Specialioji ataskaita
Nr.19 2016

ES biudžeto įgyvendinimas finansinėmis priemonėmis: ko reikėtų pasimokyti iš 2007–2013 m. programavimo laikotarpio

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

SANTRAUKA:Finansinės priemonės vis dažniau naudojamos finansinei paramai iš ES biudžeto teikti per paskolas, garantijas ir investicijas į nuosavą kapitalą. Per 2007–2013 m. programavimo laikotarpį finansinėms priemonėms iš ES biudžeto skirta apie 21,5 milijardo eurų. Mes nustatėme, kad nors jos gali turėti daug privalumų palyginti su kitomis ES finansavimo formomis, pavyzdžiui su dotacijomis, jas įgyvendinant susiduriama su rimtais sunkumais, kurie gali apriboti jų veiksmingumą.

Šis leidinys parengtas 23 kalbomis ir tokiais formatais:
HTML PDF EPUB PRINT
html logoPDF General ReportEPUB General ReportPaper General Report

Santrauka

I

Šiuo metu Europos Sąjunga susiduria su dideliais iššūkiais, kaip antai, – valdyti ekonomikos ir finansų gaivinimą ir pabėgėlių krizę. Todėl ES sprendimus priimantys asmenys ieško būdų, kaip užtikrinti kuo didesnį esamo ES biudžeto, sudarančio mažiau kaip 1 % ES bendrojo vidaus produkto (BVP), veiksmingumą ir efektyvumą.

II

Finansinės priemonės yra įgyvendinimo priemonė, pagal kurią galutiniams naudos gavėjams teikiama finansinė parama projektams įgyvendinti. Taikant finansines priemones, finansinė parama galutiniams naudos gavėjams gali būti teikiama kaip paskolos, garantijos ir investicijos į nuosavą kapitalą.

III

Finansines priemones teisingai įgyvendinant, jos teikia dvejopą papildomą naudą, palyginti su dotacijomis:

  • suteikia galimybę sverto principu panaudoti viešąsias lėšas (t. y. pritraukiant papildomų privačių ir viešųjų lėšų, kuriomis būtų papildytas pradinis viešasis finansavimas), ir
  • užtikrina pakartotinį pagal šias priemones skiriamo kapitalo panaudojimą (t. y. tų pačių lėšų panaudojimą keliuose cikluose).

Tai, jog paskolos, garantijos ir kapitalo investicijos privalo būti grąžinamos, turėtų taip pat iš principo turėti poveikį galutinių naudos gavėjų elgsenai, ir galiausiai pagerinti viešųjų lėšų panaudojimą bei sumažinti tikimybę, kad galutiniai naudos gavėjai taps priklausomi nuo viešosios paramos.

IV

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu Europos regioninės plėtros fondu (ERPF) ir Europos socialiniu fondu (ESF) pagrįstos finansinės priemonės buvo taikomos 25-iose iš 28-ių ES valstybių narių: visoje ES iš viso buvo nustatytos 972 ERPF ir 53 ESF finansinės priemonės. Iki 2014 m. pabaigos pagal ERPF ir ESF veiksmų programas (VP) šioms priemonėms buvo išmokėta 16 milijardų eurų įnašų. Tai gerokai daugiau nei šioms priemonėms buvo skirta 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu, kai buvo išmokėta 1,3 milijardo eurų, ir 1994–1999 m. laikotarpiu, kai buvo išmokėta 0,6 milijardo eurų. Per tą patį 2007–2013 m. laikotarpį Komisija iš ES biudžeto 21-ai tiesiogiai arba netiesiogiai valdomai finansinei priemonei iš viso skyrė 5,5 milijardo eurų. Šios centralizuotojo valdymo finansinės priemonės įgyvendinamos visose ES valstybėse narėse.

V

Atlikdami šį auditą, nagrinėjome, ar 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu finansinės priemonės buvo tinkamas ES biudžeto vykdymo mechanizmas. Mūsų auditas buvo atliekamas 2014 m. spalio mėn.–2016 m. kovo mėn., jo metu daugiausia dėmesio skirta regioninės, socialinės, transporto ir energetikos politikos sritims. Mūsų analizė apima visas 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu pasidalijamojo valdymo srityje nustatytas 1 205 ERPF ir ESF finansines priemones, taip pat šešias šios srities centralizuotojo valdymo finansines priemones. Šioje ataskaitoje pateikti duomenys pagrįsti 2015 m. rugsėjo mėn. Komisijos pateikta naujausia turima informacija apie padėtį 2014 m. pabaigoje.

VI

Atlikę šį auditą, nustatėme didelių problemų, dėl kurių 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu buvo ribojamas finansinių priemonių, kaip ES biudžeto vykdymo mechanizmo, veiksmingumas:

  • daugelio ERPF ir ESF finansinių priemonių apimtis buvo per didelė, o 2014 m. pabaigoje tebebuvo didelių problemų, susijusių su skirto kapitalo išmokėjimu pagal šias priemones (vidutiniškai buvo panaudota apie 57 % viso skirto kapitalo, pagal veiksmų programas išmokėto finansinėms priemonėms). Šiam perviršiniam pradinio kapitalo skyrimui įtakos turėjo ir tai, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu valstybės narės siekė išvengti įsipareigojimų panaikinimo;
  • apskritai pasidalijamojo ir centralizuotojo valdymo finansinėmis priemonėmis nepavyko sėkmingai pritraukti privataus kapitalo;
  • iki šiol tik nedaugeliu ERPF ir ESF finansinių priemonių pavyko sėkmingai teikti atnaujinamąją finansinę paramą; ir
  • ERPF ir ESF finansinių priemonių atveju aukšti, palyginti su faktine galutiniams naudos gavėjams suteikta finansine parama, valdymo sąnaudų ir mokesčių lygiai, kurie taip pat pasirodė esą gerokai didesni už centralizuotojo valdymo priemonių arba privačiojo sektoriaus investicinių fondų valdymo sąnaudas ir mokesčius;
VII

Kartu pažymime, kad, remiantis 2007–2013 m. laikotarpiu įgyta praktine patirtimi, 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu padaryta su finansinėmis priemonėmis susijusių teisinės sistemos patobulinimų, tačiau problemų vis dar išlieka.

VIII

Šioje ataskaitoje mes rekomenduojame, kad:

  • Komisija, atlikdama centralizuotojo valdymo priemonių ex ante vertinimą, taip pat turėtų sistemingai atlikti įgytos patirties analizę;
  • Komisija, be įgytos patirties, turėtų taip pat įvertinti pagrindinių socialinių ir ekonominių pokyčių poveikį priemonės ir atitinkamo iš ES biudžeto prašomo įnašo pagrindimui, atsižvelgdama į atitinkamas savo vidurio laikotarpio visų centralizuotai valdomų finansinių priemonių peržiūras;
  • Komisija ir valstybės narės turėtų siekti nustatyti kuo tinkamesnį specialiųjų ERPF ir ESF fondų dydį, kad, jei įmanoma, būtų pasinaudota didele masto ekonomija, susijusia su šių priemonių valdymo sąnaudomis. Valstybėms narėms turėtų būti suteiktos papildomos gairės, kaip įdiegti valstybėse narėse arba Sąjungos lygmeniu (tiesiogiai arba netiesiogiai Komisijos valdomas) finansines priemones;
  • Finansiniame reglamente (ir vėlesniuose sektorių reglamentuose) Komisija turėtų pateikti visose ES biudžeto srityse taikytiną finansinių priemonių sverto apibrėžtį, pagal kurią būtų aiškiai išskirtas privačių ir viešųjų įnašų pagal veiksmų programą ir (arba) papildomų privačių arba viešųjų kapitalo įnašų svertas ir būtų atsižvelgta į susijusios priemonės pobūdį;
  • Dėl 2007–2013 m. programavimo laikotarpio ERPF ir ESF finansinių priemonių Komisija turėtų užtikrinti, kad, uždarant programas, valstybės narės pateiktų išsamius ir patikimus duomenis apie privačius įnašus į kapitalą, skirtą pagal veiksmų programas ir papildomai joms;
  • Kiek tai susiję su ERPF ir ESF finansinėmis priemonėmis, Komisija turėtų valstybėms narėms parengti papildomas gaires dėl to, kaip būtų geriausia taikyti lengvatinio režimo nuostatas norint pritraukti daugiau privataus kapitalo, kartu nekeliant per didelės rizikos viešojo sektoriaus subjektams, skiriantiems lėšų priemonėms;
  • Kiek tai susiję su centralizuotojo valdymo priemonėmis, bendrieji rizikos pasidalijimo principai, kurie gali turėti poveikį ES biudžetui, turėtų būti nustatyti atitinkamą priemonę reglamentuojančiuose teisės aktuose;
  • 2014–2020 m. laikotarpiu Komisija turėtų užtikrinti, kad visų iš ES biudžeto finansuojamų finansinių priemonių atžvilgiu valstybės narės ir EIB grupė naudotų tik tas struktūras, kurios atitinka jos pačios su apmokestinimo tvarka susijusias rekomendacijas ir veiksmus;
  • Komisija turėtų imtis tinkamų priemonių, kad 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu per privalomą aštuonerių metų laikotarpį nuo tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos valstybės narės užtikrintų atnaujinamąjį lėšų pobūdį;
  • Komisija turėtų parengti gaires, susijusias su nuostatomis, pagal kurias leidžiama finansines priemones toliau taikyti kitu programavimo laikotarpiu, ypač tais atvejais, kai fondų valdytojai atrenkami viešųjų pirkimų būdu;
  • Komisija turėtų užtikrinti, kad, rengiantis 2007–2013 m. laikotarpio uždarymui, valstybės narės išsamią informaciją apie patirtas ir mokėtinas valdymo sąnaudas ir mokesčius, pateiktų iki 2017 m. kovo mėn.;
  • Komisija turėtų paaiškinti, kad viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos turi būti taikomos faktiškai pagal finansinę priemonę panaudotam skirtam kapitalui, t. y. pagal veiksmų programą padarytam įnašui, kuris buvo panaudotas finansinei paramai galutiniams naudos gavėjams teikti;
  • 2014–2020 m. laikotarpiu rezultatais grindžiamo fondų valdytojų atlygio atžvilgiu, Komisija turėtų pateikti teisėkūros akto pasiūlymą, kuriame būtų peržiūrėtos dabartinės BNR nuostatos, siekiant padidinti skatinamąjį šių nuostatų poveikį;
  • Valstybių narių vadovaujančiosios institucijos, derėdamosi dėl finansavimo sutarčių, turėtų plačiai naudotis esamomis rezultatais grindžiamo atlygio fondų valdytojams sudedamosiomis dalimis;
  • Komisija turėtų atlikti lyginamąją 2014–2020 m. laikotarpio dotacijų ir grąžinamosios finansinės paramos, daugiausia teikiamos pasitelkiant finansines priemones, įgyvendinimo sąnaudų analizę, kad galėtų nustatyti faktinius jų lygius. Tokia informacija būtų labai svarbi rengiant pasiūlymus dėl teisėkūros aktų, skirtų laikotarpiui po 2020 m., ir nustatant deramą techninės paramos lygį.

Įvadas

Kas yra finansinės priemonės?

01

Šiuo metu Europos Sąjunga susiduria su dideliais iššūkiais, kaip antai, – valdyti ekonomikos ir finansų gaivinimą ir pabėgėlių krizę. Todėl ES sprendimus priimantys asmenys ieško būdų, kaip užtikrinti kuo didesnį esamo ES biudžeto, sudarančio mažiau kaip 1 % ES bendrojo vidaus produkto (BVP), veiksmingumą ir efektyvumą.

Finansinės priemonės7 yra įgyvendinimo priemonė, pagal kurią galutiniams naudos gavėjams finansinė parama projektams įgyvendinti teikiama kaip paskolos, garantijos ir investicijos į nuosavą (arba kvazinuosavą) kapitalą (žr. 1 lentelę)8.

I priede pateiktas pavyzdys, kaip veikia įvairių rūšių finansinės priemonės.

