interezza, aspetto questo che amplia la portata dell'azione giudiziaria.

In linea con l'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento OLAF, le raccomandazioni dell'OLAF indicano l'azione che dovrà essere intrapresa dalle istituzioni, dagli organi, dagli organismi e dalle agenzie dell'UE, nonché dalle autorità competenti degli Stati membri. A norma dell'articolo 11, paragrafo 2, le relazioni finali dell'OLAF costituiscono prove ammissibili nel contesto di procedimenti amministrativi o giudiziari negli Stati membri allo stesso modo e secondo le medesime condizioni delle relazioni amministrative redatte dagli ispettori amministrativi nazionali. Al fine di migliorare ulteriormente l'impatto delle indagini dell'OLAF, nella sua proposta di modifica del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013, la Commissione ha introdotto misure destinate a rafforzare l'utilizzabilità delle relazioni finali dell'OLAF nei procedimenti nazionali.

Il seguito dato dalle autorità nazionali alle raccomandazioni giudiziarie dell'OLAF rappresentano una sfida di lunga data, ben nota all'OLAF e alla Commissione. Come spiegato in appresso, ciò è dovuto a una serie di fattori, ad esempio il fatto che ciascuno Stato membro dispone di una propria politica in materia di procedimenti giudiziari in relazione ai reati TIF.

Per affrontare questa sfida, la Commissione ha proposto la creazione della Procura europea. Si prevede che essa porterà alla definizione di una politica di imputazione più coerente ed efficace negli Stati membri della Procura europea per i reati che incidono sul bilancio dell'UE, determinando un maggior numero di rinvii a giudizio, condanne e un grado di recupero più elevato.

Inoltre, le differenze in termini di portata e definizione dei reati sono state ulteriormente trattate dalla direttiva (UE) 1371/2017 (la "direttiva TIF") (cfr. anche la risposta al paragrafo 97).

La recente proposta di modifica del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 mira tra l'altro a migliorare l'efficacia della funzione di indagine dell'OLAF e si prevede pertanto un miglioramento dell'uso dei risultati delle indagini dell'OLAF nei procedimenti giudiziari negli Stati membri.

Per comprendere meglio i motivi delle archiviazioni e migliorare il seguito dato alle sue indagini, l'OLAF ha svolto un'analisi approfondita del seguito dato dagli Stati membri alle sue raccomandazioni giudiziarie emesse tra il 1° gennaio 2008 e il 31 dicembre 2015, esaminando 169 raccomandazioni giudiziarie emesse dall'OLAF e archiviate dalle autorità giudiziarie degli Stati membri, su un totale di 317 raccomandazioni. L'OLAF è in dialogo costante con le autorità giudiziarie degli Stati membri per migliorare il tasso di informazioni di garanzia.

Per quanto concerne il confronto tra il numero di rinvii a giudizio derivanti da raccomandazioni giudiziarie dell'OLAF e il numero di procedimenti giudiziari nazionali avviati autonomamente, occorre prendere in considerazione il contesto e le condizioni diversi nei quali opera l'OLAF rispetto alle autorità nazionali.

La competenza per il contrasto delle frodi e di ogni altra attività illegale lesiva degli interessi finanziari dell'Unione spetta all'Unione e agli Stati membri come competenza condivisa. In tale contesto, l'azione degli Stati membri assume naturalmente una quota maggiore in termini numerici. Ciò è illustrato anche dai dati pubblicati annualmente dalla Commissione nelle sue relazioni sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea (relazioni TIF)⁶⁴.

L'azione a livello nazionale e di Unione europea è complementare e il fatto che il livello dell'UE sia dotato di una propria capacità di indagine costituisce un aspetto fondamentale nella lotta contro le frodi nel suo complesso. Entrambi i livelli beneficiano di una stretta collaborazione.

Inoltre, anche quando non conduce l'indagine, spesso l'OLAF trasmette informazioni e fornisce assistenza alle autorità competenti negli Stati membri e, in particolare nel contesto dei casi di coordinamento, contribuisce alle indagini svolte dalle autorità nazionali.

La Commissione osserva che la relazione della Corte dei conti non confronta i tassi di rinvio a giudizio o di archiviazione per le raccomandazioni giudiziarie dell'OLAF con dati comparabili forniti dagli Stati membri. Ciò avrebbe facilitato la valutazione dell'impatto adeguato delle raccomandazioni dell'OLAF a livello nazionale.

Poiché il numero delle informazioni di garanzia ha di per sé un valore informativo limitato, l'OLAF ha intrapreso un'analisi più approfondita del seguito dato dagli Stati membri alle sue raccomandazioni giudiziarie pubblicate tra il 1° gennaio 2008 e il 31 dicembre 2015, di cui al paragrafo 94.

Tale analisi non è stata limitata al settore di spesa, l'oggetto dell'audit della Corte dei conti, bensì ha incluso anche indagini interne e il settore delle entrate, ossia indagini doganali.

Primo punto: stando all'analisi dell'OLAF sul seguito dato dagli Stati membri alle sue raccomandazioni giudiziarie, la categoria di casi con "prove insufficienti" comprende un'ampia gamma di situazioni fattuali e giuridiche eterogenee. Essa comprende, in particolare, casi nei quali una raccolta completa di prove non era attuabile nella pratica dall'OLAF in ragione delle limitazioni poste ai suoi poteri investigativi e delle situazioni nelle quali le autorità degli Stati membri hanno messo in discussione il valore probatorio della relazione finale dell'OLAF a causa dell'incertezza in merito alla legislazione applicabile.

Inoltre, il numero di casi archiviati a causa di "prove insufficienti" (una spiegazione comune per non avviare un'azione) può variare a seconda delle diverse norme e pratiche procedurali in essere negli Stati membri. In generale gli Stati membri dispongono di un ampio margine discrezionale nelle varie fasi dell'indagine e dell'azione penale.

Occorre inoltre sottolineare che in un numero significativo di casi, l'OLAF non riceve il ragionamento dettagliato sugli effettivi motivi dell'archiviazione.

Secondo punto: nonostante il grado di armonizzazione raggiunto nel quadro della convenzione TIF (e in attesa del recepimento della direttiva TIF), esistono ancora notevoli differenze nelle leggi penali nazionali a livello dettagliato che possono influire sulla questione se un determinato comportamento sia considerato un reato a livello di Stati membri. L'OLAF conduce sempre una prima valutazione valutando se i fatti oggetto dell'indagine rientrano nella definizione di frode UE ai sensi della normativa UE applicabile. Spetta quindi alle autorità nazionali decidere se dare seguito alle raccomandazioni dell'OLAF o meno.

Terzo punto: sebbene la prescrizione possa in linea di principio essere considerata una ragione "oggettiva", la qualifica di un determinato insieme di fatti come un reato rientra nella competenza esclusiva delle autorità giudiziarie, che godono di un considerevole margine discrezionale al riguardo. Il fatto che un caso sia considerato prescritto può, ad esempio, dipendere dal grado di gravità attribuito a un dato reato il quale può avere un impatto significativo sul periodo di prescrizione applicabile. Ad esempio, anche la valutazione della domanda relativa al momento di inizio e fine di un reato, del fatto che ci sia stata una condotta continua o ripetuta, nonché domande di interruzione e sospensione comportano valutazioni complesse basate sulle specificità dei quadri giuridici nazionali. In molti casi l'OLAF è in grado di verificarlo con le autorità nazionali e può concentrarsi sul consentire il recupero finanziario.

È opportuno osservare che evitare la prescrizione è una responsabilità congiunta di tutti gli attori, in particolare delle istituzioni dell'UE e degli Stati membri, che dovrebbero fornire tempestivamente informazioni all'OLAF.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 97.

L'OLAF coopera strettamente e in modo costruttivo con numerose autorità nazionali. Ciò si applica durante la fase di indagine (coordinamento delle attività di indagine, scambio di informazioni, assistenza per accedere a conti bancari, ecc.) nonché durante la fase successiva (attuazione delle raccomandazioni dell'OLAF da parte delle autorità nazionali). In caso di divergenze tra l'OLAF e le autorità nazionali in merito all'interpretazione della legge o dei fatti, è possibile organizzare un incontro.

La Commissione sottolinea che la magistratura dei diversi Stati membri è e dovrebbe essere indipendente dall'OLAF. Le autorità nazionali possono pertanto trarre conclusioni diverse da quelle alle quali è giunto l'OLAF. La sfida derivante dalle differenze notevoli tra gli Stati membri in merito all'estensione e alla definizione dei reati e nei termini di prescrizione applicabili è stata affrontata in maniera specifica dalla nuova direttiva (UE) 2017/1371 (TIF) (in particolare agli articoli 3 e 4). Gli Stati membri devono recepire la direttiva TIF entro il luglio del 2019. Inoltre la direttiva TIF prevede per la prima volta norme specifiche sui termini di prescrizione per i reati TIF (articolo 12). La proposta della Commissione di modificare il regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 affronta, tra l'altro, la necessità di chiarire il quadro giuridico per le misure di indagine dell'OLAF.

