Īpašais ziņojums
Nr.19 2016

ES budžeta izpilde, izmantojot finanšu instrumentus, – gūtā pieredze 2007.–2013. gada plānošanas periodā

(saskaņā ar LESD 287. panta 4. punkta otro daļu)

KOPSAVILKUMS:Finanšu instrumentus arvien vairāk izmanto finansiālā atbalsta sniegšanai no ES budžeta aizdevumu, garantiju un kapitālieguldījumu veidā. 2007.–2013. gada plānošanas periodā finanšu instrumentiem no ES budžeta bija piešķirti aptuveni 21,5 miljardi EUR.  Palāta konstatēja, ka, kaut arī salīdzinājumā ar citiem ES finansējuma veidiem, piemēram, dotācijām, finanšu instrumentiem piemīt skaidras priekšrocības, pastāv ievērojamas problēmas to īstenošanā, un tas varētu ierobežot šo instrumentu efektivitāti.

Šī publikācija ir pieejama 23 valodās arī šādā formā:
HTML PDF EPUB PRINT
html logoPDF General ReportEPUB General ReportPaper General Report

Kopsavilkums

I

Eiropas Savienība pašlaik risina nopietnus jautājumus, piemēram, ekonomikas un finanšu situācijas atlabšana, kā arī bēgļu krīzes pārvaldība. Tāpēc ES lēmumu pieņēmēji meklē risinājumus, kā palielināt pieejamā ES budžeta efektivitāti un lietderību; tas veido mazāk nekā 1 % no ES iekšzemes kopprodukta (IKP).

II

Finanšu instrumenti ir īstenošanas mehānisms finansiāla atbalsta sniegšanai no ES budžeta. Izmantojot finanšu in­strumentus, finansiālo atbalstu galasaņēmējiem var sniegt aizdevumu, garantiju un kapitālieguldījumu veidā.

III

Pareizi īstenoti finanšu instrumenti nodrošina divus īpašus ieguvumus salīdzinājumā ar dotācijām:

  • iespēju daudzkāršot publiskos līdzekļus (proti, mobilizēt papildu privātos un publiskos līdzekļus, lai papildinātu sākotnējo publisko finansējumu), kā arī
  • finanšu instrumentu kapitāla piešķīruma atkārtotas izmantošanas iespēju (proti, to pašu līdzekļu izmantošana vairākos ciklos).

Tam, ka aizdevumi ir jāatmaksā, garantijas jāatbrīvo un līdzdalība kapitālā jāatlīdzina, principā vajadzētu arī ietekmēt galasaņēmēju rīcību, nodrošinot labāku publisko līdzekļu izmantošanu un mazinot iespēju, ka galasaņēmēji kļūs atkarīgi no publiskā atbalsta.

IV

2007.–2013. gada plānošanas periodā finanšu instrumentus, kas izveidoti saskaņā ar Eiropas Reģionālās attīstības fondu (ERAF) un Eiropas Sociālo fondu (ESF), izmantoja 25 no 28 dalībvalstīm: ES tika izveidoti pavisam 972 ERAF un 53 ESF finanšu instrumenti. Līdz 2014. gada beigām no ERAF un ESF darbības programmām (DP) tika veiktas iemaksas šajos instrumentos aptuveni EUR 16 miljardu apmērā. Šīs iemaksas ir ievērojami palielinājušās salīdzinājumā ar aptuveni EUR 1,3 miljardiem, kas bija piešķirti šādiem instrumentiem 2000.–2006. gada plānošanas periodā, un EUR 0,6 miljardiem 1994.–1999. gada plānošanas periodā. Šajā pašā periodā, proti, 2007.–2013. gadā, kopējais ieguldījums no ES budžeta 21 finanšu instrumentā, ko tieši vai netieši pārvaldīja Komisija, bija aptuveni EUR 5,5 miljardi. Šie centralizēti pārvaldītie finanšu instrumenti tiek izmantoti visās ES dalībvalstīs.

V

Šīs revīzijas laikā Palāta pārbaudīja, vai finanšu instrumenti bija efektīvs mehānisms, lai izpildītu ES budžetu 2007.–2013. gada plānošanas periodā. Palāta veica revīziju no 2014. gada oktobra līdz 2016. gada martam un pievērsās tādiem politikas virzieniem kā reģionālā, sociālā, transporta un enerģētikas politika. Palātas veiktā analīze aptver visus 1025 ERAF un ESF finanšu instrumentus, kas izveidoti 2007.–2013. gada plānošanas periodā dalītajā pārvaldībā, kā arī sešus centralizēti pārvaldītus finanšu instrumentus minētajās jomās. Šajā ziņojumā sniegtie dati ir balstīti uz jaunāko pieejamo informāciju, ko Komisija sniedza 2015. gada septembrī par situāciju 2014. gada beigās.

VI

Šīs revīzijas laikā Palāta konstatēja vairākus būtiskus aspektus, kas ierobežoja finanšu instrumentu kā ES budžeta izpildes mehānisma efektivitāti 2007.–2013. gada plānošanas periodā:

  • nozīmīgs skaits ERAF un ESF finanšu instrumentu bija pārāk lieli, un līdz pat 2014. gada beigām tiem joprojām bija lielas problēmas izmaksāt kapitāla piešķīrumus (vidēji tika izmantoti aptuveni 57 % no visa kapitāla piešķīruma, kas no DP tika izmaksāts finanšu instrumentiem). Faktors, kas veicināja pārmērīgus sākotnējos kapitāla piešķīrumus, bija dalībvalstu nodoms visā 2007.–2013. gada plānošanas periodā izvairīties no saistību atcelšanas;
  • kopumā finanšu instrumentiem gan dalītās, gan arī centralizētās pārvaldības jomā bija grūti piesaistīt privāto kapitālu;
  • līdz šim tikai nelielam skaitam ERAF un ESF finanšu instrumentu ir izdevies sniegt atkārtotu finansiālo atbalstu;
  • ERAF un ESF finanšu instrumentiem bija augstas pārvaldības izmaksas un maksas salīdzinājumā ar faktisko finansiālo atbalstu galasaņēmējiem, tās ir arī ievērojami augstākas nekā centralizēti pārvaldītiem instrumentiem vai privātā sektora ieguldījumu fondiem.
VII

Vienlaikus Palāta norāda, ka, pamatojoties uz 2007.–2013. gada periodā gūto pieredzi, tika panākti ar finanšu in­strumentiem saistītā tiesiskā regulējuma uzlabojumi 2014.–2020. gada plānošanas periodam, tomēr saglabājas daži problēmjautājumi.

VIII

Palāta ziņojumā formulē turpmāk minētos ieteikumus.

  • Komisijas veiktajā centralizēti pārvaldīto instrumentu ex ante novērtējumā sistemātiski jāiekļauj līdz konkrētajam brīdim gūtās pieredzes analīze.
  • Papildus gūtās pieredzes novērtējumam Komisijai jāvērtē arī būtisku sociāli ekonomisko pārmaiņu ietekme uz instrumenta pamatojumu un attiecīgo ieguldījumu, kas prasīts no ES budžeta; tas jāveic visiem centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem attiecīgo starpposma pārskatīšanu kontekstā.
  • Komisijai un dalībvalstīm ir jācenšas optimizēt konkrētu ERAF un ESF fondu lielumu, lai, ja iespējams, būtiski ietaupītu fondu darbības izmaksas. Ir jāsniedz papildu norādījumi dalībvalstīm par to, kā izveidot šādus finanšu instrumentus dalībvalstu vai ES līmenī (kurus tieši vai netieši pārvalda Komisija).
  • Komisijai Finanšu regulā (un pēc tam nozaru regulās) ir jāsniedz finanšu instrumentu sviras efekta definīcija, kas piemērojama visās ES budžeta jomās un skaidri izšķir starp līdzekļu piesaisti privātajos un valsts publiskajos ieguldījumos saskaņā ar DP un/vai papildu privātajos vai publiskajos kapitālieguldījumos, kā arī ņem vērā attiecīgā instrumenta veidu.
  • Attiecībā uz 2007.–2013. gada plānošanas perioda ERAF un ESF finanšu instrumentiem Komisijai slēgšanas laikā jānodrošina, ka dalībvalstis sniedz pilnīgus un ticamus datus par privātajiem ieguldījumiem kapitāla piešķīrumos, gan izmantojot DP, gan arī papildus tām.
  • Attiecībā uz ERAF un ESF finanšu instrumentiem Komisijai jāsniedz papildu norādījumi dalībvalstīm par to, kā labāk piemērot noteikumus par preferenciālo režīmu, lai piesaistītu vairāk privātā kapitāla, nepakļaujot pārmērīgam riskam publiskos ieguldītājus finanšu instrumentu piešķīrumos.
  • Attiecībā uz centralizēti pārvaldītajiem finanšu instrumentiem tiesību aktos, kas reglamentē attiecīgo instrumentu, ir jānosaka vispārējie riska dalīšanas principi, kam var būt ietekme uz ES budžetu.
  • Attiecībā uz visiem instrumentiem, kas 2014.–2020. gada plānošanas periodā finansēti no ES budžeta, Komisijai ir jānodrošina, ka dalībvalstis, Komisija un EIB grupa īsteno tikai tās struktūras, kas atbilst Komisijas ieteikumiem un pasākumiem attiecībā uz nodokļu režīmu.
  • Komisijai ir jāveic atbilstoši pasākumi, lai nodrošinātu, ka dalībvalstis noteiktajā astoņus gadus ilgajā laikposmā pēc attiecināmības perioda beigām 2014.–2020. gada plānošanas periodam saglabā līdzekļu apgrozības raksturu.
  • Komisijai ir jāsniedz norādījumi attiecībā uz noteikumiem, kas ļauj finanšu instrumentus turpināt izmantot arī nākamajā plānošanas periodā, it īpaši gadījumos, kad fondu pārvaldnieki tiek izraudzīti publiskā iepirkuma procedūrā.
  • Ņemot vērā 2007.–2013. gada plānošanas perioda paredzamo slēgšanu, Komisijai jānodrošina, lai dalībval­stis sniegtu visaptverošu informāciju par pārvaldības izmaksām un maksām, kas radušās un samaksātas līdz 2017. gada martam.
  • Komisijai jāpaskaidro, ka pārvaldības izmaksu un maksu maksimālais apmērs ir jāpiemēro finanšu instrumenta izmantotajam faktiskajam kapitāla piešķīrumam, t. i., DP ieguldījumam, kas izmantots, lai sniegtu finansiālu atbalstu galasaņēmējiem.
  • Attiecībā uz fondu pārvaldnieku darbības rezultātos balstīto atlīdzību 2014.–2020. gada plānošanas periodā Komisijai ir jāiesniedz tiesību akta priekšlikums nolūkā pārskatīt spēkā esošos KNR noteikumus, lai stiprinātu šīs kārtības stimulējošo ietekmi.
  • Dalībvalstu vadošajām iestādēm, apspriežot finansēšanas nolīgumus, ir plaši jāizmanto pašreizējie, uz darbības rezultātiem balstītie fondu pārvaldnieku atlīdzības elementi.
  • Komisijai ir jāveic dotāciju un atmaksājamā finansiālā atbalsta (galvenokārt izmantojot finanšu instrumentus) īstenošanas izmaksu salīdzinošā analīze par 2014.–2020. gada plānošanas periodu, lai noteiktu to faktiskos līme­ņus. Šāda informācija būtu īpaši svarīga, sagatavojot tiesību aktu priekšlikumus periodam pēc 2020. gada un nosakot pienācīgu tehniskās palīdzības līmeni.

Ievads

Kas ir finanšu instrumenti

01

Eiropas Savienība pašlaik risina nopietnus jautājumus, piemēram, ekonomikas un finanšu situācijas atlabšana, kā arī bēgļu krīzes pārvaldība. Tāpēc ES lēmumu pieņēmēji meklē risinājumus, kā palielināt pieejamā ES budžeta efektivitāti un lietderību; tas veido mazāk nekā 1 % no ES iekšzemes kopprodukta (IKP).

Finanšu instrumenti7 ir īstenošanas mehānisms finansiāla atbalsta sniegšanai no ES budžeta aizdevumu, garantiju un kapitālieguldījumu (vai kvazikapitāla ieguldījumu) veidā projektu īstenošanai (sk. 1. tabulu)8.

I pielikumā parādīta dažādu finanšu instrumentu veidu darbība.

1. tabula

No ES budžeta atbalstīto finanšu instrumentu galvenie veidi

AizdevumsGarantija
“Līgums, kas uzliek aizdevējam pienākumu aizņēmējam uz noteiktu laikposmu darīt pieejamu naudas summu, par kuru panākta attiecīga vienošanās un saskaņā ar ko aizņēmējam ir pienākums noteiktajā laikā atmaksāt minēto summu”. Kā finanšu instruments aizdevums var būt noderīgs gadījumos, kad bankas nevēlas izsniegt aizdevumu ar nosacījumiem, kas ir pieņemami aizņēmējam. Aizdevums var tikt piedāvāts ar zemāku procentu likmi, ar ilgāku atmaksas periodu vai zemākām nodrošinājuma prasībām.“Rakstisks apliecinājums uzņemties atbildību par trešās personas parāda pilnu summu vai daļu no tās, vai par saistību vai minētās trešās personas sekmīgu saistību izpildi, ja iestājas gadījums, kas izraisa šādas garantijas izmantošanu, piemēram, parāda neatmaksāšana*”.
Garantijas parasti izmanto, lai segtu tādus finanšu darījumus kā aizdevumi.
Pašu kapitālsKvazikapitāls
“Kapitāla sniegšana uzņēmumam, ko tieši vai netieši iegulda, pretī iegūstot pilnīgas vai daļējas īpašumtiesības šajā uzņēmumā, turklāt attiecīgais kapitālieguldītājs var uzņemties veikt arī atsevišķas uzņēmuma pārvaldības kontroles funkcijas un var saņemt daļu no uzņēmuma peļņas”.
Finansiālā atdeve ir atkarīga no uzņēmuma izaugsmes un ienesīguma. Finansiālo atdevi nodrošina dividendes un daļu pārdošana citam ieguldītājam (līdzdalības samazināšana vai izbeigšana) vai daļu pārdošana sākotnējā publiskā piedāvājumā (SPP).
“Finansējuma veids, kas klasificējams starp kapitālu un parādu un kam ir augstāks risks nekā vecākam parādam un zemāks risks nekā parastam kapitālam.
Kvazikapitāla ieguldījumus var strukturēt kā parādu, parasti nenodrošinātu un subordinētu un dažos gadījumos konvertējamu kapitālā, vai kā priekšrocību kapitālu”.
Uzņēmuma kapitāla struktūrā riska/peļņas profils parasti tiek klasificēts starp parādu un kapitālu.
* Eiropas Komisija, Guidance for Member States on Financial Instruments – Glossary [Norādījumi dalībvalstīm par finanšu instrumentiem — glosārijs], 2015. g.
Avots: Eiropas Komisija, EIB, “FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity” [“FI kompass – finanšu instrumentu produkti. Aizdevumi, garantijas, kapitāls un kvazikapitāls”], 3. lpp.
02

Salīdzinājumā ar dotācijām (kas ir tradicionālais finansējuma sniegšanas veids no ES budžeta) pareizi īstenoti finanšu instrumenti var nodrošināt divus īpašus ieguvumus:

  • iespēju daudzkāršot publiskos līdzekļus (proti, mobilizēt papildu privātos un publiskos līdzekļus, lai papildinātu sākotnējo publisko finansējumu), kā arī
  • finanšu instrumentu kapitāla piešķīruma atkārtotas izmantošanas iespēja (proti, to pašu līdzekļu izmantošana vairākos ciklos) ļauj katru finansējuma euro, ko piešķir, izmantojot finanšu instrumentus, būtībā izmantot vairāk nekā vienu reizi.
03

Tam, ka aizdevumi ir jāatmaksā, garantijas jāatbrīvo un līdzdalība kapitālā jāatlīdzina, principā vajadzētu arī ietekmēt galasaņēmēju rīcību, nodrošinot labāku publisko līdzekļu izmantošanu un mazinot iespēju, ka galasaņēmēji kļūs atkarīgi no publiskā atbalsta.

04

Finanšu instrumentu kopīgu definīciju pirmo reizi noteica, pārskatot Finanšu regulu 2012. gadā, kopš tā laika šo definīciju izmanto nozaru regulās attiecībā uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu (sk. II pielikumu).

Finanšu instrumentu izmantošana ES budžeta izpildē kopš 2007. gada

No ES budžeta finansēto finanšu instrumentu izmantošana

05

ES budžetu var izpildīt, izmantojot dalīto pārvaldību (t. i., sadarbībā ar dalībvalstīm, piemēram, īstenojot kohēzijas politiku), tiešo pārvaldību (proti, uzticot uzdevumus saviem departamentiem vai izpildaģentūrām) vai netiešo pārvaldību (proti, uzticot budžeta izpildes uzdevumus trešām valstīm vai dažādām struktūrām)9. Pēdējos divus pārvaldības veidus sauc par centralizēto pārvaldību.

06

Finanšu instrumentus izmanto dažādās ES budžeta jomās:

  • dalītās pārvaldības finanšu instrumentus kohēzijas jomā galvenokārt izveido saskaņā ar Eiropas Reģionālās attīstības fondu (ERAF) un mazākā mērā saskaņā ar Eiropas Sociālo fondu (ESF). Kopš 2014.–2020. gada plānošanas perioda finanšu instrumentus var izmantot arī Kohēzijas fonda (KF) vajadzībām. Katrs instruments jāīsteno atbilstīgi darbības programmai (DP), kuru pieņem vadošās iestādes, kas atbildīgas par attiecīgo programmu, – šīs iestādes arī nosaka instrumenta lielumu un struktūru10. Finanšu instrumentus izmanto arī saskaņā ar Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai (ELFLA) un Eiropas Zivsaimniecības fondu (EZF);
  • centralizēti pārvaldītos finanšu instrumentus finansē no dažādām budžeta jomām, piemēram, pētniecības, uzņēmējdarbības un rūpniecības, izglītības un kultūras u. c. Komisija kopā ar saviem partneriem ir tieši iesaistīta šo in­strumentu plānošanā un to ieguldījumu stratēģijas izstrādē, kā arī finansējuma apmēra noteikšanā. Lēmumu par šādu instrumentu izveidi pieņem budžeta iestādes (proti, Eiropas Parlaments un Padome), pamatojoties uz Komisijas priekšlikumu.
Noteikumi par finanšu instrumentu fondu pārvaldnieku izvēli
07

Dalītajā pārvaldībā finanšu instrumentus var veidot kā atsevišķus fondus vai līdzdalības fondu apakšfondus, kas turpmāk minēti kā īpašie fondi (sk. 1. attēlu). Līdzdalības fonds, ko reizēm sauc arī par “fondu fondu”, ir fonds, kas izveidots ar mērķi pārvaldīt dažādus instrumentu veidus. Šāds fonds arī nodrošina iespēju veikt ieguldījumus no vienas vai vairākām darbības programmām vienā vai vairākos finanšu instrumentos.

08

Finanšu instrumentus parasti pārvalda privātā vai publiskā sektora bankas vai citi finanšu starpnieki, nevis valsts pārvaldes iestādes. Izmantojot ERAF un ESF instrumentus, fonda pārvaldnieka izvēlei ir jānotiek atbilstīgi ES un dalībvalstu publiskā iepirkuma noteikumiem, ja fonda pārvaldnieku izvēlas konkursa kārtībā. Gadījumos, kad publiskā iepirkuma noteikumus nepiemēro (piemēram, gadījumos, kad fonda pārvaldības līgums nav publisko pakalpojumu līgums), vadošā iestāde var iecelt fonda pārvaldnieku saskaņā ar attiecīgajiem valsts atbalsta noteikumiem (sk. 10.–12. punktu).

09

EIB grupai (to pārstāv Eiropas Investīciju fonds (EIF) un Eiropas Investīciju banka (EIB)) ir īpašs statuss, jo šīs iestādes var iecelt par fondu pārvaldniekiem, nerīkojot publiskā iepirkuma procedūru11. Šīs iestādes arī pārvalda lielāko daļu centralizēti pārvaldīto instrumentu, kuriem fonda pārvaldnieku ieceļ ar tiesību akta priekšlikumu.

1. attēls

ERAF vai ESF finanšu instrumentu līdzdalības fonda struktūras vienkāršota shēma

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Finanšu instrumenti un ES valsts atbalsta noteikumi
10

ES finansējumu, ko pārvalda dalītā pārvaldībā, uzskata par daļu no valsts vai reģionālā budžeta, un tāpēc tas, iespējams, ir pakļauts valsts atbalsta kontrolei. Tādēļ, īstenojot finanšu instrumentu, vadošajām iestādēm ir jānodrošina atbilstība valsts atbalsta noteikumiem12. Attiecīgie valsts atbalsta noteikumi ir iekļauti jaunajā Vispārējā grupu atbrīvojuma regulā (GBER)13 un Komisijas jaunajās pamatnostādnēs par riska finansējumu14; gan regula, gan arī pamatnostādnes stājās spēkā 2014. gada jūlijā.

11

Attiecībā uz katru ERAF un ESF finanšu instrumentu vadošajai iestādei ir jāsniedz kāds no šādiem pierādījumiem15:

  • finanšu instruments atbilst parastai tirgus praksei (reāli tas nozīmē, ka fonda pārvaldības izraudzīšanai ir izmantota atklāta, pārredzama un nediskriminējoša procedūra) vai
  • uz finanšu instrumentu attiecas De minimis regula16, vai
  • finanšu instruments uzskatāms par atbalstu ar atbrīvojumu, jo tas atbilst GBER vai arī paziņotajai atbalsta shēmai saskaņā ar Komisijas pamatnostādnēm par riska finansējumu.
12

Uz centralizēti pārvaldītiem finanšu instrumentiem (to izveidei netiek izmantoti valsts vai reģionu resursi, un tādējādi tie neietilpst dalībvalstu budžetos) neattiecas ES valsts atbalsta noteikumi, jo nav izpildīts galvenais nosacījums, ko paredz LESD 107. pants, proti, “(..) atbalsts, ko piešķir dalībvalsts vai ko jebkādā citā veidā piešķir no valsts līdzekļiem”.

Vispārīga informācija par finanšu instrumentu skaitu un to kapitāla piešķīrumu kopš 2007. gada
2007.–2013. gada plānošanas periods
13

2007.–2013. gada plānošanas periodā finanšu instrumentus izmantoja 25 no 28 ES dalībvalstīm. Tikai Horvātija, Īrija un Luksemburga neizmantoja šo finansēšanas mehānismu17. III un IV pielikumā sniegts pārskats par ERAF un ESF instrumentu izmantošanu dalībvalstīs.

14

Kā norādīts 2. tabulā, līdz 2014. gada beigām aptuveni EUR 15,2 miljardi bija izmaksāti kā ieguldījums no ERAF darbības programmām un EUR 0,8 miljardi – kā ieguldījums no ESF darbības programmām. Tas ir būtisks palielinājums salīdzinājumā ar aptuveni EUR 1,3 miljardiem 2000.–2006. gada plānošanas periodā un EUR 0,6 miljardiem 1994.–1999. gada plānošanas periodā18.

15

ES ieguldījums finanšu instrumentos 2007.–2013. gada plānošanas periodā atbilst 5 % no kopējā ES finansējuma ERAF un 1 % no kopējā ES finansējuma ESF attiecīgajā periodā. ES budžets nodrošina attiecīgi 69 % un 56 % no kopējā ieguldījuma ERAF un ESF finanšu instrumentu kapitāla piešķīrumos 2007.–2013. gada periodā (sk. 2. tabulu). Ja aplūko finansiālo atbalstu galasaņēmējiem, ES ieguldījums veido attiecīgi 63 % (ERAF) un 65 % (ESF).

2. tabula

ERAF un ESF finanšu instrumentu īstenošana (2007.–2013. gads), stāvoklis 2014. gada 31. decembrī

Finansēšanas nolīgumos noteiktās saistības attiecībā uz finanšu instrumentiem

(summas miljonos EUR)

No darbības programmām izmaksātās summas finanšu instrumentiem

(summas miljonos EUR)

No finanšu instrumentiem izmaksātās summas galasaņēmējiem

(summas miljonos EUR)

DP1ESES/DP %DPESES/DP %DPESES/DP %
ERAF17 06110 946Nav pieejams15 18910 45269 %8 8715 59463 %
ESF47282946256 %31820765 %
Kopā17 06111 41867 %16 01810 91468 %9 1895 80163 %
Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas jaunākajiem – 2015. gada septembra – datiem2.
1 Komisijas īstenošanas ziņojumā, norādot DP summas, par kurām uzņemtas saistības, nav atsevišķi izdalītas summas ERAF un ESF finanšu instrumentiem.
2 EGESIF_15-0027-00, Kopsavilkums par datiem saistībā ar vadošo iestāžu sniegto informāciju attiecībā uz paveikto, finansējot un īstenojot finansēšanas vadības instrumentus, saskaņā ar 67. panta 2. punkta j) apakšpunktu Padomes Regulā (EK) Nr. 1083/2006, 2007.–2013. gada plānošanas periods, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī, 21. un 54. lpp.
16

Saskaņā ar jaunākajiem Komisijas sniegtajiem datiem ES izveidoti 972 ERAF finanšu instrumenti un 53 ESF instrumenti. No tiem 903 instrumenti ir īpaši ERAF fondi un 49 – ESF fondi (sk. 3. tabulu). 31 ERAF instrumentu pārvalda EIB grupa (sk. 9. punktu).

17

Turklāt vēl 14 instrumenti tika finansēti no ELFLA un 6 – no EZF. 2007.–2013. gada plānošanas periodā šo divu fondu noteikumi neietvēra prasību dalībvalstīm ziņot par finanšu instrumentiem, tāpēc par tiem nav oficiālu datu19. Tomēr, pamatojoties uz Palātas apkopotajiem datiem, tiek lēsts, ka 2013. gada beigās kapitāla piešķīrums ELFLA līdzfinansētajiem fondiem bija aptuveni EUR 700 miljoni, savukārt EZF līdzfinansētajiem fondiem – aptuveni EUR 72 miljoni (abos gadījumos ir ņemti vērā dalībvalstu ieguldījumi programmu īstenošanā).

3. tabula

ERAF un ESF finanšu instrumenti sadalījumā pēc īpašo fondu veida (2007.–2013. gads), stāvoklis 2014. gada 31. decembrī

ERAFESF
Fondu skaitsPiešķīrums (miljoni EUR)Fondu skaitsPiešķīrums (miljoni EUR)
Īpašie fondi, no kuriem:
– aizdevumu instrumenti3715 63731417
– garantijas instrumenti1712 2157196
– pašu kapitāla instrumenti1622 006170
– jaukta tipa instrumenti (aizdevumu, garantijas, pašu kapitāla instrumentu vai citu instrumentu apvienojums)1102 496559
– citi instrumenti66500
– veids nav paziņots83770574
Kopā90313 18949816
Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas jaunākajiem – 2015. gada septembra – datiem.
18

ES kopējais ieguldījums, kas piešķirts centralizēti pārvaldītiem instrumentiem 2007.–2013. gada periodā, visās budžeta jomās bija aptuveni EUR 5,5 miljardi20, kas tika sadalīti 21 finanšu instrumentam21. Šie instrumenti tiek izmantoti visās ES dalībvalstīs.

2014.–2020. gada plānošanas periods
19

ES budžetā Eiropas strukturālie un investīciju fondi (ESI fondi) ir galvenais finansējuma avots kapitālieguldījumiem un infrastruktūrai, un to kopējais budžets 2014.–2020. gada plānošanas periodā ir aptuveni EUR 450 miljardi.

20

Kopš 2011. gada Eiropas Parlaments un Eiropadome ir rosinājuši aktīvāk izmantot finanšu instrumentus22. Šī politiskā apņemšanās ir atspoguļota arī Kopīgo noteikumu regulā (KNR), kas paredz aktīvāk izmantot finanšu instrumentus, lai īstenotu visu piecu ESI fondu (arī Kohēzijas fonda) finansējumu un visus programmu tematiskos mērķus23.

21

Komisija 2015. gada beigās bija aplēsusi, ka visam 2014.–2020. gada plānošanas periodam no pieciem ESI fondiem finanšu instrumentiem tiks piešķirts EUR 21 miljards24. Tā kā 2007.–2013. gada plānošanas periodā vidējais ES ieguldījums šādu instrumentu kopējiem piešķīrumiem 2014. gada beigās bija aptuveni 68 %25, Palāta lēš, ka EUR 21 miljards no ES budžeta, visticamāk, atbildīs kopējiem piešķīrumiem aptuveni EUR 31 miljardu apmērā (neņemot vērā papildu valstu un privāto finansējumu, kas var tikt sniegts fondiem ārpus ESI fondu programmām).

22

Salīdzinājumam – Eiropas Stratēģisko investīciju fonda (ESIF) mērķis ir mobilizēt vismaz EUR 315 miljardus privāto un publisko ilgtermiņa ieguldījumu veidā ES 2015.–2017. gada periodā un finansēt projektus turpmākajos gados.

Revīzijas tvērums un pieeja

23

Šīs revīzijas laikā Palāta pārbaudīja, vai finanšu instrumenti bija efektīvs mehānisms, lai izpildītu ES budžetu 2007.–2013. gada plānošanas periodā. Ņemot to vērā, Palātas ziņojumā meklētas atbildes uz turpmāk norādītajiem galvenajiem revīzijas jautājumiem.

  • Vai tika noteikts atbilstīgs finanšu instrumentu lielums, ņemot vērā tirgus vajadzības?
  • Vai, izmantojot finanšu instrumentus, izdevās piesaistīt privāto kapitālu?
  • Vai finanšu instrumenti sniedza atkārtotu finansiālo atbalstu?
  • Vai finanšu instrumenti bija izmaksu ziņā efektīva ES budžeta izpildes metode?

Saistībā ar katru no šiem jautājumiem Palāta noteica, kādu pieredzi var gūt, ņemot vērā galvenos konstatētos trūkumus. Palāta arī vērtēja, cik lielā mērā tie risināti regulās, kas attiecas uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu.

24

Palātas veiktā revīzija aptver laikposmu no 2009. līdz 2015. gadam. Mēs pievērsāmies tādām politikas jomām kā reģionālā, sociālā, transporta un enerģētikas politika. Mūsu revīzijā konkrēti ietverti visi ERAF un ESF finanšu instrumenti, kā arī seši centralizēti pārvaldīti finanšu instrumenti sociālās, transporta un enerģētikas politikas jomā. Tomēr vairāki šajā ziņojumā izklāstītie jautājumi var attiekties arī uz citām ES budžeta jomām, kurās izmanto attiecīgos instrumentus.

25

Revīzijas darbu veidoja šādi elementi:

  • dažādu Komisijas, EIB, EIF un trešo pušu analītisko pētījumu un publikāciju izskatīšana;
  • jaunākā gada uzraudzības ziņojuma analīze, ko Komisija publicējusi 2015. gada septembrī; tas attiecas uz visiem 1025 ERAF un ESF finanšu in­strumentiem. Šo analīzi, kura bija balstīta uz Komisijas 2015. gada novembrī ziņotajiem datiem, veica arī sešiem26 no 21 instrumenta, ko īsteno saskaņā ar centralizētu pārvaldību (ES ieguldījums šajos sešos instrumentos ir EUR 789 miljoni jeb 14 % no kopējā ieguldījuma 21 instrumentā)27;
  • 10 gadījumu izpēte saistībā ar finanšu instrumentiem, kas īstenoti kādā no ES budžeta jomām, uz ko attiecas šis ziņojums28, tostarp apmeklējums uz vietas vienā dalībvalstī (Slovākijā);
  • pēcpārbaude attiecībā uz 45 finanšu instrumentiem, kas pārbaudīti atbil­stības revīzijās, ko Palāta veikusi kopš 2009. gada (šo revīziju rezultāti jau ir sniegti Palātas gada pārskatos), kā arī pēcpārbaude attiecībā uz 54 finanšu instrumentiem, kas kopš 2012. gada pārbaudīti Palātas veiktajās lietderības revīzijās;
  • apsekojums, kurā iekļautas 85 vadošās iestādes un fondu pārvaldnieki, kuri iesaistīti finanšu instrumentu īstenošanā. No 85 apsekotajām struktūrām 82 ir saistītas ar ERAF un ESF instrumentiem, ko pārvalda saskaņā ar dalītās pārvaldības modeli, un 3 struktūras ir saistītas ar centralizēto pārvaldību. Tika saņemtas 66 atbildes saistībā ar dalītās pārvaldības instrumentiem un 2 atbildes saistībā ar centralizētas pārvaldības instrumentiem, kā arī
  • intervijas ar vairāk nekā 40 amatpersonām, kas pārstāvēja Komisiju, EIB un EIF, un vairāk nekā 10 ekspertiem no organizācijām ar īpašām zināšanām attiecīgajā jomā29.
26

Palāta jau ir veikusi vairākas pārbaudes par finanšu instrumentu izmantošanu un kopš 2011. gada ir ziņojusi par konstatējumiem vairākos gada pārskatos30 un īpašajos ziņojumos31. Turklāt arī Komisija, kā arī EIB, EIF, Eiropas Parlaments, dalībvalstu revīzijas iestādes un privātā sektora fondu pārvaldnieki pēdējos gados ir konstatējuši vairākas problēmas, kas kopā ierobežoja finanšu instrumentu efektivitāti 2007.–2013. gada plānošanas periodā. Šis ziņojums ir balstīts arī uz minētajiem novērtējumiem.

Apsvērumi

Vai tika noteikts atbilstīgs finanšu instrumentu lielums, ņemot vērā tirgus vajadzības?

27

Finanšu instrumenti nav projekti, bet gan mehānisms finansējuma īstenošanai no ES budžeta. Kohēzijas politikā vadošās iestādes lēmums īstenot darbības programmas atbalstu, izmantojot finanšu instrumentu, ir nevis lēmums par to, vai ieguldīt vai neieguldīt darbības programmas resursus (tas jau iepriekš ir paredzēts darbības programmā), bet gan par to, kā veikt ieguldījumu, proti, piešķirot vienreizēju dotāciju vai atbalstu, izmantojot finanšu instrumentu, kas nodrošina atmaksājamu finansiālu atbalstu.

28

Tāpēc Palāta pārbaudīja, kādā mērā ir izmantots 1025 ERAF un ESF instrumentu kapitāla piešķīrums, lai dažādos veidos piedāvātu finansiālo atbalstu galasaņēmējiem, un analizēja vairākus faktorus, kas izraisīja instrumentu zemo izmaksas līmeni galasaņēmējiem 2007.–2013. gada plānošanas periodā, un tie bija instrumentu sākotnējo kapitāla piešķīrumu līmenis, tas, vai vadošās iestādes pienācīgi novērtēja tirgus vajadzības, kā arī īpašās problēmas saistībā ar reģionālajiem finanšu instrumentiem. Palāta arī analizēja, kā tika risināti līdzīgi aspekti, izmantojot centralizēti pārvaldītus instrumentus.

Pārmērīgs kapitāla piešķīrums izraisīja zemu izmaksas līmeni, kā arī izvairīšanos no saistību atcelšanas un iespējamas atmaksas, slēdzot finanšu instrumentus

29

Finanšu instrumentu izmaksas līmenis jau ir pārbaudīts vairākos Palātas gada pārskatos un īpašajos ziņojumos32. Šajā ziņojumā Palāta analizē jaunāko pieejamo informāciju, ko dalībvalstis paziņojušas Komisijai līdz 2014. gada 31. decembrim un kas publicēta 2015. gada septembrī. Palātas veiktā šo jaunāko datu analīze apliecina, ka ievērojams skaits dalībvalstu joprojām saskaras ar grūtībām kapitāla piešķīrumu izlietošanā saskaņā ar plānu.

30

Izmaksas līmenis katrā no 25 dalībvalstīm, kuras īstenoja finanšu instrumentus 2007.–2013. gada plānošanas periodā33, parādīts 4. tabulā. Norādītie procentpunkti ir visu ERAF un ESF instrumentu vidējie rādītāji attiecīgajās dalībvalstīs. Liels skaits finanšu instrumentu tika izveidoti tikai 2012. gadā vai pēc tam.

4. tabula

ERAF un ESF finanšu instrumentu īstenošana dalībvalstīs, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī

DalībvalstsDP ieguldījumi, par kuriem uzņemtas saistības (miljoni EUR)no tiem – ES ieguldījums%

DP ieguldījumi, kas iemaksāti finanšu instrumentos

(miljoni EUR)

DP ieguldījumi, kas izmaksāti galasaņēmējiem

(miljoni EUR)

Summa% no saistībāmSumma% no maksājumiem% no saistībām
Igaunija20012563 %200100 %19195 %95 %
Polija1 1961 00884 %1 190100 %1 10493 %92 %
Slovēnija12410585 %124100 %11290 %90 %
Ungārija91677885 %89798 %75184 %82 %
Vācija1 6291 02563 %1 55495 %1 26581 %78 %
Malta121083 %12100 %1081 %81 %
Portugāle85453162 %47756 %38681 %45 %
Čehijas Republika27817162 %278100 %22380 %80 %
Dānija743547 %5168 %4080 %55 %
Rumānija15012986 %150100 %11878 %78 %
Zviedrija1617446 %15797 %12177 %75 %
Lietuva50740981 %44487 %33175 %65 %
Francija46024052 %41991 %31074 %67 %
Beļģija39615940 %396100 %28873 %73 %
Somija753547 %75100 %5168 %68 %
Latvija21616074 %216100 %14567 %67 %
Apvienotā Karaliste1 63271044 %1 48391 %98366 %60 %
Kipra201785 %20100 %1363 %63 %
Bulgārija38833085 %388100 %22859 %59 %
Austrija271037 %27100 %1349 %49 %
Nīderlande752027 %6790 %3247 %42 %
Grieķija1 7891 47783 %1 58989 %69544 %39 %
Itālija4 5382 80962 %4 46098 %1 42732 %31 %
Spānija1 23395477 %1 234100 %33027 %27 %
Slovākija1129585 %112100 %2321 %21 %
Kopā17 06111 41867 %16 01894 %9 18857 %54 %
Piezīme. Horvātija, Īrija un Luksemburga šajā tabulā nav iekļautas, jo šīs valstis 2007.–2013. gada plānošanas periodā ERAF un ESF finanšu instrumentus neizmantoja.
Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas 2015. gada datiem.
31

Līdz 2014. gada beigām – tikai vienu gadu pirms sākotnējā attiecināmības perioda beigām (2015. gada 31. decembris) – galasaņēmējiem bija izmaksāti tikai 57 % no ERAF un ESF instrumentu piešķīrumiem. Izmaksu līmenis bija īpaši zems finanšu instrumentiem Slovākijā (21 %), Spānijā (27 %) un Itālijā (32 %). Turklāt vēl trīs dalībvalstis (Grieķija, Nīderlande un Austrija) bija izmaksājušas mazāk nekā pusi no sākotnējiem piešķīrumiem.