1 lentelė

Pagrindinės iš ES biudžeto remiamų finansinių priemonių rūšys

PaskolaGarantija
„Susitarimas, kuriuo skolintojas įpareigojamas suteikti skolininkui sutarto dydžio pinigų sumą sutartam laikotarpiui, o skolininkas – per sutartą laikotarpį tą sumą grąžinti.“ Pagal finansinę priemonę teikiama paskola gali būti naudinga tada, kai bankai nenori skolinti skolininkui priimtinomis sąlygomis. Suteikiant tokias paskolas gali būti siūlomos mažesnės palūkanų normos, ilgesni grąžinimo laikotarpiai arba taikomi mažesni įkaito reikalavimai.„Rašytinis įsipareigojimas prisiimti atsakomybę už visą trečiosios šalies skolą ar jos dalį arba už įsipareigojimą ar sėkmingą tos trečiosios šalies veiklą vykdant savo įsipareigojimus, jeigu tokia garantija panaudojama, pavyzdžiui, paskolos įsipareigojimų nevykdymo atveju*.“
Garantijos paprastai suteikiamos finansinėms operacijoms, pavyzdžiui, paskoloms.
Nuosavas kapitalasKvazinuosavas kapitalas
„Kapitalo suteikimas įmonei, tiesiogiai ar netiesiogiai investuojant mainais už visą arba dalinę tos įmonės nuosavybę, kai šis investuotojas į nuosavą kapitalą papildomai gali prisiimti tam tikrą įmonės valdymo kontrolę ir gali gauti dalį įmonės pelno.“
Finansinė grąža priklauso nuo verslo plėtros ir pelningumo. Ji uždirbama kaip dividendai, parduodant akcijas kitam investuotojui („pasitraukimas“) arba per pradinį viešą akcijų platinimą.
„Finansavimo rūšis, kuri yra tarp nuosavybės ir skolos, susijusi su didesne rizika negu pirmaeilės skolos ir su mažesne rizika negu bendro kapitalo atveju.
Investicijos į kvazinuosavą kapitalą gali būti vykdomos kaip investicijos į skolos vertybinius popierius, paprastai – neužtikrintus ir subordinuotus, kuriuos kai kuriais atvejais galima pakeisti į nuosavą kapitalą, arba į privilegijuotąsias akcijas.“
Įmonės kapitalo struktūroje šis rizikos ir grąžos profilis paprastai yra tarp skolos ir nuosavo kapitalo.
* Europos Komisija (2015 m.). Valstybėms narėms skirtos gairės dėl finansinių priemonių – Žodynėlis.
Šaltinis: Europos Komisija, EIB, „FI Compass. Finansinių priemonių produktai. Paskolos, garantijos, nuosavas ir kvazinuosavas kapitalas“ (angl. „FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity“), p. 3.
02

Palyginti su dotacijomis (kurios yra tradicinis finansavimo iš ES biudžeto teikimo būdas), finansinės priemonės, jei teisingai įgyvendinamos, teikia dvejopą papildomą naudą:

  • suteikia galimybę sverto principu panaudoti viešąsias lėšas (t. y. pritraukiant papildomų privačių ir viešųjų lėšų, kuriomis būtų papildytas pradinis viešasis finansavimas), ir
  • pagal šias priemones skiriamo kapitalo apyvartinis pobūdis (t. y. kai tas pačias lėšas galima panaudoti keliuose cikluose), leidžia iš principo panaudoti daugiau kaip vieną kartą kiekvieną finansinėmis priemonėmis suteiktų lėšų eurą.
03

Tai, jog paskolos, garantijos ir kapitalo investicijos privalo būti grąžinamos, turėtų taip pat iš principo turėti poveikį galutinių naudos gavėjų elgsenai, ir galiausiai pagerinti viešųjų lėšų panaudojimą bei sumažinti tikimybę, kad galutiniai naudos gavėjai taps priklausomi nuo viešosios paramos.

04

Bendra finansinių priemonių apibrėžtis pirmą kartą buvo pateikta 2012 m. atnaujintoje Finansinio reglamento redakcijoje; nuo tada ši apibrėžtis buvo taikoma 2014–2020 m. programavimo laikotarpio sektorių reglamentuose (žr. II priedą).

Finansinių priemonių taikymas vykdant ES biudžetą nuo 2007 m.

Iš ES biudžeto finansuojamų finansinių priemonių taikymas

05

ES biudžetas gali būti vykdomas pasidalijamojo valdymo principu (t. y. bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis, pavyzdžiui, kaip tai daroma įgyvendinant sanglaudos politiką), tiesioginio valdymo principu (t. y. vykdo biudžeto valdymo padaliniai arba vykdomosios įstaigos) arba netiesioginio valdymo principu (t. y. biudžeto vykdymo funkcijos pavedamos trečiosioms valstybėms arba įvairiems subjektams)9. Pastarieji du valdymo principai bendrai vadinami centralizuotuoju valdymu.

06

Finansinės priemonės taikomos įvairioms ES biudžeto dalims:

  • sanglaudos srities pasidalijamojo valdymo finansinės priemonės daugiausia nustatomos pasitelkiant Europos regioninės plėtros fondą (ERPF) ir – kiek mažiau – Europos socialinį fondą (ESF). Nuo 2014–2020 m. programavimo laikotarpio finansinės priemonės gali būti taikomos ir Sanglaudos fondui. Kiekviena priemonė turi būti įgyvendinama pagal bendrąsias veiksmų programos (VP) nuostatas, dėl kurių, kaip ir dėl programos apimties ir struktūros, sprendžia už tą programą atsakingos vadovaujančiosios institucijos10. Finansinės priemonės taip pat taikomos pasitelkiant Europos žemės ūkio fondą kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir Europos žuvininkystės fondą (EŽF);
  • centralizuotojo valdymo finansinės priemonės finansuojamos pagal įvairias biudžeto sritis, pavyzdžiui, mokslinių tyrimų, įmonių ir pramonės, švietimo ir kultūros ir pan. Komisija ir jos partneriai tiesiogiai dalyvauja rengiant šias priemones, kuriant jų investavimo strategiją ir planuojant lėšų skyrimą šioms priemonėms. Sprendimą nustatyti tokias priemones, remdamosi Komisijos pasiūlymu, priima biudžeto valdymo institucijos (t. y. Europos Parlamentas ir Taryba).
Finansinių priemonių fondų valdytojų atrankos taisyklės
07

Pagal pasidalijamojo valdymo principą finansinės priemonės gali būti nustatomos kaip atskiri fondai arba kaip kontroliuojančiojo fondo subfondai; pastarieji vadinami specialiaisiais fondais (žr. 1 diagramą). Kontroliuojantysis fondas, kartais dar vadinamas fondų fondu, yra fondas, įsteigtas įvairių rūšių priemonėms valdyti. Be to, jis leidžia mokėti įnašus į vieną arba kelias finansines priemones pagal vieną arba daugiau veiksmų programų.

08

Paprastai finansines priemones valdo privataus ar viešojo sektoriaus bankai arba kiti finansų tarpininkai, o ne viešojo administravimo institucijos. Jei rengiamas konkursas dėl fondo valdymo, ERPF ir ESF priemonių fondų valdytojo atranka turi būti vykdoma pagal ES ir nacionalines viešųjų pirkimų taisykles. Tais atvejais, kai viešųjų pirkimų taisyklės netaikomos (t. y. kai fondo valdymo sutartis nėra viešojo paslaugų pirkimo sutartis), vadovaujančioji institucija fondo valdytoją gali paskirti pagal atitinkamas valstybės pagalbos taisykles (žr. 10–12 dalis).

09

EIB grupė (ją sudaro Europos investicijų fondas (EIF) ir Europos investicijų bankas (EIB) naudojasi ypatingu statusu, nes ši grupė gali būti paskirta fondo valdytoja be viešųjų pirkimų procedūros11. Be to, ji valdo daugelį centralizuotojo valdymo priemonių, kurių fondo valdytojas yra nurodytas pasiūlyme dėl teisėkūros akto.

1 diagrama

Supaprastinta ERPF arba ESF finansinių priemonių kontroliuojančiųjų fondų struktūros apžvalga

Šaltinis: Audito Rūmai.

Finansinės priemonės ir ES valstybės pagalbos taisyklės
10

Pasidalijamojo valdymo principu valdomi ES fondai yra nacionalinių arba regioninių biudžetų dalis, todėl jiems gali būti taikoma valstybės pagalbos kontrolė. Todėl, įgyvendindamos finansinę priemonę, vadovaujančiosios institucijos privalo užtikrinti, kad būtų laikomasi valstybės pagalbos taisyklių12. Atitinkamos valstybės pagalbos taisyklės yra nustatytos naujajame Bendrajame bendrosios išimties reglamente (BBIR)13 ir naujose Komisijos gairėse dėl rizikos finansų14, įsigaliojusiuose 2014 m. liepos mėn.

11

Dėl kiekvienos ERPF ir ESF finansinės priemonės vadovaujančioji institucija turi pateikti įrodymus, kad ji15:

  • atitinka įprastą rinkos praktiką (tai praktiškai reiškia, kad fondo vadovybė buvo atrinkta taikant atvirą, skaidrią ir nediskriminacinę procedūrą; arba
  • jai taikomas de minimis Reglamentas16 arba
  • išimtinė pagalba, kai jai taikomas BBIR arba pranešamoji pagalbos schema, kaip nustatyta Komisijos rizikos finansų gairėse.
12

Centralizuotojo valdymo finansinėms priemonėms (pagal kurias nenaudojami nacionaliniai arba regioniniai ištekliai, todėl jos įgyvendinamos ne iš valstybių narių biudžetų) ES valstybės pagalbos taisyklės netaikomos, nes nėra įvykdyta pagrindinė SESV 107 straipsnyje nustatyta sąlyga, kad pagalba būtų teikiama „[…] valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių“.

Bendroji informacija apie finansinių priemonių skaičių ir nuo 2007 m. pagal jas skirtas lėšas
2007–2013 m. programavimo laikotarpis
13

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu finansines priemones taikė 25 iš 28 ES valstybių narių. Šio finansavimo mechanizmo netaikė tik Kroatija, Airija ir Liuksemburgas17. III ir IV prieduose pateikta kiekvienos valstybės narės ERDF ir ESF priemonių apžvalga.

14

Kaip parodyta 2 lentelėje, iki 2014 m. pabaigos pagal ERPF veiksmų programas buvo išmokėta 15,2 milijardo eurų įnašų, o pagal ESF veiksmų programas – 0,8 milijardo eurų įnašų. Tai gerokai daugiau nei 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu, kai buvo išmokėta 1,3 milijardo eurų, ir 1994–1999 m. programavimo laikotarpiu, kai buvo išmokėta 0,6 milijardo eurų18.

15

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu ES išmokėtas įnašas į finansines priemones sudaro 5 % viso ES finansavimo, kuris per visą šį laikotarpį buvo skirtas ERPF, ir 1 % bendro ES finansavimo, kuris per visą šį laikotarpį buvo skirtas ESF. Iš ES biudžeto atitinkamai išmokėta 69 % ir 56 % viso įnašo į kapitalą, skirtą pagal ERPF ir ESF 2007–2013 m. finansines priemones (žr. 2 lentelę). Vertinant pagal finansinę paramą galutiniam naudos gavėjui, ES įnašas sudaro 63 % (ERPF) ir 65 % (ESF).

2 lentelė

ERPF ir ESF finansinių priemonių įgyvendinimas (2007–2013 m.), padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.

Sumos, kurias pagal finansavimo sutartis įsipareigota skirti finansinėms priemonėms

(milijonais eurų)

Pagal VP finansinėms priemonėms išmokėtos sumos

(milijonais eurų)

Pagal finansines priemones galutiniams naudos gavėjams išmokėtos sumos

(milijonais eurų)

VP1ESES / VP, %VPES

ES / VP

%

VPESES / VP, %
ERPF17 06110 946n.d.15 18910 45269 %8 8715 59463 %
ESF47282946256 %31820765 %
Iš viso17 06111 41867 %16 01810 91468 %9 1895 80163 %
Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis naujausiais Komisijos duomenimis, turėtais 2015 m. rugsėjo mėn.2
1 Sumos, kurias įsipareigota skirti pagal veiksmų programas, Komisijos įgyvendinimo ataskaitoje nebuvo padalytos pagal ERPF ir ESF finansines priemones.
2 EGESIF_15-0027-00, Duomenų apie finansų inžinerijos priemonių finansavimo ir įgyvendinimo pažangą suvestinė, parengta remiantis ataskaitomis, kurias vadovaujančiosios institucijos pateikė pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 67 straipsnio 2 dalies j punktą, 2007–2013 m. programavimo laikotarpis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d., p. 21 ir 54.
16

Remiantis naujausiais Komisijos pateiktais duomenimis, visoje ES nustatytos 972 ERPF finansinės priemonės ir 53 ESF priemonės. Iš jų 903 priemonės buvo specialieji ERPF fondai, o 49 – ESF fondai (žr. 3 lentelę). 31-ą ERPF priemonę valdo EIB grupė (žr. 9 dalį).

17

Be to, buvo 14 priemonių, kurias finansavo EŽŪFKP, ir 6 priemonės, kurias finansavo EŽF. 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu šie du fondai nereikalavo, kad valstybės narės teiktų ataskaitas dėl finansinių priemonių, todėl atitinkamų oficialių duomenų nėra19. Tačiau, remiantis Audito Rūmų surinktais duomenimis, 2013 m. pabaigoje EŽŪFKP bendrai finansuojamų fondų skirto kapitalo vertė buvo apie 700 milijonų eurų, o EŽF – apie 72 milijonus eurų (abiem atvejais įskaitant nacionalinius įnašus į programas).

3 lentelė

ERPF ir ESF finansinės priemonės pagal specialiųjų fondų rūšis (2007–2013 m.), padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.

ERPFESF
Fondų skaičiusSkirta lėšų (milijonais eurų)Fondų skaičiusSkirta lėšų (milijonais eurų)
Specialieji fondai, iš jų:
– paskolos priemonės3715 63731417
– garantijos priemonės1712 2157196
– nuosavo kapitalo priemonės1622 006170
– mišrios priemonės (paskolų, garantijų, nuosavo kapitalo arba kitų priemonių derinys)1102 496559
– kitos priemonės66500
– rūšis nenurodyta83770574
Iš viso90313 18949816
Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis naujausiais Komisijos duomenimis, turėtais 2015 m. rugsėjo mėn.
18

Centralizuotojo valdymo priemonių srityje bendras ES įnašas, 2007–2013 m. skirtas visų biudžeto sričių priemonėms, sudarė apie 5,5 milijardo eurų20 ir buvo paskirstytas 21-ai finansinei priemonei21. Šios priemonės įgyvendinamos visose ES valstybėse narėse.

