Rapport spécial
19 2016

Instruments financiers et exécution du budget de l’UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007-2013?

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

RÉSUMÉ:Les instruments financiers sont de plus en plus utilisés pour fournir une aide financière provenant du budget de l’UE, sous la forme de prêts, de garanties et de participations. Au cours de la période de programmation 2007-2013, quelque 21,5 milliards d’euros du budget de l’UE ont été alloués à des instruments financiers. Nous avons constaté que, si ces derniers peuvent offrir des avantages spécifiques par rapport aux autres formes de financement de l’Union (les subventions, par exemple), des difficultés non négligeables affectent leur mise en œuvre et risquent de limiter leur efficience.

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Synthèse

I

L’Union européenne est confrontée aujourd’hui à de grands défis, comme le redressement économique et financier et la gestion de la crise des réfugiés. Par conséquent, ses décideurs cherchent des moyens de maximiser l’efficacité et l’efficience du budget dont elle dispose et qui représente moins de 1 % de son produit intérieur brut (PIB).

II

Les instruments financiers sont un outil destiné à fournir une aide financière sur le budget de l’UE. Cette aide financière fournie aux bénéficiaires finals par l’intermédiaire des instruments financiers peut prendre la forme de prêts, de garanties et de participations.

III

S’ils sont mis en œuvre correctement, les instruments financiers présentent deux avantages spécifiques par rapport aux subventions:

  • la possibilité d’obtenir un effet de levier pour les fonds publics (c’est-à-dire la mobilisation de fonds privés et publics supplémentaires afin de compléter le financement public initial);
  • le caractère renouvelable de leur dotation en capital (c’est-à-dire l’utilisation des mêmes fonds au cours de plusieurs cycles).

En principe, le fait que les prêts doivent être remboursés, les garanties, libérées et les participations, reversées devrait également influer sur le comportement des bénéficiaires finals, se traduire par une meilleure utilisation des fonds publics et réduire la probabilité que les bénéficiaires finals deviennent dépendants de l’aide publique.

IV

Au cours de la période de programmation 2007-2013, 25 des 28 États membres de l’UE ont utilisé les instruments financiers créés dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds social européen (FSE), soit respectivement 972 et 53 instruments financiers en tout. Fin 2014, quelque 16 milliards d’euros avaient été versés au titre de contributions des programmes opérationnels (PO) relevant du FEDER et du FSE à ces instruments. Ce montant représente une hausse considérable par rapport à ceux qui leur avaient été alloués au cours des périodes de programmation 2000-2006 (1,3 milliard d’euros environ) et 1994-1999 (0,6 milliard d’euros). Pour la période de programmation 2007-2013, la contribution totale du budget de l’UE aux 21 instruments financiers gérés directement ou indirectement par la Commission a atteint 5,5 milliards d’euros. Ces instruments dont la gestion est centralisée fonctionnent dans tous les États membres de l’Union.

V

Au cours de notre audit, nous avons examiné si les instruments financiers avaient été un mécanisme efficient pour exécuter le budget de l’UE durant la période de programmation 2007-2013. Nous avons effectué cet audit entre octobre 2014 et mars 2016 en nous concentrant sur les domaines liés aux politiques régionale et sociale, ainsi qu’à la politique des transports et de l’énergie. Notre analyse couvre l’ensemble des 1 025 instruments financiers créés au titre du FEDER et du FSE au cours de la période de programmation 2007-2013 dans le cadre de la gestion partagée, ainsi que six instruments financiers gérés au niveau central dans ces domaines. Les données figurant dans le présent rapport sont fondées sur les dernières informations disponibles fournies par la Commission en septembre 2015 et reflétant la situation à la fin de 2014.

VI

Notre audit nous a permis de relever un certain nombre de problèmes importants qui ont limité l’efficience des instruments financiers en tant que mécanisme d’exécution du budget de l’UE au cours de la période de programmation 2007-2013:

  • bon nombre d’instruments financiers relevant du FEDER et du FSE étaient surdimensionnés et, à la fin de 2014, rencontraient toujours d’importantes difficultés à utiliser leurs dotations en capital (en moyenne, la dotation en capital totale versée aux instruments financiers par l’intermédiaire des PO avait été utilisée à hauteur de 57 % environ). La volonté des États membres d’éviter les dégagements tout au long de la période de programmation 2007-2013 a contribué à rendre excessives les dotations en capital initiales;
  • qu’ils soient en gestion partagée ou centralisée, les instruments financiers n’ont pas réussi, dans l’ensemble, à attirer des capitaux privés;
  • jusqu’à présent, seul un nombre limité d’instruments financiers du FEDER et du FSE a permis de fournir une aide financière renouvelable;
  • les coûts et frais de gestion des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE sont élevés par rapport à l’aide financière effectivement versée aux bénéficiaires finals et se révèlent en outre nettement supérieurs à ceux des instruments en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé.
VII

Dans le même temps, nous constatons aussi que des améliorations ont été apportées au cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020 en ce qui concerne les instruments financiers, sur la base de l’expertise acquise au cours de la période de programmation 2007-2013, mais certains problèmes persistent.

VIII

Dans notre rapport, nous formulons les recommandations suivantes:

  • lors de son évaluation ex ante des instruments en gestion centralisée, la Commission devrait prévoir systématiquement une analyse des «enseignements tirés» jusque-là;
  • outre les «enseignements tirés», la Commission devrait aussi évaluer, à la lumière des changements socio-économiques majeurs, le bien-fondé de chaque instrument ainsi que la contribution correspondante du budget de l’UE, dans le cadre de l’examen à mi-parcours des différents instruments financiers en gestion centralisée;
  • la Commission et les États membres devraient s’efforcer d’optimiser la taille des fonds spécifiques du FEDER et du FSE afin de tirer profit, autant que possible, d’économies d’échelle non négligeables. Des orientations supplémentaires devraient être fournies aux États membres afin de leur expliquer comment créer de tels instruments financiers (gérés directement ou indirectement par la Commission) à leur niveau ou à l’échelle de l’Union;
  • la Commission devrait prévoir dans le règlement financier (puis dans les réglementations sectorielles) une définition de l’effet de levier des instruments financiers qui puisse être appliquée à tous les domaines du budget de l’UE et qui permette de faire clairement la distinction entre les contributions publiques nationales et privées mobilisées dans le cadre des PO et les contributions en capital publiques ou privées mobilisées en sus, tout en tenant compte du type d’instrument concerné;
  • en ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE relevant de la période de programmation 2007-2013, la Commission devrait veiller, à la clôture, à ce que les États membres fournissent des données à la fois complètes et fiables sur les contributions privées aux dotations en capital, tant au travers des PO qu’en sus;
  • en ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE, la Commission devrait fournir aux États membres des orientations supplémentaires sur la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs aux investisseurs publics qui contribuent à la dotation de ces instruments;
  • en ce qui concerne les instruments financiers gérés au niveau central, les principes généraux régissant le partage des risques et susceptibles d’avoir un impact sur le budget de l’UE devraient être définis dans la réglementation spécifique à l’instrument concerné;
  • en ce qui concerne tous les instruments financiers financés sur le budget de l’UE au cours de la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait veiller à ce que seules des structures conformes à ses propres recommandations et actions en matière de régimes fiscaux soient mises en place par les États membres, le groupe BEI et elle-même;
  • la Commission devrait prendre des mesures appropriées pour garantir que les États membres maintiennent le caractère renouvelable des fonds pendant le délai requis de huit ans après la fin de la période d’éligibilité pour la période de programmation 2014-2020;
  • la Commission devrait fournir des orientations à propos des dispositions autorisant la poursuite de l’utilisation des instruments financiers au cours de la période de programmation suivante, notamment dans les cas où les gestionnaires de fonds sont sélectionnés au terme d’une procédure de marchés publics;
  • la Commission devrait veiller à ce que les États membres fournissent un rapport complet sur les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici mars 2017, dans la perspective de la clôture prochaine de la période de programmation 2007-2013;
  • la Commission devrait expliquer clairement que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion doivent être appliqués à la partie de la dotation en capital réellement utilisée par l’instrument financier, c’est-à-dire à la contribution du PO utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals;
  • en ce qui concerne la rémunération fondée sur les résultats des gestionnaires de fonds pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait élaborer une proposition législative de révision des dispositions existantes du règlement portant dispositions communes (RDC) afin de renforcer leur effet incitatif;
  • les autorités de gestion des États membres devraient faire un usage intensif des éléments existants fondés sur les résultats pour déterminer la rémunération des gestionnaires de fonds lorsqu’elles négocient les conventions de financement;
  • pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait effectuer une analyse comparative des coûts de mise en œuvre des subventions et des aides financières remboursables (versées essentiellement par l’intermédiaire d’instruments financiers) afin d’en déterminer le niveau réel. Ces informations seraient particulièrement utiles lors de l’élaboration des propositions législatives pour la période après 2020 et au moment de déterminer le niveau adéquat d’assistance technique.

Introduction

Que faut-il entendre par «instruments financiers»?

01

L’Union européenne est confrontée aujourd’hui à de grands défis, comme le redressement économique et financier et la gestion de la crise des réfugiés. Par conséquent, ses décideurs cherchent des moyens de maximiser l’efficacité et l’efficience du budget dont elle dispose et qui représente moins de 1 % de son produit intérieur brut (PIB).

Les instruments financiers 7 sont un outil destiné à fournir une aide financière sur le budget de l’UE, sous la forme de prêts, de garanties et de (quasi-)participations, pour la mise en œuvre de projets (voir tableau 18.

L’annexe I présente la manière dont fonctionnent les différents types d’instruments financiers.

Tableau 1

Principaux types d’instruments financiers soutenus par le budget de l’UE

PrêtGarantie
«Accord par lequel le prêteur met à la disposition de l’emprunteur une somme d’argent convenue pour le délai convenu et en vertu duquel l’emprunteur est tenu de rembourser ladite somme dans le délai convenu.» Dans le cadre d’un instrument financier, un prêt peut s’avérer utile lorsque les banques refusent de prêter à l’emprunteur à des conditions acceptables. Il peut s’accompagner de taux d’intérêt inférieurs, de périodes de remboursement plus longues ou d’obligations de garantie moindres.«Engagement écrit d’assumer la responsabilité de tout ou partie de la dette ou de l’obligation d’un tiers ou de l’exécution réussie de ses obligations par ledit tiers en cas d’événement qui déclenche ladite garantie, tel qu’un défaut de paiement sur un prêt»*.
En principe, les garanties couvrent des opérations financières telles que les prêts.
ParticipationQuasi-participation
«Apport de capitaux propres à une entreprise, investis directement ou indirectement en contrepartie de la propriété totale ou partielle de celle-ci, et lorsque l’investisseur de fonds propres peut en outre exercer un certain contrôle sur la gestion de l’entreprise et partager les bénéfices de l’entreprise».
Le rendement financier dépend de la croissance et de la rentabilité de l’entreprise. Il se concrétise sous la forme de dividendes et lors de la vente des parts à un autre investisseur (sortie) ou d’une introduction en bourse.
«Type de financement se situant entre les fonds propres et les emprunts, de risque plus élevé que la dette de premier rang mais moins élevé que les fonds propres de première catégorie.
Les quasi-participations peuvent être structurées comme de la dette, non garanties ou subordonnées et, dans certains cas, convertibles en participations, ou comme des participations privilégiées.»
Le profil risque/rendement se situe typiquement entre les emprunts et les fonds propres dans la structure du capital de l’entreprise.
* Commission européenne (2015). Guidance for Member States on Financial Instruments – Glossary (Orientations à l’intention des États membres sur les instruments financiers – Glossaire).
Source: Commission européenne et BEI, FI Compass – Financial Instrument Products - Loans, guarantees, equity and quasi-equity (FI Compass – Types d’instruments financiers: prêts, garanties, participations et quasi-participations), p. 3.
02

Par rapport aux subventions (qui constituent le mode traditionnel de financement sur le budget de l’UE), les instruments financiers peuvent, s’ils sont correctement mis en œuvre, présenter deux avantages spécifiques:

  • la possibilité d’obtenir un effet de levier pour les fonds publics (c’est-à-dire la mobilisation de fonds privés et publics supplémentaires afin de compléter le financement public initial);
  • le caractère renouvelable de leur dotation en capital (c’est-à-dire l’utilisation des mêmes fonds pendant plusieurs cycles), puisque, en principe, chaque euro versé par un instrument financier peut être utilisé plus d’une fois.
03

En principe, le fait que les prêts doivent être remboursés, les garanties, libérées et les participations, reversées devrait également influer sur le comportement des bénéficiaires finals, se traduire par une meilleure utilisation des fonds publics et réduire la probabilité que les bénéficiaires finals deviennent dépendants de l’aide publique.

04

Une définition commune des instruments financiers est apparue pour la première fois lors de la révision du règlement financier de 2012. Elle est appliquée depuis dans les réglementations sectorielles pour la période de programmation 2014-2020 (voir annexe II).

Utilisation des instruments financiers dans l’exécution du budget de l’UE depuis 2007

Utilisation des instruments financiers financés sur le budget de l’UE

05

Le budget de l’UE peut être exécuté dans le cadre d’une gestion partagée (c’est-à-dire en coopération avec les États membres, comme dans le cas de la politique de cohésion), d’une gestion directe (c’est-à-dire assurée par les services de la Commission ou par les agences exécutives) ou d’une gestion indirecte (c’est-à-dire en confiant des tâches d’exécution du budget à des pays tiers ou à d’autres entités) 9. Gestion directe et gestion indirecte constituent la «gestion centralisée».

06

Les instruments financiers sont utilisés à différents niveaux du budget de l’UE:

  • les instruments financiers en gestion partagée dans le domaine de la cohésion sont instaurés principalement dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER) et dans une moindre mesure au titre du Fonds social européen (FSE). Ils peuvent également être utilisés dans le contexte du Fonds de cohésion (FC) depuis l’entrée en vigueur de la période de programmation 2014-2020. Chaque instrument doit être mis en œuvre dans le cadre d’un programme opérationnel (PO) conformément à ce qui a été décidé par les autorités de gestion qui sont chargées de ce dernier et qui déterminent en outre la taille et la conception de l’instrument 10. Des instruments financiers sont également utilisés au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et du Fonds européen pour la pêche (FEP);
  • les instruments financiers en gestion centralisée sont financés par différents domaines budgétaires, comme la recherche, les entreprises et l’industrie, l’éducation et la culture, etc. La Commission, en collaboration avec ses partenaires, est directement impliquée dans leur conception et dans l’élaboration de la stratégie d’investissement et de la dotation. La décision de créer ces instruments est prise par l’autorité budgétaire (composée du Parlement européen et du Conseil) sur proposition de la Commission.
Règles en matière de sélection du gestionnaire de fonds des instruments financiers
07

Dans le cadre de la gestion partagée, les instruments financiers peuvent prendre la forme de fonds autonomes ou de compartiments (sous-fonds) d’un fonds à participation (ci-après dénommés «fonds spécifiques») (voir figure 1). Un fonds à participation, parfois appelé «fonds de fonds», est un fonds créé dans le but de gérer différents types d’instruments. Il permet également de verser des contributions provenant d’un ou de plusieurs PO à un ou plusieurs instruments financiers.

08

Les instruments financiers sont généralement gérés par des banques privées ou publiques, voire par d’autres intermédiaires financiers, plutôt que par des administrations publiques. Dans le cas des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE, la sélection d’un gestionnaire de fonds doit satisfaire aux règles nationales et de l’UE en matière de marchés publics, si la gestion du fonds concerné est attribuée au terme d’un appel d’offres. Si les règles en matière de marchés publics ne s’appliquent pas (par exemple lorsque le contrat de gestion du fonds n’est pas un contrat de service public), l’autorité de gestion peut désigner le gestionnaire de fonds, sous réserve de respecter les règles applicables en matière d’aides d’État (voir points 10 à 12).

09

Le groupe de la BEI, qui comprend le Fonds européen d’investissement (FEI) et la Banque européenne d’investissement (BEI), bénéficie d’un statut spécial, puisqu’il peut être désigné comme gestionnaire de fonds sans passer par une procédure de marchés publics 11. C’est également à lui que sont confiés la plupart des instruments gérés au niveau central dont le gestionnaire de fonds est désigné dans la proposition législative.

Figure 1

Schéma de la structure d’un fonds à participation pour les instruments financiers relevant du FEDER et du FSE

Source: Cour des comptes européenne.

Les instruments financiers et les règles en matière d’aides d’État
10

Les fonds de l’UE en gestion partagée sont considérés comme faisant partie des budgets nationaux et régionaux et sont, à ce titre, susceptibles d’être soumis au contrôle des aides d’État. Lorsqu’elles mettent en œuvre l’instrument financier, les autorités de gestion doivent dès lors veiller à respecter les règles en la matière 12. Les règles pertinentes relatives aux aides d’État sont précisées dans le nouveau règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) 13 et dans les nouvelles lignes directrices de la Commission sur le financement des risques 14, en vigueur dans les deux cas depuis juillet 2014.

11

Pour chaque instrument financier relevant du FEDER et du FSE, l’autorité de gestion doit démontrer qu’il répond à l’une des trois conditions suivantes 15:

  • être conforme aux pratiques normales du marché (ce qui signifie en clair que la gestion du fonds a été choisie au terme d’une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire);
  • être couvert par le règlement de minimis 16;
  • être une aide exemptée, parce qu’il relève du GBER ou d’un régime d’aide notifié conformément aux lignes directrices de la Commission sur le financement des risques.
12

Les instruments financiers gérés au niveau central (qui n’utilisent pas de ressources nationales ou régionales et ne font donc pas partie des budgets des États membres) sortent du cadre réglementaire de l’UE en matière d’aides d’État, parce que la principale condition prévue à l’article 107 du TFUE («[…] accordées par les États ou au moyen de ressources d’État […]») n’est pas remplie.

Informations générales sur le nombre d’instruments financiers et leur dotation en capital depuis 2007
Période de programmation 2007-2013
13

Au cours de la période de programmation 2007-2013, 25 des 28 États membres de l’UE ont utilisé des instruments financiers. Seuls la Croatie, l’Irlande et le Luxembourg n’ont pas recouru à ce mécanisme de financement 17. Les annexes III et IV présentent une vue détaillée des instruments relevant du FEDER et du FSE par État membre.

14

Le tableau 2 montre que, fin 2014, les contributions des PO relevant du FEDER et du FSE s’étaient élevées respectivement à près de 15,2 milliards d’euros et à 0,8 milliard d’euros. Ces 16 milliards d’euros représentent une hausse considérable par rapport aux montants versés au cours des périodes de programmation 2000-2006 (1,3 milliard d’euros environ) et 1994-1999 (0,6 milliard d’euros) 18.

15

En ce qui concerne la période de programmation 2007-2013, la contribution de l’UE aux instruments financiers représentait respectivement 5 % et 1 % du total des fonds qu’elle a alloués au FEDER et au FSE pour l’ensemble de la période. Au cours de celle-ci, la part du budget de l’Union dans la contribution totale aux dotations en capital des instruments financiers du FEDER et du FSE a été de 69 % et de 56 % respectivement (voir tableau 2). Pour ce qui est de l’aide financière versée au bénéficiaire final, la contribution de l’UE a atteint 63 % (FEDER) et 65 % (FSE).

Tableau 2

Mise en œuvre des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE (2007-2013) au 31 décembre 2014

Montants engagés dans les conventions de financement pour les instruments financiers
(en millions d’euros)
Montants provenant des PO
versés aux instruments financiers
(en millions d’euros)
Montants provenant des instruments financiers versés aux bénéficiaires finals
(en millions d’euros)
PO 1UEUE/PO %POUEUE/PO %POUEUE/PO %
FEDER17 06110 946s.o.15 18910 45269 %8 8715 59463 %
FSE47282946256 %31820765 %
Total17 06111 41867 %16 01810 91468 %9 1895 80163 %
Source: Cour des comptes européenne, sur la base des dernières données en date de la Commission (septembre 2015) 2.
1 En ce qui concerne les montants engagés dans le cadre des PO, le rapport de mise en œuvre de la Commission ne fait pas de distinction entre les instruments financiers du FEDER et ceux du FSE.
2 EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014 [Rapport sur les progrès réalisés en matière de financement et de mise en œuvre des instruments d’ingénierie financière, communiqués par les autorités de gestion conformément aux dispositions de l’article 67, paragraphe 2, point j), du règlement (CE) n° 1083/2006, période de programmation 2007-2013, situation au 31 décembre 2014], p. 21 et 54.
16

Selon les dernières données communiquées par la Commission, 972 instruments financiers relevant du FEDER et 53 instruments du FSE ont été créés dans l’ensemble de l’UE. Parmi ces instruments, 903 sont des fonds spécifiques du FEDER et 49, du FSE (voir tableau 3). Le groupe de la BEI gère 31 des instruments du FEDER (voir point 9).

17

En outre, 14 instruments ont été financés par le Feader et six, par le FEP. Pour la période de programmation 2007-2013, les États membres n’étaient pas tenus de faire rapport sur les instruments financiers en ce qui concerne ces deux fonds, si bien qu’il n’existe pas de données officielles à leur sujet 19. Cependant, sur la base des données collectées par la Cour, il est possible d’estimer la dotation en capital, à la fin de 2013, des instruments cofinancés par le Feader et par le FEP à quelque 700 millions d’euros et à environ 72 millions d’euros respectivement (dans les deux cas, l’estimation inclut les contributions nationales aux programmes).

Tableau 3

Instruments financiers relevant du FEDER et du FSE par type de fonds spécifique (2007-2013) au 31 décembre 2014

FEDERFSE
Nombre de fondsDotation
(en millions d’euros)
Nombre de fondsDotation
(en millions d’euros)
Fonds spécifiques dont:
- instruments de prêt3715 63731417
- instruments de garantie1712 2157196
- instruments de capitaux propres (participations)1622 006170
- instruments mixtes (combinaison de prêts, de garanties, participations ou d’autres instruments)1102 496559
- autres instruments66500
- type non renseigné83770574
Total90313 18949816
Source: Cour des comptes européenne, sur la base des dernières données en date de la Commission (septembre 2015).
18

En ce qui concerne les instruments gérés au niveau central, la contribution globale de l’UE qui leur a été allouée pour la période de programmation 2007-2013 s’élevait, tous domaines budgétaires confondus, à quelque 5,5 milliards d’euros 20 répartis entre 21 instruments financiers 21. Ceux-ci sont utilisés dans tous les États membres de l’Union.

Période de programmation 2014-2020
19

Dans le budget de l’UE, les Fonds structurels et d’investissement européens (ou Fonds ESI) constituent la principale source de financement des investissements et des infrastructures, avec une enveloppe globale de quelque 450 milliards d’euros pour la période de programmation 2014-2020.

20

Depuis 2011, le Parlement européen et le Conseil européen encouragent le recours aux instruments financiers 22. Cet engagement politique se reflète également dans le règlement portant dispositions communes (RDC), qui prévoit un usage accru des instruments financiers pour mettre en œuvre les cinq Fonds ESI (donc aussi le Fonds de cohésion) et réaliser tous les objectifs thématiques des programmes 23.

21

Fin 2015, la Commission estimait que, sur l’ensemble de la période de programmation 2014-2020, les cinq Fonds ESI affecteront quelque 21 milliards d’euros aux instruments financiers 24. Étant donné que la contribution moyenne de l’UE aux dotations totales de ces instruments pour la période de programmation 2007-2013 avoisinait 68 % à la fin de 2014 25, nous estimons que le montant de 21 milliards d’euros financé sur le budget de l’UE correspondra sans doute plus ou moins à une enveloppe totale de 31 milliards d’euros (ce chiffre ne tient pas compte des financements nationaux et privés supplémentaires qui pourraient alimenter les fonds ne relevant pas des programmes des Fonds ESI).

22

À titre de comparaison, le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) vise à mobiliser, au cours de la période 2015-2017, au moins 315 milliards d’euros d’investissements privés et publics à long terme dans l’ensemble de l’UE et à garantir le financement des projets lors des années suivantes.

Étendue et approche de l’audit

23

Au cours de cet audit, la Cour a examiné si les instruments financiers avaient été un mécanisme efficient pour exécuter le budget de l’UE durant la période de programmation 2007-2013. Dans ce cadre, les principales questions d’audit posées dans notre rapport sont les suivantes:

  • Les instruments financiers avaient-ils la taille appropriée pour répondre aux besoins du marché?
  • Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer des capitaux privés?
  • Les instruments financiers ont-ils permis de fournir une aide financière renouvelable?
  • Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter le budget de l’UE avec un bon rapport coût-efficacité?

Pour chacune de ces questions, nous avons examiné quels enseignements tirer des principales insuffisances constatées. Nous avons également évalué dans quelle mesure elles avaient été traitées dans les règlements applicables à la période de programmation 2014-2020.

24

Notre audit couvre la période allant de 2009 à 2015. Nous avons centré notre attention sur les domaines liés aux politiques régionale et sociale, ainsi qu’à la politique des transports et de l’énergie. Plus particulièrement, notre examen a porté sur l’ensemble des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE, ainsi que sur six instruments financiers gérés au niveau central dans ces domaines. Plusieurs problèmes signalés dans le présent rapport peuvent cependant affecter également d’autres domaines du budget de l’UE dans lesquels ces instruments sont utilisés.

25

Les travaux d’audit ont consisté en:

  • un examen de différentes analyses et publications de la Commission, de la BEI, du FEI et de tiers;
  • une analyse du rapport annuel de suivi le plus récent publié par la Commission en septembre 2015 et couvrant les 1 025 instruments financiers relevant du FEDER et du FSE. Une analyse similaire, fondée sur les données communiquées par la Commission en novembre 2015, a également été effectuée pour six 26 des 21 instruments en gestion centralisée (qui représentent une contribution de l’UE de 789 millions d’euros, soit 14 % du montant total des 21 instruments) 27;
  • un examen de dix études de cas concernant des instruments financiers mis en œuvre dans la sphère du budget de l’UE couverte par le présent rapport 28, avec notamment une visite sur le terrain dans un État membre (Slovaquie);
  • un examen de suivi de 45 instruments financiers contrôlés lors des audits de conformité réalisés par la Cour depuis 2009 (dont les résultats ont été précédemment révélés dans nos rapports annuels) et de 54 instruments financiers vérifiés lors de nos audits de la performance depuis 2012;
  • une enquête auprès de 85 autorités de gestion et gestionnaires de fonds actifs dans la mise en œuvre des instruments financiers. Parmi ces 85 entités, 82 s’occupaient d’instruments relevant du FEDER et du FSE en gestion partagée et trois, d’instruments en gestion centralisée. Nous avons enregistré 66 réponses de la part des entités sondées de la première catégorie et deux de celles relevant de la seconde;
  • des entretiens avec plus de 40 fonctionnaires de la Commission, de la BEI et du FEI, et avec une dizaine d’experts d’organisations possédant une expertise sur le terrain 29.
26

La Cour a déjà procédé à de nombreux examens de l’utilisation qui est faite des instruments financiers et, depuis 2011, a rendu compte de ses constatations dans ses rapports annuels 30 et dans plusieurs rapports spéciaux 31. De plus, la Commission proprement dite, mais aussi la BEI, le FEI, le Parlement européen, les institutions de contrôle nationales ainsi que les gestionnaires de fonds du secteur privé, ont décelé, depuis quelques années, un certain nombre de problèmes qui, une fois cumulés, ont limité l’efficacité des instruments financiers durant la période de programmation 2007-2013. Le présent rapport s’appuie également sur ces évaluations.

Observations

Les instruments financiers avaient-ils la taille appropriée pour répondre aux besoins du marché?

27

Les instruments financiers ne sont pas des projets proprement dits mais des outils utilisés pour exécuter le budget de l’UE. Dans le cadre de la politique de cohésion, la décision d’une autorité de gestion d’accorder une aide au titre d’un PO par l’intermédiaire d’un instrument financier ne porte pas tant sur la question de savoir s’il faut investir ou non des ressources du PO (cet aspect est déjà prédéfini dans ce dernier), mais plutôt sur la manière de le faire: soit en recourant à une subvention unique, soit en faisant appel à un instrument financier fournissant une aide remboursable.

28

Nous avons dès lors examiné dans quelle mesure les 1 025 instruments relevant du FEDER et du FSE ont utilisé leur dotation en capital pour fournir différentes formes d’aide financière aux bénéficiaires finals, et nous avons analysé plusieurs facteurs expliquant les faibles taux de décaissement des instruments en faveur des bénéficiaires finals au cours de la période de programmation 2007-2013, à savoir le niveau des dotations en capital initiales des instruments, la mesure dans laquelle les besoins du marché étaient suffisamment pris en considération par les autorités de gestion, ainsi que les difficultés spécifiques rencontrées par les instruments financiers régionaux. Nous nous sommes également intéressés à la manière dont des aspects similaires ont été traités dans le cas des instruments gérés au niveau central.

Des dotations en capital excessives se sont traduites par des taux de décaissement peu élevés, ont permis d’éviter des dégagements et ont entraîné un risque de remboursement à la clôture

29

Les taux de décaissement des instruments financiers ont déjà fait l’objet d’un examen dans plusieurs rapports annuels et spéciaux de la Cour 32. Dans le présent rapport, nous analysons les dernières informations disponibles communiquées à la Commission par les États membres à la date du 31 décembre 2014 et publiées en septembre 2015. Il en ressort que bon nombre d’États membres continuent d’éprouver des difficultés à utiliser leurs dotations en capital comme prévu.

30

Le tableau 4 illustre les taux de décaissement pour chacun des 25 États membres qui ont mis en œuvre des instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013 33. Les pourcentages indiqués sont des moyennes pour l’ensemble des instruments relevant du FEDER et du FSE dans l’État membre concerné. Un nombre important d’instruments financiers n’ont été établis qu’en 2012 et au cours des années suivantes.

Tableau 4

Mise en œuvre des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE par État membre au 31 décembre 2014

État membreContributions engagées des PO
(en millions d’euros)
dont contribution de l’UE%Contributions des PO versées aux instruments financiers
(en millions d’euros)
Contributions des PO versées aux bénéficiaires finals
(en millions d’euros)
MontantTaux d’engagementMontantTaux de paiementTaux d’engagement
Estonie20012563 %200100 %19195 %95 %
Pologne1 1961 00884 %1 190100 %1 10493 %92 %
Slovénie12410585 %124100 %11290 %90 %
Hongrie91677885 %89798 %75184 %82 %
Allemagne1 6291 02563 %1 55495 %1 26581 %78 %
Malte121083 %12100 %1081 %81 %
Portugal85453162 %47756 %38681 %45 %
République tchèque27817162 %278100 %22380 %80 %
Danemark743547 %5168 %4080 %55 %
Roumanie15012986 %150100 %11878 %78 %
Suède1617446 %15797 %12177 %75 %
Lituanie50740981 %44487 %33175 %65 %
France46024052 %41991 %31074 %67 %
Belgique39615940 %396100 %28873 %73 %
Finlande753547 %75100 %5168 %68 %
Lettonie21616074 %216100 %14567 %67 %
Royaume-Uni1 63271044 %1 48391 %98366 %60 %
Chypre201785 %20100 %1363 %63 %
Bulgarie38833085 %388100 %22859 %59 %
Autriche271037 %27100 %1349 %49 %
Pays-Bas752027 %6790 %3247 %42 %
Grèce1 7891 47783 %1 58989 %69544 %39 %
Italie4 5382 80962 %4 46098 %1 42732 %31 %
Espagne1 23395477 %1 234100 %33027 %27 %
Slovaquie1129585 %112100 %2321 %21 %
Total17 06111 41867 %16 01894 %9 18857 %54 %
Note: la Croatie, l’Irlande et le Luxembourg ne figurent pas dans la liste car ils n’ont pas recouru à des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE au cours de la période de programmation 2007-2013.
Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.
31

Fin 2014, soit un an à peine avant l’expiration de la période d’éligibilité initiale (31 décembre 2015), 57 % seulement des dotations des instruments relevant du FEDER et du FSE avaient été versées aux bénéficiaires finals. Les décaissements ont été faibles, en particulier pour les instruments financiers utilisés en Slovaquie (21 %), en Espagne (27 %) et en Italie (32 %). En outre, trois autres États membres (Grèce, Pays-Bas et Autriche) avaient utilisé moins de la moitié de leurs dotations initiales.