32

Kopumā līdz 2014. gada beigām 177 gadījumos no 972 ERAF finanšu instrumentiem (18 %) un 16 gadījumos no 53 ESF finanšu instrumentiem (30 %) bija izmaksāta mazāk nekā trešā daļa piešķīrumu. Šo 177 instrumentu kopējā neizmantotā piešķīrumu summa 2014. gada 31. decembrī bija EUR 4,2 miljardi. Palāta uzskata, ka ir maz ticams, ka no šiem instrumentiem pieejamais finansējums tiks izmantots vienu reizi, lai gan Komisija ir pagarinājusi attiecināmības periodu līdz 2017. gada martam (sk. 43. punktu). Tomēr jāņem vērā, ka finanšu instrumentu galīgo izmak­sas līmeni var noteikt tikai to aprites cikla beigās, un tas jo īpaši attiecas uz finanšu instrumentiem, kuri izveidoti plānošanas perioda beigās.

Zemā izmaksas līmeņa iemesls bija pārmērīgi lielie finanšu instrumentu sākotnējie piešķīrumi
33

Palātas veikto iztaujāšanu laikā bieži vien tika apgalvots, ka būtiska ietekme ir bijusi finanšu un ekonomikas krīzei un ka tā negatīvi ietekmējusi izmaksas līmeni galasaņēmējiem. Tomēr, ņemot vērā problēmas lielumu, Palāta uzskata, ka tas nav ne vienīgais, ne arī galvenais zemā izmaksas līmeņa iemesls. Patiesībā zemā izmaksas līmeņa galvenais iemesls ir finanšu instrumentu pārmērīgi lielie piešķīrumi.

34

Palātas veiktā Komisijas 2015. gadā publicēto datu analīze parādīja, ka ir pozitīva saistība starp ERAF un ESF apguves līmeni dalībvalstu līmenī un finanšu instrumentu izmaksas līmeni galasaņēmējiem (sk. 2.a attēlu un 2.b attēlu). Šī analīze apliecina, ka tām dalībvalstīm, kuras jau saskaras ar grūtībām ERAF un ESF budžeta apguves jomā, bieži vien ir vēl problemātiskāk izmaksāt finanšu instrumentiem piešķirto kapitālu.

2.a attēls

ERAF vispārējās apguves dalībvalstu līmenī salīdzinājums ar finanšu instrumentu izmaksas līmeni galasaņēmējiem

Piezīme. Apļu lielums atbilst kopējam ieguldījumam, kas no darbības programmām veikts finanšu instrumentos (sk. 4. tabulu). Korelācijas koeficients: 0,5.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas 2015. gada datiem.

2.b attēls

ESF vispārējās apguves dalībvalstu līmenī salīdzinājums ar finanšu instrumentu izmaksas līmeni galasaņēmējiem

Piezīme. Apļu lielums atbilst kopējam ieguldījumam, kas no darbības programmām veikts finanšu instrumentos (sk. 4. tabulu). Korelācijas koeficients: 0,9.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas 2015. gada datiem.

Finanšu instrumentu kapitāla piešķīrumi palielināti 21 no 25 dalībvalstīm
35

Palāta arī konstatēja, ka 21 no 25 dalībvalstīm sākotnējais piešķīrums kopš 2011. gada ir palielināts. Kopumā kopš tā laika no 2007.–2013. gada ERAF un ESF darbības programmām finanšu instrumentiem ir piešķirts papildu finansējums aptuveni EUR 7,1 miljarda apmērā.

36

Lielākais instrumentu kapitāla piešķīruma pieaugums tika konstatēts Itālijā (EUR 2,5 miljardi), Spānijā (EUR 0,9 miljardi), Grieķijā (EUR 0,9 miljardi), Apvienotajā Karalistē (EUR 0,7 miljardi) un Ungārijā (EUR 0,5 miljardi). Šīs piecas dalībvalstis vien veido 77 % no kopējā kapitāla piešķīruma palielinājuma visā periodā. Četrās no šīm piecām dalībvalstīm (Itālijā, Spānijā, Apvienotajā Karalistē un Ungārijā) 2014. gada beigās fondu apguves līmenis bija zemāks par vidējo (sk. 2.a attēlu).

Ar noteikumiem juridiskajā pamatā 2007.–2013. gada plānošanas periodam tika izveidoti stimuli dalībvalstīm izmantot finanšu instrumentus, lai izvairītos no ES fondu saistību atcelšanas
37

Juridiskais pamats 2007.–2013. gada plānošanas periodā nodrošināja iespēju dalībvalstīm sākumā apgūt ES ieguldījumu ERAF un ESF darbības programmās, izmantojot finanšu instrumentus. Šādus sākotnējos ieguldījumus dalībvalstis var izmantot kā mehānismu, lai izvairītos no saistību atcelšanas riska (noteikums “n+2”)34 (sk. 1. izcēlumu).

1. izcēlums

ERAF un ESF ieguldījuma finanšu instrumentu izveidē kā attiecināmo izmaksu atmaksa 2007.–2013. plānošanas periodā

Saskaņā ar Vispārīgo regulu vienīgais nosacījums, lai 2007.–2013. gada plānošanas periodā summas saistībā ar finanšu instrumentiem atzītu par attiecināmiem izdevumiem saskaņā ar DP, bija tāds, ka attiecīgajām summām bija jābūt izmantotām, lai izveidotu fondus vai līdzdalības fondus vai lai veiktu ieguldījumus šādos fondos. Ņemot to vērā, ERAF un ESF ieguldījumus atmaksā no ES budžeta dalībvalstīm, un tos uzskata par tādiem, kas uz laiku apgūti. Citiem vārdiem sakot, nebija noteikta prasība piesaistīt ieguldījumu no DP instrumenta kapitāla piešķīrumam galasaņēmējiem. Arī procentus, kas radušies no kapitāla, pieskaita instrumentu piešķīrumam. Tikai slēdzot darbības programmu, Komisija nosaka kopējos attiecināmos izdevumus, pamatojoties uz aizdevumu, garantiju un kapitālieguldījumu faktiskajām summām, kas izmaksātas galasaņēmējiem.

38

Šāda kārtība ir radījusi stimulu dalībvalstīm vismaz daļu no ES ieguldījuma darbības programmās ieskaitīt banku un finanšu starpnieku (kuri pārvalda fondus) kontos, taču faktiski finanšu līdzekļi netiek izmantoti paredzētajiem mērķiem (sk. 2. izcēlumu).

2. izcēlums

Gadījuma izpēte – finanšu instrumenta pārmērīgi liels piešķīrums Itālijā (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

Reģionālā pārvaldes struktūra 2009. gada decembrī nolēma izveidot garantiju fondu ar 233 miljonu EUR kapitāla piešķīrumu. Minētā summa atbilda 14 % no DP kopējā budžeta visā plānošanas periodā.

Kopējā piešķīruma mērķis bija garantēt aptuveni 2,3 miljardu EUR lielus aizdevumus.

Palāta, 2010. gadā veicot šā Itālijas garantiju fonda revīziju, konstatēja, ka nebija veikta tirgus vajadzību analīze, kas pamatotu šādu līdzekļu iedalījumu. Turklāt laikā, kad reģionālā pārvaldes struktūra un reģionālā aģentūra, kas īstenoja fondu, parakstīja finansēšanas nolīgumu, trūka vairāku citu obligāto elementu (piemēram, ieguldījumu stratēģijas un plāna, izejas politikas apraksta, kā arī darbības izbeigšanas noteikumu).

Tikai 2010. gada jūnijā beidzot tika izstrādāts un apstiprināts uzņēmējdarbības plāns, taču tā pamatā bija nereāli pieņēmumi.

Palāta revīzijas laikā arī konstatēja, ka līdz tam laikam nebija izlietota ievērojama daļa darbības programmas finansējuma, attiecībā uz ko vadošās iestādes uzņēmās saistības 2007. gadā. Liela piešķīruma paredzēšana finanšu instrumentam nodrošināja iespēju apiet noteikumu n+2, kas tajā laikā bija spēkā un kas paredzēja, ka neizlietotie līdzekļi pēc 2 gadiem ir atsaucami.

Vadošā iestāde ziņoja, ka līdz 2014. gada beigām galasaņēmējiem kā garantijas bija izmaksāti EUR 45 miljoni no kopējā piešķīruma EUR 233 miljonu apmērā. Tas nozīmē, ka izmaksas līmenis bija 19 %.

Sniegtās garantijas atbilst EUR 460 miljoniem aizdevumu.

39

Palāta arī konstatēja vienu gadījumu, kad finanšu instrumentu piešķīrums bija samazināts, lai ņemtu vērā tirgus apstākļus un paredzēto izmaksas līmeni, – šis gadījums uzskatāms par labu praksi (sk. 3. izcēlumu).

3. izcēlums

Gadījuma izpēte – JEREMIE fonda piešķīruma lejupēja korekcija atbilstīgi mainīgajām tirgus vajadzībām Lietuvā

Instrumentu JEREMIE (Eiropas apvienotie resursi mazajiem, vidējiem un mikrouzņēmumiem) Lietuvā izveidoja 2008. gadā, un tā piešķīrums līdz 2009. gada beigām tika pakāpeniski palielināts līdz EUR 210 miljoniem. Piešķīrums tika noteikts, pamatojoties uz tirgus vajadzību novērtējumu, ko veica 2007. gada septembrī.

Tomēr pēc tam, kad tika analizēta ekonomiskās krīzes ietekme uz Lietuvas ekonomiku, vadošā iestāde nolēma samazināt fonda piešķīrumu. Līdz 2012. gadam fonda piešķīrums tika samazināts līdz EUR 170 miljoniem, un nauda tika atmaksāta darbības programmai.

No samazinātā fonda kapitāla EUR 170 miljonu apmērā EUR 121 miljons tika izmaksāts līdz 2014. gada beigām, un tāpēc fonda JEREMIE izmaksas līmenis bija 71 %, nevis 58 %, kāds būtu bijis izmaksas līmenis, ja netiktu veikts kapitāla samazinājums. Ja netiktu veiktas šīs izmaiņas, kopējais izmaksas līmenis visiem Lietuvas finanšu instrumentiem būtu bijis 68 %, nevis 75 % (sk. 4. tabulu).

40

Finanšu instrumentu pārmērīgi lielajiem piešķīrumiem ir negatīva ietekme uz pārvaldības izmaksām un maksām gadījumos, kad tās nosaka, pamatojoties uz kapitālu, kas iemaksāts fondā, nevis uz fonda pārvaldnieka sniegumu. Pārmērīgi lielu piešķīrumu noteikšana rada iespēju fondu pārvaldniekiem gūt ienākumus, faktiski neveicot pakalpojumus, ko no tiem sagaida (sk. 116.–125. punktu).

Īpaši zems izmaksas līmenis finanšu instrumentiem, ko pārvalda EIB grupa
41

Palātas veiktā analīze arī parādīja, ka īpaši zems vidējais izmaksas līmenis bija 31 ERAF un ESF instrumentam, ko pārvaldīja EIB un EIF, proti, 43 % salīdzinājumā ar 60 % izmaksas līmeni instrumentiem, ko pārvaldīja citi fondu pārvaldnieki.

Dalītās pārvaldības finanšu instrumentu attiecināmības perioda pagarināšana līdz 2017. gada martam tikai saskaņā ar Komisijas pamatnostādnēm
42

ES ieguldījums, kas atbilst neizmantotajiem piešķīrumiem (proti, finansējums, kas nav izmaksāts vai garantēts galasaņēmējiem līdz attiecināmības perioda beigām), pēc slēgšanas ir jāatmaksā ES budžetā. Ņemot vērā zemo vidējo izmaksas līmeni, Palāta jau 2014. gada pārskatā norādīja, ka paredzams, ka līdz 2015. gada beigām ne visiem finanšu instrumentiem tiks pilnībā izmantots pieejamais finansējums35.

43

Komisija 2015. gada aprīlī publicēja pārskatītās pamatnostādnes par slēgšanu, un ar šīm pamatnostādnēm tika pagarināts attiecināmības periods ar finanšu instrumentiem saistītiem izdevumiem, nosakot, ka termiņš ir nevis 2015. gada 31. decembris, bet gan 2017. gada 31. marts36. Vispārējais attiecināmības periods ir noteikts saskaņā ar Vispārīgās regulas 56. panta 1. punktu. Palāta savā 2014. gada pārskatā norādīja, ka tiesisko regulējumu var grozīt tikai ar tiesību aktu ar tādu pašu vai augstāku juridisko spēku, lai pienācīgi tiktu ievērota tiesību normu hierarhija37. Tādējādi tika secināts, ka ar Komisijas pamatnostādnēm nevar grozīt noteikumus, kas pieņemti Eiropas Parlamenta un Padomes likumdošanas procedūrā.

44

Pamatojoties uz Palātas veikto analīzi un veicot iepriekšējo gadu izmaksu lineāru prognozēšanu, Palāta lēš, ka 2015. gada beigās paliks neizmantoti vairāk nekā EUR 5 miljardi finansējuma, kas piešķirts ERAF un ESF instrumentiem, bez iespējas pagarināt attiecināmības periodu. No šīs summas EUR 3,9 miljardi ir ES budžeta ieguldījumi darbības programmās. Faktiskās summas, kas izmantotas laikposmā no 2015. gada janvāra līdz 2017. gada martam, būs zināmas, agrākais, 2017. gada beigās.

Vai šie jautājumi ir apsvērti 2014.–2020. gada plānošanas periodā?
45

Tā kā darbības programmu ieguldījumus tagad veic pa daļām, finanšu instrumentu lielumam būtu jābūt atbilstīgākam, tā rezultātā izmaksas līmenim būtu jāpaaugstinās (sk. 4. izcēlumu).

4. izcēlums

Kārtība, kādā ERAF un ESF finanšu instrumentu piešķīrumu izmaksā no ES budžeta (2014.–2020. plānošanas periods)

Saskaņā ar KNR 41. panta 1. punktu finansējuma apmērs, kas minēts katrā starpposma maksājuma pieteikumā, ko iesniedz attiecināmības periodā, nepārsniedz 25 % no programmas finansējuma kopsummas, kas paredzēta finanšu instrumentam saskaņā ar attiecīgo finansēšanas nolīgumu. Otro, trešo un turpmākos maksājumus veic, kad ir iztērēta noteikta daļa no iepriekšējiem maksājumiem.

Pirms finansējuma piešķiršanas ERAF un ESF finanšu instrumentiem vadošās iestādes ne vienmēr pienācīgi novērtēja tirgus vajadzības

46

Palāta arī novērtēja, vai pirms finanšu instrumentu izveides un finansējuma piešķiršanas šiem instrumentiem tika pienācīgi novērtētas tirgus vajadzības. Tirgus vajadzību vai ex ante novērtējumiem būtu jānodrošina iespēja izprast tirgus vajadzības un apzināt, kāds atbalsta veids (aizdevumi, garantijas vai kapitālieguldījumi) ir piemērotākais, lai novērstu konstatētos trūkumus tirgū. Minētajiem novērtējumiem būtu jāļauj noteikt arī finansējuma vajadzības un galu galā novērtēt, vai paredzētos politikas mērķus piemērotāk var sasniegt, izmantojot kādu no finanšu instrumentiem. Šis aspekts uzsvērts arī Palātas iepriekšējos īpašajos ziņojumos un citos pētījumos kā priekšnosacījums šādu instrumentu sekmīgai īstenošanai38.

2007.–2013. gada plānošanas periodā tirgus vajadzību novērtējums saistībā ar finanšu instrumentiem nebija obligāts
47

2007.–2013. gada plānošanas periodā vienīgā skaidri izteiktā regulatīvā atsauce uz tirgus vajadzību novērtējumu (dēvēts arī par “atšķirības novērtējumu”) attiecas uz līdzdalības fondiem39.

48

Attiecībā uz visiem pārējiem īpašajiem fondiem līdz 2009. gadam bija iespējas piemērot netiešu pienākumu veikt šādu novērtējumu, pamatojoties uz nepieciešamību iesniegt uzņēmējdarbības plānu katram instrumentam40. Taču 2009. gada septembrī, grozot juridisko pamatu, tika ieviestas atvieglotas prasības attiecībā uz šiem uzņēmējdarbības plāniem41. Kopš tā laika, lai gan joprojām tika piemērota obligāta prasība iesniegt uzņēmējdarbības plānu, gandrīz visas īpašās prasības tika atceltas (piemēram, par mērķa uzņēmumiem vai pilsētu projektiem, kritērijiem un nosacījumiem to finansēšanai, kā arī DP ieguldījuma pamatojumu un paredzēto izlietojumu). Palāta uzskata, ka uzņēmējdarbības plāna pievienotā vērtība bez šādas informācijas ir ierobežota.

49

Pienākums veikt tirgus vajadzību novērtējumu neattiecās arī uz centralizēti pārvaldītiem finanšu instrumentiem, kuri tika izveidoti 2007.–2013. gada plānošanas periodā. Palāta konstatēja, ka attiecībā uz sešiem centralizēti pārvaldītiem instrumentiem, kas minēti šajā ziņojumā, tika izmantota atšķirīga prakse. Lai gan nebija noteikta juridiska prasība, Palāta kopumā konstatēja, ka attiecībā uz visiem šiem instrumentiem tika veikts zināms tirgus vajadzību novērtējums, piemēram, ietekmes novērtējumi, tirgus analīzes pētījumi, sabiedriskās apspriešanas u c.

Gandrīz pusē pārbaudīto gadījumu tirgus vajadzības bija novērtētas pārāk augstu
50

Iepriekšējos īpašajos ziņojumos Palāta jau ir norādījusi uz būtiskiem trūkumiem tirgus vajadzību novērtējumu pamatotībā42. Īpaši svarīgi ir tas, ka tirgus vajadzību novērtējumu pamatā būtu jābūt racionāliem un reāliem pamata pieņēmumiem. Pretējā gadījumā var rasties situācija, ka instrumenti neapmierina faktiskās tirgus vajadzības, veicinot instrumenta pārmērīgu kapitalizāciju un/vai radot niecīgu faktisko ietekmi vai neradot šādu ietekmi vispār.

51

Tirgus vajadzību novērtējumu veic vairāku iemeslu dēļ, tostarp, lai noteiktu tirgus nepilnības, kā arī lai noteiktu tirgus lielumu. Šajā saistībā Palātas vispārējā analīze parāda, ka tirgus vajadzību novērtējums 2007.–2013. gada plānošanas periodā nav bijis pietiekami pamatots. Lai gan vairākums Palātas apsekojuma respondentu (82 %) norādīja, ka ir veikuši tirgus vajadzību novērtējumu, tas nenovērsa pārmērīgi lielu instrumentu izveidi, proti, līdz 2014. gada beigām gandrīz pusei finanšu instrumentu (19 no 41), ko pārvaldīja Palātas apsekojuma respondenti, kuri bija veikuši tirgus vajadzību novērtējumu, izmaksas līmenis tomēr bija zemāks par 50 % no instrumentu kopējā piešķīruma. Tikai piecu instrumentu gadījumā (12 %) sākotnējais piešķīrums tika izmantots pilnībā (sk. 3. attēlu).

3. attēls

Tādu finanšu instrumentu izmaksu līmeņa analīze, attiecībā uz kuriem apsekojumā bija norādīts, ka ir veikts tirgus vajadzību novērtējums

Piezīme. Apsekojums tika nosūtīts 50 lielāko ERAF finanšu instrumentu pārvaldniekiem/vadošajām iestādēm; atsaucības līmenis bija 80 %.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz apsekojuma rezultātiem.

52

Iepriekšējā īpašajā ziņojumā Palāta jau norādīja, ka 2007.–2013. gada plānošanas periodā metodes, ko izmantoja, lai veiktu tirgus vajadzību novērtējumu, kā arī pamata pieņēmumu ticamību nepārbaudīja ar vadošo iestādi nesaistīta struktūra. Šī nepilnība, iespējams, veicināja to, ka daudzas vadošās iestādes izstrādāja pārmērīgi optimistiskus novērtējumus43.

Vai šie jautājumi ir apsvērti 2014.–2020. gada plānošanas periodā?
53

2014.–2020. plānošanas periodā sīki izstrādāts ex ante novērtējums ir obligāta prasība attiecībā uz dalītās pārvaldības instrumentiem, lai gūtu pierādījumus tirgus nepilnībām (vai neoptimālām ieguldījumu situācijām), kā arī lai noteiktu publisko ieguldījumu vajadzību līmeni un apmēru. Šādā novērtējumā arī jānosaka finanšu instrumentu veidi, kuri ir piemērotākie situācijai. Turklāt ex ante novērtējums jāiesniedz DP uzraudzības komitejai informācijai, un tajā izdarīto konstatējumu un secinājumu kopsavilkums jāpublicē trīs mēnešu laikā pēc novērtējuma pabeigšanas (sk. V pielikumu). Tomēr joprojām nav noteikta prasība veikt ex ante novērtējuma un tā pamatā esošo pieņēmumu ticamības neatkarīgu pārbaudi, pirms tiek pieņemts lēmums par instrumenta sākotnējo kapitāla piešķīrumu.

54

Kopš 2013. gada 1. janvārī stājās spēkā jaunā Finanšu regula, ex ante novērtējuma veikšana ir obligāta arī attiecībā uz visiem jaunajiem centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem (sk. V pielikumu). Tomēr ex ante novērtējumā nav ne iekļauta gūtās pieredzes analīze, ne paredzēta pārskatīšanas iespēja būtisku sociāli ekonomisko pārmaiņu gadījumā, kā tas ir dalītās pārvaldības instrumentu gadījumā. Starpposma pārskatīšanu (kurā varētu apskatīt šādus aspektus) veic lielākajai daļai centralizēti pārvaldīto finanšu instrumentu, bet ne visiem.

Reģionālās ievirzes dēļ dalībvalstis 2007.–2013. gada plānošanas periodā izveidoja lielu skaitu mazu finanšu instrumentu

ERAF un ESF finanšu instrumenti ir ievērojami mazāki nekā centralizēti pārvaldītie fondi vai privātie ieguldījumu fondi
55

ERAF un ESF darbības programmas īsteno valstu vai reģionālās iestādes saskaņā ar dalīto pārvaldību, un tas nozīmē, ka finanšu instrumentiem, kuri izveidoti valstu vai reģionālo programmu īstenošanai, ir jāatbilst programmu ierobežojumiem ģeogrāfiskā un attiecināmības ziņā. Lai projekti būtu attiecināmi, tie jāīsteno reģionā, kas ir attiecināms saskaņā ar DP, no kuras finanšu instruments ir saņēmis piešķīrumu44.

56

Eiropas Savienībā 2007.–2013. gada plānošanas periodā izveidoti 952 ERAF un ESF īpašie fondi (sk. 3. tabulu). Tas nozīmē, ka lielākajā daļā reģionu izveidoti vairāki fondi. Palātas analīze rāda, ka ERAF un it īpaši ESF finanšu instrumenti ir salīdzinoši nelieli. Vidējais ES ieguldījums ERAF instrumentā ir EUR 80 miljoni līdzdalības fondos un EUR 10 miljoni īpašajos fondos. Vidējais ES ieguldījums ESF instrumentā ir EUR 10 miljoni līdzdalības fondos un EUR 9 miljoni īpašajos fondos. Savukārt saskaņā ar Komisijas paziņotajiem datiem līdz 2014. gada beigām ES budžeta ieguldījums centralizēti pārvaldītos fondos, kuri teorētiski aptver visas dalībvalstis, ir līdz pat EUR 1,2 miljardiem. Privātie kapitāla fondi veic darbību vidēji ar EUR 150–500 miljoniem.

57

Taču tādu fondu izmantošana, kuriem ir augstāks kapitāla piešķīrums, var nodrošināt ievērojamus apjomradītus ietaupījumus, kā arī uzlabot efektivitāti. Tas tā ir tāpēc, ka pieskaitāmās izmaksas un saistītos riskus var sadalīt uz pietiekami lielu skaitu galasaņēmēju. Citiem vārdiem sakot, atsevišķi ERAF un ESF īpašie fondi bieži vien nav tik lieli, lai fondu pārvaldības jomā tos uzskatītu par pietiekami lieliem efektīvai darbībai.

Vai šie jautājumi ir apsvērti 2014.–2020. gada plānošanas periodā?
58

2014.–2020. gada plānošanas periodā dalībvalstīm ir nodrošināts lielāks elastīgums finanšu instrumentu izveidē. Piemēram, darbības programmās vienā tematiskajā mērķī var apvienot vienu vai vairākas savstarpēji papildinošas ieguldījumu prioritātes no ERAF, Kohēzijas fonda un ESF45.

59

Turklāt tika ieviesti juridiski priekšnosacījumi tādu instrumentu izveidei, kuriem bija ievērojami lielāks kapitāla piešķīrums46. Konkrēti, 2014.–2020. gada plānošanas periodā ir paredzēta iespēja izveidot dalītās pārvaldības instrumentus ES līmenī47 (sk. 5. izcēlumu).

5. izcēlums

Kārtība finanšu instrumentu izveidei ES līmenī (2014.–2020. gada plānošanas periods)

KNR 38. panta 1. punkta a) apakšpunkts paredz iespēju nodrošināt finansiālu ieguldījumu Savienības līmenī izveidotiem finanšu instrumentiem, ko tieši vai netieši pārvalda Komisija, lai gan būtībā “(..) budžeta daļu izpilda pēc dalītas pārvaldības principa starp dalībvalstīm un Komisiju saskaņā ar Finanšu regulas 59. pantu (..)”.

60

Ir ieviesti arī nozīmīgi finanšu stimuli, lai dalībvalstis izveidotu instrumentus ar lielāku kapitāla piešķīrumu vai instrumentus, kuru tvērums ir plašāks par reģionālo līmeni. Ja darbības programmas visu prioritāro virzienu īsteno ar finanšu instrumentu, var piemērot stimulu, kas paredz par 10 % palielināt maksimālo līdzfinansējuma likmi. Ja izveido atsevišķu prioritāro virzienu, ko īsteno ar finanšu instrumentu ES līmenī un ko tieši vai netieši pārvalda Komisija, virzienam piemērotā līdzfinansējuma likme ir 100 %48.

61

Komisijai un dalībvalstīm būtu jāizmanto iespējas, ko sniedz juridiskais pamats, lai pēc iespējas izveidotu lielākus īpašos ERAF un ESF finanšu instrumentus nolūkā ievērojami samazināt šo instrumentu darbības izmaksas. Taču, iesaistot vairāk reģionu un iestāžu, juridiskā struktūra var kļūt sarežģītāka, kas savukārt var radīt jaunu kavējuma risku, un dalībvalstīm tas jāņem vērā, lai izstrādātu piemērotāko finansēšanas struktūru. 2007.–2013. gada regulatīvais pamats jau paredzēja iespēju veikt vairāku programmu ieguldījumus vienā finanšu instrumentā49. Taču šādi mehānismi līdz šim nav guvuši popularitāti, jo tiek uzskatīts, ka tie ir sarežģītāki. Pamatojoties uz Palātas apsekojuma laikā sniegtajām atbildēm, ir vajadzīgas papildu Komisijas pamatnostādnes par to, kā 2014.–2020. gada periodā izveidot ES līmeņa instrumentus.

Vai, izmantojot finanšu instrumentus, izdevās piesaistīt privāto kapitālu?

62

Viena no finanšu instrumentu būtiskākajām priekšrocībām ir tā, ka var tikt piesaistīti papildu līdzekļi, proti, papildu privātie un publiskie līdzekļi var palielināt fondu kapitāla piešķīrumu. Sviras efekts rāda, cik lielā mērā publiskais finansējums mobilizē papildu līdzekļus. Sviras efektam būtu jāsniedz informācija par instrumenta spēju piesaistīt papildu finansējumu atkarībā no tā veida, izmantošanas vietas un galasaņēmējiem, kā arī atkarībā no lēmumiem, ko pieņem Komisija, vadošā iestāde un/vai fonda pārvaldnieks, izveidojot instrumentu. Attiecībā uz salīdzināmiem instrumentiem augstāks sviras efekts norādītu uz rezultatīvāku instrumentu papildu finansējuma piesaistes ziņā.

63

Tāpēc Palāta izpētīja, kā Komisija definē un uzrauga šo sviras efektu gan saistībā ar dalītās pārvaldības, gan arī centralizētās pārvaldības instrumentiem, un novērtēja, vai instrumentiem izdevās piesaistīt papildu privāto kapitālu. Šajā saistībā Palāta arī analizēja preferenciālā režīma un riska dalīšanas mehānismu izmantošanu, sadarbojoties ar privātajiem partneriem, kā arī vienošanās par nodokļiem izmantošanu.

Mērot finanšu instrumentu sviras efektu, Komisija pienācīgi neņem vērā to, cik lielā mērā publiskais finansējums mobilizē papildu līdzekļus

Lai iegūtu nozīmīgus mērījumus, ir vajadzīgi vairāk diferencēti sviras rādītāji
Grūtības, nosakot papildu privātā un publiskā kapitāla sviras efektu dalītās pārvaldības instrumentiem
64

2007.–2013. gada tiesību aktos nebija paredzēts, kā jāmēra sviras efekts dalītās pārvaldības instrumentiem. Komisija 2011. gadā spēra pirmos soļus, lai risinātu šo jautājumu, un ieteica “sviras efekta” pirmo definīciju, un divus gadus vēlāk iekļāva šo definīciju Finanšu regulā (sk. 6. izcēlumu).

6. izcēlums

“Sviras efekta” definīcija attiecībā uz dalītās un centralizētās pārvaldības finanšu instrumentiem

Komisija 2011. gada augustā savā Vienotajā revīzijas satvarā definēja sviras efektu kā “(..) papildu resursus, kas darīti pieejami galasaņēmēju līmenī, papildus struktūrfondu ieguldījumam, un ko parasti nodrošina finanšu instrumenti un citi privātie vai publiskā sektora ieguldītāji”50. Saskaņā ar šo definīciju (tā nav juridiski saistoša) sviras efekts ir kopējais finansiālais atbalsts, kas sniegts galasaņēmējiem (ietver visus resursus, kas nodrošināti galasaņēmējiem neatkarīgi no tā, vai šie resursi ir daļa no DP, vai arī tas ir papildu privātais vai publiskā sektora finansējums), kas dalīts ar ES ieguldījumu instrumentā (izmantojot DP).

Attiecībā uz centralizēti pārvaldītiem instrumentiem sviras efekts kopš 2013. gada definēts Finanšu regulā kā “(..) finansējuma summa tiesīgiem galasaņēmējiem, kura dalīta ar Savienības ieguldījuma summu”.51

65

Tomēr Palāta uzskata, ka visu dalībvalstu publiskā sektora finansējuma uzskatīšana par piesaistītajiem līdzekļiem, kā to ierosina Komisija dalītās pārvaldības instrumentu gadījumā, nav pareiza, – līdzfinansējuma likmes jau ir noteiktas DP prioritāro virzienu līmenī, un valsts ieguldījums finanšu instrumentu piešķīrumos parasti atbilst šīm likmēm. Tādējādi netiek izšķirts “parastais” valsts līdzfinansējums un valsts “papildu” ieguldījums (kas pārsniedz DP noteiktās likmes). Tomēr var uzskatīt, ka ES ieguldījums ir piesaistījis tikai pēdējo minēto finansējuma veidu. Palāta jau ir norādījusi iepriekšējā ziņojumā, ka Komisijas prakse, kas paredz no saucēja izslēgt valsts publiskā sektora finansējumu, ko piešķir DP īstenošanai, mākslīgi palielina noteikto sviras rādītāju52.

66

Turklāt jābūt iespējai izmantot sviras efektu kā finanšu instrumenta rezultātu rādītāju attiecībā uz papildu privātā vai publiskā sektora finansējuma piesaisti (vēlreiz atkārtojam – papildus finansējumam, kas jau paredzēts DP kopumā). Ir acīmredzams, ka, veicot rezultātu novērtējumu, ir jāņem vērā atšķirības šāda in­strumenta īstenošanā. It īpaši šajā saistībā izšķiroša nozīme ir riska dalīšanas mehānismiem un preferenciālajam režīmam, ko izmanto attiecībā uz privātā sektora partneriem (sk. 74.–78. punktu). Turklāt sviras rādītājam būtu arī jāatšķiras atkarībā no finansiālā atbalsta dažādiem veidiem (piemēram, garantiju gadījumā sviras efektam būtu jābūt augstākam nekā aizdevumu gadījumā), atkarībā no ieguldījumu veidiem (riskantāku ieguldījumu gadījumā sviras efektam jābūt zemākam), atkarībā no atbalstīto galasaņēmēju attīstības pakāpes (piemēram, jaunizveidoti uzņēmumi ir riskantāki), kā arī atkarībā no ģeogrāfiskajiem tirgiem (piemēram, sviras efekts būs zemāks mazāk attīstītos reģionos).

67

Komisijas piedāvātais “sviras efekta” aprēķins tā pašreizējā veidā nevar nodrošināt ticamas norādes par faktiskajiem rezultātiem, kas gūti, piesaistot papildu privātos vai publiskos līdzekļus. Tāpēc tas neļauj izšķirt sekmīgus un mazāk sekmīgus finanšu instrumentus papildu privāto vai publisko ieguldījumu piesaistē instrumenta kapitāla piešķīruma palielināšanai.

Nekonsekventa sviras efekta aprēķināšana centralizēti pārvaldītiem instrumentiem
68

Palātas analīze rāda, ka attiecībā uz centralizēti pārvaldītiem instrumentiem Komisija izmanto dažādas metodes, lai aprēķinātu sviras efektu dažādiem instrumentiem, – sk. 5. tabulu53.

69

Tādējādi sviras rādītāji, ko paziņojusi Komisija attiecībā uz centralizēti pārvaldītiem instrumentiem, nav savstarpēji salīdzināmi, turklāt tie nav salīdzināmi arī ar rādītājiem, ko izmanto attiecībā uz dalītās pārvaldības instrumentiem.

5. tabula

Centralizēti pārvaldītu finanšu instrumentu sviras efekts saskaņā ar Komisijas sniegto informāciju

InstrumentsInstrumenta veidsAprēķina metodeSviras rādītājs 2014. gada 31. decembrī
LGTTGarantijaProjekta kopējo piesaistītā finansējuma apjomu dala ar ES ieguldījumu, kas iemaksāts instrumentā57
POIGarantijaLīdzīga kā LGTT gadījumā9
EEFKapitālsFonda līmenī piesaistīto kopējo finansējuma apjomu dala ar ES ieguldījumu2
Marguerite” fondsKapitālsKopējo finansējuma apjomu, kas mobilizēts instrumentam (gan kapitāla finansējumu, gan arī aizdevumu) projekta līmenī, dala ar ES iemaksāto ieguldījumu157
EPMI garantiju instrumentsGarantijaJauno mikroaizdevumu vērtību, kas nodrošināta, izmantojot garantiju, dala ar garantijas nepārsniedzamo likmi7
EPMI FCP-FISAizdevumiJauno mikroaizdevumu vērtību, kas nodrošināta, izmantojot garantiju, dala ar iemaksāto ES ieguldījumu2
Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas 2015. gada datiem1.
1 SWD(2015) 206 final.
Ne visi finanšu avoti, ko rada ES un/vai valstu ieguldījums finanšu instrumentā, ir ņemti vērā
70

Ne visi projekta piesaistītie finanšu avoti ir ES un/vai valstu ieguldījuma rezultāts. Tomēr Komisijas veiktajā “sviras rādītāja” aprēķinā tas nav ņemts vērā. ESAO Attīstības palīdzības komiteja 2015. gadā ierosināja alternatīvu metodi, kur aprēķini ir atkarīgi no instrumenta veida (aizdevumi, garantijas vai pašu kapitāls)54. Atšķirības starp šīm abām pieejām ir norādītas 7. izcēlumā minētajā piemērā.

7. izcēlums

Transporta projekta finansēšanas struktūras piemērs un atšķirības sviras rādītāja aprēķinā saskaņā ar Komisijas un ESAO metodiku

Šis peļņu nesošais transporta infrastruktūras projekts, ātrgaitas dzelzceļa līnija Francijā, saņēma ieguldījumu no vairākiem finansējuma avotiem, no kuriem valsts dotācijas veidoja 52 % un komerciālais parāds – 39 %. ES ieguldījums komerciālā parāda garantijas veidā līdz EUR 200 miljoniem veidoja 2,5 % no kopējā finansējuma.

Šajā piemērā, pamatojoties uz ESAO metodiku, sviras efekts tomēr būtu tikai 1, jo projekta finansēšanas struktūrā ir tikai viens EUR 200 miljonu vērts aizdevums, ko garantējusi ES.

Finansējuma avotu veidimiljoni EUR% no kopējā finansējuma
Komerciāls parāds 3 03839 %
Valsts dotācijas4 05052 %
Pašu kapitāls7589 %
Kopējais finansējums 7 846100 %
Maksimālā ES garantija komerciālajam parādam2002,5 %

Saskaņā ar Komisijas metodiku sviras efekts ir 39 (kopējais EUR 7846 miljonu finansējums dalīts ar ES garantiju EUR 200 miljonu apmērā).

Palātas uzskata, ka nav reāli pieņemt, ka par iemeslu valsts dotācijām, kuras veido lielāko daļu projekta finansējuma, būtu bijusi ES ierobežotā garantija. Šis jautājums skar Komisijas ziņojumus par finanšu instrumentiem gan centralizētās, gan arī dalītās pārvaldības jomā, tomēr tas ir vairāk novērojams centralizēti pārvaldītos finanšu instrumentos, jo projektos, kuros piemēro dalīto pārvaldību, privātais līdzfinansējums ir iesaistīts mazākā mērā.

Vai šie jautājumi ir apsvērti 2014.–2020. gada plānošanas periodā?
71

Attiecībā uz dalītās pārvaldības instrumentiem 2014.–2020. gada plānošanas periodā Kopīgo noteikumu regulā nav ietverta skaidra atsauce uz sviras efekta definīciju ES Finanšu regulā. Taču KNR 37. panta 2. punkta c) apakšpunktā definētais jēdziens pēc būtības ir identisks: aplēse “par publiskā sektora un privātajiem papildu resursiem, ko finanšu instruments potenciāli varētu piesaistīt līdz galasaņēmēja līmenim (paredzamais sviras efekts)”. Tāpēc Komisija turpina uzskatīt, ka valsts līdzfinansējumu piesaista ES finansējums darbības programmā. Nav mainījies arī veids, kādā tiks novērtētas no privātā sektora mobilizētās summas. Palāta uzskata, ka Komisijai jāpārskata ar finanšu instrumentiem nodrošinātā ES un valstu publiskā finansējuma sviras efekta aprēķināšanas metodes, ņemot vērā alternatīvo metodiku, ko ierosināja ESAO 2015. gadā.

72

Palāta arī norāda, ka pašlaik dalībvalstīm ir jānosaka katra instrumenta “paredzamais sviras efekts” (sk. 8. izcēlumu). Šie elementi sniegs Komisijai datus, lai tā varētu salīdzināt, kā faktiskais sviras rādītājs atbilst plānotajam. Taču, tā kā Komisijai nav konsekventas metodikas sviras efekta aprēķināšanai, ir apšaubāms, ka, veicot šo darbību, tiks sniegti nozīmīgi dati, kurus varētu izmantot salīdzināšanai.