2014–2020 m. programavimo laikotarpis
19

ES biudžete Europos struktūriniai ir investicijų fondai (ESI fondai) yra pagrindinis kapitalo investicijų ir infrastruktūros finansavimo šaltinis: 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu jų bendras biudžetas buvo apie 450 milijardų eurų.

20

Nuo 2011 m. Europos Parlamentas ir Europos Vadovų Taryba skatino ir didino finansinių priemonių taikymą22. Šis politinis įsipareigojimas taip pat įtrauktas į Bendrųjų nuostatų reglamentą (BNR): jame numatyta plačiau taikyti finansines priemones siekiant panaudoti visus penkis ESI fondus (t. y. ir Sanglaudos fondą) ir įgyvendinti visus teminius programų tikslus23.

21

Remiantis 2015 m. pabaigoje atliktais Komisijos vertinimais, per visą 2014–2020 m. programavimo laikotarpį iš penkių ESI fondų finansinėms priemonėms bus skirta apie 21 milijardą eurų24. Kadangi 2014 m. pabaigoje vidutinis ES įnašas į bendrą pagal šias priemones 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu skirtų lėšų sumą buvo apie 68 %25, mes vertiname, kad 21 milijardo eurų suma, skirta iš ES biudžeto, ko gero atitiks bendrą maždaug 31 milijardo eurų asignavimų sumą (neskaičiuojant papildomo nacionalinio ir privataus finansavimo, kuris gali būti suteiktas ne pagal ESI fondų programas).

22

Palyginti, Europos strateginių investicijų fondas (ESIF) siekia 2015–2017 m. laikotarpiu visoje ES pritraukti ne mažiau kaip 315 milijardų eurų lėšų privačiųjų ir viešųjų ilgalaikių investicijų pavidalu ir jomis taip pat užtikrinti projektų finansavimą vėlesniais metais.

Audito apimtis ir metodas

23

Atlikdami šį auditą, Audito rūmai nagrinėjo, ar 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu finansinės priemonės buvo tinkamas ES biudžeto vykdymo mechanizmas. Šiuo atžvilgiu mūsų ataskaitoje aptariami šie pagrindiniai audito klausimai:

  • ar finansinių priemonių apimtis atitiko rinkos poreikius?
  • ar finansinėmis priemonėmis pavyko pritraukti privataus kapitalo?
  • ar finansinėmis priemonėmis teikiama atnaujinamoji finansinė parama?
  • ar finansinės priemonės pasirodė esančios ekonomiškai efektyvus ES biudžeto įgyvendinimo būdas?

Svarstydami kiekvieną iš šių klausimų, išnagrinėjome, ko būtų galima pasimokyti iš nustatytų pagrindinių trūkumų. Tai pat įvertinome, kiek šie klausimai buvo įtraukti į 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu taikomus reglamentus.

24

Mūsų auditas apima 2009–2015 m. laikotarpį. Daugiausia dėmesio skyrėme regioninės, socialinės, transporto ir energetikos politikos sritims. Kalbant konkrečiai, išnagrinėjome visas ERPF ir ESF finansines priemones, taip pat šešias centralizuotojo valdymo finansines priemones, taikytas socialinės, transporto ir energetikos politikos srityse. Tačiau keletas šioje ataskaitoje nurodytų aspektų gali turėti įtakos ir kitoms ES biudžeto sritims, kuriose taikomos tokios priemonės.

25

Atlikome tokius konkrečius audito darbus:

  • peržiūrėjome įvairius Komisijos, EIB, EIF ir trečiųjų šalių analizes ir leidinius;
  • išanalizavome naujausią metinę stebėjimo ataskaitą, Komisijos paskelbtą 2015 m. rugsėjo mėn., apimančią visas 1 025 ERPF ir ESF finansines priemones. Ši analizė, pagrįsta Komisijos 2015 m. lapkričio mėn. pateiktais duomenimis, buvo taip pat atlikta šešių26 iš 21-os centralizuotojo valdymo priemonės atžvilgiu (joms skirtas ES įnašas sudaro 789 milijonus eurų arba 14 % visos visoms 21 priemonėms skirtos sumos)27;
  • išnagrinėjome 10 atvejų tyrimų, susijusių su finansinėmis priemonėmis, įgyvendintomis šioje ataskaitoje nagrinėjamoje ES biudžeto srityje28, taip pat apsilankėme vienoje valstybėje narėje (Slovakijoje);
  • atlikome kontrolinę 45 finansinių priemonių, nuo 2009 m. Audito Rūmų patikrintų atliekant atitikties auditą (jo rezultatai anksčiau buvo pateikti mūsų metinėse ataskaitose), ir 54 finansinių priemonių, kurias nuo 2012 m. patikrinome atlikdami rezultatų auditą, peržiūrą;
  • apklausėme 85 vadovaujančiąsias institucijas ir fondų valdytojus, dalyvavusius įgyvendinant finansines priemones. Iš 85 apklaustų subjektų 82 yra susiję su pasidalijamojo valdymo ERPF ir ESF priemonėmis, o trys – su centralizuotojo valdymo priemonėmis. Gauti 66 atsakymai dėl pasidalijamojo valdymo priemonių ir dviejų centralizuotojo valdymo priemonių;
  • kalbėtasi su daugiau kaip 40 Komisijos, EIB ir EIF pareigūnų ir daugiau kaip 10 ekspertų, dirbančių šioje srityje praktinės patirties turinčiose organizacijose29.
26

Audito Rūmai jau ne kartą nagrinėjo, kaip taikomos finansinės priemonės, o nuo 2011 m. nustatytus faktus yra pateikę keliose metinėse30 ir specialiosiose31 ataskaitose. Be to, pastaraisiais metais Komisija, o taip pat EIB, EIF, Europos Parlamentas, nacionalinės audito įstaigos ir privataus sektoriaus fondų valdytojai nustatė daug problemų, dėl kurių bendros įtakos 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu buvo ribojamas finansinių priemonių veiksmingumas. Rengiant šią ataskaitą, buvo remtasi ir šiais vertinimais.

Pastabos

Ar finansinių priemonių apimtis atitiko rinkos poreikius?

27

Pačios finansinės priemonės nėra projektai – tai finansavimo iš ES biudžeto įgyvendinimo priemonė. Sanglaudos politikos srityje vadovaujančiosios institucijos priimtas sprendimas suteikti veiksmų programoje numatytą paramą taikant finansinę priemonę yra ne tiek sprendimas, ar investuoti veiksmų programai skirtus išteklius, ar ne (tai jau iš anksto nustatyta veiksmų programoje), kiek sprendimas, kaip investuoti: suteikiant vienkartinę dotaciją ar paramą, pagrįstą finansine priemone, kuria suteikiama grąžinamoji finansinė parama.

28

Todėl išnagrinėjome, kokiu mastu, siekiant galutiniams naudos gavėjams suteikti įvairių formų finansinę paramą, pagal 1 025 ERPF ir ESF priemones buvo taikomas kapitalo skyrimas, ir išanalizavome kelis veiksnius, dėl kurių 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu galėjo susidaryti žemi išmokėjimo galutiniams naudos gavėjams lygiai: pradinio kapitalo skyrimo pagal priemones lygius, tai, ar vadovaujančiosios institucijos tinkamai atsižvelgė į rinkos poreikius, ir konkrečius sunkumus, su kuriais susidurta įgyvendinant regionines finansines priemones. Taip pat išanalizavome, kaip į panašius aspektus buvo atsižvelgta įgyvendinant centralizuotojo valdymo priemones.

Skyrus per daug kapitalo, išmokėjimo lygiai buvo žemi, vengta įsipareigojimų panaikinimo ir galimo išmokų grąžinimo užbaigiant priemones

29

Išmokėjimo pagal finansines priemones lygiai jau buvo nagrinėjami keliose Audito Rūmų metinėse ir specialiosiose ataskaitose32. Šioje ataskaitoje analizuojame naujausią turimą informaciją, kurią valstybės narės pateikė Komisijai apibūdindamos padėtį 2014 m. gruodžio 31 d. ir kuri buvo paskelbta 2015 m. rugsėjo mėn. Atlikę šių naujausių duomenų analizę, nustatėme, kad įgyvendinant daugelį priemonių ir toliau susiduriama su sunkumais siekiant skirtą kapitalą panaudoti taip, kaip planuota.

30

4 lentelėje nurodytos kiekvienos iš 25 valstybių narių, kurios 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu įgyvendino finansines priemones, išmokėjimo lygiai33. Pateikti procentiniai rodikliai yra kiekvienos atitinkamos valstybės narės visų ERPF ir ESF priemonių vidurkiai. Gana daug finansinių priemonių buvo nustatyta tik 2012 m. ir vėliau.

4 lentelė

ERPF ir ESF finansinių priemonių įgyvendinimas pagal valstybes nares, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.

Valstybė narėVP skirti įnašai
(milijonais eurų)
iš jų – ES įnašas%

VP įnašai, išmokėti finansinėms priemonėms

(milijonai eurų)

VP įnašai, išmokėti galutiniams naudos gavėjams

(milijonai eurų)

SumaProcentinė įsipareigojimo dalisSumaProcentinė išmokos dalisProcentinė įsipareigojimo dalis
Estija20012563 %200100 %19195 %95 %
Lenkija1 1961 00884 %1 190100 %1 10493 %92 %
Slovėnija12410585 %124100 %11290 %90 %
Vengrija91677885 %89798 %75184 %82 %
Vokietija1 6291 02563 %1 55495 %1 26581 %78 %
Malta121083 %12100 %1081 %81 %
Portugalija85453162 %47756 %38681 %45 %
Čekija27817162 %278100 %22380 %80 %
Danija743547 %5168 %4080 %55 %
Rumunija15012986 %150100 %11878 %78 %
Švedija1617446 %15797 %12177 %75 %
Lietuva50740981 %44487 %33175 %65 %
Prancūzija46024052 %41991 %31074 %67 %
Belgija39615940 %396100 %28873 %73 %
Suomija753547 %75100 %5168 %68 %
Latvija21616074 %216100 %14567 %67 %
Jungtinė Karalystė1 63271044 %1 48391 %98366 %60 %
Kipras201785 %20100 %1363 %63 %
Bulgarija38833085 %388100 %22859 %59 %
Austrija271037 %27100 %1349 %49 %
Nyderlandai752027 %6790 %3247 %42 %
Graikija1 7891 47783 %1 58989 %69544 %39 %
Italija4 5382 80962 %4 46098 %1 42732 %31 %
Ispanija1 23395477 %1 234100 %33027 %27 %
Slovakija1129585 %112100 %2321 %21 %
Iš viso17 06111 41867 %16 01894 %9 18857 %54 %
Pastaba: Kroatija, Airija ir Liuksemburgas neįtraukti į sąrašą, nes 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu šios šalys ERPF ir ESF finansinių priemonių neturėjo.
Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis 2015 m. Komisijos duomenimis.
31

2014 m. pabaigoje, likus tik vieniems metams iki pradinio tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos (2015 m. gruodžio 31 d.), galutiniams naudos gavėjams buvo išmokėta tik 57 % pagal ERPF ir ESF skirtų lėšų. Ypač mažas išmokėjimo lygis buvo pagal finansines priemones, įgyvendintas Slovakijoje (21 %), Ispanijoje (27 %) ir Italijoje (32 %). Be to, dar trys valstybės narės (Graikija, Nyderlandai ir Austrija) išmokėjo mažiau nei pusę skirtų pradinių lėšų.

32

Apskritai pagal 177 iš 972 ERPF finansinių priemonių (18 %) ir 16 iš 53 ESF finansinių priemonių (30 %) iki 2014 m. pabaigos buvo išmokėta mažiau nei trečdalis pagal jas skirtų lėšų. Iki 2014 m. gruodžio 31 d. iš viso pagal šias 177 priemones buvo nepanaudota 4,2 milijardo eurų skirtų lėšų. Nors Komisija ir pratęsė tinkamumo finansuoti laikotarpį iki 2017 m. kovo mėn., manome, kad mažai tikėtina, jog šioms priemonėms skirtas finansavimas apskritai bus panaudotas (žr. 43 dalį). Vis dėlto galutinį išmokėjimo pagal finansines priemones lygį galima vertinti tik baigiantis tų priemonių taikymo laikotarpiui, ypač jei priemonė nustatyta baigiantis programavimo laikotarpiui.

Finansinėms priemonėms skyrus per daug pradinių lėšų, išmokėjimo lygiai buvo žemi
33

Per pokalbius dažnai teigta, kad labai didelio poveikio turėjo finansų ir ekonomikos krizė ir kad ji turėjo neigiamos įtakos išmokėjimo galutiniams naudos gavėjams lygiams. Tačiau, atsižvelgdami į problemos dydį, manome, kad tai ne vienintelis ir ne pagrindinis žemų išmokėjimo lygių veiksnys. Iš tikrųjų, žemi išmokėjimo lygiai pirmiausia susidarė dėl to, kad finansinėms priemonėms buvo skirta per daug lėšų.