32

Globalement, 177 des 972 instruments financiers relevant du FEDER (18 %) et 16 des 53 instruments du FSE (30 %) avaient décaissé moins du tiers de leurs dotations à la fin de 2014. En ce qui concerne les 177 instruments susmentionnés, le montant total non utilisé des dotations s’élevait à 4,2 milliards d’euros au 31 décembre 2014. Nous considérons ici qu’il est peu probable que les fonds disponibles soient utilisés un jour, même si la Commission a prolongé la période d’éligibilité jusqu’à fin mars 2017 (voir point 43). Toutefois, le taux de décaissement final des instruments financiers ne peut être évalué qu’à la fin de leur cycle de vie, en particulier pour ceux qui ont été créés vers la fin de la période de programmation.

Taux de décaissement peu élevés en raison d’une dotation initiale excessive des instruments financiers
33

Au cours des entretiens que nous avons eus, nos interlocuteurs ont souvent invoqué l’impact majeur de la crise économique et financière, ainsi que l’effet négatif qu’elle a eu sur les taux de décaissement au niveau des bénéficiaires finals. Cependant, vu l’ampleur du problème, nous considérons que cette crise n’est ni le seul ni le principal facteur à mettre en cause pour expliquer les taux de décaissement peu élevés. En réalité, ces derniers sont dus avant tout à une dotation en capital excessive des instruments financiers.

34

Notre analyse des données publiées par la Commission en 2015 a révélé l’existence d’une corrélation positive entre les taux d’absorption du FEDER et du FSE au niveau des États membres et les taux de décaissement des instruments financiers au niveau des bénéficiaires finals (voir figure 2a et figure 2b). Elle montre que les États membres, qui éprouvent déjà des difficultés à absorber les budgets relevant du FEDER et du FSE, sont souvent confrontés à des problèmes plus importants encore lorsqu’il s’agit de décaisser les fonds alloués aux instruments financiers.

Figure 2a

Comparaison entre le taux d’absorption global du FEDER au niveau des États membres et le taux de décaissement des instruments financiers au niveau des bénéficiaires finals

Note: la taille des cercles correspond à la contribution totale des PO aux instruments financiers (voir tableau 4). Coefficient de corrélation: 0,5.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.

Figure 2b

Comparaison entre le taux d’absorption global du FSE au niveau des États membres et le taux de décaissement des instruments financiers au niveau des bénéficiaires finals

Note: la taille des cercles correspond à la contribution totale des PO aux instruments financiers (voir tableau 4). Coefficient de corrélation: 0,9.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.

Hausse des dotations en capital des instruments financiers dans 21 des 25 États membres concernés
35

Dans 21 des 25 États membres concernés, nous avons également constaté que la dotation initiale était en hausse depuis 2011. Au total, quelque 7,1 milliards d’euros de fonds supplémentaires provenant des PO du FEDER et du FSE pour la période de programmation 2007-2013 ont été alloués à des instruments financiers dans l’intervalle.

36

L’essentiel des augmentations de la dotation en capital des instruments concerne l’Italie (2,5 milliards d’euros), l’Espagne (0,9 milliard d’euros), la Grèce (0,9 milliard d’euros), le Royaume-Uni (0,7 milliard d’euros) et la Hongrie (0,5 milliard d’euros). À eux cinq, ces États membres représentent 77 % de la hausse totale de la dotation en capital sur l’ensemble de la période. Quatre d’entre eux (Italie, Espagne, Royaume-Uni et Hongrie) présentaient, fin 2014, un taux d’absorption des fonds FEDER inférieur à la moyenne (voir figure 2a).

Les dispositions prévues dans la base juridique pour la période de programmation 2007-2013 ont incité les États membres à utiliser les instruments financiers pour éviter le risque d’un dégagement de fonds de l’UE
37

La base juridique de la période de programmation 2007-2013 permettait aux États membres d’absorber d’emblée la contribution de l’UE aux PO relevant du FEDER et du FSE grâce à l’utilisation d’instruments financiers. Ils pouvaient utiliser ces contributions initiales comme un mécanisme permettant d’éviter le risque de dégagement («règle n + 2») 34 (voir encadré 1).

Encadré 1

Remboursement des contributions du FEDER et du FSE à la création d’instruments financiers en tant que coûts éligibles au cours de la période de programmation 2007-2013

Selon le règlement général, la seule condition pour certifier des montants relevant d’instruments financiers comme dépenses éligibles dans le cadre de PO pendant la période de programmation 2007-2013 était que ces montants devaient avoir servi à créer des fonds ou des fonds à participation, ou à y contribuer. Si cette condition est remplie, les contributions au titre du FEDER et du FSE sont remboursées aux États membres sur le budget de l’UE et considérées comme provisoirement absorbées. En d’autres termes, il n’existait aucune obligation d’établir un lien entre la contribution des PO à la dotation en capital des instruments et les bénéficiaires finals. Les intérêts produits par le capital contribuent également à la dotation des instruments. Ce n’est qu’à la clôture des PO que la Commission détermine les dépenses éligibles totales sur la base des montants réels des prêts, garanties et participations versés aux bénéficiaires finals.

38

Cette disposition a incité les États membres à «réserver» une partie au moins de la contribution de l’UE aux PO sur les comptes des banques et intermédiaires financiers chargés de la gestion des fonds, sans que l’argent soit utilisé aux fins prévues (voir encadré 2).

Encadré 2

Étude de cas – Dotation excessive d’un instrument financier en Italie (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

En décembre 2009, le gouvernement régional a décidé de créer un fonds de garantie d’une dotation en capital de 233 millions d’euros. Ce montant correspondait à 14 % du budget total du PO pour l’ensemble de la période de programmation.

La dotation totale était destinée à garantir des prêts d’un montant de 2,3 milliards d’euros environ.

Notre audit de 2010 concernant ce fonds de garantie italien nous a permis de constater qu’il n’existait aucune analyse des besoins du marché justifiant une telle affectation. En outre, plusieurs autres éléments obligatoires (tels qu’une stratégie et une planification en matière d’investissement, une description de la politique de sortie et des dispositions concernant la liquidation) faisaient défaut au moment de la signature de la convention de subvention par le gouvernement régional et par l’agence régionale assurant la mise en œuvre du fonds.

Ce n’est qu’en juin 2010 qu’un plan d’activité a finalement été élaboré et approuvé, quoiqu’il reposât sur des hypothèses irréalistes.

Notre audit a également révélé qu’une grande partie des fonds du PO engagés par l’autorité de gestion en 2007 n’avait pas été dépensée à ce stade. L’affectation d’une dotation élevée à l’instrument financier a permis de contourner la règle n + 2 en vigueur à l’époque, selon laquelle les fonds inutilisés doivent être dégagés au bout de deux ans.

Fin 2014, l’autorité de gestion a déclaré que, sur une dotation totale de 233 millions d’euros, elle avait versé 45 millions d’euros aux bénéficiaires finals au titre de garanties, ce qui correspond à un taux de décaissement de 19 %.

Les garanties versées couvraient donc des prêts d’un montant total de 460 millions d’euros.

39

Inversement, nous avons trouvé un cas où la dotation des instruments financiers avait été réduite pour tenir compte des conditions du marché et des taux de décaissement projetés, ce qui est considéré comme une bonne pratique (voir encadré 3).

Encadré 3

Étude de cas – Ajustement à la baisse de la dotation du fonds JEREMIE pour tenir compte de l’évolution des besoins du marché en Lituanie

Un instrument JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises) a été créé en Lituanie en 2008. Sa dotation a été relevée progressivement pour atteindre 210 millions d’euros fin 2009. Elle s’appuyait sur une évaluation des besoins du marché effectuée en septembre 2007.

Toutefois, par la suite, l’autorité de gestion a décidé de réduire la dotation du fonds après avoir analysé les effets de la crise sur l’économie lituanienne. Dès 2012, la dotation a été ramenée à 170 millions d’euros et la différence a été reversée au PO.

De ce capital réduit à 170 millions d’euros, 121 millions d’euros avaient été déboursés fin 2014, ce qui correspond à un taux de décaissement de 71 % pour le fonds JEREMIE. En l’absence de réduction de la dotation, ce taux aurait été de 58 %. Sans cette modification, le taux de décaissement global pour l’ensemble des instruments financiers lituaniens aurait été de 68 % au lieu de 75 % (voir tableau 4).

40

Les dotations excessives des instruments financiers ont un impact négatif sur les coûts et frais de gestion, lorsque ceux-ci sont déterminés sur la base du capital versé au fonds plutôt qu’en fonction des résultats obtenus par le gestionnaire du fonds. Surcapitaliser un fonds est un moyen de générer un revenu pour son gestionnaire sans que ce dernier fournisse en réalité les services attendus (voir points 116 à 125).

Taux de décaissement particulièrement peu élevés pour les instruments financiers gérés par le groupe de la BEI
41

Notre analyse nous a également permis de constater que le taux de décaissement moyen des 31 instruments relevant du FEDER et du FSE et gérés par la BEI et le FEI était particulièrement faible (43 %, contre 60 % dans le cas des instruments gérés par les autres gestionnaires de fonds).

Prolongation de la période d’éligibilité pour les instruments financiers en gestion partagée jusqu’en mars 2017 visée dans les orientations de la Commission uniquement
42

La contribution de l’UE correspondant aux dotations inutilisées (c’est-à-dire les fonds non versés ou non garantis aux bénéficiaires finals à la fin de la période d’éligibilité) doit être reversée au budget de l’UE à la clôture. Vu les taux de décaissement moyens peu élevés, la Cour avait déjà estimé dans son rapport annuel 2014 qu’il ne fallait pas s’attendre à voir tous les instruments financiers utiliser l’intégralité des fonds disponibles d’ici la fin de l’exercice 2015 35.

43

En avril 2015, la Commission a publié des lignes directrices révisées relatives à la clôture. Elles prolongent jusqu’au 31 mars 2017 la période d’éligibilité des dépenses liées aux instruments financiers, qui était supposée se terminer le 31 décembre 2015 36. Cependant, la période d’éligibilité générale est fixée à l’article 56, paragraphe 1, du règlement général. Dans son rapport annuel 2014, la Cour a estimé qu’une disposition légale ne pouvait être modifiée que par un instrument juridique de valeur équivalente ou supérieure, de sorte que la hiérarchie des normes soit dûment respectée 37. Et de conclure qu’une ligne directrice de la Commission ne pouvait modifier des règles adoptées par le Parlement européen et le Conseil au terme d’une procédure législative.

44

Sur la base de notre analyse et d’une projection linéaire des décaissements effectués au cours des années antérieures, nous estimons à plus de 5,0 milliards d’euros les fonds affectés à des instruments relevant du FEDER et du FSE et toujours inutilisés fin 2015 sans la prolongation de la période d’éligibilité. De ce montant, 3,9 milliards d’euros sont des contributions du budget de l’UE aux PO. Les montants réellement utilisés entre janvier 2015 et mars 2017 ne seront connus au plus tôt que fin 2017.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?
45

Comme les contributions des PO sont désormais apportées sous la forme de paiements échelonnés, les instruments financiers devraient avoir une taille plus appropriée et donner lieu, dès lors, à de meilleurs taux de décaissement (voir encadré 4).

Encadré 4

Dispositions en matière de remboursement des dotations des instruments financiers du FEDER et du FSE sur le budget de l’UE (période de programmation 2014-2020)

Selon les dispositions de l’article 41, paragraphe 1, du RDC, toute demande de paiement intermédiaire soumise pendant la période d’éligibilité ne peut excéder 25 % du montant total des contributions du programme engagées pour l’instrument financier au titre de l’accord de financement pertinent. Les paiements ultérieurs ne sont effectués que si certains seuils de dépenses relatifs aux paiements antérieurs ont été atteints.

Les autorités de gestion n’ont pas toujours évalué correctement les besoins du marché avant d’allouer des fonds aux instruments financiers du FEDER et du FSE

46

Nous avons également examiné si les besoins du marché avaient été évalués correctement avant la création des instruments financiers et l’allocation de fonds à ces derniers. Une telle évaluation (ou évaluation ex ante) doit permettre de cerner les besoins du marché et de déterminer le type de support (prêt, garantie ou participation) le plus indiqué pour combler les écarts observés sur le marché. Elle doit aussi permettre d’établir les besoins de financement et, in fine, d’évaluer si l’objectif politique visé peut être atteint idéalement par un instrument financier. Comme cela a déjà été mis en évidence dans certains de nos rapports spéciaux antérieurs et dans d’autres études, il s’agit là d’un préalable au succès de tels instruments 38.

L’évaluation des besoins du marché n’était pas obligatoire pour les instruments financiers durant la période de programmation 2007-2013
47

Pour la période de programmation 2007-2013, la seule référence réglementaire explicite à l’évaluation des besoins du marché (ou «évaluation des écarts») concernait les fonds à participation 39.

48

Pour tous les autres fonds spécifiques, il était possible, jusqu’en 2009, de déduire de la nécessité de fournir un plan d’activité pour chaque instrument une obligation indirecte de procéder à une telle évaluation 40. Toutefois, les modifications apportées à la base juridique en septembre 2009 se sont traduites par un allègement des exigences à l’égard des plans d’activité 41. Depuis, s’il était toujours obligatoire de soumettre un tel plan, la plupart des exigences spécifiques (par exemple les entreprises ou les projets urbains ciblés, les critères, les conditions de financement, ainsi que la justification et l’utilisation visée de la contribution du PO) ont été supprimées. Nous estimons qu’en l’absence de telles informations, la valeur ajoutée d’un plan d’activité est limitée.

49

L’obligation d’effectuer une évaluation des besoins du marché n’existait pas non plus pour les instruments financiers en gestion centralisée créés pendant la période de programmation 2007-2013. En ce qui concerne les six instruments financiers gérés au niveau central et examinés dans le présent rapport, nous avons observé différentes pratiques. Même s’il n’existait pas d’obligation légale, nous avons constaté en règle générale que, pour chacun de ces instruments, il y avait une certaine évaluation des besoins du marché sous la forme d’analyses d’impact, d’études de marché, de consultations publiques, etc.

Dans près d’un cas sur deux, les besoins du marché avaient été surévalués
50

Dans des rapports spéciaux antérieurs, nous avions déjà repéré des faiblesses significatives dans les évaluations des besoins du marché 42. Ces dernières devraient notamment s’appuyer sur des hypothèses rationnelles et réalistes, sous peine de voir les instruments financiers risquer de ne pas répondre aux besoins réels du marché, d’être surcapitalisés et/ou d’avoir un impact minime, voire nul, sur le terrain.

51

L’évaluation des besoins du marché permet plusieurs choses, comme la détection d’une éventuelle défaillance du marché et l’établissement de la taille du marché concerné. À cet égard, notre analyse globale montre que l’évaluation des besoins du marché n’a pas été suffisamment solide au cours de la période de programmation 2007-2013. Si la majorité des participants à notre enquête (82 %) ont indiqué qu’ils avaient procédé à une telle évaluation, celle-ci n’a pas empêché les instruments financiers d’être surdimensionnés, puisque près de la moitié (19 sur 41) des instruments qu’ils géraient et pour lesquels ils avaient effectué une évaluation des besoins du marché présentaient toujours, fin 2014, des taux de décaissement inférieurs à 50 % de leur dotation totale. Seuls cinq instruments (12 %) ont utilisé l’intégralité de leur dotation initiale (voir figure 3).

Figure 3

Analyse des taux de décaissement relatifs aux instruments financiers qui, d’après l’enquête, ont fait l’objet d’une évaluation des besoins du marché

Note: questionnaire adressé aux gestionnaires/autorités de gestion des 50 principaux instruments financiers du FEDER. Le taux de réponse a été de 80 %.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des résultats de l’enquête.

52

Dans un rapport spécial antérieur, nous avions déjà souligné que, durant la période de programmation 2007-2013, ni la méthodologie suivie pour les évaluations des besoins du marché, ni la vraisemblance des hypothèses sous-jacentes ne faisaient l’objet d’un quelconque contrôle de la part d’un organe indépendant de l’autorité de gestion. Cette faiblesse peut avoir joué un rôle dans les évaluations trop optimistes effectuées par bon nombre d’autorités de gestion 43.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?
53

Durant la période de programmation 2014-2020, il est obligatoire d’effectuer une évaluation ex ante pour les instruments en gestion partagée afin de déceler les défaillances du marché (ou les situations d’investissement excessif) et d’estimer le niveau et l’étendue des besoins en investissements publics. Cette évaluation doit également préciser le type d’instrument financier le plus approprié au regard de la situation. De plus, elle doit être transmise au comité de suivi du PO pour information et la synthèse des observations et conclusions formulées doit être publiée dans les trois mois de sa finalisation (voir annexe V). Toutefois, il n’existe toujours aucune obligation d’effectuer une vérification indépendante de l’évaluation ex ante et de la vraisemblance des hypothèses qui la sous-tendent avant de décider de la dotation en capital initiale d’un instrument financier.

54

Depuis l’entrée en vigueur du nouveau règlement financier le 1er janvier 2013, une évaluation ex ante est également obligatoire pour tous les nouveaux instruments en gestion centralisée (voir annexe V). Néanmoins, l’évaluation ex ante ne prévoit ni analyse des enseignements tirés ni possibilité de réexamen en cas d’évolution socio-économique majeure, comme c’est le cas pour la gestion partagée. Un examen à mi-parcours (qui pourrait traiter ces aspects) a lieu pour la plupart des instruments financiers en gestion centralisée, mais pas pour tous.

Bon nombre d’instruments financiers créés par les États membres au cours de la période de programmation 2007-2013 étaient de taille modeste, notamment en raison de leur caractère régional

Les instruments financiers du FEDER et du FSE étaient nettement plus modestes que les fonds gérés au niveau central ou les fonds d’investissement privés
55

Les PO relevant du FEDER et du FSE sont mis en œuvre en gestion partagée par les autorités nationales ou régionales, ce qui signifie que les instruments financiers créés pour réaliser les programmes nationaux ou régionaux doivent suivre les délimitations des programmes sur les plans géographique et de l’éligibilité. Pour être éligible, un projet doit concerner une région éligible aux financements du PO qui a fourni la dotation à l’instrument financier concerné 44.

56

Dans l’UE, 952 fonds spécifiques ont été créés au titre du FEDER et du FSE au cours de la période de programmation 2007-2013 (voir tableau 3). Cela signifie que plusieurs fonds ont été mis en place dans la plupart des régions. Notre analyse montre que les instruments financiers du FEDER et, surtout, du FSE ont une taille relativement modeste. La contribution moyenne de l’UE à un instrument du FEDER s’élève à 80 millions d’euros pour les fonds à participation et à 10 millions d’euros pour les fonds spécifiques. Dans le cas du FSE, elle s’élève à 10 millions d’euros pour les fonds à participation et à 9 millions d’euros pour les fonds spécifiques. À titre de comparaison, fin 2014 et selon les données communiquées par la Commission, la contribution du budget de l’UE aux fonds gérés au niveau central (et couvrant en théorie l’ensemble des États membres) était de 1,2 milliard d’euros. Quant aux fonds d’investissement privés, la moyenne se situe entre 150 et 500 millions d’euros.

57

Toutefois, la mise en œuvre de fonds dotés d’un capital supérieur peut générer d’importantes économies d’échelle et améliorer considérablement l’efficience, parce que cela permet de répartir les frais généraux et les risques associés sur un nombre suffisamment élevé de bénéficiaires finals. En d’autres termes, les fonds spécifiques relevant du FEDER et du FSE n’ont bien souvent pas la taille que le secteur des fonds d’investissement estime appropriée pour un fonctionnement efficient.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?
58

Au cours de la période de programmation 2014-2020, les États membres bénéficient d’une plus grande flexibilité pour la création d’instruments financiers. À titre d’exemple, les PO peuvent conjuguer une ou plusieurs priorités d’investissement complémentaires relevant du FEDER, du FC et du FSE, dans le cadre d’un seul objectif thématique 45.

59

En outre, des conditions légales préalables à l’établissement d’instruments financiers dont la dotation en capital est nettement plus élevée ont été instaurées 46. Citons en particulier la possibilité de créer des instruments en gestion partagée à l’échelon de l’UE pour la période de programmation 2014-2020 47 (voir encadré 5).

Encadré 5

Dispositions régissant la création d’instruments financiers à l’échelon européen (période de programmation 2014-2020)

Dans son article 38, paragraphe 1, le RDC permet d’apporter une contribution financière à un instrument créé à l’échelon de l’Union et géré directement ou indirectement par la Commission, même si, en principe, les fonds doivent être mis en œuvre «dans le cadre de la gestion partagée entre les États membres et la Commission, conformément à l’article 59 du règlement financier […]».

60

Il existe également d’importants incitatifs financiers pour les États membres afin qu’ils créent des instruments dotés d’un capital plus élevé ou d’une portée qui dépasse le niveau régional. Lorsque l’ensemble de l’axe prioritaire d’un PO est mis en œuvre au moyen d’un instrument financier, le taux de cofinancement maximal peut être augmenté de dix points de pourcentage. Lorsqu’un axe prioritaire distinct est établi pour être mis en œuvre par un instrument financier créé au niveau de l’UE et géré directement ou indirectement par la Commission, il peut prétendre à un taux de cofinancement de 100 % 48.

61

La Commission et les États membres devraient exploiter autant que possible la capacité offerte par la base juridique de créer, au niveau du FEDER et du FSE, des instruments financiers spécifiques plus importants afin de tirer profit d’économies d’échelle non négligeables. Toutefois, l’implication d’un plus grand nombre de régions et d’organes pourrait rendre la structure juridique plus complexe, ce qui pourrait, à son tour, entraîner de nouveaux risques de retard devant être pris en considération par les États membres au moment d’élaborer la structure de financement la plus appropriée. La base réglementaire pour la période de programmation 2007-2013 autorisait déjà des contributions de plusieurs programmes à un même instrument financier 49. Jusqu’à présent, ce type de constructions n’a toutefois pas rencontré de succès en raison de sa complexité supérieure apparente. Les réponses à notre enquête font apparaître la nécessité pour la Commission de fournir des orientations complémentaires sur la manière de créer des instruments financiers à l’échelon de l’UE.

Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer des capitaux privés?

62

L’un des principaux avantages des instruments financiers est qu’ils permettent de mobiliser des fonds supplémentaires. En d’autres termes, des fonds publics et privés additionnels peuvent contribuer à la dotation en capital. L’effet de levier reflète l’efficacité du financement public dans la mobilisation de fonds supplémentaires. Il devrait donner des indications sur la capacité d’un instrument à attirer de tels fonds, en fonction de son type, de l’endroit où il est mis en œuvre et de ses bénéficiaires finals, mais aussi sur les choix opérés par la Commission, l’autorité de gestion et/ou le gestionnaire de fonds lors de la création de cet instrument. Dans le cas d’instruments comparables, un levier plus important serait dès lors synonyme d’instrument plus performant lorsqu’il s’agit d’attirer des fonds supplémentaires.

63

Par conséquent, nous avons examiné la manière dont la Commission définit et suit cet effet de levier des instruments financiers, tant pour la gestion partagée que pour la gestion centralisée, et évalué si ces derniers parvenaient à attirer des capitaux privés supplémentaires. Nous avons également analysé l’utilisation qui a été faite des régimes préférentiels et des modalités avec les partenaires privés en matière de partage des risques, ainsi que des accords fiscaux conclus à cet égard.

Le calcul, par la Commission, de l’effet de levier des instruments financiers ne tient pas bien compte de la mesure dans laquelle le financement public mobilise des fonds supplémentaires

Des mesures valables de l’effet de levier passent par des ratios plus différenciés
Difficultés pour évaluer la mobilisation de capitaux publics et privés supplémentaires par les instruments en gestion partagée
64

La réglementation régissant la période de programmation 2007-2013 ne précisait pas la manière de mesurer l’effet de levier des instruments en gestion partagée. En 2011, la Commission a commencé à s’intéresser à la question en suggérant une première définition de l’«effet de levier», avant d’intégrer le concept dans le règlement financier deux ans plus tard (voir encadré 6).

Encadré 6

Définition de l’«effet de levier» pour les instruments financiers en gestion partagée et en gestion centralisée

En août 2011, dans son cadre d’audit commun, la Commission a défini l’effet de levier comme les ressources supplémentaires mises à la disposition des bénéficiaires finals – en plus de la contribution des Fonds structurels – en général par des instruments financiers et d’autres investisseurs publics ou privés 50. Selon cette définition, qui n’est toutefois pas juridiquement contraignante, l’effet de levier correspond au montant total de l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals (à savoir toutes les ressources investies dans les bénéficiaires finals, qu’elles relèvent du PO ou qu’il s’agisse de fonds publics ou privés supplémentaires), divisé par celui de la contribution de l’UE à l’instrument (via le PO).

Dans le cas des instruments gérés au niveau central, l’effet de levier est défini depuis 2013 dans le règlement financier comme le «montant à financer en faveur des destinataires [finals] éligibles, divisé par le montant de la contribution de l’Union» 51.

65

Cependant, nous estimons qu’il n’est pas approprié de considérer tous les fonds publics nationaux comme des montants relevant de l’effet de levier, contrairement à ce que suggère la Commission dans le cas des instruments en gestion partagée: les taux de cofinancement sont déjà précisés au niveau de l’axe prioritaire du PO, et la contribution nationale aux dotations des instruments financiers reste en général dans les limites de ces taux. Aucune distinction n’est donc faite entre le cofinancement national «normal» et la contribution nationale «supplémentaire» (qui dépasse les taux des PO). Or seule cette dernière pourrait être considérée comme ayant été attirée par la contribution de l’UE. Dans un précédent rapport, nous avions déjà indiqué que la pratique de la Commission qui consiste à exclure du dénominateur les fonds publics nationaux passant par les PO se traduit par une hausse artificielle du ratio de levier mesuré 52.

66

Par ailleurs, l’effet de levier devrait servir d’indicateur de la performance d’un instrument financier pour ce qui est d’attirer des fonds publics ou privés supplémentaires (c’est-à-dire venant en sus de ceux déjà pris en considération pour le PO dans son ensemble). Il est évident qu’une évaluation de la performance doit tenir compte des différences dans la mise en œuvre d’un tel instrument. En particulier, les régimes préférentiels et les modalités en matière de partage des risques pour les partenaires du secteur privé jouent à cet égard un rôle déterminant (voir points 74 à 78). De plus, le ratio de levier devrait également varier selon le type d’aide financière (l’effet de levier des garanties devrait être supérieur à celui des prêts, par exemple), le type d’investissement (il devrait être inférieur pour les investissements plus risqués), le stade de développement des bénéficiaires finals soutenus (les jeunes entreprises présentent plus de risques, par exemple) et le marché géographique (le taux devrait être plus faible dans les régions moins développées, par exemple).

67

Sous sa forme actuelle, la méthode suivie par la Commission pour calculer l’effet de levier ne peut fournir un indicateur fiable du pouvoir d’attraction réel des instruments financiers sur les fonds publics ou privés supplémentaires. Par conséquent, elle ne permet pas d’opérer une distinction entre les instruments financiers performants et moins performants dans l’attraction de contributions publiques ou privées supplémentaires pour la dotation en capital de l’instrument.

Calcul incohérent de l’effet de levier pour les instruments en gestion centralisée
68

En ce qui concerne les instruments financiers en gestion centralisée, notre analyse montre que la Commission utilise plusieurs méthodes pour calculer l’effet de levier des différents instruments (voir tableau 553.

69

De ce fait, les ratios de levier communiqués par la Commission pour les instruments en gestion centralisée ne sont pas comparables, ni entre eux ni avec ceux calculés pour les instruments en gestion partagée.

Tableau 5

Effet de levier calculé par la Commission pour les instruments financiers en gestion centralisée

InstrumentType d’instrumentMéthode de calculRatio de levier au 31 décembre 2014
GPTTGarantieMontant total des fonds attirés par le projet divisé par la contribution versée par l’UE à l’instrument57
PBIGarantieSemblable à la méthode utilisée pour le GPTT9
FEEEParticipationMontant total des fonds attirés au niveau de l’instrument divisé par la contribution de l’UE2
Fonds MargueriteParticipationMontant total des fonds mobilisés par l’instrument (titres de participation ou de créance) au niveau du projet, divisé par la contribution versée par l’UE157
IEMP – volet GarantieGarantieValeur des nouveaux microcrédits soutenus par la garantie, divisée par le plafond de la garantie7
IEMP – Fonds commun de placement/Fonds d’investissement spécialiséPrêtValeur des nouveaux microcrédits soutenus par la garantie, divisée par la contribution versée par l’UE2
Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission 1.
1 Document SWD(2015) 206 final.
Les sources de financement résultant de la contribution de l’UE et/ou de l’État membre à l’instrument financier ne sont pas les seules à être prises en considération
70

Les sources de financement attirées par un projet ne s’expliquent pas toutes par la contribution de l’UE et/ou de l’État membre. Cependant, il n’en est pas tenu compte lors du calcul du ratio de levier par la Commission. En 2015, le Comité d’aide au développement de l’OCDE a proposé une autre méthodologie, dans laquelle le mode de calcul dépend du type d’instrument (prêt, garantie ou participation) 54. L’exemple développé à l’encadré 7 présente les différences entre les deux approches.

Encadré 7

Exemple de structure de financement pour un projet de transport et différences dans le calcul de l’effet de levier entre la méthode de la Commission et celle de l’OCDE

Ce projet relatif à une infrastructure de transport génératrice de recettes (en l’occurrence une ligne de TGV en France) a bénéficié de contributions provenant de multiples sources de financement, les subventions nationales représentant 52 % et la dette commerciale, 39 %. La contribution de l’UE, sous la forme d’une garantie allant jusqu’à 200 millions d’euros de la dette commerciale, correspond à 2,5 % du financement total.

Dans cet exemple, si nous appliquons la méthode de l’OCDE, l’effet de levier ne serait que de 1, étant donné qu’il n’y a qu’un prêt de 200 millions d’euros garanti par l’UE dans la structure de financement du projet.

Types de sources de financementmillions d'euros% du financement total
Dette commerciale 3 03839 %
Subventions nationales4 05052 %
Capitaux propres (participation)7589 %
Financement total 7 846100 %
Garantie maximale de l’UE sur la dette commerciale2002,5 %

Selon la méthode de la Commission, il est de 39 (financement total de 7 846 millions d’euros divisé par la garantie de 200 millions d’euros de l’UE).

Nous estimons qu’il est irréaliste de considérer que les subventions nationales, qui représentent la plus grande partie du financement du projet, ont été attirées par la garantie somme toute limitée de l’UE. Ce problème affecte les rapports de la Commission sur les instruments financiers, et ce tant en gestion partagée qu’en gestion centralisée, même si le phénomène est plus marqué dans cette deuxième catégorie, vu que les cofinancements privés sont moins importants dans le cas des projets en gestion partagée.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?
71

Pour la période de programmation 2014-2020, en ce qui concerne les instruments relevant de la gestion partagée, le RDC ne fait pas explicitement référence à la définition de l’effet de levier donnée par le règlement financier de l’UE. Toutefois, la définition figurant à l’article 37, paragraphe 2, lettre c), du RDC est quasiment identique: «[…] une estimation des ressources publiques et privées supplémentaires que devrait éventuellement permettre de lever l’instrument financier jusqu’au niveau du bénéficiaire final (effet de levier escompté) […]». La Commission continue donc à considérer que le cofinancement national est mobilisé par le financement du PO par l’UE. De même, aucune modification n’a été apportée aux méthodes de calcul des montants levés auprès du secteur privé. De notre point de vue, la Commission devrait revoir sa manière de calculer l’effet de levier des financements publics assurés par l’UE et par les États membres au travers des instruments financiers et envisager d’adopter la méthodologie proposée par l’OCDE en 2015.