8. izcēlums

“Paredzamais sviras efekts”, kas jānorāda katram finanšu instrumentam (2014.–2020. gada plānošanas periods)

Obligātajā finanšu instrumentu ex ante novērtējumā ir jāiekļauj aplēse par papildu publiskā sektora un privātajiem resursiem, ko visos līmeņos līdz pat galasaņēmējam var radīt finanšu instrumenti. Finansēšanas nolīgumā starp vadošo iestādi un “fondu fondu” (vai stratēģijas dokumentā, saskaņā ar kuru vadošā iestāde fondu īsteno tieši) ir jānorāda instrumenta “paredzamais sviras efekts”.

Katru gadu vadošajai iestādei ir jāsagatavo pielikums gada īstenošanas ziņojumam par darbībām, kas ietver finanšu instrumentus55.

Grūtības piesaistīt privātā sektora ieguldītājus finanšu instrumentiem gan dalītās, gan arī centralizētās pārvaldības jomā

73

Viens no finanšu instrumentu noteiktajiem mērķiem ir piesaistīt papildu finansējumu no privātā sektora, lai papildinātu pieejamos publiskos līdzekļus, jo tādējādi vairāk projektu var saņemt finansējumu, pastāvot tādam pašam publisko ieguldījumu līmenim. Tāpēc gan dalītās pārvaldības, gan arī centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem Palāta mēģināja noteikt, cik lielā mērā publiskā sektora ieguldījumi instrumentos ir efektīvi mobilizējuši papildu privāto finansējumu.

Īpašā kārtība privātajiem ieguldītājiem attiecībā uz finanšu instrumentiem 2007.–2013. gada plānošanas periodā nespēja piesaistīt ievērojamu papildu finansējumu
74

Palātas veiktā iztaujāšana un literatūras caurskatīšana apstiprina, ka 2007.–2013. gada plānošanas periodā privātais sektors joprojām nelabprāt ieguldīja līdzekļus finanšu instrumentos, jo uzskatīja, ka šie instrumenti tiek pārāk stingri reglamentēti (piemēram, īpaši ES un valstu noteikumi, valsts atbalsts, publiskais iepirkums). Jāatgādina, ka abu pušu mērķi atšķiras: ja publiskais sektors tiecas īstenot īpašu politiku un sasniegt ieguldījumu mērķus, tad privātajam sektoram ir jābūt vērstam uz peļņu nesošām darbībām. Turklāt abām pusēm var trūkt zināšanu. Publiskajam sektoram ne vienmēr ir padziļinātas zināšanas finanšu jomā, savukārt privātais sektors ne vienmēr labi pārzina ES tiesību aktus. Komisija uzskata, ka viens no veidiem, kā piesaistīt privāto kapitālu, ir piedāvāt preferenciālu režīmu un/vai “riska prēmijas” privātajiem ieguldītājiem. Tāpēc Palāta pārbaudīja īpašo kārtību privātā sektora ieguldītājiem, lai noskaidrotu, vai risks tika pienācīgi sadalīts starp publisko un privāto sektoru.

Komisija nav sniegusi norādījumus par to, kā noteikt preferenciālo režīmu ERAF un ESF instrumentiem
75

Attiecībā uz 2007.–2013. gada ERAF un ESF instrumentiem tiesību akti paredzēja iespēju ienākumus no ieguldījumiem vispirms piešķirt ieguldītājiem, kuri darbojas saskaņā ar tirgus ekonomikas ieguldītāju principu56. Preferenciālu režīmu var īstenot, piemēram, īstenojot līgumus, ar kuriem publiskā sektora finansējuma partnerim netiek piešķirtas tādas pašas atmaksas tiesības kā privātā sektora partneriem, vai nevienlīdzīgi sadalot peļņu un zaudējumus starp privātā un publiskā sektora partneriem.

76

Preferenciāls režīms ir pamatots, ja tas ir vajadzīgs privāto ieguldījumu piesaistei neveiksmīgi funkcionējošos tirgos, kur privātais finansējums var palīdzēt sasniegt valsts politikas mērķus. Ja preferenciālais režīms nav pamatots, tas var izraisīt finanšu instrumenta sākotnējā kapitāla piešķīruma noplūdi un tādējādi samazināt mantoto līdzekļu apjomu, kas pieejams nākamajam ieguldījumu ciklam pēc tam, kad instruments ir slēgts. Taču ne juridiskajā pamatā attiecībā uz 2007.–2013. gada plānošanas periodu, ne arī Komisijas norādījumos nav sniegtas nekādas norādes par to, kā finansēšanas nolīgumā būtu jānosaka riska dalīšanas kārtība vai kā jāpārbauda preferenciālā režīma atbilstība.

Lai gan Komisija uzņēmās augstāku risku, privātie ieguldījumi centralizēti pārvaldīto instrumentu kapitālā bija ierobežoti
77

Eiropas Parlamenta un Padomes apstiprinātie tiesību akti attiecībā uz centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem parasti ietver tikai vispārīgus noteikumus par riska dalīšanu un/vai preferenciālo režīmu. Sīki izstrādāti noteikumi, kas attiecas uz Komisijas ieguldījumu šajos instrumentos (tostarp riska dalīšanas procentuālā attiecība), tikai vēlāk tiek ietverti atsevišķā nolīgumā, kas budžeta lēmējiestādei nav jāapstiprina (sk. 9. izcēlumu).

9. izcēlums

Riska dalīšana starp Komisiju un tās partneriem – Aizdevumu garantijas instrumenta (LGTT) un Projektu obligāciju iniciatīvas (POI) gadījuma izpēte

Aizdevumu garantijas instrumentu 2008. gadā kopīgi izveidoja Komisija un EIB, noslēdzot sadarbības nolīgumu, saskaņā ar kuru katra puse uzņēmās 50 % no saistību nepildīšanas riska (paredzamie un neparedzamie zaudējumi).

Šis instruments sniedz garantiju nosacītas kredītlīnijas veidā, ko projekta īstenotājs var izmantot pirmo piecu līdz septiņu darbības gadu laikā, ja projekta radītie ieņēmumi nav pietiekami, lai nodrošinātu prioritārā aizņēmuma atmaksu (t. i., gadījumā, ja projekta faktiskie ieņēmumi ir zemāki par prognozēto līmeni).

Juridiskā pamata grozījumu dēļ 2013. gadā tika ieviesta pirmās kārtas zaudējumu portfeļa pieeja, tādējādi Komisija uzņēmās risku par 95 % zaudējumu no portfeļa pirmās kārtas zaudējumu laidiena (PFLP).

Ar 2012. gada grozījumiem Regulā (EK) Nr. 680/2007 kā jauns instruments tika ieviesta POI. Šī iniciatīva nodrošina kredītkvalitātes uzlabošanu subordinēta instrumenta (aizdevuma vai nosacīta mehānisma) veidā, lai atbalstītu prioritārās projektu obligācijas, ko emitējis projekta īstenošanas uzņēmums. Riska dalīšanas kārtība starp Komisiju un EIB ir tāda pati kā LGTT gadījumā, t. i., Komisija uzņemas risku par 95 % zaudējumu, savukārt EIB – par atlikušajiem 5 %.

Portfeļa pirmās kārtas zaudējumu laidiens LGTT/POI portfelim tika noteikts tādā līmenī, ka ir maz ticams, ka faktiskie zaudējumi pārsniegs PFLP. Tādējādi lielāko daļu faktiskā riska patiesībā uzņemas Komisija.

Juridiskais pamats paredz, ka riska dalīšanas pamatā būs pirmās kārtas zaudējumi, taču tas nesniedz nekādas sīkākas norādes par to, kā jānosaka pirmās kārtas zaudējumu portfelis, vai par riska līmeni, kas rodas šīs pieejas dēļ. Komisijas dienestu darba dokumentā57 ir norādīts, ka pirmās kārtas zaudējumu procentuālā daļa parasti tiek noteikta nedaudz virs vēsturiskā vidējā zaudējumu līmeņa. Taču EIB maksimālo apjomu noteica tā, ka tās paredzamais neto risks nepārsniedza standarta risku (mazāk nekā 2 % no paredzamajiem zaudējumiem), nevis pamatojoties uz vēsturiskajiem datiem.

78

Attiecībā uz dažiem centralizēti pārvaldītajiem finanšu instrumentiem Palāta konstatēja, ka gandrīz viss faktiskais risks ir novirzīts uz Komisiju (sk. 10. izcēlumu). Tomēr, lai gan Komisija šāda veida instrumentos uzņēmās vairāk riska nekā tās partneri, Palātas veiktā analīze liecina, ka būtiska privātā sektora ieguldījuma tajos nebija.

10. izcēlums

Gadījuma izpēte – riska dalīšana starp Komisiju un tās partneriem – EEF

EEF iegulda līdzekļus energoefektivitātē, atjaunojamās enerģijas projektos un tīrā pilsētas transportā. Tā akciju turētāji ir Komisija, EIB un divas bankas. EEF ir organizēts kā akciju sabiedrība, un tā akcijas ir sadalītas trīs klasēs (A, B un C) atkarībā no riska un tiesībām uz peļņu, kur A klase ir izdevīgākā, bet C klase – mazāk izdevīgā.

Komisija ir vienīgā C klases akciju turētāja, pirmā, kas sedz zaudējumus, un pēdējā, kas gūst peļņu. Tās akcijas tiks izpirktas, kad beigsies to termiņš. Izpirkšana ir atkarīga no pietiekamu naudas līdzekļu pieejamības fondā.

Uzņēmuma zaudējumi vispirms tiek piešķirti Komisijai. Kamēr vien C klases akciju vērtība ir pozitīva, šie zaudējumi A un B klases akciju vērtību neietekmē. Tikai pēc tam, kad C klases akciju vērtība ir samazinājusies līdz nullei, zaudējumi tiek sadalīti starp A un B klases akcijām. Turpmākie ienākumi un peļņa ne vienmēr noved pie C klases akciju vērtības atjaunošanās, jo vispirms tiek izmantoti A un B klases akciju plānotajām dividendēm.

Turklāt C klases akcijas nevar izpirkt pirms abām pārējām klasēm.

Dažos gadījumos ir izmantoti nodokļu nolēmumi, lai finanšu instrumentus padarītu pievilcīgākus privātā sektora ieguldītājiem
79

Nodokļu nolēmums ir valsts nodokļu iestādes rakstisks lēmums par to, kā saskaņā ar šīs dalībvalsts piemērojamajiem nodokļu tiesību aktiem ir nosakāms kādas struktūras konkrēts darbības aspekts. Šādu procedūru var izmantot vairākās ES dalībvalstīs, lai gūtu pārliecību par to, kā darbībām tiks piemēroti nodokļi. Parasti ar nodokli apliekamās fiziskās personas vai uzņēmumi iesniedz savu interpretāciju par to, kā tiem vai konkrētam darījumam vai darbībai ir piemērojami nodokļu tiesību akti, un nodokļu iestāde atbild ar pozitīvu vai negatīvu lēmumu. Šādi nodokļu nolēmumi ir standarta prakse arī fondu nozarē. Lai gan nodokļu nolēmumi var būt pilnīgi likumīgi un tos izmanto vairākās jurisdikcijās, tie ir izmantoti arī ar mērķi veicināt agresīvu nodokļu plānošanu.

80

Jau 2012. gadā Komisija sniedza dalībvalstīm adresētu ieteikumu par agresīvu nodokļu plānošanu58. Būtībā dalībvalstis tiek mudinātas grozīt savus tiesību aktus, lai pievērstos “(..) mākslīgām struktūrām” un nodokļu vajadzībām attiecībā uz šādām struktūrām rīkotos “atbilstīgi to ekonomiskajai būtībai”. Šajā saistībā tam sekoja vairāki konkrēti pasākumi:

  • kopš 2014. gada Komisija ir uzsākusi vairākas izmeklēšanas, lai pārbaudītu, vai dalībvalstu nodokļu iestāžu lēmumi attiecībā uz uzņēmumu ienākuma nodokli, kas jāmaksā uzņēmumiem, atbilst ES noteikumiem par valsts atbalstu59;
  • Komisija 2015. gada martā nāca klajā ar pasākumu kopumu, lai uzlabotu nodokļu pārredzamību un ieviestu automātisku informācijas apmaiņu starp dalībvalstīm par to pieņemtajiem nodokļu nolēmumiem60;
  • Komisija 2015. gada jūnijā pieņēma rīcības plānu taisnīgai un efektīvai uzņēmumu ienākuma nodokļa sistēmai ES61. Šajā dokumentā vairāku citu ar nodokļiem saistītu jautājumu vidū ir aplūkoti pasākumi nodokļu apiešanas un agresīvas nodokļu plānošanas apkarošanai.
81

Tomēr Palāta konstatēja finanšu instrumentus, attiecībā uz kuriem bija saņemti nodokļu nolēmumi (sk. 11. izcēlumu).

11. izcēlums

Gadījuma izpēte – nodokļu nolēmumi attiecībā uz finanšu instrumentiem centralizētās pārvaldības jomā – fonds “Marguerite

Fonds “Marguerite” 2013. gadā saņēma iepriekšēju Luksemburgas nodokļu vienošanos (parasti dēvēto “nodokļu nolēmumu”) un panāca iepriekšēju vienošanos par cenas noteikšanu uzņēmumam “Marguerite Holdings” un tā meitasuzņēmumiem Luksemburgā. Pēdējā ir starp nodokļu maksātāju un nodokļu iestādēm noslēgta vienošanās, kurā ir norādīta cenas noteikšanas metode, ko nodokļu maksātājs piemēros saviem saistīto uzņēmumu darījumiem.

Fonda “Marguerite” izmantotā īpašā struktūra rada situāciju, kad ieturētais nodoklis, ko uzliek dividenžu maksājumiem no pārvaldītājsabiedrībām fondā, ir samazināts, dividenžu maksājumus pārveidojot par procentu maksājumiem, izmantojot hibrīda instrumentus Luksemburgas struktūru starpā62. Ir arī iespēja, ka, izmantojot šo struktūru, tiek apieti citi nodokļi, piemēram, uzņēmumu darbības valstīs ieturētais nodoklis vai kapitāla pieauguma nodokļi ieguldījuma atgūšanas brīdī.

82

Palāta arī norāda, ka vairāki 2007.–2013. gada ERAF un ESF instrumenti savās izveidotajās struktūrās izmantoja SICAV63 vai SICAR64. Šīm struktūrām nodokļu nolēmumi ir ierasta prakse. Taču dalībvalstis neziņo Komisijai par to, vai to instrumenti ir izmantojuši vai izmantos iepriekšējus nodokļu nolēmumus.

Privātie ieguldījumi ERAF un ESF finanšu instrumentu kapitāla piešķīrumā veido aptuveni 2 % no kopējās summas
83

Iepriekšējos ziņojumos Palāta norādīja, ka privātā sektora sviras rādītājs 2007.–2013. gada plānošanas periodā bija ierobežots65. Saskaņā ar jaunākajiem datiem, kurus dalībvalstis ir sniegušas Komisijai, tikai 154 no 1025 ERAF un ESF finanšu instrumentiem 11 dalībvalstīs savā finansēšanas struktūrā piesaistīja privāto finansējumu kā daļu no DP ieguldījuma.

84

Attiecībā uz privātajiem līdzekļiem, kas ieguldīti, izmantojot darbības programmas, par kurām ziņo dalībvalstis, pastāv arī divkāršas uzskaites risks, jo ir iespējams, ka privātais finansējums, kas norādīts īpašo fondu līmenī, ir vienkārši līdzekļu pārskaitījums no līdzdalības fonda. Ja analīze attiecas tikai uz līdzdalības fondiem, tādējādi novēršot divkāršas uzskaites risku, tikai deviņi no 73 pašreizējiem līdzdalības fondiem četrās no 18 dalībvalstīm, kurās ir šādi fondi, saņēma privātos ieguldījumus. Attiecībā uz šiem deviņiem līdzdalības fondiem privātā finansējuma daļa instrumenta piešķīrumā ir no 5 % līdz 50 %. Kopumā, izmantojot darbības programmas, līdzdalības fondiem tika piesaistīti EUR 325 miljoni privātā kapitāla. Vienlaikus Palāta norāda, ka neatkarīgi no sniegtās informācijas no valsts atbalsta noteikumiem izriet juridiskas saistības attiecībā uz kapitālieguldījumiem mazos un vidējos uzņēmumos – privātā līdzfinansējuma minimālajam līmenim atkarībā no reģiona ir jābūt 30 % vai 50 %66.

85

Turklāt, pamatojoties uz 11 dalībvalstu brīvprātīgi sniegto informāciju, finanšu instrumentiem izmaksātie līdzekļi (privātie vai publiskie) papildus tiem, ko nodrošina DP, sasniedz EUR 342 miljonus67. Taču dalībvalstīm šāda informācija nav obligāti jāsniedz, un arī brīvprātīgi sniegtos datus Komisija nepārbauda.

86

Palāta arī norāda, ka tiesību aktos attiecībā uz 2007.–2013. gada plānošanas periodu nav noteikts, ka finansēšanas nolīgumos starp vadošajām iestādēm un fondu pārvaldniekiem ir jānorāda papildu privāto ieguldījumu paredzamais sviras efekts. Turklāt maksas parasti nebija saistītas ar fondu pārvaldnieku panākumiem privāto ieguldītāju piesaistīšanā (sk. 136. punktu)68. Tādējādi fondu pārvaldnieki nebija īpaši motivēti iesaistīt privātos ieguldītājus.

87

Centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem un jo īpaši pašu kapitāla finanšu instru­mentiem privātā sektora ieguldītāju kā ieguldītāju piesaistīšana ir izrādījusies sarežģīta, kā to apliecina gadījumu izpētes 12. izcēlumā.

12. izcēlums

Gadījumu izpētes – grūtības piesaistīt privātā sektora ieguldītājus no publiskiem līdzekļiem finansētos pašu kapitāla instrumentos – fonds “Marguerite” un EEF

Turpmāk ir norādīti ierobežota privātā līdzfinansējuma piemēri attiecībā uz diviem centralizēti pārvaldītiem instrumentiem69.

  • Fondam “Marguerite” bez Komisijas ir vēl astoņi sponsori – tās visas ir valsts kontrolētas bankas. Šie sponsori ir apņēmušies ieguldīt līdzekļus par kopumā EUR 710 miljoniem. Nekādi līdzekļi no privātajiem ieguldītājiem vēl nav piesaistīti, lai sasniegtu kopējo saistību mērķi – EUR 1,5 miljardus70.
  • Arī EEF galvenokārt paļaujas uz publiskiem līdzekļiem, un tā lielākais ieguldītājs līdz šim ir bijusi Komisija (EUR 125 miljoni no kopējām saistībām – EUR 265 miljoniem). Vienīgais privātais ieguldītājs – Deutsche Bank – apņēmās instrumentā ieguldīt ierobežotu summu (EUR 5 miljonus). Kopējā saistību summa šajā posmā ir mazāka par pusi no instrumenta plānotās summas (EUR 700 miljoni).
Vai šie jautājumi ir apsvērti 2014.–2020. gada plānošanas periodā?
88

Attiecībā uz dalītās pārvaldības instrumentiem 2014.–2020. gada plānošanas periodā tiesību aktu noteikumi joprojām atļauj piemērot preferenciālu režīmu, taču arī paredz, ka risks ir atbilstīgi jāsadala starp publiskā un privātā sektora partneriem (sk. 13. izcēlumu).

13. izcēlums

Noteikumi attiecībā uz preferenciālo režīmu un riska dalīšanu (2014.–2020. gada plānošanas periodā)

KNR 44. pants paredz “(..) atbilstošu riska un peļņas dalījumu” starp publiskajiem un privātajiem ieguldītājiem, un saskaņā ar deleģēto regulu preferenciālā režīma piemērošanai ir jābūt samērīgai ar risku, ko uzņemas ieguldītāji, un ierobežotai līdz minimālajam līmenim, kāds nepieciešams, lai tos piesaistītu71. Proti, ex ante novērtējumā dalībvalstij ir jāiekļauj novērtējums par “nepieciešamību pēc preferenciālas atlīdzības un šādas atlīdzības līmeni, lai piesaistītu partneru resursus no privātajiem ieguldītājiem, un/vai tādu mehānismu apraksts, kurus izmantos, lai noteiktu nepieciešamību pēc preferenciālas atlīdzības un šādas atlīdzības līmeni”72.

Šo preferenciālo atlīdzību var finansēt no līdzekļiem, kas iemaksāti atpakaļ instrumentā, vai no ieņēmumiem un cita veida ienākumiem vai peļņas, kas ir attiecināma uz atbalstu no ES fondiem. Preferenciālā režīma koncepciju piemēro arī publiskajiem ieguldītājiem, kuri darbojas saskaņā ar tirgus ekonomikas principu73.

Turklāt Palāta norāda, ka gadījumos, uz kuriem attiecas GBER, “ja zaudējumu sadale starp publiskajiem un privātajiem ieguldītājiem ir asimetriska, publiskā ieguldītāja pirmās kārtas zaudējumu maksimālā robeža ir 25 % apmērā no kopējā ieguldījuma”74.

Pretējā gadījumā ir jāatbilst tirgus apstākļiem vai jāveic valsts atbalsta paziņošanas process.

89

Dalībvalstu pienākums novērtēt vajadzību pēc preferenciālā režīma un riska dalīšanas kārtības un šo kārtību pamatot var noteikti tikt uzskatīts par panākumu virzībā uz finanšu instrumentu efektīvāku pārvaldību. Tomēr, pamatojoties uz veikto iztaujāšanu, Palāta uzskata, ka Komisijai ir jāsniedz norādījumi dalībvalstīm par to, kā labāk izmantot preferenciālo režīmu, lai piesaistītu vairāk privātā kapitāla, vienlaikus nepakļaujot pārmērīgam riskam publiskos ieguldītājus instrumentu piešķīrumos.

90

Attiecībā uz dažiem centralizēti pārvaldītiem instrumentiem tiesību aktos ir izklāstīts arī iespējamais riska dalīšanas apmērs starp Komisiju un tās partneriem. Šajā saistībā regula paredz, ka “riska sadales modeli atspoguļo (..) atbilstīgā sadalē starp Savienību un pilnvaroto vienību”, savukārt “maksimālais riska apjoms, ko sedz Savienības budžets, nepārsniedz 50 % no parāda instrumenta mērķa parādportfeļa”75. Vēl nav zināms, vai šie grozītie noteikumi būs pietiekami, lai piesaistītu vairāk privātā sektora ieguldījumu nekā 2007.–2013. gada plānošanas periodā. Kā jau minēts vienā no iepriekšējiem ziņojumiem, Palāta uzskata, ka konkrētajos tiesību aktos attiecībā uz katru centralizēti pārvaldīto instrumentu ir jānosaka galvenie aspekti riska dalīšanas kārtībai starp Komisiju un tās partneriem (piemēram, EIB)76.

91

Visbeidzot, attiecībā uz nodokļu nolēmumiem situācija salīdzinājumā ar 2007.–2013. gada plānošanas periodu nav mainījusies. Palāta uzskata, ka, 2014.–2020. gada plānošanas periodā turpinot izmantot iepriekšējus nodokļu nolēmumus attiecībā uz centralizēti pārvaldītajiem un/vai dalītās pārvaldības finanšu instrumentiem, var tikt apdraudēta Komisijas reputācija, jo šie nolēmumi var tikt uzskatīti par tādiem, kas ir pretrunā Komisijas ieteikumiem un pasākumiem attiecībā uz nodokļu režīmu.

Vai finanšu instrumenti sniedza atkārtotu finansiālo atbalstu?

92

Viens no galvenajiem iemesliem publisko līdzekļu izmantošanai ar finanšu instrumentu starpniecību ir tas, ka naudu var izmantot vairākas reizes: tā “apgrozās”. Piemēram, ja izmaksātais aizdevums pēc trim gadiem tiek atmaksāts, naudu var izmantot, lai izsniegtu jaunu aizdevumu. Tāpēc Palāta pārbaudīja, vai šis apgrozības efekts faktiski īstenojās. Tas, cik lielā mērā līdzekļi var praktiski apgrozīties, ir atkarīgs ne tikai no finansiālā atbalsta veida, bet arī no instrumentu ieguldījumu perioda. Tāpēc Palāta analizēja, vai instrumentu ieguldījumu periodi atbilst parastai tirgus praksei un kādi faktori veicināja instrumentu faktiskā ieguldījumu perioda ierobežošanu.

Īstenošanas kavējumi būtiski saīsināja vairāku ERAF un ESF finanšu instrumentu faktisko ieguldījumu periodu

93

2007.–2013. gada plānošanas perioda sākumā valsts iestādēm vairākumā dalībvalstu bija tikai neliela pieredze apgrozības instrumentu strukturēšanā un vadīšanā kopā ar finanšu starpniekiem. Veicot revīzijas, Palāta konstatēja, ka kavēšanos vairumā gadījumu izraisīja laikietilpīgā finanšu instrumentu iekšējā strukturēšana, ilgstošās sarunas ar finanšu starpniekiem dažādos līmeņos (bieži vien pārrunājot pārvaldības izmaksas un maksas), sarežģītās publiskā iepirkuma procedūras, neskaidrība par atbilstību valsts atbalsta noteikumiem un grūtības piesaistīt privātā sektora ieguldījumus.

94

Daudzos gadījumos dažādas iesaistītās struktūras strauji apguva jaunu pieredzi, un vajadzēja daudz laika, lai saskaņotu daudzo ieinteresēto personu intereses un viedokļus un panāktu vienošanos par instrumenta ieguldījumu stratēģijām. Vairākas no šīm problēmām tika konstatētas arī citos pētījumos77. Pēdējos gados veiktās revīzijas arī pierāda, ka, ja Komisija būtu savlaicīgāk sniegusi vairāk norādījumu, šīs problēmas vismaz daļēji varētu būt novērstas.

95

Zemais izmaksas līmenis daudzās dalībvalstīs un tādējādi arī instrumentu ierobežotā spēja apgrozīt līdzekļus ir šo grūtību acīmredzams rezultāts. Dažos gadījumos īstenošanas kavējumi ilga vairākus gadus, būtiski saīsinot periodu, kura laikā finanšu instrumenta piešķīrums varētu tikt izmaksāts galasaņēmējiem (sk. 14. izcēlumu).

14. izcēlums

Gadījuma izpēte – kavēšanās JEREMIE līdzdalības fonda izveidē Slovākijā

Saprašanās memorands starp EIF un Slovākijas valdību par valsts JEREMIE līdzdalības fondu tika parakstīts 2006. gadā, t. i., pirms 2007.–2013. gada plānošanas perioda sākuma. Pēc tam, kad tika veikta fondu tirgus vajadzību analīze (“atšķirības analīze”), 2008. gadā tika parakstīts pamatnolīgums un 2009. gadā – finansēšanas nolīgumi starp dažādām ministrijām un EIF.

Vēl pēc gada tika parakstīti abi galīgie nolīgumi (līdzdalības fonda nolīgums un akcionāru nolīgums), kas ir arī juridiski priekšnosacījumi fonda faktiskās darbības uzsākšanai. Paša līdzdalības fonda kapitalizācija beidzot notika 2011. gadā. Tādējādi kopumā bija vajadzīgi pieci gadi (no 2006. līdz 2011. gadam), lai JEREMIE līdzdalības fonds varētu sākt darboties.

Uzaicinājumi izteikt ieinteresētību par finanšu starpnieku nolīgšanu tika publicēti 2011., 2012. un 2013. gadā. Bija vajadzīgi vēl divi līdz trīs gadi, kamēr tika noslēgti nolīgumi ar finanšu starpniekiem – 2013. gadā (par garantijas instrumentu) un 2014. gadā (par aizdevumu un pašu kapitāla instrumentiem). Tikai tad galasaņēmēji sāka saņemt finansiālu atbalstu.

Izmaksas rādītājs 2014. gada beigās bija 12 % līdzdalības fonda līmenī un vēl zemāks attiecībā uz galasaņēmējiem veiktajām izmaksām no apakšfondiem.

ERAF un ESF finanšu instrumentu apgrozības efekts īstenošanas laikā bija ierobežots un ir nenoteikts pēc 2007.–2013. gada programmu slēgšanas

Mazāk nekā trešdaļa no visiem ERAF un ESF finanšu instrumentiem savus līdzekļus līdz 2014. gada beigām izmantoja vairāk nekā vienu reizi
96

Palātas veiktā analīze parādīja, ka kopumā ir 316 ERAF un ESF instrumenti (galvenokārt īpašie fondi) 19 dalībvalstīs, kas līdz 2014. gada 31. decembrim visu piešķīrumu paguva izmaksāt galasaņēmējiem. Taču pat šiem instrumentiem apgrozības efekts parādījās tikai plānošanas perioda beigās. Tādējādi tikai neliela daļa no sākotnējā piešķīruma līdz pagarinātā attiecināmības perioda beigām (t. i., 2017. gada martam) tiks izmantota vairāk nekā vienu reizi. Turklāt nevienā no 25 dalībvalstīm, kuras īsteno finanšu instrumentus, kopējais izmaksas līmenis nesasniedza 100 % (sk. 4. tabulu).

Laika ierobežojumi radīja īpašas problēmas pašu kapitāla instrumentiem
97

Palātas veiktā analīze arī pierāda, ka īpašas grūtības sasniegt apgrozības efektu bija pašu kapitāla instrumentiem. Eiropā vidējais kapitālieguldījumu turēšanas periods (piemēram, laiks starp akciju iegādi un pārdošanu) 2014. gadā bija aptuveni seši gadi78. Taču lielākā daļa ERAF un ESF pašu kapitāla instrumentu darbojās ne vairāk kā astoņus gadus (no 2009. līdz 2017. gadam). Pat ja, piemēram, darbība tika uzsākta 2009. gada sākumā un instruments slēgts 2014. gada beigās, paliek mazāk nekā tikai trīs gadi līdz DP slēgšanai, lai uzsāktu jaunu kapitālieguldījumu ciklu. Tāpēc, ņemot vērā, cik gadi ir vajadzīgi instrumenta izveidei, maz ticams, ka DP ieguldījumi pašu kapitāla instrumentos vienā plānošanas periodā tiks izmantoti atkārtoti.

98

Savukārt centralizēti pārvaldīto pašu kapitāla instrumentu darbības laiks ir daudz ilgāks, labāk atspoguļojot pašu kapitāla instrumentu būtību79 (piemēram, fonda “Marguerite” termiņš ir 20 gadi ar iespēju to par diviem gadiem pagarināt).

Lielā rīcības brīvība ERAF un ESF finanšu instrumentiem atkārtoti izmantot līdzekļus var apgrozības efektu izbeigt, tiklīdz ir slēgtas DP
99

Tiesiskais regulējums 2007.–2013. gadam attiecībā uz dalītās pārvaldības finanšu instrumentiem paredz, ka dalībvalsts var paturēt visus resursus, kas līdz slēgšanas laikam ir izmantoti vismaz vienu reizi, bet mērķgrupas interesēs tie ir jāizmanto atkārtoti80. Komisijas norādījumos par finanšu instrumentiem81 un 2007.–2013. gada DP slēgšanu82 ir ierosināts, ka resursus no ERAF un ESF instrumentiem vajadzētu ieguldīt bezgalīgi.

100

Taču Palāta uzskata, ka attiecībā uz atkārtotu ieguldīšanu uz nenoteiktu laiku Vispārīgo regulu 2007.–2013. gadam šādi interpretēt nevar83. Piemēram, noteikumi arī paredz, ka instrumenta kapitālu var samazināt un finanšu instrumentu resursus izmantot dotāciju veidā. Turklāt, raugoties no juridiskā viedokļa, ikviena darbība pēc programmu slēgšanas, kas neattiecas uz ES budžetu, ir tikai un vienīgi dalībvalsts atbildība un vairs nav pakļauta Komisijas uzraudzībai, ja vien juridiskajā pamatā nav noteikts citādi.

Vai šie jautājumi ir apsvērti 2014.–2020. gada plānošanas periodā?
101

Attiecībā uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu vairāki jautājumi par līdzekļu atkārtotu izmantošanu ESI fondu instrumentiem pēc attiecināmības perioda beigām 2023. gadā ir precizēti KNR 44. un 45. pantā.

102

Turklāt tiesību aktos, kas attiecas uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu, ir skaidri atzīts finanšu instrumentu paredzamais apgrozības raksturs pēc attiecināmības perioda, ietverot noteikumus par iespēju atkārtoti izmantot līdzekļus, kas atmaksāti vismaz astoņus gadus ilgā laikposmā pēc attiecināmības perioda beigām84. Šajā KNR noteikumā ir paredzēts minimālais periods finanšu instrumentiem piešķirto līdzekļu iezīmēšanai, taču nav sniegta sīkāka informācija par to, kā tas būtu jādara. Palāta uzskata, ka Komisijai šis aspekts būtu jāprecizē.

103

Izšķirošs faktors, lai novērstu pagātnes kļūdas, ir standartizācija – iespēja vadošajām iestādēm veidot finanšu instrumentus saskaņā ar Komisijas izstrādātajiem standarta noteikumiem un nosacījumiem būtiski optimizētu un atvieglotu izveides procesu.

104

Saskaņā ar juridisko pamatu 2014.–2020. gada plānošanas periodam finanšu in­strumentus var turpināt izmantot arī nākamajā plānošanas periodā, nevis pieprasīt tos slēgt un nomainīt ar jauniem85. Tas var ietaupīt gan laiku, gan arī naudu, jo finanšu instrumenti plānošanas perioda sākumā jau ir gatavi un darboties spējīgi, un instrumenta piešķīrumu varētu palielināt atbilstīgi ex ante vajadzību novērtējumam. Taču gadījumos, kad fondu pārvaldnieks tiek izraudzīts atklātā konkursa procedūrā, laika ietaupījums var būt ierobežots, jo jebkurā gadījumā būtu vajadzīga jauna atklāta procedūra, lai izraudzītos jaunu fondu pārvaldnieku. Pamatojoties uz Palātas veiktās aptaujas rezultātiem (sk. 15. izcēlumu), fondu pārvaldnieki ļoti labprāt saņemtu Komisijas papildu norādījumus par to, kā pārcelt instrumentus uz 2014.–2020. gada periodu.

15. izcēlums

Aptaujas rezultāti – jautājumi, par kuriem ir vajadzīgi Komisijas papildu norādījumi (2014.–2020. gada plānošanas periods)

JautājumiAtbilžu īpatsvars1
Iepriekšējā plānošanas periodā izveidoto instrumentu pārcelšana uz jauno periodu (2014.–2020. gads)27 %
Instrumenta izmantošanas pārtraukšanas politika un noteikumi instrumenta slēgšanai21 %
Noteikumi, kas jāpiemēro saistībā ar fondu pārvaldnieku atlasi18 %
Finanšu instrumentam atmaksāto līdzekļu atkārtota izmantošana pēc attiecināmības perioda beigām17 %
Instrumentu izveide ES līmenī9 %
Citi8 %
1 Aptauja tika nosūtīta 50 lielāko ERAF instrumentu pārvaldniekiem/vadošajām iestādēm; atbildes sniedza 80 %.
Avots: Eiropas Revīzijas palāta.
105

Visbeidzot, 2007.–2013. gada plānošanas periodā Komisija sāka organizēt dažādas prezentācijas un seminārus, lai izplatītu paraugpraksi un apmācītu dalībvalstu ierēdņus. Gadu pēc 2014.–2020. gada plānošanas perioda sākuma Komisija 2015. gada janvārī izveidoja arī tehnisko konsultantu platformu (www.fi-compass.eu), lai izplatītu zināšanas par ES tiesību aktu prasībām attiecībā uz finanšu instrumentiem.

Vai finanšu instrumenti bija izmaksu ziņā efektīva ES budžeta izpildes metode?

106

Atšķirībā no tradicionālajām dotācijām finanšu instrumentus pārvalda fondu pārvaldnieki (nevis valstu pārvaldes iestādes). Parasti tie ir finanšu starpnieki, piemēram, privātās vai valsts bankas. Par finanšu instrumentu pārvaldību ir jāmaksā, un fondu pārvaldniekiem ir tiesības saņemt atlīdzību par sniegtajiem pakalpojumiem. Fondu pārvaldnieka pārvaldības izmaksu (kas tiek atlīdzinātas atbilstoši izdevumu pamatojumam) un maksu (saskaņotā cena vai kompensācija par sniegtajiem pakalpojumiem) līmenis parasti ir norādīts finansēšanas nolīgumā attiecībā uz katru finanšu instrumentu. Atlīdzībai ir jāsedz finanšu instrumenta administratīvās izmaksas (tostarp izdevumi par attiecībām ar ieguldītājiem, juridiskie izdevumi un izdevumi revidentiem), un privātā sektora fondu pārvaldnieku gadījumā ir jāparedz peļņas norma. To lielumam attiecībā uz dažādiem finanšu produktiem (t. i., garantijām, aizdevumiem vai pašu kapitālu) ir jābūt atšķirīgam, un to līmenim ir jābūt saistītam ar objektīviem kritērijiem (piemēram, daudz nelielu aizdevumu parasti ietver augstākas administratīvās izmaksas nekā maz lielu aizdevumu).

107

Pamatojoties uz jaunākajiem datiem, kurus dalībvalstis ir sniegušas Komisijai, Palāta analizēja faktisko pārvaldības izmaksu un maksu līmeni gan attiecībā uz dalītās pārvaldības, gan arī centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem 2007.–2013. gada plānošanas periodā un pārbaudīja, vai tās bija pietiekami saistītas ar fondu pārvaldnieka darbības rezultātiem. Turklāt attiecībā uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu Palāta novērtēja, vai finanšu instrumentiem piešķirtā finansējuma palielinātā daļa (ko tāpēc parasti nepārvalda valsts vai reģionālās pārvaldes iestādes) ir atspoguļota, nosakot tehniskās palīdzības apmēru, kas tiek izmaksāts dalībvalstīm par ESI fondu īstenošanu.

Augsts pārvaldības izmaksu un maksu līmenis salīdzinājumā ar faktisko izmaksu līmeni galasaņēmējiem

Kumulatīvās pārvaldības izmaksas pārsniedza faktiskās izmaksas apmēru galasaņēmējiem aptuveni 2 % instrumentu
108

Dažu instrumentu pārvaldības izmaksas un maksas pat pārsniedza faktiskās summas, kas tika izmaksātas galasaņēmējiem. Veicot 1 025 ERAF un ESF finanšu instrumentu analīzi, Palāta konstatēja 23 šādus gadījumus (2,2 %) astoņās dalībvalstīs (Bulgārijā, Čehijas Republikā, Vācijā, Spānijā, Francijā, Itālijā, Polijā un Apvienotajā Karalistē). Visi šie instrumenti kopā iekasēja EUR 28 miljonus par pārvaldības izmaksām un maksām, lai galasaņēmējiem izmaksātu EUR 4 miljonus. Vienlaikus ir līdzīgi instrumenti, kuros pārvaldības izmaksas vai maksas finanšu starpniekiem netiek segtas vispār (sk. 16. izcēlumu).