La cooperazione tra l'OLAF e i pubblici ministeri nazionali è ben consolidata e, in generale, funziona bene. Le indagini dell'OLAF spesso completano quelle nazionali trattando aspetti che vanno oltre il caso nazionale. Uno stretto coordinamento tra le autorità nazionali e l'OLAF è considerato una buona pratica presso l'OLAF e spesso viene attuato per evitare una duplicazione degli sforzi e limitare i rischi per le rispettive attività di indagine.

La Commissione sottolinea il fatto che, a norma dell'articolo 12 del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013, l'OLAF informa spesso gli uffici dei pubblici ministeri prima della conclusione dell'indagine.

La Commissione osserva che l'archiviazione dei casi da parte delle autorità giudiziarie nazionali non è necessariamente dovuta a carenze di cooperazione tra l'OLAF e le autorità nazionali, sebbene vi siano margini di miglioramento (cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi 97 e 98). Motivi importanti per i quali i fatti potrebbero ad esempio cadere in prescrizione potrebbero risalire al fatto che l'OLAF ha ricevuto le informazioni iniziali troppo tardi o che il destinatario della raccomandazione giudiziaria non ha agito in maniera efficiente.

In genere, l'OLAF non consegna agli organi giurisdizionali casi giudiziari prescritti.

100

La Commissione desidera sottolineare la complessità della questione.

In realtà, i poteri investigativi di un ufficio amministrativo non sono paragonabili a quelli attribuiti agli organi investigativi che lavorano per gli uffici dei pubblici ministeri nazionali. Di conseguenza può accadere che, nonostante i notevoli sforzi di indagine profusi dall'OLAF, i suoi limitati poteri investigativi e le sue limitate possibilità pratiche non gli consentano di raccogliere prove chiare di un reato. Pertanto potrebbe non essere possibile ottenere elementi importanti di prova di una frode, quali il pagamento di tangenti, la definizione delle responsabilità individuali delle persone interessate o il mens rea.

Inoltre l'articolo 11, paragrafo 2, del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 non costituisce di per sé una base giuridica sufficiente per consentire alle autorità giudiziarie di tutti gli Stati membri di utilizzare le relazioni dell'OLAF come prove nel contesto di un procedimento giudiziario.

Di conseguenza, in taluni Stati membri, dopo aver ricevuto la relazione finale dell'OLAF, i pubblici ministeri avviano nuovamente attività di indagine al fine di acquisire prove ammissibili. In questi casi, l'insufficienza delle prove che giustifica l'archiviazione del caso non è dovuta alle prove raccolte dall'OLAF, bensì a quelle raccolte dagli investigatori nazionali (cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 102).

Viceversa, sembra che talvolta i pubblici ministeri si aspettino che la relazione finale dell'OLAF sia un prodotto pronto all'uso che non richiede ulteriori attività di indagine o che, qualora i pubblici ministeri non possano utilizzare le prove raccolte dall'OLAF, richiede semplicemente una ripetizione delle attività di indagine già svolte dagli investigatori dell'OLAF. Di conseguenza se le prove non sono già disponibili in maniera completa nella relazione finale dell'OLAF, il caso può essere archiviato perché le prove sono ritenute insufficienti.

Vi sono altresì casi nei quali le archiviazioni sembrano essere motivate da una conoscenza limitata delle norme che disciplinano i finanziamenti dell'UE e, in particolare, dell'obbligo del beneficiario di fornire informazioni accurate.

Le archiviazioni da parte delle autorità nazionali possono altresì aver luogo in casi politicamente sensibili.

Ciò nonostante l'OLAF lavora costantemente al miglioramento della qualità delle relazioni finali e del seguito da dare alle sue raccomandazioni. Numerosi progetti sono già in fase di preparazione, come ad esempio nuovi modelli per le relazioni finali.

101

Il periodo che trascorre dal momento in cui è stato commesso il presunto reato non è legato soltanto alla durata delle indagini dell'OLAF, che è diminuita costantemente negli ultimi anni, ma anche all'individuazione della frode, alle tempistiche con le quali è stata comunicata all'OLAF e al momento in cui il pubblico ministero nazionale ha in fine dato seguito alla raccomandazione dell'OLAF.

La Commissione osserva che l'analisi relativa al seguito dato alle indagini dell'OLAF si basa su un numero relativamente ridotto di colloqui con i servizi della Commissione e le autorità giudiziarie degli Stati membri.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 99.

102

La valutazione del 2017 del regolamento OLAF condotta dalla Commissione ha individuato come fattore principale che ostacola il seguito dato alle raccomandazioni giudiziarie il fatto che il regolamento non garantisce in misura sufficiente l'uso delle relazioni dell'OLAF come prove nell'ambito di un procedimento giudiziario negli Stati membri. In taluni Stati membri, dopo aver ricevuto la relazione finale dell'OLAF, i pubblici ministeri svolgono nuovamente tutte le attività di indagine al fine di acquisire prove ammissibili. Ciò solleva questioni di efficienza e può far sì che i reati cadano in prescrizione.

La questione dell'ammissibilità è stata affrontata nella proposta della Commissione di modifica del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013.

Occorre tenere presente che non tutti gli Stati membri applicano il principio di legalità: in quelli in cui l'avvio di un'azione giudiziaria è una decisione discrezionale dell'autorità giudiziaria, una relazione finale dell'OLAF può essere l'argomento decisivo a favore dell'apertura di un'indagine giudiziaria.

103

La Commissione osserva che la durata media delle indagini chiuse e in corso è stata di 15,8 mesi e che la durata media della selezione corrispondente a questi casi è stata di 1,8 mesi⁶⁵.

L'OLAF avvia indagini a seguito dell'analisi delle informazioni di potenziale interesse investigativo pervenute all'OLAF da fonti esterne. Ciò avviene senza ingiustificato ritardo.

È altresì normale prassi dell'OLAF aprire i casi in base a informazioni recuperate nel quadro delle sue attività di indagine al fine di affrontare tempestivamente i comportamenti irregolari.

104

La creazione della Procura europea contribuirà a correggere talune carenze dell'attuale sistema di indagini e azioni penali per reati lesivi degli interessi finanziari dell'UE. L'OLAF, come tutte le istituzioni, gli organi, gli uffici e le agenzie dell'UE e le autorità competenti degli Stati membri, dovrà segnalare alla Procura europea senza ingiustificato ritardo qualsiasi sospetto di un eventuale reato rientrante nella competenza di indagine di quest'ultima. Di conseguenza la Procura europea sarà in grado di avviare direttamente indagini e azioni penali in merito casi di presunta frode e portare tali casi dinanzi a un organo giurisdizionale. La Commissione ha adottato la sua proposta di modifica del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 che adeguerà il funzionamento dell'OLAF alla creazione della Procura europea, al fine di garantire una stretta cooperazione basata sulla complementarità dei rispettivi mandati.

In attesa dell'istituzione della Procura europea, l'OLAF garantisce lo scambio reciproco di informazioni con le autorità nazionali competenti a norma dell'articolo 12 del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013, trasmettendo tempestivamente alle autorità nazionali competenti tutte le informazioni pertinenti ottenute nel corso di indagini esterne.

Occorre inoltre osservare che la durata media delle indagini dell'OLAF chiuse e in corso è significativamente diminuita rispetto agli anni passati (essendo passata da 22,4 mesi nel 2011 a 15,8 mesi nel 2017).

Risposta comune ai paragrafi da 106 a 108:

Come affermato dalla Corte dei conti, solitamente il recupero richiede diversi anni e, pertanto, il confronto tra gli importi indicati nelle raccomandazioni e quelli recuperati durante il medesimo periodo non fornisce una misurazione accurata e sottovaluta l'ammontare dei recuperi. Nel contesto della gestione concorrente, spetta agli Stati membri recuperare gli importi indebitamente spesi dai beneficiari.

Inoltre, l'incidenza finanziaria delle misure cautelari raccomandate dall'OLAF e, di conseguenza, la prevenzione della spesa indebita degli importi interessati non sono state incluse nel campo di applicazione dell'audit e non sono quindi state analizzate.

La Commissione osserva che i recuperi effettivi conseguenti alle indagini dell'OLAF superano di gran lunga i costi dell'OLAF.

109

L'OLAF lavora costantemente al miglioramento della qualità delle sue relazioni e raccomandazioni finali. In particolare, nell'ottobre del 2016 l'OLAF ha emesso nuove istruzioni agli investigatori con l'obiettivo di garantire la chiarezza delle informazioni fornite dall'OLAF in merito agli importi stimati da recuperare.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 115.