72

Nous constatons également que les États membres sont désormais tenus de préciser l’«effet de levier escompté» de chaque instrument (voir encadré 8). Ces éléments fourniront à la Commission des données qui lui permettront de comparer effet de levier réel et effet de levier visé. Cependant, si la Commission n’applique pas de méthode cohérente pour calculer l’effet de levier, nous doutons que cela se traduise par des données significatives et utilisables à des fins de comparaison.

Encadré 8

L’«effet de levier escompté» doit être précisé pour chaque instrument financier (période de programmation 2014-2020)

L’évaluation ex ante obligatoire des instruments financiers doit comporter une estimation des ressources publiques et privées supplémentaires que devraient éventuellement permettre de lever ces instruments à tous les niveaux, jusqu’à celui du bénéficiaire final. La convention de financement entre une autorité de gestion et un fonds de fonds (ou le document stratégique par lequel l’autorité de gestion met le fonds directement en œuvre) doit préciser l’«effet de levier escompté» de l’instrument.

Chaque année, l’autorité de gestion est tenue de joindre une annexe au rapport annuel de mise en œuvre sur les opérations comportant des instruments financiers 55.

Difficultés pour inciter les investisseurs privés à placer des fonds dans des instruments financiers en gestion partagée ou centralisée

73

L’un des objectifs déclarés des instruments financiers est d’attirer des fonds privés supplémentaires pour compléter les fonds publics disponibles, étant donné que cela permet à un plus grand nombre de projets de bénéficier du même niveau d’investissement public. C’est pourquoi nous avons cherché à déterminer, tant pour la gestion partagée que pour la gestion centralisée, la mesure dans laquelle des fonds privés supplémentaires ont été mobilisés par les contributions publiques aux instruments.

Les régimes particuliers réservés aux investisseurs privés participant à des instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013 n’ont pas permis d’attirer des fonds supplémentaires substantiels
74

Il ressort de nos entretiens et de nos analyses documentaires que, pendant la période de programmation 2007-2013, le secteur privé est resté réticent à l’idée d’investir dans des instruments financiers, considérant ces derniers comme réglementés de manière trop stricte (réglementations européennes et nationales spécifiques, aides d’État et marchés publics, par exemple). Il convient de rappeler que les objectifs poursuivis par les deux parties diffèrent: si le secteur public vise à mettre en œuvre des objectifs de politique et d’investissement spécifiques, le secteur privé, lui, doit privilégier les activités rentables. De plus, les deux camps peuvent souffrir d’un manque de connaissances. Le secteur public ne dispose pas forcément d’une expertise financière très développée, tandis que le secteur privé n’est pas toujours au fait de la législation européenne. La Commission estime que l’une des manières d’attirer des capitaux privés consiste à offrir un traitement préférentiel et/ou des «primes de risque» aux investisseurs privés. Par conséquent, nous avons examiné les régimes particuliers de ces derniers afin de déterminer si les risques étaient partagés de manière raisonnable entre secteurs public et privé.

Absence d’orientations de la Commission sur la manière de fixer des régimes de traitement préférentiel dans le cas des instruments du FEDER et du FSE
75

En ce qui concerne les instruments du FEDER et du FSE pour la période de programmation 2007-2013, la législation permettait d’allouer les retours sur investissements de préférence aux investisseurs agissant dans le respect du principe de l’investisseur en économie de marché 56. Le traitement préférentiel peut s’exercer, par exemple, au travers de contrats qui n’octroient pas au partenaire de financement public les mêmes droits de remboursement qu’aux partenaires privés, ou par l’adoption d’une quote-part différente dans le résultat selon que le partenaire relève du secteur public ou du secteur privé.

76

Le traitement préférentiel peut se justifier s’il s’avère nécessaire pour attirer des investissements privés sur des marchés défaillants, où ces fonds peuvent contribuer à la réalisation d’objectifs de politique publique. S’il n’est pas justifié, il risque de grever la dotation en capital initiale de l’instrument financier et de réduire ainsi les fonds résiduels disponibles pour le cycle d’investissement suivant, une fois l’instrument liquidé. Cependant, ni la base juridique sous-tendant la période de programmation 2007-2013 ni les notes d’orientation de la Commission ne fournissent la moindre indication sur la manière d’établir les modalités en matière de gestion des risques dans la convention de financement ou de vérifier la pertinence du traitement préférentiel.

Bien que la Commission ait pris plus de risques, les contributions privées au capital des instruments en gestion centralisée ont été limitées
77

En règle générale, pour ce qui est des instruments en gestion centralisée, la réglementation applicable approuvée par le Parlement européen et le Conseil ne comporte que des conditions générales en matière de partage des risques et/ou de traitement préférentiel. Les modalités détaillées de la contribution de la Commission à ces instruments (notamment les pourcentages respectifs dans le partage des risques) n’apparaissent que plus tard dans le cadre d’une convention distincte, qui ne doit pas recevoir l’aval de l’autorité budgétaire (voir encadré 9).

Encadré 9

Partage des risques entre la Commission et ses partenaires – étude de cas concernant l’instrument de garantie de prêt (GPTT) et l’initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets (PBI)

Le GPTT a été établi conjointement par la Commission et la BEI en 2008 aux termes d’un accord de coopération qui prévoit que chacune des deux parties supporte 50 % du risque de défaut de paiement sur un prêt (pertes attendues et pertes imprévues).

L’instrument fournit sa garantie sous la forme d’une ligne de crédit préventive dans laquelle le promoteur du projet pourra puiser au cours des cinq à sept premières années d’opération dans le cas où les revenus effectivement générés par ce dernier seraient inférieurs au niveau prévu et insuffisants pour assurer le remboursement de la dette senior.

À la suite d’une modification de la base juridique, une approche de type «première perte du portefeuille» a été introduite en 2013, la Commission prenant ainsi le risque de couvrir 95 % des pertes sur la tranche de première perte du portefeuille (TPPP).

Un nouvel instrument, la PBI, a fait son apparition lors de la modification apportée en 2012 au règlement (CE) n° 680/2007. La PBI permet de renforcer le crédit sous la forme d’un instrument subordonné – soit un prêt, soit une facilité conditionnelle – pour soutenir des obligations de premier rang liées à un projet et émises par l’entreprise qui porte ce dernier. Les modalités convenues entre la Commission et la BEI en matière de partage des risques sont identiques à celles en vigueur pour le GPTT: la Commission couvre 95 % des pertes, tandis que la BEI assume le risque inhérent aux 5 % restants.

La TPPP du GPTT/de la PBI a été fixée à un tel niveau qu’il est peu probable que les pertes réelles aillent au-delà. En d’autres termes, la Commission supporte la majeure partie du risque réel.

La base juridique prévoit que le partage des risques se fera «sur la base d’une position de première perte», mais elle ne donne aucun détail quant à la manière dont cette première perte doit être déterminée, ni sur le niveau d’exposition au risque résultant de cette approche. Un document de travail des services de la Commission 57 précise que le pourcentage de première perte serait généralement fixé à un taux juste supérieur à la perte moyenne historique. La BEI a toutefois déterminé le plafond de telle manière que l’exposition nette aux risques qu’elle prévoit reste dans les limites du risque standard (moins de 2 % de la perte attendue) et non sur des données historiques.

78

Pour certains instruments financiers gérés au niveau central, nous avons constaté que quasiment tous les risques réels sont transférés à la Commission (voir encadré 10). Cependant, même si celle-ci prend plus de risques que ses partenaires dans ce type d’instruments, notre analyse montre que ces derniers n’ont pas attiré de contribution significative de la part du secteur privé.

Encadré 10

Étude de cas – Partage des risques entre la Commission et ses partenaires – FEEE

Le FEEE investit dans l’efficacité énergétique, les projets d’énergie renouvelable et les transports urbains propres. Ses actionnaires sont la Commission, la BEI et deux banques. Le FEEE est organisé en société anonyme et ses actions sont divisées en trois classes (A, B et C) déterminées en fonction des risques encourus et des droits à des rendements, la classe A étant la plus avantageuse et la classe C l’étant le moins.

La Commission est la seule à détenir des actions de la classe C: elle est donc la première à supporter les pertes et la dernière à profiter des bénéfices. Ses actions seront rachetées à l’échéance. Ce rachat est toutefois tributaire de la présence d’une trésorerie suffisante dans le fonds.

Les pertes de la société sont attribuées en premier lieu à la Commission. Elles n’affectent pas la valeur des actions des classes A et B, tant que la valeur des actions de la classe C reste positive. Ce n’est que si la valeur des actions de la classe C tombe à zéro que les pertes sont affectées aux classes A et B. Les recettes et bénéfices futurs ne se traduisent pas de facto par une reprise de la réduction de valeur des actions de la classe C, vu qu’ils servent d’abord les objectifs en matière de dividende des actions des classes A et B.

En outre, les actions de la classe C ne peuvent être rachetées avant celles des deux autres classes.

Utilisation, dans certains cas, de décisions fiscales anticipées pour rendre les instruments financiers plus attrayants pour les investisseurs privés
79

Une décision fiscale anticipée (ou tax ruling) est une décision écrite prise par une administration fiscale nationale sur la manière de traiter un aspect particulier des activités d’une entité dans le cadre de la législation fiscale applicable dans l’État membre concerné. Une telle procédure peut être utilisée dans plusieurs États membres de l’UE pour obtenir une assurance quant à la manière dont les activités seront taxées. En règle générale, les personnes physiques ou morales soumises à l’impôt soumettent leur interprétation de l’application de la législation fiscale dans leur cas (ou par rapport à une opération ou une activité particulière), et l’administration fiscale leur répond par une décision positive ou négative. De tels accords fiscaux sont également une pratique courante dans le secteur des fonds d’investissement. Si les décisions fiscales anticipées peuvent être parfaitement légitimes – elles sont d’ailleurs utilisées dans un certain nombre de pays ou régions – elles ont également servi à favoriser une planification fiscale agressive.

80

En 2012 déjà, la Commission avait adressé une recommandation sur le sujet aux États membres 58. Fondamentalement, les États membres sont encouragés à modifier leur législation nationale afin de tenir compte de la question des «montages artificiels» essentiellement mis en place en vue d’en tirer un avantage fiscal, et de traiter «ces montages sur la base de leur réalité économique». Cet appel a été suivi d’une série de mesures spécifiques à cet égard:

  • depuis 2014, la Commission a ouvert plusieurs enquêtes afin d’examiner si les décisions prises par les administrations fiscales des États membres dans le domaine de l’impôt sur les sociétés sont conformes aux règles de l’UE en matière d’aides d’État 59;
  • en mars 2015, la Commission a présenté un train de mesures pour renforcer la transparence fiscale et instaurer l’échange automatique d’informations entre les États membres sur leurs décisions fiscales anticipées 60;
  • en juin 2015, la Commission a adopté un plan d’action en faveur d’une imposition des sociétés juste et efficace dans l’UE 61. Ce document examine notamment les mesures destinées à combattre l’évasion fiscale et une planification fiscale agressive.
81

Nous avons malgré tout relevé des instruments financiers qui ont fait l’objet de décisions fiscales anticipées (voir encadré 11).

Encadré 11

Étude de cas – Décisions fiscales anticipées relatives à des instruments financiers en gestion centralisée – Fonds Marguerite

En 2013, le Fonds Marguerite a bénéficié d’une décision fiscale anticipée du Luxembourg, ainsi que d’un accord préalable en matière de prix de transfert pour Marguerite Holdings et ses filiales luxembourgeoises. Ce deuxième accord intervient entre un contribuable et l’administration fiscale et précise la méthode de calcul du prix de transfert qui s’appliquera aux transactions effectuées par ses sociétés apparentées.

La structure spécifique utilisée par le Fonds Marguerite donne lieu à une situation où la retenue à la source sur les paiements de dividendes par les holdings au fonds lui-même est réduite grâce à la transformation des paiements de dividendes en paiements d’intérêts en utilisant des instruments hybrides entre les entités luxembourgeoises 62. Il est également possible que d’autres taxes, comme une retenue à la source dans les pays des sociétés d’exploitation ou l’impôt sur les plus-values au moment du désinvestissement, soient évitées grâce à cette structure.

82

Nous constatons également qu’un certain nombre d’instruments du FEDER et du FSE relatifs à la période de programmation 2007-2013 ont recouru à des entités de type SICAV 63 ou SICAR 64 lors de leur création. Les décisions fiscales anticipées sont une pratique courante pour ce type de structures; toutefois, les États membres ne précisent pas à la Commission si leurs instruments y ont eu recours ou vont y recourir.

Les contributions privées à la dotation en capital des instruments financiers du FEDER et du FSE correspondent à environ 2 % du montant total
83

Nous avions constaté dans des rapports antérieurs que l’effet de levier sur le secteur privé était limité au cours de la période de programmation 2007-2013 65. Selon les dernières données communiquées à la Commission par les États membres, à peine 154 des 1 025 instruments financiers du FEDER et du FSE créés dans 11 États membres ont attiré des fonds privés dans leur structure de financement dans le cadre de la contribution du PO.

84

En ce qui concerne les fonds privés qui ont contribué au travers des PO et qui sont renseignés par les États membres, il existe également un risque de double comptabilisation, puisqu’il se peut que le financement privé présenté au niveau des fonds spécifiques soit simplement un transfert de fonds effectué par le fonds à participation. Si nous limitons notre analyse aux seuls fonds à participation (ce qui permet d’éliminer le risque de double comptabilisation), à peine neuf des 73 fonds de ce type existant dans quatre des 18 États membres concernés ont bénéficié de contributions privées. Et pour ces neuf fonds à participation, la part du financement privé dans la dotation de l’instrument varie entre 5 % et 50 %. Au total, 325 millions d’euros de capitaux privés ont été attirés vers des fonds à participation par l’intermédiaire des PO. Dans le même temps, nous observons qu’indépendamment des informations communiquées, il existe une obligation légale qui découle des règles en matière d’aides d’État pour les prises de participation dans des PME et qui impose un taux minimal de cofinancement privé de 30 % ou de 50 % selon la région 66.

85

En outre, selon les informations fournies sur une base volontaire par 11 États membres, les ressources versées aux instruments financiers en plus de celles provenant des PO (publiques ou privées) s’élèvent à 342 millions d’euros 67. Les États membres ne sont toutefois pas tenus de fournir de telles informations, et les données communiquées sur une base volontaire ne sont pas non plus vérifiées par la Commission.

86

Nous constatons également que la législation relative à la période de programmation 2007-2013 ne prévoyait pas que les conventions de financement entre autorités de gestion et gestionnaires de fonds devaient préciser les ratios de levier escomptés pour les contributions privées supplémentaires. De plus, les frais de gestion n’étaient généralement pas liés aux résultats des gestionnaires de fonds en matière d’attraction des investisseurs privés (voir point 136) 68. Par conséquent, les gestionnaires n’étaient pas vraiment incités à convaincre ces derniers.

87

En ce qui concerne les instruments gérés au niveau central et en particulier les instruments financiers de capitaux propres, attirer des investissements privés n’a pas été une sinécure, comme l’illustre l’étude de cas présentée à l’encadré 12.

Encadré 12

Étude de cas – Difficultés pour attirer des investisseurs privés vers des instruments de capitaux propres à financement public – Fonds Marguerite et FEEE

Voici deux exemples de cofinancement privé limité dans des instruments gérés au niveau central 69:

  • outre la Commission, le Fonds Marguerite compte huit sponsors. Tous sont des banques contrôlées par les pouvoirs publics. Ces sponsors ont engagé un montant total de 710 millions d’euros. Aucun financement privé n’a pu être attiré à ce jour pour atteindre l’objectif de 1,5 milliard d’euros d’engagements en tout 70;
  • le FEEE s’est lui aussi révélé très tributaire des fonds publics, la Commission étant son principal contributeur jusqu’ici (125 millions d’euros sur un total de 265 millions d’euros engagés). Le seul contributeur privé – Deutsche Bank – n’a investi qu’un montant limité dans l’instrument (5 millions d’euros). Le montant total engagé à ce stade est inférieur à la moitié de la dotation visée pour l’instrument (700 millions d’euros).
Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?
88

En ce qui concerne les instruments en gestion partagée, les dispositions de la réglementation relative à la période de programmation 2014-2020 autorisent toujours un traitement préférentiel, mais demandent également que les risques soient partagés de manière appropriée entre les partenaires publics et privés (voir encadré 13).

Encadré 13

Dispositions en matière de traitement préférentiel et de partage des risques (période de programmation 2014-2020)

L’article 44 du RDC requiert un «partage approprié des risques et des bénéfices» entre investisseurs publics et privés, et le règlement délégué précise que le niveau de traitement préférentiel doit être proportionné aux risques pris par ces investisseurs et limité au strict minimum pour les attirer 71. En particulier, dans leur évaluation ex ante, les États membres doivent inclure «[…] une évaluation déterminant l’utilité et le niveau de la rémunération préférentielle nécessaire pour attirer des moyens de contrepartie provenant d’investisseurs privés et/ou une description des mécanismes qui seront appliqués pour déterminer l’utilité et le niveau de cette rémunération préférentielle […]» 72.

La rémunération préférentielle peut être financée au moyen de ressources reversées à l’instrument ou sur des bénéfices et d’autres profits ou rendements attribuables au soutien apporté par les fonds de l’UE. Le concept de traitement préférentiel s’applique aussi aux investisseurs publics agissant dans le cadre du principe de l’économie de marché 73.

Par ailleurs, nous observons que, pour les cas relevant du RGEC, «en cas de partage inégal des pertes entre les investisseurs publics et les investisseurs privés, la première perte subie par l’investisseur public est plafonnée à 25 % de l’investissement total» 74.

Sinon, la rémunération préférentielle doit être conforme aux conditions du marché ou faire l’objet d’une procédure de notification d’aide d’État.

89

L’obligation pour les États membres d’évaluer l’utilité de prendre des dispositions en matière de traitement préférentiel et de partage des risques et de justifier celles-ci peut être clairement considérée comme un pas vers une gestion plus efficiente des instruments financiers. À la lumière de nos entretiens, nous considérons toutefois qu’il est nécessaire pour la Commission de fournir aux États membres des orientations sur la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs aux investisseurs publics qui contribuent à la dotation des instruments.

90

En ce qui concerne certains des instruments en gestion centralisée, la réglementation aborde également la question de l’étendue possible du partage des risques entre la Commission et ses partenaires. Sur ce point, elle précise que «le schéma de partage des risques [doit se traduire] par une répartition appropriée entre l’Union et l’entité en charge», mais que le «risque maximal couvert par le budget de l’Union [ne peut excéder] 50 % du risque du portefeuille de créances cible dans le cadre de l’instrument de prêt concerné» 75. Reste à voir si ces dispositions modifiées suffiront pour attirer davantage de contributions du secteur privé qu’au cours de la période de programmation 2007-2013. Comme nous l’avons déjà mentionné dans un rapport précédent, nous estimons que les principaux aspects des modalités convenues entre la Commission et ses partenaires en matière de partage des risques (la BEI, par exemple) devraient être définis dans la réglementation spécifique à chaque instrument géré au niveau central 76.

91

Enfin, en ce qui concerne les décisions fiscales anticipées, la situation demeure inchangée par rapport à la période de programmation 2007-2013. Nous estimons que maintenir l’utilisation de telles décisions pendant la période de programmation 2014-2020 pour les instruments financiers en gestion centralisée et/ou partagée pourrait entraîner un risque pour la réputation de l’Union, étant donné qu’elles pourraient être perçues comme allant à l’encontre des recommandations et actions de la Commission dans le domaine des régimes fiscaux.

Les instruments financiers ont-ils permis de fournir une aide financière renouvelable?

92

L’une des principales raisons expliquant l’utilisation de fonds publics au travers d’instruments financiers réside dans le fait que l’argent peut servir plusieurs fois: les fonds sont «renouvelables». Ainsi, si un prêt décaissé est remboursé au bout de trois ans, ces liquidités peuvent être réutilisées pour accorder un nouveau prêt. Nous avons dès lors examiné si cet effet de renouvellement avait bien eu lieu. La mesure dans laquelle les fonds peuvent se renouveler dans la pratique dépend du type de soutien financier, mais aussi de la période d’investissement des instruments. C’est pourquoi nous avons analysé si cette dernière correspondait à la pratique habituelle du marché. Nous nous sommes également intéressés aux facteurs qui ont contribué à limiter la période d’investissement réelle des instruments.

Des retards dans la mise en œuvre ont raccourci fortement la période d’investissement réelle de plusieurs instruments financiers du FEDER et du FSE

93

Au début de la période de programmation 2007-2013, les autorités publiques de la plupart des États membres ne disposaient que d’une expérience limitée de la structuration et de l’exploitation d’instruments renouvelables en partenariat avec des intermédiaires financiers. Dans le cadre de nos audits, nous avons relevé que la plupart des retards étaient dus au temps considérable pris par la structuration interne des instruments financiers, à la longueur des négociations avec les intermédiaires financiers aux différents niveaux (le plus souvent à cause des négociations relatives aux coûts et frais de gestion), à la complexité des procédures de marchés publics, à l’incertitude relative au respect des règles en matière d’aides d’État, ainsi qu’aux difficultés pour obtenir des contributions du secteur privé.

94

Dans bien des cas, les différents organes concernés ont dû apprendre très vite. Par ailleurs, il a fallu du temps pour concilier les intérêts et les positions de nombreuses parties prenantes et arriver ainsi à un accord sur les stratégies d’investissement pour l’instrument. Plusieurs problèmes de ce type ont également été décelés par d’autres études 77. Les audits que nous avons réalisés ces dernières années indiquent en outre que si la Commission avait rédigé plus tôt davantage d’orientations sur le sujet, ces problèmes auraient pu être évités, ne fût-ce qu’en partie.

95

Les faibles taux de décaissement enregistrés dans de nombreux États membres et, partant, la capacité limitée des instruments à renouveler les fonds sont un corollaire évident de ces difficultés. Dans certains cas, les retards dans la mise en œuvre ont duré plusieurs années et ont donc réduit fortement la période pendant laquelle la dotation des instruments financiers pouvait être versée aux bénéficiaires finals (voir encadré 14).

Encadré 14

Étude de cas – Retards dans la création du fonds à participation JEREMIE en Slovaquie

Le protocole d’accord entre le FEI et le gouvernement slovaque pour le fonds à participation JEREMIE national a été signé en 2006, soit avant le début de la période de programmation 2007-2013. Une fois l’évaluation des besoins du marché («analyse des écarts») réalisée, la signature de l’accord-cadre a eu lieu en 2008 et celle des conventions de financement entre les différents ministères et le FEI, en 2009.

Il a alors fallu une année supplémentaire pour obtenir la signature des deux conventions finales (celle relative au fonds à participation et le pacte d’actionnaires), qui sont des préalables légaux au fonctionnement effectif du fonds. Enfin, la capitalisation proprement dite du fonds à participation a eu lieu en 2011. Il aura donc fallu cinq années (de 2006 à 2011) pour que le fonds à participation JEREMIE soit opérationnel.

Des appels à manifestation d’intérêt pour louer les services d’intermédiaires financiers ont été lancés en 2011, 2012 et 2013. Trois années supplémentaires ont encore été nécessaires pour permettre la conclusion des conventions avec les intermédiaires retenus, en 2013 pour l’instrument de garantie et en 2014 pour les instruments de prêt et de capitaux propres. Ce n’est qu’à ce moment que le versement de l’aide financière destinée aux bénéficiaires finals a commencé.

Le taux de décaissement à la fin de 2014 était de 12 % au niveau du fonds à participation et était même inférieur dans le cas des décaissements en faveur des bénéficiaires finals à partir des compartiments (sous-fonds).

Effet de renouvellement limité pour les instruments financiers du FEDER et du FSE lors de la mise en œuvre et incertain après la clôture des programmes 2007-2013

Fin 2014, moins d’un tiers de tous les instruments financiers du FEDER et du FSE avaient utilisé leurs fonds plus d’une fois
96

Dans l’ensemble, notre analyse a montré qu’au 31 décembre 2014, la dotation de 316 instruments du FEDER et du FSE (dont une grande majorité de fonds spécifiques) dans 19 États membres avait été intégralement versée aux bénéficiaires finals. Cependant, même pour ces instruments, l’effet de renouvellement s’est produit très tard au cours de la période de programmation. De ce fait, seule une part limitée de la dotation initiale sera utilisée plus d’une fois d’ici la fin de la période d’éligibilité prolongée (au 31 mars 2017). Par ailleurs, aucun des 25 États membres qui ont mis en œuvre des instruments financiers n’a réussi à atteindre un taux de décaissement global de 100 % (voir tableau 4).

Des contraintes de temps ont posé des problèmes particuliers aux instruments de capitaux propres
97

Notre analyse montre également que des problèmes particuliers ont empêché les instruments de capitaux propres d’atteindre un effet de renouvellement. En Europe, la période de détention moyenne des instruments de capitaux propres (c’est-à-dire le temps écoulé entre l’acquisition et la vente des parts) avoisinait six ans en 2014 78. La durée d’activité de la plupart des instruments de capitaux propres relevant du FEDER et du FSE ne dépasse toutefois pas huit ans (de 2009 à 2017). Même si, par exemple, l’instrument est devenu opérationnel début 2009 et que la sortie a eu lieu fin 2014, il ne reste que trois années avant la clôture du PO pour procéder à une nouvelle série d’investissements de capitaux propres. Dans ces conditions, compte tenu du nombre d’années nécessaire à la création de l’instrument, il est peu probable que les contributions des PO aux instruments de capitaux propres soient réutilisées au cours d’une même période de programmation.

98

Par comparaison, les instruments de capitaux propres en gestion centralisée ont des durées nettement plus longues, qui reflètent mieux leur nature 79 (le Fonds Marguerite, par exemple, a une durée de 20 ans et peut être prolongé de deux ans).

Le large pouvoir d’appréciation inhérent à la réutilisation des fonds destinés aux instruments financiers du FEDER et du FSE risque de faire disparaître l’effet de renouvellement une fois les PO clôturés
99

Le cadre juridique 2007-2013 relatif aux instruments financiers en gestion partagée prévoit que toute ressource utilisée au moins une fois avant la clôture peut être conservée par l’État membre, mais qu’elle doit être réutilisée au profit du groupe cible 80. Les notes d’orientation de la Commission sur les instruments financiers 81 et sur la clôture des PO 2007-2013 82 suggèrent que les ressources tirées des instruments FEDER et FSE doivent être réinvesties indéfiniment.

100

Nous estimons toutefois que c’est là une interprétation erronée du règlement général pour la période de programmation 2007-2013 83. À titre d’exemple, les dispositions permettent également de réduire le capital de l’instrument et d’utiliser les ressources des instruments financiers sous la forme de subventions. En outre, sous un angle purement juridique, toute activité menée après la clôture des programmes et ne relevant pas du budget de l’UE est de la responsabilité exclusive de l’État membre et n’est plus soumise à une surveillance par la Commission, sauf disposition contraire dans la base juridique.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?
101

Pour la période de programmation 2014-2020, un certain nombre de questions relatives à la réutilisation des fonds destinés aux instruments des Fonds ESI une fois la période d’éligibilité expirée en 2023 ont été clarifiées aux articles 44 et 45 du RDC.

102

De plus, la réglementation régissant la période de programmation 2014-2020 reconnaît explicitement le caractère renouvelable recherché des instruments financiers au-delà de la période d’éligibilité, en incluant des dispositions relatives à la réutilisation des ressources remboursées durant une période de huit années au moins après la fin de la période d’éligibilité 84. Le RDC fixe ainsi une période minimale pour affecter les fonds alloués à des instruments financiers, mais ne fournit pas d’autres détails sur la manière de procéder. Selon nous, la Commission devrait clarifier cet aspect.

103

La normalisation est un facteur essentiel pour éviter les erreurs du passé: la possibilité pour les autorités de gestion de monter les instruments financiers conformément aux conditions générales définies par la Commission devrait permettre de rationaliser et de faciliter notablement le processus de création de ces instruments.

104

La base juridique qui sous-tend la période de programmation 2014-2020 permettra également de continuer à utiliser ces derniers au cours de la période de programmation suivante, au lieu de les liquider et de les remplacer par de nouveaux instruments 85. Cette option devrait se traduire par des gains de temps et d’argent, puisque les instruments financiers sont prêts et opérationnels dès le début de la période de programmation et que leur dotation pourrait être augmentée en fonction de l’évaluation ex ante des besoins. Toutefois, si le gestionnaire de fonds a été choisi au terme d’une procédure d’appel d’offres ouvert, les gains de temps risquent d’être limités, étant donné qu’une nouvelle procédure de ce type serait nécessaire pour choisir un nouveau gestionnaire. Sur la base des réponses fournies à notre enquête (voir encadré 15), les gestionnaires de fonds accueilleraient plus que favorablement des orientations supplémentaires de la Commission sur la manière de transférer des instruments vers la période de programmation 2014-2020.

Encadré 15

Réponses à l’enquête: questions nécessitant des orientations supplémentaires de la part de la Commission (période de programmation 2014-2020)

QuestionTaux de réponse 1
Transfert d’instruments créés lors de la période de programmation précédente vers la nouvelle période (2014-2020)27 %
Politique de sortie et liquidation21 %
Règles à appliquer en matière de sélection des gestionnaires de fonds18 %
Réutilisation des fonds reversés à l’instrument financier une fois la période d’éligibilité expirée17 %
Création d’instruments au niveau de l’UE9 %
Autres8 %
1 Questionnaire adressé aux gestionnaires/autorités de gestion des 50 principaux instruments financiers du FEDER. Le taux de réponse a été de 80 %.
Source: Cour des comptes européenne.
105

Enfin, durant la période de programmation 2007-2013, la Commission a commencé à organiser une série de présentations et d’ateliers afin de diffuser les «bonnes pratiques» et de former les fonctionnaires des États membres. En janvier 2015, un an après le début de la période de programmation 2014-2020, elle a également lancé une plateforme technique (www.fi-compass.eu) afin de renforcer l’expertise dans le domaine des exigences légales relatives aux instruments financiers.

Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter le budget de l’UE avec un bon rapport coût-efficacité?

106

Contrairement aux subventions traditionnelles, les instruments financiers sont gérés par des gestionnaires de fonds (plutôt que par des administrations publiques). Il s’agit en général d’intermédiaires financiers, comme des banques privées ou d’État. La gestion des instruments financiers a un coût, et les gestionnaires de fonds ont le droit d’être rémunérés pour les services qu’ils fournissent. Le niveau des coûts de gestion (remboursés moyennant la preuve de la dépense) et des frais de gestion (compensation ou prix convenu pour les services fournis) auquel le gestionnaire de fonds peut prétendre est généralement fixé dans la convention de financement de chaque instrument financier. La rémunération devrait couvrir les frais de fonctionnement de l’instrument financier (y compris les dépenses consenties pour les relations avec les investisseurs, les frais juridiques et les dépenses d’audit) et permettre de réaliser une marge bénéficiaire, dans le cas de gestionnaires de fonds du secteur privé. Cette rémunération devrait varier en fonction du type d’instrument financier (garantie, prêt ou participation) et voir son niveau lié à des critères objectifs (par exemple, un grand nombre de petits prêts implique des frais de fonctionnement plus élevés qu’un petit nombre de prêts plus importants).

107

Nous nous sommes fondés sur les données les plus récentes communiquées à la Commission par les États membres pour analyser le niveau des coûts et frais de gestion réels, tant pour les instruments en gestion partagée que pour ceux en gestion centralisée, au cours de la période de programmation 2007-2013 et pour déterminer si ces frais et coûts de gestion étaient suffisamment liés aux résultats obtenus par le gestionnaire de fonds concerné. De plus, pour la période de programmation 2014-2020, nous avons examiné si la part de financement accrue allouée aux instruments financiers (et dès lors généralement non gérée par les administrations nationales ou régionales) s’était reflétée dans l’établissement du niveau d’assistance technique payé aux États membres pour la mise en œuvre des Fonds ESI.