16. izcēlums

Gadījuma izpēte – fondu pārvaldnieki, kas finanšu instrumentus īsteno bez maksas: uzņēmējdarbības fonds Grieķijā un JEREMIE līdzdalības fonds Ungārijā

a) Uzņēmējdarbības fonds Grieķijā

Uzņēmējdarbības fonds Grieķijā nesedz pārvaldības izmaksas un maksas bankām, kuras darbojas kā finanšu starpnieki. Tā vietā fonds un bankas līdzfinansē galasaņēmējiem izsniegtos aizdevumus. Tie arī dala aizdevumu neatmaksāšanas risku. Banku galvenā motivācija dalībai instrumentā ir riska dalīšana. Tāpēc tās piedalās instrumentā, nepieprasot segt pārvaldības izmaksas un maksas.

b) JEREMIE Ungārijā

Arī JEREMIE Ungārijā nesedz aizdevumu instrumentu pārvaldības izmaksas un maksas finanšu starpniekiem. Tā vietā finanšu starpniekiem tiek izsniegti aizdevumi ar ļoti zemu procentu likmi salīdzinājumā ar tirgus likmi. Šī ļoti zemā procentu likme nav uzskatāma par atlīdzību fondu pārvaldniekam, jo to atsver augstāks risks, ko uzņemas finanšu starpnieki, salīdzinājumā ar ES finansētu fondu. Aizdevumu neatmaksāšanas gadījumā finanšu starpnieki parasti uzņemas lielāko daļu zaudējumu.

Kumulatīvās pārvaldības izmaksas un maksas sasniedz līdz pat 75 % no finansiālā atbalsta, kas izmaksāts galasaņēmējiem
109

Palāta veica Komisijas datu analīzi, pārvaldības izmaksas un maksas salīdzinot ar galasaņēmējiem faktiski izmaksātajām summām. Analīzes rezultāti dalībvalstu līmenī ir norādīti 6. tabulā.

110

Par 274 no 1025 ERAF un ESF instrumentiem 10 no 25 dalībvalstīm (Zviedrijā, Austrijā, Latvijā, Maltā, Somijā, Lietuvā, Rumānijā, Grieķijā, Ungārijā un Kiprā) Palāta konstatēja, ka Komisijai iesniegtie dati par pārvaldības izmaksām un maksām attiecībā uz visiem finanšu instrumentiem bija visaptveroši. Attiecībā uz sešām citām dalībvalstīm (Poliju, Portugāli, Vāciju, Slovākiju, Bulgāriju un Apvienoto Karalisti) šāda informācija tika sniegta par 392 finanšu instrumentiem, kas veido no 84 % līdz 98 % no kopējā kapitāla piešķīruma finanšu instrumentiem. Attiecībā uz visām pārējām dalībvalstīm ticama informācija par pārvaldības izmaksām un maksām tika sniegta par instrumentiem, kas veido līdz divām trešdaļām no kopē­jā piešķīruma86. Par vairākiem finanšu instrumentiem dati vai nu netika sniegti vispār, vai arī nebija ticami (piemēram, par pārvaldības izmaksām un maksām, kas desmit reizes pārsniedza faktiski izmaksāto summu). Turklāt, ja tika norādīts, ka pārvaldības izmaksas un maksas ir “0”, tā faktiski varēja būt taisnība vai arī dati nebija sniegti. Šie dati no Palātas turpmākās analīzes tika izslēgti.

6. tabula

Kumulatīvo pārvaldības izmaksu un maksu analīze pa dalībvalstīm saistībā ar ERAF un ESF finanšu instrumentiem, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī

DalībvalstsKopējās paziņotās pārvaldības izmaksas
(miljoni EUR)
Instrumentu skaits
(ieskaitot apakšfondus)
Pārvaldības izmaksas un maksas
% no instrumentam izmaksātajām% no galasaņēmējiem izmaksātajām
KumulatīviVidēji gadāKumulatīviVidēji gadā
Slovākija979 %2 %75 %16 %
Čehijas Republika459 %3 %47 %16 %
Francija141209 %2 %19 %4 %
Zviedrija211113 %2 %17 %3 %
Kipra2510 %2 %16 %3 %
Apvienotā Karaliste1247410 %2 %16 %3 %
Spānija43166 %1 %16 %2 %
Austrija226 %1 %12 %3 %
Latvija17158 %2 %12 %2 %
Bulgārija20106 %1 %11 %3 %
Itālija511284 %1 %11 %2 %
Malta128 %2 %10 %2 %
Polija1102489 %2 %10 %2 %
Dānija199 %2 %10 %2 %
Lietuva29367 %1 %9 %2 %
Somija416 %1 %9 %1 %
Vācija105457 %1 %9 %1 %
Nīderlande0116 %1 %8 %1 %
Rumānija845 %1 %6 %1 %
Portugāle18564 %1 %5 %1 %
Grieķija29322 %0 %4 %1 %
Slovēnija333 %1 %4 %1 %
Beļģija094 %1 %4 %1 %
Ungārija171702 %0 %2 %0 %
Igaunija060 %0 %0 %0 %
Kopā6311 025
Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas 2015. gada datiem.

Pārvaldības izmaksu un maksu neatlīdzināšana no ES budžeta virs tiesību aktos noteiktā maksimālā apmēra slēgšanas laikā

Pārvaldības izmaksas un maksas būtībā bija ierobežotas līdz maksimāli 4 % gadā no finanšu instrumenta kopējā piešķīruma
111

Juridiskajā pamatā attiecībā uz 2007.–2013. gada plānošanas periodu noteikumi par atlīdzību fondu pārvaldniekam bija īsi aprakstīti galvenajā regulā87, bet pārvaldības izmaksu un maksu maksimālais apmērs bija noteikts jau Komisijas Īstenošanas regulā88. Proti, bija noteikts šāds maksimālais gada apmērs:

  • 2 % gadā no darbības programmas ieguldītā kapitāla līdzdalības fondos attiecībā uz garantiju fondiem;
  • 4 % gadā no darbības programmas vai līdzdalības fonda ieguldītā kapitāla mikrokredīta instrumentos, kas paredzēti mikrouzņēmumiem, un
  • 3 % gadā no darbības programmas vai līdzdalības fonda ieguldītā kapitāla visos pārējos gadījumos.

Komisija savā tiesību akta priekšlikumā noteica šo maksimālo apmēru, ņemot vērā 2000.–2006. gada plānošanas periodā gūto pieredzi. Tad pārvaldības izmaksu un maksu vispārējais maksimālais apmērs bija 5 % kapitāla fondiem un 2 % garantiju fondiem89.

112

Dalītās pārvaldības gadījumā, nosakot fondu pārvaldnieka atlīdzību, vadošajām iestādēm ir jāievēro gan struktūrfondu, gan arī valsts atbalsta tiesiskais regulējums. Turklāt vadošajām iestādēm ir jāraugās, lai noteikumi par atlīdzību atbilstu instrumenta ieguldījumu stratēģijai, tādējādi nodrošinot, ka fondu pārvaldniekam ir finansiāls stimuls rīkoties saskaņā ar DP noteiktajiem mērķiem. Tāpēc sarunas par finansēšanas nolīgumu nav mazsvarīgas, un Palātas veiktās iztaujāšanas laikā daudzas vadošās iestādes norādīja, ka 2007.–2013. gada plānošanas perioda sākumā tām nebija šim nolūkam vajadzīgo zināšanu.

113

Konkrētos apstākļos tiesību aktos paredzētais pārvaldības izmaksu un maksu maksimālais apmērs var tikt pārsniegts (piemēram, ja pārvaldības izmaksas un maksas atbilst tirgus noteikumiem un nepārsniedz tās, kas jāmaksā privātajiem ieguldītājiem, vai ja fondu pārvaldnieks ir izraudzīts publiskā iepirkuma procedūrā). Pamatojoties uz dalībvalstu ziņojumiem Komisijai, nav informācijas par to, cik bieži tika pārsniegts maksimālais apmērs.

114

Pārvaldības izmaksas un maksas tiek izmaksātas no finanšu instrumenta kapitāla piešķīruma – tās neiekasē no galasaņēmēja. Šīs izmaksas uzskata par attiecināmām līdz fonda darbības izbeigšanai, kas vairumā gadījumu ir programmas slēgšana90. 2007.–2013. gada plānošanas periodā izveidotajiem fondiem pieprasīto pārvaldības izmaksu un maksu attiecināmību Komisija pārbaudīs tikai tad, kad tā analizēs slēgšanas dokumentus 2017. un 2018. gadā.

Dažos gadījumos, slēdzot instrumentu, kumulatīvās pārvaldības izmaksas, iespējams, pārsniegs tiesību aktos paredzēto maksimālo apmēru
115

Pārvaldības izmaksas un maksas, kas radušās un segtas līdz 2017. gada 31. martam, var tikt deklarētas kā tās ERAF un ESF darbības programmas attiecināmās izmaksas, saskaņā ar kuru ir izveidots finanšu instruments91. Regulā ir norādīts, ka pārvaldības izmaksu un maksu maksimālais apmērs ir saistīts ar “darbības programmas ieguldīto kapitālu”. Komisija uzskata, ka Īstenošanas regulas 43. pantā minētais maksimālais apmērs ir attiecināms uz visu kapitāla ieguldījumu finanšu instrumentā, nevis uz faktisko ieguldījumu, kas izmantots, lai sniegtu finansiālu atbalstu galasaņēmējiem. Esošie norādījumi 2007.–2013. gada plānošanas periodam par pārvaldības izmaksām un maksām apstiprina šo viedokli92.

116

Palāta uzskata, ka Komisijai Regulā izklāstītos noteikumus par pārvaldības izmaksu un maksu maksimālo apmēru bija jāinterpretē kā tādus, kas attiecas uz faktiski izmantoto kapitāla piešķīrumu, kas no DP ir ieguldīts finanšu instrumentā, t. i., faktisko piešķīrumu, kas izmantots, lai sniegtu finansiālu atbalstu galasaņēmējiem. Fondu pārvaldniekiem nevajadzētu saņemt atlīdzību par neizmantoto instrumenta kapitāla piešķīrumu.

Uz darbības rezultātiem balstīta atlīdzība 2007.–2013. gada plānošanas periodā nebija tiesību aktos noteikta prasība
117

Finanšu instrumentu pareiza finanšu pārvaldība un fondu pārvaldnieka faktiskie darbības rezultāti kā faktors pārvaldības izmaksu un maksu noteikšanai 2007.–2013. gada plānošanas periodā bija pieminēti tikai Komisijas norādījumos, bet ne tiesību aktos93.

118

Pamatojoties uz finanšu instrumentu lietderības un atbilstības revīzijām, Palāta konstatēja, ka ar darbības rezultātiem saistītās atlīdzības shēmas bija drīzāk izņēmums nekā likums: no deviņiem instrumentiem, kas tika pārbaudīti laikposmā no 2013. līdz 2015. gadam, tikai viens bija ieviesis uz darbības rezultātiem balstītu atlīdzību fondu pārvaldniekam.

119

Ja atlīdzība fondu pārvaldniekiem nav balstīta uz darbības rezultātiem, viņiem nav lielas motivācijas līdzekļus faktiski pārskaitīt galasaņēmējiem. Tam varēja būt negatīva ietekme uz finanšu instrumentu darbības rezultātiem 2007.–2013. gada plānošanas periodā. Turklāt ERAF un ESF instrumentu pārvaldība šādā gadījumā kļūst samērā pievilcīga arī nepieredzējušiem fondu pārvaldniekiem (sk. arī 86. punktu).

120

Komisija 2012. gadā ieteica vadošajām iestādēm fondu pārvaldnieka atlīdzību piesaistīt faktiski veikto ieguldījumu kvalitātei, ko nosaka kā ieguldījumu DP stratēģisko mērķu sasniegšanā, un to resursu vērtībai, kas no instrumentā veiktajiem ieguldījumiem ir atmaksāti attiecīgajai darbībai94. Taču šis ieteikums tika sniegts Fondu koordinācijas komitejas norādījumos, tāpēc tas nav juridiski saistošs.

Komisijas veiktajā pārvaldības izmaksu un maksu novērtējumā netiek pienācīgi ņemtas vērā atšķirības instrumentu veidos un galasaņēmējiem sniegtā atbalsta faktiskais līmenis

Komisijas aplēse par kumulatīvajām pārvaldības izmaksām EUR 631 miljona apmērā kopš 2007. gada varētu būt pārāk zema
121

Pamatojoties uz dalībvalstu sniegtajiem datiem par 2014. gadu, Komisija 2015. gada decembrī aplēsa, ka ERAF un ESF instrumentu kumulatīvās pārvaldības izmaksas un maksas kopš plānošanas perioda sākuma ir bijušas vismaz EUR 631 miljons95.

122

Saskaņā ar Komisijas datiem tas ir 4,7 % no DP ieguldījumiem attiecīgajos instrumentos 2007.–2013. gada plānošanas periodā.

123

Ja aprēķinā netiek ietvertas summas, ko savstarpēji maksā līdzdalības fondi un īpašie fondi, jo tās jau ir ietvertas kā DP ieguldījumi līdzdalības fondos, šis kopējais pārvaldības izmaksu un maksu līmenis palielinās līdz 6,2 %. Turklāt fondu pārvaldnieki var iekasēt maksu arī no galasaņēmējiem, bet par to var nebūt ziņojuši Komisijai. Tādējādi, tā kā Komisijas aprēķina pamatā ir tikai daļēji dati, faktiskie skaitļi (gan absolūtās summas, gan arī DP ieguldījumu daļa), visticamāk, būs lielāki.

Pārvaldības izmaksas un maksas ievērojami pārsniedz Komisijas ziņotos līmeņus, ja tās aprēķina, pamatojoties uz finansiālo atbalstu, kas sniegts galasaņēmējiem
124

Kopumā, pamatojoties uz 764 ERAF un ESF instrumentiem, kas ietverti 6. tabulā, Palāta konstatēja, ka kumulatīvās pārvaldības izmaksas un maksas veido līdz pat 75 % no galasaņēmējiem sniegtā finansiālā atbalsta un vidējais gada rādītājs ir līdz 16 %.

125

Attiecībā uz tām 10 dalībvalstīm, kuras par visiem 274 ERAF un ESF fondiem sniedza pamatotus datus, Palāta konstatēja, ka kumulatīvās pārvaldības izmaksas un maksas ir 2 % līdz 17 % no galasaņēmējiem sniegtā finansiālā atbalsta. Tādējādi vidējais gada rādītājs ir no 1 % līdz 3 %.

Būtiskas atšķirības dažāda veida finanšu instrumentu pārvaldības izmaksās un maksās
126

Pārvaldības izmaksu un maksu līmenis ir saistīts arī ar instrumenta veidu. Ņemot vērā Komisijas sniegtos ticamos datus, Palāta aprēķināja vidējās vērtības, kas ir iekļautas 7. tabulā. Mazākais vidējais pārvaldības izmaksu un maksu īpatsvars ir garantijas instrumentiem, savukārt lielākais – pašu kapitāla instrumentiem.

7. tabula

Vidējās kumulatīvās pārvaldības izmaksas un maksas pa finanšu instrumentu veidiem kā procentuālā daļa no fonda piešķīruma

Finanšu instrumenta veidsVidējais kumulatīvais pārvaldības izmaksu un maksu īpatsvars, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī
Aizdevums4,2 %
Garantija2,7 %
Pašu kapitāls11,0 %
Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas 2015. gada datiem1.
1 Eiropas Komisija, “Kopsavilkums par datiem saistībā ar vadošo iestāžu sniegto informāciju attiecībā uz paveikto, finansējot un īstenojot finansēšanas vadības instrumentus, saskaņā ar 67. panta 2. punkta j) apakšpunktu Padomes Regulā (EK) Nr. 1083/2006, 2007.–2013. gada plānošanas periods, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī”
127

Turklāt finanšu instrumenti, kurus īsteno ar līdzdalības fondu, ir dārgāki, jo pārvaldības izmaksas un maksas ir jāsedz abos līmeņos (t. i., līdzdalības fonda un īpašā fonda līmenī). Palāta arī norāda, ka pārvaldības izmaksu un maksu maksimālais apmērs 2007.–2013. gada plānošanas periodā nebija atkarīgs no finanšu instrumenta ieguldījumu apmēra, jo tās maksāja kā procentuālo daļu no DP ieguldījuma (sk. 108. punktu).

Balstoties uz sniegto finansiālo atbalstu, pārvaldības izmaksas un maksas ERAF un ESF instrumentiem ir ievērojami augstākas nekā centralizēti pārvaldītajiem finanšu instrumentiem vai ieguldījumu fondiem privātajā sektorā
128

Palātas veiktā analīze arī liecināja, ka vidējās pārvaldības izmaksas un maksas centralizēti pārvaldītajiem finanšu instrumentiem vai privātā sektora ieguldījumu fondiem bija ievērojami zemākas nekā ERAF un ESF instrumentiem, ja salīdzina ar finansiālo atbalstu, kas līdz 2014. gada beigām sniegts galasaņēmējiem:

  • kumulatīvās darbības izmaksas, kuras kopš darbības uzsākšanas 2011. gadā iekasēja EEF, bija aptuveni 5 % no kopējās ieguldītās summas. Tādējādi gada izmaksas bija 1,2 %;
  • attiecībā uz EPMI (aizdevumu un garantiju instrumentiem kopā) Komisija lēš, ka vidējās gada izmaksas, ko sedz no ES budžeta, ir maksimāli 0,5 % līdz 0,7 % no kapitāla piešķīruma96. Tas atbilst gada izmaksām 0,2 % no garantiju summas, ko EPMI sniedzis galasaņēmējiem.
129

Palātas veiktā analīze arī parādīja, ka pat EIB un EIF pārvaldības izmaksas un maksas attiecībā uz ERAF instrumentiem parasti bija augstākas nekā to iekasētās summas, kad tie darbojās kā centralizēti pārvaldīto instrumentu fondu pārvaldnieki.

130

Izskatot divus 2015. gadā publicētus pētījumus par fondu pārvaldnieku atlīdzību privātā sektora ieguldījumu fondos, Palāta noskaidroja, ka vidējā gada pārvaldības maksa visu veidu fondos (tostarp līdzdalības fondos) ir no 0,6 % līdz 1 %97. Abos pētījumos ir arī norādīts, ka pārvaldības maksas pēdējos gados ir samazinātas. Citā pētījumā, kas publicēts 2013. gadā, ir norādīts, ka vidējā pārvaldības maksa riska kapitāla fondos ir no 2,0 % līdz 2,5 %98.

131

Palātas analīze arī norāda, ka pastāv ievērojamas atšķirības iekasētajās pārvaldības izmaksās un maksās starp individuāliem ERAF un ESF instrumentiem. Pamatojoties uz pieejamo informāciju par individuālu ERAF un ESF finanšu instrumentu faktiskajām īstenošanas izmaksām, Komisija nevar novērtēt, vai šādas izmaksu atšķirības ir pamatotas. Palāta iepriekš ir formulējusi līdzīgu apsvērumu citā īpašajā ziņojumā99.

Dalībvalstu sniegtā informācija par pārvaldības izmaksām un maksām ir ierobežota

Tikai aptuveni 60 % no visiem ERAF un ESF instrumentiem sniedz informāciju Komisijai par pārvaldības izmaksām un maksām
132

Komisija 2011. gadā ieviesa pienākumu dalībvalstīm katru gadu ziņot par dalītās pārvaldības instrumentiem100. Vadošajām iestādēm šī informācija pirmo reizi bija jāietver ziņojumos par 2011. gadu. Komisijas pieprasītie dati cita starpā ietvēra informāciju par pārvaldības izmaksām un maksām, ko ERAF un ESF vadošās ie­stā­des varēja sniegt pēc izvēles. Dati par pārvaldības izmaksām un maksām 2014. ga­dā tika sniegti tikai attiecībā uz instrumentiem, kas veido 63 % no kopējās ERAF un ESF DP maksājumu summas finanšu instrumentos (salīdzinājumā ar 50 % 2013. gadā)101.

133

Turklāt Palāta norāda, ka tikai samaksātās summas ir jānorāda kā pārvaldības izmaksas un maksas. Taču ir arī gadījumi, kad izmaksas un maksas ir uzkrātas, taču vēl nav samaksātas. Tās faktiski nav ietvertas ziņojumos, ietekmējot to pilnīgumu un radot situāciju, ka Komisijai paziņotās pārvaldības izmaksas un maksas tiek novērtētas pārāk zemu.

Vai šie jautājumi ir apsvērti 2014.–2020. gada plānošanas periodā?

Saistībā ar pārvaldības izmaksu un maksu jautājumiem attiecībā uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu ir veikti vairāki pasākumi.

Saīsināti ziņošanas termiņi dalībvalstīm un pagarināti Komisijai
134

Ziņojums par finanšu instrumentu īstenošanu 2014.–2020. gada plānošanas periodā dalībvalstīm ir jāiesniedz Komisijai kā daļa no gada īstenošanas ziņojuma. Tas nozīmē, ka ziņojumu iesniedz vienu mēnesi agrāk (līdz 31. maijam, nevis 30. jūnijam, kā tas bija iepriekšējā periodā, kad šis ziņojums nebija iekļauts gada īstenošanas ziņojumā; 2017. un 2019. gada termiņš joprojām ir 30. jūnijs)102. Turklāt tika noteikts sešu mēnešu termiņš, kurā Komisijai jāizskata dalībvalstu paziņotie dati. Tas nozīmē, ka Komisijai noteiktais termiņš konsolidētā finanšu instrumentu īstenošanas ziņojuma iesniegšanai, izņemot 2017. un 2019. gadu, tika mainīts no 1. oktobra uz 30. novembri. Tātad svarīga informācija par finanšu instrumentu īstenošanu kļūs pieejama budžeta izpildes apstiprinātājiestādēm pat vēlāk nekā tas ir tagad.

Vadošajām iestādēm ir jāziņo Komisijai par pārvaldības izmaksām un maksām
135

Vadošajām iestādēm gada īstenošanas ziņojuma pielikumā ir jāpublicē dati par 2014.–2020. gada finanšu instrumentu pārvaldības izmaksām un maksām103. Tas ir būtisks uzlabojums, kas ļaus Komisijai turpmākajos gados daudz labāk analizēt un uzraudzīt finanšu instrumentu īstenošanas izmaksas.

Samazināts pārvaldības izmaksu un maksu maksimālais apmērs, kas diferencēts atbilstoši finanšu instrumentu veidam
136

Attiecībā uz pārvaldības izmaksu un maksu maksimālo apmēru Palāta konstatēja divas galvenās atšķirības salīdzinājumā ar 2007.–2013. gada plānošanas periodu. Pirmkārt, fondu pārvaldnieka maksimālā atlīdzība ir diferencēta atbilstoši finanšu instrumentu veidam104 (sk. 8. tabulu).

8. tabula

Pārvaldības izmaksu un maksu maksimālais apmērs dažāda veida finanšu instrumentiem dalītās pārvaldības jomā (2014.–2020. gada plānošanas periods)

Maksimālais apmērsPamata atlīdzība gadāUz darbības rezultātiem balstīta atlīdzība gadā
Līdzdalības fonds7 %3 % pirmajos 12 mēnešos0,5 %
1 % nākamajos 12 mēnešos0,5 %
0,5 % turpmākajos gados0,5 %
Aizdevumi8 %0,5 %1 %
Garantijas10 %0,5 %1,5 %
Pašu kapitāls20 %2,5 % pirmajos 24 mēnešos12,5 %
1 % turpmākajos gados22,5 %
Mikrokredīts10 %0,5 %1,5 %
Citi6 %0,5 %0,5 %
1 Tas attiecas uz periodu pēc finansēšanas nolīguma parakstīšanas. Augstāku likmi var izmantot tikai šajā periodā, bet faktiski tikai laikā no programmas ieguldījumu faktiskās iemaksas līdzdalības fondā.
2 Attiecībā uz pašu kapitālu pamata atlīdzība ir saistīta ar summām, kas paredzētas finanšu instrumentam.
Avots: Eiropas Komisija, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR – Eligible management costs and fees [“Norādījumi dalībvalstīm attiecībā uz KNR 41. panta 1. punkta d) apakšpunktu – pārvaldības attiecināmās izmaksas un maksas”] (EGESIF_15-0021-01), 8. lpp.
137

Otrkārt, maksimālais apmērs (kas pašlaik ir kumulatīvs, nevis gada apmērs) ir ievērojami mazāks par to, kas tika piemērots 2007.–2013. gada plānošanas periodā. Kopumā Palāta uzskata, ka samazinātais maksimālais apmērs, ko piemēro fondu pārvaldnieka atlīdzības kumulatīvajai summai, ir uzlabojums, bet Komisija nepamatoja, kā šis maksimālais apmērs tika noteikts. Analizējot faktiskos datus, kas līdz šim sniegti par 2007.–2013. gada plānošanas periodu, Palāta konstatēja, ka praksē procentuālā daļa ir mazāka (sk. 120. punktu).

Uz darbības rezultātiem balstīto fondu pārvaldnieka atlīdzības elementu stimulējošā ietekme ir ierobežota
138

Attiecībā uz 2014.–2020. gadu KNR arī paredz, ka fondu pārvaldnieka darbības rezultāti ir jāizmanto par kritēriju, nosakot pārvaldības izmaksas un maksas. Proti, visas pārvaldības izmaksas un maksas, kuras slēgšanas brīdī deklarē kā attiecināmas, jāpamato ar darbības rezultātos balstītu aprēķina metodiku (sk. arī 6. tabulu)105.

139

Sīkāki norādījumi par darbības rezultātos balstītiem kritērijiem pārvaldības izmaksu un maksu noteikšanai un par piemērojamo maksimālo apmēru ir sniegti deleģētā aktā106.

140

Turklāt saskaņā ar Komisijas pamatnostādnēm par riska finansējuma ieguldījumiem107 šim darbības rezultātos balstītajam atlīdzības komponentam ir jābūt nozīmīgam un vērstam uz to, lai atalgotu par iepriekš noteiktu konkrētu politikas mērķu sasniegšanu, kā arī atalgotu fondu pārvaldnieka finansiālās darbības rezultātus. Pēdējie būtu jānovērtē, ne tikai ņemot vērā sākotnējā piešķīruma veiksmīgu izmaksu vai piesaistītā privātā kapitāla summu, bet arī pamatojoties uz faktiskajiem ienākumiem no ieguldījumiem.

141

Tomēr Palāta konstatēja, ka, nosakot fondu pārvaldnieka kopējo atlīdzību, kuru atlīdzina no ES budžeta, šiem jaunajiem, uz darbības rezultātiem balstītajiem elementiem ir otršķirīga nozīme šādu iemeslu dēļ:

  • ņemot vērā līdzdalības vai īpašā fonda parasto ilgumu, Komisijas deleģētajā aktā noteiktais maksimālais apmērs parasti tiek sasniegts viegli, nesaņemot uz darbības rezultātiem balstīto atlīdzības daļu. Tādējādi fondu pārvaldnieks ar labākiem darbības rezultātiem maksimālo atlīdzības summu būs sasniedzis agrāk nekā tas, kura darbības rezultāti ir vājāki, un kopš tā brīža samaksu par saviem pakalpojumiem vairs nesaņems;
  • nav ieturējuma par vājiem darbības rezultātiem, kas nodrošinātu to, ka fondu pārvaldnieks sedz daļu no finansiālajiem zaudējumiem, kas var rasties finanšu instrumentam. Faktiski, pamatojoties uz pašreizējo atlīdzības shēmu, pat fondu pārvaldnieks, kura darbības rezultāti ir negatīvi, var saņemt maksimālo atlīdzību;
  • tiesiskais regulējums neparedz, ka vadošajai iestādei ir iepriekš jānosaka minimālie darbības rezultātu kritēriji (jeb robežlikmes), kas jāsasniedz, pirms fondu pārvaldnieks var saņemt ar darbības rezultātiem saistīto atlīdzības daļu.

Tāpēc Palāta kopumā uzskata, ka fondu pārvaldnieka atlīdzības daļa, kura balstīta uz darbības rezultātiem un kuru līdzfinansē no ES budžeta, pašlaik sniedz tikai ļoti ierobežotu stimulējošu ietekmi un ir jāpārskata.

Pārvaldības izmaksas un maksas rodas papildus ERAF un ESF darbības programmu īstenošanas administratīvajām izmaksām

142

ERAF un ESF DP pārvaldība, kontrole, uzraudzība un novērtēšana ietver izmaksas: šīs valsts iestāžu administratīvās izmaksas ietver personāla atalgojumu, darbības izmaksas (piemēram, transporta un apmācības izmaksas) un ar informācijas un komunikācijas pasākumiem saistītās izmaksas. Lai segtu šīs administratīvās izmaksas, dalībvalstīm ir iespēja izmantot tehnisko palīdzību saskaņā ar ERAF un ESF DP108.

143

2007.–2013. gada plānošanas periodā tehniskā palīdzība varēja sasniegt 4 % no ERAF vai ESF DP kopējā finansējuma109. Tas pats līmenis ir saglabāts arī 2014.–2020. gada plānošanas periodam. To noteica, pamatojoties uz pētījumu, kas Komisijas uzdevumā tika veikts 2010. gadā, par ietekmes novērtējumu attiecībā uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu110. Pamatojoties uz iepriekš minēto, Komisija lēš, ka dalībvalstis tehniskajai palīdzībai visā periodā var iztērēt līdz pat EUR 13,6 miljardiem.

144

Tomēr 2014.–2020. gada plānošanas periodā ar finanšu instrumentu starpniecību tiks izmantota ievērojami lielāka ERAF un ESF budžeta daļa (sk. 21. punktu). Tas nozīmē, ka uz dotācijām balstītajām ERAF un ESF DP finansēšanas darbībām būs pieejams salīdzinoši lielāks tehniskās palīdzības līdzekļu apjoms, jo lielāko daļu finanšu instrumentu administratīvo darbību veic fondu pārvaldnieks. Šo darbību pārvaldības izmaksas un maksas fondu pārvaldnieki tieši iekasē no DP (vai galasaņēmējiem). Tāpēc ar finanšu instrumentiem nodrošinātā finansējuma palielinājums netieši paaugstina arī kopējās administratīvās izmaksas ES budžetam, jo tas palielina tehniskās palīdzības atbalstu, kas no ES budžeta tiek sniegs dalībvalstīm par pārējām uz dotācijām balstītajām finansēšanas darbībām.

145

Palāta arī norāda, ka attiecībā uz 2007.–2013. gada plānošanas periodu valstu pārvaldes iestādēm nav pienākuma sniegt sīki izstrādātu ziņojumu par to, kā ir iztērēti tehniskās palīdzības līdzekļi111. Kādā no iepriekšējiem ziņojumiem Palāta jau konstatēja, ka Komisijai nav pieejama salīdzinoša informācija par faktiskajām administratīvajām izmaksām katrai dalībvalstij, katrai DP vai katram finansēšanas mehānismam (t. i., dotācijām vai finanšu instrumentiem)112. Tādējādi ir grūti novērtēt, vai tehniskās palīdzības līmeņi ir pamatoti, ņemot vērā faktiskās izmaksas, kas radušās dalībvalstīm, īstenojot ERAF un ESF DP.

146

Tāpēc Palāta atkārto savu iepriekšējo ieteikumu Komisijai veikt dotāciju un finanšu instrumentu (centralizētās un dalītās pārvaldības jomā) īstenošanas izmaksu salīdzinošo analīzi par 2014.–2020. gada plānošanas periodu, lai noteiktu to faktiskos līmeņus113. Šāda informācija būtu īpaši svarīga, sagatavojot tiesību aktu priekšlikumus periodam pēc 2020. gada.

Secinājumi un ieteikumi

147

Kopumā Palāta konstatē, ka finansiālais atbalsts, kas galasaņēmējiem tiek sniegts ar finanšu instrumentu starpniecību, sniedz būtiskas priekšrocības salīdzinājumā ar dotācijām, jo ikvienu finanšu instrumenta nodrošinātā finansējuma euro var principā izmantot vairāk nekā vienu reizi. Turklāt tam, ka aizdevumi ir jāatmaksā, garantijas jāatbrīvo un līdzdalība kapitālā jāatlīdzina, principā vajadzētu arī ietekmēt galasaņēmēju rīcību, nodrošinot labāku publisko līdzekļu izmantošanu un mazinot iespēju, ka galasaņēmēji kļūs atkarīgi no publiskā atbalsta.

148

Šīs revīzijas laikā Palāta tomēr konstatēja vairākus būtiskus aspektus, kas ierobežoja finanšu instrumentu kā ES budžeta izpildes mehānisma efektivitāti 2007.–2013. gada plānošanas periodā:

  • nozīmīgs skaits ERAF un ESF finanšu instrumentu bija pārāk lieli, un līdz pat 2014. gada beigām tiem joprojām bija lielas problēmas izmaksāt kapitāla piešķīrumus (vidēji tika izmantoti aptuveni 57 % no visa kapitāla piešķīruma, kas no DP tika izmaksāts finanšu instrumentiem). Faktors, kas veicināja pārmērīgus sākotnējos kapitāla piešķīrumus, bija dalībvalstu nodoms visā 2007.–2013. gada plānošanas periodā izvairīties no saistību atcelšanas;
  • kopumā finanšu instrumentiem gan dalītās, gan arī centralizētās pārvaldības jomā bija grūti piesaistīt privāto kapitālu;
  • līdz šim tikai nelielam skaitam ERAF un ESF finanšu instrumentu ir izdevies sniegt atkārtotu finansiālo atbalstu;
  • ERAF un ESF finanšu instrumentiem bija augstas pārvaldības izmaksas un maksas salīdzinājumā ar faktisko finansiālo atbalstu galasaņēmējiem, un tās ir arī ievērojami augstākas nekā centralizēti pārvaldītiem instrumentiem vai privātā sektora ieguldījumu fondiem.
149

Vienlaikus Palāta norāda, ka, pamatojoties uz 2007.–2013. gada periodā gūto pieredzi, tika panākti ar finanšu instrumentiem saistītā tiesiskā regulējuma uzlabojumi 2014.–2020. gada plānošanas periodam, tomēr saglabājas daži problēmjautājumi. Palātas galvenie secinājumi attiecībā uz 2007.–2013. gada plānošanas periodu un 2014.–2020. gada plānošanas periodu kopā ar ieteikumiem ir sniegti atbilstoši ziņojuma struktūrai.

Vai tika noteikts atbilstīgs finanšu instrumentu lielums, ņemot vērā tirgus vajadzības?
150

Palāta uzskata, ka nozīmīgs skaits finanšu instrumentu bija pārmērīgi lieli. Tas norāda uz to, ka vadošās iestādes pirms ERAF un ESF DP līdzekļu piešķiršanas finanšu instrumentiem ne vienmēr pienācīgi novērtēja tirgus vajadzības. Tas radīja pārmērīgus kapitāla piešķīrumus, kad tika veidoti finanšu instrumenti, kā rezultātā izmaksas līmenis bija zems. Faktors, kas veicināja šos pārmērīgos kapitāla piešķīrumus, bija dalībvalstu nodoms apiet noteikumu n+2.

Obligāto ex ante novērtējumu ieviešana 2014.–2020. gada plānošanas periodā finanšu instrumentiem gan dalītās, gan arī centralizētās pārvaldības jomā palīdzēs novērst finanšu instrumentu pārmērīgus piešķīrumus plašā mērogā. Tomēr panākumi būs atkarīgi no tā, vai to pamatā ir pareizi pieņēmumi un analīze. Attiecībā uz dalītās pārvaldības instrumentiem arī pakāpeniskā maksājumu pieeja (kas maksājumus no ES budžeta sasaista ar līdzekļu izmaksu galasaņēmējiem) ir vērsta uz to, lai atrisinātu pārmērīga piešķīruma problēmu. Turklāt ex ante novērtējumu regulāra pārskatīšana ekonomikas vai tirgus vides pārmaiņu gadījumā ir paredzēta kā iespēja Kopīgo noteikumu regulā, bet ne attiecībā uz centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem. Starpposma pārskatīšanu (kurā varētu apskatīt šādus aspektus) veic lielākajai daļai centralizēti pārvaldīto finanšu instrumentu, bet ne visiem. Visbeidzot, ex ante novērtējumu neatkarīga pārskatīšana nav paredzēta nevienā gadījumā.

151

Finanšu instrumentu reģionālās ievirzes dēļ dalībvalstis 2007.–2013. gada plānošanas periodā izveidoja lielu skaitu mazu finanšu instrumentu. Bieži vien šie individuālie ERAF un ESF īpašie fondi nebija tik lieli, lai fondu pārvaldības jomā tos uzskatītu par pietiekami lieliem, lai to darbība būtu efektīva (sk. 27.–61. punktu).

1. ieteikums

Attiecībā uz finanšu instrumentu ex ante novērtējumiem:

a) Komisijas veiktajā centralizēti pārvaldīto instrumentu ex ante novērtējumā sistemātiski jāiekļauj līdz konkrētajam brīdim gūtās pieredzes analīze.

Plānotais īstenošanas termiņš: kad būs izveidots jauns instruments.

b) Papildus gūtās pieredzes novērtējumam Komisijai jāvērtē arī būtisku sociāli ekonomisko pārmaiņu ietekme uz instrumenta pamatojumu un attiecīgo ieguldījumu, kas prasīts no ES budžeta; tas jāveic visiem centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem attiecīgo starpposma pārskatīšanu kontekstā.

Plānotais īstenošanas termiņš: kad tiks veiktas starpposma pārskatīšanas.

2. ieteikums

Komisijai un dalībvalstīm ir jācenšas optimizēt konkrētu ERAF un ESF fondu lielumu, lai, ja iespējams, būtiski ietaupītu fondu darbības izmaksas. Komisijai ir jāsniedz papildu norādījumi dalībvalstīm par to, kā izveidot šādus finanšu instrumentus dalībvalstu vai ES līmenī (kurus tieši vai netieši pārvalda Komisija).

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2016. gada beigām (Komisijai), kad tiks noteikti finanšu instrumenti (dalībvalstīm).

Vai, izmantojot finanšu instrumentus, izdevās piesaistīt privāto kapitālu?
152

Palāta konstatēja, ka Komisija un dalībvalstis 2007.–2013. gada plānošanas periodā saskārās ar lielām grūtībām piesaistīt privātā sektora ieguldītājus finanšu in­str­umentiem gan dalītās, gan arī centralizētās pārvaldības jomā. Pat preferenciālā režīma piemērošana privātajiem ieguldītājiem attiecībā uz finanšu instrumentiem nespēja piesaistīt būtisku papildu finansējumu. Turklāt Palāta uzskata, ka Komisijas veiktais sviras efekta novērtējums attiecībā uz finanšu instrumentiem pienācīgi neņem vērā to, cik lielā mērā publiskais finansējums no ES budžeta mobilizē papildu līdzekļus. Turklāt dalībvalstīm nav pienākuma sniegt informāciju Komisijai par privātajiem ieguldījumiem ERAF un ESF instrumentu kapitāla piešķīrumā.