110

Le conclusioni della Corte dei conti di cui al paragrafo 110 sottolineano il fatto che a volte si deve tener conto di una questione di tempistiche quando occorre perseguire un duplice obiettivo, ossia quello del recupero delle somme indebitamente versate e quello di non pregiudicare l'indagine penale a livello nazionale. Ecco perché a volte le procedure di recupero vengono sospese. Questa situazione è, tuttavia, relativamente rara e riguarda casi nei quali è in corso un procedimento preprocessuale nazionale e le autorità giudiziarie nazionali richiedono espressamente all'OLAF di garantire la massima riservatezza per un certo periodo di tempo (di norma fino all'esecuzione o alla finalizzazione di determinate attività). In generale i periodi di sospensione delle procedure di recupero sono brevi.

Nella maggior parte dei casi, tuttavia, la procedura di recupero finanziario è condotta in parallelo, indipendentemente dal procedimento giudiziario, secondo le norme sul recupero a seguito di irregolarità amministrative. Questa questione è affrontata nel documento "OLAF Guidelines on the use of OLAF Final Reports by Commission Services for recovery procedures and other measures in the direct expenditure and external aid sector" [Orientamenti dell'OLAF sull'uso delle relazioni finali dell'OLAF da parte dei servizi della Commissione per le procedure di recupero e altre misure nelle spese dirette e nel settore degli aiuti esterni], il quale stabilisce che sanzioni amministrative e/o finanziarie possono essere adottate senza pregiudizio di eventuali azioni intraprese a livello nazionale e che l'ordinatore delegato non dovrebbe attendere l'esito di eventuali procedimenti penali (se del caso) prima di intraprendere azioni amministrative o di recupero, a meno che ciò non gli venga richiesto specificamente dall'OLAF.

112

La Commissione ritiene che applicando rettifiche finanziarie nel settore della gestione concorrente, anche quando raccomandato dall'OLAF, e garantendo che gli importi corrispondenti siano ritirati dalle spese del programma, il bilancio dell'UE sia tutelato.

Quando una direzione generale in regime di gestione concorrente, ad esempio la DG REGIO, riceve dall'OLAF una relazione finale in merito a un caso, invia una lettera di seguito finanziario allo Stato membro per chiedere il recupero dei fondi UE in linea con la relazione finale dell'OLAF. Lo Stato membro è invitato a fornire le sue osservazioni. Nel caso in cui lo Stato membro non concordi con la valutazione e la raccomandazione dell'OLAF, la DG REGIO valuta la risposta dello Stato membro in relazione a tutte le norme applicabili e assume una posizione finale. L'ordinatore delegato può decidere di seguire le conclusioni della relazione finale dell'OLAF e attuare la raccomandazione come indicato nella relazione, anche proponendo alla Commissione di adottare una decisione di rettifica finanziaria dell'importo appropriato, tenendo conto del diritto applicabile.

Nel caso in cui lo Stato membro concordi con la raccomandazione finanziaria dell'OLAF, spetta quindi alle autorità nazionali recuperare i fondi dai rispettivi beneficiari. Ai sensi del regolamento (UE) n. 1303/2013 sulle disposizioni comuni, gli Stati membri sono tenuti a recuperare gli importi indebitamente versati a seguito di un'irregolarità. Sebbene la Commissione non abbia alcun obbligo di verificare gli importi recuperati da ciascun beneficiario, gli audit dei sistemi comprendono la verifica dell'esattezza delle spese relative agli importi ritirati e a quelli recuperati registrati nel sistema contabile delle autorità di certificazione. Inoltre, gli Stati membri hanno un forte incentivo a individuare e rettificare le frodi e le spese irregolari, in quanto possono sostituire gli importi irregolari individuati dopo la presentazione dei conti effettuando le corrispondenti rettifiche nei conti per il periodo contabile nel quale è stata individuata l'irregolarità.

113

Nel contesto della gestione concorrente, spetta agli Stati membri determinare un importo da recuperare in linea con la normativa UE e la legislazione nazionale ove applicabile. La DG AGRI monitora in maniera sistematica se gli Stati membri gestiscono correttamente il recupero dei crediti e, se necessario, dà seguito a tali azioni nel contesto della procedura di verifica della conformità.

Il bilancio dell'UE è tutelato tramite l'applicazione della cosiddetta norma del 50/50 secondo la quale quando i crediti non vengono recuperati entro un termine specificato, metà dell'importo pertinente, compresi gli interessi, viene riaccreditata al bilancio dell'UE. Inoltre, nel caso in cui il credito non sia stato recuperato a causa della negligenza dello Stato membro, l'importo totale del debito viene riaccreditato al bilancio dell'UE.

114

Come afferma la stessa Corte dei conti al paragrafo 107, il recupero è una procedura lunga che richiede in media 36 mesi, il che significa che può richiedere anche più tempo in casi specifici. Ad esempio una di queste raccomandazioni, emessa nel periodo 2012-2014 e in relazione alla quale deve ancora essere adottata una decisione finale, rappresenta il 20 % dell'importo totale raccomandato alle DG REGIO, DG EMPL e DG AGRI in tale arco di tempo. Di conseguenza è probabile che il tasso di recupero aumenti nel corso del tempo.

La Commissione osserva che l'analisi della Corte dei conti non comprende gli importi per i quali è possibile impedire una spesa indebita dal bilancio dell'UE, come deciso dalla Commissione a seguito delle raccomandazioni dell'OLAF. Tali importi, da soli, ammontano complessivamente a 160 milioni di EUR per quanto riguarda le raccomandazioni formulate tra il 2012 e il 2014 i quali, a fini comparativi, sarebbero pari al 16 % dell'importo totale per il quale è stato raccomandato il recupero alle tre direzioni generali in tale periodo.

La Commissione sottolinea che il denaro dell'UE è stato recuperato o ritirato, ove possibile, al fine di tutelare il bilancio dell'UE.

Cfr. anche la risposta ai paragrafi da 106 a 108.

115

La decisione finale sugli importi da recuperare rientra nelle attività di competenza dell'ordinatore delegato.

Il motivo principale per il non recupero di importi di cui alle raccomandazioni dell'OLAF è stato la mancanza di una base giuridica per applicare una rettifica finanziaria.

Le istruzioni al personale dell'OLAF sulla stesura e sul calcolo delle raccomandazioni finanziarie dell'ottobre del 2016 prevedono, tra l'altro, una definizione dettagliata delle modalità di determinazione degli importi pertinenti (impatto stimato dei fatti accertati, importi stimati da recuperare e importi stimati la cui spesa indebita deve essere evitata) e le informazioni fornite nel documento di raccomandazione e nella relazione finale a sostegno di tali importi. Tali istruzioni sono state seguite nel luglio del 2017 dall'adozione da parte dell'OLAF del documento "Guidelines on Financial Monitoring" che rifocalizza e semplifica il monitoraggio delle raccomandazioni finanziarie. Dato che le nuove istruzioni e gli orientamenti riveduti sono relativamente recenti, il loro pieno impatto deve ancora essere osservato nel contesto del sistema.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 114.

116

La Commissione sottolinea che l'importo degli ordini di recupero emessi dalla DG CNECT e dalla DG RTD in qualità di seguito dato alle relazioni finali dell'OLAF supera il valore totale delle raccomandazioni inviate alle direzioni generali. Una parte sostanziale dei recuperi è stata ostacolata dalla liquidazione dei beneficiari interessati dopo l'indagine dell'OLAF. Ciò vale in particolare per la DG CNECT, in relazione alla quale le liquidazioni hanno impedito il recupero di 7,86 milioni di EUR, pari a oltre il 50 % degli importi totali per i quali erano stati stabiliti gli ordini di recupero.

Come segnalato dalla Corte dei conti, solitamente il recupero richiede diversi anni. Il processo di recupero continua per molte raccomandazioni finanziarie emesse durante il periodo 2012–2016 ed era ancora in sospeso al momento dell'audit della Corte dei conti europea.

Le istruzioni dell'OLAF sulle raccomandazioni finanziarie (cfr. risposta della Commissione al paragrafo 115) chiariscono, tra l'altro, le modalità per la determinazione degli importi pertinenti, compresi gli importi stimati da recuperare utilizzando, ove possibile, le norme proprie delle istituzioni, dagli organi, degli organismi e delle agenzie dell'UE.

117

La Commissione prende atto dei 20 casi esaminati e vorrebbe aggiungere che anche altre direzioni generali, oltre alla DG CNECT e alla DG RTD, sono coinvolte nella gestione diretta.

Primo punto: le relazioni finali dell'OLAF possono essere utilizzate nelle procedure finanziarie e amministrative, a meno che l'OLAF indichi motivi specifici per i quali non si possa procedere in tal senso in ragione dell'indagine penale. Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 110.

Secondo punto: cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 109.

Nel caso in cui una DG che attua la spesa ritenga che una relazione finale non contenga prove chiare o adeguate, può contattare l'OLAF e chiedere chiarimenti.