34

Atlikę 2015 m. Komisijos paskelbtų duomenų analizę, nustatėme, kad esama tiesioginio ryšio tarp ERPF ir ESF panaudojimo valstybių narių lygmeniu koeficientų ir išmokėjimo galutiniams naudos gavėjams pagal finansines priemones lygių (žr. 2a ir 2b diagramas). Iš šios analizės matyti, kad toms valstybėms narėms, kurios jau susiduria su sunkumais panaudodamos ERPF ir ESF, dažnai kyla dar didesnių problemų išmokant finansinėms priemonėms skirtą kapitalą.

2a diagrama

Bendro ERPF panaudojimo valstybių narių lygmeniu ir išmokėjimo galutiniams naudos gavėjams pagal finansines priemones lygių palyginimas

Pastaba: Apskritimų dydis atitinka bendrą veiksmų programų įnašą į finansines priemones (žr. 4 lentelę). Koreliacijos koeficientas: 0,5.

Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis 2015 m. Komisijos duomenimis.

2b diagrama

Bendro ESF panaudojimo valstybių narių lygmeniu ir išmokėjimo galutiniams naudos gavėjams pagal finansines priemones lygių palyginimas

Pastaba: Apskritimų dydis atitinka bendrą veiksmų programų įnašą į finansines priemones (žr. 4 lentelę). Koreliacijos koeficientas: 0,9.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis 2015 m. Komisijos duomenimis.

Finansinėms priemonėms skirtas kapitalas padidėjo 21-oje iš 25-ių valstybių narių
35

Taip pat nustatėme, kad nuo 2011 m. 21-oje iš 25-ių valstybių narių buvo padidintos skiriamos pradinės lėšos. Nuo tada finansinėms priemonėms pagal 2007–2013 m. ERPF ir ESF veiksmų programas iš viso skirta apie 7,1 milijardo eurų papildomo finansavimo.

36

Priemonėms skirtos kapitalo sumos labiausiai padidėjo Italijoje (2,5 milijardo eurų), Ispanijoje (0,9 milijardo eurų), Graikijoje (0,9 milijardo eurų), Jungtinėje Karalystėje (0,7 milijardo eurų) ir Vengrijoje (0,5 milijardo eurų). Vien tik šiose penkiose valstybėse narėse bendras skirto kapitalo padidėjimas sudarė 77 % viso skirto kapitalo padidėjimo per visą minėtą laikotarpį. 2014 m. pabaigoje keturiose iš šių penkių šalių (Italijoje, Ispanijoje, Jungtinėje Karalystėje ir Vengrijoje) ERPF įsisavinimo lygis buvo mažesnis nei vidutinis (žr. 2a pav.)

2007–2013 m. programavimo laikotarpio teisinio pagrindo nuostatomis valstybės narės paskatintos taikyti finansines priemones siekiant išvengti įsipareigojimų dėl ES lėšų skyrimo panaikinimo rizikos
37

Pagal 2007–2013 m. programavimo laikotarpio teisinį pagrindą valstybėms narėms suteikta galimybė taikant finansines priemones iš anksto pasinaudoti ES įnašu į ERPF ir ESF veiksmų programas. Šiuos išankstinius įnašus valstybės narės galėjo naudoti kaip mechanizmą, leidžiantį išvengti įsipareigojimų panaikinimo rizikos (vadinamoji n + 2 taisyklė)34 (žr. 1 langelį).

1 langelis

ERPF ir ESF įnašo į finansinių priemonių nustatymą, kaip tinkamų finansuoti sąnaudų, grąžinimas 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu

Pagal Bendrąjį reglamentą, vienintelė su finansinėmis priemonėmis susijusių sumų, kaip tinkamų finansuoti veiksmų programos išlaidų, patvirtinimo 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu sąlyga buvo ta, kad susijusios sumos turėjo būti panaudotos fondams arba kontroliuojantiesiems fondams nustatyti arba remti. Todėl ERPF ir ESF įnašai padengiami ES biudžeto mokėjimais valstybėms narėms ir laikomi laikinai panaudotais. Kitaip tariant, nereikalauta, kad pagal veiksmų programą suteiktas įnašas būtų susietas su pagal priemone galutiniams naudos gavėjams skiriamu kapitalu. Kapitalo uždirbtos palūkanos taip pat pridedamos prie lėšų, skiriamų pagal priemones. Bendras tinkamas finansuoti išlaidas Komisija nustatys tik užbaigus veiksmų programą, remdamasi faktinėmis galutiniams naudos gavėjams suteiktų paskolų, garantijų ir investicijų į nuosavą kapitalą sumomis.

38

Taikant tokią tvarką, valstybės narės buvo paskatintos bent dalį ES įnašo į veiksmų programas laikyti fondus tvarkančių bankų ir finansų tarpininkų sąskaitose ir faktiškai jų nenaudoti pagal numatytąją jų paskirtį (žr. 2 langelį).

2 langelis

Atvejo tyrimas. Perteklinis skyrimas Italijos finansinei priemonei (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)

2009 m. gruodžio mėn. regioninė valdžia nusprendė įsteigti garantijų fondą, skiriant jam 233 milijonų eurų kapitalą. Šis padidinimas sudarė 14 % viso veiksmų programos biudžeto, kuris buvo skirtas visam programavimo laikotarpiui.

Visa ši suma turėjo būti skirta maždaug 2,3 milijardo eurų paskolų garantijoms.

Mūsų 2010 m. atliktas šio Italijos garantijų fondo auditas parodė, kad nebuvo atlikta rinkos poreikių analizė, kuri būtų pateisinusi tokios sumos skyrimą. Be to, regiono vyriausybei ir regioninei fondo veiklą įgyvendinančiai įstaigai pasirašant finansavimo susitarimą, nebuvo kelių privalomų elementų (pvz., investavimo strategijos ir planavimo, investicijų sustabdymo politikos ir likvidavimo nuostatų).

Tik 2010 m. birželio mėn. pagaliau buvo parengtas ir patvirtintas verslo planas; tačiau jis buvo pagrįstas nerealiomis prielaidomis.

Atlikę auditą, taip pat nustatėme, kad iki to laiko dar nebuvo išleista didelė 2007 m. vadovaujančiųjų institucijų veiksmų programai skirtų lėšų dalis. Skiriant finansinei priemonei didelę sumą, atsirado galimybė išvengti tuo metu taikomos n + 2 taisyklės, pagal kurią po dvejų metų turi būti panaikinti įsipareigojimai, susiję su nepanaudotomis lėšomis.

2014 m. pabaigoje vadovaujančioji institucija pranešė, kad iš galutiniams naudos gavėjams skirtos bendros 233 milijonų eurų sumos buvo išmokėta garantijų pavidalu 45 milijonai eurų. Išmokėjimo lygis – 19 %.

Suteiktos garantijos atitinka 460 milijonų eurų paskolų.

39

Kita vertus, nustatėme vieną atvejį, kai, atsižvelgiant į rinkos sąlygas ir numatomus išmokėjimo lygius, finansinėms priemonėms skirtos lėšos buvo sumažintos, ir tai laikoma gerąja praktika (žr. 3 langelį).

3 langelis

Atvejo tyrimas. JEREMIE fondui skirtų lėšų sumažinimas atsižvelgiant į kintančius Lietuvos rinkos poreikius

Priemonė JEREMIE (Jungtiniai Europos ištekliai labai mažoms, mažoms ir vidutinėms įmonėms) Lietuvoje buvo nustatyta 2008 m., jai skirtų lėšų suma iki 2009 m. pabaigos nuosekliai padidėjo iki 210 milijonų eurų. Skirtina lėšų suma buvo nustatyta remiantis 2007 m. rugsėjo mėn. atliktų rinkos poreikių vertinimu.

Tačiau vėliau, išanalizavusi ekonomikos krizės poveikį Lietuvos ekonomikai, vadovaujančioji institucija nusprendė sumažinti fondui skirtų lėšų sumą. 2012 m. fondui skirta lėšų suma sumažinta iki 170 milijonų eurų, ir lėšos grąžintos veiksmų programai.

Iš fondo sumažinto kapitalo, sudariusio 170 milijonų eurų, iki 2014 m. pabaigos buvo išmokėta 121 milijonas eurų, taigi buvo pasiektas 71 % išmokėjimo lygis, o ne 58 %, kaip būtų buvę, jei kapitalas nebūtų buvęs sumažintas. Jei toks pakeitimas nebūtų buvęs padarytas, bendras išmokėjimo pagal Lietuvos finansines priemones lygis būtų buvęs ne 75 %, o 68 % (žr. 4 lentelę).

40

Finansinėms priemonėms skyrus per daug kapitalo, padaromas neigiamas poveikis valdymo sąnaudoms ir mokesčiams, nes jie nustatomi pagal fondui išmokėtą kapitalą, o ne pagal fondo valdytojo veiklos rezultatus. Skyrus per daug lėšų, fondų valdytojai gauna pajamų faktiškai nesuteikę numatytų paslaugų (žr. 116–125 dalis).

Labai maži išmokėjimo pagal EIB grupės valdomas finansines priemones lygiai
41

Atlikę analizę, taip pat nustatėme, kad vidutinis išmokėjimo pagal 31-ą EID ir EIF valdomą ERPF ir ESF priemonę lygis buvo labai žemas – 43 %, palyginti su 60 % pagal kitų fondų valdytojų valdomas priemones.

Pasidalijamojo valdymo finansinėms priemonėms taikomas tinkamumo finansuoti laikotarpis iki 2017 m. kovo mėn. pratęstas tik Komisijos gairėse
42

ES įnašas į atitinkamas nepanaudotas skirtas lėšas (t. y. iki tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos galutiniams naudos gavėjams neišmokėtas arba negarantuotas lėšas) užbaigiant priemones turi būti grąžintas į ES biudžetą. Atsižvelgdami į žemus vidutinius išmokėjimo lygius, Audito Rūmai dar 2014 m. metinėje ataskaitoje nurodė, kad ne dėl visų finansinių priemonių galima tikėtis, jog iki 2015 m. pabaigos pagal jas bus panaudotos visos turimos lėšos35.

43

2015 m. balandžio mėn. Komisija paskelbė peržiūrėtas užbaigimo gaires, kuriose su finansinėmis priemonėmis susijusių išlaidų tinkamumo finansuoti laikotarpis buvo pratęstas nuo 2015 m. gruodžio 31 d iki 2017 m. kovo 31 d.36 Tačiau bendras tinkamumo finansuoti laikotarpis yra nustatytas Bendrojo reglamento 56 straipsnio 1 dalyje. 2014 m. metinėje ataskaitoje Audito Rūmai laikėsi nuomonės, kad, siekiant užtikrinti deramą normų hierarchiją, teisės nuostata gali būti keičiama tik tokios pat arba aukštesnės teisinės galios teisės aktu37. Todėl padaryta išvada, kad pagal Europos Parlamento ir Tarybos teisėkūros procedūrą priimtos taisyklės Komisijos gairėmis negali būti keičiamos.

44

Remdamiesi mūsų atlikta analize ir parengę tiesinę išmokėjimo ankstesniais metais prognozę, apskaičiavome, kad, nepratęsus tinkamumo finansuoti laikotarpio, iki 2015 m. pabaigos iš ERPF ir ISF priemonėms skirtų lėšų liktų nepanaudoti apie 5 milijardai eurų. Iš jų 3,9 milijardo eurų yra ES biudžeto įnašai į veiksmų programas. Faktinės 2015 m. sausio mėn.–2017 m. kovo mėn. panaudotų lėšų sumos bus žinomos ne anksčiau kaip 2017 m. pabaigoje.

Ar šis klausimas buvo išspręstas 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu?
45

Kadangi įnašai pagal veiksmų programas dabar daromi paskirstytomis išmokomis, reikėtų tiksliau nustatyti finansinių priemonių dydį ir taip užtikrinti geresnius išmokėjimo lygius (žr. 4 langelį).

4 langelis

ERPF ir ESF finansinėms priemonėms iš ES biudžeto skirtų lėšų grąžinimo tvarka (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

Pagal BNR 41 straipsnio 1 dalį, į kiekvieną tinkamumo finansuoti laikotarpiu teikiamą tarpinio mokėjimo paraišką gali būti įtraukta iki 25 % visos programai skirtų įnašų sumos, pagal atitinkamą finansavimo sutartį numatytos skirti finansinei priemonei. Antrasis, trečiasis ir vėlesni mokėjimai atliekami pasiekus tam tikrus ribinius išlaidų dydžius, susijusius su ankstesniais mokėjimais.