153

Šajā posmā, šķiet, maz ticams, ka 2014.–2020. gada plānošanas periodā tiks piesaistīti ievērojami privātie līdzekļi ar darbības programmu starpniecību vai papildu ieguldījumu veidā. Komisijas 2014. gada aprīlī izdotie norādījumi nav pieteikami balstīti uz “labu praksi”, kas novērota 2007.–2013. gada plānošanas periodā, par to, kā vislabāk piemērot preferenciālā režīma noteikumus, lai piesaistītu vairāk privātā kapitāla, nepakļaujot pārmērīgam riskam publisko sektoru.

154

Iepriekšēju nodokļu nolēmumu izmantošana 2014.–2020. gada plānošanas periodā attiecībā uz finanšu instrumentiem, kura zināmos apstākļos var izraisīt izvairīšanās no nodokļu maksāšanas, būtu pretrunā pašas Komisijas politikai šajā jomā (sk. 62.–91. punktu).

3. ieteikums

Komisijai Finanšu regulā (un pēc tam nozaru regulās) ir jāsniedz finanšu instrumentu sviras efekta definīcija, kas piemērojama visās ES budžeta jomās un skaidri izšķir starp līdzekļu piesaisti privātajos un valsts publiskajos ieguldījumos saskaņā ar DP un/vai papildu privātajos vai publiskajos kapitālieguldījumos, kā arī ņem vērā attiecīgā instrumenta veidu. Šajā definīcijā ir skaidri jānorāda, kā tiek noteiktas ES un valsts publisko ieguldījumu mobilizētās summas, iespējams, ievērojot ESAO pamatnostādnes par šo jautājumu.

Plānotais īstenošanas termiņš: pārskatot Finanšu regulu un attiecībā uz nozaru regulām – sagatavojot vidusposma pārskatu.

4. ieteikums

Attiecībā uz 2007.–2013. gada perioda ERAF un ESF finanšu instrumentiem Komisijai jānodrošina, ka dalībvalstis sniedz pilnīgus un ticamus datus par privātajiem ieguldījumiem kapitāla piešķīrumos, gan izmantojot DP, gan arī papildus tām.

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2017. gada beigām.

5. ieteikums

Attiecībā uz ERAF un ESF finanšu instrumentiem Komisijai jāsniedz papildu norādījumi dalībvalstīm par to, kā labāk piemērot noteikumus par preferenciālo režīmu, lai piesaistītu vairāk privātā kapitāla, nepakļaujot pārmērīgam riskam publiskos ieguldītājus finanšu instrumentu piešķīrumos.

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2016. gada beigām.

6. ieteikums

Attiecībā uz centralizēti pārvaldītajiem finanšu instrumentiem tiesību aktos, kas reglamentē attiecīgo instrumentu, ir jānosaka vispārējie riska dalīšanas principi, kam var būt ietekme uz ES budžetu.

Plānotais īstenošanas termiņš: sagatavojot priekšlikumus jaunu finanšu instrumentu izveidei vai esošo finanšu instrumentu pārskatīšanai.

7. ieteikums

Attiecībā uz visiem instrumentiem, kas 2014.–2020. gada plānošanas periodā finansēti no ES budžeta, Komisijai ir jānodrošina, ka dalībvalstis, Komisija un EIB grupa īsteno tikai tās struktūras, kas atbilst Komisijas ieteikumiem un pasākumiem attiecībā uz nodokļu režīmu.

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2016. gada beigām.

Vai finanšu instrumenti sniedza atkārtotu finansiālo atbalstu?
155

Lielākajai daļai ERAF un ESF instrumentu nekāds būtisks līdzekļu apgrozības efekts līdz 2014. gada beigām netika konstatēts. Tas bija tāpēc, ka īstenošanas kavējumi 2007.–2013. gada plānošanas periodā apgrūtināja ERAF un ESF finanšu instrumentu piešķīrumu izmaksu pilnā apmērā. Attiecināmības periods bija jāpagarina no 2015. gada decembra līdz 2017. gada martam, lai palielinātu iespēju, ka lielākā daļa finanšu instrumentu vienu reizi iztērēs savus sākotnējos piešķīrumus. Turklāt pēc finanšu instrumentu slēgšanas 2017. gada martā to īstenošana būs dalībvalstu ziņā, un vēl nav zināms, cik lielā mērā tiks īstenots apgrozības efekts.

156

Attiecībā uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu juridiskā pamata noteikumi samazina risku, ka tiks izveidoti instrumenti ar pārmērīgiem kapitāla piešķīrumiem, un tādējādi arī palielina iespēju, ka tiks panākts apgrozības efekts. Taču šim nolūkam ir jāņem vērā 2007.–2013. gada plānošanas periodā konstatētie trūkumi, un vadošās iestādes reālāk apsver to ESI fondu daļu, kas var tikt īstenota, izmantojot finanšu instrumentus.

157

Ir veiktas arī citas izmaiņas, kas varētu palīdzēt efektīvāk veidot instrumentus, taču Palāta uzskata, ka attiecībā uz diviem konkrētiem aspektiem ir vajadzīgi papildu norādījumi (sk. 92.–105. punktu).

8. ieteikums

Komisijai ir jāveic atbilstoši pasākumi, lai nodrošinātu, ka dalībvalstis noteiktajā astoņus gadus ilgajā laikposmā pēc attiecināmības perioda beigām 2014.–2020. gada plānošanas periodam saglabā līdzekļu apgrozības raksturu. To varētu panākt, finansēšanas nolīgumā prasot ietvert skaidru noteikumu, lai nodrošinātu, ka finansējums tiek izmantots tam paredzētajiem mērķiem.

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2016. gada beigām.

9. ieteikums

Komisijai ir jāsniedz norādījumi attiecībā uz noteikumiem, kas ļauj finanšu instrumentus turpināt izmantot arī nākamajā plānošanas periodā, it īpaši gadījumos, kad fondu pārvaldnieki tiek izraudzīti publiskā iepirkuma procedūrā.

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2016. gada beigām.

Vai finanšu instrumenti bija izmaksu ziņā efektīva ES budžeta izpildes metode?
158

Palāta konstatēja, ka būtiska daļa no ERAF un ESF finanšu instrumentu sākotnējiem piešķīrumiem tika iztērēta, sedzot pārvaldības izmaksas un maksas. Turklāt maksu līmenis bija ievērojami augstāks nekā centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem vai privātā sektora ieguldījumu fondiem, ja salīdzina ar finansiālo atbalstu, kas faktiski sniegts galasaņēmējiem. Ņemot vērā 2014. gada beigās konstatēto augsto līmeni, pastāv būtisks risks, ka daudzi ERAF un ESF instrumenti pārsniegs pārvaldības izmaksu un maksu maksimālo apmēru, kas noteikts 2007.–2013. gada juridiskajā pamatā. Augstais pārvaldības izmaksu un maksu līmenis var norādīt uz būtisku problēmu saistībā ar to, kādā veidā šis finansēšanas mehānisms tika īstenots 2007.–2013. gada plānošanas periodā.

Pārvaldības izmaksas un maksas, kas radušās un segtas līdz 2017. gada 31. martam, var tikt deklarētas kā tās ERAF un ESF darbības programmas attiecināmie izdevumi, saskaņā ar kuru ir izveidots finanšu instruments. Regulā ir norādīts, ka pārvaldības izmaksu un maksu maksimālais apmērs ir saistīts ar “kapitālu, kas no darbības programmas ieguldīts” instrumentos.

Komisija uzskata, ka Īstenošanas regulas 43. pantā minētais maksimālais apmērs ir attiecināms uz visu kapitāla ieguldījumu finanšu instrumentā, nevis uz faktisko ieguldījumu, kas izmantots, lai sniegtu finansiālu atbalstu galasaņēmējiem. Palāta uzskata, ka, slēdzot instrumentu, Regulā noteiktais maksimālais apmērs ir jāinterpretē kā tāds, kuru piemēro faktiski izmantotajam kapitāla piešķīrumam, kas no DP ir ieguldīts finanšu instrumentā, t. i., tam, kas izmantots, lai sniegtu finansiālu atbalstu galasaņē­mējiem. Fondu pārvaldniekiem nevajadzētu saņemt atlīdzību par neizmantoto instrumenta kapitāla piešķīrumu.

159

Komisijai nav visaptveroša pārskata par ERAF un ESF finanšu instrumentu īstenošanas izmaksām un par to, kā tiek noteiktas pārvaldības izmaksas un maksas, un vai tās ir pamatotas. Tāpat Komisijai trūkst informācijas par katras dalībvalsts kopējām administratīvajām izmaksām, īstenojot ESI fondus 2014.–2020. gada plānošanas periodā, atkarībā no tā, kā ir izmantoti alternatīvie finansēšanas mehānismi (t. i., dotācijas vai atmaksājams finansiālais atbalsts, galvenokārt izmantojot finanšu instrumentus).

160

Palāta arī norāda, ka šīs pārvaldības izmaksas un maksas rodas papildus ERAF un ESF darbības programmu vispārējām administratīvajām izmaksām. Tā kā pārvaldības izmaksas tiek izmaksātas no instrumentu sākotnējā piešķīruma, tās samazina no ES budžeta piešķirtā finansējuma līmeni, kas ir pieejams galasaņēmējiem.

161

Attiecībā uz 2014.–2020. gada periodu ziņošanas termiņi dalībvalstīm ir samazināti, jo ziņošana par finanšu instrumentiem tagad ietilpst gada īstenošanas ziņojumā. Šo ziņojumu, izņemot 2017. un 2019. gadu, iesniedz Komisijai mēnesi agrāk nekā kādreizējo ziņojumu par finanšu instrumentiem. Vienlaikus ir noteikts sešu mēnešu termiņš Komisijas ziņojuma iesniegšanai budžeta izpildes apstiprinātājiestādēm. Salīdzinājumam: 2007.–2013. gada plānošanas periodā Komisijas rīcībā bija trīs mēneši, lai pārbaudītu datus un iesniegtu savu konsolidēto īstenošanas ziņojumu par finanšu instrumentiem. Tas nozīmē, ka svarīga informācija par finanšu instrumentu īstenošanu un ar to saistītajām izmaksām ir pieejama vēlāk nekā iepriekšējā periodā.

162

Attiecībā uz pārvaldības izmaksām un maksām tiesību akti tika būtiski uzlaboti, paredzot tādu maksimālo apmēru kumulatīvajām summām, kas ir mazāks par to, kurš tika piemērots 2007.–2013. gada plānošanas periodā. Tomēr uz darbības rezultātiem balstītie elementi vēl nav pietiekami spēcīgi, un Komisijai ir jāsniedz papildu skaidrojums par to, kā vadošajām iestādēm būtu jāizmanto šie noteikumi, apspriežot finansēšanas nolīgumus (sk. 106.–145. punktu).

10. ieteikums

Ņemot vērā 2007.–2013. gada plānošanas perioda paredzamo slēgšanu, Komisijai ir:

a) jānodrošina, ka dalībvalstis sniedz visaptverošu informāciju par pārvaldības izmaksām un maksām, kas radušās un samaksātas līdz 2017. gada martam,

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2017. gada beigām.

b) jāpaskaidro, ka pārvaldības izmaksu un maksu maksimālais apmērs ir jāpiemēro finanšu instrumenta izmantotajam faktiskajam kapitāla piešķīrumam, t. i., DP ieguldījumam, kas izmantots, lai sniegtu finansiālu atbalstu galasaņēmējiem.

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2017. gada marta beigām.

11. ieteikums

Attiecībā uz darbības rezultātos balstīto fondu pārvaldnieku atlīdzību 2014.–2020. gada plānošanas periodā:

a) Komisijai ir jāiesniedz tiesību akta priekšlikums, kura mērķis ir pārskatīt spēkā esošos KNR noteikumus, lai stiprinātu šīs kārtības stimulējošo ietekmi;

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2016. gada beigām.

b) dalībvalstu vadošajām iestādēm, apspriežot finansēšanas nolīgumus, ir plaši jāizmanto pašreizējie, uz darbības rezultātiem balstītie fondu pārvaldnieku atlīdzības elementi. To varētu papildināt, brīvprātīgi izmantojot papildu elementus.

Plānotais īstenošanas termiņš: nekavējoties.

12. ieteikums

Komisijai ir jāveic dotāciju un atmaksājamā finansiālā atbalsta (galvenokārt izmantojot finanšu instrumentus) īstenošanas izmaksu salīdzinošā analīze par 2014.–2020. gada plānošanas periodu, lai noteiktu to faktiskos līmeņus. Šāda informācija būtu īpaši svarīga, sagatavojot tiesību aktu priekšlikumus periodam pēc 2020. gada un nosakot pienācīgu tehniskās palīdzības līmeni.

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2017. gada beigām.

163

Visbeidzot, 2014.–2020. gada plānošanas periodā ļoti svarīgi būs arī tas, lai Komisija un EIB no ES budžeta finansēto finanšu instrumentu izmantošanu dalītās un centralizētās pārvaldības jomā efektīvi saskaņotu ar Eiropas Stratēģisko investīciju fondu (ESIF); to dēvē arī par “Junkera plānu”. Tikai tad no ES budžeta finansētie finanšu instrumenti varēs efektīvākajā veidā veicināt tik ļoti vajadzīgos ieguldījumus ES infrastruktūrā.

Šo ziņojumu 2016. gada 1. jūnija sēdē Luksemburgā pieņēma Revīzijas palātas II apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Henri GRETHEN.

Revīzijas palātas vārdā –

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Priekšsēdētājs

Pielikumi

I pielikums

Kā darbojas finanšu instrumenti dalītā pārvaldībā (2014.–2020. gada plānošanas periods)

a) Aizdevumu instrumenti
Avots: Eiropas Komisija, EIB, “FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity” [“FI kompass – finanšu instrumentu produkti. Aizdevumi, garantijas, kapitāls un kvazikapitāls”], 5. lpp.

Kā darbojas finanšu instrumenti dalītā pārvaldībā (2014.–2020. gada plānošanas periods)

b) Garantiju instrumenti
Avots: Eiropas Komisija, EIB, “FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity” [“FI kompass – finanšu instrumentu produkti. Aizdevumi, garantijas, kapitāls un kvazikapitāls”], 9. lpp.

Kā darbojas finanšu instrumenti dalītā pārvaldībā (2014.–2020. gada plānošanas periods)

c) Pašu kapitāla (vai kvazikapitāla) instrumenti
Avots: Eiropas Komisija, EIB, “FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity” [“FI kompass – finanšu instrumentu produkti. Aizdevumi, garantijas, kapitāls un kvazikapitāls”], 14. lpp.

II pielikums

Termina “finanšu instrumenti” definīcija juridiskajā pamatā (2014.–2020. gada un 2007.–2013. gada plānošanas periods)

Reģionālā politika

(ERAF un ESF)

Sociālā politika

(EaSI)

Transporta un enerģētikas politika

(EISI)

2014.–2020.  gads

Finanšu instrumentu definīcija ir sniegta Finanšu regulā, tāpēc tā ir piemērojama visām budžeta jomām:

2. pants

“p) “finanšu instrumenti” ir Savienības pasākumi finanšu atbalstam, ko piešķir no budžeta kā papildinājumu, lai sasniegtu vienu vai vairākus no Savienības īpašajiem politikas mērķiem. Šādi instrumenti var kapitālieguldījumi vai kvazikapitāla ieguldījumi, aizdevumi vai garantijas vai citi riska dalīšanas instrumenti, un attiecīgos gadījumos tos var apvienot ar dotācijām;”

Nozarei nav paredzēta īpaša definīcija.

Kopīgo noteikumu regulā ir sniegta tieša atsauce uz definīciju Finanšu regulā.

Neraugoties uz kopīgo definīciju Finanšu regulā, EaSI regulā ir pieminēti “aizdevumi”, “garantijas”, “pašu kapitāls” un “kvazikapitāls”.

Neraugoties uz kopīgo definīciju Finanšu regulā, EISI regulā ir pieminēti

“kapitāla instrumenti”, “aizdevumi un/vai garantijas” un “riska dalīšanas instrumenti projektu obligācijām”.

Reģionālā politika

(ERAF un ESF)

Sociālā politika
(EPMI)

Transporta un enerģētikas politika

(TEN)

2007.–2013.  1. semestrim gads

Oficiālas definīcijas nav.

Netiešas definīcijas ir ietvertas Īstenošanas regulā un COCOF norādījumos.

Īstenošanas regulas 43. pants:

“Attiecībā uz finansēšanas vadības instrumentiem piemēro 43. līdz 46. pantu, veicot atmaksājamus ieguldījumus vai arī sniedzot garantijas par atmaksājamiem ieguldījumiem, vai abos gadījumos:

(..)”

COCOF norādījumi:

1.2.12. Lai to kvalificētu kā finansēšanas vadības instrumentu saskaņā ar struktūrfondu regulām, ieguldījumiem no darbības programmām ir jābūt (..) atmaksājamu ieguldījumu veidā, proti, kā pašu kapitālam, aizdevumiem un/vai garantijām par šādiem atmaksājamiem ieguldījumiem saskaņā ar īpašajiem noteikumiem Vispārīgās regulas 44. panta pirmās daļas a), b) vai c) punktā.

1.2.13. Atmaksājamie ieguldījumi atšķiras no neatmaksājamās palīdzības vai dotācijām, kas šajos norādījumos ir definētas kā “tiešs finansiāls ieguldījums dāvinājuma veidā”.

Oficiālas definīcijas nav.

Tomēr EPMI lēmumā ir pieminētas “garantijas un riska dalīšanas instrumenti”, “pašu kapitāla instrumenti” un “parāda instrumenti”.

Oficiālas definīcijas nav.

Tomēr TEN regulā ir pieminēts “aizdevumu garantijas instruments”, “riska dalīšanas instruments projektu obligācijām” un “riska kapitāla līdzdalība ieguldījumu fondos”.

EEPEA regulā ir pieminēts ieguldījumu “mehānisms”, kura akciju turētājs būs ES.

Avots: Eiropas Komisija.

III pielikums

Pārskats par ERAF finanšu instrumentiem 28 ES dalībvalstīs: fondu skaits un piešķīrums (2007.–2013. gada plānošanas periods)

Avots: ERP, pamatojoties uz Komisijas sniegtajiem datiem, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī.

IV pielikums

Pārskats par ESF finanšu instrumentiem 28 ES dalībvalstīs: fondu skaits un piešķīrums (2007.–2013. gada plānošanas periods)

Avots: ERP, pamatojoties uz Komisijas sniegtajiem datiem, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī.

V pielikums

Ex ante novērtēšanas prasību kopsavilkums (2014.–2020. gada plānošanas periods)

ElementsDalīti pārvaldītie finanšu instrumenti kohēzijas politikas jomā (2014.–2020. gada plānošanas periods)Centralizēti pārvaldītie finanšu instrumenti sociālās, enerģētikas un transporta politikas jomā (spēkā no 2013. gada 1. janvāra)
Juridiskais pamats

Juridiskais pamats

Aspekti, kas jāanalizē un par kuriem jāziņo, ir izklāstīti KNR 37. panta 2. un 3. punktā un ietver turpmāk minētos aspektus.

Juridiskais pamats

Finanšu regulas 140. panta f) punkts paredz, ka finanšu instrumenti jāveido, pamatojoties uz ex ante novērtējumu. Šā novērtējuma elementi ir aprakstīti Finanšu regulas piemērošanas noteikumos1, un turpmāk ir sniegts to kopsavilkums.

Tirgus nepilnībasTirgus nepilnību, neoptimālu ieguldījumu situāciju un ieguldījumu vajadzību analīze.Tirgus nepilnību vai trūkumu vai neoptimālu ieguldījumu situāciju noteikšana un ieguldījumu vajadzību novērtēšana, ņemot vērā politikas mērķus.
Pievienotā vērtībaNovērtējums par to finanšu instrumentu pievienoto vērtību, kuriem varētu sniegt atbalstu no ESI fondiem, saskaņotību ar citiem publiskās intervences veidiem, kas vērsti uz to pašu tirgu, plānotās rīcības samērīgumu un pasākumiem tirgus kropļojumu mazināšanai.
  • Pierādīšana, ka noteiktajām tirgus vajadzībām nevar pievērsties atbilstīgi un savlaikus, izmantojot vai nu tirgus virzītas darbības, vai ES intervences veidus, kas nav finansēšana ar finanšu instrumentu.
  • Pierādīšana, ka plānotais finanšu instruments ir saderīgs ar jauniem un pašreizējiem finanšu instrumentiem, lai novērstu to pārklāšanos.
Valsts atbalstsIespējamā valsts atbalsta ietekmeNav piemērojams
Sviras efektsAplēse par publiskā sektora un privātajiem papildu resursiem, ko finanšu instruments potenciāli varētu piesaistīt līdz galasaņēmēja līmenim (paredzamais sviras efekts).Plānotās rīcības samērīguma novērtējums attiecībā uz finansējuma deficīta lielumu, paredzamo sviras efektu un papildu kvalitatīvo ietekmi.
Ieguldījumu stratēģijaIerosinātā ieguldījumu stratēģija, tostarp novērtējums par iespējām, piedāvājamie finanšu produkti.Finanšu instrumenta īstenošanas efektīvākā veida noteikšana.
RezultātiPrognozēto rezultātu apraksts un tas, kā attiecīgais finanšu instruments veicinās to konkrēto mērķu sasniegšanu, kas noteikti attiecīgajā prioritātē, ietverot minētās veicināšanas rādītājus.Atbilstīgu darbības rādītāju kopuma noteikšana.
Gūtā pieredzeNovērtējums par pieredzi, kas gūta līdzīgu instrumentu izmantošanā, un attiecīgās dalībvalsts iepriekš veiktie ex ante novērtējumi.Juridiskais pamats neietver salīdzināmus noteikumus, kas paredz ņemt vērā agrāko pieredzi.
Pārskatīšanas iespējaNoteikumi, kas vajadzības gadījumā ļauj pārskatīt ex ante novērtējumu un to atjaunināt jebkura tāda finanšu instrumenta īstenošanas laikā, kuru īsteno, pamatojoties uz šādu novērtējumu, ja īstenošanas posmā vadošā iestāde uzskata, ka ex ante novērtējums vairs nevar precīzi atspoguļot tirgus apstākļus īstenošanas laikā.Pārskatīšanas klauzula juridiskajā pamatā nav ietverta.
1 Komisijas 2012. gada 29. oktobra Deleģētā regula (ES) Nr. 1268/2012 par Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES, Euratom) Nr. 966/2012 par finanšu noteikumiem, ko piemēro Savienības vispārējam budžetam, piemērošanas noteikumiem (OV L 362, 31.12.2012., 1. lpp.), 224. pants.

Komisijas atbilde

Kopsavilkums

II

Komisija piekrīt, ka finansiāla atbalsta sniegšanai no ES budžeta, izmantojot finanšu instrumentus, ir vairākas priekšrocības, tādēļ 2014.–2020. gada programmas periodā tā aktīvi veicina un stimulē arvien lielāku to izmantošanu.

VI

Komisija uzskata, ka Palātas identificēto problēmu sekas dažādās dalībvalstīs un finanšu instrumentu veidos ir atšķirīgas un ka finanšu instrumenti kopumā joprojām ir efektīvs un sekmīgs ES fondu apgūšanas veids.

VI, pirmais ievilkums

Komisija uzskata, ka vidējais izmaksu rādītājs 57 % (2014. gada beigās) raksturo ļoti heterogēnu situāciju. Tikai attiecībā uz dažiem finanšu instrumentiem dažās dalībvalstīs pastāv risks nesasniegt pilnu izmaksu līdz to noslēgumam.

Zemu izmaksu rādītāju 2014. gada beigās ir izraisījuši vairāki faktori, tajā skaitā finanšu krīze, atsevišķu dalībvalstu nelielā pieredze un dažu instrumentu novēlotais sākums.

VI, otrais ievilkums

Attiecībā uz dalītas pārvaldības finanšu instrumentiem ziņošanai noteiktās juridiskās prasības neļāva Komisijai iegūt visaptverošus datus par dalībvalstu privāto ieguldītāju līdzdalību. Komisija tomēr atzīmē, ka valsts atbalsta noteikumi noteiktiem finanšu instrumentiem paredz minimālo privāto ieguldītāju līdzdalību (piemēram, 30 % un dažos gadījumos pat 60 %).

Komisija uzskata, ka laikā no 2007. līdz 2013. gadam izstrādātie centralizēti pārvaldītie finanšu instrumenti spēja piesaistīt ievērojamus privātā sektora resursus projektu līmenī pat gadījumos, kad privāti ieguldījumi netika veikti fondu līmenī (piemēram, fonds “Marguerite”). Mēs uzskatām, ka ar šiem instrumentiem gūtā pieredze palīdz Komisijai izstrādāt instrumentus, kas var piesaistīt vēl vairāk privāto ieguldījumu.

VI, trešais ievilkums

Komisija uzskata, ka līdzekļu atkārtotas izmantošanas biežums atbilstības periodā nav pašmērķis.

Turklāt piedāvātā finansējuma termiņš ir pielāgots vai jāpielāgo finansēto ieguldījumu tipoloģijai, un jebkādi secinājumi par ierobežoto atjaunojamību jāizdara, ņemot vērā finanšu instrumenta izveidošanas datumu, labvēlības periodu, termiņu un galasaņēmējiem piešķirtā finansējuma saistību neizpildes rādītājus.

VI, ceturtais ievilkums

Saskaņā ar 2007.–2013. gada plānošanas perioda noteikumiem pārvaldības izmaksas un maksas ir piesaistītas finanšu instrumentos iemaksātajām summām, nevis summām, kas tiek izmaksātas galasaņēmējiem. Komisija norāda, ka salīdzinājums ar centralizēti pārvaldītiem instrumentiem būs iespējams tikai tad, kad tiks slēgti ERAF un ESF instrumenti.

2014.–2020. gadā pārvaldības izmaksām un maksām jābūt saistītām ar darbības rezultātiem, tajā skaitā galasaņēmējiem izmaksātās summas.

VIII, pirmais ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Izstrādājot jaunu finanšu instrumentu, ex ante novērtējumā jāiekļauj iepriekš ar līdzīgiem instrumentiem gūtās pieredzes analīze.

VIII, otrais ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem attiecīgais juridiskais pamats paredz starpposma pārskatīšanu vai izvērtējumu.

Komisija nodrošinās, ka visos šādos nākotnē paredzētās finanšu instrumentu starpposma pārskatīšanas gadījumos tiks izvērtēta gūtā pieredze un jebkādu būtisku sociāli ekonomisku pārmaiņu ietekme uz instrumenta mērķi un attiecīgo ieguldījumu no ES budžeta.

VIII, trešais ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Komisija no savas puses uzskata, ka šis ieteikums tiek īstenots, izmantojot norādījumu projektu par īstenošanas iespējām saskaņā ar KNR 38. panta 1. punkta b) apakšpunktu, ar kuru dalībvalstis pirmoreiz tika iepazīstinātas 2016. gada 28. aprīlī un kas šobrīd tiek pabeigts, dalībvalstīm sniegtos plašos skaidrojumus par MVU iniciatīvu un brošūru dalībvalstu informēšanai par ESI fondu un ESIF savstarpējo papildināmību.

VIII, ceturtais ieteikums

Komisija nepiekrīt šim ieteikumam.

Tā neredz nepieciešamību grozīt Finanšu regulu un/vai pamatā esošos nozaru noteikumus (KNR un centralizēti pārvaldītos nozaru noteikumus) un uzskata, ka problēmu ir iespējams pietiekami novērst, sniedzot norādījumus.

Saistībā ar minēto ESI fondu ģenerāldirektorāti sāka izstrādāt norādījumu projektu par ziņošanu. Dalībvalstis ar projektu tika iepazīstinātas 2016. gada 28. aprīlī, un ir gaidāms, ka tajā būs plaša informācija par sviras aprēķināšanu atbilstoši Finanšu regulā noteiktajam. Attiecībā uz centralizēti pārvaldītiem instrumentiem 2015. gada jūnijā Komisija precizēja sviras aprēķināšanas metodoloģiju 2014.–2020. gada finanšu instrumentiem, lai konsekventi un harmonizēti ievērotu sviras efektam piemērojamās prasības, kas ir noteiktas Finanšu regulā un piemērošanas noteikumos.

VIII, piektais ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Dalībvalstīm, slēdzot darbības programmas, būs jāatklāj finanšu instrumentā faktiski iemaksātais valsts privātais līdzfinansējums, kā arī valsts līdzfinansējuma avotu identitāte, valsts līdzfinansējuma veids un līdzfinansējuma fondi papildus programmas resursiem.

VIII, sestais ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Komisija sāka izstrādāt norādījumu projektu par preferenciālo atlīdzību, ar kuru dalībvalstis tika iepazīstinātas 2015. gada oktobrī, un pašlaik tiek sagatavota tā galīgā redakcija.

VIII, septītais ieteikums

Komisija daļēji piekrīt šim ieteikumam, ciktāl tas attiecas uz tās leģislatīvā akta priekšlikumiem plānošanas periodam pēc 2020. gada.

VIII, astotais ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Attiecībā uz dalīto pārvaldību Komisija norādījumu projekta par īstenošanas iespējām saskaņā ar KNR 38. panta 1. punkta b) apakšpunktu galīgajā redakcijā iekļaus papildu ieteikumus, lai paredzētu, ka finanšu instrumentu struktūras jāsalāgo ar politiku, kas izklāstīta Komisijas 2016. gada janvāra paziņojumā par nodokļu apiešanas novēršanas tiesību aktu kopumu.

Attiecībā uz centralizēti pārvaldītiem instrumentiem Komisija jau ir rakstveidā vērsusies pie EIB un EIF, lai uzsvērtu, cik nozīmīgi ir Komisijas pasākumi cīņā ar nodokļu apiešanu, un veicinātu, ka EIB/EIF šajā nozarē turpina ievērot tās labāko praksi. Komisija īsteno aktīvu dialogu ar EIB un EIF, lai tiktu pārskatīta to attiecīgā politika šajā jomā.

VIII, devītais ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Komisija norādījumu par īstenošanas iespējām saskaņā ar KNR 38. panta 1. punkta b) apakšpunktu galīgajā redakcijā uzsvērs, cik svarīga ir KNR prasība par fondam atmaksāto resursu izlietojumu vadošo iestāžu parakstītajā finansēšanas nolīgumā, un norādīs, ka revīzijas iestāžu parastajās revīzijas darbībās ietilpst pārbaudīt šā noteikuma atbilstību.

VIII, desmitais ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

2014. gada maijā pieņemtajos norādījumos par ex ante novērtējumu ir izskaidroti nosacījumi, saskaņā ar kuriem 2014.–2020. gada programmas resursus var ieguldīt esošā finanšu instrumentā, un norādījumu projektā par finanšu instrumentu īstenošanas struktūru izvēli, ko ir sākusi izstrādāt Komisija, ir paredzēts iekļaut iedaļu, kurā izskaidroti nosacījumi, ko piemēro līgumu grozījumiem. Pašlaik tiek izstrādāta šo norādījumu galīgā redakcija.

VIII, vienpadsmitais ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Vadlīnijās par darbības programmu slēgšanu (Komisijas Lēmums C(2015) 2771) ir paredzēts, ka ziņošana par vadības izmaksām un maksām, kas radušās un samaksātas līdz 2017. gada martam, būs obligāta.

VIII, divpadsmitais ieteikums

Komisija nepiekrīt šim ieteikumam.

Komisija uzskata, ka noteikumi ir skaidri izklāstīti juridiskajā pamatā, kam ir izstrādāti detalizēti norādījumi, un ka šajā posmā nav iespējams tos interpretēt atkārtoti.

VIII, trīspadsmitais ieteikums

Komisija nepiekrīt šim ieteikumam.

Komisija uzskata, ka KNR 42. panta 5. punktā paredzētie obligātie noteikumi par atlīdzību, kas balstīta uz darbības rezultātiem un Deleģētā akta 480/2014 12. pantā noteiktie detalizētie darbības rezultātu kritēriji veido pietiekamu pamatu vēlamās stimulējošās ietekmes sasniegšanai un ka šajā posmā nav pietiekama pamata ierosināt izdarīt grozījumus.

VIII, četrpadsmitais ieteikums

Komisija norāda, ka šis ieteikums ir adresēts dalībvalstīm.

Komisija piekrīt, ka vadošajām iestādēm pilnvērtīgi jāizmanto esošās tiesiskās prasības.

VIII, piecpadsmitais ieteikums

Komisija nepiekrīt šim ieteikumam.

Attiecībā uz šā ieteikuma īstenošanas tehnisko iespējamību un samērīgumu Komisija uzskata, ka analīzes veikšanai būtu jāizolē dotāciju un finanšu instrumentu izmaksas, ko veiktu vadošā iestāde – iespējams, ka vieni un tie paši darbinieki, kas strādātu pie abiem uzdevumiem. Turklāt dotāciju un finanšu instrumentu izmaksu, kā arī dalītas pārvaldības un tiešas pārvaldības finanšu instrumentu struktūras atšķiras, jo minētie politiskās palīdzības sniegšanas veidi ir atšķirīgi un ir orientēti uz dažādām ieguldījumu tipoloģijām.

Ievads

02

Komisija vēlas uzsvērt arī citas priekšrocības, piemēram, labāka zinātība un piekļuve plašākam politikas īstenošanas finanšu rīku kopumam.

08

Komisija uzsver, ka Regulas (ES) Nr. 480/2014 7. pantā noteiktie fonda pārvaldnieka izvēles kritēriji jāpiemēro arī gadījumos, kad nepiemēro publiskā iepirkuma noteikumus.

Valsts atbalsta noteikumi paredz arī, ka fonda pārvaldnieka izvēles procesam jābūt atklātam, pārredzamam un nediskriminējošam.

Komisija uzskata, ka tie ir stingri aizsardzības pasākumi, kas nodrošina pamatotu fondu pārvaldnieku izvēli.

09

Komisija norāda, ka ne visiem centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem fonda pārvaldnieks ir norādīts leģislatīvā akta priekšlikumā, piemēram, EASI regulā ir minēta EIB grupa, bet netiek izslēgti citi fonda pārvaldnieki.

22

Komisija atgādina, ka ESIF mērķis ir mobilizēt vismaz 315 miljardus euro ar ES budžeta garantiju 16 miljardu euro apmērā un papildu riska uzņemšanās spēju 5 miljardu euro apmērā no EIB resursiem.

Ir gaidāms, ka šī garantija panāks lielāku sviras efektu salīdzinājumā ar citiem produktiem, ko īsteno, izmantojot ESI fondu finanšu instrumentus.

Piezīmes

31

Ņemot vērā finanšu instrumentu aprites ciklu, pēdējos īstenošanas gados ir sagaidāms tās pieaugums, un secinājumus par izmaksu rādītājiem pilnībā iespējams izdarīt slēgšanas laikā.

32

Sk. Komisijas atbildi uz 43. punktu un Palātas 2014. gada pārskata 5. ieteikumu.

33

Komisija uzskata, ka starp izmaksu līmeni un sākotnējā finansējuma līmeni nepastāv automātiska saikne šādu iemeslu dēļ:

Izmaksu rādītāju analīze ir balstīta uz datiem, kas ir apkopoti līdz 2014. gada beigām. 2014. gada laikā panāktais progress gada griezumā (DP ieguldījums finanšu instrumentos: +12 %, maksājumi galasaņēmējiem: +38 %, kopā izmaksu rādītājus uzlabojot par 10 procentpunktiem) atbilst finanšu instrumentu dzīves ciklam. Komisija sagaida, ka 2015. gada ziņojumā un nobeiguma ziņojumā par īstenošanu, kas aptvers 2016. un 2017. gadu, apguves rādītājs būs ievērojami augstāks.

Komisija norāda, ka izmaksu rādītāja līmeni 2014. gada beigās ietekmē arī citi faktori, piemēram, jaunu instrumentu izveidošana 2014. gadā un novēlots norēķins par finanšu instrumentiem dažās dalībvalstīs 2012. un 2013. gadā.

Sk. arī Komisijas atbildes uz 53. un 54. punktu.

34

Komisija ir pārliecināta, ka finanšu instrumentu kopējais apguves rādītājs 75 % un izmaksu rādītājs 60 % 2014. gada beigās uzskatāmi par adekvātiem. Kā norādīts 2.a attēlā, arī dažās dalībvalstīs, kurās finanšu instrumentiem tiek piešķirtas ievērojamas summas, apguves līmenis ir augsts.

Kā jebkuriem statistikas datiem, arī šeit pastāv izņēmumi:

  • zems kopējais apguves rādītājs un augsts izmaksu rādītājs Rumānijā un Čehijā;
  • augsts kopējais apguves rādītājs un vidējs izmaksu rādītājs, piemēram, Grieķijā un Francijā;
  • Itālijā, Spānijā un Slovākijā kopējā apguve ir zema.

Komisija īstenoja īpašus pasākumus, lai palīdzētu zemus rādītājus sasniegušajām valstīm uzlabot to administratīvo spēju izmantot finansējumu atbilstīgi to vajadzībām.

Komisijas kopējā atbilde uz 36.–38. punktu

Komisija ir identificējusi Palātas norādīto risku (pat ja dažos gadījumos pieaugumu attaisno tirgus situācija). Šo problēmu risina 2014.–2020. gada noteikumi par pakāpeniskajiem maksājumiem.

Komisija vēlas uzsvērt, ka finanšu starpnieki jebkurā gadījumā neapstiprinās finanšu instrumenta īstenošanu, ja tam nebūs piešķirta atbilstīga naudas summa.

40

Pārvaldības izmaksu un maksu segšanas kārtību, ievērojot subsidiaritātes principu, vadošā iestāde un fonda pārvaldnieks nosaka, savstarpēji vienojoties.

Daudzos gadījumos noteiktā kārtība arī iekļāva no darbības rezultātiem atkarīgu atlīdzību un/vai noteica pārvaldības izmaksas un maksas, kas ir mazākas par regulā noteiktajiem maksimālajiem ierobežojumiem. Dažos gadījumos pārvaldības izmaksas un maksas nenācās segt no ES budžeta.

Regula nosaka tikai maksimālo attiecināmo pārvaldības izmaksu un maksu līmeni, ko ierobežo ar iemaksāto kapitālu saistīts slieksnis.

41

EIF pārvaldītie finanšu instrumenti attiecībā uz MVU ieguldījumiem sāka darbu 2013.–2014. gadā, un daži instrumenti 2015. gadā saņēma papildu piešķīrumus. Lai gan izmaksu rādītāji 2014. gada beigās bija zem vidējā līmeņa, līdz attiecināmības perioda beigām ir sagaidāma to būtiska palielināšanās.

Attiecībā uz pilsētu attīstības fondiem (UDF) EIB un UDF kopš 2014. gada ir būtiski palielinājuši ieguldījumu aktivitāti. Lēno ieguldījumu projektu attīstību galasaņēmēju līmenī var izskaidrot ar JESSICA projektu infrastruktūras būtību un līdz ar to ilgāko ciklu, kas nozīmē sarežģītākas atļauju procedūras, valsts atbalstu un darbu progresa maksājumus. Vairāki Dienvideiropas fondi arī cieta no makroekonomikas un banku sektora krīzes.