Terzo punto: la Commissione desidera sottolineare che in molti casi la liquidazione successiva all'insolvenza di un beneficiario avviene dopo la chiusura del caso da parte dell'OLAF, dopo che è stato emesso l'ordine di recupero o che è stato adottato un provvedimento esecutivo.

119

L'estensione e la natura di un audit sono diversi da quelli di un'indagine dell'OLAF e non riguardano aspetti quali la corruzione, la frode e altre gravi irregolarità finanziarie. Gli audit non possono individuare l'intero importo da recuperare e non possono necessariamente determinare l'esclusione di entità da parte dell'istanza EDES.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 109.

120

Il numero di tali azioni è limitato in relazione al numero di raccomandazioni emesse dall'OLAF.

Risposta comune ai paragrafi 122 e 123:

La Commissione osserva che anche la DG NEAR e la DG ECHO sono destinatarie di raccomandazioni finanziarie dell'OLAF nel settore della gestione indiretta.

La Corte dei conti rileva che al momento dell'audit erano già stati effettuati recuperi per il 38 % delle raccomandazioni finanziarie dell'OLAF. Dato il tempo necessario per compiere progressi significativi nel processo di recupero, tale percentuale aumenterà ulteriormente nel corso del tempo.

Per quanto concerne il campione, cfr. risposta della Commissione al paragrafo 117 sulla gestione diretta che si applica, mutatis mutandis, anche per il campione sulla gestione indiretta.

124

La Commissione sottolinea che le operazioni della DG DEVCO sono attuate in un contesto particolare: si tratta di operazioni geograficamente distribuite, in numero elevato, caratterizzate dalla diversità delle organizzazioni di attuazione e dei paesi partner e da una varietà di metodi di erogazione degli aiuti. Inoltre, i contesti giuridici e di applicazione della legge applicabili alle operazioni della DG DEVCO sono molto diversi rispetto alle operazioni gestite in regime di gestione concorrente e molto più diversificati. L'OLAF tiene conto di ciò e della probabilità di recupero nella sua procedura di selezione. Occorre osservare che numerosi beneficiari anche di aiuti esterni hanno sede in Europa e quindi possono essere esclusi dai finanziamenti futuri a seguito di un'indagine dell'OLAF.

L'approccio predefinito della DG DEVCO consiste nel seguire le raccomandazioni dell'OLAF. Tuttavia, quando vi sono motivi importanti per non seguire le raccomandazioni dell'OLAF, la DG DEVCO riferisce all'OLAF in merito alla decisione e alle misure adottate.

Il contesto ad alto rischio nel quale opera la DG DEVCO può quindi spiegare perché tale direzione a volte non dia seguito alle raccomandazioni finanziarie dell'OLAF.

L'OLAF e la DG DEVCO si impegneranno in una cooperazione ancora più stretta al fine di aumentare il numero di recuperi riusciti.

126

La Procura europea agirà in veste di pubblico ministero europeo indipendente attivo in tutti gli Stati membri partecipanti. I procuratori europei delegati saranno incaricati di indagare, esercitare l'azione penale e portare in giudizio i reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione, collaborando quindi di concerto con le autorità nazionali giudiziarie e preposte all'applicazione della legge. I procuratori europei attivi a livello centrale supervisioneranno, a nome delle camere permanenti, le indagini e le azioni penali intraprese dai procuratori europei delegati o, in casi eccezionali, condurranno le indagini direttamente.

Questo nuovo approccio migliorerà sostanzialmente l'attuale livello di efficacia ed efficienza nella lotta contro i reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione.

127

Cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 97 a 104.

128

Primo punto: la Procura europea rappresenta un miglioramento sostanziale degli attuali meccanismi di cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri. Inoltre, la sua struttura (camere permanenti e procuratori europei di ciascuno Stato membro) è concepita per apportare le necessarie competenze nazionali garantendo allo stesso tempo lo sviluppo di politiche europee di indagine e azione penale.

I processi decisionali in seno alla Procura europea tengono debito conto della necessità di rapidità nelle indagini e nell'azione penale, nonché di assicurare una politica di indagine e penale comune della Procura europea. La necessità di una consultazione e traduzione interne è inerente a un organismo dell'UE operante in tutti gli Stati membri e che lotta contro i reati transfrontalieri.

Le indagini della Procura europea saranno condotte principalmente dai procuratori europei delegati sotto la supervisione del procuratore europeo proveniente dal medesimo Stato membro del procuratore europeo delegato e sotto la direzione e in conformità con le istruzioni impartite dalla camera permanente competente. I procuratori europei membri delle camere permanenti hanno familiarità con il sistema giuridico e conoscono la lingua dei procuratori europei delegati che supervisionano. Inoltre, il personale operante presso la sede della Procura europea a sostegno del collegio e delle camere dovrà riflettere una copertura e un equilibrio adeguati in relazione ai sistemi giuridici e alle lingue interessate al fine di sostenerne il loro lavoro. Il regolamento istitutivo dell'EPPO consente inoltre alle camere permanenti di delegare i propri poteri decisionali al procuratore europeo incaricato della supervisione in casi specifici, nei quali un reato non è sufficientemente grave o i procedimenti non sono complessi.

Il lavoro della Procura europea dovrebbe, in linea di principio, essere svolto in forma elettronica. Ciò faciliterà ulteriormente la comunicazione tra i procuratori europei delegati, i procuratori europei incaricati della supervisione e le camere permanenti. In caso di necessità di traduzioni aggiuntive, la Procura europea potrà richiedere tali servizi al Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea.

Secondo punto: la Commissione non condivide la valutazione della Corte dei conti. Alla Procura europea spetterà la competenza diretta per svolgere indagini, esercitare l'azione penale o portare casi in giudizio in merito a reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione. A tale riguardo, i procuratori europei delegati, che saranno dotati dei medesimi poteri dei pubblici ministeri nazionali oltre a quelli derivanti direttamente dal regolamento istitutivo dell'EPPO, svolgeranno le indagini di concerto con le autorità nazionali, mentre queste ultime garantiranno che tutte le istruzioni impartite dai procuratori europei delegati siano seguite.

Il regolamento che istituisce la Procura europea contiene inoltre obblighi molto specifici per gli Stati membri di fornire ai procuratori europei delegati le risorse e le attrezzature necessarie per esercitare le loro funzioni (articolo 96, paragrafo 6).

Inoltre, l'OLAF, in ragione del suo stesso mandato nel settore della TIF, è chiamato a diventare un'importante fonte di informazioni per la Procura europea. Le istituzioni e gli organi dell'Unione possono ricorrere all'OLAF per una verifica preliminare delle denunce nei casi in cui non dispongano dell'esperienza necessaria per valutare se talune informazioni potrebbero dover essere segnalate alla Procura europea.

Terzo punto: l'articolo 24 del regolamento istitutivo dell'EPPO afferma chiaramente che tutte le istituzioni, gli organi, gli uffici e le agenzie dell'Unione e le autorità degli Stati membri devono comunicare senza ingiustificato ritardo alla Procura europea qualsiasi condotta criminosa in relazione alla quale quest'ultima potrebbe esercitare le proprie competenze. Spetterà quindi alla Procura europea decidere se esercitare la propria competenza avviando un'indagine penale o facendo ricorso al proprio diritto di avocazione. Tale meccanismo di valutazione preliminare intende consentire alle istituzioni, agli organi, agli uffici e alle agenzie dell'Unione di avvalersi dell'OLAF e delle sue competenze specializzate per valutare le informazioni a loro disposizione e fornire alla Procura europea informazioni di buona qualità. Deve essere efficiente e non ostacolare il processo decisionale da parte della Procura europea.

La proposta della Commissione di revisione del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 contiene una disposizione specifica sulla valutazione preliminare dell'OLAF che comprende un termine rigoroso per il suo completamento.

Conclusioni e raccomandazioni

130

Le questioni specifiche sollevate dalla Corte dei conti in merito alla politica antifrode della Commissione non possono essere considerate in maniera isolata rispetto alle importanti iniziative legislative recenti e ad altri sviluppi nel settore della lotta contro le frodi elencati in appresso:

revisione dello statuto dei funzionari dell'Unione europea e regime applicabile agli altri agenti dell'Unione europea nel 2013;
aggiornamento del quadro integrato per il controllo e la revisione inter pares dei rischi di frode nel 2017;
direttiva (UE) 2017/1371 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale (direttiva TIF);
regolamento (UE) 2017/1939 relativo all'istituzione della Procura europea;
proposta del 2018 di modifica del regolamento (UE, EURATOM) n. 883/2013 (OLAF);
nuovo regolamento finanziario (UE, Euratom) 2018/1046;
iniziativa per una revisione del regolamento finanziario quadro applicabile alle agenzie decentrate;
proposte per programmi di spesa per il periodo successivo al 2020;
aggiornamento in corso della strategia antifrode della Commissione.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 9.

131

I vincoli giuridici dell'attuale sistema di segnalazione delle irregolarità e la complessità del compito non sono stati sufficientemente rispecchiati nella relazione della Corte dei conti.