Vadovaujančiosios institucijos, prieš skirdamos lėšų ERPF ir ESF finansinėms priemonėms, ne visada tinkamai įvertindavo rinkos poreikius

46

Taip pat išnagrinėjome, ar prieš nustatant finansines priemones ir skiriant joms lėšų, buvo tinkamai įvertinti rinkos poreikiai. Remiantis rinkos poreikių arba ex ante vertinimais turėtų būti galima suprasti rinkos poreikius ir kokio pobūdžio parama (paskolos, garantijos ar investicijos į nuosavą kapitalą) yra tinkamiausia nustatytiems rinkos trūkumams pašalinti. Atliekant šiuos vertinimus, taip pat turėtų būti nustatyti finansavimo poreikiai ir galiausiai įvertinta, ar finansinė priemonė yra geriausias būdas numatytam politikos tikslui pasiekti. Ankstesnėse specialiosiose ataskaitose ir kituose tyrimuose taip pat buvo pabrėžta, kad tai yra būtina tokių priemonių pasisekimo sąlyga38.

Dėl 2007–2013 m. programavimo laikotarpio finansinių priemonių nebuvo reikalaujama atlikti rinkos poreikių tyrimą
47

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu taikytuose teisės aktuose rinkos poreikių vertinimai (taip pat vadinti trūkumų vertinimais) buvo aiškiai nurodyti tik kalbant apie kontroliuojančiuosius fondus39.

48

Kalbant apie visus kitus specialiuosius fondus, iki 2009 m. buvo galima įžvelgti netiesioginį įpareigojimą atlikti tokį vertinimą, kadangi kiekvienai priemonei reikėjo parengti veiklos planą40. Tačiau 2009 m. rugsėjo iš dalies pakeitus teisinį pagrindą, veiklos planams nustatyti lengvesni reikalavimai41. Nuo tada, nors ir buvo privaloma pateikti veiklos planą, buvo pašalinti beveik visi specialieji reikalavimai (pavyzdžiui, reikalavimai dėl tikslinių įmonių arba miesto projektų, kriterijai, projektų finansavimo nuostatos ir sąlygos, veiksmų programos įnašo pagrindimas ir numatomas naudojimas). Manome, kad nepateikus tokios informacijos, veiklos plano pridėtinė vertė būtų nedidelė.

49

Įpareigojimas atlikti rinkos poreikių vertinimą nebuvo taikomas ir centralizuotojo valdymo finansinėms priemonėms, nustatytoms 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu. Dėl šioje ataskaitoje nagrinėjamų šešių centralizuotojo valdymo priemonių nustatėme, kad joms buvo taikoma skirtinga praktika. Nustatėme, kad nors teisinio reikalavimo ir nebuvo, visų šių priemonių atveju paprastai būdavo atliekamas bent koks nors rinkos poreikių vertinimas, pavyzdžiui, poveikio vertinimai, rinkos analizės tyrimai, viešos konsultacijos ir t. t.

Dėl beveik pusės nagrinėtų atvejų nustatėme, kad rinkos poreikiai buvo pervertinti
50

Ankstesnėse specialiosiose ataskaitose jau esame nustatę didelių trūkumų, susijusių su rinkos poreikių vertinimų patikimumu42. Pirmiausia rinkos poreikių vertinimai turėtų būti grindžiami racionaliomis ir realiomis prielaidomis. Antraip priemonėmis gali būti nepatenkinti tikrieji rinkos poreikiai, ir dėl to priemonei gali būti skirta per daug kapitalo ir (arba) priemone gali būti padarytas nedidelis realus poveikis vietoje arba tokio poveikio išvis gali būti nepadaryta.

51

Rinkos poreikių vertinimas naudingas keliais požiūriais, įskaitant tai, kad atliekant rinkos poreikių vertinimą galima nustatyti rinkos nepakankamumą ir rinkos dydį. Šiuo atžvilgiu iš mūsų bendrosios analizės matyti, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu rinkos poreikių vertinimas nebuvo pakankamai patikimas. Nors daugelis mūsų apklausoje dalyvavusių respondentų (82 %) nurodė atlikę rinkos poreikių vertinimą, vis tik neišvengta pernelyg didelės apimties priemonių: 2014 m. pabaigoje beveik pagal pusę finansinių priemonių (19 iš 41), kurioms vadovavo rinkos poreikių vertinimą atlikę mūsų respondentai, išmokėjimo lygiai buvo mažesni nei 50 % visų priemonėms skirtų lėšų. Tik pagal penkias priemones (12 %) buvo visiškai išnaudotos joms skirtos pradinės lėšos (žr. 3 diagramą).

3 diagrama

Išmokėjimo pagal finansines priemones, dėl kurių per apklausą buvo nurodyta, kad buvo atliktas rinkos poreikių vertinimas, lygių analizė

Pastaba: Klausimai buvo nusiųsti 50-ies didžiausių ERPF finansinių priemonių vadovams ir (arba) vadovaujančiosioms institucijoms, atsakymų lygis buvo 80 %.

Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis apklausos rezultatais.

52

Ankstesnėje specialiojoje ataskaitoje jau esame nurodę, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu rinkos poreikių vertinimo metodikos ir pagrindinių prielaidų patikimumo netikrino jokia nuo vadovaujančiosios institucijos nepriklausoma įstaiga. Šis trūkumas taip pat galėjo turėti įtakos tam, kad daugybės vadovaujančiųjų institucijų atlikti vertinimai buvo pernelyg optimistiniai43.

Ar šis klausimas buvo išspręstas 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu?
53

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, siekiant gauti rinkos nepakankamumo (arba nelabai palankių investavimo aplinkybių) įrodymų ir nustatyti viešųjų investicijų poreikius, reikalauta atlikti išsamų pasidalijamojo valdymo priemonių ex ante vertinimą. Atliekant šį vertinimą taip pat turi būti nustatyta, kokių rūšių finansinės priemonės, atsižvelgiant į aplinkybes, būtų tinkamiausios. Be to, ex ante vertinimas informavimo tikslais turi būti pateiktas veiksmų programos stebėjimo komitetui, ir per tris mėnesius nuo užbaigimo turi būti paskelbta vertinant nustatytų faktų ir padarytų išvadų santrauka (žr. V priedą). Tačiau iki šiol nereikalaujama, kad, prieš priimant sprendimą dėl pradinio kapitalo skyrimo priemonei, būtų atliktas nepriklausomo ex ante vertinimo ir jo pagrindinių prielaidų patikimumo patikrinimas.

54

Nuo 2013 m. sausio 1 d., kai įsigaliojo naujasis Finansinis reglamentas, taip pat tapo privaloma atlikti visų naujų centralizuotojo valdymo priemonių ex ante vertinimą (žr. V priedą). Nepaisant to, ex ante vertinimas nenumato įgytos patirties analizės arba galimybės atlikti peržiūrą, jei įvyktų svarbių socialinių ir ekonominių pokyčių, kaip tai numatyta pasidalijamojo valdymo atveju. Laikotarpio vidurio peržiūra (kuri leido nagrinėti tokius aspektus) buvo atlikta daugumos, bet ne visų, centralizuotai valdomų finansinių priemonių atžvilgiu.

Dėmesys regionams 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu padėjo valstybėms narėms parengti daug mažos apimties finansinių priemonių

ERPF ir ESF finansinių priemonių apimtis gerokai mažesnė už centralizuotojo valdymo fondų arba privačių investicinių fondų
55

ERPF ir ESF veiksmų programos įgyvendinamos nacionalinių arba regioninių institucijų pasidalijamojo valdymo principu, o tai reiškia, kad nacionalinėms arba regioninėms programoms įgyvendinti nustatytos finansinės priemonės turi atitikti programoms nustatytas geografines ir tinkamumo finansuoti ribas. Kad projektai būtų tinkami finansuoti, jie turi būti įgyvendinami veiksmų programos, pagal kurią finansinei priemonei buvo skirtos lėšos, reikalavimus atitinkančiame regione44.

56

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu Europos Sąjungoje buvo įsteigti 952 ERPF ir ESF specialieji fondai (žr. 3 lentelę). Tai reiškia, kad fondai buvo įsteigti daugelyje regionų. Iš mūsų analizės matyti, kad ERPF ir – ypač – ESF finansinės priemonės yra palyginti mažos. Vidutinis ES įnašas į ERPF priemones: kontroliuojantiesiems fondams – 80 milijonų eurų, specialiesiems fondams – 10 milijonų eurų. Vidutinis ES įnašas į vieną ESF priemonę sudarė 10 milijonų eurų kontroliuojančiųjų fondų atveju ir 9 milijonus eurų specialiųjų fondų atveju. Palyginimui: remiantis Komisijos pateiktais duomenimis, 2014 m. pabaigoje ES biudžeto įnašas į centralizuotojo valdymo fondus, teoriškai skirtus visoms valstybėms narėms, buvo iki 1,2 milijardo eurų. Privataus kapitalo fondai vidutiniškai valdo 150–500 milijonų eurų.

57

Tačiau, įgyvendinant fondus, kuriems skirta daugiau kapitalo, galima pasiekti gerokai didesnę masto ekonomiją ir veiksmingumą. Taip yra dėl to, kad pridėtines išlaidas ir susijusią riziką galima padalyti gana dideliam galutinių naudos gavėjų skaičiui. Kitaip tariant, atskiri ERPF ir ESF specialieji fondai dažnai nėra tokio dydžio, kuris fondų sektoriuje laikomas tinkamu, kad fondai būtų valdomi veiksmingai.

Ar šis klausimas buvo išspręstas 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu?
58

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu valstybėms narėms suteikta daugiau lankstumo nustatant finansines priemones. Pavyzdžiui, veiksmų programose pagal vieną teminį tikslą gali būti derinamas vienas arba daugiau vienas kitą papildančių ERPF, SF ir ESF investavimo prioritetų45.

59

Be to, buvo nustatytos teisinės priemonių nustatymo normos, pagal kurias gali būti skiriama gerokai daugiau kapitalo46. Pirmiausia suteikta galimybė 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu ES lygmeniu nustatyti pasidalijamojo valdymo priemones47 (žr. 5 langelį).

5 langelis

Finansinių priemonių nustatymo ES lygmeniu tvarka (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

BNR 38 straipsnio 1 dalies a punkte suteikta galimybė finansinį įnašą teikti Sąjungos lygmeniu nustatytai priemonei, kurią tiesiogiai arba netiesiogiai valdo Komisija, tačiau iš esmės fondai turi būti įgyvendinami vadovaujantis valstybių narių ir Komisijos pasidalijamojo valdymo principu pagal Finansinio reglamento 59 straipsnį.

60

Be to, valstybėms narėms taikomos didelės finansinės paskatos nustatyti priemones, kurioms būtų skiriama daugiau kapitalo arba kurios būtų taikomos ne tik regionų lygmeniu. Jei visa veiksmų programos prioritetinė kryptis įgyvendinama taikant finansinę priemonę, gali būti taikoma paskata, pagal kurią didžiausia galima bendro finansavimo norma padidinama 10 %. Jei atskirą prioritetinę kryptį numatoma įgyvendinti taikant ES lygmens finansinę priemonę, kurią tiesiogiai arba netiesiogiai valdo Komisija, šiai krypčiai gali būti taikoma 100 % bendro finansavimo norma48.

61

Komisija ir valstybės narės turėtų naudotis teisiniame pagrinde suteiktomis galimybėmis ir, jei įmanoma, nustatyti didesnes specialiąsias ERPF ir ESF finansines priemones, kad būtų pasinaudota didele šių priemonių eksploatavimo sąnaudų ekonomija. Tačiau, dalyvaujant daugiau regionų ir subjektų, teisinė struktūra gali būti sudėtingesnė, dėl to gali kilti papildoma vėlavimo rizika – į ją valstybės narės turi atsižvelgti kurdamos tinkamiausią finansavimo struktūrą. Jau pagal 2007–2013 m. reglamentavimo pagrindą buvo leidžiama pagal daugiau kaip vieną programą skirti įnašus tai pačiai finansinei priemonei49. Tačiau kol kas tokios struktūros netapo populiarios, nes manoma, kad jos yra sudėtingesnės. Atsižvelgiant į atsakymus, kuriuos gavome surengę apklausą, būtina parengti papildomas Komisijos gaires dėl to, kaip 2014–2020 m. nustatyti ES lygmens priemones.

Ar finansinėmis priemonėmis pavyko pritraukti privataus kapitalo?

62

Vienas iš pagrindinių privalumų, būdingų finansinėms priemonėms, yra tas, kad sverto principu galima pritraukti papildomų lėšų, t. y. fondui skiriant kapitalą galima pasinaudoti papildomomis privačiomis ir viešosiomis lėšomis. Sverto poveikis parodo, kiek dėl viešojo finansavimo pritraukiama papildomų lėšų. Remiantis šiuo rodikliu turėtų būti galima nustatyti priemonės pajėgumą pritraukti papildomą finansavimą, atsižvelgiant į priemonės rūšį, taikymo vietą ir galutinius naudos gavėjus, taip pat į Komisijos, vadovaujančiosios institucijos ir (arba) fondo valdytojo alternatyvas, pasirinktas nustatant priemonę. Lyginant panašias priemones, didesnis svertas reikštų, kad priemonė yra veiksmingesnė papildomo finansavimo pritraukimo požiūriu.

63

Todėl išnagrinėjome, kaip Komisija nustato ir stebi šį sverto poveikį, susijusį tiek su pasidalijamojo, tiek centralizuotojo valdymo priemonėmis, ir įvertino, ar priemonėmis pavyko pritraukti papildomo privataus kapitalo. Tai pat išanalizavome, kaip šiuo atžvilgiu taikomi lengvatiniai ir rizikos pasidalijimo susitarimai su privačiais partneriais ir susitarimai dėl mokesčių.