43

Komisija uzskata, ka tās vadlīnijās par slēgšanu iekļautie grozījumi ietilpa grozītās Regulas (EK) Nr. 1083/2006 78. panta 6. punkta piemērošanas jomā, tādēļ nebija nepieciešams grozīt leģislatīvo aktu (sk. arī Komisijas atbildi uz Palātas 2014. gada pārskata 6.52. punktu un 5. ieteikumu).

44

Komisija uzskata, ka izmaksu rādītāju prognozes, pamatojoties uz iepriekšējiem gadiem, nav atbilstīgākais veids, kā aplēst izmaksu rādītāju 2015. gada beigās, jo tas neņem vērā visu finanšu instrumentu dzīves ciklu un to, cik daudz laika pagājis no konkrēta fonda izveidošanas.

Sk. arī Komisijas atbildi uz 43. punktu.

48

Pieredze liecina, ka uzņēmējdarbības plāna saturs nebūtu detalizēti jāregulē. Tas arī atbilst dalītas pārvaldības garam un subsidiaritātes un proporcionalitātes principiem.

Tas, kā sākotnēji tika izstrādāts Vispārīgās regulas 43. panta 2. punkts, izvirzīja svarīgus jautājumus. Piemēram, prasība par to, lai uzņēmējdarbības plānu iesniedz līdzfinansēšanas partneri, netika uzskatīta par atbilstīgu, jo uzņēmējdarbības plānu (vai citu attiecīgu dokumentu) jāiesniedz tikai fonda pārvaldniekam. Turklāt 43. panta 2. punkts nenošķīra līdzdalības fonda uzņēmējdarbības plānu un finanšu starpnieka uzņēmējdarbības plānu, tādēļ tā saturs radīja pārpratumus.

Arī vispusīgākajā 2014.–2020. gada tiesiskajā regulējumā nav noteikts konkrēts uzņēmējdarbības plāna saturs. Svarīgākais elements finanšu instrumenta izveidē ir finansēšanas nolīgums, ko noslēdz vadošā iestāde un fonda pārvaldnieks. Finansējuma līgumā jābūt iekļautai ieguldījumu stratēģijai un uzņēmējdarbības plānas, kā arī vairākiem citiem nozīmīgiem elementiem (sk. KNR IV pielikumu).

50

Komisija ir vairākkārt ieteikusi dalībvalstīm finansēšanas nolīgumos iekļaut nosacījumus iespējamai fondu atsaukšanai no finanšu instrumentiem un turpināt instrumentos veikt pakāpeniskas iemaksas (sk. COCOF norādījumu FEI 10-0014-05-EN 5.3. punktu).

51

Komisija norāda, ka vienā un tajā pašā valstī dažādu fondu rādītāji atšķiras.

Komisija uzskata, ka bez tirgus vajadzību novērtējumu pamatotības pastāv citi iemesli, kas varētu būt izraisījuši pārmērīgi lielu instrumentu izveidi (piemēram, finanšu krīze vai novēlotā instrumentu izveidošana, kas ietekmē fondu izmaksu).

Turklāt finanšu instrumenti ir tirgus virzīti instrumenti. Tirgus vajadzību analīze konstatē, vai pastāv konkrēta tirgus nepilnība. Tomēr tirgus apstākļi dažu gadu laikā pēc instrumenta izveidošanas var būtiski mainīties. Tādēļ finanšu instrumenta darbības rezultātu izvērtēšana, atsaucoties uz saikni starp tirgus vajadzību analīzi un izmaksas rādītājiem, šķietami neņem vērā tirgus situācijas attīstību.

52

Komisija norāda, ka 2007.–2013. gadā tirgus vajadzību izvērtējuma veikšanu tiesiskais regulējums paredzēja tikai netieši. Šajā sakarā Komisija pozitīvi vērtē faktu, ka 82 % Palātas veiktā apsekojuma respondentu ir veikuši izvērtējumu.

53

Komisija atgādina, ka netiešā prasība veikt tirgus vajadzību izvērtējumu 2007.–2013. gada periodā neietvēra nevienu no obligātajām un detalizētajām prasībām, kas ar KNR 37. pantu ir noteiktas ex ante novērtējumam 2014.–2020. gada periodā. Komisija uzskata, ka jaunā juridiskā prasība novērsīs saistīto risku un ka otra izvērtēšanas kārta neradīs pievienotu vērtību.

Par ex ante novērtējuma veikšanu atbild vadošā iestāde, un tā rezultāti jāiesniedz uzraudzības komitejai, pirms tiek pieņemts jebkāds lēmums par programmas ieguldījumu veikšanu finanšu instrumentos. Ex ante novērtējums pats par sevi nav lēmums. Tas palīdz izvairīties no pārklāšanās un pretrunām dažādu iesaistīto pušu dažādos līmeņos izveidotu instrumentu starpā, kā arī izvairīties no atsevišķām 2007.–2013. gada periodā identificētajām problēmām.

Komisijas pieredze rāda, ka ex ante novērtējumus 2014.–2020. gadam veic kompetentas struktūras ar tirgus pieredzi, tajā skaitā EIB grupa. Ex ante novērtējuma prasība tika izstrādāta ar mērķi nodrošināt tā neatkarību un objektivitāti. Ex ante novērtējums ir ļoti atvērts sabiedrībai, un tam ir daudz lielāka pievienotā vērtība kā “neatkarīgam izvērtējumam”, jo tas tiek iesniegts uzraudzības komitejai un tiek publicēts trīs mēnešu laikā pēc pabeigšanas.

Komisija uzskata, ka jaunā pakāpenisko maksājumu sistēma kalpos arī kā tirgus tests un otrais aizsardzības pasākumu līmenis. Ja izmaksas galasaņēmējiem būs zemākas par prognozētajām, Komisija neturpinās veikt izmaksas.

54

Komisija norāda, ka “gūtā pieredze” un “būtiskas sociāli ekonomiskas pārmaiņas” jau ir ņemtas vērā 2014.–2020. gada centralizēti pārvaldīto instrumentu sistemātiskajā starpposma pārskatīšanā. Tas arī ir iemesls, kādēļ Komisija uzskata, ka ex ante novērtējumi nav jāatjaunina, lai ņemtu vērā šos aspektus.

55

Komisija atgādina, ka, lai gan finanšu instrumenti jāizveido saskaņā ar (nacionālo un reģionālo) programmu noteikumiem, tas nenozīmē, ka katrā reģionā jāizveido savs finanšu instruments. Vairāku programmu ieguldījumu ir iespējams veikt vienā finanšu instrumentā, tādējādi gūstot labumu no apjomradītiem ietaupījumiem un kritiskās masas.

Tiek uzsvērts arī, ka reģiona finanšu instrumentiem piešķirtās summas nav noteiktas patvaļīgi. Tās ir daļa no programmas stratēģijas, ko izmanto sarunās par programmu un kas ietver reģiona vajadzību analīzi, kuru apstiprina programmas ex ante novērtējums.

57

Saskaņā ar kohēzijas politiku mērķis bija sniegt pietiekamu skaitu izvēles iespēju, lai tiktu izraudzīta labākais īstenošanas variants atkarībā no identificētās tirgus nepilnības un sniegts efektīvākais atbalsts.

Pamatojoties uz ex ante novērtējumu, instrumenti jāizstrādā tā, lai izvairītos no pārklāšanās un nodrošinātu savstarpēju papildināmību. Vairāku atšķirīgu reģionu programmu ieguldījumu ir iespējams veikt vienā finanšu instrumentā, tādējādi gūstot labumu no apjomradītiem ietaupījumiem un kritiskās masas. Atkarībā no instrumenta veida (piemēram, aizdevumiem un garantijām) un dalībvalstu specifiskuma atsevišķi mazāki fondi uzrāda tikpat labus vai pat labākus rādītājus kā lielāki fondi (piemēram, Vācijā, Polijā, Francijā).

Komisija uzskata, ka ex ante novērtējumā, norādot pietiekamu finanšu instrumenta lielumu, tiks iegūti uzticami un atbilstīgi rezultāti, kas būs precīzāki nekā vispārīga informācija, ko publisko uzņēmējdarbības fondu nozare.

59

Komisija atgādina, ka šī Kopīgo noteikumu regulas iespēja neizslēdz katras iesaistītās programmas ģeogrāfiskos ierobežojumus. Viens no galvenajiem Kohēzijas politikas elementiem ir ģeogrāfiskā attiecināmība.

Sk. Komisijas atbildes uz 55. un 57. punktu.

61

Attiecībā uz Kopīgo noteikumu regulas (KNR) 38. panta 1. punktu a) apakšpunktu vadošās iestādes var dot finansiālu ieguldījumu Savienības līmenī izveidotajos finanšu instrumentos, ko tieši vai netieši pārvalda Komisija.

Komisija ir sniegusi izvērstus skaidrojumus un cieši sadarbojusies ar dalībvalstīm jautājumos, kas skar MVU iniciatīvu, kura ir ES līmeņa finanšu instruments. Komisija arī ir izdevusi brošūru, lai informētu dalībvalstis par ESI fondu un ESIF savstarpējo papildināmību. Ja tiks izstrādāti jauni ES līmeņa instrumenti, Komisija, pamatojoties uz dalībvalstu lūgumiem, sniegs norādījumus par programmas resursu ieguldīšanu ES līmeņa instrumentos.

64

Šī sviras definīcija izriet no Finanšu regulas piemērošanas noteikumu 223. panta, kas nodrošinās konsekventu pārskatu sniegšanu no dalībvalsts puses.

Visu Komisijas dienestu starpā notika diskusija par kopīgu sviras definīciju. Komisijas 2011. gada 19. oktobra paziņojuma COM(2011) 662 2.3.4. sadaļā tiek ieviests vienots jēdziens.

65

Diskusijas par sviras definīciju Palātas un Komisijas starpā turpinās kopš 2010. gada. Kā minēts Komisijas atbildē uz 64. punktu, sviras definīcija izriet no Finanšu regulas piemērošanas noteikumiem, kas nodrošina konsekventu pārskatu sniegšanu no dalībvalstu puses.

Komisija uzskata, ka Palātas interpretācija par sviras efektu atkāpjas no ES Finanšu regulas piemērošanas noteikumu (PN) 223. panta definīcijas – “finansējuma summa tiesīgiem galasaņēmējiem, kura dalīta ar Savienības ieguldījuma summu”. Tas nozīmē, ka par sviru jāuzskata attiecība starp Savienības finanšu resursiem, kas piešķirti finanšu instrumentam (ieguldījums) un (kopējo) finansējuma summu, kas ir pieejama tiesīgiem galasaņēmējiem (izmaksas).

Šāda interpretācija garantē faktiski salīdzināmu attieksmi pret sviras efektu starp finanšu instrumentiem un dotācijām.

Attiecībā uz dalītās pārvaldības instrumentiem dalībvalstu ziņojumi ļaus Komisijai atšķirt privāto un valsts publisko ieguldījumu DP sviras efektu un/vai papildu privātā vai publiskā kapitāla ieguldījumus. Līdzfinansējums katrā ziņā nenozīmē tikai publisko finansējumu. Prioritārais virziens var attiekties uz attiecināmajiem publiskajiem izdevumiem vai kopējiem attiecināmajiem izdevumiem (ieskaitot publiskos un privātā sektora izdevumus). Lielākā daļa virzienu, kas izveidoti MVU un privātā sektora kā tāda atbalstam attiecas uz kopējiem izdevumiem (sk. Kopīgo noteikumu regulas 120. pantu).

Tā kā Eiropas strukturālie un investīciju (ESI) fondi vienmēr tiek īstenoti ar to darbības programmu starpniecību, kas tiek līdzfinansētas no publiskajiem un/vai privātajiem resursiem (savukārt finanšu instrumentiem, ko īsteno saskaņā ar citām politikas jomām, šāds līdzfinansējums programmas līmenī nav nepieciešams), nebūtu pareizi uzskatīt, ka šāds līdzfinansējums nebūtu jāuzskata par sviras resursiem finanšu instrumentiem, ko īsteno caur ESI fondiem.

67

Komisija uzsver, ka dalībvalstu 2014.–2020. gada perioda ziņojumi cita starpā ļaus Komisijai sniegt informāciju par finanšu instrumentu sviras efektu, kas ņem vērā līdzfinansēšanas prasības, t. i., faktu, ka valsts līdzfinansējumu var veidot publiskā un/vai privātā sektora izdevumi.

68

Komisija ir izveidojusi horizontālu darba grupu, kas sniedz norādījumus par pašreizējās Finanšu regulas noteikumu, tajā skaitā sviras, interpretāciju attiecībā uz 2014.–2020. gada finanšu instrumentiem.

Komisija vērš uzmanību arī uz atbildēm, ko tā sniedz uz 69. un 73. punktu.

69

Pašreizējā Finanšu regula un tās piemērošanas noteikumi prasa vienotu pieeju pārskatu sniegšanā par sviru. Kā norādīts atbildē uz 68. punktu, Komisija veica pasākumus, lai precizētu sviras aprēķinu metodoloģiju.

Tā kā finanšu instrumentiem piemērojamie noteikumi stājās spēkā 2014. gada janvārī, pārskatīto pieeju piemēro tikai 2014.–2020. gada finanšu instrumentiem.

Turklāt jānorāda, ka šo instrumentu darbības joma ne tuvu nav viendabīga, kas izskaidro atsevišķas piemērotās metodoloģijas atšķirības. Tādēļ šīs atšķirības nebūtu sistemātiski jāuzskata par neatbilstībām.

70

Komisija piekrīt, ka jāprecizē dažādiem instrumentiem pielāgotā atšķirīgā metodoloģija, un norāda, ka šajā sakarā jau ir pieliktas pūles.

2015. gadā Komisija precizēja sviras aprēķināšanas metodoloģiju, lai konsekventi un harmonizēti ievērotu sviras efektam piemērojamās prasības, kas ir noteiktas Finanšu regulā un piemērošanas noteikumos. Metodoloģija attiecas uz ES līmeņa finanšu instrumentiem pašreizējā plānošanas periodā (2014.–2020. gads). Saskaņā ar minēto metodoloģiju tiesīgo galasaņēmēju finansējuma apjomam jāatbilst finansējuma apjomam, kas tiesīgiem galasaņēmējiem ir pieejams ar finanšu instrumentu tā finansēšanas ķēdē, ieskaitot Savienības ieguldījuma daļu.

Turklāt arī finansējums, kas tiek sniegts ārpus finanšu instrumenta finansēšanas ķēdes, var tikt ņemts vērā, ja pastāv tieša saikne ar finanšu instrumenta finansēšanas ķēdē sniegto finansējumu. Atbilstoši tam, aprēķinot projekta finansējuma summu, infrastruktūras finansēšanā jāņem vērā visi finansējuma avoti – kapitāla ieguldījumi, aizdevumi un dotācijas. Šajā saistībā ES budžeta intervence darījuma finansēšanā nodrošina visa darījuma augstu noteiktības un izpildāmības līmeni, kas savukārt panāk lielāku mobilizētā finansējuma apmēru.

Pārskata periodā, kas sākas 2015. gadā, Komisija nodrošinās lielāku konsekvenci sviras efekta aprēķināšanas metodoloģijā dažādiem instrumentiem un produktu veidiem.

Sk. arī Komisijas atbildes uz 69. un 73. punktu.

7. izcēlums

Komisija norāda, ka ESAO metodoloģija attiecas uz summu mērīšanu, kas mobilizētas no privātā sektora, izmantojot oficiālo attīstības finansējumu.

Komisija uzskata, ka cēloniskais sakars starp ES budžeta ieguldījumu un tā rezultātā mobilizētā finansējuma apmēru var tikt izvērtēts tikai, aplūkojot katru gadījumu atsevišķi.

Pat nelielam ES un EIB ieguldījumam projektos var būt labvēlīga ietekme:

  • tiek piesaistīts papildu privātais finansējums vismaz tādā pašā apjomā kā EIB prioritārie aizdevumi (tas attiecas uz visiem LGTT garantētajiem projektiem, kuriem EIB aizdevums ir bijis vienāds ar citu banku aizdevumiem);
  • tā kā EIB ir atzīta par AAA reitinga finanšu iestādi, tiek atvieglota darījumu slēgšana ar privātām finanšu iestādēm vai valsts attīstības bankām;
  • publiskas iestādes uzņemas ilgtermiņa saistības ar EIB projektiem, ko citādi nebūtu iespējams finansēt reģionālā vai pat valsts kontekstā, jo privāto ieguldītāju prasības attiecībā uz ienākumiem no ieguldījumiem ir vērstas uz īsāku termiņu.

Ņemot vērā minētos argumentus, Komisija uzskata, ka EK un EIB kopīgais finansiālais ieguldījums, kā arī EIB kā institucionālās bankas nozīme ietekmē valstu un reģionālo iestāžu lēmumus valsts un privātā sektora partnerības projektu iepirkumos, kuros daļa no finansējuma tiek ilgtermiņā tiek sniegta no valsts budžeta līdztekus ES un EIB ilgtermiņa dalībai, ko nespētu uzņemties tikai privātās iestādes.

Reizinātāja aprēķinu metodoloģija tika precizēta, plānojot Eiropas Stratēģisko investīciju fondu (ESIF). Šim mērķim projektu ieguldījumu izmaksas ir precizētas, lai izslēgtu visu ES dotāciju finansējumu, ES finanšu instrumentus un ESI fondu dotācijas/finanšu instrumentus (ieskaitot saistīto valsts vadošo iestāžu publisko līdzfinansējumu), ko izmanto, lai līdzfinansētu pieteikto projektu.

Komisijas kopējā atbilde uz 71. un 72. punktu

ESI fondu īstenošanas regulējumu nosaka Kopīgo noteikumu regula. Tiek piemērots arī cits tiesiskais regulējums, piemēram, Publiskā iepirkuma direktīvas vai valsts atbalsta noteikumi, kurus nav nepieciešams atkārtot Kopīgo noteikumu regulā. Tāpat tiek piemērota arī Finanšu regula, jo īpaši tās īpašie noteikumi, ko piemēro dalītajai pārvaldībai.

2016. gada aprīlī Komisija publicēja norādījumus par ziņošanu, kas attiecas uz sviras efekta aprēķināšanu, lai sniegtu dalībvalstīm konsekventu metodoloģiju. Šādi tiks nodrošināts, ka dati attiecībā uz gaidīto un panākto sviras efektu ir stabili un salīdzināmi. Dalītās pārvaldības instrumentu gadījumā dalībvalstu ziņojumi ļaus Komisijai arī sniegt informāciju par finanšu instrumentu sviras efektu, kas ņem vērā līdzfinansēšanas prasības, t. i., faktu, ka valsts līdzfinansējumu var veidot publiskā un/vai privātā sektora izdevumi.

73

Komisija uzskata, ka nebūtu pārlieku jāuzsver mērķis piesaistīt privāto kapitālu, jo īpaši nozarēs, kurās pastāv lielu tirgus nepilnību risks.

Gan centrāli pārvaldītiem, gan dalītas pārvaldības instrumentiem var būt citi tikpat nozīmīgi mērķi (piemēram, ieguldījumu organizēšana konkrētā jaunattīstības tirgū ar spēcīgu Eiropas pievienoto vērtību ekonomikas recesijas laikā, izaugsmes, darbavietu un konkurētspējas atbalsts visās dalībvalstīs un to reģionos utt.). Līdz ar to finanšu in­strumentu panākumu faktora novērtējumā jāietver ne tikai piesaistīto privāto līdzekļu daudzums.

Komisija uzsver, ka privātais finansējums ir dalītas pārvaldības papildu juridiska prasība, kas izriet no valsts atbalsta tiesiskā regulējuma.

Komisijas kopējā atbilde uz 74.–76. punktu

Komisija vērš uzmanību uz to, ka apstāklis, ka pusēm var būt atšķirīgi mērķi, veicinās projektu kvalitāti un ļaus piekļūt plašākam politikas īstenošanas finanšu rīku kopumam, kā arī privātā sektora iesaistei un pieredzei. Tā uzskata, ka ar profesionālu un pieredzes bagātu mehānismu palīdzību sniegtais ES atbalsts veicinās ESI fondu pārvaldību un piegādes sistēmu.

“Dalītas pārvaldības” finanšu instrumentu gadījumā preferenciālā režīma noteikšanai privātajiem ieguldītājiem vai pēc tirgus ekonomikas principiem strādājošiem publiskajiem ieguldītājiem, kā arī jebkurai risku dalīšanas kārtībai jāatbilst 2007.–2013. gada noteikumos paredzētajiem valsts atbalsta noteikumiem, un jābūt ierobežotai līdz minimālajam līmenim, kāds nepieciešams, lai piesaistītu šādus investorus.

Turklāt, kā noteikts Deleģētās regulas Nr. 480/2014 6. pantā, preferenciālās atlīdzības režīma piemērošana privātajiem investoriem vai publiskajiem investoriem, kas darbojas saskaņā ar tirgus ekonomikas principu, kā minēts Regulas (ES) Nr. 1303/2013 37. panta 2. punkta c) apakšpunktā un 44. panta 1. punkta b) apakšpunktā, ir samērīga ar riskiem, ko šie investori uzņemas, un ierobežota līdz minimālajam līmenim, kāds nepieciešams, lai piesaistītu šādus investorus, un to nodrošina ar noteikumiem, nosacījumiem un procesuālām garantijām.

77

Komisija uzskata, ka juridiskajam pamatam jāsatur vispārīgi nosacījumi attiecībā uz riska un ieņēmumu dalīšanas mehānismiem, lai ļautu par kārtību pietiekami detalizēti vienoties konkrētajos deleģēšanas līgumos starp Komisiju un pilnvarotajām struktūrām (sk. Komisijas atbildi uz 9. izcēlumu).

9. izcēlums

Piektā rindkopa: Komisija uzskata, ka atlīdzības līmenis, ko Komisija ir tiesīga saņemt par LGTT/POI portfeli, atbilst riskam, ko tā uzņemas. Turklāt pēc PFLP pilnīgas izmantošanas atlikušo risku pilnībā uzņemas EIB.

Sestā rindkopa: 2011. gada 19. oktobra dienestu darba dokuments bija izpētes dokuments, kurā tika ieskicētas ļoti inovatīvas bezprecedenta shēmas aprises.

Likumdošanas procedūrā abi likumdevēji tika informēti par detalizētās shēmas attīstību, ko noteica Komisijas un EIB turpmākie aprēķini un riska analīze. Jebkurā gadījumā pirmās kārtas zaudējumu laidiena attiecība 95 % / 5 % bija skaidri norādīta dienestu darba dokumentā – šis riska sadalījuma parametrs nemainījās.

Komisijas kopējā atbilde uz 78. punktu un 10. izcēlumu

Komisija uzskata, ka risku sadalījums aplūkotajos centralizēti pārvaldītajos instrumentos ir pamatots jo īpaši tādēļ, lai palīdzētu pārvarēt privātā sektora nevēlēšanos ieguldīt noteiktās nozarēs. Pirmās kārtas zaudējumu laidienam jābūt pienācīgi pamatotam un jāpiemēro noteikti brīdinājumi, ņemot vērā jo īpaši sektoru un tirgu, kurā darbojas instruments, kas savukārt varētu attaisnot šāda riska uzņemšanos.

Attiecībā uz EEF, ņemot vērā grūtības stimulēt ieguldījumus neattīstītajā, fragmentārajā, nelielajā un kapitālietilpī­gajā energoefektivitātes tirgū, ieguldījumu stimulēšanai var būt nepieciešams uzņemties papildu risku vai veikt citus pasākumus.

79

Nodokļu nolēmumu izmantošana fondu nozarē Luksemburgā ir ierasta un nepieciešama, jo īpaši SICAV gadījumā, lai mazinātu nenoteiktību, ar ko saskaras ieguldītāji, sniedzot noteiktību pārrobežu ieguldījumu aplikšanā ar nodokļiem.

Šādi fondi iegūst nodokļu nolēmumus vienīgi tirgus vides dēļ, kurā tie darbojas, un tas nav saistīts ar faktu, ka finanšu instruments tiek īstenots, izmantojot SICAV struktūru.

80

Komisija norāda, ka neviena no minētajām izmeklēšanām nav saistīta ar SICAV. Komisija uzsver, ka tikai nelielu daļu nodokļu nolēmumu izmantoja lieli starptautiski uzņēmumi, lai gūtu negodīgas priekšrocības. Priekšlikumu Padomes direktīvai COM(2015)135 joprojām jāpieņem likumdevējam, un tam vēlāk jātiek transponētam dalībvalstu tiesību aktos. Ieteikums C(2012)8806 ir adresēts dalībvalstīm.

Komisijas kopējā atbilde uz 81. punktu un 11. izcēlumu

Marguerite” ir Luksemburgā bāzēts SICAV, kas darbojas saskaņā ar tirgus praksi un situāciju, kā arī valsts tiesisko regulējumu.

Nodokļu nolēmumu izmantošana ir izplatīta Luksemburgā izveidotu finanšu instrumentu vidū, lai saņemtu apstiprinājumu ar mērķi mazināt nenoteiktību ieguldītājiem (jo īpaši, ja fonds plāno piesaistīt privātos ieguldītājus).

82

Dalībvalstīm nav juridiska pienākuma ziņot Komisijai par to, kā ir izveidoti ERAF un ESF finanšu instrumenti. Saskaņā ar dalīto pārvaldību un, ievērojot subsidiaritātes principu, dalībvalstu pienākums ir nodrošināt, ka finanšu instrumentu izveidošana atbilst piemērojamajiem ES un valsts tiesību aktiem, lai ar tiem saistītie izdevumi būtu likumīgi un pareizi.

83

Komisija atgādina, ka par privātā finansējuma identificēšanu galasaņēmēju līmenī sistemātiska ziņošana nenotiek.

Palātas analīzē ir ņemts vērā tikai finanšu vadības instrumentu īstenošanas ziņojums, kurā summas tika iekļautas II.10 slejā “Finanšu vadības instrumentos iemaksātās DP ieguldījumu summas – valsts privātais līdzfinansējums”. Tomēr, kā Palāta paskaidro 85. punktā, privātais finansējums var nākt arī no avotiem ārpus DP.

85

2014.–2020. gada programmēšanas perioda prasības ziņošanai par finanšu instrumentiem ir iekļautas KNR 46. pantā un Komisijas Īstenošanas regulas 821/2014 I pielikumā. Pēdējā no tiem ir izklāstīts paraugs ziņošanai par finanšu in­strumentiem. Ziņošanas parauga VIII sadaļā dalībvalstīm jāsniedz informācija par citu ieguldījumu summu, neskaitot ESI fondus, kas piesaistīti finanšu instrumentā, ieskaitot publiskos un/vai privātos ieguldījumus, kas noteikti finansēšanas nolīgumos vai samaksāti galasaņēmēju līmenī. Reglamentējošie noteikumi patiešām paredz, ka 46. pantā minētajā ziņojumā par finanšu instrumentiem jāiekļauj informācija par privātajiem ieguldījumiem (saistībā ar sviras efekta novērtēšanu).

86

Lai gan 2007.–2013. gada juridiskais pamats tieši neparedzēja uz darbības rezultātiem orientētas pārvaldības izmaksas un maksas, atlīdzība parasti tiek noteikta finansēšanas nolīgumā starp vadošo iestādi un struktūru, kura īsteno finanšu instrumentu. Piemēram, vismaz Portugāle, Apvienotā Karaliste un Polija atsevišķos ERAF un ESF finansēšanas nolīgumos 2007.–2013. gada plānošanas periodā ir iekļāvušas uz darbības rezultātiem balstītu atlīdzības sistēmu.

Komisija uzsver, ka daudzos aizdevumu fondos privātais līdzieguldījums notiek fonda līmenī un to sniedz pats fonda pārvaldnieks.

87

Komisija norāda, ka papildu faktors attiecībā uz finanšu instrumentu izveidošanu un papildu privātā finansējuma radīto sviras efekta rezultātu ir mērķa saņēmēju riska un kredīta profils. Ir vērts norādīt, ka EPMI ir vērsts uz gala­saņēmējiem ar augstāku kredītrisku.

Sk. arī Komisijas atbildi uz 12. izcēlumu.

12. izcēlums, pirmais ievilkums

Saskaņā ar ad hoc revīzijas ziņojumu, kuru pēc fonda “Marguerite” komisijas lūguma sagatavoja neatkarīgi konsultanti, privāta līdzfinansējuma fonda līmenī trūkuma cēlonis nebija privātā sektora nevēlēšanās ieguldīt publiski finansētos instrumentos, bet gan netradicionālākā “Marguerite” vadības struktūra, ierobežoti izvērstā projektu plūsma un problemātiskā tirgus situācija, kurā bija jādarbojas fondam.

12. izcēlums, otrais ievilkums

EEF tika izveidots īsā laikposmā saskaņā ar Eiropas Enerģētikas programmu ekonomikas atveseļošanai, lai atbalstītu īpaši riskantus un novatoriskus energoefektivitātes projektus nozarē, kurai iepriekš atsevišķi fondi nebija izveidoti. Tādēļ Komisija piekrita būt par fonda galveno ieguldītāju. Tomēr ir iespējami vēl papildu ieguldījumi, jo kopējā saistību summa šajā stadijā ir mazāk nekā puse no 700 miljoniem euro, kas ir fonda paredzētais mērķis.

89

Komisija sāka izstrādāt norādījumu projektu par preferenciālo atlīdzību, ar kuru dalībvalstis tika iepazīstinātas 2015. gada oktobrī, un pašlaik tiek sagatavota tā galīgā redakcija.

90

Komisija uzskata, ka galvenie aspekti riska dalīšanā starp Komisiju un tās partneriem jānosaka turpmākajā juridiskajā pamatā,

Tomēr jāatrod līdzsvars, lai pieļautu pietiekami elastīgu juridisko pamatu, tādējādi ļaujot Komisijai un pilnvarotajai struktūrai par riska un ieņēmumu dalīšanas kārtību vienoties konkrētajā deleģēšanas līgumā.

91

Komisija atzīst, ka ir svarīgi nodrošināt, lai finanšu instrumenti netiktu izmantoti neatļautās nodokļu apiešanas shēmās. Tas ir atkārtoti uzsvērts tās nesenajā 2016. gada 29. janvāra paziņojumā par nodokļu apiešanas novēršanas tiesību aktu kopumu. Tomēr iepriekšēji nodokļu nolēmumi paši par sevi nevar tikt uzskatīti par Komisijas politikai neatbilstošiem.

Gan centralizēti pārvaldītu, gan dalīta pārvaldības finanšu instrumentu gadījumā, kā paredz attiecīgi Finanšu regulas 140. panta 4. punkts un Kopīgo noteikumu regulas 38. panta 4. punkts, struktūras, kas īsteno šos instrumentus, neveic uzņēmējdarbību un neuztur darījuma attiecības ar struktūrām, kas dibinātas teritorijās, kuru jurisdikcijas nesadarbojas ar Savienību attiecībā uz starptautiski saskaņotu nodokļu standartu piemērošanu, un transponē šādas prasības līgumos, ko noslēdz ar izraudzītajiem finanšu starpniekiem. Tā ir finanšu instrumentu īstenošanas juridiska prasība, kas veido stingru ES fondu izmantošanas aizsardzības pasākumu.

Komisija uzskata, ka reputācijas risks jāasociē nevis ar iepriekšēju nodokļu nolēmumu pastāvēšanu, bet gan konkrētiem šo nolēmumu noteikumiem.

94

Komisija plāno laikus sniegt ieteikumus, pamatojoties uz dalībvalstu identificētajiem jautājumiem un vajadzībām.

Komisijas kopējā atbilde uz 96. un 97. punktu

Komisija uzskata, ka līdzekļu atkārtotas izmantošanas biežums atbilstības periodā nav pašmērķis.

Turklāt piedāvātā finansējuma termiņš ir pielāgots vai jāpielāgo finansēto ieguldījumu tipoloģijai, un jebkādi secinājumi par ierobežoto atjaunojamību jāizdara, ņemot vērā finanšu instrumenta izveidošanas datumu, labvēlības periodu, termiņu un galasaņēmējiem piešķirtā finansējuma saistību neizpildes rādītājus.

Piemēram, gatavajam energoefektivitātes instrumentam “Renovācijas aizdevums” 2014.–2020. gada periodā aizdevuma atmaksas termiņš var tikt noteikts līdz 20 gadiem.

Pilns aprites cikls plānošanas periodā ir pretrunā ar šādu ilgtermiņa perspektīvu.

Komisijas kopējā atbilde uz 99. un 100. punktu

Komisija uzsver, ka vadošajām iestādēm ir pienākums nodrošināt atbilstīgus pasākumus, lai tiktu ievērots Vispārīgās regulas 78. panta 7. punkts, un ar tiem iepazīstināt slēgšanas laikā, piemēram, informāciju par mantotu ar ERAF saistītu līdzekļu atkārtotu izmantošanu, norādot kompetento iestādi, kas ir atbildīga par mantoto līdzekļu pārvaldību, atkārtotas izmantošanas veidu, mērķi, konkrēto ģeogrāfisko reģionu un plānoto ilgumu (sk. vadlīniju par slēgšanu 5.2.5. punktu).

Regulējums ne tikai stimulē dalībvalstis atkārtoti izmantot resursus tai pašai mērķgrupai, bet arī paredz, ka resursi tiek vairākkārt ieguldīti no jauna, ja vien pastāv tirgus atšķirība. Dalībvalstu ziņā ir nodrošināt atbilstību šiem noteikumiem.

102

Komisija uzsver, ka resursi, kas tiek atmaksāti fondam pēc atbilstības perioda beigām, vairs nav ES, bet valstu resursi.

KNR nosaka, ka dalībvalstis paredz vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka līdzekļi, ko atmaksā finanšu instrumentiem vismaz astoņus gadus ilgā laikposmā pēc atbilstības perioda beigām, tiek izmantoti atbilstīgi (sk. Kopīgo noteikumu regulas 45. pantu un finansēšanas nolīguma modeli IV pielikuma 1. panta j) punktā).

Komisija plāno finansēšanas nolīgumos iekļauto pasākumu atbilstīgumu pārbaudīt, izmantojot valstu revīzijas ie­stā­žu parasto revīzijas darbu un savas darbības ar finanšu instrumentiem.

104

Komisija apzinās laika periodu, kas nepieciešams, lai organizētu atklātu procedūru, kurā izraugās fondu pārvaldnieku. Tomēr no tā izvairīties nav iespējams, jo jāievēro piemērojamie izraudzīšanās noteikumi, ieskaitot publiskajam iepirkumam piemērojamos.

Norādījumos par ex ante novērtējumu, kuru izstrāde tika pabeigta 2015. gada februārī, ir izskaidroti nosacījumi, saskaņā ar kuriem 2014.–2020. gada programmas resursus var ieguldīt esošā finanšu instrumentā. Papildus Komisija ir sākusi izstrādāt norādījumu projektu par finanšu instrumentu īstenošanas struktūru izvēli, kurā ir paredzēts iekļaut iedaļu, kurā izskaidroti nosacījumi, ko piemēro līgumu grozījumiem (piemēram, īstenošanas perioda pagarināšanai vai DP ieguldījuma summas palielināšanai 2007.–2013. gada periodā esošajos finanšu instrumentos).

110

Komisija atgādina, ka maksas, kas norādītas kā “0”, daudzos gadījumos nozīmē, ka pārvaldības izmaksas un maksas nav izmaksātas. Vairāk nekā 261 fonds ir norādījis, ka tā pārvaldības izmaksas un maksas ir “0”.

111, otrā rindkopa

2007.–2013. gadā regulā bija minēti valsts līmeņa, nevis ES attiecināmības noteikumi (Regulas (EK) Nr. 1083/2006 56. panta 4. punkts). Dalībvalstu pilnvarojums atbilda dalītai pārvaldībai un subsidiaritātes principam.

Pārvaldības izmaksu un maksu attiecināmības noteikumi ir viens no pavisam neliela skaita likumdošanas elementu, kur ar juridisku pamatu ir noteikts ierobežojums konkrētiem izdevumiem. Ar regulu tika noteikti dažādi pārvaldības izmaksu un maksu sliekšņi atkarībā no piedāvāto finanšu instrumentu veida, un tie var būt zemāki (bet ne augstāki) kā 4 %, proti, līdzdalības un garantiju fondiem – 2 %, aizdevumu un kapitāla fondiem – 3 %, mikrokredīta instrumentiem – 4 %. Maksimālā ierobežojuma mērķis ir ES finanšu interešu aizsardzība.

113

Pārvaldības izmaksas un maksas ir attiecināmas un tiek atlīdzinātas no ES līdzekļiem tikai tad, ja tās tiek samaksātas. šā iemesla dēļ dalībvalstij nav pienākuma ziņot par nesamaksātajām pārvaldības izmaksām un maksām, jo par tām Komisijai nevar iesniegt atlīdzināšanas pieteikumu, līdz ar to tās netiek finansētas no ES budžeta

Ja pārvaldības izmaksas un maksas konkursa procedūrā pārsniedz maksimālos ierobežojumus un Komisijai tās tiek paziņotas kā attiecināmie izdevumi, attiecīgās iestādes (vadošās iestādes, sertifikācijas iestādes un revīzijas iestādes) noslēdzoties pārbaudīs šo izdevumu attiecināmību un ziņos Komisijai par visām neatbilstībām.

Komisijas kopējā atbilde uz 115.–117. punktu

Komisija uzskata, ka noteikumi ir skaidri izklāstīti juridiskajā pamatā, kam ir izstrādāti detalizēti norādījumi, un ka šajā posmā nav iespējams tos interpretēt atkārtoti.

Īstenošanas regulas 43. pantā noteikts, ka maksimālo attiecināmo izdevumu apmēru piemēro kapitālam, kas fondā iemaksāts no darbības programmas, bet nepiemēro kapitālam, ko fonds izmanto, lai sniegtu atbalstu galasaņēmējiem.

Maksimālais ierobežojums nosaka maksimālo attiecināmo izdevumu summu un tiek aprēķināts pro rata temporis pēc vidējā gada rādītāja. COCOF norādījumos par finansēšanas vadības instrumentiem ir minēts un papildus izskaidrots juridiskais pamats (sk. 2.6.1.–2.6.17. punktu).

2014.–2020. gada tiesiskais regulējums paredz, ka pārvaldības izmaksām un maksām jābūt saistītām ar darbības rezultātiem, ieskaitot galasaņēmējiem izmaksātās summas.

118

Sk. Komisijas atbildi uz 86. punktu.

122

Saskaņā ar dalībvalstu iesniegtajiem datiem ERAF un ESF finanšu instrumentu kopējās pārvaldības izmaksas un maksas 2014. gada beigās veidoja 4,7 % no finanšu instrumentos iemaksātajām summām, kas atbilst mazāk nekā 1,0 % gadā. Tas atbilst Palātas sniegtajiem datiem par ieguldījumiem centralizēti pārvaldītajos instrumentos no ES budžeta.