Le niveau des coûts et frais de gestion était élevé par rapport au niveau réel de décaissement en faveur des bénéficiaires finals

Pour environ 2 % des instruments, les coûts de gestion cumulés dépassaient les décaissements effectifs en faveur des bénéficiaires finals
108

Pour certains instruments, les coûts et frais de gestion étaient même supérieurs aux montants réellement versés aux bénéficiaires finals. Notre analyse des 1 025 instruments financiers du FEDER et du FSE nous a permis de relever 23 cas de ce type (2,2 %) dans huit États membres (Bulgarie, République tchèque, Allemagne, Espagne, France, Italie, Pologne et Royaume-Uni). Ensemble, ces instruments ont facturé 28 millions d’euros de coûts et de frais de gestion pour verser 4 millions d’euros aux bénéficiaires finals. Parallèlement, il existe des instruments similaires pour lesquels aucuns coût ou frais de gestion ne sont payés aux intermédiaires financiers (voir encadré 16).

Encadré 16

Étude de cas – Mise en œuvre sans frais d’instruments financiers par des gestionnaires de fonds: le fonds d’entrepreneuriat en Grèce et le fonds à participation JEREMIE en Hongrie

a) Fonds d’entrepreneuriat en Grèce

Ce fonds ne paie ni coûts ni frais de gestion aux banques qui agissent en tant qu’intermédiaires financiers. Au lieu de cela, le fonds et les banques cofinancent les prêts accordés aux bénéficiaires finals. Ils partagent également le risque de défaut de paiement sur les prêts. La première motivation qui pousse les banques à être partie prenante de l’instrument est le partage des risques. Elles y participent donc sans facturer de coûts et frais de gestion.

b) JEREMIE en Hongrie

Ce fonds à participation ne paie pas non plus de coûts et frais de gestion aux intermédiaires financiers pour les instruments de prêt. Au lieu de cela, les prêts aux intermédiaires financiers sont proposés à un taux d’intérêt très bas par rapport à celui du marché. Ce taux d’intérêt dérisoire ne constitue pas une rémunération pour le gestionnaire de fonds, étant donné qu’il est compensé par le risque supérieur pris par les intermédiaires financiers par rapport au fonds financé par l’UE. En cas de défaut de paiement sur les prêts, ce sont les intermédiaires financiers qui prennent la majeure partie de la perte à leur charge.

Les coûts et frais de gestion cumulés peuvent atteindre 75 % de l’aide financière versée aux bénéficiaires finals
109

Par ailleurs, nous avons effectué notre propre analyse des données de la Commission. À cette occasion, nous avons comparé les coûts et frais de gestion avec les montants effectivement versés aux bénéficiaires finals. Le tableau 6 présente nos résultats par État membre.

110

Sur les 25 États membres concernés par l’utilisation des instruments financiers du FEDER et du FSE (1 025 en tout), nous avons constaté que dix d’entre eux (Suède, Autriche, Lettonie, Malte, Finlande, Lituanie, Roumanie, Grèce, Hongrie et Chypre) avaient communiqué à la Commission des données complètes sur les coûts et frais de gestion pour 274 instruments utilisés. Dans six autres États membres (Pologne, Portugal, Allemagne, Slovaquie, Bulgarie et Royaume-Uni), ces informations ont été fournies pour 392 instruments financiers représentant entre 84 % et 98 % de la dotation en capital totale. En ce qui concerne tous les autres États membres, des informations vraisemblables sur les coûts et frais de gestion ont été communiquées pour des instruments financiers représentant tout au plus deux tiers de la dotation en capital totale 86. Un certain nombre d’instruments financiers n’ont fait l’objet d’aucune communication de données, ou celles-ci n’étaient pas crédibles (coûts et frais de gestion dix fois supérieurs au montant réellement versé, par exemple). En outre, lorsque les coûts et frais de gestion communiqués étaient nuls, c’est peut-être parce que c’était vraiment le cas ou que les données n’avaient pas été transmises. Nous avons exclu ces données pour la suite de notre analyse.

Tableau 6

Analyse des coûts et frais de gestion cumulés par État membre pour les instruments du FEDER et du FSE (au 31 décembre 2014)

État membreTotal des coûts de gestion communiqués
(en millions d’euros)
Nombre d’instruments (compartiments compris)Coûts et frais de gestion
% du montant versé à l’instrument% du montant versé aux bénéficiaires finals
CumuléMoyenne annuelleCumuléMoyenne annuelle
Slovaquie979 %2 %75 %16 %
République tchèque459 %3 %47 %16 %
France141209 %2 %19 %4 %
Suède211113 %2 %17 %3 %
Chypre2510 %2 %16 %3 %
Royaume-Uni1247410 %2 %16 %3 %
Espagne43166 %1 %16 %2 %
Autriche226 %1 %12 %3 %
Lettonie17158 %2 %12 %2 %
Bulgarie20106 %1 %11 %3 %
Italie511284 %1 %11 %2 %
Malte128 %2 %10 %2 %
Pologne1102489 %2 %10 %2 %
Danemark199 %2 %10 %2 %
Lituanie29367 %1 %9 %2 %
Finlande416 %1 %9 %1 %
Allemagne105457 %1 %9 %1 %
Pays-Bas0116 %1 %8 %1 %
Roumanie845 %1 %6 %1 %
Portugal18564 %1 %5 %1 %
Grèce29322 %0 %4 %1 %
Slovénie333 %1 %4 %1 %
Belgique094 %1 %4 %1 %
Hongrie171702 %0 %2 %0 %
Estonie060 %0 %0 %0 %
Total6311 025
Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.

Pas de remboursement, sur le budget de l’UE, des coûts et frais de gestion dépassant les plafonds réglementaires à la clôture

En principe, les coûts et frais de gestion étaient limités à maximum 4 % par an de la dotation totale de l’instrument financier
111

Dans la base juridique régissant la période de programmation 2007-2013, les dispositions relatives à la rémunération du gestionnaire de fonds étaient succinctes dans le règlement principal 87, mais des plafonds pour les coûts et frais de gestion figuraient déjà dans le règlement d’exécution de la Commission 88. Les plafonds annuels suivants ont notamment été fixés:

  • 2 % par an du capital versé du PO aux fonds à participation pour les fonds de garantie;
  • 4 % par an du capital versé du PO ou du fonds à participation aux instruments de microcrédit destinés aux microentreprises;
  • 3 % par an du capital versé du PO ou du fonds à participation dans tous les autres cas.

La Commission a établi ces plafonds dans sa proposition législative sur la base de l’expérience de la période de programmation 2000-2006, au cours de laquelle le plafond global fixé pour les coûts et frais de gestion était de 5 % pour les fonds à participation et de 2 % pour les fonds de garantie 89.

112

En gestion partagée, lorsqu’il s’agit de déterminer la rémunération du gestionnaire de fonds, les autorités de gestion doivent respecter à la fois le cadre juridique des Fonds structurels et celui des aides d’État. En outre, elles doivent veiller à ce que les dispositions en matière de rémunération soient conformes à la stratégie d’investissement de l’instrument concerné afin de s’assurer que le gestionnaire de fonds ait un argument financier qui l’incite à agir dans le respect des objectifs formulés dans le PO. Négocier la convention de financement n’est donc pas une sinécure et, lors de nos entretiens, de nombreuses autorités de gestion nous ont déclaré qu’elles ne disposaient pas de l’expertise requise pour mener cette tâche à bien au début de la période de programmation 2007-2013.

113

Les plafonds réglementaires fixés pour les coûts et frais de gestion peuvent être dépassés dans certaines conditions (par exemple si ces derniers sont conformes aux conditions du marché et ne sont pas supérieurs à ceux dus par les investisseurs privés, ou si le gestionnaire de fonds a été choisi au terme d’une procédure de marchés publics). Au vu des rapports transmis à la Commission par les États membres, il n’existe aucune information sur la fréquence de dépassement des plafonds.

114

Les coûts et frais de gestion sont payés sur la dotation en capital de l’instrument financier concerné. Ils ne sont pas à la charge du bénéficiaire final. Ces coûts sont considérés comme éligibles jusqu’à la liquidation du fonds, soit, dans la plupart des cas, jusqu’à la clôture du programme 90. L’éligibilité des coûts et frais de gestion déclarés pour les fonds relevant du FEDER et du FSE et créés au cours de la période de programmation 2007-2013 ne sera vérifiée par la Commission que lors de l’analyse des documents de clôture en 2017 et 2018.

Dans certains cas, les coûts et frais de gestion cumulés dépasseront sans doute les plafonds réglementaires à la clôture
115

Les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici le 31 mars 2017 peuvent être déclarés comme coûts éligibles au titre du PO du FEDER ou du FSE dans le cadre duquel l’instrument financier a été créé 91. Le règlement précise que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion concernent «le capital versé du programme opérationnel». D’après la Commission, les plafonds auxquels il est fait référence à l’article 43 du règlement d’exécution s’appliquent à la totalité de la contribution en capital à l’instrument financier plutôt qu’à la contribution réelle utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals. Les orientations existantes relatives aux coûts et frais de gestion pour la période de programmation 2007-2013 confirment ce point 92.

116

De notre point de vue, la Commission aurait dû interpréter les dispositions du règlement relatives aux plafonds établis pour les coûts et frais de gestion comme s’appliquant à la partie de la dotation en capital effectivement versée du PO à l’instrument financier, c’est-à-dire à la partie utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals. Les gestionnaires de fonds ne devraient pas être rémunérés pour la non-utilisation de la dotation en capital des instruments.

Rémunérer les gestionnaires de fonds en fonction de leurs résultats n’était pas une obligation légale durant la période de programmation 2007-2013
117

Au cours de la période de programmation 2007-2013, il n’était fait référence à la bonne gestion financière des instruments financiers et aux résultats obtenus par le gestionnaire de fonds que dans les notes d’orientation de la Commission, mais ces critères n’avaient aucune base réglementaire pour déterminer les coûts et frais de gestion 93.

118

Sur la base de nos audits de la performance et de nos audits de conformité des instruments financiers, nous avons constaté que les rémunérations fondées sur les résultats étaient davantage l’exception que la règle: un seul des neuf instruments examinés au cours de la période allant de 2013 à 2015 prévoyait une rémunération calculée en fonction des résultats obtenus par le gestionnaire de fonds.

119

Lorsque leur rémunération n’est pas fonction de leurs résultats, les gestionnaires de fonds ne sont guère incités à transférer effectivement l’argent aux bénéficiaires finals. Cette situation a peut-être affecté négativement la performance des instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013. En outre, la gestion des instruments du FEDER et du FSE devient de ce fait aussi plus intéressante pour les gestionnaires de fonds inexpérimentés (voir aussi le point 86).

120

En 2012, la Commission a recommandé aux autorités de gestion de lier la rémunération des gestionnaires de fonds à la qualité des investissements réellement effectués, en mesurant celle-ci à l’aune de la contribution apportée à la réalisation des objectifs stratégiques du PO et en fonction des ressources reversées à l’opération à la suite des investissements entrepris par les instruments 94. Toutefois, cette recommandation a été formulée dans une note d’orientation COCOF et n’est pas juridiquement contraignante.

L’évaluation des coûts et frais de gestion par la Commission ne tient pas dûment compte des différences entre les types d’instruments, ni du niveau réel de l’aide fournie aux bénéficiaires finals

L’estimation, par la Commission, des coûts et frais de gestion cumulés depuis 2007 (631 millions d’euros) est sans doute en deçà de la réalité
121

En décembre 2015, sur la base des données transmises par les États membres pour l’exercice 2014, la Commission a estimé à 631 millions d’euros au moins les coûts et frais de gestion cumulés depuis le début de la période de programmation pour les instruments du FEDER et du FSE 95.

122

Selon la Commission, ce montant correspond à 4,7 % des contributions de PO versées aux instruments concernés au cours de la période de programmation 2007-2013.

123

Si nous excluons les montants payés entre les fonds à participation et les fonds spécifiques qui en font partie (puisqu’ils sont déjà inclus dans les contributions des PO aux fonds à participation), le taux global des coûts et frais de gestion grimpe à 6,2 %. De plus, les gestionnaires de fonds peuvent également facturer des frais de gestion aux bénéficiaires finals, sans nécessairement les communiquer à la Commission. Par conséquent, comme le calcul de la Commission ne s’appuie que sur des données partielles, les chiffres réels (tant pour les montants absolus que pour la part des contributions des PO) sont probablement plus élevés.

Les coûts et frais de gestion sont nettement supérieurs aux niveaux rapportés par la Commission s’ils sont calculés sur la base de l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals
124

Dans l’ensemble, sur la base des 764 instruments du FEDER et du FSE pour lesquels des coûts et frais de gestion ont été renseignés, nous avons calculé que les coûts et frais de gestion cumulés peuvent représenter jusqu’à 75 % de l’aide financière versée aux bénéficiaires finals, ce qui correspond à une moyenne annuelle pouvant aller jusqu’à 16 % (voir tableau 6).

125

En ce qui concerne les 10 États membres qui ont communiqué des données solides pour 274 instruments du FEDER et du FSE, nous avons obtenu un taux de coûts et frais de gestion cumulés entre 2 % et 17 % de l’aide financière versée aux bénéficiaires finals. Cela correspond à une moyenne annuelle comprise entre 1 % et 3 %.

Différences significatives dans les coûts et frais de gestion entre les divers types d’instruments financiers
126

Le niveau des coûts et frais de gestion varie également en fonction du type d’instrument. Si nous prenons en considération les données vraisemblables communiquées par la Commission, nous obtenons les valeurs moyennes présentées au tableau 7. Globalement, le pourcentage des coûts et frais de gestion est le moins élevé pour les instruments de garantie et le plus élevé pour les instruments de capitaux propres.

Tableau 7

Coûts et frais de gestion cumulés moyens par type d’instrument financier en pourcentage de la dotation du fonds

Type d’instrument financierPourcentage cumulé moyen des coûts et frais de gestion au 31 décembre 2014
Prêt4,2 %
Garantie2,7 %
Participation (capitaux propres)11,0 %
Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission 1.
1 Commission européenne, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014.
127

De plus, en règle générale, la mise en œuvre d’instruments financiers par l’intermédiaire d’un fonds à participation coûte plus cher, parce qu’il faut payer des coûts et frais de gestion aux deux niveaux (fonds à participation et fonds spécifique, par exemple). Nous observons également que les plafonds en matière de coûts et frais de gestion au cours de la période de programmation 2007-2013 ne sont pas déterminés par la taille des investissements effectués par l’instrument financier concerné, mais que le paiement s’effectue selon un pourcentage de la contribution du PO (voir point 108).

Par rapport à l’aide financière fournie, les coûts et frais de gestion des instruments du FEDER et du FSE sont nettement plus élevés que ceux des instruments financiers en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé
128

Notre analyse a également montré que fin 2014, par rapport à l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals, les coûts et frais de gestion moyens des instruments financiers en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé étaient largement inférieurs à ceux des instruments relevant du FEDER ou du FSE:

  • le coût d’exploitation cumulé facturé par le FEEE depuis son lancement en 2011 correspondent environ à 5 % du montant total investi, ce qui donne un coût annuel de 1,2 %;
  • en ce qui concerne l’IEMP (instruments de prêt et de garantie combinés), la Commission estime que le coût annuel moyen à financer sur le budget de l’UE représente un maximum de 0,5 % à 0,7 % de la dotation 96. Cela correspond à un coût annuel équivalent à 0,2 % des montants de garantie fournis par l’IEMP aux bénéficiaires finals.
129

Par ailleurs, notre analyse a révélé que même les coûts et frais de gestion de la BEI et du FEI pour les instruments du FEDER étaient généralement supérieurs à ceux qu’ils facturent lorsqu’ils opèrent comme gestionnaires de fonds pour des instruments en gestion centralisée.

130

Notre examen de deux études consacrées à la rémunération des gestionnaires de fonds d’investissement du secteur privé et publiées en 2015 nous a permis de constater que les frais de gestion annuels moyens se situaient, tous types de fonds confondus (et hors fonds à participation), entre 0,6 % et 1 % 97. Ces deux études indiquaient également que les frais de gestion ont diminué ces dernières années. Une autre étude publiée en 2013 précise que les frais de gestion annuels relatifs aux fonds de capital-risque varient entre 2,0 % et 2,5 % 98.

131

Notre analyse met également en évidence des différences importantes dans les coûts et frais de gestion facturés entre les divers instruments du FEDER et du FSE. Sur la base des informations disponibles relatives aux coûts effectifs de mise en œuvre des instruments en question, la Commission n’est pas en mesure d’évaluer si ces écarts se justifient. Nous avions déjà formulé des observations similaires dans un rapport spécial précédent 99.

Limites dans la communication des coûts et frais de gestion par les États membres

La Commission ne dispose d’informations sur les coûts et frais de gestion que pour quelque 60 % de l’ensemble des instruments du FEDER et du FSE
132

En 2011, la Commission a imposé aux États membres l’obligation d’établir un rapport annuel sur les instruments financiers en gestion partagée 100. Les autorités de gestion devaient communiquer ces informations pour la première fois dans leurs rapports relatifs à l’exercice 2011. Les données demandées par la Commission incluaient notamment des informations sur les coûts et frais de gestion, jusque-là optionnelles pour les autorités de gestion du FEDER et du FSE. En ce qui concerne l’exercice 2014, les instruments pour lesquels des données sur les coûts et frais de gestion ont été fournies ne représentaient que 63 % du montant total des paiements effectués au titre des PO du FEDER et du FSE en faveur des instruments financiers (contre 50 % en 2013) 101.

133

Par ailleurs, nous constatons que seuls les montants payés doivent être renseignés comme coûts et frais de gestion. Toutefois, il existe également des cas de coûts et frais à payer mais qui ne le sont pas encore. Ils sont exclus de facto du rapport à établir, si bien que ce dernier n’est pas exhaustif et qu’il en résulte une sous-estimation des coûts et frais de gestion communiqués à la Commission.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?

Un certain nombre de mesures ont été prises afin de remédier aux problèmes relatifs aux coûts et frais de gestion au cours de la période de programmation 2014-2020.

Délai pour l’établissement des rapports: plus court pour les États membres, plus long pour la Commission
134

Pendant la période de programmation 2014-2020, les États membres sont tenus de soumettre à la Commission le rapport sur la mise en œuvre des instruments financiers en l’intégrant dans leur rapport annuel de mise en œuvre. Cela implique que le rapport doit être fourni un mois plus tôt, à savoir pour le 31 mai au lieu du 30 juin, qui était la date limite en vigueur au cours de la période précédente, lorsqu’il ne faisait pas partie du rapport annuel de mise en œuvre (pour 2017 et 2019, le délai reste toutefois fixé au 30 juin) 102. Par ailleurs, la Commission dispose désormais de six mois pour examiner les données communiquées par les États membres. Par conséquent, elle a jusqu’au 30 novembre – et non plus jusqu’au 1er octobre – pour présenter le rapport consolidé sur la mise en œuvre des instruments financiers, sauf pour 2017 et 2019. De ce fait, les autorités de décharge disposeront encore plus tard d’informations importantes sur la mise en œuvre des instruments financiers.

Les autorités de gestion sont tenues de faire rapport à la Commission sur les coûts et frais de gestion
135

Pour les instruments financiers créés au cours de la période de programmation 2014-2020, les autorités de gestion sont tenues de publier des données sur les coûts et frais de gestion dans une annexe au rapport annuel de mise en œuvre 103. Il s’agit là d’une amélioration notable, qui permettra à la Commission de bien mieux analyser et surveiller le coût de la mise en œuvre des instruments financiers au cours des années qui viennent.

Abaissement des plafonds pour les coûts et frais de gestion et variation en fonction du type d’instrument financier
136

En ce qui concerne le plafonnement des coûts et frais de gestion, nous relevons deux grandes différences par rapport à la période de programmation 2007-2013. Premièrement, les plafonds imposés en matière de rémunération des gestionnaires de fonds varient en fonction du type d’instrument financier 104 (voir tableau 8).

Tableau 8

Plafonds pour les coûts et frais de gestion des différents types d’instruments financiers en gestion partagée (période de programmation 2014-2020)

PlafondsRémunération de base par anRémunération liée aux résultats par an
Fonds à participation7 %3 % pour les 12 premiers mois0,5 %
1 % pour les 12 mois suivants0,5 %
0,5 % pour les années suivantes0,5 %
Prêt8 %0,5 %1 %
Garantie10 %0,5 %1,5 %
Participation (capitaux propres)20 %2,5 % pour les 24 premiers mois 12,5 %
1 % pour les années suivantes 22,5 %
Microcrédit10 %0,5 %1,5 %
Autres6 %0,5 %0,5 %
1 Il s’agit là de la période qui suit la signature de la convention de financement. Le taux plus élevé ne peut être appliqué que pendant cette période, mais uniquement à partir du paiement effectif des contributions du programme au fonds à participation.
2 Dans le cas d’une participation, la rémunération de base est fonction des montants engagés en faveur de l’instrument financier.
Source: Commission européenne, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR– Eligible management costs and fees [Orientations à l’intention des États membres sur l’article 42, paragraphe 1, point d), du RDC – Coûts et frais de gestion éligibles] (EGESIF_15-0021-01), p. 8.
137

Deuxièmement, les plafonds (qui sont désormais calculés sur une base cumulée et non plus annuelle) sont nettement inférieurs à ceux qui s’appliquaient au cours de la période de programmation 2007-2013. Globalement, nous considérons l’abaissement des plafonds imposés aux rémunérations cumulées des gestionnaires de fonds comme une amélioration, même si la Commission n’a pas justifié la manière dont ces plafonds ont été déterminés. Notre analyse des données réelles communiquées jusqu’à présent pour la période de programmation 2007-2013 montre des pourcentages inférieurs dans la pratique (voir point 120).

Les éléments liés aux résultats et entrant dans le calcul de la rémunération du gestionnaire de fonds n’ont qu’un effet incitatif limité
138

Pour la période de programmation 2014-2020, le RDC prévoit également que les résultats du gestionnaire de fonds doivent servir de critère pour l’établissement des coûts et frais de gestion. En particulier, tous les coûts et frais de gestion censés être déclarés comme éligibles à la clôture doivent être calculés au moyen d’une méthode qui tient compte des résultats (voir aussi tableau 6105.

139

Le règlement délégué précise d’autres détails relatifs aux critères de résultats à utiliser pour déterminer les coûts et frais de gestion ainsi que les plafonds applicables 106.

140

En outre, selon les lignes directrices de la Commission sur les investissements en faveur du financement des risques 107, le volet de la rémunération fondé sur les résultats doit être important et conçu pour récompenser la réalisation des objectifs d’action spécifiques fixés à l’avance, ainsi que les résultats financiers obtenus par le gestionnaire de fonds. Ces derniers devraient être calculés non seulement en fonction du décaissement effectif de la dotation initiale ou du montant de capitaux privés levé, mais aussi sur la base des retours réels sur investissements.

141

Nous constatons toutefois que ces nouveaux éléments liés aux résultats jouent un rôle secondaire dans le calcul de la rémunération totale du gestionnaire de fonds à payer sur le budget de l’UE, et ce, pour les raisons suivantes:

  • vu la durée normale d’un fonds à participation ou d’un fonds spécifique, les plafonds indiqués dans le règlement délégué de la Commission sont en général aisément atteints sans le volet de la rémunération fondé sur les résultats. Par conséquent, un gestionnaire de fonds très performant atteindra la rémunération maximale plus tôt qu’un gestionnaire moins efficace et, dès cet instant, ne sera plus payé pour ses services;
  • aucune mesure n’est prévue en cas de contre-performance pour faire en sorte que le gestionnaire de fonds supporte une partie des pertes financières que pourrait subir l’instrument financier. En fait, avec le système de rémunération actuel, même le gestionnaire de fonds qui obtiendrait des résultats négatifs peut percevoir la rémunération maximale;
  • le cadre réglementaire n’exige pas que l’autorité de gestion établisse au préalable des valeurs de référence minimales en matière de performance (ou taux critiques de rentabilité), qui doivent être impérativement atteintes avant que le gestionnaire de fonds puisse prétendre au volet de la rémunération fondé sur les résultats.

C’est pourquoi, globalement, nous estimons que le volet «résultats» de la rémunération du gestionnaire de fonds cofinancée par le budget de l’UE ne constitue dans l’état actuel des choses qu’une incitation très limitée et qu’il convient de le repenser.

Coûts et frais de gestion supportés en plus des coûts administratifs liés à la mise en œuvre des PO du FEDER et du FSE

142

La gestion, le contrôle, le suivi et l’évaluation des PO relevant du FEDER et du FSE ont un coût: ces charges administratives pour les autorités nationales comprennent les rémunérations du personnel, les coûts opérationnels (frais de voyage et de formation, par exemple) et les coûts engendrés par les activités d’information et de communication. Les États membres ont la possibilité de recourir à une assistance technique dans le cadre des PO du FEDER et du FSE pour couvrir ces coûts administratifs 108.

143

Durant la période de programmation 2007-2013, l’assistance technique pouvait représenter jusqu’à 4 % du financement total d’un PO du FEDER ou du FSE 109. Ce pourcentage a été maintenu pour la période de programmation 2014-2020. Il s’appuie sur une étude réalisée en 2010 au nom de la Commission aux fins de son analyse d’impact relative à la période de programmation 2014-2020 110. Sur cette base, la Commission estime que les États membres peuvent consacrer jusqu’à 13,6 milliards d’euros à l’assistance technique sur l’ensemble de la période.

144

Toutefois, au cours de la période de programmation 2014-2020, une part nettement plus importante du budget du FEDER et du FSE sera mise en œuvre par l’intermédiaire d’instruments financiers (voir point 21). Cela implique que, comparativement, il y aura plus de fonds disponibles pour l’assistance technique dans le cadre des activités de financement par subventions des PO du FEDER et du FSE, puisque, dans le cas des instruments financiers, la majeure partie de l’activité administrative est assurée par le gestionnaire de fonds. Cette dernière fait l’objet de coûts et frais de gestion que les gestionnaires de fonds facturent directement aux PO (ou aux bénéficiaires finals). Par conséquent, le renforcement du financement par instruments financiers accroît aussi indirectement le coût administratif total pour le budget de l’UE, étant donné qu’il augmente le montant des fonds pour assistance technique versés sur ce dernier aux États membres pour les activités de financement par subventions.

145

Nous constatons également qu’en ce qui concerne la période de programmation 2007-2013, l’administration nationale n’est pas tenue de rendre compte en détail de la manière dont l’argent de l’assistance technique a été utilisé 111. Dans un rapport précédent, nous avons déjà souligné que la Commission ne dispose pas d’informations comparatives à propos des coûts administratifs réels par État membre, par PO ou par mécanisme de financement (subventions ou instruments financiers) 112. Il est dès lors difficile d’évaluer si les niveaux d’assistance technique se justifient au regard des coûts réels supportés par les États membres pour la mise en œuvre des PO du FEDER et du FSE.

146

C’est pourquoi nous maintenons notre recommandation antérieure, à savoir que pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait effectuer une analyse comparative des coûts de mise en œuvre des subventions et des instruments financiers (tant en gestion centralisée qu’en gestion partagée) afin d’en déterminer le niveau réel 113. De telles informations seraient particulièrement utiles pour élaborer les propositions législatives relatives à la période après 2020.

Conclusions et recommandations

147

Dans l’ensemble, nous constatons que l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals au moyen d’instruments financiers présente des avantages importants par rapport aux subventions, puisque, en principe, chaque euro versé par un instrument financier peut être utilisé plus d’une fois. De plus, le fait que les prêts doivent être remboursés, les garanties, libérées et les participations, reversées devrait également, en principe, influer sur le comportement des bénéficiaires finals, se traduire par une meilleure utilisation des fonds publics et réduire la probabilité que les bénéficiaires finals deviennent dépendants de l’aide publique.

148

Notre audit nous a permis toutefois de relever un certain nombre de problèmes importants qui ont limité l’efficience des instruments financiers en tant que mécanisme d’exécution du budget de l’UE au cours de la période de programmation 2007-2013:

  • bon nombre d’instruments financiers relevant du FEDER et du FSE étaient surdimensionnés et, à la fin de 2014, rencontraient toujours d’importantes difficultés à utiliser leurs dotations en capital (en moyenne, la dotation en capital totale versée aux instruments financiers par l’intermédiaire des PO avait été utilisée à hauteur de 57 % environ). La volonté des États membres d’éviter les dégagements tout au long de la période de programmation 2007-2013 a contribué à rendre excessives les dotations en capital initiales;
  • qu’ils soient en gestion partagée ou centralisée, les instruments financiers n’ont pas réussi, dans l’ensemble, à attirer de capitaux privés;
  • jusqu’à présent, seul un nombre limité d’instruments financiers du FEDER et du FSE a permis de fournir une aide financière renouvelable;
  • les coûts et frais de gestion des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE sont élevés par rapport à l’aide financière effectivement versée aux bénéficiaires finals et se révèlent en outre nettement supérieurs à ceux des instruments en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé.
149

Dans le même temps, nous constatons aussi que des améliorations ont été apportées au cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020 en ce qui concerne les instruments financiers, sur la base de l’expertise acquise au cours de la période de programmation 2007-2013, mais des problèmes persistent. Nous présentons ici nos principales conclusions ainsi que nos recommandations pour les périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020 en suivant la structure du rapport.

Les instruments financiers avaient-ils la taille appropriée pour répondre aux besoins du marché?
150

Nous estimons qu’un nombre élevé d’instruments financiers étaient surdimensionnés. Cela indique que les autorités de gestion n’ont pas toujours évalué correctement les besoins du marché avant d’allouer des fonds aux instruments financiers du FEDER et du FSE. Cette situation a donné lieu à des dotations en capital excessives lors de la création des instruments financiers, avec comme corollaire des taux de décaissement peu élevés. La volonté des États membres de contourner la règle n + 2 a été l’un des facteurs qui ont contribué à ces dotations en capital excessives.

L’instauration d’évaluations ex ante obligatoires au cours de la période de programmation 2014-2020 pour les instruments financiers tant en gestion partagée qu’en gestion centralisée contribuera à éviter une dotation excessive de ceux-ci à grande échelle. Néanmoins, le succès de cette mesure dépendra de la qualité des hypothèses et de l’analyse sous-jacentes. En ce qui concerne les instruments en gestion partagée, l’approche des paiements échelonnés (qui lie les versements provenant du budget de l’UE au décaissement des fonds en faveur des bénéficiaires finals) vise aussi à résoudre le problème des dotations excessives. En outre, un réexamen régulier de l’évaluation ex ante en cas d’évolution de l’environnement économique ou du marché fait partie des options figurant dans le RDC, mais il ne s’applique pas aux instruments gérés au niveau central. Un examen à mi-parcours (qui pourrait traiter ces aspects) a lieu pour la plupart des instruments financiers en gestion centralisée, mais pas pour tous. Enfin, aucun examen indépendant des évaluations ex ante n’est prévu, que ce soit pour les instruments en gestion partagée ou pour ceux en gestion centralisée.

151

Bon nombre d’instruments financiers créés par les États membres au cours de la période de programmation 2007-2013 étaient de taille modeste, notamment en raison de leur caractère régional. Souvent, les fonds spécifiques relevant du FEDER et du FSE n’avaient pas la taille que le secteur des fonds d’investissement estime appropriée pour un fonctionnement efficient (voir points 27 à 61).

Recommandation n° 1

En ce qui concerne les évaluations ex ante relatives aux instruments financiers:

a) lors de son évaluation ex ante des instruments en gestion centralisée, la Commission devrait prévoir systématiquement une analyse des «enseignements tirés» jusque-là.

Délai de mise en œuvre recommandé: dès qu’un nouvel instrument est créé;

b) outre les «enseignements tirés», la Commission devrait aussi évaluer, à la lumière des changements socio-économiques majeurs, le bien-fondé de chaque instrument ainsi que la contribution correspondante du budget de l’UE, dans le cadre de l’examen à mi-parcours des différents instruments financiers en gestion centralisée.

Délai de mise en œuvre recommandé: dès que les examens à mi-parcours ont lieu.