La Commissione è consapevole di taluni limiti del proprio sistema di segnalazione, tuttavia si è impegnata progressivamente e costantemente a migliorare le segnalazioni di irregolarità da parte degli Stati membri (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi 24 e 25). Come la stessa Corte dei conti riconosce indirettamente al paragrafo 31, attualmente non esiste nessun altro sistema (nazionale o all'interno delle istituzioni dell'UE) che raccolga dati sulle frodi con lo stesso livello di dettaglio dell'IMS.

132

Non esiste un metodo efficace in termini di costi per stimare le frodi non individuate, sufficientemente affidabile e difendibile ai fini di una politica basata su elementi probanti (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 14 a 16). I metodi menzionati dalla Corte dei conti non sarebbero adatti in questo specifico contesto (cfr. risposte ai paragrafi da 33 a 37).

133

La Commissione concorda sul fatto che l'analisi delle tipologie di frode e delle vulnerabilità dovrebbe essere una priorità, pur considerando che tali studi richiedono l'impiego di risorse notevoli.

La Commissione ritiene che un'individuazione della motivazione degli autori di frodi non aggiungerebbe un valore significativo alla sua lotta contro le frodi. Inoltre, talune delle cause evidenziate nella relazione sono già state trattate in maniera mirata da proposte legislative come il regolamento finanziario 2018 oppure i rischi pertinenti sono stati debitamente presi in considerazione nell'attività di audit dei sistemi di gestione e di controllo nel contesto della gestione concorrente. Cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 39 a 49.

134

Nel settore degli appalti pubblici, l'UE ha ampliato e facilitato l'accesso al mercato, in particolare a favore delle PMI, tramite la riforma delle direttive sugli appalti pubblici nel 2014 e ulteriori iniziative. Tali impulsi politici, che mirano ad esempio a una maggiore trasparenza, a processi più digitalizzati e a una semplificazione, si riflettono anche nel nuovo regolamento finanziario e contribuiranno a ridurre il rischio di corruzione.

Raccomandazione 1 – Far meglio luce sull'entità, sulla natura e sulle cause delle frodi nella spesa dell'UE

La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione.

La Commissione è impegnata a migliorare ulteriormente la segnalazione di irregolarità e frodi e l'analisi della natura delle frodi sulla base di una raccolta di dati sviluppata su misura e di una migliore comprensione del quadro generale antifrode nei diversi Stati membri.

a) La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione 1 a).

La Commissione concorda nel migliorare ulteriormente l'IMS, subordinatamente a uno studio di fattibilità e alla disponibilità di risorse. L'inclusione di tutti i settori di spesa può comportare costi di sviluppo significativi e può avere un impatto significativo sulle prestazioni complessive dell'IMS. Richiederebbe anche proposte legislative.

Dal punto di vista della Commissione, in linea di principio dovrebbe essere possibile integrare le indagini completate dell'OLAF. Tuttavia, a causa delle norme sulla protezione dei dati e dei requisiti di riservatezza, le indagini in corso dovrebbero essere escluse. Anche per le indagini completate, la segnalazione dovrebbe essere fatta dagli Stati membri al fine di garantire il rispetto delle norme nazionali sulla riservatezza delle indagini penali. Inoltre, per quanto concerne le indagini della futura Procura europea, non spetta alla Commissione assumere alcun impegno.

Va inoltre sottolineato che nel 2014 la Commissione ha proposto di abolire la soglia di 10 000 EUR a partire dalla quale gli Stati membri devono segnalare indagini relative a irregolarità fraudolente nell'IMS. Gli Stati membri hanno tuttavia respinto tale proposta.

b) La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione 1 b).

La Commissione intende migliorare l'analisi dei rischi di frode e corruzione ai danni del bilancio dell'UE, nonché l'analisi della natura e delle cause delle frodi. In questo contesto potrebbero essere identificati degli indicatori di rischio. I metodi suggeriti dalla Corte dei conti (indagini conoscitive a campione e indici basati su dati amministrativi) non sono tuttavia adatti al bilancio dell'UE e il loro costo non sarebbe giustificato in relazione ai risultati attesi.

135

Sebbene le strategie antifrode della Commissione utilizzino attualmente pochi obiettivi e indicatori misurabili, i principi e le priorità generali definiti nelle strategie antifrode contribuiscono a un approccio coerente nella lotta della Commissione contro la frode (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 59 a 64). Le relazioni sull'efficacia delle strategie antifrode a livello tanto istituzionale quanto dipartimentale miglioreranno quando sarà operativa una funzione di analisi avanzata, menzionata alla risposta della Commissione alla raccomandazione 1.

136

La gestione strategica del rischio di frode e la prevenzione delle frodi sono obiettivi importanti per la Commissione.

Essa ha infatti attuato un modello decentrato di gestione finanziaria, nel quale gli ordinatori delegati, ad esempio i direttori generali, sono responsabili del controllo interno, nonché della gestione dei rischi e della prevenzione delle frodi. Le responsabilità e i compiti corrispondenti sono ben definiti e sin dal 2017 tutti i servizi della Commissione sono tenuti a nominare un alto dirigente incaricato della gestione dei rischi, al fine di sostenere e consigliare l'ordinatore delegato in merito a questioni relative al controllo interno, tra le quali rientra la gestione del rischio di frode.

Le informazioni sulle misure antifrode sono segnalate al collegio dei commissari che si assume la responsabilità politica generale per la gestione del bilancio dell'UE. Ciascun membro della Commissione riceve informazioni relative alle frodi direttamente dal servizio sotto la sua responsabilità e riferisce casi importanti al collegio.

Le singole lettere di incarico predisposte dal presidente della Commissione impegnano ciascun commissario a prestare particolare attenzione a una sana gestione finanziaria dei fondi UE, aspetto questo che rafforza l'impegno politico della Commissione a sostegno della tolleranza zero alle frodi e della garanzia sistematica della tutela del bilancio dell'UE contro le frodi.

La Commissione ritiene che l'OLAF possa assumere un ruolo più forte e più strategico in veste di coordinatore delle politiche antifrode dei servizi della Commissione e delle agenzie esecutive. In sede di aggiornamento della CAFS si sta prendendo in considerazione il ruolo di vigilanza dell'OLAF.

Raccomandazione 2 – Assicurare la leadership delle azioni antifrode della Commissione

La Commissione ritiene che la sua attuale organizzazione interna in termini pratici rifletta già la raccomandazione 2.1. Cfr. anche la risposta della Commissione ai paragrafi da 50 a 54.

La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione 2.2.

La Commissione accetta la maggior parte del contenuto della raccomandazione. La Commissione ritiene che la sua strategia antifrode possa essere adattata soltanto gradualmente per conformarsi alla raccomandazione, la cui piena attuazione potrebbe essere realizzata intorno alla fase centrale del quadro finanziario pluriennale 2021–2027.

Primo trattino: la Commissione condivide l'opinione della Corte dei conti secondo la quale la sua strategia antifrode dovrebbe essere preceduta da una valutazione esaustiva del rischio di frode.

L'attuazione di tale valutazione del rischio di frode richiederebbe tuttavia tempo e implicazioni di risorse importanti in quanto richiederebbe non soltanto l'istituzione di una funzione di analisi rafforzata, come indicato nella risposta della Commissione alla raccomandazione 1, ma anche il perseguimento di un'adeguata raccolta di dati e analisi per diversi anni (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 14 a 16, 29, da 33 a 37, 47).

137

La Commissione osserva che, in misura considerevole, per il periodo 2014–2020 le attività di impermeabilità alle frodi sono state svolte a livello sublegislativo, in particolare attraverso la redazione di contratti e accordi tipo. Inoltre, nel contesto della gestione concorrente, sono state adottate disposizioni chiare in materia di irregolarità, delle quali la frode è una sottocategoria.

Cfr. risposta della Commissione al paragrafo 67.

138

Con il documento "Strumenti per legiferare meglio" del 2017 (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi 71 e 72), l'impermeabilità alle frodi è stata formalmente integrata nel processo di redazione di atti legislativi. Ciò nonostante la strategia antifrode della Commissione del 2011, ossia per il quadro finanziario pluriennale 2014–2020, prevedeva già l'impermeabilità alle frodi dei programmi di spesa⁶⁶.

La proposta per il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021–2027 della Commissione sul regolamento sulle disposizioni comuni contiene una disposizione che impone all'autorità competente della gestione del programma di "attuare misure e procedure antifrode efficaci e proporzionate, tenendo conto dei rischi individuati". Tale disposizione, contenuta all'articolo 68, paragrafo 1, lettera c), si applica ai sette fondi in regime di gestione concorrente.

139

In regime di gestione concorrente spetta agli Stati membri adottare tutte le misure necessarie per tutelare gli interessi finanziari dell'UE, in particolare quelle destinate a prevenire, individuare e correggere irregolarità e frodi, a seconda dei casi e sotto la propria responsabilità. A tale riguardo, essi hanno accesso alle decisioni di esclusione adottate nel quadro dell'EDES.