123

Komisijai paziņotās pārvaldības izmaksas un maksas ir summas, ko samaksājušas vadošās iestādes un ko Komisija atlīdzina dalībvalstīm neatkarīgi no līmeņa/īstenošanas kārtas, kurā pārvaldības izmaksas un maksas radušās. Komisija uzsver, ka līdzdalības fonda pārvaldītājs un finanšu instrumenta pārvaldītājs veic atšķirīgas funkcijas, un tiem ir tiesības uz atlīdzību par šo funkciju veikšanu.

Galasaņēmējiem piemērotās maksas jāietur no Komisijai paziņotajiem attiecināmajiem izdevumiem, lai izvairītos no dubultās finansēšanas. Tas, vai šādas maksas eksistē un tiek pareizi apstrādātas, ir daļa no vadības pārbaudēm un revīzijas darba.

Komisijas kopējā atbilde uz 124.–127. punktu

Attiecība starp maksām un galasaņēmējiem sniegto finansiālo atbalstu atspoguļo situāciju finanšu instrumentu īstenošanā 2014. gada beigās un turpmākajos gados samazināsies, jo ir gaidāms, ka galasaņēmējiem sniegtais finansiālais atbalsts pieaugs.

128

Komisija vērš uzmanību uz tās atbildi uz 124. punktu un norāda, ka salīdzināšanu būs iespējams veikt tikai, kad tiks slēgti ERAF un ESF instrumenti.

131

Saskaņā ar dalīto pārvaldību un, ievērojot subsidiaritātes principu, dalībvalstu pienākums ir nodrošināt, ka individuālās darbības tiek īstenotas saskaņā ar piemērojamajām tiesību normām, tajā skaitā par atbilstību maksimālajam atlīdzināšanas apmēram.

Attiecībā uz ERAF un ESF finanšu instrumentiem Komisija uzsver, ka pārvaldības izmaksas un maksas tiek noteiktas, pamatojoties uz finansēšanas nolīgumu, par kuru savstarpēji vienojas vadošā iestāde un fonda pārvaldnieks, un Komisija nepiedalās šajās līgumiskajās attiecībās. Centralizēti pārvaldītu instrumentu, kuru gadījumā Komisija piedalās līgumiskajās attiecībās ar fonda pārvaldnieku, situācija atšķiras.

133

Pārvaldības izmaksas un maksas ir attiecināmas un tiek atlīdzinātas no ES līdzekļiem tikai tad, ja tās tiek samaksātas. šā iemesla dēļ dalībvalstij nav pienākuma ziņot par nesamaksātajām pārvaldības izmaksām un maksām, jo par tām Komisijai nevar iesniegt atlīdzināšanas pieteikumu, līdz ar to tās netiek finansētas no ES budžeta

Vadošās iestādes samaksātās pārvaldības izmaksas un maksas var arī pārsniegt Komisijas Regulas (EK) Nr. 1828/2006 43. panta 4. punktā noteiktos ierobežojumus, taču šādā gadījumā tās nevar tikt atlīdzinātas no struktūrfondiem.

134

2014.–2020. gada plānošanas periodam Komisijai jāsagatavo datu kopsavilkums par visiem pieciem ESI fondiem. Ziņošanai par finanšu instrumentiem tika noteikts sešu mēnešu termiņš, lai ņemtu vērā visus fondu specifiskos noteikumus (un attiecīgos termiņus gada īstenošanas ziņojuma iesniegšanai, kā paredzēts KNR 50. panta 6. un 7. punktā), dalībvalstu/vadošo iestāžu gada īstenošanas ziņojumā iekļauto datu apkopošanai un izvērtēšanai nepieciešamo laiku, un kopējo progresa prezentāciju par visu 5 ESI fondu finanšu instrumentu īstenošanu.

Ja Komisijai ir piezīmes par gada īstenošanas ziņojumi, ieskaitot finanšu instrumentus, ziņojums tiek nosūtīts atpakaļ vadošajai iestādei un divu mēnešu termiņa norise tiek apturēta uz laiku, līdz precizētā informācija tiek atkārtoti iesniegta Komisijai un divu mēnešu termiņš atsākas.

Līdz ar to dati var tikt apkopoti, kad Komisija ir veikusi pilnīgu to izvērtējumu un ir gūta pietiekama pārliecība, ka vadošo iestāžu sniegtie dati ir precīzi un ticami.

141, pirmais ievilkums

Komisija uzskata, ka līdzdalības fonda un īpašā fonda parastais darbības ilgums ir īsāks par atbilstības periodu, ņemot vērā finanšu instrumenta izveidei nepieciešamo laiku (sk. arī 93. punktu).

Komisija uzsver, ka saskaņā ar KNR 42. panta 5. punktu uz darbības rezultātiem balstītas aprēķinu metodikas izmantošana ir obligāta un ka darbības rezultātu kritēriji ir noteikti ar Deleģētā akta 480/2014 12. pantu. Kopējais attiecināmo pārvaldības izmaksu un maksu ierobežojums ir noteikts Deleģētā akta 480/2014 13. panta 3. punktā ar mērķi aizsargāt ES finansiālās intereses.

Saskaņā ar subsidiaritātes principu pārvaldības izmaksu un maksu maksājumi ir jautājums, ko nosaka finansēšanas nolīgumā. KNR un Deleģētais akts 480/2014 nosaka maksimālo lielumu vienīgi no ESI fondiem līdzfinansētajiem maksimālajiem attiecināmajiem izdevumiem, nevis faktiskajai veicamajai maksai. Šādi tiek aizsargātas ES finansiālās intereses.

141, otrais ievilkums

Komisija 2015. gada 26. novembra norādījumos EGESIF 15-0021-01 par pārvaldības izmaksām un maksām precizēja, ka “bonus/malus” shēma jāizmanto tad, ja, piemēram, pilna pārvaldības izmaksu atlīdzināšana ir saistīta ar noteiktu mērķu sasniegšanu attiecībā uz konkrētajiem izpildījuma kritērijiem (sk. norādījumu 2.2. punktu, 3. lpp.)

141, trešais ievilkums

Ievērojot subsidiaritātes principu, šādu noteikumu var paredzēt finansēšanas nolīguma līmenī, jo par to savstarpēji vienojas vadošā iestāde un struktūra, kura īsteno finanšu instrumentu. Pamata atlīdzības un uz darbības rezultātiem balstītas atlīdzības mērķis ir ierobežot maksimālos attiecināmos izdevumus.

Komisija papildus uzsver, ka uz rezultātiem balstītu kritēriju izmantošana ir obligāta.

Uz darbības rezultātiem balstīta atlīdzība ir obligāta prasība saskaņā ar KNR 42. panta 5. punktu, bet darbības rezultātu kritēriji ir noteikti Deleģētā akta 480/2014 12. pantā.

No reglamentējošā viedokļa abi likumdevēji to uzskatīja par pietiekamu, lai nodrošinātu finanšu instrumentu pienācīgu īstenošanu.

No pārredzamības un pareizas finanšu pārvaldības viedokļa tiek uzsvērts arī, ka vadošajai iestādei jāinformē uzraudzības komiteja par noteikumiem, kas attiecas uz radušos pārvaldības izmaksu vai finanšu instrumenta pārvaldības maksas aprēķinu saskaņā ar darbības rezultātiem. Uzraudzības komiteja katru gadu saņems ziņojumus par iepriekšējā kalendārajā gadā faktiski samaksātajām pārvaldības izmaksām un maksu.

144

Komisija neuzskata, ka finanšu instrumentu finansējuma palielināšana faktiski palielina tehniskās palīdzības atbalstu dalībvalstīm, jo tehniskajai palīdzībai paredzētie piešķīrumi ir saistīti ar konkrētiem projektiem saistībā ar programmu īstenošanu, nevis ar finansējuma līmeni, ko piešķir ar finanšu instrumentiem.

Turklāt daļa tehniskā atbalsta jāizmanto, īstenojot finanšu instrumentus (sk. Komisijas atbildi uz 94. punktu).

Tehniskā palīdzības atbalsta līmenis katrai dalībvalstij tika plānots atkarībā no paredzamajām vajadzībām, lai nodrošinātu ar sagatavošanos un programmu īstenošanu saistīto darbu.

Pārvaldības izmaksas un maksa atspoguļo fonda pārvaldnieka atlīdzību par pārvaldīšanu un ziņošanas prasību ievērošanas nodrošināšanu.

Turklāt tehniskās palīdzības izmaksu faktors ne vienmēr ir kopējais dotāciju shēmām piešķirtās summas apjoms, bet gan citi faktori, piemēram, cik sarežģīta ir pārvaldības un kontroles sistēma vai juridiskās prasības saistībā ar īstenošanu valsts un ES līmenī, DP skaits, līdzfinansētie pasākumi un nozīmīgie projekti, IB skaits utt.

145

Komisija norāda, ka vadošās iestādes iesniegtajā gada īstenošanas ziņojumā galvenās konkrētajā gadā veiktās tehniskās palīdzības darbības ir aprakstītas atsevišķā sadaļā. Turklāt Komisijai atlīdzināšanai paziņotie tehniskās palīdzības izdevumus vadošā iestāde pārbauda, pamatojoties uz izmaksu sadalījumu, un tos pamato ar rēķiniem, paziņojumiem par algu izmaksāšanu vai citiem pierādījumiem.

Izdevumu deklarāciju, ko atlases kārtībā pārbaudījusi vadošā iestāde, var papildus pārbaudīt sertifikācijas iestāde, revīzijas iestāde un Komisijas revidenti.

146

Komisija uzskata, ka programmas pārvaldības izmaksas (tehniskās palīdzības budžets) nedrīkstētu jaukt ar atsevišķu programmas operāciju izmaksām (finanšu instrumentu pārvaldības izmaksām un maksām), jo tās netiek jauktas arī, īstenojot dotāciju operācijas (piemēram, projektu uzraugošā inženiera atlīdzības izmaksas, kas ir iekļautas projektiem, nevis tehniskajai palīdzībai piešķirtajās summās).

Komisija no dalībvalstīm saņem ziņojumus par tehniskās palīdzības budžetu.

Turklāt dotāciju un finanšu instrumentu, kā arī dalītās pārvaldības un tiešās pārvaldības finanšu instrumentu struktūras atšķiras.

Komisija 2012. gada jūlijā publicēja pētījumu ar kvantitatīvu un kvalitatīvu informāciju par ES struktūrfondu pārvaldīšanas administratīvajām izmaksām un administratīvo slogu
(http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf).

Pašlaik notiek šā pētījuma atjaunināšana, un 2016. gada nogalē to ir paredzēts publicēt. To ir plānots ņemt vērā, īstenojot vienkāršošanas pasākumus.

Secinājumi un ieteikumi

147

Komisija piekrīt, ka finansiāla atbalsta sniegšanai no ES budžeta, izmantojot finanšu instrumentus, ir vairākas priekšrocības, tādēļ 2014.–2020. gada programmas periodā tā aktīvi veicina un stimulē arvien lielāku to izmantošanu.

148

Komisija uzskata, ka Palātas identificēto problēmu sekas dažādās dalībvalstīs un finanšu instrumentu veidos ir atšķirīgas un ka finanšu instrumenti kopumā joprojām ir efektīvs un sekmīgs ES fondu apgūšanas veids.

148, pirmais ievilkums

Komisija uzskata, ka vidējais izmaksu rādītājs 57 % (2014. gada beigās) raksturo ļoti heterogēnu situāciju. Tikai attiecībā uz dažiem finanšu instrumentiem dažās dalībvalstīs pastāv risks nesasniegt pilnu izmaksu līdz to noslēgumam.

Zemu izmaksu rādītāju 2014. gada beigās ir izraisījuši vairāki faktori, tajā skaitā finanšu krīze, atsevišķu dalībvalstu nelielā pieredze un dažu instrumentu novēlotais sākums.

148, otrais ievilkums

Attiecībā uz dalītas pārvaldības finanšu instrumentiem ziņošanai noteiktās juridiskās prasības neļāva Komisijai iegūt visaptverošus datus par dalībvalstu privāto ieguldītāju līdzdalību. Komisija tomēr atzīmē, ka valsts atbalsta noteikumi noteiktiem finanšu instrumentiem paredz minimālo privāto ieguldītāju līdzdalību (piemēram, 30 % un dažos gadījumos pat 60 %).

Komisija uzskata, ka laikā no 2007. līdz 2013. gadam izstrādātie centralizēti pārvaldītie finanšu instrumenti spēja piesaistīt ievērojamus privātā sektora resursus projektu līmenī pat gadījumos, kad privāti ieguldījumi netika veikti fondu līmenī (piemēram, fonds “Marguerite”). Mēs uzskatām, ka ar šiem instrumentiem gūtā pieredze palīdz Komisijai izstrādāt instrumentus, kas var piesaistīt vēl vairāk privāto ieguldījumu.

148, trešais ievilkums

Komisija uzskata, ka līdzekļu atkārtotas izmantošanas biežums atbilstības periodā nav pašmērķis.

Turklāt piedāvātā finansējuma termiņš ir pielāgots vai jāpielāgo finansēto ieguldījumu tipoloģijai, un jebkādi secinājumi par ierobežoto atjaunojamību jāizdara, ņemot vērā finanšu instrumenta izveidošanas datumu, labvēlības periodu, termiņu un galasaņēmējiem piešķirtā finansējuma saistību neizpildes rādītājus.

148, ceturtais ievilkums

Saskaņā ar 2007.–2013. gada plānošanas perioda noteikumiem pārvaldības izmaksas un maksas ir piesaistītas finanšu instrumentos iemaksātajām summām, nevis summām, kas tiek izmaksātas galasaņēmējiem. Komisija norāda, ka salīdzinājums ar centralizēti pārvaldītiem instrumentiem būs iespējams tikai tad, kad tiks slēgti ERAF un ESF instrumenti.

2014.–2020. gadā pārvaldības izmaksām un maksām jābūt saistītām ar darbības rezultātiem, tajā skaitā galasaņēmējiem izmaksātās summas.

150

Komisija uzskata, ka tikai attiecībā uz dažiem finanšu instrumentiem dažās dalībvalstīs pastāv risks nesasniegt pilnu izmaksu līdz to noslēgumam.

Komisija norāda, ka 82 % respondentu norādīja, ka ir veikuši tirgus vajadzību izvērtējumu, kaut arī tiesiskais regulējums to paredzēja tikai netieši. Tas būtu jāuzskata par pozitīvu aspektu, ņemot vērā, ka 2007.–2013. gadam šī prasība nebija obligāta.

151

Komisija norāda, ka atkarībā no instrumenta veida (piemēram, aizdevumiem un garantijām) un dalībvalstu specifiskuma atsevišķi mazāki fondi uzrāda tikpat labus vai pat labākus rādītājus kā lielāki fondi (piemēram, Vācijā, Polijā, Francijā).

1. ieteikums, a)

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Izstrādājot jaunu finanšu instrumentu, ex ante novērtējumā jāiekļauj iepriekš ar līdzīgiem instrumentiem gūtās pieredzes analīze.

1. ieteikums, b)

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Centralizēti pārvaldītajiem instrumentiem attiecīgais juridiskais pamats paredz starpposma pārskatīšanu vai izvērtējumu.

Komisija nodrošinās, ka visos šādos nākotnē paredzētās finanšu instrumentu starpposma pārskatīšanas gadījumos tiks izvērtēta gūtā pieredze un jebkādu būtisku sociāli ekonomisku pārmaiņu ietekme uz instrumenta mērķi un attiecīgo ieguldījumu no ES budžeta.

2. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam un uzskata, ka tas no Komisijas puses tiek īstenots.

Attiecībā uz valsts/reģionāla līmeņa finanšu instrumentiem Komisija sāka izstrādāt un 2016. gada 28. aprīlī dalībvalstīm prezentēja norādījumu projektu par īstenošanas iespējām saskaņā ar KNR 38. panta 1. punkta b) apakšpunktu. Apjomradītu ietaupījumu potenciāls jāņem vērā arī ex ante novērtējuma kontekstā, izvērtējot īstenošanas kārtību KNR 38. panta izpratnē.

Attiecībā uz ESI fondu programmas ieguldījumu ES līmeņa instrumentos Komisija ir sniegusi izvērstus skaidrojumus un cieši sadarbojusies ar dalībvalstīm jautājumos, kas skar MVU iniciatīvu, kura ir ES līmeņa finanšu instruments.

Komisija ir arī izdevusi brošūru, lai sniegtu dalībvalstīm informāciju par ESI fondu un ESIF savstarpējo papildināmību.

Ja tiks izstrādāti jauni ES līmeņa instrumenti, Komisija, pamatojoties uz dalībvalstu lūgumiem, sniegs norādījumus par programmas resursu ieguldīšanu ES līmeņa instrumentos.

Attiecībā uz plānoto īstenošanas termiņu Komisija uzsver, ka ieteikums tiek īstenots, ciktāl tas ir atkarīgs no Komisijas.

152

Komisija uzskata, ka nebūtu pārlieku jāuzsver mērķis piesaistīt privāto kapitālu, jo īpaši nozarēs, kurās pastāv lielu tirgus nepilnību risks. Gan ES līmeņa, gan dalītās pārvaldības instrumentiem tikpat svarīgi bija citi mērķi (piemēram, ieguldījumu izveidošana konkrētā jaunattīstības tirgū ar spēcīgu Eiropas pievienoto vērtību ekonomikas recesijas laikā, izaugsmes, darbavietu un konkurētspējas atbalsts visās dalībvalstīs un to reģionos.). Līdz ar to finanšu instrumentu panākumu novērtējumā jāietver ne tikai piesaistīto privāto līdzekļu daudzums.

Attiecībā uz dalītas pārvaldības finanšu instrumentiem ziņošanai noteiktās juridiskās prasības neļāva Komisijai iegūt visaptverošus datus par dalībvalstu privāto ieguldītāju līdzdalību. Komisija tomēr atzīmē, ka valsts atbalsta noteikumi noteiktiem finanšu instrumentiem paredz minimālo privāto ieguldītāju līdzdalību (piemēram, 30 % un dažos gadījumos pat 60 %).

Komisija uzskata, ka laikā no 2007. līdz 2013. gadam izstrādātie centralizēti pārvaldītie finanšu instrumenti spēja piesaistīt ievērojamus privātā sektora resursus projektu līmenī pat gadījumos, kad privāti ieguldījumi netika veikti fondu līmenī (piemēram, fonds “Marguerite”). Mēs uzskatām, ka ar šiem instrumentiem gūtā pieredze palīdz Komisijai izstrādāt instrumentus, kas var piesaistīt vēl vairāk privāto ieguldījumu.

ES Finanšu regulas piemērošanas noteikumu 223. pantā svira ir definēta kā “finansējuma summa tiesīgiem galasaņēmējiem, kura dalīta ar Savienības ieguldījuma summu”. Tas nozīmē, ka par sviru jāuzskata attiecība starp Savienības finanšu resursiem, kas piešķirti finanšu instrumentam (ieguldījums) un (kopējo) finansējuma summu, kas ir pieejama tiesīgiem galasaņēmējiem (izmaksas). Tādēļ Komisija uzskata, ka šī formula pilnībā ņem vērā to, cik lielā mērā publiskais finansējums no ES budžeta piesaista papildu līdzekļus.

153

Komisija uzskata, ka ir pāragri izdarīt secinājumus par to, cik daudz privātā finansējuma tiks piesaistīts 2014.–2020. gadā. 2014.–2020. gada perioda finanšu instrumentu plašākajai darbības jomai, kā arī iespējai apvienot tos ar ESIF būtu jārada papildu iespējas. Komisija norāda, ka tā 2014. gada norādījumos iekļāva preferenciālās atlīdzības shēmu modeļus.

Īstenošanas regula Nr. 964/2014 par standarta instrumentiem 2014.–2020. gada periodam sniedz piemērus tam, kā labāk piemērot noteikumus par nosacījumu atvieglošanu, lai piesaistītu vairāk privātā kapitāla, neradot pārmērīgu risku publiskajam sektoram.

Turklāt Komisija savā 2016. gada 22. februāra brošūrā sniedza ESI fondu un ESIF apvienošanas piemērus, kuros privātajiem ieguldītājiem ir noteikta preferenciāla atlīdzība (sk. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Visbeidzot, Komisija sāka izstrādāt norādījumu projektu par preferenciālo atlīdzību, ar kuru dalībvalstis tika iepazīstinātas 2015. gada oktobrī, un pašlaik tiek sagatavota tā galīgā redakcija.

154

Komisija atzīst, ka ir svarīgi nodrošināt, lai finanšu instrumenti netiktu izmantoti neatļautās nodokļu apiešanas shēmās. Tas ir atkārtoti uzsvērts tās nesenajā 2016. gada 29. janvāra paziņojumā par nodokļu apiešanas novēršanas tiesību aktu kopumu. Tomēr iepriekšēji nodokļu nolēmumi paši par sevi nevar tikt uzskatīti par Komisijas politikai neatbilstošiem. Iepriekšēja nodokļu nolēmuma konceptuālais mērķis ir nenoteiktības mazināšana attiecībā uz ieguldītājiem.

3. ieteikums

Komisija nepiekrīt šim ieteikumam.

Tā neredz nepieciešamību grozīt Finanšu regulu un/vai pamatā esošos nozaru noteikumus (KNR un centralizēti pārvaldītos nozaru noteikumus) un uzskata, ka problēmu ir iespējams pietiekami novērst, sniedzot norādījumus.

Attiecībā uz dalīto pārvaldību ESI fondu ģenerāldirektorāti sāka izstrādāt norādījumu projektu par ziņošanu. Dalībvalstis ar projektu tika iepazīstinātas 2016. gada 28. aprīlī, un ir gaidāms, ka tajā būs plaša informācija par sviras aprēķināšanu atbilstoši Finanšu regulā un tās piemērošanas noteikumos noteiktajam, tajā skaitā par mobilizēto summu noteikšanu. Dalībvalstu ziņojumi ļaus Komisijai atšķirt privāto un valsts publisko ieguldījumu DP sviras efektu un/vai papildu privātā vai publiskā kapitāla ieguldījumus.

Attiecībā uz centralizēti pārvaldītiem instrumentiem 2015. gada jūnijā Komisija precizēja sviras aprēķināšanas metodoloģiju 2014.–2020. gada finanšu instrumentiem, lai konsekventi un harmonizēti ievērotu sviras efektam piemērojamās prasības, kas ir noteiktas Finanšu regulā un piemērošanas noteikumos.

4. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Vadlīniju par darbības programmu slēgšanu (Komisijas Lēmums C(2015) 2771) 5.2.5. punktā ir noteikts, ka noslēguma ziņojumā kā daļa no slēgšanas paketes jānorāda valsts līdzfinansējuma piešķīrēju rekvizīti, sniegtā valsts līdzfinansējuma veids un jānorāda visi kolektīvo ieguldījumu fondi papildus programmas resursiem. Papildus tam I pielikuma 1. un 2. veidne paredz, ka dalībvalstīm obligāti aizpildāmajā laukā III.2.2.4 jāsniedz informācija par valsts privāto līdzfinansējumu, kas faktiski izmaksāts finanšu instrumentam.

5. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

2014. gada aprīlī izdotajā Vispārējās finanšu instrumentu ex ante novērtējuma veikšanas metodoloģijas I sējumā ir aprakstīts, kā jāpiemēro nosacījumu atvieglošana, lai piesaistītu vairāk privātā kapitāla, neradot pārmērīgu risku finanšu instrumentu dotāciju publiskajiem finansētājiem.

Turklāt Īstenošanas regula Nr. 964/2014 par standarta instrumentiem 2014.–2020. gada periodam sniedz piemērus tam, kā labāk piemērot noteikumus par nosacījumu atvieglošanu, lai piesaistītu vairāk privātā kapitāla, neradot pārmērīgu risku publiskajam sektoram.

Visbeidzot, Komisija sāka izstrādāt norādījumu projektu par preferenciālo atlīdzību, ar kuru dalībvalstis tika iepazīstinātas 2015. gada oktobrī, un pašlaik tiek sagatavota tā galīgā redakcija.

Attiecībā uz plānoto īstenošanas termiņu Komisija uzsver, ka ieteikums tiek īstenots, ciktāl tas ir atkarīgs no Komisijas.

6. ieteikums

Komisija daļēji piekrīt šim ieteikumam, ciktāl tas attiecas uz tās leģislatīvā akta priekšlikumiem plānošanas periodam pēc 2020. gada.

7. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Attiecībā uz dalīto pārvaldību Komisija norādījumos par īstenošanas iespējām saskaņā ar KNR 38. panta 1. punkta b) apakšpunktu iekļaus papildu ieteikumus, lai paredzētu, ka finanšu instrumentu struktūras jāsalāgo ar politiku, kas izklāstīta Komisijas 2016. gada janvāra paziņojumā par nodokļu apiešanas novēršanas tiesību aktu kopumu.

Attiecībā uz centralizēti pārvaldītiem instrumentiem Komisija jau ir rakstveidā vērsusies pie EIB un EIF, lai uzsvērtu, cik nozīmīgi ir Komisijas pasākumi cīņā ar nodokļu apiešanu, un veicinātu, ka EIB/EIF šajā nozarē turpina ievērot tās labāko praksi. Komisija īsteno aktīvu dialogu ar EIB un EIF, lai tiktu pārskatīta to attiecīgā politika šajā jomā.

Komisija arī norāda, ka Finanšu regulas 140. panta 4. punkts un KNR 38. panta 4. punkta otrajā daļā paredz, ka struktūrām, kas īsteno finanšu instrumentus, jāievēro piemērojamie tiesību akti, tostarp attiecībā uz nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas novēršanu, cīņu pret terorismu un krāpšanu nodokļu jomā. Struktūras, kas īsteno finanšu instrumentus, neveic uzņēmējdarbību un neuztur darījuma attiecības ar struktūrām, kas dibinātas teritorijās, kuru jurisdikcijas nesadarbojas ar Savienību attiecībā uz starptautiski saskaņotu nodokļu standartu piemērošanu. Vadošās iestādes transponē šādas prasības līgumos, ko noslēdz ar izraudzītajiem finanšu starpniekiem.

Nodokļu režīma atbilstība valsts tiesību aktiem un ES ieteikumiem ir daļa no sistēmas, kas izveidota finanšu instru­mentu īstenošanai, un ir arī daļa no vadības pārbaužu darbības jomas atbilstoši norādījumos EGESIF 14/0012/02 noteiktajam.

Attiecībā uz plānoto īstenošanas termiņu Komisija uzsver, ka ieteikums tiek īstenots, ciktāl tas ir atkarīgs no Komisijas.

Komisijas kopējā atbilde uz 155. un 156. punktu

Komisija uzskata, ka līdzekļu atkārtotas izmantošanas biežums atbilstības periodā nav pašmērķis.

Turklāt piedāvātā finansējuma termiņš ir pielāgots vai jāpielāgo finansēto ieguldījumu tipoloģijai, un jebkādi secinājumi par ierobežoto atjaunojamību jāizdara, ņemot vērā finanšu instrumenta izveidošanas datumu, labvēlības periodu, termiņu un galasaņēmējiem piešķirtā finansējuma saistību neizpildes rādītājus.

Attiecībā uz īstenošanas perioda beigām Komisija uzskata, ka tās vadlīnijās par slēgšanu iekļautie grozījumi ietilpa grozītās Regulas (EK) Nr. 1083/2006 78. panta 6. punkta piemērošanas jomā, tādēļ nebija nepieciešams grozīt leģislatīvo aktu (sk. arī Komisijas atbildi uz 43. punktu un Komisijas atbildi uz Palātas 2014. gada pārskata 6.52. punktu un 5. ieteikumu). Komisija uzsver, ka vadošajām iestādēm ir pienākums nodrošināt atbilstīgus pasākumus, lai tiktu ievērots Vispārīgās regulas 78. panta 7. punkts, un ar tiem iepazīstināt slēgšanas laikā, piemēram, informāciju par mantotu ar ERAF saistītu līdzekļu atkārtotu izmantošanu, jo īpaši norādot kompetento iestādi, kas ir atbildīga par mantoto līdzekļu pārvaldību, atkārtotas izmantošanas veidu, mērķi, konkrēto ģeogrāfisko reģionu un plānoto ilgumu (sk. vadlīniju par slēgšanu 5.2.5. punktu).

8. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

KNR 45. pants nosaka, ka dalībvalstis paredz vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka līdzekļi, ko atmaksā finanšu instrumentiem vismaz astoņus gadus ilgā laikposmā pēc atbilstības perioda beigām, tiek izmantoti atbilstīgi (sk. arī finansēšanas nolīguma modeli IV pielikuma 1. panta j) punktā). Resursi, kas tiek atmaksāti fondam pēc atbilstības perioda beigām, vairs nav ES, bet valstu resursi.

Komisija norādījumos par īstenošanas iespējām saskaņā ar KNR 38. panta 1. punkta b) apakšpunktu uzsvērs, cik svarīga ir šāda prasība vadošo iestāžu parakstītajā finansēšanas nolīgumā, un norādīs, ka revīzijas iestāžu parastajās revīzijas darbībās ietilpst pārbaudīt šā noteikuma atbilstību.

Attiecībā uz plānoto īstenošanas termiņu Komisija uzsver, ka ieteikums tiek īstenots, ciktāl tas ir atkarīgs no Komisijas.

9. ieteikums

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

2014. gada martā pieņemtajos norādījumos par ex ante novērtējumu ir izskaidroti nosacījumi, saskaņā ar kuriem 2014.–2020. gada programmas resursus var ieguldīt esošā finanšu instrumentā.

Papildus Komisija ir sākusi izstrādāt norādījumu projektu par finanšu instrumentu īstenošanas struktūru izvēli. Šis projekts 2015. gada oktobrī tika prezentēts dalībvalstīm, un tajā ir paredzēts iekļaut iedaļu, kurā izskaidroti nosacījumi, ko piemēro līgumu grozījumiem (piemēram, īstenošanas perioda pagarināšanai vai DP ieguldījuma summas palielināšanai 2007.–2013. gada periodā esošajos finanšu instrumentos). Pašlaik tiek izstrādāta norādījumu galīgā redakcija.

Attiecībā uz plānoto īstenošanas termiņu Komisija uzsver, ka ieteikums tiek īstenots, ciktāl tas ir atkarīgs no Komisijas.

158

Kopējās pārvaldības izmaksas un maksas 2014. gada decembra beigās veidoja 4,7 % no finanšu instrumentos iemaksātajām summām, kas atbilst mazāk nekā 1,0 % gadā.

Pārvaldības izmaksas un maksas ir attiecināmas un tiek atlīdzinātas no ES līdzekļiem tikai tad, ja tās tiek samaksātas fonda pārvaldniekam. Ja pārvaldības izmaksas un maksas pārsniedz maksimālos apmērus, atlīdzināšana notiks, pamatojoties uz maksimālajiem apmēriem, nevis faktiskajām samaksātajām summām, kas ir lielākas. Šis pasākums aizsargā ES finansiālās intereses.

Komisija uzskata, ka noteikumi ir skaidri izklāstīti juridiskajā pamatā, kam ir izstrādāti detalizēti norādījumi, un ka šajā posmā nav iespējams tos interpretēt atkārtoti.

Īstenošanas regulas 43. pantā noteikts, ka maksimālo attiecināmo izdevumu apmēru piemēro kapitālam, kas fondā iemaksāts no darbības programmas, bet nepiemēro kapitālam, ko fonds izmanto, lai sniegtu atbalstu galasaņēmējiem.

Maksimālais ierobežojums nosaka maksimālo attiecināmo izdevumu summu un tiek aprēķināts pro rata temporis pēc vidējā gada rādītāja. COCOF norādījumos par finansēšanas vadības instrumentiem ir minēts un papildus izskaidrots juridiskais pamats (sk. 2.6.1.–2.6.17. punktu).

2014.–2020. gada tiesiskais regulējums paredz, ka pārvaldības izmaksām un maksām jābūt saistītām ar darbības rezultātiem, ieskaitot galasaņēmējiem izmaksātās summas.

Komisijas kopējā atbilde uz 159. un 160. punktu

2007.–2013. gada periodā Komisija pārvaldības izmaksas un maksas uzrauga, izmantojot finanšu instrumentu datu apkopojumu un pamatojoties uz dalībvalstu ziņojumiem. Šī prasība tika ieviesta 2011. gadā.

2014.–2020. gadā Komisijai būs pilnīgāks un uzticamāks datu kopums, lai uzraudzītu visu finanšu instrumentu īstenošanu, ieskaitot pārvaldības izmaksas un maksu.

Abos periodos valstu iestādes atbild par to, lai tiktu nodrošināta pārvaldības izmaksu un maksu attiecināmība, ievērojot piemērojamos noteikumus un subsidiaritātes principu.

Komisija uzskata, ka programmas pārvaldības izmaksas (tehniskās palīdzības budžets) nedrīkstētu jaukt ar atsevišķu programmas operāciju izmaksām (finanšu instrumentu pārvaldības izmaksām un maksām), jo tās netiek jauktas, īstenojot dotāciju operācijas (piemēram, projektu uzraugošā inženiera atlīdzības izmaksas, kas ir iekļautas projektiem, nevis tehniskajai palīdzībai piešķirtajās summās).

Komisija vēlas uzsvērt, ka tā izvērtē no dalībvalstīm saņemtos ziņojumus par tehniskās palīdzības budžetu. Tā notika 2007.–2013. gada periodā un turpinās 2014.–2020. gada periodā.

161

2014.–2020. gada plānošanas periodam Komisijai jāsagatavo datu kopsavilkums par visiem pieciem ESI fondiem. Ziņošanai par finanšu instrumentiem tika noteikts sešu mēnešu termiņš, lai ņemtu vērā visus fondu specifiskos noteikumus (un attiecīgos termiņus gada īstenošanas ziņojuma iesniegšanai, kā paredzēts KNR 50. panta 6. un 7. punktā), dalībvalstu/vadošo iestāžu gada īstenošanas ziņojumā iekļauto datu apkopošanai un izvērtēšanai nepieciešamo laiku, un kopējo progresa prezentāciju par visu 5 ESI fondu finanšu instrumentu īstenošanu.

Ja Komisijai ir piezīmes par gada īstenošanas ziņojumi, ieskaitot finanšu instrumentus, ziņojums tiek nosūtīts atpakaļ vadošajai iestādei un divu mēnešu termiņa norise tiek apturēta uz laiku, līdz precizētā informācija tiek atkārtoti iesniegta Komisijai un divu mēnešu termiņš atsākas.

Līdz ar to dati var tikt apkopoti, kad Komisija ir veikusi pilnīgu to izvērtējumu un ir gūta pietiekama pārliecība, ka vadošo iestāžu sniegtie dati ir precīzi un ticami.

162

Uz darbības rezultātiem balstīta atlīdzība ir obligāta prasība saskaņā ar KNR 42. panta 5. punktu, bet darbības rezultātu kritēriji ir noteikti Deleģētā akta 480/2014 12. pantā.

2015. gada novembrī izdotajos norādījumos par pārvaldības izmaksām un maksām (EGESIF_15-0021-01) Komisija sniedza skaidrojumus par uz darbības rezultātiem balstītu aprēķinu metodiku.

10. ieteikums, a)

Komisija piekrīt šim ieteikumam.

Ziņošana par pārvaldības izmaksām un maksām turpināsies saskaņā ar datu apkopojuma regulējumu, un 2015. gada maijā dalībvalstīm tika nosūtīti īpaši norādījumi par minēto ziņošanu.

Vadlīniju par darbības programmu slēgšanu (Komisijas Lēmums C(2015) 2771) I pielikuma 1. veidne (obligāti aizpildāmie lauki III.4 un III.6) un 2. veidne (obligāti aizpildāmais lauks III.4) paredz, ka dalībvalstīm obligāti jāziņo par vadības izmaksām un maksām, kas radušās un samaksātas līdz 2017. gada martam.

10. ieteikums, b)

Komisija nepiekrīt šim ieteikumam.

Komisija uzskata, ka noteikumi ir skaidri izklāstīti juridiskajā pamatā, kam ir izstrādāti detalizēti norādījumi, un ka šajā posmā nav iespējams tos interpretēt atkārtoti.

Īstenošanas regulas 43. pantā noteikts, ka maksimālo attiecināmo izdevumu apmēru piemēro kapitālam, kas fondā iemaksāts no darbības programmas, bet nepiemēro kapitālam, ko fonds izmanto, lai sniegtu atbalstu galasaņēmējiem.

Maksimālais ierobežojums nosaka maksimālo attiecināmo izdevumu summu un tiek aprēķināts pro rata temporis pēc vidējā gada rādītāja. COCOF norādījumos par finansēšanas vadības instrumentiem ir minēts un papildus izskaidrots juridiskais pamats (sk. 2.6.1.–2.6.17. punktu).

2014.–2020. gada tiesiskais regulējums paredz, ka pārvaldības izmaksām un maksām jābūt saistītām ar darbības rezultātiem, ieskaitot galasaņēmējiem izmaksātās summas.

11. ieteikums, a)

Komisija nepiekrīt šim ieteikumam.

Komisija uzskata, ka KNR 42. panta 5. punktā paredzētie obligātie noteikumi par atlīdzību, kas balstīta uz darbības rezultātiem un Deleģētā akta 480/2014 12. pantā noteiktie detalizētie darbības rezultātu kritēriji veido pietiekamu pamatu vēlamās stimulējošās ietekmes sasniegšanai un ka šajā posmā nav pietiekama pamata ierosināt izdarīt grozījumus.

Turklāt Komisija norāda, ka vadošajai iestādei jāinformē uzraudzības komiteja par noteikumiem, kas attiecas uz radušos pārvaldības izmaksu vai finanšu instrumenta pārvaldības maksas aprēķinu saskaņā ar darbības rezultātiem. Uzraudzības komiteja katru gadu saņems ziņojumus par iepriekšējā kalendārajā gadā faktiski samaksātajām pārvaldības izmaksām un maksu.

11. ieteikums, b)

Komisija norāda, ka šis ieteikums ir adresēts dalībvalstīm.

Komisija piekrīt, ka vadošajām iestādēm pilnvērtīgi jāizmanto esošās tiesiskās prasības. Šīs prasības ir detalizēti izskaidrotas un interpretētas arī Norādījumos par pārvaldības izmaksām un maksu.

Esošais juridiskais pamats papildus Deleģētā akta 480/2014 12. pantā minētajiem ļauj izmantot arī citus izpildījuma kritērijus.

12. ieteikums

Komisija nepiekrīt šim ieteikumam.

Attiecībā uz šā ieteikuma īstenošanas tehnisko iespējamību un samērīgumu Komisija uzskata, ka analīzes veikšanai būtu jāizolē dotāciju un finanšu instrumentu izmaksas, ko veiktu vadošā iestāde – iespējams, ka vieni un tie paši darbinieki, kas strādātu pie abiem uzdevumiem. Turklāt dotāciju un finanšu instrumentu, kā arī dalītās pārvaldības un tiešās pārvaldības finanšu instrumentu struktūras atšķiras.

Attiecībā uz šādas salīdzinošās analīzes nozīmi Komisija vēlas arī uzsvērt, ka dotācijas un finanšu instrumenti ESI fondu politikā ir divi dažādi palīdzības sniegšanas veidi, kas ir orientēti uz atšķirīgas tipoloģijas ieguldījumiem.