Komisijos skaičiuojamu finansinių priemonių sverto įverčiu netinkamai atsižvelgiama į tai, kiek papildomų lėšų pritraukiama dėl viešojo finansavimo

Norint gauti prasmingus vertinimus, būtina nustatyti labiau diferencijuotus sverto koeficientus
Sunkumai nustatant svertą, susijusį su pasidalijamojo valdymo priemonėms skirtu papildomu privačiuoju ir viešuoju kapitalu
64

2007–2013 m. teisės aktuose nenustatyta, kaip turėtų būti vertinamas su pasidalijamojo valdymo priemonėmis susijęs svertas. Siekdama išspręsti šį klausimą, 2011 m. Komisija ėmėsi pirmųjų veiksmų, pasiūlydama pirmąją termino „sverto poveikis“ apibrėžtį, o po dvejų metų įtraukdama šį klausimą į Finansinį reglamentą (žr. 6 langelį).

6 langelis

Sverto poveikio apibrėžtis, skirta pasidalijamojo ir centralizuotojo valdymo finansinių priemonėms

2011 m. rugpjūčio mėn. savo bendrojoje audito sistemoje Komisija pasiūlė tokią sverto apibrėžtį: „[…] paprastai finansinėmis priemonėmis ir kitų privačių ir viešųjų investuotojų galutinių naudos gavėjo lygmeniu suteikti papildomi ištekliai, išskyrus struktūrinių fondų įnašus“50. Pagal šią apibrėžtį (ji nėra teisiškai privaloma), svertas yra visa galutiniams naudos gavėjams suteikta finansinė parama (apimanti visus į galutinius naudos gavėjus investuotus išteklius, nepaisant to, ar jie skiriami pagal veiksmų programą, ar kaip papildomi privatūs arba viešieji fondai), padalyta iš ES įnašo į priemonę (pagal veiksmų programą).

Su centralizuotojo valdymo priemonėmis susijęs svertas 2013 m. Finansiniame reglamente buvo apibrėžtas kaip „[…] tinkamumo kriterijus atitinkanti galutiniams gavėjams teikiamo finansavimo suma, padalyta iš Sąjungos įnašo sumos“51.

65

Tačiau, mūsų nuomone, visą viešąjį nacionalinį finansavimą priskirti sverto principu pritrauktoms sumoms, kaip pasidalijamojo valdymo priemonių atveju siūlo Komisija, nėra tinkama: bendro finansavimo normos jau yra nustatytos veiksmų programos prioritetinės ašies lygmeniu, o nacionalinis įnašas į finansines priemones paprastai neviršija šių normų. Šiuo požiūriu vadinamasis įprastas nacionalinis bendras finansavimas neatskiriamas nuo papildomo nacionalinio įnašo (viršijančio veiksmų programos normas). Tačiau tik pastarąjį galima laikyti pritrauktą ES įnašu. Ankstesnėje ataskaitoje jau pažymėjome, kad dėl Komisijos praktikos nacionalinį finansavimą pagal veiksmų programas atimti iš vardiklio dirbtinai padidinamas skaičiuojamas sverto koeficientas52.

66

Be to, svertas turėtų būti naudojamas kaip finansinės priemonės veiksmingumo pritraukiant papildomas privačias arba viešąsias lėšas (ir šiuo atveju – viršijančias lėšas, kurios laikomos visos veiksmų programos lėšomis) rodiklis. Žinoma, vertinant veiksmingumą, būtina atsižvelgti į tokios priemonės įgyvendinimo skirtumus. Ypač svarbus vaidmuo šiuo atžvilgiu tenka rizikos pasidalijimo ir lengvatiniams susitarimams su privačiojo sektoriaus partneriais (žr. 74–78 dalis). Be to, konkretus sverto koeficientas taip pat turėtų priklausyti nuo finansinės paramos rūšies (pavyzdžiui, garantijų svertas turėtų būti didesnis nei paskolų), investicijų rūšies (rizikingesnių investicijų sverto koeficientas turėtų būti mažesnis), remiamų galutinių naudos gavėjų išsivystymo etapo (pavyzdžiui, pradedančiosios įmonės yra rizikingesnės) ir geografinės rinkos (pavyzdžiui, mažiau išsivysčiusiuose regionuose svertas būtų mažesnis).

67

Taikant dabartinį Komisijos sverto poveikio skaičiavimo būdą, neįmanoma gauti patikimo rodiklio, kuriuo būtų apibūdintas faktinis papildomų privačių arba viešųjų lėšų pritraukimo veiksmingumas. Todėl, taikant tokį skaičiavimo būdą, negalima atskirti, kuriomis finansinėmis priemonėmis pavyko pritraukti privačiojo arba viešojo sektoriaus įnašų į priemonėms skirtą kapitalą, o kuriomis – nelabai.

Nenuoseklus centralizuotojo valdymo priemonių sverto vertinimas
68

Atlikę analizę, nustatėme, kad centralizuotojo valdymo finansinėms priemonėms Komisija taiko įvairius skirtingų priemonių sverto poveikio skaičiavimo būdus, kaip parodyta 5 lentelėje53.

69

Dėl to Komisijos nurodytų centralizuotojo valdymo priemonių sverto koeficientų negalima palyginti nei tarpusavyje, nei su pasidalijamojo valdymo priemonių sverto koeficientais.

5 lentelė

Komisijos nurodytas centralizuotojo valdymo finansinių priemonių sverto poveikis

PriemonėPriemonės rūšisSkaičiavimo būdasSverto koeficientas, 2014 m. gruodžio 31 d.
PGPTTGarantijaBendra pagal projektą pritraukta lėšų suma, padalyta iš ES įnašo, kuris buvo išmokėtas priemonei57
POIGarantijaPanašiai kaip ir PGPTT atveju9
EEEVFNuosavas kapitalasBendra fondo lygmeniu pritraukta lėšų suma, padalyta iš ES įnašo2
Fondas „Marguerite“Nuosavas kapitalasBendra projektu lygmeniu pagal priemonę pritraukta lėšų suma (nuosavas kapitalas ir skola), padalyta iš išmokėto ES įnašo157
EMSPP garantijų priemonėGarantijaNaujų mikrokreditų, dėl kurių suteikta garantija, vertė, padalyta iš viršutinės garantijų ribos7
EMSPP FCP-FISPaskolosNaujų mikrokreditų, dėl kurių suteikta garantija, vertė, padalyta iš išmokėto ES įnašo2
Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis 2015 m. Komisijos duomenimis.1
1 SWD(2015) 206 final.
Atsižvelgiama ne tik į tuos lėšų šaltinius, kurie atsiranda dėl ES ir (arba) nacionalinio įnašo į finansinę priemonę.
70

Ne visi pagal projektą pritraukiami lėšų šaltiniai pritraukiami dėl ES ir (arba) nacionalinio įnašo. Tačiau pagal Komisijos taikomą sverto koeficiento skaičiavimo būdą to nepaisoma. 2015 m. EBPO Paramos vystymuisi komitetas pasiūlė alternatyvią metodiką, pagal kurią sverto koeficientas skaičiuojamas atsižvelgiant į priemonės rūšį (paskolos, garantijos ar nuosavas kapitalas)54. Šių dviejų metodų skirtumai parodyti 7 langelyje pateiktame pavyzdyje.

7 langelis

Transporto projekto finansinės struktūros pavyzdys ir sverto skaičiavimo pagal Komisijos ir EBPO metodikas skirtumai

Šiam pajamų duodančiam transporto infrastruktūros projektui – Prancūzijos greitųjų geležinkelių linijai – skirta įnašų iš įvairių finansavimo šaltinių, iš jų nacionalinės dotacijos sudarė 52 %, o komercinis įsiskolinimas – 39 %. ES įnašas – iki 200 milijonų eurų dydžio garantija dėl komercinio įsiskolinimo – sudaro 2,5 % viso finansavimo.

Pagal šį pavyzdį, remiantis EBPO metodika, sverto poveikis būtų tik 1, nes projekto finansinėje struktūroje yra tik viena ES garantuota 200 milijonų eurų paskola.

Finansavimo šaltinių rūšysMilijonai eurųProcentinė viso finansavimo dalis
Komercinis įsiskolinimas 3 03839 %
Nacionalinės subsidijos4 05052 %
Nuosavas kapitalas7589 %
Visas finansavimas 7 846100 %
Didžiausia galima ES garantija dėl komercinio įsiskolinimo2002,5 %

Pagal Komisijos metodiką, sverto poveikis yra 39 (visas 7 846 milijonų eurų finansavimas, padalytas iš 200 milijonų eurų ES garantijos).

Manome, jog nerealu manyti, kad nacionalinės dotacijos, sudarančios didžiausiąją projekto finansavimo dalį, buvo skirtos dėl to, kad ES suteikė šią nedidelę garantiją. Ši problema turi įtakos Komisijos teikiamomis ataskaitomis dėl centralizuotojo valdymo priemonių, ir ataskaitoms dėl pasidalijamojo valdymo priemonių, tačiau ji labiau pastebima centralizuotojo valdymo priemonių srityje, nes pasidalijamojo valdymo srityje skiriama mažiau privačių bendrų investicijų.

Sprendžiamos 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu?
71

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, kiek tai susiję su pasidalijamojo valdymo priemonėmis, BNR nepateikta jokios aiškios nuorodos į ES Finansiniame reglamente pateiktą sverto poveikio apibrėžtį. Tačiau sąvokos apibrėžtis, pateikta BNR 37 straipsnio 2 dalies c punkte yra iš esmės tokia pat: „[…] papildomų viešųjų ir privačiųjų lėšų, kurias finansinė priemonė galėtų pritraukti iki galutinio naudos gavėjo lygmens (tikėtinas sverto padarinys) apskaičiavimas“. Todėl Komisija ir toliau laikosi nuomonės, kad nacionalinis bendras finansavimas yra veiksmų programai ES skirto finansavimo sverto poveikio rezultatas. Taip pat nepakeistas būdas, kuriuo skaičiuojamos iš privačiojo sektoriaus pritrauktos sumos. Mūsų nuomone, Komisija, atsižvelgdama į 2015 m. EBPO pasiūlytą alternatyvią metodiką, turėtų peržiūrėti savo metodus, kuriais ji skaičiuoja finansinėmis priemonėmis teikiamo ES ir nacionalinio viešojo finansavimo sverto poveikį.

72

Taip pat atkreipiame dėmesį į tai, kad dabar valstybėms narėms keliamas reikalavimas nurodyti kiekvienos priemonės tikėtiną sverto poveikį (žr. 8 langelį). Tokiu būdu Komisija gaus duomenų, kurie jai suteiks galimybę stebėti, kiek faktinis svertas atitinka siekiamą sverto koeficientą. Tačiau, nesant nuoseklios Komisijos metodikos, kaip skaičiuoti sverto poveikį, kyla abejonių, ar atlikus tokius skaičiavimus bus gauti prasmingi duomenys, kuriuos būtų galima naudoti palyginimo tikslais.

8 langelis

Kiekvienai finansinei priemonei turėtų būti nustatyti tikėtini sverto koeficientai (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

Atliekant privalomą finansinių priemonių ex ante vertinimą, turi būti apskaičiuoti papildomi viešieji ir privatieji ištekliai, kuriuos, taikant finansines priemones, būtų galima gauti visais lygmenimis iki pat galutinio naudos gavėjo. Šis priemonės tikėtinas sverto poveikis turi būti nurodytas vadovaujančiosios institucijos ir fondų fondo finansavimo sutartyje (arba strategijos dokumente, jei vadovaujančioji institucija fondą įgyvendina tiesiogiai).

Vadovaujančioji institucija privalo kasmet pateikti metinės įgyvendinimo ataskaitos priedą, kuriame būtų apibūdinti veiksmai, apimantys finansines priemones55.

Pasidalijamojo ir centralizuotojo valdymo srityse susiduriama su sunkumais į finansines priemones įtraukiant privačiojo sektoriaus investuotojus

73

Vienas iš finansinėms priemonėms nustatytų tikslų – pritraukti papildomą privačiojo sektoriaus finansavimą, kuriuo būtų galima papildyti turimas viešąsias lėšas, nes taip būtų suteikta galimybė tokio paties lygio viešosiomis investicijomis pasinaudoti pagal daugiau projektų. Todėl pasidalijamojo ir centralizuotojo valdymo srityse mėginome nustatyti, kiek viešojo sektoriaus įnašais į priemones iš tikrųjų buvo pritraukta papildomo privataus finansavimo.