Per quanto riguarda l'alimentazione di informazioni nel sistema EDES, le autorità nazionali devono trasmettere informazioni su frodi e/o irregolarità individuate, laddove ciò sia richiesto da norme specifiche settoriali. Ciò avviene attraverso un'interfaccia tra l'IMS e l'EDES.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 138.

140

La Commissione promuove continuamente l'uso di ARACHNE presso gli Stati membri (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 85 a 88 e raccomandazione 3.3).

Raccomandazione 3 – Aumentare l'utilizzo degli strumenti di prevenzione delle frodi

La Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione 3.1.

Il pacchetto di proposte legislative per il quadro finanziario pluriennale è stato lanciato a maggio e giugno 2018, ossia prima della ricezione della raccomandazione della Corte dei conti. Tali proposte sono state sottoposte a verifica dell'impermeabilità alle frodi nella misura possibile nel rispetto delle scadenze ravvicinate per il lancio del pacchetto del QFP.

Già nel contesto del QFP attuale gli Stati membri sono tenuti a mettere in atto misure antifrode efficaci e proporzionate che tengano conto del rischio individuato, a norma dell'articolo 125, paragrafo 4, lettera c), del regolamento (UE) n. 1303/2013 sulle disposizioni comuni. La Commissione ritiene che una valutazione del rischio di frode sia un esercizio in corso, non collegato a un periodo di tempo specifico. La proposta della Commissione di regolamento sulle disposizioni comuni (RDC) sostiene l'obbligo di effettuare una valutazione del rischio di frode. Tuttavia, non impone agli Stati membri un calendario specifico per farlo. La Commissione ritiene che l'aggiunta di un requisito da soddisfare prima dell'adozione ritarderebbe l'adozione del programma, aspetto questo che sarebbe contrario all'obiettivo dell'RDC.

Uno studio sul rispetto di questa disposizione da parte degli Stati membri è in fase di finalizzazione. Gli Stati membri trarranno spunto da questa esperienza per la loro futura valutazione del rischio di frode.

La Commissione sta valutando la possibilità di rafforzare le capacità di analisi dell'OLAF che, nel corso del periodo di programmazione 2021-2027, contribuirebbero al perfezionamento delle valutazioni del rischio di frode della Commissione (cfr. risposte della Commissione alle raccomandazioni 1 e 4).

La Commissione accoglie la raccomandazione 3.2 a).

Conformemente al regolamento finanziario, la direzione generale pertinente è tenuta ad utilizzare il sistema di individuazione precoce e di esclusione (EDES) laddove le circostanze lo richiedano. Sono già state condotte diverse azioni per promuovere l'uso dell'EDES.

La Commissione accoglie la raccomandazione 3.2 b).

Sarebbe necessaria una modifica del regolamento finanziario da parte del legislatore per obbligare gli Stati membri, per quanto riguarda la gestione concorrente, a segnalare operatori finanziari fraudolenti.

La Commissione aveva inizialmente proposto [COM(2014) 358] un obbligo chiaro per gli Stati membri di utilizzare i dati dell'IMS come uno dei motivi di esclusione. Tuttavia, gli Stati membri si sono opposti a qualsiasi obbligo di esclusione sulla base delle informazioni da essi fornite nel contesto dell'IMS.

La Commissione accoglie la raccomandazione 3.3.

La Commissione ha fornito informazioni, formazione mirata, nonché sostegno attivo e orientamenti sullo strumento ARACHNE a tutti gli Stati membri. Tuttavia, ARACHNE è utilizzato su base volontaria in quanto non vi è alcun obbligo legale che ne impone l'uso. La Commissione continuerà a fornire assistenza attiva a tutte le autorità e incoraggerà gli Stati membri che non utilizzano in maniera sufficiente (o non utilizzano affatto) Arachne a farvi ricorso, come delineato nel documento "Charter for the introduction an application of the Arachne Risk Scoring Tool in the management verifications" [Carta per l'introduzione e l'applicazione dello strumento di valutazione del rischio di Arachne nelle verifiche di gestione] condiviso con tutti gli Stati membri.

Cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 85 a 88.

141

L'analisi relativa al seguito dato alle indagini dell'OLAF si basa su un numero relativamente ridotto di colloqui con i servizi della Commissione e le autorità giudiziarie degli Stati membri.

La Commissione sottolinea che anche altri attori, in particolare altre istituzioni dell'UE e gli Stati membri, svolgono ruoli importanti e sono soggetti a responsabilità importanti nel quadro dei sistemi attuali in relazione all'individuazione e allo svolgimento di indagini sulle irregolarità, nonché all'adozione di misure di seguito adeguate.

Per quanto concerne il tasso di informazioni di garanzia, l'efficacia delle indagini dell'OLAF non può essere misurata secondo questo unico criterio, in quanto l'emissione di un'informazione di garanzia è soltanto uno dei numerosi esiti delle indagini condotte dall'OLAF. È buona prassi frequente che l'OLAF e le autorità giudiziarie nazionali lavorino in parallelo e coordinino le loro attività operative senza perdere tempo. L'OLAF ha altresì migliorato la sua cooperazione con le autorità giudiziarie in merito al seguito dato alle sue raccomandazioni.

Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi da 94 a 104.

142

L'OLAF è intervenuto con l'obiettivo di chiarire le informazioni fornite nelle relazioni finali e il contenuto delle raccomandazioni in relazione agli importi stimati da recuperare. Nell'ottobre del 2016 l'OLAF ha pubblicato il documento "Instructions on drafting Financial Recommendations and related sections of the Final Report" [Istruzioni sulla stesura di raccomandazioni finanziarie e delle sezioni correlate della relazione finale] che dovrebbe facilitare l'attuazione delle raccomandazioni dell'OLAF. L'effetto di queste istruzioni sulle raccomandazioni finanziarie sarà pienamente visibile soltanto in futuro.

Inoltre, nel luglio del 2017 l'OLAF ha pubblicato nuovi orientamenti sul controllo finanziario ("Guidelines on Financial Monitoring") concepiti, tra l'altro, per abbreviare il periodo entro il quale le direzioni generali che attuano la spesa devono calcolare gli importi da recuperare.

Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi da 106 a 124.

Raccomandazione 4 – Riconsiderare il ruolo ed i compiti dell'OLAF nella lotta alla frode nella spesa dell'UE alla luce dell'istituzione della Procura europea

la Commissione accoglie parzialmente la raccomandazione.

Per quanto concerne la funzione investigativa dell'OLAF, la Commissione ha adottato misure per adeguare il quadro dell'OLAF per le indagini all'istituzione della Procura europea nella sua proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, del 23 maggio 2018 [COM (2018) 338].

La relazione proposta tra i due organismi dovrebbe essere basata, come prescritto dal regolamento istitutivo dell'EPPO, sui principi di stretta collaborazione, scambio di informazioni, complementarità e non duplicazione.

Inoltre, la proposta prevede modifiche mirate destinate a migliorare l'efficacia delle indagini dell'OLAF.

Le indagini amministrative dell'OLAF manterranno il loro valore aggiunto specifico a vantaggio della tutela globale del bilancio dell'Unione. Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi da 126 a 128.

Per quanto concerne la prevenzione delle frodi e l'analisi del rischio di frode, la Commissione intende rafforzare il ruolo dell'OLAF (cfr. risposte della Commissione alle raccomandazioni 1–3).

a) La Commissione condivide il punto di vista della Corte dei conti secondo il quale l'OLAF potrebbe assumere un ruolo più forte nelle politiche antifrode dei servizi della Commissione e delle agenzie esecutive. Nel contesto dell'imminente aggiornamento della CAFS si prenderà in considerazione un ruolo così rafforzato (cfr. risposte della Commissione ai paragrafi da 50 a 54 e raccomandazione 2.1).

Per quanto riguarda l'analisi dettagliata in tempo reale delle tipologie di frode e delle cause di frode, cfr. risposte della Commissione alle raccomandazioni 1 e 2.2. Nella misura del possibile, la Commissione presenterà sempre più le tipologie di frode riscontrate nelle indagini dell'OLAF nelle raccolte di casi.

b) Nei confronti degli Stati membri, l'OLAF continuerà a svolgere le sue funzioni di coordinamento e di consulenza, in particolare in veste di servizio principale per le segnalazioni di irregolarità e di comitato consultivo per il coordinamento nel settore della lotta contro le frodi. Analogamente, gli ordinatori competenti delle direzioni generali incaricate della gestione concorrente continueranno ad esercitare le loro funzioni di supervisione sugli Stati membri.

A sua volta, l'OLAF rivedrà le politiche antifrode di tali direzioni generali che attuano la spesa, come descritto in precedenza.