163

Komisija principā piekrīt ESI fondu un ESIF finanšu instrumentu koordinēšanas optimizācijai.

Komisija 2016. gada 22. februārī izdeva brošūru, lai palīdzētu vietējām iestādēm un projektu vadītājiem pilnībā izmantot ESIF un ESI fondu koordinācijas iespējas, sinerģijas un savstarpējo papildināmību. Abi instrumenti ir veidoti atšķirīgi, bet savstarpēji papildinoši no mērķa, plānošanas un tiesiskā regulējuma viedokļa. Tie viens otru papildina. Brošūrā ir sniegts pārskats par to, kā iespējams apvienot ESIF un ESI fondus projektu līmenī vai ar finanšu instrumentu, piemēram, ieguldījumu platformu (sk.: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Fonda “Marguerite” atbilde

Atbilde uz 81. punktu un 11. izcēlumu

Fonda “Marguerite” izmantotā struktūra veikto ieguldījumu turēšanai tika izveidota galvenokārt tāpēc, lai ļautu fondam “Marguerite” turēt tā individuālos ieguldījumus ar individuālu meitasuzņēmumu starpniecību gan portfeļa riska pārvaldības nolūkā (ļaujot ieguldījumus atdalīt citu no cita), lai atvieglotu šo ieguldījumu izmantošanu nākotnē, gan lai veicinātu naudas plūsmu struktūras ietvaros (no fonda “Marguerite” ieguldījumu veikšanai, un pēc tam nauda no šiem ieguldījumiem atgriežas fondā “Marguerite”). Nodokļu nolēmums no Luksemburgas iestādēm tika pieprasīts apstiprinājuma nolūkā.

Attiecībā uz jūsu apgalvojumu: “Ir (..) iespēja, ka, izmantojot šo struktūru, tiek apieti citi nodokļi (..)”, mēs uzskatām, ka atsauce uz nodokļu apiešanu varētu būt maldinoša, jo šis termins bieži tiek izmantots, lai norādītu uz shēmām, kuru mērķis ir izvairīties no tiesību aktos noteikto nodokļu nomaksas. “Marguerite” padomdevējs kārto fonda “Marguerite” nodokļu jautājumus, lai nodrošinātu, ka fonds ievēro savus pienākumus nodokļu jomā un maksā visus nodokļus, kuri ir jāmaksā.

Saīsinājumi

COCOF: Fondu koordinācijas komiteja

DFS: daudzgadu finanšu shēma

DP: darbības programma

EaSI: Eiropas Savienības Nodarbinātības un sociālās inovācijas programma

EEF: Eiropas Energoefektivitātes fonds

EEPEA: Eiropas enerģētikas programma ekonomikas atveseļošanai, piešķirot Kopienas finansiālo palīdzību enerģētikas jomā

EIB: Eiropas Investīciju banka

EIF: Eiropas Investīciju fonds

EISI: Eiropas infrastruktūras savienošanas instruments

ELFLA: Eiropas Lauksaimniecības fonds lauku attīstībai

EPMI: Eiropas progresa mikrofinansēšanas instruments nodarbinātībai un sociālajai iekļaušanai

ERAF: Eiropas Reģionālās attīstības fonds

ESF: Eiropas Sociālais fonds

ESI fondi: Eiropas strukturālie un investīciju fondi

ESI fondu EG: ekspertu grupa Eiropas strukturālo un investīciju fondu jautājumos

ESIF: Eiropas Stratēģisko investīciju fonds

EZF: Eiropas Zivsaimniecības fonds

GBER: Vispārējā grupu atbrīvojuma regula

JEREMIE: Eiropas apvienotie resursi mazajiem, vidējiem un mikrouzņēmumiem

KF: Kohēzijas fonds

KNR: Kopīgo noteikumu regula

LESD: Līgums par Eiropas Savienības darbību

LGTT: Aizdevumu garantijas instruments Eiropas transporta tīklu projektiem

“Marguerite” fonds: 2020. gada Eiropas Fonds enerģētikai, klimata pārmaiņām un infrastruktūrai

MVU: mazie un vidējie uzņēmumi

PFLP: portfeļa pirmās kārtas zaudējumu laidiens

POI: Projektu obligāciju iniciatīva

SICAR: Société d’investissement en capital à risque (riska kapitāla ieguldījumu sabiedrība)

SICAV: Société d’investissement à capital variable (ieguldījumu sabiedrība ar mainīgu kapitālu)

TD: ticamības deklarācija

TEN-E/T: Eiropas enerģētikas tīkls; Eiropas transporta tīkls

Glosārijs

Aizdevums ir līgums, kas uzliek aizdevējam pienākumu aizņēmējam uz noteiktu laikposmu darīt pieejamu konkrētu naudas summu. Aizņēmējam ir pienākums noteiktajā laikā atmaksāt minēto summu. Parasti aizņēmējs maksā procentus no aizdevuma summas.

Darbības programmā (DP) ir izklāstītas dalībvalsts prioritātes, īpašie mērķi un plāns, kā noteiktā periodā, parasti septiņos gados, tiks izmantoti līdzekļi, lai finansētu projektus. Šiem projektiem ir jāpalīdz sasniegt vienu vai vairākus no darbības programmas prioritārā virziena līmenī noteiktajiem mērķiem. Programmas jāizstrādā katram fondam, kas darbojas kohēzijas politikas jomā, t. i., Eiropas Reģionālās attīstības fondam, Kohēzijas fondam un Eiropas Sociālajam fondam. Darbības programmas sagatavo dalībvalstis, un pirms jebkādu maksājumu veikšanas no ES budžeta tās apstiprina Komisija. Attiecīgajā periodā tās var grozīt tikai tad, ja abas puses tam piekrīt.

Deleģētā regula ir Komisijas 2014. gada 3. marta Deleģētā regula (ES) Nr. 480/2014, ar kuru papildina Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) Nr. 1303/2013, ar ko paredz kopīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu, Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu.1

Eiropas apvienotie resursi mazajiem, vidējiem un mikrouzņēmumiem (JEREMIE) ir Komisijas iniciatīva, ko tā izstrādājusi kopā ar Eiropas Investīciju fondu. Šī iniciatīva veicina finansēšanas vadības instrumentu izmantošanu, lai uzlabotu MVU piekļuvi finansējumam, izmantojot struktūrfondus.

Eiropas Reģionālās attīstības fonda (ERAF) mērķis ir stiprināt ekonomisko un sociālo kohēziju Eiropas Savienībā, izlīdzinot galvenās reģionālās atšķirības un sniedzot finansiālu atbalstu infrastruktūras izveidei un produktīviem ieguldījumiem darbvietu radīšanā, galvenokārt uzņēmumiem.

Eiropas Sociālā fonda (ESF) mērķis ir stiprināt ekonomisko un sociālo kohēziju Eiropas Savienībā, uzlabojot nodarbinātību un darba iespējas, galvenokārt īstenojot apmācības pasākumus un veicinot augstāku nodarbinātības līmeni un jaunu un labāku darbvietu radīšanu.

Eiropas Stratēģisko investīciju fonda (ESIF) mērķis ir mobilizēt vismaz EUR 315 miljardus privāto un publisko ilgtermiņa ieguldījumu veidā ES 2015.–2017. gada periodā un nodrošināt projektu finansēšanu turpmākajos gados. ESIF ir izveidots Eiropas Investīciju bankā (EIB) kā trasta fonds ar neierobežotu darbības laiku, lai finansētu projektu riskantākās daļas. Papildu risks, ko uzņemsies EIB, tiks kompensēts ar ES budžeta finansētu garantiju līdz EUR 16 miljardu apmērā. Dalībvalstis var veikt papildu iemaksas šajā fondā.

Eiropas strukturālie un investīciju fondi (ESI fondi) ietver piecus atsevišķus fondus, kuru mērķis ir visā Savienībā mazināt reģionālās atšķirības 2014.–2020. gada plānošanas periodā. ESI fondi ietver Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu, Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu.

Eiropas strukturālo un investīciju fondu ekspertu grupu (ESI fondu EG) izveidoja Komisijā, lai tā sniegtu konsultācijas Komisijai par jautājumiem, kas saistīti ar tādu programmu īstenošanu, kuras pieņemtas un īstenotas saskaņā ar Eiropas strukturālo un investīciju fondu regulām. Tā ir viena no divām grupām, kas aizstāj Fondu koordinācijas komiteju (otrā grupa ir ESI fondu KK – Eiropas strukturālo un investīciju fondu koordinācijas komiteja).

EISI regula ir Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 11. decembra Regula (ES) Nr. 1316/2013, ar ko izveido Eiropas infrastruktūras savienošanas instrumentu, groza Regulu (ES) Nr. 913/2010 un atceļ Regulu (EK) Nr. 680/2007 un Regulu (EK) Nr. 67/2010.2

Finanšu regula ir Eiropas Parlamenta un Padomes 2012. gada 25. oktobra Regula (ES, Euratom) Nr. 966/2012 par finanšu noteikumiem, ko piemēro Savienības vispārējam budžetam, un par Padomes Regulas (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 atcelšanu.3

Finanšu starpnieks ir struktūra, kas rīkojas kā starpnieks starp vadošo iestādi vai līdzdalības fondu un tā finansējuma galasaņēmējiem, ko novirza, izmantojot finanšu instrumentus dalītā pārvaldībā.

Fondu koordinācijas komiteja (COCOF) ir pastāvīga uzraudzības komiteja Komisijā. Tās uzdevums ir izskatīt jautājumus, kas saistīti ar tādu noteikumu īstenošanu, kuri reglamentē Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu.

Galasaņēmējs ir jebkura juridiska vai fiziska persona, kas nav līdzdalības fonds vai finanšu starpnieks un kas saņem finansējumu ar finanšu instrumenta starpniecību.

Garantija ir trešās puses (ko sauc par garantijas devēju) apņemšanās atmaksāt aizņēmēja parādu, ja aizņēmējs nevar segt savas parādsaistības. Garantijas devējs uzņemas atbildību par aizņēmēja parādsaistību daļēju vai pilnīgu atmaksu saskaņā ar noteikumiem, kas paredzēti līgumā starp garantijas devēju, aizdevēju un/vai aizņēmēju.

Garantijas nepārsniedzamā likme ir procentuālā daļa no kopējās aizdevumu portfeļa vērtības, ko faktiski sedz garantija.

Īpaši fondi ir fondi, kas nav līdzdalības fondi.

Īstenošanas regula ir Komisijas 2006. gada 8. decembra Regula (EK) Nr. 1828/2006, kas paredz noteikumus par to, kā īstenot Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006 un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 1080/2006 par Eiropas Reģionālās attīstības fondu.4

Kapitāla piešķīrums ir finansējuma summa, ko iemaksā finanšu instrumentā (no ES budžeta, valsts budžeta vai privāto ieguldītāju līdzekļiem), lai atbalstītu tā darbības. Kapitāla piešķīrumam būtu jāatspoguļo tā spēja veikt ieguldījumus, kā arī tam jābūt samērīgam ar tirgu, kuram instruments paredzēts.

Kapitālieguldījums ir kapitāla sniegšana uzņēmumam, ko tieši vai netieši investē, pretī iegūstot pilnīgas vai daļējas īpašumtiesības šajā uzņēmumā, turklāt šis kapitālieguldītājs var uzņemties veikt arī atsevišķas uzņēmuma pārvaldības kontroles funkcijas un var saņemt daļu no uzņēmuma peļņas.

Kohēzijas politika 2007.–2013. gada plānošanas periodā aptvēra Eiropas Reģionālās attīstības fondu un Eiropas Sociālo fondu (proti, divus struktūrfondus), kā arī Kohēzijas fondu. 2014.–2020. gada plānošanas periodā tika uzlabota kohēzijas politikas un citu tādu ES politikas virzienu koordinēšana, kas veicina reģionālo attīstību, proti, lauku attīstības un zivsaimniecības un jūrlietu politikas; to veica, paredzot kopīgus noteikumus Eiropas strukturālajiem un investīciju fondiem.

Kopīgo noteikumu regula (KNR) 2014.–2020. gada periodam ir Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 17. decembra Regula (ES) Nr. 1303/2013, ar ko paredz kopīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu, Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un atceļ Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006.5

Līdzdalības fonds ir fonds, ko izveido, lai veiktu ieguldījumus vairākos riska kapitāla fondos, garantiju fondos, aizdevumu fondos, pilsētu attīstības fondos, fondos vai citās atbalsta shēmās, kas izsniedz aizdevumus, atmaksājamu ieguldījumu garantijas vai līdzvērtīgus instrumentus energoefektivitātes jomā un atjaunojamās enerģijas izmantošanai ēkās, tostarp pašreizējos mājokļos.

Mantotie līdzekļi ir kapitāla piešķīruma daļa, kas nonākusi līdz galasaņēmējiem, pēc tam atmaksāta finanšu instrumentā un tādējādi ir pieejama jaunam ieguldījumu ciklam.

Nosacīta kredītlīnija ir kredītlīnija, ko var izmantot ar nosacījumu, ka iestājas iepriekš noteikts notikums.

Portfeļa pirmās kārtas zaudējumu laidiens (PFLP): ja aizdevumu portfeli sadala vairākās riska daļās, PFLP ir daļa, kas absorbē portfeļa pirmos zaudējumus (tie var rasties, piemēram, ja netiek atmaksāti aizdevumi).

Prioritārais virziens ir viena no darbības programmas stratēģijas prioritātēm, kura ietver saistītu darbību kopumu ar konkrētiem un izmērāmiem mērķiem.

Robežlikme ir projekta vai ieguldījumu atdeves minimālā likme, ko pieprasa pārvaldītājs vai ieguldītājs.

Société d’investissement à capital variable (SICAV) ir tāds atvērtais ieguldījumu fonds, kura kapitāla vērtība mainās atkarībā no ieguldītāju skaita un tā bāzes ieguldījumu vērtības. Fonda daļas tiek pirktas un pārdotas, pamatojoties uz fonda pēdējo noteikto neto aktīvu vērtību.

Société d’investissement en capital à risque (SICAR) ir struktūra, kas izveidota privātā pašu kapitāla un riska kapitāla ieguldījumiem, uz ko neattiecas nedz ieguldījumu dažādošanas noteikumi, nedz arī aizdevumu vai saistību īpatsvara palielināšanas ierobežojumi.

Vadošā iestāde ir valsts, reģionālā vai vietējā valsts sektora iestāde vai jebkura cita valsts vai privāta struktūra, ko darbības programmas pārvaldībai ir izraudzījusies dalībvalsts. Tās pienākumi ir atlasīt finansējamos projektus, uzraudzīt projektu īstenošanu un ziņot Komisijai par finanšu aspektiem un sasniegtajiem rezultātiem.

Valsts atbalsts jebkādā veidā ir tiešs vai netiešs finansiāls atbalsts, ko sniedz valsts iestādes privātā sektora uzņēmumiem. Līgums par Eiropas Savienības darbību (LESD) būtībā aizliedz valsts atbalstu kopējā tirgū, ja vien tas nav pienācīgi pamatots. ES valsts atbalsta noteikumos ir izklāstīti gadījumi, kad šāds atbalsts nerada (vai nedraud radīt) konkurences traucējumus. Eiropas Komisija vienīgā ir kompetenta novērtēt dalībvalstu piešķirtā valsts atbalsta atbilstību minētajiem noteikumiem. Eiropas Komisijas pieņemtos procesuālos lēmumus un darbības pārskata Vispārējā tiesa un Eiropas Savienības Tiesa.

Vispārīgā regula 2007.–2013. gada plānošanas periodam ir Padomes 2006. gada 11. jūlija Regula (EK) Nr. 1083/2006, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu un atceļ Regulu (EK) Nr. 1260/1999.6

Piezīmes

1 OV L 138, 13.5.2014., 5. lpp.

2 OV L 348, 20.12.2013., 129. lpp.

3 OV L 298, 26.10.2012., 1. lpp.

4 OV L 371, 27.12.2006., 1. lpp.

5 OV L 347, 20.12.2013., 320. lpp.

6 OV L 210, 31.7.2006., 25. lpp.

7 2007.–2013. gada plānošanas periodā tiesību aktos, kas reglamentēja ERAF un ESF, bija minēti “finansēšanas vadības instrumenti”. Šajā ziņojumā termini “finansēšanas vadības instruments” un “finanšu instruments” lietoti kā sinonīmi.

8 Saskaņā ar 32. starptautisko grāmatvedības standartu finanšu instruments ir “(..) jebkurš līgums, no kura veidojas finanšu aktīvs vienam uzņēmumam un finanšu saistības vai pašu kapitāla instruments citam uzņēmumam”.

9 Finanšu regulas 58. pants.

10 Eiropas Parlaments, Iekšpolitikas ģenerāldirektorāts, “Financial Engineering Instruments in Cohesion policy – Study”, pētījums [“Finansēšanas vadības instrumenti kohēzijas politikā”], 2013. g., 46. lpp.

11 Vispārīgās regulas 44. panta c) punkts.

12 Kopīgo noteikumu regulas (KNR) 37. panta 1. punkts: “Piemērojot šo sadaļu (IV sadaļa, Finanšu instrumenti), vadošās iestādes, struktūras, kas īsteno fondu fondus un struktūras, kas īsteno finanšu instrumentus, ievēro piemērojamos tiesību aktus, jo īpaši par valsts atbalstu un publisko iepirkumu”.

13 Komisijas 2014. gada 17. jūnija Regula (ES) Nr. 651/2014, ar ko noteiktas atbalsta kategorijas atzīst par saderīgām ar iekšējo tirgu, piemērojot Līguma 107. un 108. pantu (OV L 187, 26.6.2014., 1. lpp.).

14 Eiropas Komisija, “Pamatnostādnes par valsts atbalstu, lai veicinātu riska finansējuma ieguldījumus” (OV C 19, 22.1.2014., 4. lpp.).

15 KNR 37. pants.

16 Padomes 2015. gada 13. jūlija Regula (EK) Nr. 2015/1588 par to, kā piemērot Līguma par Eiropas Savienības darbību 107. un 108. pantu attiecībā uz dažu kategoriju valsts horizontālo atbalstu (OV L 248, 24.9.2015., 1. lpp.).

17 Tomēr Luksemburgā ir izveidoti centralizēti pārvaldīti finanšu instrumenti. Turklāt ar to starpniecību ir sniegts ES finansējums projektiem Īrijā un Horvātijā.

18 Eiropas Komisija, EIB, “FI Compass: Financial Instruments – A sustainable way of achieving EU economic and social objectives” [“FI kompass: finanšu instrumenti – ilgtspējīgs risinājums, lai sasniegtu ES ekonomiskos un sociālos mērķus”], 3. lpp.

19 Sk. Īpašo ziņojumu Nr. 5/2015 “Vai finanšu instrumentu izmantošana lauku attīstības jomā ir sekmīga un daudzsološa pieeja”, 82. punkts (http://eca.europa.eu).

20 “Komisijas ziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei par finanšu instrumentiem, ko saskaņā ar Finanšu regulas 140. panta 8. punktu atbalsta no vispārējā budžeta, sākot ar 2014. gada 31. decembri”, COM(2015) 565 final, 13.11.2015., 4. lpp.

21 “Darbības saistībā ar finanšu instrumentiem”, SWD(2015) 206 final, 13.11.2015., 6.–12. lpp.

22 Eiropas Parlaments, Piektais ziņojums par kohēziju un kohēzijas politikas stratēģiju laikposmā pēc 2013. gada; EUCO 169/13, Eiropadomes 2013. gada 25. oktobra secinājumi, 10. lpp.

23 Regula (ES) Nr. 1303/2013.

24 Eiropas Parlaments, Komisija, Komisijas 2014. gada budžeta izpildes apstiprināšana – atbildes uz Eiropas Parlamenta rakstiski iesniegtajiem jautājumiem komisārei Corina Crețu, 2015. gada 7. decembra uzklausīšana, 34. lpp.

25 EGESIF_15-0027-00, Kopsavilkums par datiem saistībā ar vadošo iestāžu sniegto informāciju attiecībā uz paveikto, finansējot un īstenojot finansēšanas vadības instrumentus, saskaņā ar 67. panta 2. punkta j) apakšpunktu Padomes Regulā (EK) Nr. 1083/2006, 2007.–2013. gada plānošanas periods, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī, 21. un 54. lpp.

26 Vienu no šiem sešiem finanšu instrumentiem, proti, 2020. gada Eiropas Fondu enerģētikai, klimata pārmaiņām un infrastruktūrai (fondu “Marguerite”), pārvalda tieši (sk. 6. punktu).

27 SWD(2015) 206 final.
Eiropas Komisija, Kopsavilkums par datiem saistībā ar vadošo iestāžu sniegto informāciju attiecībā uz paveikto, finansējot un īstenojot finansēšanas vadības instrumentus, saskaņā ar 67. panta 2. punkta j) apakšpunktu Padomes Regulā (EK) Nr. 1083/2006, 2007.–2013. gada plānošanas periods, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī, Briselē, 2015. gada septembrī.

28 Aizdevumu garantijas instruments Eiropas transporta tīklu projektiem (LGTT), Projektu obligāciju iniciatīva (POI), fonds “Marguerite”, Eiropas Energoefektivitātes fonds (EEF), Eiropas progresa mikrofinansēšanas instruments nodarbinātībai un sociālajai iekļaušanai (EPMI), JESSICA – Grieķija, JEREMIE – Slovākija, Uzņēmējdarbības fonds – Grieķija, Riska kapitāla finansēšana – Ungārija (JEREMIE – Ungārija), JEREMIE – Sicīlija.

29 Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) un ESAO.

30 4.30.–4.36. punkts 2010. gada pārskatā (OV C 326, 10.11.2011.); 5.34. punkts 2011. gada pārskatā (OV C 344, 12.11.2012.); 10.31. punkts 2012. gada pārskatā (OV C 331, 14.11.2013.); 5.33.–5.36. punkts 2013. gada pārskatā (OV C 398, 12.11.2014.); 6.46.–6.52. punkts 2014. gada pārskatā (OV C 373, 10.11.2015.).

31 Īpašais ziņojums Nr. 4/2011 “Mazo un vidējo uzņēmumu garantiju mehānisma revīzija”; Īpašais ziņojums Nr. 2/2012 “No Eiropas Reģionālās attīstības fonda līdzfinansēto mazo un vidējo uzņēmumu finansēšanas instrumenti”; Īpašais ziņojums Nr. 5/2015 “Vai finanšu instrumentu izmantošana lauku attīstības jomā ir sekmīga un daudzsološa pieeja”; Īpašais ziņojums Nr. 8/2015 “Vai ar ES finansiālo atbalstu tiek pienācīgi apmierinātas mikrouzņēmumu vajadzības” (http://eca.europa.eu).

32 Sk. gada pārskatus par 2013. finanšu gadu (5.35. punkts) un 2014. finanšu gadu (6.49. punkts), kā arī Īpašo ziņojumu Nr. 8/2015 (67. punkts).

33 Eiropas Komisija, “Kopsavilkums par datiem saistībā ar vadošo iestāžu sniegto informāciju attiecībā uz paveikto, finansējot un īstenojot finansēšanas vadības instrumentus, saskaņā ar 67. panta 2. punkta j) apakšpunktu Padomes Regulā (EK) Nr. 1083/2006, 2007.–2013. gada plānošanas periods, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī”, 22. lpp.

34 Noteikums par saistību automātisku atcelšanu (noteikums “n+2”) palīdz nokārtot neizpildītās saistības. Saskaņā ar šo noteikumu tiek veikta automātiska saistību atcelšana attiecībā uz visiem līdzekļiem, kuri nav izlietoti vai attiecībā uz kuriem nav iesniegts maksājuma pieprasījums līdz otrā gada beigām pēc finansējuma piešķiršanas gada.

35 2014. gada pārskats, 6.50. punkts.

36 Pielikums Komisijas Lēmumam, ar ko groza Lēmumu C(2013) 1573 par pamatnostādnēm par darbības programmu slēgšanu, kuras pieņemtas atbalsta saņemšanai no Eiropas Reģionālās attīstības fonda, Eiropas Sociālā fonda un Kohēzijas fonda (2007–2013), C(2015) 2771 final, 30.4.2015., 7. lpp.

37 2014. gada pārskats, 6.52. punkts.

38 Īpašais ziņojums Nr. 8/2015 (21. punkts), Īpašais ziņojums Nr. 2/2012 (118. punkts), kā arī Īpašais ziņojums Nr. 5/2015 (27. punkts); Eiropas Komisija, EIB, “Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period” [“Finanšu instrumenti: visaptveroša pārskatīšana, gatavojoties 2014.–2020. gada plānošanas periodam”], pētījums, ko veica Mazars/Ecorys/EPRC, 52., 66., 73. lpp.

39 Saistībā ar līdzdalības fondiem atšķirības analīze ir minēta Īstenošanas regulas 44. panta 1. punkta a) apakšpunktā: “(..) Finansēšanas nolīgumā (starp dalībvalsti vai vadošo iestādi un līdzdalības fondu) nepieciešamības gadījumā ņem vērā sekojošo: a) attiecībā uz finansēšanas vadības instrumentiem, ar kuriem atbalsta uzņēmumus, galvenokārt MVU, tostarp mikrouzņēmumus, secinājumus, novērtējot atšķirības starp šādu instrumentu piedāvājumu un pieprasījumu (..)”.

40 Īstenošanas regulas sākotnējā redakcija, 43. panta 2. punkts.

41 Komisijas 2009. gada 1. septembra Regula (EK) Nr. 846/2009, ar ko groza Regulu (EK) Nr. 1828/2006, kas paredz noteikumus par to, kā īstenot Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu, un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 1080/2006 par Eiropas Reģionālās attīstības fondu (OV L 250, 23.9.2009., 1. lpp.), 1. pants.

42 Īpašais ziņojums Nr. 8/2015 (21. un 22. punkts), Īpašais ziņojums Nr. 2/2012 (33.–37. un 116.–118. punkts) un Īpašais ziņojums Nr. 5/2015 (27. un 96. punkts).

43 Sk. Īpašo ziņojumu Nr. 2/2012, 118. punktu.

44 Vispārīgā regula, 35. pants.

45 KNR, 96. panta 1. punkts.

46 KNR, 38. panta 1. punkts.

47 Šī iespēja ietver īpašu gadījumu, kad ERAF darbības programmas var izmantot, lai sniegtu atbalstu MVU iniciatīvai, ko tieši pārvalda Komisija. Šādā gadījumā piemēro īpašus noteikumus, kas paredzēti KNR 39. pantā.

48 KNR, 120. panta 5. un 7. punkts.

49 Komisija, COCOF (10-0014-05), Piezīme par finansēšanas vadības instrumentiem saskaņā ar Vispārīgās regulas 44. pantu.

50 Eiropas Komisija, Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ģenerāldirektorāts, “Vienotais revīzijas satvars”, 2011. gada jūlijs, 2. daļa, 7. lpp.

51 Finanšu regulas īstenošanas noteikumi, 223. pants.

52 Īpašais ziņojums Nr. 2/2012, 5. izcēlums.

53 SWD(2015) 206 final.

54 ESAO, “Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions” [Metodika, kā novērtēt summas, kas, izmantojot oficiālo attīstības finansējumu, ir mobilizētas no privātā sektora], DCD/DAC/STAT(2015)8, 2015. gada 24. februāris.

55 I pielikums Komisijas 2014. gada 28. jūlija Īstenošanas regulā (ES) Nr. 821/2014, ar ko paredz noteikumus par to, kā piemērot Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) Nr. 1303/2013 attiecībā uz sīki izstrādātiem noteikumiem par programmas ieguldījumu pārskaitīšanu un pārvaldību, ziņošanu par finanšu instrumentiem, informācijas un komunikācijas pasākumu tehniskajiem rādītājiem, kas attiecas uz darbību, un datu reģistrēšanas un glabāšanas sistēmu (OV L 223, 29.7.2014., 7. lpp.), paredz daudzas iedaļas, kas jāizmanto par pamatu šai ziņošanai, ietverot informāciju par finanšu instrumentu finansējuma avotiem.

56 Īstenošanas regula, 43. panta 5. punkts.

57 Komisijas dienestu darba dokuments “Ietekmes novērtējums, kas pievienots dokumentam “Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai un Reģionu komitejai – Stratēģijas “Eiropa 2020” projektu obligāciju iniciatīvas izmēģinājuma posms””, SEC(2011) 1237 galīgā redakcija, 19.10.2011., 53. lpp.

58 Komisijas 2012. gada 6. decembra ieteikums par agresīvu nodokļu plānošanu, C(2012) 8806.

59 Sk., piemēram, IP/14/663 – 2014. gada 11. jūnija paziņojumu presei.

60 “Priekšlikums Padomes direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2011/16/ES attiecībā uz obligāto automātisko informācijas apmaiņu nodokļu jomā”, COM(2015) 135 final, 18.3.2015.

61 “Taisnīga un efektīva uzņēmumu ienākuma nodokļa sistēma Eiropas Savienībā: piecas galvenās rīcības jomas”, COM(2015) 302 final, 17.6.2015.

62 Hibrīda instrumenti ir instrumenti, kurus iesaistītajās valstīs un/vai to starpā nodokļu vajadzībām var izmantot atšķirīgi, piemēram, kā parādu vienā valstī un kā pašu kapitālu citā (sk. ESAO, “Hybrid Mismatch Arrangements – Tax Policy and Compliance Issues” [Jauktās neatbilstības pasākumi – nodokļu politika un atbilstības jautājumi], 2012. gada marts, 7. lpp.).

63 SICAV ir tāds atvērtais ieguldījumu fonds, kura kapitāla vērtība mainās atkarībā no ieguldītāju skaita un tā bāzes ieguldījumu vērtības. Fonda daļas tiek pirktas un pārdotas, pamatojoties uz fonda jaunāko neto aktīvu vērtību.

64 SICAR ir struktūra, kas izveidota privātā pašu kapitāla un riska kapitāla ieguldījumiem, uz ko neattiecas nedz ieguldījumu dažādošanas noteikumi, nedz arī aizdevumu vai saistību īpatsvara palielināšanas ierobežojumi.

65 Sk. īpašos ziņojumus Nr. 2/2012 (105.–115. un 124. punktu), Nr. 8/2015 (34. un 35. punktu) un Nr. 5/2015 (66. un 67. punktu un 7. izcēlumu).

66 Kopienas pamatnostādnes par valsts atbalstu, lai veicinātu riska kapitāla ieguldījumus mazos un vidējos uzņēmumos, 4.3.4. punkts (OV C 194, 18.8.2006., 2. lpp.).

67 Eiropas Komisija, “Kopsavilkums par datiem saistībā ar vadošo iestāžu sniegto informāciju attiecībā uz paveikto, finansējot un īstenojot finansēšanas vadības instrumentus, saskaņā ar 67. panta 2. punkta j) apakšpunktu Padomes Regulā (EK) Nr. 1083/2006, 2007.–2013. gada plānošanas periods, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī”, 25. lpp.

68 Īstenošanas regula, 43. panta 4. punkts.

69 SWD(2015) 206 final.

70 Komisijas 2010. gada 25. februāra lēmums par Eiropas Savienības līdzdalību 2020. gada Eiropas Fondā enerģētikai, klimata pārmaiņām un infrastruktūrai (fondā “Marguerite”), C(2010) 941.

71 Komisijas Deleģētā regula (ES) Nr. 480/2014, 6. panta 1. punkta d) apakšpunkts.

72 KNR, 37. panta 2. punkta c) apakšpunkts.

73 KNR, 44. panta 1. punkts.

74 Komisijas Regula (ES) Nr. 651/2014, 21. panta 13. punkta c) apakšpunkts.

75 EISI regula, I pielikuma III daļas 6. iedaļa.

76 Sk. Īpašo ziņojumu Nr. 2/2013, 7. ieteikumu.

77 Eiropas Parlaments, ES iekšpolitikas ģenerāldirektorāts, “Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?” [Kohēzijas politikas finanšu instrumenti 2007.–2013. gadā: kā dalībvalstis un izraudzītās finanšu iestādes ievēroja un aizsargāja ES finansiālās intereses?], 16. lpp.; Komisija un EIB, “Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period” [Finanšu instrumenti: situācijas novērtējums, gatavojoties 2014.–2020. gada plānošanas periodam], Mazars/Ecorys/EPRC veiktais pētījums, 62. lpp.

78 Preqin, Private Equity Spotlight, 2015. gada maijs, 8. lpp.

79 SWD(2015) 206 final, 151. un 159. lpp.

80 Vispārīgā regula, 78. panta 7. punkts.

81 Eiropas Komisija, “Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006” [Pārskatītie norādījumi par finansēšanas vadības instrumentiem saskaņā ar Padomes Regulas (EK) Nr. 1083/2006 44. pantu], COCOF (10-0014-05), 10.2.2012., 5.2.5. punkts.

82 “Pielikums Komisijas lēmumam, ar kuru groza Lēmumu C(2013) 1573, ar ko apstiprina pamatnostādnes par to darbības programmu slēgšanu, kuras pieņemtas atbalsta saņemšanai no Eiropas Reģionālās attīstības fonda, Eiropas Sociālā fonda un Kohēzijas fonda (2007–2013)”, C(2015) 2771, 30.4.2015., 7. lpp.

83 Vispārīgā regula, 108. pants saistībā ar KNR 152. panta 1. punktu un 153. pantu.

84 KNR, 45. pants.

85 KNR, 38. panta 3. punkta b) apakšpunkts.

86 Slovēnija (66 %), Spānija (63 %), Francija (37 %), Itālija (28 %), Dānija (18 %), Čehijas Republika (16 %), Nīderlande (10 %), Beļģija (1 %) un Igaunija (0 %).

87 Vispārīgā regula, 78. panta 6. punkts.

88 Īstenošanas regula, 43. panta 4. punkts.

89 Komisijas Regula (EK) Nr. 448/2004, 8. noteikuma 2.7. punkts un 9. noteikuma 2.6. punkts.

90 Regula (ES) Nr. 1303/2013, 42. panta 1. punkta d) apakšpunkts.

91 Vispārīgā regula, 78. panta 6. punkta d) apakšpunkts, ievērojot Īstenošanas regulas 43. panta 4. punktā noteiktos ierobežojumus.

92 COCOF (10-0014-05), 8.2.2012., 2.6. iedaļa.

93 2007.–2013. gada plānošanas periodā Komisija izdeva trīs Fondu koordinācijas komitejas norādījumu dokumentus par finansēšanas vadības instrumentiem: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) un COCOF (10-0014-05).

94 Eiropas Komisija, “Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006” [Pārskatītie norādījumi par finansēšanas vadības instrumentiem saskaņā ar Padomes Regulas (EK) Nr. 1083/2006 44. pantu], COCOF (10-0014-05), 10.2.2012., 2.6.12. punkts.

95 Eiropas Komisija, “Kopsavilkums par datiem saistībā ar vadošo iestāžu sniegto informāciju attiecībā uz paveikto, finansējot un īstenojot finansēšanas vadības instrumentus, saskaņā ar 67. panta 2. punkta j) apakšpunktu Padomes Regulā (EK) Nr. 1083/2006, 2007.–2013. gada plānošanas periods, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī”, 29. lpp.

96 Sk. Īpašo ziņojumu Nr. 8/2015, 63. punktu.

97 Lane Clark un Peacock, “Investment management fee survey” [Pārskats par ieguldījumu pārvaldības maksām], 2015. gads, un Morningstar, “Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down” [Pētījums par maksām: ieguldītāji samazina izdevumu attiecību], 2015. gads.

98 KfW Economic Research Nr. 18, “You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences” [Par ko maksā, to arī saņem – riska kapitāla fondu atlīdzības struktūra un tās sekas], 2013. gada 7. marts.

99 Sk. īpašo ziņojumu Nr. 8/2015, 62. un 72. punktu.

100 Eiropas Parlamenta un Padomes 2011. gada 13. decembra Regula (ES) Nr. 1310/2011, ar ko Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006 groza attiecībā uz atmaksājamo palīdzību, finansēšanas vadību un noteikumiem par izdevumu pārskatu iesniegšanu (OV L 337, 20.12.2011., 1. lpp.).

101 Eiropas Komisija, “Kopsavilkums par datiem saistībā ar vadošo iestāžu sniegto informāciju attiecībā uz paveikto, finansējot un īstenojot finansēšanas vadības instrumentus, saskaņā ar 67. panta 2. punkta j) apakšpunktu Padomes Regulā (EK) Nr. 1083/2006, 2007.–2013. gada plānošanas periods, stāvoklis 2014. gada 31. decembrī”, 27. lpp.

102 KNR, 46. panta 1. punkts un 111. pants.

103 Regula (ES) Nr. 1303/2013, 46. panta 2. punkta e) apakšpunkts.

104 Komisijas Deleģētā regula (ES) Nr. 480/2014, 13. pants.

105 KNR, 123. apsvērums un 42. pants.

106 Komisijas Deleģētā regula (ES) Nr. 480/2014, 12., 13. un 14. pants.

107 Eiropas Komisija, “Guidelines on State aid to promote risk finance investments” [Pamatnostādnes par valsts atbalstu, lai veicinātu riska finansējuma ieguldījumus], 3.6.1. punkts.

108 Vispārīgā regula, 45. pants.

109 Vispārīgā regula, 46. pants.

110 SEC(2011) 1141 galīgā redakcija, 6.10.2011. (sk. arī Īpašo ziņojumu Nr. 8/2015, 56. punktu, un Īpašo ziņojumu Nr. 16/2013, 74. un 75. punktu).

111 Eiropas Komisija, “Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 programme period” [Algu, prēmiju un piemaksu līdzfinansēšana no struktūrfondiem 2007.–2013. gada plānošanas periodā], galīgais ziņojums, 2014. gads.

112 Sk. Īpašo ziņojumu Nr. 5/2015, 58. un 71. punktu.

113 Sk. Īpašo ziņojumu Nr. 8/2015, 57., 63., 64., 71. un 72. punktu un 4. ieteikumu.

Revīzijas darba grupa

Eiropas Revīzijas palātas (ERP) īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti atsevišķu budžeta jomu vai vadības aspektu lietderības un atbilstības revīzijās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu un izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica ERP locekļa Henri Grethen vadītā II apakšpalāta, kura revidē struktūrpolitikas, transporta un enerģētikas izdevumu jomas. Revīziju vadīja par ziņojuma sagatavošanu atbildīgā locekle Iliana Ivanova, un tajā piedalījās biroja vadītājs Tony Murphy un atašejs Mihail Stefanov, atbildīgais vadītājs Niels-Erik Brokopp, darbuzdevuma vadītājs Rares Rusanescu un revidenti Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje un Maria Ploumaki.

No kreisās uz labo: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Par šo publikāciju

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2016. gads

PrintISBN 978-92-872-5422-1ISSN 1831-0877doi:10.2865/539520QJ-AB-16-019-LV-C
PDFISBN 978-92-872-5412-2ISSN 1977-5717doi:10.2865/139298QJ-AB-16-019-LV-N
EPUBISBN 978-92-872-5373-6ISSN 1977-5717doi:10.2865/750603QJ-AB-16-019-LV-E

© Eiropas Savienība, 2016. gads

Reproducēšana ir atļauta, ja tiek norādīts avots.