Recommandation n° 2

La Commission et les États membres devraient s’efforcer d’optimiser la taille des fonds spécifiques du FEDER et du FSE afin de tirer profit, autant que possible, d’économies d’échelle non négligeables. La Commission devrait fournir aux États membres des orientations supplémentaires sur la manière de créer de tels instruments financiers (gérés directement ou indirectement par la Commission) dans les États membres ou à l’échelon de l’Union.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016 (pour la Commission) ou lors de la création des instruments financiers (pour les États membres).

Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer des capitaux privés?
152

Nous avons constaté que la Commission et les États membres avaient éprouvé d’importantes difficultés à attirer les investisseurs du secteur privé vers les instruments financiers, tant en gestion partagée qu’en gestion centralisée, au cours de la période de programmation 2007-2013. Plus précisément, les régimes particuliers réservés aux investisseurs privés participant à des instruments financiers n’ont pas permis d’attirer des fonds supplémentaires substantiels. Nous estimons par ailleurs que le calcul, par la Commission, de l’effet de levier des instruments financiers ne tient pas bien compte de la mesure dans laquelle le financement public sur le budget de l’UE mobilise des fonds supplémentaires. De plus, les États membres ne sont pas tenus de fournir à la Commission des informations sur les contributions privées à la dotation en capital des instruments du FEDER et du FSE.

153

À ce stade, il semble improbable qu’un montant substantiel de fonds privés soit attiré pour la période de programmation 2014-2020, que ce soit par l’intermédiaire des PO ou sous la forme de contributions supplémentaires. Les orientations élaborées par la Commission en avril 2014 ne s’appuient pas suffisamment sur les «bonnes pratiques» observées pendant la période de programmation 2007-2013 pour déterminer la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs au secteur public.

154

Le recours à des décisions fiscales anticipées pour des instruments financiers pendant la période de programmation 2014-2020, recours qui permettrait d’échapper à l’impôt dans certaines conditions, serait contraire à la propre politique de la Commission dans ce domaine (voir points 62 à 91).

Recommandation n° 3

La Commission devrait prévoir dans le règlement financier (puis dans les réglementations sectorielles) une définition de l’effet de levier des instruments financiers, qui puisse être appliquée à tous les domaines du budget de l’UE et qui permette de faire clairement la distinction entre les contributions publiques nationales et privées mobilisées dans le cadre des PO et/ou les contributions en capital publiques ou privées mobilisées en sus, tout en tenant compte du type d’instrument concerné. Cette définition préciserait sans ambiguïté comment les montants mobilisés par l’UE et la contribution publique nationale sont déterminés, en suivant par exemple les lignes directrices de l’OCDE en la matière.

Délai de mise en œuvre recommandé: au moment de la révision du règlement financier et, pour la réglementation sectorielle, au moment de l’examen à mi-parcours.

Recommandation n° 4

En ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE relevant de la période de programmation 2007-2013, la Commission devrait veiller à ce que les États membres fournissent des données à la fois complètes et fiables sur les contributions privées aux dotations en capital, tant au travers des PO qu’en sus.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.

Recommandation n° 5

En ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE, la Commission devrait fournir aux États membres des orientations supplémentaires sur la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs aux investisseurs publics qui contribuent à la dotation de ces instruments.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.

Recommandation n° 6

En ce qui concerne les instruments financiers gérés au niveau central, les principes généraux régissant le partage des risques et susceptibles d’avoir un impact sur le budget de l’UE devraient être définis dans la réglementation spécifique à l’instrument concerné.

Délai de mise en œuvre recommandé: au moment où la Commission formule ses propositions en vue de la création de nouveaux instruments financiers ou de la révision d’instruments financiers existants.

Recommandation n° 7

En ce qui concerne tous les instruments financiers financés sur le budget de l’UE au cours de la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait veiller à ce que seules des structures conformes à ses propres recommandations et actions en matière de régimes fiscaux soient mises en œuvre par les États membres, le groupe BEI et elle-même.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.

Les instruments financiers ont-ils permis de fournir une aide financière renouvelable?
155

Pour une grande majorité d’instruments du FEDER et du FSE, aucun effet renouvelable conséquent des fonds ne s’était produit à la fin de 2014. Cela est dû au fait que les retards accusés lors de la mise en œuvre ont ajouté aux difficultés rencontrées pour utiliser l’intégralité de la dotation de ces instruments au cours de la période de programmation 2007-2013. Il a fallu prolonger la période d’éligibilité de décembre 2015 à mars 2017 pour augmenter la probabilité qu’une majorité des instruments financiers parviennent à dépenser toute leur dotation initiale. De plus, après la clôture en mars 2017, la mise en œuvre des instruments financiers sera laissée à la discrétion des États membres et il faudra voir dans quelle mesure un effet de renouvellement sera obtenu.

156

Pour ce qui est de la période de programmation 2014-2020, les dispositions prévues dans la base juridique limitent le risque de création d’instruments surcapitalisés et renforcent dès lors la probabilité d’obtenir un effet de renouvellement. Pour ce faire, il faut toutefois que les leçons concernant les lacunes observées au cours de la période de programmation 2007-2013 aient été tirées et que les autorités de gestion fassent preuve de davantage de réalisme à propos de la part des Fonds ESI susceptible d’être mise en œuvre au travers d’instruments financiers.

157

D’autres modifications ont été apportées et devraient favoriser l’efficience lors de la création d’instruments, mais nous avons constaté que des orientations supplémentaires étaient nécessaires sur deux aspects spécifiques (voir points 92 à 105).

Recommandation n° 8

La Commission devrait prendre des mesures appropriées pour garantir que les États membres maintiennent le caractère renouvelable des fonds pendant le délai requis de huit ans après la fin de la période d’éligibilité pour la période de programmation 2014-2020. Pour ce faire, elle pourrait exiger une clause explicite dans la convention de financement pour assurer que le financement sera bien utilisé aux fins prévues.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.

Recommandation n° 9

La Commission devrait fournir des orientations à propos des dispositions autorisant la poursuite de l’utilisation des instruments financiers au cours de la période de programmation suivante, notamment dans les cas où les gestionnaires de fonds sont sélectionnés au terme d’une procédure de marchés publics.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.

Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter le budget de l’UE avec un bon rapport coût-efficacité?
158

Nous avons constaté qu’une partie non négligeable des dotations initiales des instruments financiers du FEDER et du FSE était consacrée aux coûts et frais de gestion. En outre, par rapport à l’aide financière effectivement fournie aux bénéficiaires finals, le niveau des frais de gestion était nettement supérieur à celui des instruments gérés au niveau central ou des fonds d’investissement du secteur privé. Vu les niveaux élevés observés à la fin de 2014, il existe un risque majeur de voir bon nombre d’instruments du FEDER et du FSE dépasser les plafonds fixés pour les coûts et frais de gestion dans la base juridique pour la période de programmation 2007-2013. Des coûts et frais de gestion élevés peuvent révéler un problème fondamental relatif à la manière dont ce mécanisme de financement a été mis en œuvre au cours de la période de programmation 2007-2013.

Les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici le 31 mars 2017 peuvent être déclarés comme dépenses éligibles au titre du programme du FEDER ou du FSE dans le cadre duquel l’instrument financier a été créé. Le règlement précise que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion concernent «le capital versé du programme opérationnel» aux instruments.

D’après la Commission, les plafonds auxquels il est fait référence à l’article 43 du règlement d’exécution s’appliquent à la totalité de la contribution en capital à l’instrument financier plutôt qu’à la contribution réelle utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals. De notre point de vue, les plafonds fixés dans le règlement doivent être compris, à la clôture, comme les plafonds s’appliquant à la partie de la dotation en capital effectivement versée du PO à l’instrument financier, c’est-à-dire à la partie utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals. Les gestionnaires de fonds ne devraient pas être rémunérés pour la non-utilisation de la dotation en capital des instruments.

159

La Commission ne dispose pas d’une vue d’ensemble exhaustive des coûts de mise en œuvre des instruments financiers du FEDER et du FSE. De plus, elle ignore comment les coûts et frais de gestion sont déterminés et s’ils se justifient. Elle manque également d’informations sur les coûts administratifs globaux supportés par chaque État membre pour la mise en œuvre des Fonds ESI au cours de la période de programmation 2014-2020, en fonction de l’utilisation qui est faite des autres mécanismes de financement (à savoir les subventions ou les aides financières remboursables, principalement au moyen d’instruments financiers).

160

Nous observons également que ces coûts et frais de gestion viennent en sus des coûts administratifs généraux des PO du FEDER et du FSE. Comme les coûts de gestion sont payés sur la dotation initiale des instruments, ils réduisent d’autant le niveau de financement disponible pour les bénéficiaires finals sur le budget de l’UE.

161

Pour la période de programmation 2014-2020, les délais dont disposent les États membres pour remettre leur rapport ont été raccourcis, étant donné que désormais, le rapport sur les instruments financiers fait partie du rapport annuel de mise en œuvre. Ce rapport est à présent soumis à la Commission un mois plus tôt que lors de la période de programmation précédente, sauf pour 2017 et 2019. Dans le même temps, le délai imparti à la Commission pour présenter son rapport aux autorités de décharge a été porté à six mois. À titre de comparaison, au cours de la période de programmation 2007-2013, elle disposait de trois mois pour vérifier les données et présenter son rapport consolidé sur la mise en œuvre des instruments financiers. En d’autres termes, les informations pertinentes sur la mise en œuvre des instruments financiers et sur les coûts y afférents sont disponibles plus tard que lors de la période de programmation précédente.

162

En ce qui concerne les coûts et frais de gestion, la réglementation a été fortement améliorée et prévoit notamment des plafonds inférieurs à ceux appliqués au cours de la période de programmation 2007-2013 pour les montants cumulés. Toutefois, les éléments fondés sur les résultats ne sont pas encore suffisamment solides, et la Commission doit expliciter davantage comment les autorités de gestion devraient utiliser ces dispositions lors des négociations relatives aux conventions de financement (voir points 106 à 145).

Recommandation n° 10

Dans la perspective de la clôture prochaine de la période de programmation 2007-2013, la Commission devrait:

a) veiller à ce que les États membres fournissent un rapport complet sur les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici mars 2017.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017;

b) expliquer clairement que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion doivent être appliqués à la partie de la dotation en capital réellement utilisée par l’instrument financier, c’est-à-dire à la contribution du PO utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin mars 2017.

Recommandation n° 11

En ce qui concerne la rémunération fondée sur les résultats des gestionnaires de fonds pour la période de programmation 2014-2020:

a) la Commission devrait élaborer une proposition législative pour revoir les conditions énoncées dans le RDC afin de renforcer l’effet incitatif de ces dispositions.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016;

b) les autorités de gestion des États membres devraient faire un usage intensif des éléments existants fondés sur les résultats pour déterminer la rémunération des gestionnaires de fonds lorsqu’elles négocient les conventions de financement. Cette approche pourrait être complétée par l’utilisation d’éléments complémentaires, sur une base volontaire.

Délai de mise en œuvre recommandé: immédiatement.

Recommandation n° 12

Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait effectuer une analyse comparative des coûts de mise en œuvre des subventions et des aides financières remboursables (versées essentiellement par l’intermédiaire d’instruments financiers) afin d’en déterminer le niveau réel. Ces informations seraient particulièrement utiles lors de l’élaboration des propositions législatives pour la période après 2020 et au moment de déterminer le niveau adéquat d’assistance technique.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.

163

Enfin, au cours de la période de programmation 2014-2020, il sera également primordial pour la Commission et la BEI de coordonner de manière efficace l’utilisation des instruments financiers en gestion partagée et centralisée financés sur le budget de l’UE avec le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), également connu sous le nom de «plan Juncker». Ce n’est qu’alors que les instruments financiers relevant du budget de l’UE contribueront le plus efficacement aux indispensables investissements dans les infrastructures au sein de l’Union.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri GRETHEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 1er juin 2016.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Président

Annexes

Annexe I

Fonctionnement des instruments financiers en gestion partagée (période de programmation 2014-2020)

a) Instruments de prêt
Source: Commission européenne et BEI, FI Compass – Financial Instrument Products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity (FI Compass – Types d’instruments financiers: prêts, garanties, participations et quasi-participations), p. 5.

Fonctionnement des instruments financiers en gestion partagée (période de programmation 2014-2020)

b) Instruments de garantie
Source: Commission européenne et BEI, FI Compass – Financial Instrument Products Loans, guarantees, equity and quasi-equity (FI Compass – Types d’instruments financiers: prêts, garanties, participations et quasi-participations), p. 9.

Fonctionnement des instruments financiers en gestion partagée (période de programmation 2014-2020)

c) Instruments de capitaux propres (et de quasi-capitaux propres)
Source: Commission européenne et BEI, FI Compass – Financial Instrument Products Loans, guarantees, equity and quasi-equity (FI Compass – Types d’instruments financiers: prêts, garanties, participations et quasi-participations), p. 14.

Annexe II

Définition de l’expression «instruments financiers» dans la base juridique (périodes de programmation 2014-2020 et 2007-2013)

Politique régionale

(FEDER et FSE)

Politique sociale

(EaSI)

Politique énergie et transports

(MIE)

2014-2020

Le règlement financier donne une définition des instruments financiers, qui s’applique dès lors à tous les domaines budgétaires:

Article 2

«p) “instruments financiers”, les mesures de soutien financier prises par l’Union et financées à titre complémentaire sur le budget pour réaliser un ou plusieurs objectifs précis de l’Union. Ces instruments peuvent prendre la forme de participations, de quasi-participations, de prêts ou de garanties, ou d’autres instruments de partage des risques, et peuvent, le cas échéant, être associés à des subventions […]»

Pas de définition sectorielle spécifique.

Le RDC fait directement référence à la définition donnée par le règlement financier.

En dépit de la définition commune figurant dans le règlement financier, le règlement EaSI fait référence aux «prêts», «garanties», «fonds propres» et «quasi-fonds propres».En dépit de la définition commune figurant dans le règlement financier, le règlement MIE fait référence aux «instruments de fonds propres», «prêts et/ou garanties» et «instruments de partage des risques relatif aux emprunts obligataires pour le financement de projets».

Politique régionale

(FEDER et FSE)

Politique sociale
(IEMP)

Politique énergie et transports

(RTE)

2007-2013

Aucune définition formelle.

Des définitions indirectes existent dans le règlement d’exécution et dans la note COCOF.

Article 43 du règlement d’exécution:

«Les articles 43 à 46 s’appliquent aux instruments d’ingénierie financière revêtant la forme d’actions donnant lieu à des investissements remboursables et/ou offrant des garanties pour des investissements remboursables dans:
[…]»

Note d’orientation du COCOF:

«1.2.12 Pour se qualifier en tant qu’instrument relevant de l’ingénierie financière conformément aux règlements FS, il est par conséquent nécessaire que les contributions provenant des programmes opérationnels […] prennent la forme d’investissements remboursables, notamment de capitaux propres, de prêts et/ou de garanties visant à couvrir de tels investissements remboursables conformément aux dispositions spécifiques de l’article 44, premier paragraphe, point a), b) ou c), du règlement général.

1.2.13 Les investissements remboursables se distinguent de l’assistance ou des subventions non remboursables définies pour les besoins de la présente note en tant que contribution financière directe par voie de donation”[…]»

Aucune définition formelle.

Néanmoins, la décision instituant l’IEMP fait référence aux «garanties et instruments de partage des risques», «instruments de capitaux propres» et «instruments de financement par endettement».

Aucune définition formelle.

Néanmoins, le règlement RTE fait référence à l’«instrument de garantie de prêt», à l’«instrument de partage des risques relatif aux emprunts obligataires pour le financement de projets» et à la «participation au capital à risque dans des fonds d’investissement».

Le règlement PEER fait référence à un «instrument» d’investissement dans lequel l’UE sera actionnaire.

Source: Commission européenne.

Annexe III

Vue d’ensemble des instruments financiers du FEDER dans les 28 États membres: nombre de fonds et dotation (période de programmation 2007-2013)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission (situation au 31 décembre 2014).

Annexe IV

Vue d’ensemble des instruments financiers du FSE dans les 28 États membres: nombre de fonds et dotation (période de programmation 2007-2013)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission (situation au 31 décembre 2014).

Annexe V

Synthèse des exigences en matière d’évaluation ex ante (période de programmation 2014-2020)

Aspects à prendre en considérationInstruments en gestion partagée dans la politique de cohésion (période de programmation 2014-2020)Instruments financiers en gestion centralisée dans la politique de l’énergie et des transports
(en vigueur depuis le 1er janvier 2013)
Base juridique

Base juridique:

Les aspects à analyser et dont il faut rendre compte sont précisés à l’article 37, paragraphes 2 et 3, du RDC et comprennent les éléments ci-après.

Base juridique:

L’article 140, paragraphe 2, point f), prévoit que les instruments financiers sont établis sur la base d’une évaluation ex ante. Les éléments à aborder dans celle-ci sont décrits dans les règles d’application du règlement financier 1 et résumés ci-après.

Défaillances du marchéAnalyse des défaillances du marché, des situations d’investissement non optimales et des besoins d’investissements.Détection des imperfections ou des défaillances du marché ou des situations d’investissement non optimales, et évaluation des besoins d’investissements au regard des objectifs politiques poursuivis.
Valeur ajoutéeÉvaluation de la valeur ajoutée des instruments financiers considérés comme devant bénéficier du soutien des Fonds ESI, de la cohérence avec les autres formes d’intervention publique visant le même marché, de la proportionnalité de l’intervention envisagée et des mesures destinées à réduire au minimum les distorsions du marché.
  • Démonstration du fait que les besoins du marché ainsi établis ne peuvent pas être satisfaits de manière appropriée et en temps opportun au moyen d’activités dirigées par le marché ou d’interventions de l’Union autres que le financement par un instrument financier.
  • Démonstration du fait que l’instrument financier envisagé cadre bien avec les autres instruments financiers, nouveaux et existants, afin d’éviter les doubles emplois.
Aides d’ÉtatConséquences éventuelles en termes d’aide d’État.Sans objet
Effet de levierEstimation des ressources publiques et privées supplémentaires que devrait éventuellement permettre de lever l’instrument financier jusqu’au niveau du bénéficiaire final (effet de levier escompté).Évaluation de la proportionnalité de l’intervention envisagée compte tenu de l’importance du déficit de financement, de l’effet de levier escompté et des effets qualitatifs supplémentaires.
Stratégie d’investissementStratégie d’investissement proposée, avec un examen des différentes options en matière de produits financiers.Détermination du mode le plus efficient pour mettre en œuvre l’instrument financier.
RésultatsExposé des résultats escomptés et de la manière dont l’instrument financier concerné devrait contribuer à la réalisation des objectifs spécifiques établis en vertu de la priorité considérée, y compris des indicateurs permettant de déterminer cette contribution.Établissement d’une série d’indicateurs de performance appropriés.
Enseignements tirésÉvaluation des enseignements tirés des instruments similaires et évaluations ex ante réalisées par les États membres par le passé.Aucune disposition comparable dans la base juridique pour tenir compte des expériences du passé.
Possibilité de réexamenDispositions permettant le réexamen et l’actualisation, selon le cas, de l’évaluation ex ante lors de l’exécution de tout instrument financier qui s’applique sur la base de ladite évaluation, lorsque, durant la phase de mise en œuvre, l’autorité de gestion estime que l’évaluation ex ante ne reflète plus correctement les conditions du marché alors existantes.Pas de clause de réexamen dans la base juridique.
1 Règlement délégué (UE) n° 1268/2012 de la Commission du 29 octobre 2012 relatif aux règles d’application du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, article 224 (JO L 362 du 31.12.2012, p. 1).

Réponses de la Commission

Synthèse

II

La Commission convient qu’il existe de multiples avantages à fournir l’aide financière issue du budget de l’Union au moyen d’instruments financiers, ce qui explique pourquoi, pour la période de programmation 2014-2020, elle promeut et encourage activement un recours accru à ces instruments.

VI

La Commission estime que l’effet des problèmes relevés par la Cour varie selon les États membres et les types d’instruments financiers et que, dans l’ensemble, les instruments financiers restent un moyen efficace et efficient de distribuer les fonds de l’UE.

VI Premier tiret

La Commission considère que le taux de décaissement moyen de 57 % (à la fin de 2014) témoigne du caractère très hétérogène de la situation. Le risque d’un décaissement qui ne soit pas total à la clôture concerne un nombre limité d’instruments financiers dans quelques États membres.

Le faible taux de décaissement à la fin de 2014 est le résultat d’un certain nombre de facteurs tels que la crise financière, l’expérience limitée dans certains États membres et le lancement tardif de certains instruments.

VI Deuxième tiret

Pour les instruments financiers en gestion partagée, les exigences légales en matière de communication d’informations n’ont pas permis à la Commission d’obtenir des États membres des données exhaustives sur la participation des investisseurs privés. Néanmoins, la Commission note que les règles en matière d’aides d’État prévoient pour certains instruments financiers une participation minimale d’investisseurs privés (par exemple 30 %, voire, dans certains cas, 60 %).

Elle considère que les instruments financiers en gestion centralisée conçus au cours de la période 2007-2013 ont réussi à attirer, au niveau des projets, d’importantes ressources issues du secteur privé, même lorsqu’aucune contribution privée n’avait été faite au niveau du fonds (comme pour le Fonds Marguerite). La Commission estime que l’expérience acquise dans le cadre de ces instruments l’aide à concevoir des instruments capables d’attirer des investissements privés en plus grand nombre.

VI Troisième tiret

La Commission considère que la fréquence du recyclage des fonds pendant la période d’éligibilité n’est pas une fin en soi.

De plus, la date d’échéance des financements fournis est ou doit être adaptée à la typologie des investissements financés, et toute conclusion concernant l’effet de renouvellement limité doit être tirée en fonction de la date de création de l’instrument financier, de la période de grâce, de l’échéance et des taux de défaut des financements octroyés aux bénéficiaires finals.

VI Quatrième tiret

En vertu des règles fixées pour la période de programmation 2007-2013, les coûts et frais de gestion sont liés aux montants dont ont été dotés les instruments financiers et non aux montants versés aux bénéficiaires finals. La Commission observe qu’une comparaison avec les instruments gérés au niveau central ne sera possible qu’à la clôture des instruments du FEDER et du FSE.

Pour la période 2014-2020, les coûts et frais de gestion doivent être liés aux résultats, y compris les montants versés aux bénéficiaires finals.

VIII Première recommandation

La Commission accepte la recommandation.

Chaque fois qu’un nouvel instrument financier est conçu, l’évaluation ex ante devra comporter une analyse des enseignements tirés d’instruments similaires dans le passé.

VIII Deuxième recommandation

La Commission accepte la recommandation.

Pour les instruments en gestion centralisée, les bases juridiques prévoient des évaluations ou des examens à mi-parcours.

La Commission veillera à ce que tous les futurs examens à mi-parcours des instruments financiers prennent en considération les enseignements tirés et l’effet d’éventuels changements socio-économiques majeurs sur la raison d’être de l’instrument et la contribution correspondante du budget de l’Union.

VIII Troisième recommandation

La Commission accepte la recommandation.

Pour ce qui la concerne, la Commission considère cette recommandation comme étant mise en œuvre au travers d’un projet de note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, qui a été présenté pour la première fois aux États membres le 28 avril 2016 et qui est en cours de finalisation, ainsi qu’au travers des éclaircissements circonstanciés fournis aux États membres au sujet de l’initiative PME et de la brochure destinée à guider les États membres sur les complémentarités entre les Fonds ESI et l’EFSI.

VIII Quatrième recommandation

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

En effet, elle ne voit pas la nécessité de modifier le règlement financier et/ou les règles sectorielles sous-jacentes (RDC et règles sectorielles en gestion centralisée), considérant que, pour remédier au problème, des orientations peuvent suffire.

À cet égard, les DG chargées de la gestion des Fonds ESI ont commencé à élaborer un projet de note d’orientation sur la communication d’informations. Il est prévu que ce projet, qui a été présenté aux États membres le 28 avril 2016, contienne des informations exhaustives sur le calcul de l’effet de levier, comme en dispose le règlement financier. Pour les instruments en gestion centralisée, la Commission a affiné, en juin 2015, la méthode de calcul de l’effet de levier pour les instruments financiers de la période 2014-2020 afin de satisfaire, de manière cohérente et harmonisée, aux exigences en la matière inscrites dans le règlement financier et ses règles d’application.

VIII Cinquième recommandation

La Commission accepte la recommandation.

À la clôture des programmes opérationnels, les États membres devront indiquer le cofinancement privé national effectivement versé à l’instrument financier, ainsi que l’identité des fournisseurs nationaux de cofinancement, les types de cofinancements nationaux fournis et les éventuels fonds de coïnvestissement s’ajoutant aux ressources des programmes.

VIII Sixième recommandation

La Commission accepte cette recommandation.

Elle a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la rémunération préférentielle, qui a été présenté aux États membres en octobre 2015 et dont la version finale est en cours d’élaboration.

VIII Septième recommandation

La Commission accepte partiellement cette recommandation pour ce qui concerne ses propositions législatives relevant de la période de programmation postérieure à 2020.

VIII Huitième recommandation

La Commission accepte la recommandation.

Pour la gestion partagée, la Commission insérera, dans la version finale de la note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, des recommandations supplémentaires visant à demander l’alignement des structures des instruments financiers sur la politique exposée dans sa communication sur le paquet de mesures contre l’évasion fiscale de janvier 2016.

Pour les instruments en gestion centralisée, la Commission a déjà écrit à la BEI et au FEI pour souligner l’importance de ses mesures contre l’évasion fiscale en favorisant une promotion accrue des bonnes pratiques par la BEI et le FEI dans ce domaine. La Commission s’engage dans un dialogue actif avec la BEI et le FEI au sujet de l’examen de leurs politiques respectives en la matière.

VIII Neuvième recommandation

La Commission accepte cette recommandation.

Dans la version finale de la note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, elle insistera sur l’importance de la disposition dudit règlement concernant l’utilisation des ressources reversées dans l’accord de financement signé par les autorités de gestion, et elle indiquera qu’une vérification de l’adéquation de cette disposition relève des travaux d’audit réguliers des autorités d’audit.

VIII Dixième recommandation

La Commission accepte cette recommandation.

La note d’orientation sur l’évaluation ex ante, adoptée en mai 2014, expose les conditions permettant d’attribuer des ressources relevant des programmes 2014-2020 à un instrument financier existant; en outre, la Commission a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la sélection des organismes mettant en œuvre les instruments financiers, dans laquelle il est envisagé d’insérer une section expliquant les conditions applicables aux modifications de contrats. La version finale de cette note d’orientation est en cours d’élaboration.

VIII Onzième recommandation

La Commission accepte cette recommandation.

Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes opérationnels [décision C(2015) 2771 de la Commission] prévoient la communication obligatoire d’informations concernant les coûts et frais de gestion exposés et supportés jusqu’en mars 2017.

VIII Douzième recommandation

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

Elle estime que les règles sont clairement énoncées dans la base juridique, qui a fait l’objet d’orientations détaillées, et qu’il n’est pas possible à ce stade de procéder à une réinterprétation.

VIII Treizième recommandation

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

Elle considère que les dispositions contraignantes relatives à la rémunération fondée sur la performance, conformément à l’article 42, paragraphe 5, du RDC, ainsi que les critères détaillés en matière de performance énoncés à l’article 12 du règlement délégué (UE) n° 480/2014 constituent une bonne base pour obtenir l’effet incitatif souhaité et qu’à ce stade, il n’y a pas de fondement suffisant qui justifierait une proposition de modification.

VIII Quatorzième recommandation

La Commission relève que cette recommandation est adressée aux États membres.

Elle approuve le fait que les autorités de gestion doivent faire le meilleur usage possible des dispositions juridiques en vigueur.

VIII Quinzième recommandation

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

En ce qui concerne la mise en œuvre de cette recommandation sous l’angle de la faisabilité et de la proportionnalité, elle estime que l’analyse nécessiterait d’isoler les coûts supportés par l’autorité de gestion pour les subventions et les instruments financiers; or la gestion de ces deux pans incombe probablement aux mêmes personnels. Par ailleurs, les structures de coûts des subventions et des instruments financiers, ainsi que des instruments financiers en gestion partagée et en gestion directe, ne sont pas les mêmes, car il s’agit de différents modes de mise en œuvre des politiques, qui ciblent diverses typologies d’investissements.

Introduction

02

La Commission souhaite mettre en exergue des avantages supplémentaires, tels qu’une compétence accrue et l’accès à un éventail plus large d’outils financiers pour la mise en œuvre des politiques.

08

La Commission souligne que les critères qui président à la sélection des gestionnaires de fonds, tels que définis à l’article 7 du règlement délégué (UE) n° 480/2014, sont applicables même dans les cas où les règles en matière de marchés publics ne s’appliquent pas.

Les règles en matière d’aides d’État requièrent elles aussi un processus ouvert, transparent et non discriminatoire pour la sélection des gestionnaires de fonds.

La Commission estime que ces dispositions permettent de garantir une sélection rigoureuse des gestionnaires de fonds.

09

La Commission fait observer que les instruments gérés au niveau central n’ont pas tous un gestionnaire de fonds qui est désigné dans la proposition législative; par exemple, le règlement EaSI mentionne le groupe BEI, mais sans exclure d’autres gestionnaires de fonds.

22

La Commission rappelle que l’EFSI vise à mobiliser au moins 315 milliards d’euros, avec une garantie du budget de l’UE à hauteur de 16 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent 5 milliards d’euros issus des ressources de la BEI au titre de sa capacité de prise de risque.

Cette garantie devrait créer un effet de levier plus important par rapport aux différents produits livrés au titre des instruments financiers des Fonds ESI.

Observations

31

Compte tenu du cycle de vie des instruments financiers, une hausse est escomptée dans les dernières années de mise en œuvre, de sorte qu’il sera pleinement possible de tirer une conclusion sur les taux de décaissement à la clôture.

32

Voir la réponse de la Commission au point 43 et à la recommandation n° 5 du rapport annuel 2014 de la Cour.

33

La Commission estime qu’il n’existe pas de lien systématique entre le niveau de décaissement et le niveau de la dotation initiale, en raison des facteurs décrits ci-après.

L’analyse des taux de décaissement est fondée sur des données recueillies à la fin de 2014. La progression enregistrée en 2014 par rapport à l’année précédente (+ 12 % pour les contributions des PO aux instruments financiers et + 38 % pour les paiements aux bénéficiaires finals, soit une hausse des taux de décaissement globaux équivalente à 10 points de pourcentage) correspond au cycle de vie des instruments financiers. La Commission s’attend à des taux d’absorption nettement plus élevés dans le rapport 2015 et dans le rapport final sur la mise en œuvre pour les années 2016 et 2017.

Elle fait observer que d’autres facteurs ont eu une incidence sur le niveau des taux de décaissement à la fin de 2014, comme les nouveaux instruments mis en place en 2014 et le règlement tardif des opérations sur instruments financiers dans certains États membres en 2012 et 2013.

Voir aussi les réponses de la Commission aux points 53 et 54.

34

La Commission estime raisonnables un taux d’absorption global de 75 % et un taux de décaissement d’environ 60 % pour les instruments financiers à la fin de 2014. Comme le montre la figure 2a, il y a aussi des taux d’absorption élevés dans certains États membres qui allouent des sommes considérables aux instruments financiers.

Comme dans toute représentation statistique, il existe des exceptions:

  • la Roumanie et la République tchèque présentent de faibles taux d’absorption globaux et des taux de décaissement élevés;
  • la Grèce et la France enregistrent des taux d’absorption globaux élevés et des taux de décaissement moyens;
  • l’Italie, l’Espagne et la Slovaquie affichent une absorption globalement faible.

La Commission a mis en place des mesures spécifiques pour aider les pays moins performants à accroître leur capacité administrative afin de pouvoir utiliser les fonds selon leurs besoins.

Réponse commune de la Commission aux points 36 à 38

La Commission a cerné les risques relevés par la Cour (même si, dans certains cas, l’augmentation était justifiée par les conditions du marché). Les règles 2014-2020 sur les paiements échelonnés visent à remédier à cette situation.

La Commission tient à souligner qu’en tout état de cause, les intermédiaires financiers n’approuveront pas que la mise en œuvre d’un instrument financier soit entamée sans qu’une somme appropriée ait été mise à la disposition de ce dernier.