La componente analitica del ruolo rafforzato dell'OLAF può essere attuata soltanto gradualmente e non sarà pienamente operativa prima della fase centrale del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021–2027 (cfr. risposta della Commissione alla raccomandazione 2.2.). Come riconosce la Corte dei conti stessa, una valutazione esaustiva del rischio di frode costituisce la base per una gestione del rischio di frode pienamente efficace. Di conseguenza, le capacità di analisi dell'OLAF e il suo ruolo di supervisione rafforzato acquisiranno efficacia nel contesto di un processo graduale.

Acronimi e abbreviazioni

AFCOS: servizi di coordinamento antifrode

AFS: strategia antifrode

CAFS: strategia antifrode della Commissione europea

CGUE: Corte di giustizia dell’Unione europea

DG: direzione generale

EDES: sistema di individuazione precoce e di esclusione

EPPO: Procura europea

IMS: sistema di gestione delle irregolarità

IOUA: istituzioni, organi, organismi e agenzie dell’UE

OD: ordinatore delegato

OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode

PACA: primo atto di accertamento amministrativo o giudiziario

QFP: quadro finanziario pluriennale

RAA: relazione annuale di attività

RAGR: relazione annuale sulla gestione e il rendimento

TIF: tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea

Glossario

Condanna: pronunciamento di un organo giudiziario secondo il quale l’accusato è ritenuto colpevole di aver commesso un reato. Una persona può esser considerata condannata solo quando il pronunciamento è definitivo.

Corruzione: la corruzione è un abuso di potere finalizzato ad ottenere un vantaggio personale. Comprende qualunque azione od omissione con cui si abusa di pubblici poteri, o si cerca di indurre ad abusare di pubblici poteri, per ottenere un indebito beneficio.

Errore: irregolarità dovuta al mancato rispetto di disposizioni giuridiche o contrattuali.

Frode accertata: si riferisce a casi che sono stati giudicati costituire “frode” da una sentenza penale definitiva.

Frode presunta: la Commissione e gli Stati membri definiscono “frode presunta” un’irregolarità che dà luogo all’avvio di procedimenti amministrativi o giudiziari a livello nazionale per stabilire se il comportamento era intenzionale.

Frode rilevata: include i casi di frode presunta e quelli di frode accertata.

Frode: è un atto deliberato di inganno finalizzato ad ottenere un vantaggio personale o a causare un danno a terzi (cfr. allegato I).

Imputazione (con richiesta di rinvio a giudizio): decisione di un pubblico ministero, dopo le indagini preliminari, di accusare il soggetto indagato di aver commesso un reato (e di chiedere che venga rinviato a giudizio).

Informazione di garanzia (ed eventuale richiesta di rinvio a giudizio): notifica ufficiale del pubblico ministero ad una persona fisica o giuridica del fatto che quest’ultima è sospettata di aver commesso un reato; dopo detta notifica, ed in seguito alle indagini preliminari, il pubblico ministero potrebbe decidere di chiedere che la persona in questione sia rinviata a giudizio.

Irregolarità: atto non conforme alle norme dell’UE, avente ripercussioni potenzialmente negative sugli interessi finanziari dell’UE. Può essere il risultato di errori commessi in buona fede dai beneficiari che chiedono finanziamenti e dalle autorità responsabili del pagamento. L’irregolarità commessa intenzionalmente costituisce una frode.

Legiferare meglio: concepire politiche e atti normativi in modo tale che conseguano i rispettivi obiettivi al minimo costo. Legiferare meglio significa fare in modo che l’UE raggiunga effettivamente gli ambiziosi obiettivi politici che si è posta. Vuol dire garantire che la soluzione politica scelta è la migliore e la meno onerosa per raggiungere detti obiettivi. È un modo di lavorare che mira a garantire che le decisioni politiche siano preparate in modo aperto, trasparente, sulla scorta delle migliori prove disponibili e sulla base di un ampio coinvolgimento dei portatori d’interesse (Fonte: Strumenti per legiferare meglio).

Primo atto di accertamento amministrativo o giudiziario (PACA): Il “primo verbale amministrativo o giudiziario” è “una prima valutazione scritta stilata da un’autorità competente, amministrativa o giudiziaria, che in base a fatti specifici accerta l’esistenza di un’irregolarità”. Tale accertamento può essere successivamente rivisto o revocato “alla luce degli sviluppi del procedimento amministrativo o giudiziario”.

Rettifiche finanziarie: possono essere operate da uno Stato membro attraverso la detrazione di spese irregolari dalla propria richiesta di pagamento, mediante un pagamento a seguito di un ordine di recupero emesso dalla Commissione o ancora tramite un disimpegno. La detrazione può avvenire in due modi: ritiro o recupero presso i beneficiari.

Rischio di frode: in linea con la Guida alla gestione dei rischi di frode redatta nel 2016 dal Comitato delle organizzazioni sponsorizzatrici della commissione Treadway (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, COSO), le organizzazioni dovrebbero effettuare approfondite valutazioni del rischio di frodi per individuare specifici meccanismi e rischi di frode, determinare la loro probabilità e rilevanza, valutare le esistenti attività di controllo antifrode ed attuare azioni per mitigare i rischi residui di frode.

Sistema di gestione delle irregolarità (IMS): strumento di comunicazione elettronica sicura per la segnalazione, la gestione e l’analisi delle irregolarità. Fa parte del sistema d’informazione antifrode (AFIS), sviluppato e mantenuto dall’OLAF, che facilita lo scambio di informazioni tra l’OLAF e le amministrazioni competenti.

Sistema di individuazione precoce e di esclusione (EDES): nuovo sistema di esclusione istituito dalla Commissione per tutelare gli interessi finanziari dell’UE da operatori economici non affidabili, entrato in vigore il 1° gennaio 2016. Mira a facilitare l’individuazione precoce di tali operatori economici, la loro esclusione dall’ottenimento di fondi dell’UE, l’imposizione di sanzioni pecuniarie e, nei casi più gravi, la pubblicazione delle informazioni relative all’esclusione o alla sanzione in questione.

Tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea (TIF): la tutela degli interessi finanziari dell’UE è un elemento fondamentale dell’agenda programmatica UE volta a consolidare e rafforzare la fiducia dei cittadini e garantire un utilizzo corretto del loro denaro. Non riguarda solo la gestione degli stanziamenti di bilancio, ma si estende a qualsiasi misura che incida o che minacci di incidere negativamente sul patrimonio dell’UE o su quello degli Stati membri, nella misura in cui tale misura è di interesse per le politiche dell’UE.

Valutazione d’impatto: le valutazioni d’impatto contribuiscono ai processi decisionali dell’UE mediante la raccolta e l’analisi sistematica di informazioni relative agli interventi previsti e la stima del loro probabile impatto. Devono essere condotte per tutte le grandi iniziative politiche (ossia quelle presentate nella strategia politica annuale o, successivamente, come parte del programma di lavoro legislativo della Commissione), con alcune eccezioni chiaramente definite. Possono inoltre riguardare, caso per caso, altre iniziative significative.

Note

¹ Cfr. la definizione giuridica di cui all’articolo 3 della direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (di seguito: “direttiva TIF”).

² Cfr. considerando (8) della direttiva TIF.

³ Cfr. la definizione giuridica di cui all’articolo 4 della direttiva (UE) 2017/1371 (“direttiva TIF”).

⁴ Cfr. articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio.

⁵ Cfr. articolo 32 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (“regolamento finanziario”).

⁶ Cfr. articolo 3 della direttiva TIF.

⁷ Cfr. articolo 17 della direttiva TIF.

⁸ Articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio.

⁹ Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Repubblica ceca, Cipro, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia e Spagna. I Paesi Bassi e Malta hanno aderito alla cooperazione rafforzata per la Procura europea nel corso del 2018.

¹⁰ Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea (“EPPO”)

¹¹ Cfr. paragrafi 1.35 e 1.36 della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2016.

¹² Cfr. parere n. 1/2018 della Corte dei conti europea concernente la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 maggio 2018, sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri; parere n. 9/2018 della Corte dei conti europea concernente la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma antifrode dell’UE; parere n. 8/2018 della Corte sulla proposta della Commissione che modifica il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) per quanto riguarda la cooperazione con la Procura europea e l’efficacia delle indagini dell’OLAF.

¹³ Tra le azioni per la prevenzione delle frodi attuate dalla Commissione, la Corte ha preso in esame anche le raccomandazioni amministrative dell’OLAF.

¹⁴ Le disposizioni applicabili sono le seguenti: articolo 122, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013; articolo 50, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1306/2013; articolo 30, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 223/2014; articolo 5, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 514/2014; articolo 21, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (UE) n. 1309/2013.

¹⁵ “Tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea – Lotta contro la frode – Relazione annuale 2017”, COM(2018) 553 final.

¹⁶ Al paragrafo 2.4 del documento di lavoro dei servizi della Commissione (2016) 237 final vengono illustrate le ipotesi metodologiche che sottendono l’analisi delle irregolarità segnalate.