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu specialiaisiais susitarimais su privačiojo sektoriaus investuotojais į finansines priemones nepavyko pritraukti daug papildomo finansavimo
74

Surengę pokalbius ir peržiūrėję literatūrą, įsitikinome, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu privatusis sektorius ir toliau vangiai investavo į finansines priemones, nes, jo nuomone, šios priemonės buvo per griežtai reglamentuojamos (pavyzdžiui, taikomi specialūs ES ir nacionaliniai teisės aktai, valstybės pagalbos ir viešųjų pirkimų nuostatos). Reikėtų prisiminti, kad šių dviejų šalių tikslai yra skirtingi: viešasis sektorius siekia įgyvendinti tam tikrą politiką ir investavimo tikslus, o privatusis sektorius turi būti orientuotas į pelningą veiklą. Be to, abiem šalims gali trūkti žinių. Viešasis sektorius nebūtinai turi išsamių finansinių žinių, o privatusis sektorius nebūtinai yra susipažinęs su ES teisės aktais. Komisijos nuomone, vienas iš būdų pritraukti privataus kapitalo – privačiojo sektoriaus investuotojams pasiūlyti lengvatinį režimą ir (arba) rizikos priedus. Todėl, norėdami išsiaiškinti, ar viešasis ir privatusis sektoriai pagrįstai dalijosi rizika, išnagrinėjome specialiuosius susitarimus su privačiojo sektoriaus investuotojais.

Komisija duoda nepakankamai patarimų, kaip sudaryti susitarimus dėl lengvatinio režimo taikymo ERPF ir ESF priemonėms
75

2007–2013 m. ERPF ir ESF priemonėms taikomais teisės aktais buvo suteikta galimybė gauti investicijų grąžą, kuri pirmiausia būtų paskirstyta investuotojams, vykdantiems veiklą pagal rinkos ekonomikos investuotojo principą56. Pavyzdžiui, lengvatinis režimas galėtų būti taikomas sudarant sutartis, pagal kurias viešojo finansavimo partneriui nebūtų suteikiama tokių pat grąžinimo teisių kaip privatiems partneriams, arba nevienodai paskirstant pelną ir nuostolį privatiems ir viešiesiems partneriams.

76

Lengvatinis režimas gali būti pagrįstas, jei jis būtinas norint pritraukti privačias investicijas į rinkas, kurioms būdingas nepakankamumas, kai privačiu finansavimu galima padėti siekti viešosios politikos tikslų. Jei lengvatinis režimas nėra pagrįstas, taikant tokį režimą gali būti išeikvotas finansinei priemonei skirtas pradinis kapitalas ir dėl to sumažėti finansavimas iš perviršio, kurį būtų galima panaudoti kitame investavimo cikle, kai priemonė bus likviduota. Tačiau nei 2007–2013 m. programavimo laikotarpio teisiniame pagrinde, nei Komisijos gairėse nenurodyta, kaip finansavimo sutartyje turėtų būti nustatyti rizikos pasidalijimo susitarimai arba kaip turėtų būti tikrinamas lengvatinio režimo tinkamumas.

Nepaisant to, kad Komisija prisiima didesnę riziką, privačiojo sektoriaus įnašai į centralizuotojo valdymo priemonių kapitalą yra gana maži
77

Europos Parlamento ir Tarybos tvirtinamuose teisės aktuose, kuriais reglamentuojamos centralizuotojo valdymo priemonės, paprastai būna tik bendrų nuostatų dėl rizikos pasidalijimo ir (arba) lengvatinio režimo. Išsamūs susitarimai, susiję su Komisijos įnašu į šias priemones (įskaitant procentines dalis, kuriomis pasidalijama rizika), sudaromi tik vėliau kaip atskiras susitarimas, kurio neprivalo patvirtinti biudžeto valdymo institucija (žr. 9 langelį).

9 langelis

Rizikos pasidalijimas tarp Komisijos ir jos partnerių: su paskolų garantijų priemone (PGPTT) ir projektų obligacijų iniciatyva (POI) susijusio atvejo tyrimas

2008 m. Komisija ir EIB kartu nustatė paskolų garantijų priemonę (PGPTT), pagrįstą bendradarbiavimo sutartimi, pagal kurią kiekviena šalis prisiėmė po 50 % paskolos įsipareigojimų nevykdymo rizikos (numatytieji ir nenumatytieji nuostoliai).

Pagal šią priemonę suteikiama prevencinės kredito linijos formos garantija, kuria pirmuosius penkerius–septynerius veiklos metus projekto vykdytojas gali pasinaudoti, kai projekto uždirbtų pajamų nepakanka pirmaeilei skolai grąžinti (t. y. jei projekto faktinės pajamos nesiekia prognozuoto lygio).

Pasikeitus teisiniam pagrindui, 2013 m. pradėtas taikyti pirmųjų nuostolių portfelio metodas, pagal kurį Komisija prisiima 95 % nuostolių rizikos, susijusios su portfelio pirmąją nuostolio dalimi (PPND).

2012 m. iš dalies pakeistame Reglamente (EB) Nr. 680/2007 buvo nustatyta nauja priemonė – POI. Pagal POI, siekiant paremti projektą įgyvendinančios įmonės išleistas pirmaeiles projekto obligacijas, subordinuotosios priemonės – paskolos arba prevencinės priemonės – forma suteikiamas kredito vertės padidinimas. Komisijos ir EIB rizikos pasidalijimo susitarimai yra tokie pat, kaip ir PGPTT atveju, t. y. Komisija prisiima 95 % nuostolių, o EIB – su likusiais 5 % susijusią riziką.

Su PGPTT ir (arba) POI portfeliu susijusi PPND nustatyta tokio lygio, kad būtų mažai tikėtina, jog faktiniai nuostoliai viršys PPND. Taigi Komisija iš esmės prisiima didžiausiąją faktinės rizikos dalį.

Teisiniame pagrinde nustatyta, kad rizika bus dalijamasi pirmųjų nuostolių pagrindu, tačiau konkrečiai nenustatyta, kaip turėtų būti nustatomas pirmųjų nuostolių portfelis arba kokia pagal šį metodą turėtų būti rizikos pozicija. Komisijos tarnybų darbiniame dokumente57 nurodyta, kad pirmųjų nuostolių procentinis dydis paprastai turėtų būti nustatomas toks, kad vos viršytų istorinį vidutinį nuostolį. Tačiau EIB viršutinę ribą nustatė taip, kad tikėtina grynosios rizikos pozicija neviršytų įprastos rizikos (mažiau kaip 2 % tikėtino nuostolio), o ne remdamasi istoriniais duomenimis.

78

Dėl kai kurių centralizuotojo valdymo finansinių priemonių nustatėme, kad beveik visa faktinė rizika perkeliama Komisijai (žr. 10 langelį). Tačiau, nepaisant to, kad šios rūšies priemonių srityje Komisija prisiima didesnę riziką nei jos partneriai, iš mūsų analizės matyti, kad privačiojo sektoriaus įnašas į šias priemones nebuvo didelis.

10 langelis

Atvejo tyrimas. Rizikos pasidalijimas tarp Komisijos ir jos partnerių: EEEVF

EEEVF investuoja į energijos vartojimo efektyvumą, atsinaujinančiosios energijos projektus ir švarų miesto transportą. Jo akcininkai – Komisija, EIB ir du bankai. EEEVF įsteigtas kaip atviroji akcinė bendrovė, jo akcijos, atsižvelgiant į prisiimamą riziką ir teises į grąžą, padalytos į tris klases (A, B ir C); iš jų naudingiausia yra A klasė, o C klasės akcijų teikiama nauda – mažiausia.

Komisija – vienintelė akcininkė, turinti C klasės akcijų, taigi ji pirmoji prisiima nuostolius ir paskutinioji gauna pelno. Jos akcijos bus išpirktos sukakus išpirkimo terminui. Akcijos bus išpirktos, jei fonde bus pakankamai lėšų.

Įmonės nuostoliai pirmiausia priskiriami Komisijai. Šie nuostoliai nedaro įtakos A ir B klasių akcijų vertei, kol C klasės akcijų vertė išlieka teigiama. Tik tuomet, kai C klasės akcijų vertė sumažės iki nulio, nuostoliai bus paskirstomi A ir B klasių akcijoms. Būsimos pajamos ir pelnas nebūtinai naudojami C klasės akcijų nuostoliams padengti, nes šios pajamos ir pelnas pirmiausia bus naudojami A ir B klasių akcijų numatytiesiems dividendams.

Be to, C klasės akcijos negali būti išperkamos pirmiau nei kitų dviejų klasių akcijos.

Siekiant padidinti finansinių priemonių patrauklumą privačiojo sektoriaus investuotojams, kai kuriais atvejais buvo priimami sprendimai dėl mokesčių
79

Sprendimas dėl mokesčių yra rašytinis nacionalinės mokesčių institucijos sprendimas, kaip tam tikram subjekto veiklos aspektui taikomi atitinkami tos valstybės narės mokesčių teisės aktai. Norint tvirtai įsitikinti, kaip bus apmokestinta veikla, tokia procedūra gali būti taikoma keliose valstybėse narėse. Paprastai fiziniai asmenys arba įmonės, kuriems taikomi mokesčiai, pateikia savo aiškinimą, kaip jiems arba tam tikram jų sandoriui ar veiklai taikomi mokesčių teisės aktai, ir tada mokesčių institucija priima teigiamą arba neigiamą sprendimą. Tokie susitarimai dėl mokesčių fondų sektoriuje yra įprasta praktika. Nors sprendimai dėl mokesčių gali būti visiškai teisėti ir yra taikomi įvairiose jurisdikcijose, jie taip pat buvo naudojami agresyviam mokesčių planavimui palengvinti.

80

Dar 2012 m. Komisija paskelbė valstybėms narėms skirtą rekomendaciją dėl agresyvaus mokesčių planavimo58. Iš esmės valstybės narės raginamos pakeisti savo nacionalinės teisės aktus taip, kad būtų išspręsta dirbtinių priemonių problema ir kad šios priemonės mokesčių tikslais būtų vertinamos atsižvelgiant į jų ekonominį pobūdį. Vėliau šiuo klausimu buvo imtasi įvairių konkrečių priemonių:

  • nuo 2014 m. Komisija pradėjo keletą tyrimų, siekdama patikrinti, ar valstybių narių mokesčių institucijų sprendimai, susiję su įmonių mokėtinu pelno mokesčiu, atitinka ES valstybės pagalbos taisykles59;
  • 2015 m. kovo mėn. Komisija pristatė mokesčių skaidrumo didinimo ir valstybių narių automatinio keitimosi informacija apie jų priimtus sprendimus dėl mokesčių priemonių rinkinį60;
  • 2015 m. birželio mėn. Komisija patvirtino veiksmų planą, kuriuos siekiama teisingos ir veiksmingos pelno mokesčio sistemos Europos Sąjungoje61. Šiame dokumente, be kitų apmokestinimo klausimų, aptariamos kovos su mokesčių vengimu ir agresyviu mokesčių planavimu priemonės.
81

Vis dėlto nustatėme finansinių priemonių, dėl kurių buvo priimti sprendimai dėl mokesčių (žr. 11 langelį).

11 langelis

Atvejo tyrimas. Sprendimai dėl mokesčių, priimti dėl centralizuotojo valdymo finansinių priemonių: fondas „Marguerite“

2013 m. dėl fondo „Marguerite“ buvo priimtas Liuksemburgo išankstinis sprendimas dėl mokesčių (paprastai vadinamas sprendimu dėl mokesčių) ir išankstinė kainodaros tvarka, 2013 m. taikytina bendrovei Marguerite Holdings ir Liuksemburge įsteigtoms jos patronuojamosioms įmonėms. Minėtoji tvarka yra mokesčių mokėtojo ir mokesčių institucijų susitarimas, kuriame nustatoma kainodaros metodika, kurią mokesčių mokėtojas taikys su juo susijusių įmonių sandoriams.

Pasinaudojant specifine fondo „Marguerite“ naudojama struktūra, Liuksemburgo subjektų dividendų išmokas perkvalifikavus į palūkanų mokėjimus ir pritaikius mišrias priemones, sumažinamas kontroliuojančiųjų bendrovių pačiam fondui mokamiems dividendams taikomas išskaičiuojamasis mokestis62. Taip pat gali būti, kad naudojant tokią struktūrą, išvengiama kitų mokesčių, pavyzdžiui, šalyse, kuriose įmonės vykdo veiklą, taikomų išskaičiuojamųjų mokesčių ar kapitalo prieaugio mokesčių perduodant turtą.

82

Taip pat pažymime, kad į kai kurių 2007–2013 m. ERPF ir ESF priemonių struktūrą buvo įtraukti SICAV63 arba SICAR64 subjektai. Esant tokioms struktūroms, sprendimai dėl mokesčių yra įprasta praktika. Tačiau valstybės narės Komisijai neteikia informacijos, ar pagal jų priemones buvo arba bus naudojamasi išankstiniais sprendimais dėl mokesčių.

Privačiojo sektoriaus įnašai į ERPF ir ESF finansinėms priemonėms skiriamą kapitalą sudaro apie 2 % visų lėšų
83

Ankstesnėse ataskaitose mes pažymėjome, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu privačiojo sektoriaus sverto koeficientas buvo nedidelis65. Remiantis naujausiais valstybių narių Komisijai pateiktais duomenimis, 11-oje valstybių narių privačių lėšų, kaip VP įnašų į finansinių priemonių finansinę struktūrą buvo pritraukta tik pagal 154 iš 1 025 ERPF ir ESF finansinių priemonių.