40

Les arrangements en matière de coûts et frais de gestion sont fixés par accord entre l’autorité de gestion et le gestionnaire du fonds dans le respect du principe de subsidiarité.

Dans de nombreux cas, ces arrangements prévoyaient aussi une rémunération fondée sur les résultats, et/ou la fixation des coûts et frais de gestion en dessous des seuils maximaux établis par la réglementation. Dans certains cas, de tels coûts et frais de gestion n’ont pas été imputés au budget de l’UE.

La réglementation définit uniquement le niveau maximal des coûts et frais de gestion éligibles, lequel est plafonné par le seuil lié au capital versé.

41

En ce qui concerne les investissements dans les PME, les instruments financiers gérés par le FEI ont été lancés en 2013-2014 et, pour certains instruments, des dotations supplémentaires ont été versées en 2015. Même si les taux de décaissement à la fin de 2014 étaient inférieurs à la moyenne, une nouvelle hausse importante est escomptée d’ici à la fin de la période d’éligibilité.

S’agissant des investissements dans les fonds de développement urbain (FDU), la BEI et les FDU ont fortement accéléré leurs activités d’investissement depuis 2014. La lenteur du démarrage des projets d’investissement au niveau des bénéficiaires finals peut s’expliquer par la nature des infrastructures et donc par le cycle plus long des projets JESSICA, ce qui implique des procédures d’autorisation plus complexes, des versements d’aides d’État et des paiements au gré de l’avancement des travaux. Un certain nombre de fonds d’Europe méridionale ont aussi pâti de la crise macroéconomique et bancaire.

43

La Commission estime que les changements introduits dans ses lignes directrices relatives à la clôture s’inscrivaient dans le champ d’application de l’article 78, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1083/2006, tel que modifié, et ne nécessitaient donc pas une modification de l’acte législatif (voir aussi la réponse de la Commission au point 6.52 et à la recommandation n° 5 du rapport annuel 2014 de la Cour).

44

La Commission considère que la projection des taux de décaissement des années antérieures n’est pas la méthode la plus adéquate pour estimer le niveau du taux de décaissement à la fin de l’année 2015, car elle ne prend pas en compte la totalité du cycle de vie des instruments financiers et le temps écoulé depuis la création de tel ou tel fonds.

Voir aussi la réponse de la Commission au point 43.

48

L’expérience a montré qu’il n’était pas approprié de réguler dans le détail le contenu d’un plan d’activité. Cette conception est en outre conforme à l’esprit de la gestion partagée et aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

La manière dont l’article 43, paragraphe 2, du règlement général avait initialement été rédigé avait soulevé d’importantes questions. Par exemple, il n’avait pas été jugé opportun d’exiger que le plan d’activité soit présenté par des partenaires de cofinancement étant donné que le plan d’activité (ou tout autre document approprié) ne doit être présenté que par le gestionnaire du fonds. En outre, l’article 43, paragraphe 2, n’a pas fait de distinction entre le plan d’activité d’un fonds à participation et le plan d’activité d’un intermédiaire financier, de sorte que sa teneur a été à l’origine de confusions.

Le cadre juridique 2014-2020, qui est plus complet, ne précise pas non plus le contenu exact d’un plan d’activité. L’élément capital, du point de vue de la mise en place d’un instrument financier, est un accord de financement signé entre l’autorité de gestion et le gestionnaire du fonds. Cet accord doit comprendre la stratégie d’investissement, un plan d’affaires et plusieurs autres éléments pertinents (voir l’annexe IV du RDC).

50

À plusieurs reprises, la Commission a recommandé aux États membres de mentionner dans les accords de financement les conditions d’un éventuel prélèvement de fonds sur les instruments financiers et de procéder progressivement à des paiements vers les instruments (voir point 5.3 de la note d’orientation COCOF FEI 10-0014-05-FR).

51

La Commission fait observer que, dans un même pays, les résultats des différents fonds étaient variables.

Elle estime qu’il existe des éléments autres que simplement le caractère solide ou non de l’évaluation des écarts qui sont susceptibles d’avoir contribué au surdimensionnement des instruments (par exemple la crise financière ou la mise en place tardive des instruments, qui a une incidence sur le décaissement des fonds).

Par ailleurs, les instruments financiers sont dirigés par le marché. L’évaluation des écarts révèle s’il existe ou non une défaillance du marché donnée. Les conditions du marché peuvent toutefois varier considérablement quelques années après la mise en place des instruments. Par conséquent, l’évaluation des résultats d’un instrument financier par rapport au lien entre l’analyse des écarts et les taux de décaissement ne semble pas expliquer cette évolution des conditions de marché.

52

La Commission note que, pendant la période 2007-2013, le cadre juridique n’imposait l’évaluation des écarts que de manière indirecte. Compte tenu de cet aspect, la Commission juge positif le fait que 82 % des participants à l’enquête de la Cour ont procédé à une telle évaluation.

53

La Commission rappelle que l’obligation indirecte d’effectuer une évaluation des écarts qui s’appliquait durant la période 2007-2013 ne comportait aucune des dispositions contraignantes et détaillées en matière d’évaluation ex ante prévues à l’article 37 du RDC pour la période 2014-2020. Elle estime que la nouvelle obligation légale permettra de prévenir le risque connexe et qu’une seconde strate de vérification ne procurerait aucune valeur ajoutée.

La réalisation de l’évaluation ex ante relève de la responsabilité de l’autorité de gestion, et ses résultats doivent être présentés au comité de suivi avant que soit décidée une éventuelle contribution d’un programme à un instrument financier. L’évaluation ex ante ne constitue pas une décision en soi. Elle permet d’éviter les doubles emplois et les incohérences entre des instruments mis en œuvre par différents acteurs à différents niveaux et de prévenir certains des problèmes recensés au cours de la période 2007-2013.

Il ressort des enseignements tirés par la Commission que les évaluations ex ante au cours de la période 2014-2020 sont réalisées par des entités disposant d’une expérience et de compétences sur le marché, telles que le groupe BEI. L’obligation de mener une évaluation ex ante a été conçue de manière à garantir l’indépendance et l’objectivité de cette dernière. L’évaluation ex ante fait l’objet d’un contrôle public rigoureux ayant une valeur ajoutée bien plus forte qu’un «examen indépendant» car elle est présentée au comité de suivi et publiée dans les trois mois à compter de la date de son achèvement.

La Commission considère que le nouveau système de paiement échelonné fera aussi office de test sur le marché et de seconde strate de protection. Si les décaissements en faveur des bénéficiaires finals sont plus faibles que prévu, elle ne procédera pas à d’autres remboursements.

54

La Commission fait observer que les «enseignements tirés» et l’«évolution socio-économique majeure» sont déjà pris en compte lors des examens systématiques à mi-parcours des instruments gérés au niveau central pour la période 2014-2020. Dès lors, elle considère qu’il n’est pas nécessaire d’actualiser les évaluations ex ante pour tenir compte de ces aspects.

55

La Commission rappelle que, si les instruments financiers doivent être établis conformément aux règles des programmes (nationaux/régionaux), cela ne signifie pas qu’un instrument financier doive être créé dans chaque région. Il est possible de faire plusieurs contributions de programmes à un instrument financier donné, de manière à bénéficier d’économies d’échelle et d’une masse critique.

Il convient également de souligner que les montants alloués aux instruments financiers dans une région ne sont pas arbitraires. Ils relèvent de la stratégie du programme déployée pour les négociations sur ledit programme, comportant l’analyse des besoins de la région qui est confirmée par une évaluation ex ante du programme.

57

Dans le cadre de la politique de cohésion, l’objectif était de fournir un éventail suffisant de solutions permettant de retenir la meilleure option de mise en œuvre en ce qui concerne la défaillance détectée sur le marché afin de fournir l’appui le plus efficace.

Sur la base de l’évaluation ex ante, les instruments doivent être conçus de manière à éviter les doubles emplois et garantir la complémentarité. Il est possible de faire plusieurs contributions au titre de plusieurs programmes issues de différentes régions en faveur d’un instrument financier donné, de manière à bénéficier d’économies d’échelle et d’une masse critique. Selon le type d’instruments (prêts et garanties, par exemple), et les particularités des États membres, certains fonds de faible envergure fonctionnent tout aussi bien, voire mieux, que les grands (par exemple en Allemagne, en Pologne et en France).

La Commission estime que l’évaluation ex ante, en indiquant la taille appropriée de l’instrument financier, procurera des résultats fiables et pertinents, qui seront plus précis que toute information générale issue du secteur des fonds d’investissement.

59

La Commission rappelle que cette possibilité prévue par le règlement portant dispositions communes n’élimine pas les restrictions géographiques de chaque programme contributeur. L’éligibilité géographique constitue l’une des principales caractéristiques de la politique de cohésion.

Voir les réponses de la Commission aux points 55 et 57.

61

Aux termes de l’article 38, paragraphe 1, point a), du règlement portant dispositions communes (RDC), les autorités de gestion peuvent apporter une contribution financière aux instruments financiers créés à l’échelon de l’Union et gérés directement ou indirectement par la Commission.

La Commission a fourni d’amples éclaircissements et a collaboré étroitement avec les États membres au sujet de l’initiative en faveur des PME, qui constitue un instrument financier à l’échelon de l’Union. En outre, elle a publié une brochure, destinée à guider les États membres, sur les complémentarités entre les Fonds ESI et l’EFSI. Si de nouveaux instruments sont élaborés à l’échelon de l’Union, la Commission fournira des orientations sur la contribution des ressources des programmes en faveur des instruments au niveau de l’UE, sur la base des demandes des États membres.

64

La notion d’effet de levier est définie à l’article 223 des règles d’application du règlement financier, ce qui va permettre la cohérence des informations communiquées par les États membres.

L’ensemble des services de la Commission ont participé à la discussion sur la définition commune de l’effet de levier. La communication COM(2011) 662 de la Commission du 19 octobre 2011 a introduit, à la section 2.3.4, un concept unifié.

65

La définition de l’effet de levier fait l’objet de discussions entre la Cour et la Commission depuis 2010. Comme l’indique la Commission dans sa réponse au point 64, la notion d’effet de levier est définie dans la réglementation financière et garantit la cohérence des informations communiquées par les États membres.

La Commission estime que l’interprétation de cette notion par la Cour diverge de la définition donnée à l’article 223 des règles d’application (RAP) du règlement financier de l’UE, aux termes de laquelle l’effet de levier équivaut au «montant à financer en faveur des destinataires finaux éligibles, divisé par le montant de la contribution de l’Union». Autrement dit, l’effet de levier est à considérer comme le ratio entre les ressources financières de l’Union allouées à un instrument financier (contribution) et le montant (total) des financements fournis aux bénéficiaires finaux éligibles (résultat).

De fait, une telle interprétation garantit un traitement comparable de l’effet de levier, tant pour les subventions que pour les instruments financiers.

Pour les instruments en gestion partagée, les informations communiquées par les États membres permettront à la Commission d’établir une distinction entre l’effet de levier des contributions publiques nationales et privées dans le cadre des PO et/ou celui des contributions en capital publiques ou privées supplémentaires. Le cofinancement n’est pas nécessairement constitué uniquement d’un financement public. L’axe prioritaire peut porter sur les dépenses publiques éligibles ou le total des dépenses éligibles (dépenses publiques et privées comprises). La majeure partie de l’axe créé pour soutenir les PME et le secteur privé en général porte sur le total des dépenses (voir article 120 du règlement portant dispositions communes).

Étant donné que les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) sont toujours mis en œuvre au moyen de programmes opérationnels cofinancés par des ressources publiques et/ou privées (alors que les instruments financiers mis en œuvre dans le cadre d’autres domaines d’action ne requièrent pas un tel cofinancement au niveau des programmes), il serait inopportun de considérer que ce cofinancement ne doit pas faire partie des ressources «levier» pour les instruments financiers mis en œuvre au titre des Fonds ESI.

67

La Commission souligne que les rapports des États membres pour la période 2014-2020 vont notamment lui permettre de fournir des informations sur l’effet de levier des instruments financiers, qui tiennent compte des exigences en matière de cofinancement, c’est-à-dire du fait que le cofinancement national peut être constitué de dépenses publiques et/ou privées.

68

La Commission a mis sur pied une task-force horizontale chargée de fournir des orientations sur l’interprétation des règles de l’actuel règlement financier en ce qui concerne la mise en œuvre des instruments financiers 2014-2020, notamment en matière d’effet de levier.

Elle renvoie également à ses réponses aux points 69 et 73.

69

Le règlement financier actuel et ses règles d’application exigent une approche unifiée des informations communiquées sur l’effet de levier. La Commission a pris des mesures pour affiner la méthode de calcul de l’effet de levier, comme indiqué dans sa réponse au point 68.

Étant donné que les dispositions applicables aux instruments financiers sont entrées en vigueur en janvier 2014, cette approche révisée est appliquée uniquement aux instruments financiers de la période 2014-2020.

En outre, il convient de noter que la portée de ces instruments est loin d’être homogène, ce qui explique certaines différences au niveau de la méthode appliquée. Ces différences ne doivent donc pas être systématiquement considérées comme des incohérences.

70

La Commission reconnaît que les différentes méthodologies adaptées aux divers instruments doivent être clarifiées, tout en faisant observer que des efforts ont déjà été accomplis à cet égard.

En juin 2015, la Commission a affiné la méthode de calcul de l’effet de levier afin de satisfaire, de manière cohérente et harmonisée, aux exigences en la matière inscrites dans le règlement financier et ses règles d’application. La méthodologie porte sur les instruments financiers à l’échelon de l’Union de l’actuelle période de programmation (2014-2020). Selon ladite méthodologie, le montant des financements en faveur des bénéficiaires finals éligibles doit correspondre au volume des financements accordés aux bénéficiaires finals éligibles par un instrument financier au moyen de sa chaîne de financement, en ce compris la partie de la contribution de l’Union.

Par ailleurs, les ressources fournies en dehors de la chaîne de financement d’un instrument financier peuvent aussi être prises en compte pour autant qu’il existe un lien clair avec les financements octroyés au moyen de ladite chaîne de financement. Conformément à ce qui précède, dans le cadre du financement d’infrastructures, toutes les sources de financement – participations, prêts et subventions – sont à prendre en compte pour calculer le montant du financement en faveur du projet. Dans ce contexte, l’intervention du budget de l’Union dans le financement d’une opération garantit pour cette dernière dans son ensemble un degré élevé de certitude et de capacité de livraison, ce qui a pour effet une augmentation du volume des fonds mobilisés.

Pour la période de référence qui commence en 2015, la Commission veillera à améliorer la cohérence de la méthode de calcul de l’effet de levier sur l’ensemble des instruments et types de produits.

Voir aussi les réponses de la Commission aux points 69 et 73.

Encadré 7

La Commission relève que la méthode de l’OCDE porte sur le calcul des montants mobilisés auprès du secteur privé par les interventions financières officielles en faveur du développement.

Elle estime que le lien de causalité entre la contribution du budget de l’Union et le montant des financements mobilisés qui en découle ne peut être apprécié que cas par cas.

Même limitées, les contributions de la BEI et de l’UE aux projets peuvent avoir des effets positifs:

  • en attirant des financements privés supplémentaires, d’un montant au moins égal à celui des prêts prioritaires de la BEI (tel est le cas de tous les projets garantis par le GPTT, pour lesquels les prêts de la BEI étaient équivalents à ceux d’autres banques);
  • en prévoyant une intervention dans le bouclage de montages d’établissements financiers privés, ou de banques nationales de développement, en raison du rôle reconnu de la BEI en tant qu’institution financière cotée «AAA»;
  • en permettant que les pouvoirs publics s’engagent avec la BEI dans des échéances à long terme pour des projets qui, autrement, ne pourraient pas être financés exclusivement dans un contexte régional, voire national, en raison des exigences des investisseurs privés, qui attendent un retour sur investissement à plus court terme.

Compte tenu des arguments qui précèdent, la Commission considère que les contributions financières conjointes CE-BEI, ainsi que le rôle de la BEI en tant que banque institutionnelle, déclenchent effectivement les décisions des autorités nationales/régionales en faveur de projets de partenariats public/privé, dont une partie du financement est fournie sur une longue durée par les budgets nationaux, parallèlement à l’engagement UE-BEI sur le long terme, que les institutions privées seules ne seraient pas en mesure de réaliser.

La méthode de calcul de l’effet multiplicateur a été affinée lors de la conception du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS). En ce sens, les coûts d’investissement des projets ont été ajustés afin d’exclure toutes les subventions de l’UE, les instruments financiers de l’UE ou les subventions/instruments financiers des Fonds ESI (y compris le cofinancement public national correspondant issu des autorités de gestion) servant à cofinancer le projet proposé.

Réponse commune de la Commission aux points 71 et 72

Le règlement portant dispositions communes établit le cadre pour l’exécution des Fonds ESI. D’autres cadres juridiques, comme les directives sur les marchés publics ou les règles en matière d’aides d’État, s’appliquent également sans qu’il soit nécessaire de les réitérer dans le RDC. Le règlement financier s’applique de la même manière, notamment ses dispositions spéciales en matière de gestion partagée.

En avril 2016, la Commission a diffusé une note d’orientation en matière d’information, qui porte sur le calcul de l’effet de levier, afin de procurer aux États membres une méthode cohérente. Elle disposera ainsi de données fiables et comparables en ce qui concerne l’effet de levier escompté et réalisé. S’agissant des instruments en gestion partagée, les informations communiquées par les États membres permettront également à la Commission de fournir des renseignements sur l’effet de levier des instruments financiers, qui tiennent compte des exigences en matière de cofinancements pouvant être constitués de dépenses publiques et/ou privées.

73

La Commission considère qu’il ne faut pas insister de manière excessive sur l’objectif visant à attirer des capitaux privés, en particulier dans les secteurs où le marché est exposé à des défaillances majeures.

Tant pour les instruments en gestion centralisée que pour les instruments en gestion partagée, d’autres objectifs peuvent être tout aussi importants (par exemple, mettre en place des investissements dans un marché naissant à forte valeur ajoutée européenne en période de récession économique; soutenir la croissance, l’emploi et la compétitivité dans tous les États membres et leurs régions, etc.). Par conséquent, pour déterminer le facteur de réussite des instruments financiers, il ne faut pas se contenter d’examiner le volume des fonds privés attirés.

La Commission souligne que les financements privés constituent une obligation légale supplémentaire pour la gestion partagée découlant du cadre juridique des aides d’État.

Réponse commune de la Commission aux points 74 à 76

La Commission souligne que les différences pouvant exister entre les parties sous l’angle des objectifs poursuivis vont renforcer la qualité des projets et permettre l’accès à un éventail plus large d’outils financiers pour la mise en œuvre des politiques et la participation et l’expertise du secteur privé. Elle estime que l’aide de l’UE fournie par l’intermédiaire de mécanismes professionnels rodés renforcera la gouvernance et le mécanisme de mise en œuvre des Fonds ESI.

Pour les instruments financiers en gestion partagée, le traitement préférentiel des investisseurs privés ou des investisseurs publics agissant dans le cadre du principe de l’économie de marché, ainsi que les modalités en matière de partage des risques, doivent respecter les règles sur les aides d’État dans les conditions prévues par la réglementation pour la période 2007-2013 et sont limités au strict minimum nécessaire pour attirer ces investisseurs.

En outre, conformément à l’article 6 du règlement délégué (UE) n° 480/2014 de la Commission, la rémunération préférentielle des investisseurs privés ou des investisseurs publics agissant dans le cadre du principe de l’économie de marché telle que visée à l’article 37, paragraphe 2, point c), et à l’article 44, paragraphe 1, point b), du RDC, est proportionnée aux risques pris par ces investisseurs et limitée au minimum nécessaire pour les attirer, ce qui doit être assuré par des conditions contractuelles et des garanties procédurales.

77

La Commission estime que la base juridique doit contenir des dispositions générales concernant les mécanismes de partage des risques et des recettes, afin de laisser une marge de manœuvre suffisante pour les modalités détaillées qui seront arrêtées dans les conventions de délégation spécifiques entre la Commission et les entités responsables (voir la réponse de la Commission à l’encadré 9).

Encadré 9 Cinquième alinéa

La Commission estime que le niveau de rémunération que la Commission est en droit de recevoir pour le GPTT/la PBI est à la mesure du risque encouru. De plus, après épuisement de la TPPP, le risque résiduel sera pleinement supporté par la BEI.

Encadré 9 Sixième alinéa

Le document de travail des services de la Commission, daté du 19 octobre 2011, était un document exploratoire, qui traçait les contours d’un système très novateur et inédit.

Dans le cadre de la procédure législative, les colégislateurs ont été informés de l’évolution de ce système précis, à la suite des calculs et des analyses de risque plus approfondis effectués par la Commission et la BEI. En tout état de cause, la répartition 95 %/5 % de la tranche de première perte était clairement indiquée dans le document de travail des services, et ce paramètre de partage des risques n’a jamais évolué.

Réponse commune de la Commission au point 78 et à l’encadré 10

La Commission estime que la répartition des risques dans le cadre des instruments en gestion centralisée examinés ici est justifiée, notamment pour permettre de surmonter la réticence du secteur privé à investir dans certains domaines. Les tranches de première perte doivent être dûment justifiées, et certaines mises en garde doivent être émises, compte tenu, notamment, du secteur et du marché dans lesquels l’instrument opère, ce qui peut en retour justifier une telle prise de risque.

En ce qui concerne le FEEE, vu qu’il est difficile de stimuler les investissements dans le marché de l’efficacité énergétique, qui est embryonnaire, fragmenté, restreint et à forte intensité de capital, de nouvelles mesures de prise de risque ou autres peuvent être nécessaires.

79

Le recours aux décisions fiscales anticipées dans le secteur des fonds d’investissement au Luxembourg est une pratique courante et nécessaire, notamment pour une SICAV, afin de réduire les incertitudes auxquelles sont confrontés les investisseurs en leur apportant des éclaircissements sur la fiscalité des investissements transfrontières.

Les décisions fiscales anticipées qu’obtiennent ces fonds sont uniquement dues à l’environnement de marché dans lequel ils évoluent et ne sont pas liées au fait qu’un instrument financier est mis en œuvre par le biais d’une structure de SICAV.

80

La Commission fait observer qu’aucune des enquêtes mentionnées n’est liée à une SICAV. Elle souligne que seule une infime partie des décisions fiscales anticipées a permis à de grandes multinationales d’obtenir des avantages indus. La proposition de directive du Conseil COM(2015) 135 doit encore être adoptée par le législateur puis transposée dans le droit interne des États membres. La recommandation C(2012) 8806 est adressée aux États membres.

Réponse commune de la Commission au point 81 et à l’encadré 11

Le Fonds Marguerite est une SICAV établie au Luxembourg qui opère selon les conditions et pratiques du marché, ainsi que dans le cadre de l’environnement juridique national.

Le recours aux décisions fiscales anticipées est courant pour les véhicules financiers établis au Luxembourg à des fins confirmatives en vue de limiter les incertitudes pour les investisseurs (en particulier lorsque le fonds vise à attirer des investisseurs privés).

82

Aucune disposition légale n’oblige les États membres à communiquer à la Commission les détails de la mise en place des instruments financiers du FEDER et du FSE. En gestion partagée et conformément au principe de subsidiarité, il incombe aux États membres de veiller à ce que la mise en place des instruments financiers soit conforme à la législation européenne et nationale applicable, aux fins de la légalité et de la régularité des dépenses correspondantes.

83

La Commission rappelle qu’il n’existe pas d’information systématique permettant d’identifier les financements privés au niveau des bénéficiaires finals.

L’analyse de la Cour prend uniquement en compte le rapport sur la mise en œuvre des instruments d’ingénierie financière, pour lequel les données ont été insérées dans la colonne II.10 Montants des contributions au titre des PO versées aux IIF – cofinancement privé national. Toutefois, comme l’explique la Cour au point 85, des financements privés peuvent également provenir de sources extérieures aux PO.

85

Pour la période de programmation 2014-2020, les dispositions en matière d’information sur les instruments financiers figurent à l’article 46 du RDC ainsi qu’à l’annexe I du règlement d’exécution (UE) n° 821/2014 de la Commission. Ladite annexe contient un modèle pour la communication des informations sur les instruments financiers. À la section VIII de ce modèle, les États membres doivent fournir des informations sur le montant d’autres contributions, hors Fonds ESI, levées par les instruments financiers, dont les contributions publiques et/ou privées, à la fois engagées dans les accords de financement et versées au niveau des bénéficiaires finaux. En effet, le cadre réglementaire prévoit que le rapport sur les instruments financiers visé à l’article 46 doit comporter des informations sur les contributions privées (dans le contexte de l’évaluation de l’effet de levier).

86

Alors que la base juridique pour la période 2007-2013 n’exigeait pas explicitement que les coûts et frais de gestion soient fondés sur les résultats, la rémunération est généralement fixée dans l’accord de financement entre l’autorité de gestion et l’organisme mettant en œuvre l’instrument financier. Par exemple, au moins le Portugal, le Royaume-Uni et la Pologne ont mis en place un système de rémunération fondé sur les résultats dans certains des accords de financement pour des instruments du FEDER et du FSE au cours de la période de programmation 2007-2013.

La Commission souligne également que dans de nombreux fonds d’emprunt, le coïnvestissement privé intervient au niveau du fonds et qu’il est fourni par le gestionnaire lui-même.

87

La Commission relève qu’un facteur supplémentaire concernant la mise en place d’instruments financiers et le résultat de l’effet de levier dans la mobilisation de fonds privés supplémentaires est constitué par le profil de risque et de crédit des bénéficiaires finals ciblés. Il convient de mentionner que l’IEMP vise des bénéficiaires finals qui présentent des profils de risque de crédit plus élevés.

Voir aussi la réponse de la Commission à l’encadré 12.

Encadré 12 Premier alinéa

Selon le rapport d’audit ad hoc sur le Fonds Marguerite élaboré par des consultants externes à la demande de la Commission, le manque de cofinancement privé au niveau du Fonds n’était pas imputable à la réticence du secteur privé à investir dans des instruments à financement public mais plutôt à la structure de gouvernance, moins répandue, de Marguerite, à la réserve limitée de projets aboutis et aux conditions de marché difficiles dans lesquelles le Fonds a dû évoluer.

Encadré 12 Deuxième alinéa

Le FEEE a été créé, dans un laps de temps réduit, au titre du programme énergétique européen pour la relance afin de soutenir des projets particulièrement risqués et innovants en matière d’efficacité énergétique, soit un secteur dans lequel aucun fonds spécifique n’avait été mis en place précédemment. La Commission a dès lors accepté d’être l’investisseur de base pour ce Fonds. Des investissements supplémentaires sont néanmoins encore possibles, puisque le montant total engagé à ce stade représente moins de la moitié de l’objectif du Fonds, à savoir 700 millions d’euros.

89

La Commission a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la rémunération préférentielle, qui a été présenté aux États membres en octobre 2015 et dont la version finale est en cours d’élaboration.

90

La Commission considère que les principaux aspects des modalités convenues entre la Commission et ses partenaires en matière de partage des risques doivent être évalués dans les futures bases juridiques.

Il convient cependant de trouver un juste équilibre offrant une souplesse suffisante dans les bases juridiques afin que les modalités convenues entre la Commission et l’entité en charge en matière de partage des risques et des recettes puissent être définies dans la convention de délégation spécifique.

91

La Commission reconnaît qu’il importe de veiller à ce que les instruments financiers ne fassent pas l’objet de mécanismes d’évasion fiscale inacceptables, comme elle l’a réaffirmé dans sa récente communication sur le paquet de mesures contre l’évasion fiscale du 29 janvier 2016. Toutefois, les décisions fiscales anticipées ne peuvent pas être considérées en tant que telles comme allant à l’encontre de la politique de la Commission.

En ce qui concerne les instruments financiers en gestion centralisée et partagée, comme prévu respectivement à l’article 140, paragraphe 4, du règlement financier et à l’article 38, paragraphe 4, du règlement portant dispositions communes, les organismes mettant en œuvre ces instruments ne sont pas établis dans des territoires dont les tribunaux ne coopèrent pas avec l’Union en ce qui concerne l’application des normes fiscales convenues à l’échelon international et n’entretiennent pas de relations commerciales avec des entités établies dans ces territoires, et ils transposent ces obligations dans les contrats qu’ils concluent avec les intermédiaires financiers choisis. Il s’agit d’une obligation légale en matière de mise en œuvre des instruments financiers, qui constitue une garantie majeure pour l’utilisation des ressources de l’UE.

La Commission estime que le risque pour la réputation de l’Union ne devrait pas être lié à l’existence de décisions fiscales anticipées, mais aux dispositions particulières de ces décisions.

94

La Commission envisage de fournir en temps opportun des orientations fondées sur les questions et les besoins recensés des États membres.

Réponse commune de la Commission aux points 96 et 97

La Commission considère que la fréquence du recyclage des fonds pendant la période d’éligibilité n’est pas une fin en soi.

De plus, la date d’échéance des financements fournis est ou doit être adaptée à la typologie des investissements financés, et toute conclusion concernant l’effet de renouvellement limité doit être tirée en fonction de la date de création de l’instrument financier, de la période de grâce, de l’échéance et des taux de défaut des financements octroyés aux bénéficiaires finals.

Par exemple, dans le cas de l’instrument prêt à l’emploi en faveur de l’efficacité énergétique «prêt pour rénovation» pour 2014-2020, l’échéance du prêt peut être définie pour une période s’étendant jusqu’à 20 ans.

Un cycle complet de renouvellement au cours de la période de programmation va à l’encontre d’une telle perspective à long terme.

Réponse commune de la Commission aux points 99 et 100

La Commission souligne que les autorités de gestion sont tenues de veiller à la mise en place de mesures appropriées se conformant aux dispositions de l’article 78, paragraphe 7, du règlement général et de présenter ces mesures à la clôture, en donnant notamment des informations sur la réutilisation des reliquats attribuables au FEDER et au FSE, tout en précisant l’autorité compétente responsable de la gestion des reliquats, les modalités de réutilisation, la finalité, la zone géographique concernée et la durée envisagée (voir point 5.2.5 des lignes directrices relatives à la clôture).

Le cadre non seulement incite les États membres à réutiliser les ressources au profit du même groupe cible, mais fait aussi en sorte que ces ressources soient réinvesties plusieurs fois pour autant qu’un écart soit observé sur le marché. Il incombe aux États membres de veiller au respect de ces dispositions.

102

La Commission souligne que les ressources reversées au fonds à l’issue de la période d’éligibilité ne sont plus des ressources de l’UE, mais des ressources nationales.

Le RDC prévoit que les États membres adoptent les mesures nécessaires pour que les ressources reversées aux instruments financiers durant une période d’au minimum huit ans après la fin de la période d’éligibilité soient utilisées de manière appropriée [voir article 45 du règlement portant dispositions communes et modèle d’accord de financement à l’annexe IV, point 1 j)].

La Commission envisage de vérifier l’adéquation des mesures mises en place dans les accords de financement en se fondant sur les travaux d’audit réguliers des autorités d’audit nationales et de ses propres services portant sur les instruments financiers.

104

La Commission reconnaît que l’organisation d’une procédure ouverte pour sélectionner un gestionnaire de fonds prend du temps. Toutefois, on ne peut l’éviter car il faut se conformer aux règles de sélection applicables, notamment en matière de marchés publics.

La note d’orientation sur l’évaluation ex ante, finalisée en février 2015, expose les conditions permettant d’attribuer des ressources relevant des programmes 2014-2020 à un instrument financier existant. En outre, la Commission a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la sélection des organismes mettant en œuvre les instruments financiers, dans laquelle il est envisagé d’insérer une section expliquant les conditions applicables aux modifications de contrats (comme l’extension de la période de mise en œuvre ou la hausse de la contribution du PO aux instruments financiers existant au titre de la période 2007-2013).

110

La Commission rappelle que lorsque les frais communiqués sont nuls, cela signifie bien souvent qu’il n’y a pas eu de versement de coûts et frais de gestion. On dénombre plus de 261 fonds ayant communiqué des coûts et frais de gestion «nuls».