¹⁷ Cfr. articolo 1, paragrafo 2, e articolo 7 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità; articolo 2, paragrafo 37, del regolamento (UE) n. 1303/2013; articolo 2, paragrafo 17, del regolamento (UE) n. 223/2014; considerando (3) del regolamento delegato (UE) 2015/1971 della Commissione; considerando (3) del regolamento delegato (UE) 2015/1973 della Commissione.

¹⁸ Articolo 3, paragrafo 1, lettera a), dei regolamenti delegati (UE) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 e 2015/1973 della Commissione.

¹⁹ Cfr. COCOLAF, Handbook on requirement to report irregularities, 23.5.2017; articolo 2, lettera b), dei regolamenti delegati (UE) 2015/1970, 2015/1971 e 2015/1973 della Commissione.

²⁰ L’articolo 2, lettera b), dei regolamenti delegati (UE) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 e 2015/1973 della Commissione contiene una definizione di “primo verbale amministrativo o giudiziario”. Questi regolamenti delegati sono adottati sulla base di poteri conferiti dai pertinenti atti di base, uno dei quali è il regolamento recante disposizioni comuni (articolo 122).

²¹ M. Fazekas e G. Kocsis, 2017; M. Fazekas, I. J. Tóth e P. L. King, 2016; M. Golden e L. Picci, 2005. Anche il Centre for Counter Fraud Studies dell’Università di Portsmouth ha sviluppato un metodo di misurazione della perdita da frode (FLM). Cfr. M. Button e J. Gee, 2015.

²² M. Fazekas e G. Kocsis, 2017; M. Fazekas, I. J. Tóth e P. L. King, 2016, pagg. 369-397.

²³ Cfr., ad esempio, il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la relazione TIF 2016, SWD(2017) 266 final, parte 2/2, tabella CP16, pag. 64.

²⁴ Nel 2017, l’OLAF ha pubblicato una quinta raccolta di casi relativa alle indagini interne.

²⁵ DG EMPL, REGIO, AGRI, RTD e HOME.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#..

²⁷ Corte dei conti europea, relazione annuale sull’esercizio 2014, pag. 229.

²⁸ A. Mungiu-Pippidi, 2013, pagg. 10-11.

²⁹ GAO, A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes, luglio 2015, GAO-15-593SP, pag. 10.

³⁰ Convenzione dell’OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=it..

³² Reforming the Commission – A White Paper, Parte II, Action plan, action 94, COM(2000) 200 final/2.

³³ Cfr. documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2007) 1676 che accompagna la comunicazione “Prevenzione della frode basata su risultati operativi: un approccio dinamico all’impermeabilità alla frode”.

³⁴ Secondo il principio n. 8 del quadro integrato per il controllo interno (Internal Control – Integrated Framework) del Comitato delle organizzazioni sponsorizzatrici della commissione Treadway (COSO) del 2013, le organizzazioni sono tenute a considerare il potenziale di frode nel valutare i rischi gravanti sul conseguimento degli obiettivi.

³⁵ “Legiferare meglio per ottenere risultati migliori – Agenda dell’UE”, COM(2015) 215 final.

³⁶ Cfr. relazione TIF 2016, COM(2017) 383 final.

³⁷ Cfr. World Bank Annual Update, Integrity Vice-Presidency, 2017, pag. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf..

³⁸ Cfr. http://web.worldbank.org..

³⁹ Cfr. la relazione speciale n. 10/2015 della Corte intitolata “Occorre intensificare gli sforzi per risolvere i problemi degli appalti pubblici nell’ambito della spesa del settore della coesione dell’UE”.

⁴⁰ Articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio.

⁴¹ Tra il 2012 e il 2016, per il 21 % circa delle indagini che ha chiuso formulando una raccomandazione finanziaria, l’OLAF ha contemporaneamente formulato una raccomandazione giudiziaria.

⁴² Oltre alle indagini esterne, l’OLAF può anche condurre indagini interne in seno alle istituzioni dell’UE. Nel corso del presente audit, la Corte non ha valutato questo particolare compito dell’OLAF. Per le raccomandazioni in materia amministrativa, si veda il paragrafo 72.

⁴³ Cfr. https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx consultato in data 15 febbraio 2018.

⁴⁴ Il dipartimento di lotta alla frode (DLAF) è un’autorità nazionale romena dotata di poteri d’indagine, competente per la tutela degli interessi finanziari dell’UE in Romania. Cfr. statistiche tratte dalla relazione annuale del DLAF, pag. 11.

⁴⁵ Cfr. Analisi del seguito dato dagli Stati membri alle raccomandazioni giudiziarie formulate dall’OLAF tra il gennaio 2008 ed il dicembre 2015, pag. 1.

⁴⁶ L’articolo 12 del regolamento (UE) n. 883/2013 dispone che l’OLAF “[…] può trasmettere alle autorità competenti degli Stati membri interessati informazioni ottenute nel corso di indagini esterne in tempo utile per consentire loro di adottare le misure adeguate conformemente al loro diritto nazionale”.

⁴⁷ Cfr. relazione 2017 dell’OLAF, pag. 53.

⁴⁸ Per 59 dei 150 casi in cui il recupero derivava da raccomandazioni finanziarie dell’OLAF, l’importo recuperato è pari o inferiore al 70 % di quanto raccomandato dall’OLAF.

⁴⁹ Europol, Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU – Survey of statistical information 2010‑2014, 2016.

⁵⁰ Decisione della Commissione C(2013)9527, del 19.12.2013, relativa alla fissazione e all’approvazione degli orientamenti per la determinazione delle rettifiche finanziarie che la Commissione deve applicare alle spese finanziate dall’Unione nell’ambito della gestione concorrente in caso di mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici.

⁵¹ La DG DEVCO ha anche contratti di sovvenzione e di appalto e operazioni di sostegno al bilancio in regime di gestione diretta. Tuttavia, l’audit della Corte è stato incentrato sulla spesa eseguita in regime di gestione indiretta.

⁵² Considerando unicamente le raccomandazioni finanziarie formulate dall’OLAF tra il 2012 e il 2014, questo tasso aumenta, raggiungendo l’82 %.

⁵³ I Paesi Bassi e Malta hanno aderito alla cooperazione rafforzata per la Procura europea nel corso del 2018.

⁵⁴ La Commissione stima i costi della Procura europea, con 115 impiegati, in 21 milioni di euro l’anno.

⁵⁵ Cfr. considerando (51) del regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea (“EPPO”).

⁵⁶ Cfr. regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all'attuazione di una cooperazione rafforzata sull'istituzione della Procura europea ("EPPO").

⁵⁷ Nel 2005, la soglia di segnalazione è stata aumentata da 4 000 EUR a 10 000 EUR. All'epoca era stata effettuata una stima della quantità di informazioni perse nel processo: l'aumento della soglia avrebbe comportato una riduzione pari a circa il 45 % del numero di irregolarità segnalate a fronte, tuttavia, di una perdita pari a solo il 5 % degli importi finanziari collegati. Tradotto in termini di tasso di individuazione delle frodi nel 2017, ciò implicherebbe un dato pari allo 0,22 % anziché allo 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau.

⁵⁹ Cfr. relazione dell'OLAF del 2016, pagg. 15-18, per l'importanza della frode in materia di appalti.

⁶⁰ SEC(2007) 1676.

⁶¹ Regolamento (CE) n. 2035/2005 della Commissione, del 12 dicembre 2005 (GU L 328 del 15.12.2005, pag. 8).

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

⁶³ Cfr. articolo 325 del TFUE.

⁶⁴ Per la versione più recente, consultare la relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea e sulla lotta contro la frode (2017) del 3.9.2018 [COM(2018) 553 final]. Una tendenza analoga si registra in relazione ad altri sistemi che si fondano sulla complementarità delle indagini a livello UE e nazionale (ad esempio, l'applicazione delle norme in materia di concorrenza dell'UE, cfr. http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Cfr. relazione dell'OLAF del 2017.

⁶⁶ COM(2011) 376 final, pag. 8, punto "Prevenzione della frode".

Evento	Data
Adozione del piano di indagine (APM) / Inizio dell’audit	4.4.2017
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit)	26.6.2018
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio	14.11.2018
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit)	EN: 8.1.2019

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit V (“Finanziamento ed amministrazione dell’Unione”), presieduta da Lazaros S. Lazarou, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Juhan Parts, Membro della Corte, coadiuvato da Ken-Marti Vaher, capo Gabinetto e Margus Kurm, attaché di Gabinetto; Judit Oroszki, prima manager e capo incarico; Tomasz Plebanowicz, vice capoincarico; Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova e Anzela Poliulianaite, auditor. Michael Pyper ha prestato assistenza linguistica e Valérie Tempez-Erasmi ha fornito assistenza di segreteria.

Da sinistra a destra: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi, Margus Kurm.

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1468-1	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/275555	QJ-AB-18-030-IT-N
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