111 Deuxième alinéa

Pour la période 2007-2013, le règlement renvoyait aux règles d’éligibilité nationales et non à celles de l’UE (article 56, paragraphe 4, du règlement n° 1083/2006). Cette habilitation octroyée aux États membres s’inscrivait dans le droit fil de la gestion partagée et du principe de subsidiarité.

Les règles d’éligibilité concernant les coûts et frais de gestion font partie du très petit nombre d’éléments dans la législation pour lesquels la base juridique impose une limite des dépenses spécifiques. La réglementation a établi différents seuils, en fonction du type de produits financiers octroyés, pour les coûts et frais de gestion; ceux-ci peuvent être inférieurs (mais pas supérieurs) à 4 %, à savoir 2 % pour les fonds à participation et de garantie, 3 % pour les fonds d’emprunt et de capital-investissement et 4 % pour les instruments de microcrédit. Ces plafonds visent à protéger les intérêts financiers de l’UE.

113

Les coûts et frais de gestion ne sont éligibles et remboursés par l’UE que s’ils sont payés. Dès lors, l’État membre n’est pas tenu de communiquer les coûts et frais de gestion qui ne sont pas payés puisque leur remboursement ne peut pas être demandé à la Commission, de sorte qu’ils ne sont pas financés par le budget de l’Union.

Si les coûts et frais de gestion dépassent les plafonds sur la base d’une procédure de mise en concurrence et sont déclarés à la Commission comme des dépenses éligibles, les autorités compétentes (autorités de gestion, autorités de certification et autorités d’audit) vérifieront à la clôture l’éligibilité de celles-ci et seront tenues de communiquer toute irrégularité à la Commission.

Réponse commune de la Commission aux points 115 à 117

La Commission estime que les règles sont clairement énoncées dans la base juridique, qui a fait l’objet d’orientations détaillées, et qu’il n’est pas possible à ce stade de procéder à une réinterprétation.

L’article 43 du règlement d’exécution dispose que les plafonds pour les dépenses éligibles sont applicables au capital versé du programme opérationnel au fonds et non au capital utilisé par le fonds pour fournir une aide aux bénéficiaires finals.

Les plafonds, qui correspondent au montant maximal de dépenses éligibles, doivent être calculés sur une moyenne annuelle, au prorata temporis. La note d’orientation du COCOF concernant les instruments relevant de l’ingénierie financière aborde la base juridique, qu’elle précise (voir points 2.6.1 à 2.6.17).

Pour la période 2014-2020, le cadre juridique prévoit que les coûts et frais de gestion doivent être liés à la performance, y compris les montants versés aux bénéficiaires finals.

118

Voir la réponse de la Commission au point 86.

122

Il ressort des données communiquées par les États membres que les coûts et frais de gestion cumulés pour les instruments financiers du FEDER et du FSE à la fin de 2014 représentent 4,7 % des montants versés aux instruments financiers, ce qui équivaut à un taux annuel inférieur à 1,0 %. Ce chiffre est conforme à ceux présentés par la Cour pour les contributions du budget de l’UE en faveur des instruments en gestion centralisée.

123

Les coûts et frais de gestion communiqués à la Commission sont ceux payés par les autorités de gestion et remboursés par la Commission à l’État membre, quel que soit le niveau de mise en œuvre où les coûts et frais de gestion sont exposés. La Commission souligne qu’un gestionnaire de fonds à participation et un gestionnaire d’instrument financier remplissent différentes fonctions et ont droit à des honoraires pour l’exercice de celles-ci.

Les frais facturés aux bénéficiaires finals doivent être déduits des dépenses éligibles déclarées à la Commission, afin d’éviter le double financement. L’existence de ces frais et leur traitement adéquat font partie des contrôles de gestion et des travaux d’audit.

Réponse commune de la Commission aux points 124 à 127

Le ratio entre les frais et l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals est le reflet de la situation en matière de mise en œuvre des instruments financiers à la fin de 2014; ce ratio sera réduit dans les prochaines années, car l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals devrait augmenter.

128

La Commission renvoie à sa réponse au point 124, tout en faisant remarquer qu’une comparaison ne sera possible qu’à la clôture des instruments du FEDER et du FSE.

131

En gestion partagée et conformément au principe de subsidiarité, il incombe aux autorités nationales de veiller à ce que chaque opération soit mise en œuvre dans le respect des dispositions juridiques applicables, notamment en ce qui concerne les plafonds pour les remboursements.

Pour les instruments financiers du FEDER et du FSE, la Commission souligne que les coûts et frais de gestion sont déterminés sur la base d’un accord de financement négocié entre l’autorité de gestion et le gestionnaire de fonds, et qu’elle n’est pas partie à cette relation contractuelle. La situation est différente pour un instrument en gestion centralisée, pour lequel la Commission est partie à la relation contractuelle avec le gestionnaire de fonds.

133

Les coûts et frais de gestion ne sont éligibles et remboursés par l’UE que s’ils sont payés. Dès lors, l’État membre n’est pas tenu de communiquer les coûts et frais de gestion qui ne sont pas payés puisque leur remboursement ne peut pas être demandé à la Commission, de sorte qu’ils ne sont pas financés par le budget de l’Union.

Les coûts et frais de gestion payés par l’autorité de gestion peuvent en outre dépasser les seuils fixés à l’article 43, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission, mais en pareil cas, ceux-ci ne seront pas éligibles au remboursement par les Fonds structurels.

134

Pour la période de programmation 2014-2020, une synthèse des données doit être élaborée par la Commission pour l’ensemble des cinq fonds ESI. L’établissement des rapports sur les instruments financiers a été fixé sur la base de six mois afin de tenir compte de toutes les règles spécifiques aux fonds (et des délais respectifs de présentation du rapport annuel de mise en œuvre tels que prévus à l’article 50, paragraphes 6 et 7, du RDC), du délai nécessaire à la consolidation et l’évaluation des données présentées par les États membres/autorités de gestion dans le cadre du rapport annuel de mise en œuvre, et de la présentation globale des progrès en matière de mise en œuvre des instruments financiers sur l’ensemble des cinq fonds ESI.

Lorsque la Commission présente des observations sur le rapport annuel de mise en œuvre, y compris les instruments financiers, le rapport est renvoyé aux autorités de gestion et le délai de deux mois est interrompu jusqu’à ce que les informations révisées soient à nouveau présentées à la Commission. Ensuite, ledit délai recommence à courir.

Les données peuvent par conséquent être agrégées dès que la Commission a effectué une évaluation complète et qu’elle dispose d’une assurance suffisante concernant l’exactitude et la plausibilité des données fournies par les autorités de gestion.

141 Premier tiret

La Commission estime que la durée normale d’un fonds à participation et d’un fonds spécifique est inférieure à la période d’éligibilité compte tenu du temps nécessaire pour mettre en place l’instrument financier (voir également le point 93).

Elle souligne qu’en vertu de l’article 42, paragraphe 5, du RDC, il est obligatoire de recourir à une méthode de calcul fondée sur la performance et que les critères en matière de performance sont définis à l’article 12 du règlement délégué (UE) n° 480/2014. Le plafond global applicable aux coûts et frais de gestion éligibles est établi à l’article 13, paragraphe 3, du règlement délégué (UE) n° 480/2014 en vue de protéger les intérêts financiers de l’UE.

Conformément au principe de subsidiarité, les modalités de paiement des coûts et frais de gestion doivent être définies dans l’accord de financement. Le RDC et le règlement délégué (UE) n° 480/2014 établissent uniquement des plafonds pour les dépenses éligibles maximales à cofinancer par les Fonds ESI et non pour les paiements réels de frais devant être effectués, ce qui protège les intérêts financiers de l’UE.

141 Deuxième tiret

La Commission a précisé dans le document d’orientation EGESIF_15-0021-01 sur les coûts et frais de gestion, du 26 novembre 2015, qu’on devrait utiliser un «système de bonus/malus» au moyen duquel le remboursement total des coûts de gestion serait rattaché à la réalisation des objectifs convenus, en lien avec les critères de performance pertinents (voir point 2.2, page 3, du document d’orientation).

141 Troisième tiret

Conformément au principe de subsidiarité, une telle condition peut être mise en place au niveau de l’accord de financement étant donné qu’elle relève des négociations entre l’autorité de gestion et l’organisme mettant en œuvre l’instrument financier. Les plafonds applicables à la rémunération de base et à la rémunération fondée sur la performance visent à fixer les dépenses éligibles maximales.

La Commission souligne par ailleurs que le recours aux critères fondés sur la performance est obligatoire.

La rémunération fondée sur la performance est une obligation prévue par l’article 42, paragraphe 5, du RDC, et les critères en matière de performance sont établis à l’article 12 du règlement délégué (UE) n° 480/2014.

D’un point de vue réglementaire, les colégislateurs ont considéré que ces éléments suffisaient pour garantir une mise en œuvre adéquate des instruments financiers.

Sous l’angle de la transparence et de la bonne gestion financière, il convient également de souligner que l’autorité de gestion doit informer le comité de suivi des dispositions relatives au calcul, sur la base de la performance, des coûts de gestion engagés ou des frais de gestion de l’instrument financier. Le comité de suivi recevra chaque année des rapports concernant les coûts et les frais de gestion effectivement versés au cours de l’année civile précédente.

144

La Commission ne considère pas que le renforcement du financement par instruments financiers augmente de fait les fonds pour assistance technique aux États membres étant donné que les montants engagés pour l’assistance technique sont fondés sur des projets spécifiques liés à la mise en œuvre des programmes et non au niveau de financement fourni au moyen des instruments financiers.

En outre, un soutien technique doit, dans une certaine mesure, être affecté à la mise en œuvre des instruments financiers (voir la réponse de la Commission au point 94).

Le niveau des fonds pour l’assistance technique a été planifié dans chaque État membre en fonction des besoins escomptés pour couvrir les activités liées à la préparation et la mise en œuvre des programmes.

Les coûts et frais de gestion représentent la rémunération du gestionnaire de fonds pour ses activités de gestion et de compte rendu.

Par ailleurs, le facteur de coût pour l’assistance technique n’est pas nécessairement le montant global mis à disposition des programmes de subventions, mais il y a aussi d’autres facteurs, tels que la complexité du système de gestion et de contrôle et des dispositions légales liées à la mise en œuvre au niveau national et de l’UE, le nombre de PO, les mesures et principaux projets cofinancés, le nombre d’OI, etc.

145

La Commission fait observer que le rapport annuel de mise en œuvre présenté par l’autorité de gestion décrit, dans une section spécifique, les principales mesures d’assistance technique prises au cours d’une année donnée. De surcroît, les dépenses d’assistance technique déclarées à la Commission pour remboursement sont vérifiées, par l’autorité de gestion ou un autre organisme, sur la base de la ventilation des coûts et à l’appui des factures, fiches de salaire ou autres éléments probants.

La déclaration de dépenses vérifiée par l’autorité de gestion est en outre susceptible d’être vérifiée, sur la base d’une méthode d’échantillonnage, par l’autorité de certification, l’autorité d’audit et les auditeurs de la Commission.

146

La Commission estime que les coûts de gestion du programme (budget AT) ne devraient pas être amalgamés avec les coûts de mise en œuvre d’opérations uniques au sein d’un programme (coûts et frais de gestion pour les instruments financiers) car ces coûts ne sont pas non plus fusionnés dans le cadre de la mise en œuvre des opérations de subventions (par exemple, les coûts liés à la rémunération de l’ingénieur responsable du projet sont inclus dans les montants alloués aux projets et non dans les montants de l’assistance technique).

La Commission reçoit des rapports des États membres sur le budget de l’assistance technique.

En outre, les structures de coûts des subventions et des instruments financiers, ainsi que des instruments financiers en gestion partagée et en gestion directe, ne sont pas les mêmes.

La Commission a publié en juillet 2012 une étude présentant des informations quantitatives et qualitatives sur les coûts administratifs et la charge administrative de la gestion des Fonds structurels de l’UE (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf).

La mise à jour de cette étude est en cours et devrait être publiée à la fin de 2016. Il est prévu de la prendre en considération dans le cadre de l’exercice de simplification.

Conclusions et recommandations

147

La Commission convient qu’il existe de multiples avantages à fournir l’aide financière issue du budget de l’Union au moyen d’instruments financiers, ce qui explique pourquoi, pour la période de programmation 2014-2020, elle promeut et encourage activement un recours accru à ces instruments.

148

La Commission estime que l’effet des problèmes relevés par la Cour varie selon les États membres et les types d’instruments financiers et que, dans l’ensemble, les instruments financiers restent un moyen efficace et efficient de distribuer les fonds de l’UE.

148 Premier tiret

La Commission considère que le taux de décaissement moyen de 57 % (à la fin de 2014) témoigne du caractère très hétérogène de la situation. Le risque d’un décaissement qui ne soit pas total à la clôture concerne un nombre limité d’instruments financiers dans quelques États membres.

Le faible taux de décaissement à la fin de 2014 est le résultat d’un certain nombre de facteurs tels que la crise financière, l’expérience limitée dans certains États membres et le lancement tardif de certains instruments.

148 Deuxième tiret

Pour les instruments financiers en gestion partagée, les exigences légales en matière de communication d’informations n’ont pas permis à la Commission d’obtenir des États membres des données exhaustives sur la participation des investisseurs privés. Néanmoins, la Commission note que les règles en matière d’aides d’État prévoient pour certains instruments financiers une participation minimale d’investisseurs privés (par exemple 30 %, voire, dans certains cas, 60 %).

Elle considère que les instruments financiers en gestion centralisée conçus au cours de la période 2007-2013 ont réussi à attirer, au niveau des projets, d’importantes ressources issues du secteur privé, même lorsqu’aucune contribution privée n’avait été faite au niveau du fonds (comme pour le Fonds Marguerite). La Commission estime que l’expérience acquise dans le cadre de ces instruments l’aide à concevoir des instruments capables d’attirer des investissements privés en plus grand nombre.

148 Troisième tiret

La Commission considère que la fréquence du recyclage des fonds pendant la période d’éligibilité n’est pas une fin en soi.

De plus, la date d’échéance des financements fournis est ou doit être adaptée à la typologie des investissements financés, et toute conclusion concernant l’effet de renouvellement limité doit être tirée en fonction de la date de création de l’instrument financier, de la période de grâce, de l’échéance et des taux de défaut des financements octroyés aux bénéficiaires finals.

148 Quatrième tiret

En vertu des règles fixées pour la période de programmation 2007-2013, les coûts et frais de gestion sont liés aux montants dont ont été dotés les instruments financiers et non aux montants versés aux bénéficiaires finals. La Commission observe qu’une comparaison avec les instruments gérés au niveau central ne sera possible qu’à la clôture des instruments du FEDER et du FSE.

Pour la période 2014-2020, les coûts et frais de gestion doivent être liés à la performance, y compris les montants versés aux bénéficiaires finals.

150

La Commission estime que le risque d’un décaissement qui ne soit pas total à la clôture concerne un nombre limité d’instruments financiers dans quelques États membres.

Elle fait remarquer que 82 % des participants ont indiqué avoir réalisé une évaluation des écarts concernant les besoins du marché, même si le cadre juridique n’imposait cette évaluation que de manière indirecte. Cet aspect doit être considéré comme positif compte tenu de la nature non contraignante de cette disposition pour la période 2007-2013.

151

La Commission fait observer que, selon le type d’instruments (prêts et garanties, par exemple) et les particularités des États membres, certains fonds de faible envergure fonctionnent tout aussi bien, voire mieux, que les grands (par exemple en Allemagne, en Pologne et en France).

Recommandation n° 1 a)

La Commission accepte la recommandation.

Chaque fois qu’un nouvel instrument financier est conçu, l’évaluation ex ante devra comporter une analyse des enseignements tirés de précédents instruments similaires.

Recommandation n° 1 b)

La Commission accepte la recommandation.

Pour les instruments en gestion centralisée, les bases juridiques correspondantes prévoient des évaluations ou des examens à mi-parcours.

La Commission veillera à ce que tous les futurs examens à mi-parcours des instruments financiers prennent en considération les enseignements tirés et l’effet d’éventuels changements socio-économiques majeurs sur la raison d’être de l’instrument et la contribution correspondante du budget de l’Union.

Recommandation n° 2

La Commission accepte cette recommandation tout en estimant qu’elle est mise en œuvre pour ce qui la concerne.

S’agissant des instruments financiers à l’échelon national/régional, la Commission a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, qu’elle a présenté aux États membres le 28 avril 2016. Le potentiel en matière d’économies d’échelle doit également être pris en compte dans le contexte de l’évaluation ex ante, lors de l’examen des modalités de mise en œuvre au sens de l’article 38 du RDC.

Pour ce qui est des contributions de programmes des Fonds ESI aux instruments à l’échelon de l’UE, la Commission a fourni des éclaircissements circonstanciés et a travaillé en étroite collaboration avec les États membres concernant l’initiative en faveur des PME, qui est un instrument financier à l’échelon de l’UE.

En outre, la Commission a publié une brochure destinée à guider les États membres sur les complémentarités entre les Fonds ESI et l’EFSI.

Si de nouveaux instruments sont élaborés à l’échelon de l’Union, la Commission fournira des orientations sur la contribution des ressources des programmes en faveur des instruments à l’échelon de l’UE, sur la base des demandes des États membres.

S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre pour ce qui la concerne.

152

La Commission considère qu’il ne faut pas insister de manière excessive sur l’objectif visant à attirer des capitaux privés, en particulier dans les secteurs où le marché est exposé à des défaillances majeures. Tant pour les instruments au niveau de l’UE que pour les instruments en gestion partagée, d’autres objectifs étaient tout aussi importants (par exemple mettre en place des investissements dans un marché naissant à forte valeur ajoutée européenne en période de récession économique; soutenir la croissance, l’emploi et la compétitivité dans tous les États membres et leurs régions). Par conséquent, pour déterminer la réussite des instruments financiers, il ne faut pas se contenter d’examiner le volume des fonds privés attirés.

Pour les instruments financiers en gestion partagée, les exigences légales en matière de communication d’informations n’ont pas permis à la Commission d’obtenir des États membres des données exhaustives sur la participation des investisseurs privés. Néanmoins, la Commission note que les règles en matière d’aides d’État prévoient pour certains instruments financiers une participation minimale d’investisseurs privés (par exemple 30 %, voire, dans certains cas, 60 %).

Elle considère que les instruments financiers en gestion centralisée conçus au cours de la période 2007-2013 ont réussi à attirer, au niveau des projets, d’importantes ressources issues du secteur privé, même lorsqu’aucune contribution privée n’avait été faite au niveau du fonds (comme pour le Fonds Marguerite). La Commission estime que l’expérience acquise dans le cadre de ces instruments l’aide à concevoir des instruments capables d’attirer des investissements privés en plus grand nombre.

L’article 223 des règles d’application du règlement financier de l’UE définit l’effet de levier comme «le montant à financer en faveur des destinataires finaux éligibles, divisé par le montant de la contribution de l’Union». Autrement dit, l’effet de levier est à considérer comme le ratio entre les ressources financières de l’Union allouées à un instrument financier (contribution) et le montant (total) des financements fournis aux bénéficiaires finaux éligibles (résultat). En tant que telle, la Commission estime que cette formule tient parfaitement compte de la mesure dans laquelle le financement public sur le budget de l’UE mobilise des fonds supplémentaires.

153

La Commission est d’avis qu’il est prématuré de tirer des conclusions concernant le niveau des fonds privés qui seront attirés pour la période 2014-2020. L’élargissement du champ d’application des instruments financiers pour la période 2014-2020 ainsi que la possibilité de combinaisons avec l’EFSI devraient offrir des possibilités supplémentaires. La Commission fait observer qu’elle a fourni des modèles pour les systèmes de rémunération préférentielle dans les orientations de 2014.

Le règlement d’exécution n° 964/2014 concernant les instruments prêts à l’emploi pour la période 2014-2020 fournit des exemples de la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs au secteur public.

Par ailleurs, la Commission a donné, dans sa brochure du 22 février 2016, des exemples de combinaisons entre Fonds ESI et EFSI allant de pair avec des rémunérations préférentielles des investisseurs privés (voir http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Enfin, elle a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la rémunération préférentielle, qui a été présenté aux États membres en octobre 2015 et dont la version finale est en cours d’élaboration.

154

La Commission reconnaît qu’il importe de veiller à ce que les instruments financiers ne fassent pas l’objet de mécanismes d’évasion fiscale inacceptables, comme elle l’a réaffirmé dans sa récente communication sur le paquet de mesures contre l’évasion fiscale du 29 janvier 2016. Toutefois, les décisions fiscales anticipées ne peuvent pas être considérées en tant que telles comme allant à l’encontre de la politique de la Commission. Le concept même de décision fiscale anticipée vise à réduire les incertitudes pour les investisseurs.

Recommandation n° 3

La Commission n’accepte pas la recommandation.

En effet, elle ne voit pas la nécessité de modifier le règlement financier et/ou les règles sectorielles sous-jacentes (RDC et règles sectorielles en gestion centralisée), considérant que, pour remédier au problème, des orientations peuvent suffire.

Pour la gestion partagée, les DG chargées de la gestion des Fonds ESI ont commencé à élaborer un projet de note d’orientation sur la communication d’informations. Il est prévu que ce projet, qui a été présenté aux États membres le 28 avril 2016, contienne des informations exhaustives sur le calcul de l’effet de levier, comme en disposent le règlement financier et ses règles d’application, et notamment sur le mode de détermination des montants mobilisés. Les informations communiquées par les États membres permettront à la Commission d’établir une distinction entre l’effet de levier des contributions publiques nationales et privées dans le cadre des PO et/ou celui des contributions en capital publiques ou privées supplémentaires.

Pour les instruments en gestion centralisée, la Commission a affiné, en juin 2015, la méthode de calcul de l’effet de levier pour les instruments financiers de la période 2014-2020 afin de satisfaire, de manière cohérente et harmonisée, aux exigences en la matière inscrites dans le règlement financier et ses règles d’application.

Recommandation n° 4

La Commission accepte la recommandation.

Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes opérationnels [décision C(2015) 2771 de la Commission] prévoient, au point 5.2.5, que le rapport final dans le cadre de l’ensemble de clôture doit indiquer l’identité des fournisseurs nationaux de cofinancement, les types de cofinancements nationaux fournis et les éventuels fonds de coïnvestissement s’ajoutant aux ressources des programmes. Par ailleurs, l’annexe I, modèles 1 et 2, prévoit que les États membres communiquent, dans le champ obligatoire III.2.2.4, le cofinancement privé national effectivement versé à l’instrument financier.

Recommandation n° 5

La Commission accepte cette recommandation.

Le volume I de la méthodologie générale pour l’évaluation ex ante des instruments financiers, publié en avril 2014, aborde la manière d’appliquer les dispositions sur le traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans exposer à des risques excessifs les investisseurs publics qui contribuent à la dotation des instruments financiers.

De plus, le règlement d’exécution n° 964/2014 concernant les instruments prêts à l’emploi pour la période 2014-2020 fournit des exemples de la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans exposer à des risques excessifs le secteur public.

Enfin, la Commission a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la rémunération préférentielle, qui a été présenté aux États membres en octobre 2015 et dont la version finale est en cours d’élaboration.

S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre pour ce qui la concerne.

Recommandation n° 6

La Commission accepte partiellement cette recommandation pour ce qui concerne ses propositions législatives relevant de la période de programmation postérieure à 2020.

Recommandation n° 7

La Commission accepte la recommandation.

Pour la gestion partagée, elle insérera, dans la note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, des recommandations supplémentaires visant à demander l’alignement des structures des instruments financiers sur la politique exposée dans sa communication sur le paquet de mesures contre l’évasion fiscale de janvier 2016.

Pour les instruments en gestion centralisée, elle a déjà écrit à la BEI et au FEI pour souligner l’importance de ses mesures contre l’évasion fiscale en favorisant une promotion accrue des bonnes pratiques par la BEI et le FEI dans ce domaine. Elle s’engage dans un dialogue actif avec la BEI et le FEI au sujet de l’examen de leurs politiques respectives en la matière.

Par ailleurs, la Commission fait observer que l’article 140, paragraphe 4, du règlement financier et l’article 38, paragraphe 4, 2e alinéa, du RDC, précisent que les organismes mettant en œuvre les instruments financiers doivent respecter le droit applicable, notamment en matière de blanchiment d’argent, de lutte contre le terrorisme et de fraude fiscale. Ces mêmes organismes ne peuvent être établis dans des territoires dont les tribunaux ne coopèrent pas avec l’Union en ce qui concerne l’application des normes fiscales convenues à l’échelon international et ne peuvent entretenir de relations commerciales avec des entités établies dans ces territoires. Les autorités de gestion transposent ces obligations dans les contrats qu’elles concluent avec les intermédiaires financiers choisis.

La conformité des régimes fiscaux avec la législation nationale et les recommandations de l’UE fait partie intégrante du système mis en place pour mettre en œuvre les instruments financiers et relève du champ d’application des vérifications de gestion, comme le prévoit le document d’orientation EGESIF 14_0012_02.

S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre pour ce qui la concerne.

Réponse commune de la Commission aux points 155 et 156

La Commission considère que la fréquence du recyclage des fonds pendant la période d’éligibilité n’est pas une fin en soi.

De plus, la date d’échéance des financements fournis est ou doit être adaptée à la typologie des investissements financés, et toute conclusion concernant l’effet de renouvellement limité doit être tirée en fonction de la date de création de l’instrument financier, de la période de grâce, de l’échéance et des taux de défaut des financements octroyés aux bénéficiaires finals.

Pour ce qui est de la fin de la période de mise en œuvre, la Commission estime que les changements introduits dans ses lignes directrices relatives à la clôture s’inscrivaient dans le champ d’application de l’article 78, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1083/2006, tel que modifié, et ne nécessitaient donc pas une modification de l’acte législatif (voir aussi la réponse de la Commission au point 43 et au point 6.52, ainsi qu’à la recommandation n° 5 du rapport annuel 2014 de la Cour). Elle souligne que les autorités de gestion sont tenues de veiller à la mise en place des mesures appropriées se conformant aux dispositions de l’article 78, paragraphe 7, du règlement général et de présenter ces mesures à la clôture, en donnant notamment des informations sur la réutilisation des reliquats attribuables au FEDER et au FSE, et en précisant en particulier l’autorité compétente responsable de la gestion des reliquats, les modalités de réutilisation, la finalité, la zone géographique concernée et la durée envisagée (voir point 5.2.5 des lignes directrices relatives à la clôture).

Recommandation n° 8

La Commission accepte cette recommandation.

L’article 45 du RDC prévoit que les États membres adoptent les mesures nécessaires pour que les ressources reversées aux instruments financiers durant une période d’au minimum huit ans après la fin de la période d’éligibilité soient utilisées de manière appropriée [voir aussi le modèle d’accord de financement à l’annexe IV, point 1 j)]. Les ressources reversées au fonds après la fin de la période d’éligibilité ne sont plus des ressources de l’UE, mais des ressources nationales.

Dans sa note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, la Commission insistera sur l’importance de cette disposition dans l’accord de financement signé par les autorités de gestion, et elle indiquera qu’une vérification de l’adéquation de cette disposition relève des travaux d’audit réguliers des autorités d’audit.

S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre pour ce qui la concerne.

Recommandation n° 9

La Commission accepte cette recommandation.

La note d’orientation sur l’évaluation ex ante, adoptée en mai 2014, expose les conditions permettant d’attribuer des ressources relevant des programmes 2014-2020 à un instrument financier existant.

En outre, la Commission a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la sélection des organismes mettant en œuvre les instruments financiers. Ce projet a été présenté aux États membres en octobre 2015, et il est envisagé d’y insérer une section expliquant les conditions applicables aux modifications de contrats (comme l’extension de la période de mise en œuvre ou la hausse des montants de la contribution du PO aux instruments financiers existant au titre de la période 2007-2013). La version finale de cette note d’orientation est en cours d’élaboration.

S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre pour ce qui la concerne.

158

Les coûts et frais de gestion cumulés représentent 4,7 % des montants versés aux instruments financiers à la fin de décembre 2014, ce qui équivaut à un taux annuel inférieur à 1 %.

Les coûts et frais de gestion ne sont éligibles et remboursés par l’UE que s’ils sont payés au gestionnaire de fonds. Si les coûts et frais de gestion payés dépassent les plafonds, le remboursement s’effectuera sur la base de ces plafonds et non des montants plus élevés réellement payés. Cette mesure protège les intérêts financiers de l’UE.

La Commission estime que les règles sont clairement énoncées dans la base juridique, qui a fait l’objet d’orientations détaillées, et qu’il n’est pas possible à ce stade de procéder à une réinterprétation.

L’article 43 du règlement d’exécution dispose que les plafonds pour les dépenses éligibles sont applicables au capital versé du programme opérationnel au fonds et non au capital utilisé par le fonds pour fournir une aide aux bénéficiaires finals.

Les plafonds, qui correspondent au montant maximal de dépenses éligibles, doivent être calculés sur une moyenne annuelle, au prorata temporis. La note d’orientation du COCOF concernant les instruments relevant de l’ingénierie financière aborde la base juridique, qu’elle précise (voir points 2.6.1 à 2.6.17).

Pour la période 2014-2020, le cadre juridique prévoit que les coûts et frais de gestion doivent être liés à la performance, y compris les montants versés aux bénéficiaires finals.

Réponse commune de la Commission aux points 159 et 160

Pour la période 2007-2013, la Commission assure le suivi des coûts et frais de gestion au moyen de la synthèse des données pour les instruments financiers, sur la base des rapports transmis par les États membres. Cette obligation a été mise en place en 2011.

Pour la période 2014-2020, elle disposera d’une série de données plus complète et plus fiable pour contrôler la mise en œuvre de l’ensemble des instruments financiers, et notamment les coûts et frais de gestion.

Pour les deux périodes, il incombe aux autorités nationales de s’assurer de l’éligibilité des coûts et frais de gestion conformément aux règles applicables et au principe de subsidiarité.

La Commission estime que les coûts de gestion du programme (budget AT) ne devraient pas être amalgamés avec les coûts de mise en œuvre d’opérations uniques au sein d’un programme (coûts et frais de gestion pour les instruments financiers) car ces coûts ne sont pas fusionnés dans le cadre de la mise en œuvre des opérations de subventions (par exemple, les coûts liés à la rémunération de l’ingénieur responsable du projet sont inclus dans les montants alloués aux projets et non dans les montants de l’assistance technique).

Elle tient à souligner qu’elle procède à l’examen des rapports sur le budget de l’assistance technique transmis par les États membres. Ce fut le cas pour la période 2007-2013 et cela continue à l’être pour la période 2014-2020.

161

Pour la période de programmation 2014-2020, la synthèse des données doit être élaborée par la Commission pour l’ensemble des cinq fonds ESI. L’établissement des rapports sur les instruments financiers a été fixé sur la base de six mois afin de tenir compte de toutes les règles spécifiques aux fonds (et des délais respectifs de présentation du rapport annuel de mise en œuvre tels que prévus à l’article 50, paragraphes 6 et 7, du RDC), du délai nécessaire à la consolidation et l’évaluation des données présentées par les États membres/autorités de gestion dans le cadre du rapport annuel de mise en œuvre, et de la présentation globale des progrès en matière de mise en œuvre des instruments financiers sur l’ensemble des cinq fonds ESI.

Lorsque la Commission présente des observations sur le rapport annuel de mise en œuvre, y compris les instruments financiers, le rapport est renvoyé aux autorités de gestion et le délai de deux mois est interrompu jusqu’à ce que les informations révisées soient à nouveau présentées à la Commission. Ensuite, ledit délai recommence à courir.

Les données peuvent par conséquent être agrégées dès que la Commission a effectué une évaluation complète et qu’elle dispose d’une assurance suffisante concernant l’exactitude et la plausibilité des données fournies par les autorités de gestion.

162

La rémunération fondée sur la performance est une obligation prévue par l’article 42, paragraphe 5, du RDC, et les critères en matière de performance sont établis à l’article 12 du règlement délégué (UE) n° 480/2014.

Dans le document d’orientation sur les coûts et frais de gestion (EGESIF_15-0021-01) publié en novembre 2015, la Commission a fourni des éclaircissements sur la méthode de calcul fondée sur la performance.

Recommandation n° 10 a)

La Commission accepte cette recommandation.

Les coûts et frais de gestion continueront à être communiqués dans le cadre de la synthèse des données. Des instructions spécifiques sur cette communication d’informations ont été transmises aux États membres en mai 2015.

Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes opérationnels [décision C(2015) 2771 de la Commission], annexe I, modèle 1 (champs obligatoires III.4 et III.6) et modèle 2 (champ obligatoire III.4), prévoient que les États membres fassent rapport sur les coûts et frais de gestion exposés et supportés pour mars 2017 au plus tard.

Recommandation n° 10 b)

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

Elle estime que les règles sont clairement énoncées dans la base juridique, qui a fait l’objet d’orientations détaillées, et qu’il n’est pas possible à ce stade de procéder à une réinterprétation.

L’article 43 du règlement d’exécution dispose que les plafonds pour les dépenses éligibles sont applicables au capital versé du programme opérationnel au fonds et non au capital utilisé par le fonds pour fournir une aide aux bénéficiaires finals.

Les plafonds, qui correspondent au montant maximal de dépenses éligibles, doivent être calculés sur une moyenne annuelle, au prorata temporis. La note d’orientation du COCOF concernant les instruments relevant de l’ingénierie financière aborde la base juridique, qu’elle précise (voir points 2.6.1 à 2.6.17).

Pour la période 2014-2020, le cadre juridique prévoit que les coûts et frais de gestion doivent être liés à la performance, y compris les montants versés aux bénéficiaires finals.

Recommandation n° 11 a)

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

Elle considère que les dispositions contraignantes relatives à la rémunération fondée sur la performance, conformément à l’article 42, paragraphe 5, du RDC, ainsi que les critères détaillés en matière de performance énoncés à l’article 12 du règlement délégué (UE) n° 480/2014 constituent une bonne base pour obtenir l’effet incitatif souhaité et qu’à ce stade, il n’y a pas de fondement suffisant qui justifierait une proposition de modification.

Par ailleurs, elle note que l’autorité de gestion doit informer le comité de suivi des dispositions relatives au calcul, sur la base de la performance, des coûts de gestion engagés ou des frais de gestion de l’instrument financier. Le comité de suivi recevra chaque année des rapports concernant les coûts et les frais de gestion effectivement versés au cours de l’année civile précédente.

Recommandation n° 11 b)

La Commission relève que cette recommandation est adressée aux États membres.

Elle approuve le fait que les autorités de gestion doivent faire le meilleur usage possible des dispositions juridiques en vigueur. Ces dispositions sont également expliquées et interprétées en détail dans la note d’orientation sur les coûts et frais de gestion.

La base juridique en vigueur permet d’utiliser davantage de critères de performance par rapport à ceux énoncés à l’article 12 du règlement délégué (UE) n° 480/2014.

Recommandation n° 12

La Commission n’accepte pas la recommandation.

En ce qui concerne la mise en œuvre de cette recommandation sous l’angle de la faisabilité et de la proportionnalité, elle estime que l’analyse nécessiterait d’isoler les coûts supportés par l’autorité de gestion pour les subventions et les instruments financiers; or la gestion de ces deux pans incombe probablement aux mêmes personnels. Par ailleurs, les structures de coûts des subventions et des instruments financiers, ainsi que des instruments financiers en gestion partagée et en gestion directe, ne sont pas les mêmes.

Pour ce qui est de la pertinence d’une telle analyse comparative, la Commission tient par ailleurs à souligner que les subventions et les instruments financiers constituent deux modes différents de mise en œuvre de la politique des Fonds ESI, qui ciblent diverses typologies d’investissements.

163

La Commission approuve le principe d’une optimisation de la coordination entre les instruments financiers relevant des Fonds ESI et de l’EFSI.

Le 22 février 2016, elle a publié une brochure visant à permettre aux collectivités locales et aux promoteurs de projets d’exploiter pleinement les possibilités en matière de coordination, de synergies et de complémentarités entre l’EFSI et les Fonds ESI. Ces deux instruments ont été conçus de manière différente mais complémentaire du point de vue de leur logique, de leur objectif et de leur cadre législatif. Ils se renforcent mutuellement. La brochure présente une vue d’ensemble des possibilités de combinaisons entre l’EFSI et les Fonds ESI, que ce soit au niveau du projet ou par l’intermédiaire d’un instrument financier tel qu’une plateforme d’investissement (voir http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Réponses du Fonds Marguerite

Réponses au point 81 et à l’encadré 11

La structure utilisée par le Fonds Marguerite a été avant tout créée pour lui permettre de détenir ses différents investissements via différentes filiales, à la fois pour mieux gérer le risque du portefeuille (séparation des investissements), faciliter la liquidation future des investissements concernés et améliorer les flux de trésorerie au sein de la structure (du Fonds Marguerite vers les investissements et inversement). Une décision fiscale anticipée a été sollicitée pour confirmation auprès des autorités luxembourgeoises.

En réaction à votre déclaration «Il est […] possible que d’autres taxes […] soient évitées grâce à cette structure», nous estimons que la référence à la possibilité d’éviter l’impôt pourrait être mal comprise, étant donné que cette idée renvoie souvent à des mécanismes destinés à éluder un impôt dû. Marguerite Adviser gère le dossier fiscal du Fonds Marguerite en veillant à ce que toutes les obligations fiscales soient respectées et à ce que tout impôt dû soit payé.

Sigles, acronymes et formes abrégées

BEI: Banque européenne d’investissement.

CFP: cadre financier pluriannuel.

COCOF: comité de coordination des Fonds.

EaSI: programme de l’Union européenne pour l’emploi et l’innovation sociale.

EFSI: Fonds européen pour les investissements stratégiques.

EGESIF: groupe d’experts sur les Fonds structurels et d’investissement européens.

FC: Fonds de cohésion.

Feader: Fonds européen agricole pour le développement rural.

FEDER: Fonds européen de développement régional.

FEEE: Fonds européen pour l’efficacité énergétique.

FEI: Fonds européen d’investissement.

FEP: Fonds européen pour la pêche.

Fonds ESI: Fonds structurels et d’investissement européens.

Fonds Marguerite: Fonds européen 2020 pour l’énergie, le changement climatique et les infrastructures.

FSE: Fonds social européen.

GPTT: instrument de garantie de prêt pour les projets relatifs au réseau transeuropéen de transport.

IEMP: instrument européen de microfinancement Progress en faveur de l’emploi et de l’inclusion sociale.

JEREMIE: Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises (ressources européennes communes pour les PME et les microentreprises).

MIE: mécanisme pour l’interconnexion en Europe.

PBI: initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets.

PEER: programme énergétique européen pour la relance.

PME: petites et moyennes entreprises.

PO: programme opérationnel.

RDC: règlement portant dispositions communes.

RGEC: règlement général d’exemption par catégorie.

RTE-E/T: réseaux transeuropéens – énergie et transport.

SICAR: société d’investissement en capital à risque.

SICAV: société d’investissement à capital variable.

TFUE: traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

TPPP: tranche de première perte du portefeuille.

Glossaire

Aide d’État: toute forme de soutien financier direct ou indirect fourni par les autorités publiques à des entreprises du secteur privé. Généralement, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) proscrit toute aide d’État dans le marché commun, sauf si elle est dûment justifiée. Les règles de l’UE relatives aux aides d’État précisent les cas où celles-ci ne faussent pas (ou ne risquent pas de fausser) la concurrence. La Commission européenne est seule compétente pour évaluer la compatibilité des aides d’État accordées par les États membres avec ces règles. Les décisions et actions de procédure de la Commission européenne font l’objet d’un contrôle par le Tribunal et la Cour de justice de l’Union européenne.

Autorité de gestion: autorité publique nationale, régionale ou locale (ou tout autre organisme privé ou public) désignée par un État membre pour gérer un programme opérationnel. Elle a pour tâche de sélectionner les projets à financer, d’assurer le suivi de la mise en œuvre des projets et de faire rapport à la Commission sur les aspects financiers et sur les résultats obtenus.

Axe prioritaire: une des priorités de la stratégie retenue dans un programme opérationnel consistant en un groupe d’opérations liées entre elles et ayant des objectifs spécifiques mesurables.

Bénéficiaire final: toute personne physique ou morale (autre qu’un fonds à participation ou un intermédiaire financier) qui reçoit des fonds d’un instrument financier.

Comité de coordination des Fonds (COCOF): comité permanent de suivi mis en place par la Commission. Il est chargé d’examiner les questions relatives à la mise en œuvre des règlements qui régissent le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion.

Dotation en capital: montant du financement versé à un instrument financier (sur le budget de l’UE, sur le budget national ou par des investisseurs privés) afin de soutenir ses opérations. Ce montant doit refléter la capacité d’investissement de l’instrument financier et être à la mesure du marché ciblé par ce dernier.

Fonds à participation: fonds institué pour investir dans plusieurs fonds de capital-risque, de garantie, d’emprunt et de développement urbain, ainsi que dans des fonds ou autres dispositifs incitatifs fournissant des prêts, des garanties pour des investissements remboursables, ou des instruments équivalents, pour l’efficacité énergétique et l’utilisation d’énergies renouvelables dans les bâtiments, y compris dans les logements existants.

Fonds européen de développement régional (FEDER): fonds visant à renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création d’infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d’emplois, principalement pour les entreprises.

Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI): ce fonds vise à mobiliser, au cours de la période 2015-2017, au moins 315 milliards d’euros d’investissements privés et publics à long terme dans l’ensemble de l’UE et à garantir le financement des projets lors des années suivantes. Il est créé au sein de la Banque européenne d’investissement (BEI) sous la forme d’un fonds fiduciaire à durée illimitée, afin de financer les parties des projets davantage exposées à un risque. Une garantie d’un montant maximal de 16 milliards d’euros, financée par le budget de l’UE, compensera le risque supplémentaire pris par la BEI. Les États membres peuvent contribuer à l’EFSI en apportant des liquidités supplémentaires.

Fonds résiduels: partie de la dotation en capital à la disposition des bénéficiaires finals, qui est reversée à l’instrument financier et qui est donc disponible pour une nouvelle série d’investissements.

Fonds social européen (FSE): fonds ayant pour mission de renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en améliorant l’emploi et les possibilités d’emploi (essentiellement grâce à des mesures de formation), ainsi qu’en encourageant un niveau élevé d’emploi et la création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité.

Fonds spécifiques: fonds autres que les fonds à participation.

Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI): cette dénomination englobe cinq fonds distincts destinés à réduire les déséquilibres régionaux dans l’ensemble de l’Union au cours de la période de programmation 2014-2020, à savoir le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.

Garantie: engagement pris par un tiers (le garant) de rembourser la dette d’un emprunteur, si ce dernier ne peut l’honorer lui-même. Le garant est tenu de couvrir tout montant manquant ou tout défaut concernant la dette de l’emprunteur, selon les conditions prévues dans l’accord qu’il a conclu avec le prêteur et/ou l’emprunteur.

Groupe d’experts sur les Fonds structurels et d’investissement européens (EGESIF): cellule créée au sein de la Commission dans le but de conseiller celle-ci sur les questions relatives aux programmes adoptés et mis en œuvre conformément aux règlements des Fonds structurels et d’investissement européens. Il s’agit de l’un des deux groupes qui ont remplacé le comité de coordination des Fonds, l’autre étant le comité de coordination pour les Fonds structurels et d’investissement européens (COESIF).

Intermédiaire financier: entité agissant en tant qu’intermédiaire entre l’autorité de gestion ou le fonds à participation et les bénéficiaires finals des fonds passant par des instruments financiers en gestion partagée.

JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises): initiative conjointe de la Commission et du Fonds européen d’investissement. Ce dispositif encourage l’utilisation d’instruments d’ingénierie financière pour améliorer l’accès des PME au financement au travers des Fonds structurels.

Ligne de crédit préventive: ligne de crédit à laquelle il est possible de recourir si un événement préalablement défini se produit.

Participation: apport de capitaux propres à une entreprise, investis directement ou indirectement en contrepartie de la propriété totale ou partielle de celle-ci, et lorsque l’investisseur de fonds propres peut en outre exercer un certain contrôle sur la gestion de l’entreprise et partager les bénéfices de l’entreprise.

Politique de cohésion: au cours de la période de programmation 2007-2013, cette politique couvrait le Fonds européen de développement régional et le Fonds social européen (à savoir les deux «fonds structurels») ainsi que le Fonds de cohésion. Pour la période de programmation suivante (2014-2020), la coordination entre la politique de cohésion et les autres politiques de l’UE contribuant au développement régional (en l’occurrence le développement rural mais aussi la pêche et la politique maritime) a été améliorée par l’établissement de dispositions communes pour les Fonds structurels et d’investissement européens.

Prêt: accord par lequel le prêteur met à la disposition de l’emprunteur une somme d’argent convenue pour le délai convenu et en vertu duquel l’emprunteur est tenu de rembourser le prêt après une certaine période. En règle générale, l’emprunteur doit payer un intérêt sur le montant du prêt.

Programme opérationnel (PO): document décrivant les priorités et les objectifs spécifiques d’un État membre, ainsi que la manière dont les fonds seront utilisés au cours d’une période donnée (généralement sept ans) pour financer des projets. Ces projets doivent contribuer à la réalisation d’un ou de plusieurs objectifs définis au niveau de l’axe prioritaire du programme opérationnel. Des programmes doivent être mis en place pour chacun des fonds relevant de la politique de cohésion, à savoir le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion. Les programmes opérationnels sont élaborés par les États membres et doivent être approuvés par la Commission préalablement à tout paiement sur le budget de l’UE. Ils peuvent être modifiés au cours de la période couverte pour autant que les deux parties soient d’accord.

Règlement délégué: règlement délégué (UE) n° 480/2014 de la Commission du 3 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche 1.

Règlement d’exécution: règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et du règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional 2.

Règlement financier: règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil 3.

Règlement général pour la période de programmation 2007-2013: règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 4.

Règlement MIE: règlement (UE) n° 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant le mécanisme pour l’interconnexion en Europe, modifiant le règlement (UE) n° 913/2010 et abrogeant les règlements (CE) n° 680/2007 et (CE) n° 67/2010 5.

Règlement portant dispositions communes (RDC) pour la période de programmation 2014-2020: règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil 6.

Société d’investissement à capital variable (SICAV): type de fonds commun de placement dont la valeur du capital varie en fonction du nombre d’investisseurs et de la valeur de ses investissements sous-jacents. Les parts du fonds s’achètent et se vendent sur la base de sa dernière valeur liquidative.

Société d’investissement en capital à risque (SICAR): structure conçue pour le capital-investissement et le capital-risque, et dépourvue de règles en matière de diversification des investissements ou de restrictions en matière de prêt ou d’effet de levier.

Taux critique de rentabilité: taux de rentabilité minimal exigé par un gestionnaire ou un investisseur pour un projet ou un investissement.

Taux plafond de la garantie: pourcentage de la valeur totale du portefeuille de prêts effectivement couverte par la garantie.

Tranche de première perte du portefeuille (TPPP): dans le cas d’un portefeuille de prêts réparti en plusieurs tranches de risque, tranche qui absorbe les premières pertes du portefeuille (dues, par exemple, à des défauts de paiement sur des prêts).

Notes

1 JO L 138 du 13.5.2014, p. 5.

2 JO L 371 du 27.12.2006, p. 1.

3 JO L 298 du 26.10.2012, p. 1.

4 JO L 210 du 31.7.2006, p. 25.

5 JO L 348 du 20.12.2013, p. 129.

6 JO L 347 du 20.12.2013, p. 320.

7 Pendant la période de programmation 2007-2013, les textes législatifs régissant le FEDER et le FSE faisaient référence aux «instruments d’ingénierie financière». Dans le présent rapport, les expressions «instrument(s) d’ingénierie financière» et «instrument(s) financier(s)» sont synonymes.

8 Selon la norme comptable internationale 32, un instrument financier est «tout contrat qui donne lieu à un actif financier d’une entité et à un passif financier ou à un instrument de capitaux propres d’une autre entité».

9 Article 58 du règlement financier.

10 Parlement européen, direction générale des politiques internes, «Les instruments d’ingénierie financière dans la politique de cohésion – Étude», 2013, p. 52.

11 Article 44, point c), du règlement général.

12 Article 37, paragraphe 1, du règlement portant dispositions communes (RDC): «Aux fins de l’application du présent titre [Titre IV, Instruments financiers], les autorités de gestion, les organismes mettant en œuvre les fonds de fonds et les organismes mettant en œuvre des instruments financiers se conforment au droit applicable, notamment celui relatif aux aides d’État et aux marchés publics.»

13 Règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité (JO L 187 du 26.6.2014, p. 1).

14 Commission européenne, «Lignes directrices relatives aux aides d’État visant à promouvoir les investissements en faveur du financement des risques» (JO C 19 du 22.1.2014, p. 4).

15 Article 37 du RDC.

16 Règlement (UE) 2015/1588 du Conseil du 13 juillet 2015 sur l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à certaines catégories d’aides d’État horizontales (JO L 248 du 24.9.2015, p. 1).

17 Des instruments financiers en gestion centralisée ont toutefois été créés au Luxembourg. Par ailleurs, des projets ont été financés par cette voie en Irlande et en Croatie.

18 Commission européenne et BEI, «FI Compass – Atteindre les objectifs économiques et sociaux de l’Union européenne de manière durable – Instruments financiers», p. 3.

19 Voir rapport spécial n° 5/2015 («Les instruments financiers constituent-ils un outil efficace et prometteur dans le domaine du développement rural?»), point 82 (http://eca.europa.eu).

20 Document COM(2015) 565 final du 13 novembre 2015, «Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant les instruments financiers soutenus par le budget général conformément à l’article 140, paragraphe 8, du règlement financier au 31 décembre 2014», p. 4.

21 Document SWD(2015) 206 final du 13 novembre 2015, Activities relating to financial instruments (Activités relatives aux instruments financiers), p. 6 à 12.

22 Parlement européen, «Cinquième rapport sur la cohésion et la stratégie de la politique de cohésion après 2013»; EUCO 169/13, conclusions du Conseil européen du 25 octobre 2013, p. 10.

23 Règlement (UE) n° 1303/2013.

24 Parlement européen, Commission; décharge budgétaire 2014 de la Commission – réponses aux questions écrites du Parlement européen à la commissaire Crețu; audition du 7 décembre 2015, p. 34.

25 EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014 [Rapport sur les progrès réalisés en matière de financement et de mise en œuvre des instruments d’ingénierie financière, communiqués par les autorités de gestion conformément aux dispositions de l’article 67, paragraphe 2, point j), du règlement (CE) n° 1083/2006, période de programmation 2007-2013, situation au 31 décembre 2014], p. 21 et 54.

26 L’un de ces six instruments financiers, en l’occurrence le Fonds européen 2020 pour l’énergie, le changement climatique et les infrastructures (le Fonds Marguerite), fait l’objet d’une gestion directe (voir point 6).

27 Document SWD(2015) 206 final. Commission européenne, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, Bruxelles, septembre 2015.

28 Il s’agit de l’instrument de garantie de prêt pour les projets relatifs au réseau transeuropéen de transport (GPTT), de l’initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets (PBI), du Fonds Marguerite, du Fonds européen pour l’efficacité énergétique (FEEE), de l’instrument européen de microfinancement Progress (IEMP), du programme JESSICA en Grèce, du programme JEREMIE en Slovaquie, du fonds d’entrepreneuriat en Grèce, du programme JEREMIE en Hongrie (capital-risque) et du programme JEREMIE en Sicile.

29 Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) et OCDE.

30 Points 4.30 à 4.36 du rapport annuel 2010 (JO C 326 du 10.11.2011), point 5.34 du rapport annuel 2011 (JO C 344 du 12.1.2012), point 10.31 du rapport annuel 2012 (JO C 331 du 14.11.2013), points 5.33 à 5.36 du rapport annuel 2013 (JO C 398 du 12.11.2014) et points 6.46 à 6.52 du rapport annuel 2014 (JO C 373 du 10.11.2015).

31 Rapports spéciaux n° 4/2011 («Audit du mécanisme de garantie pour les PME»), n° 2/2012 («Instruments financiers en faveur des PME cofinancés par le Fonds européen de développement régional»), n° 5/2015 («Les instruments financiers constituent-ils un outil efficace et prometteur dans le domaine du développement rural?») et n° 8/2015 («Le soutien financier apporté par l’UE permet-il de répondre de façon appropriée aux besoins des microentrepreneurs?») (http://eca.europa.eu).

32 Voir les rapports annuels relatifs aux exercices 2013 (point 5.35) et 2014 (point 6.49), ainsi que le rapport spécial n° 8/2015 (point 67).

33 Commission européenne, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, p. 22.

34 La règle du dégagement d’office (règle n + 2) facilite la liquidation des engagements restant à liquider. Cette règle prévoit le dégagement d’office de la totalité des fonds qui n’auraient pas été déboursés ou couverts par une demande de paiement dans les deux ans suivant l’année de l’affectation.

35 Rapport annuel 2014, point 6.50.

36 Décision C(2015) 2771 du 30 avril 2015, «Annexe à la décision de la Commission modifiant la décision C(2013) 1573 concernant l’approbation des lignes directrices relatives à la clôture des programmes opérationnels adoptés pour bénéficier de l’intervention du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen et du Fonds de cohésion (2007-2013)», p. 8.

37 Rapport annuel 2014, point 6.52.

38 Rapports spéciaux n° 8/2015 (point 21), n° 2/2012 (point 118) et n° 5/2015 (point 27); Commission européenne, BEI, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period (Instruments financiers: bilan préparatoire à la période de programmation 2014-2020), étude réalisée par Mazars/Ecorys/EPRC, p. 52, 66 et 73.

39 Dans le cas des fonds à participation, l’analyse des écarts est évoquée à l’article 44, paragraphe 1, point a), du règlement d’exécution: «[…] Cette convention de financement [que l’État membre ou l’autorité de gestion conclut avec le fonds à participation] tient compte, le cas échéant, des éléments suivants: a) en ce qui concerne les instruments d’ingénierie financière qui soutiennent les entreprises, en particulier les PME, dont les microentreprises, les conclusions d’une évaluation de l’écart entre l’offre et la demande de tels instruments […]»

40 Article 43, paragraphe 2, du règlement d’exécution, version initiale.

41 Article 1er du règlement (CE) n° 846/2009 de la Commission du 1er septembre 2009 modifiant le règlement (CE) n° 1828/2006 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et du règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 250 du 23.9.2009, p. 1).

42 Rapports spéciaux n° 8/2015 (points 21 et 22), n° 2/2012 (points 33 à 37 et 116 à 118) et n° 5/2015 (points 27 et 96).

43 Voir rapport spécial n° 2/2012, point 118.

44 Article 35 du règlement général.

45 Article 96, paragraphe 1, du RDC.

46 Article 38, paragraphe 1, du RDC.

47 Dans le cadre de cette option, il existe un cas spécial dans lequel les PO du FEDER peuvent contribuer à l’initiative en faveur des PME, qui est directement gérée par la Commission. Il est régi par des règles spécifiques, fixées à l’article 39 du RDC.

48 Article 120, paragraphes 5 et 7, du RDC.

49 Commission, COCOF (10-0014-05), Note d’orientation révisée concernant les instruments relevant de l’ingénierie financière conformément à l’article 44 du règlement général.

50 Commission européenne, direction générale de la politique régionale et urbaine, Common Audit Framework (Cadre d’audit commun) – deuxième partie, juillet 2011, p. 7.

51 Article 223 des règles d’application du règlement financier.

52 Rapport spécial n° 2/2012, encadré 5.

53 Document SWD(2015) 206 final.

54 OCDE, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions (Méthodes de calcul des montants mobilisés auprès du secteur privé par les interventions financières officielles en faveur du développement), DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 février 2015.

55 L’annexe I au règlement d’exécution (UE) n° 821/2014 de la Commission du 28 juillet 2014 portant modalités d’application du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les modalités du transfert et de la gestion des contributions des programmes, la communication des informations sur les instruments financiers, les caractéristiques techniques des mesures d’information et de communication concernant les opérations ainsi que le système d’enregistrement et de stockage des données (JO L 223 du 29.7.2014, p. 7) établit de nombreuses sections à utiliser comme base pour ce document, qui comporte notamment des informations sur les sources de financement des instruments financiers.

56 Article 43, paragraphe 5, du règlement d’exécution.

57 Document SEC(2011) 1237 final du 19 octobre 2011, Commission Staff Working Paper - Impact assessment accompanying the document «Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions - A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative» (Document de travail des services de la Commission – Analyse d’impact accompagnant le document «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Une phase pilote pour l’initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets dans le cadre d’Europe 2020»), p. 53.

58 Recommandation de la Commission du 6 décembre 2012 relative à la planification fiscale agressive, C(2012) 8806 final.

59 Voir par exemple le document IP/14/663 – Communiqué de presse du 11 juin 2014.

60 Document COM(2015) 135 final du 18 mars 2015, «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2011/16/UE en ce qui concerne l’échange automatique et obligatoire d’informations dans le domaine fiscal».

61 Document COM(2015) 302 final du 17 juin 2015, «Un système d’imposition des sociétés juste et efficace au sein de l’Union européenne: cinq domaines d’action prioritaires».

62 Les instruments hybrides sont des instruments dont le régime fiscal est différent dans et/ou entre les juridictions concernées, en étant considérés par exemple comme des titres de dette dans un pays et comme des titres de participation dans un autre (voir OCDE, Dispositifs hybrides – Questions de politique et de discipline fiscales, mars 2012, p. 7).

63 Une SICAV est un type de fonds commun de placement dont la valeur du capital varie en fonction du nombre d’investisseurs et de la valeur de ses investissements sous-jacents. Les parts du fonds s’achètent et se vendent sur la base de sa dernière valeur liquidative.

64 Une SICAR est une structure conçue pour le capital-investissement et le capital-risque, et dépourvue de règles en matière de diversification des investissements ou de restrictions en matière de prêt ou d’effet de levier.

65 Voir rapports spéciaux n° 2/2012 (points 105 à 115 et 124), n° 8/2015 (points 34 et 35) et n° 5/2015 (points 66 et 67 et encadré 7).

66 Lignes directrices concernant les aides d’État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les petites et moyennes entreprises, point 4.3.4 (JO C 194 du 18.8.2006, p. 2).

67 Commission européenne, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, p. 25.

68 Article 43, paragraphe 4, du règlement d’exécution.

69 Document SWD(2015) 206 final.

70 Décision de la Commission du 25 février 2010 sur la participation de l’Union européenne au Fonds européen 2020 pour l’énergie, le changement climatique et les infrastructures (Fonds Marguerite), C(2010) 941.

71 Article 6, paragraphe 1, point d), du règlement délégué (UE) n° 480/2014 de la Commission.

72 Article 37, paragraphe 2, point c), du RDC.

73 Article 44, paragraphe 1, du RDC.

74 Article 21, paragraphe 13, point c), du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission.

75 Annexe I au règlement MIE, partie III, section 6.

76 Voir rapport spécial n° 2/2013, recommandation n° 7.

77 Parlement européen, direction générale des politiques internes, Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests? (Les instruments financiers dans le cadre de la politique de cohésion 2007-2013: comment les États membres et les institutions financières sélectionnées ont-ils respecté et préservé les intérêts financiers de l’UE?), p. 16; Commission et BEI, Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period (Instruments financiers: bilan préparatoire à la période de programmation 2014-2020), étude réalisée par Mazars/Ecorys/EPRC, p. 62.

78 Preqin, Private Equity Spotlight, mai 2015, p. 8.

79 Document SWD(2015) 206 final, p. 151 et 159.

80 Article 78, paragraphe 7, du règlement général.

81 Commission européenne, «Note d’orientation révisée concernant les instruments relevant de l’ingénierie financière conformément à l’article 44 du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil», COCOF(10-0014-05), 10 février 2012, paragraphe 5.2.5.

82 Décision C(2015) 2771 du 30 avril 2015, «Annexe à la décision de la Commission modifiant la décision C(2013) 1573 concernant l’approbation des lignes directrices relatives à la clôture des programmes opérationnels adoptés pour bénéficier de l’intervention du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen et du Fonds de cohésion (2007-2013)», p. 8.

83 Article 108 du règlement général en lien avec l’article 152, paragraphe 1, et l’article 153 du RDC.

84 Article 45 du RDC.

85 Article 38, paragraphe 3, point b), du RDC.

86 Slovénie (66 %), Espagne (63 %), France (37 %), Italie (28 %), Danemark (18 %), République tchèque (16 %), Pays-Bas (10 %), Belgique (1 %) et Estonie (0 %).

87 Article 78, paragraphe 6, du règlement général.

88 Article 43, paragraphe 4, du règlement d’exécution.

89 Règlement (CE) n° 448/2004 de la Commission, règle n° 8, point 2.7, et règle n° 9, point 2.6.

90 Article 42, paragraphe 1, point d), du règlement (UE) n° 1303/2013.

91 Article 78, paragraphe 6, du règlement général, dans les limites fixées à l’article 43, paragraphe 4, du règlement d’exécution.

92 COCOF (10-0014-05), 8 février 2012, section 2.6.

93 Durant la période de programmation 2007-2013, la Commission a publié trois notes d’orientation COCOF sur les instruments d’ingénierie financière: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) et COCOF (10-0014-05).

94 Commission européenne, «Note d’orientation révisée concernant les instruments relevant de l’ingénierie financière conformément à l’article 44 du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil», COCOF(10-0014-05), 10 février 2012, paragraphe 2.6.12.

95 Commission européenne, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, p. 29.

96 Voir rapport spécial n° 8/2015, point 63.

97 Lane Clark & Peacock, Investment management fee survey, 2015, et Morningstar, Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down, 2015.

98 KfW, Economic Research n° 18, You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences, 7 mars 2013.

99 Voir rapport spécial n° 8/2015, points 62 et 72.

100 Règlement (UE) n° 1310/2011 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil en ce qui concerne l’aide remboursable, l’ingénierie financière et certaines dispositions relatives à l’état des dépenses (JO L 337 du 20.12.2011, p. 1).

101 Commission européenne, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, p. 27.

102 Article 46, paragraphe 1, et article 111 du RDC.

103 Article 46, paragraphe 2, point e), du règlement (UE) n° 1303/2013.

104 Article 13 du règlement délégué (UE) n° 480/2014 de la Commission.

105 Considérant 123 et article 42 du RDC.

106 Articles 12, 13 et 14 du règlement délégué (UE) n° 480/2014 de la Commission.

107 Commission européenne, «Lignes directrices relatives aux aides d’État visant à promouvoir les investissements en faveur du financement des risques», point 3.6.1.

108 Article 45 du règlement général.

109 Article 46 du règlement général.

110 Document SEC(2011) 1141 final du 6 octobre 2011 (voir également les rapports spéciaux n° 8/2015, point 56, et n° 16/2013, points 74 et 75).

111 Commission européenne, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 programme period – Final Report (Le cofinancement des salaires, des primes et des compléments de salaire par les Fonds structurels pendant la période de programmation 2007-2013 – Rapport final), 2014.

112 Voir rapport spécial n° 5/2015, points 58 et 71.

113 Voir rapport spécial n° 8/2015, points 57, 63, 64, 71 et 72, et recommandation n° 4.

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par M. Henri Grethen, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux politiques structurelles, aux transports et à l’énergie. L’audit a été effectué sous la responsabilité de Mme Iliana Ivanova, Membre rapporteur, assistée de: M. Tony Murphy, chef de cabinet, et M. Mihail Stefanov, attaché de cabinet; M. Niels-Erik Brokopp, manager principal; M. Rares Rusanescu, chef de mission; MM. Agathoclis Argyrou, Marcel Bode et Viorel Cirje ainsi que Mme Maria Ploumaki, auditeurs.

De gauche à droite: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

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