84

Dėl privačių lėšų, kurios buvo skirtos pagal veiksmų programas, apie kurias valstybės narės pranešė, taip pat kyla dvigubo įskaičiavimo rizika, nes gali būti, kad specialiųjų fondų lygmeniu suteiktas privatus finansavimas tėra kontroliuojančiojo fondo atliktas lėšų pervedimas. Jei analizuotume tik kontroliuojančiuosius fondus, taip pašalindami dvigubo įskaičiavimo riziką, matytume, kad privačiojo sektoriaus įnašų gavo tik devyni iš 73 esamų kontroliuojančiųjų fondų – keturiose iš 18 valstybių narių, kuriose yra tokių fondų. Šių devynių kontroliuojančiųjų fondų privataus finansavimo dalis priemonei skirtose lėšose įvairuoja nuo 5 % iki 50 %. Iš viso pagal veiksmų programas į kontroliuojančiuosius fondus buvo pritraukta 325 milijonai eurų privataus kapitalo. Kartu pažymime, kad, nepaisant pateiktos informacijos, pagal valstybės pagalbos taisykles taikomas teisinis reikalavimas, kad investuojant į MVĮ nuosavą kapitalą privatus bendras finansavimas, atsižvelgiant į regioną, sudarytų 30–50 %66.

85

Be to, remiantis 11-os valstybių narių savanoriškai pateikta informacija, finansinėms priemonėms, išskyrus pagal veiksmų programas taikytas finansines priemones, išmokėti ištekliai (privatūs arba viešieji) sudarė 342 milijonus eurų67. Tačiau valstybės narės neprivalo teikti tokios informacijos, be to, Komisija netikrina savanoriškai pateiktų duomenų.

86

Taip pat pažymime, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu taikytuose teisės aktuose nebuvo nustatyta, kad vadovaujančiosios institucijos ir fondų valdytojų finansavimo sutartyse turėtų būti nustatyti tikėtini sverto koeficientai, susiję su papildomais privačiojo sektoriaus įnašais. Be to, mokesčiai paprastai nepriklauso nuo to, kaip fondo valdytojams pavyksta pritraukti privačiojo sektoriaus investuotojų (žr. 136 dalį)68. Taigi fondų valdytojai buvo menkai skatinami pritraukti privačiojo sektoriaus investuotojų.

87

Dėl centralizuotojo valdymo priemonių, visų pirma – dėl nuosavybės finansinių priemonių, reikia pasakyti, kad pritraukti privačiojo sektoriaus investicijas, kaip dalį įnašų, buvo sunku, kaip nurodyta 12 langelyje aprašytuose atvejų tyrimuose.

12 langelis

Atvejo tyrimas. Privačiojo sektoriaus investuotojų įtraukimo į viešai finansuojamas nuosavybės priemones sunkumai: fondas „Marguerite“ ir EEEVF

Toliau pateikta nedidelio privataus bendro finansavimo, skirto dviem centralizuotojo valdymo priemonėms, pavyzdžių69:

  • Be Komisijos fondas „Marguerite“ turi aštuonis rėmėjus, visi jie yra valstybės kontroliuojami bankai. Šie rėmėjai yra įsipareigoję iš viso skirti 710 milijonų eurų. Siekiant bendros 1,5 milijardo eurų įsipareigojimų sumos, privačiojo sektoriaus investuotojų lėšų kol kas nepritraukta70.
  • EEEVF taip pat daugiausia naudojosi viešosiomis lėšomis, ir kol kas daugiausia lėšų šiam fondui skyrė Komisija (125 milijonus eurų iš bendros 265 milijonų eurų įsipareigojimų sumos). Vienintelis privatus lėšų skyręs subjektas – Deutsche Bank – įsipareigojo priemonei skirti tik nedidelę lėšų sumą (5 milijonus eurų). Iš viso šiame etape įsipareigota skirti mažiau nei pusę priemonei numatytos sumos (700 milijonai eurų).
Ar šis klausimas buvo išspręstas 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu?
88

Pagal 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu pasidalijamojo valdymo priemonėms taikomas teisės aktų nuostatas, ir toliau leidžiama taikyti lengvatinį režimą, tačiau taip pat reikalaujama, kad riziką tinkamai pasidalytų viešieji ir privatūs partneriai (žr. 13 langelį).

13 langelis

Su lengvatiniu režimu ir rizikos pasidalijimu susijusios nuostatos (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

BNR 44 straipsnyje reikalaujama, kad viešojo ir privačiojo sektoriaus investuotojai tinkamai pasidalytų riziką, o deleguotajame reglamente nustatyta, kad lengvatinio režimo lygis būtų proporcingas investuotojų prisiimamai rizikai ir ne didesnis nei būtina investicijoms pritraukti71. Visų pirma, į ex ante vertinimą valstybė narė privalo įtraukti „[…] paskatinamojo atlygio poreikio ir masto, siekiant iš privačiojo sektoriaus investuotojų pritraukti atitinkamai papildomų lėšų, vertinimą ir (arba) mechanizmų […], kurie bus naudojami tokio paskatinamojo atlygio poreikiui ir mastui nustatyti, aprašymą“72.

Toks paskatinamasis atlygis gali būti finansuojamas naudojant priemonei grąžintus išteklius arba pelną ir kitokias pajamas ar įplaukas, priskiriamas paramai iš ES fondų. Lengvatinio režimo sąvoka taip pat taikoma viešojo sektoriaus investuotojams, vykdantiems veiklą pagal rinkos ekonomikos principą73.

Be to, pažymime, kad tokiais atvejais, kai taikomas BBIR, „jeigu viešieji ir privatūs investuotojai nuostoliais dalijasi nelygiai, pirmieji viešojo investuotojo patirti nuostoliai apribojami 25 % visos investicijos“74.

Antraip jis turi atitikti rinkos sąlygas arba apie jį turi būti pranešta pagal pranešimo apie valstybės pagalbos procedūrą.

89

Valstybėms narėms nustatytas įpareigojimas vertinti lengvatinio režimo ir rizikos pasidalijimo susitarimų poreikį ir pagrįsti tokius susitarimus neabejotinai gali būti laikomas pažanga siekiant veiksmingesnio finansinių priemonių valdymo. Tačiau, remdamiesi pokalbiais, manome, kad Komisija turėtų valstybėms narėms parengti gaires dėl to, kaip būtų geriausia taikyti lengvatinį režimą norint pritraukti daugiau privataus kapitalo, kartu nekeliant per didelės rizikos viešojo sektoriaus subjektams, skiriantiems lėšų priemonėms.

90

Teisės aktuose taip pat aptarta galima su kai kuriomis centralizuotojo valdymo priemonėmis susijusios rizikos pasidalijimo tarp Komisijos ir jos partnerių apimtis. Šiuo atžvilgiu reglamente nurodoma, kad „[…] rizikos pasidalijimo modelis atspindimas Sąjungai ir įgaliotajam subjektui tinkamai pasidalijant [rizikos atlygį]“, o „didžiausia rizika, padengiama iš Sąjungos biudžeto, neturi viršyti 50 % numatomo skolos portfelio pagal skolos priemonę“75. Lieka įvertinti, ar šios pakeistosios nuostatos bus pakankamos, kad būtų pritraukta daugiau privačiojo sektoriaus įnašų nei 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu. Kai jau minėta ankstesnėje ataskaitoje, manome, kad pagrindiniai Komisijos ir jos partnerių (pavyzdžiui, EIB) rizikos pasidalijimo susitarimų aspektai turėtų būti apibrėžti kiekvienai centralizuotojo valdymo priemonei skirtame specialiame teisės akte76.

91

Galiausiai reikia pasakyti, kad nuo 2007–2013 m. programavimo laikotarpio padėtis sprendimų dėl mokesčių srityje nepasikeitė. Manome, kad 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu toliau naudojant su centralizuotojo ir (arba) pasidalijamojo valdymo finansinėmis priemonėmis susijusius išankstinius sprendimus dėl mokesčių gali kilti reputacijos rizika, nes tokie sprendimai gali būti suprantami kaip prieštaraujantys pačios Komisijos rekomendacijoms ir veiksmams, susijusiems su apmokestinimo tvarka.

Ar finansinėmis priemonėmis buvo teikiama atnaujinamoji finansinė parama?

92

Vienas iš pagrindinių motyvų naudoti viešąsias lėšas pasitelkiant finansines priemones yra tas, kad tokiu būdu lėšas galima panaudoti daug kartų, t. y. lėšos gali būti „atnaujinamos“. Pavyzdžiui, jei išmokėta paskola po trejų metų buvo grąžinta, šias lėšas galima panaudoti naujai paskolai suteikti. Todėl išnagrinėjome, ar tokio atnaujinamojo poveikio iš tiesų būta. Tai, kiek lėšos gali būti atnaujinamos, iš esmės priklauso nuo finansinės paramos pobūdžio, o taip pat nuo priemonių investicinio laikotarpio. Todėl išanalizavome, ar priemonių investiciniai laikotarpiai atitiko įprastą rinkos praktiką ir kokie veiksniai turėjo įtakos priemonių faktinių investicinių laikotarpių trumpėjimui.

Dėl įgyvendinimo vilkinimo gerokai sutrumpėjo faktinis investavimo pagal kelias ERPF ir ESF finansines priemones laikotarpis

93

2007–2013 m. programavimo laikotarpio pradžioje daugelio valstybių narių valdžios institucijos turėjo labai nedaug patirties, susijusios su atsinaujinamųjų priemonių struktūros nustatymu ir įgyvendinimu bendradarbiaujant su finansų tarpininkais. Atlikę auditą, pastebėjome, kad daugelio vilkinimo atvejų priežastis buvo ilgai trunkantis finansinių priemonių vidaus struktūros nustatymas, ilgos derybos su įvairių lygmenų finansų tarpininkais (dažnai ilgai deramasi dėl valdymo sąnaudų ir mokesčių), sudėtingos viešųjų pirkimų procedūros, netikrumas, susijęs su valstybės pagalbos taisyklių laikymusi, ir privačiojo sektoriaus įnašų gavimo sunkumai.

94

Daugeliu atvejų įvairios dalyvaujančios institucijos sparčiai mokėsi, ir prireikė daug laiko gausių suinteresuotųjų subjektų interesams ir požiūriams suderinti, kad būtų pasiektas susitarimas dėl priemonės investavimo strategijų. Keletas šių problemų buvo nurodytos ir kituose tyrimuose77. Pastaraisiais metais atlikdami įvairų auditą taip pat nustatėme, kad jei Komisija būtų davusi daugiau patarimų ir būtų dariusi tai anksčiau, būtų buvę galima bent iš dalies išvengti šių problemų.

95

Daugelyje valstybių narių vyravę žemi išmokėjimo lygiai ir – atitinkamai – nedidelis priemonių pajėgumas atnaujinti lėšas yra akivaizdus šių sunkumų padarinys. Kartais įgyvendinimas vėlavo kelerius metus, todėl gerokai sutrumpėjo laikotarpis, kuriuo finansinei priemonei skirtas lėšas buvo galima išmokėti galutiniams naudos gavėjams (žr. 14 langelį).

14 langelis

Atvejo tyrimas. Vėlavimas įsteigti JEREMIE kontroliuojantįjį fondą Slovakijoje

2006 m., t. y. prieš prasidedant 2007–2013 m. programavimo laikotarpiui, EIF ir Slovakijos vyriausybė pasirašė susitarimo memorandumą dėl nacionalinio JEREMIE kontroliuojančiojo fondo. Atlikus fondų rinkos poreikių analizę (vadinamąją trūkumų analizę), 2008 m. buvo pasirašyta preliminarioji sutartis, o 2009 m. įvairios ministerijos pasirašė finansavimo sutartis.

Tada praėjo dar metai, kol buvo pasirašytos dvi galutinės sutartys (sutartis dėl kontroliuojančiojo fondo ir akcininkų sutartis), kurios teisiškai yra būtinos norint pradėti faktinę fondo veiklą. 2001 m. galiausiai baigta paties fondo kapitalizacija. Taigi iš viso prireikė penkerių metų (nuo 2006 m. iki 2011 m.), kad JEREMIE kontroliuojantysis fondas pradėtų veiklą.

2011 m., 2012 m. ir 2013 m. buvo paskelbti kvietimai pareikšti susidomėjimą dėl finansų tarpininkų samdymo. Tada prireikė dar dvejų–trejų metų, kol buvo sudarytos sutartys su finansų tarpininkais: sutartys dėl garantijų priemonės buvo sudarytos 2013 m., dėl paskolų ir nuosavybės priemonių – 2014 m. Tik tada pradėta teikti finansinė parama galutiniams naudos gavėjams.

2014 m. pabaigoje išmokėjimo lygis kontroliuojančiojo fondo lygmeniu buvo 12 %, o subfondų išmokėjimo galutiniams naudos gavėjams lygiai buvo dar mažesni.

Nedidelis atnaujinamasis ERPF ir ESF finansinių priemonių poveikis įgyvendinimo metu ir neaiškus jų poveikis užbaigus 2007–2013 m. programas

Iki 2014 m. pabaigos ERPF ir ESF finansinėms priemonėms skirtos lėšos daugiau kaip vieną kartą panaudotos mažiau kaip pagal trečdalį visų ERPF ir ESF finansinių priemonių
96

Apskritai iš mūsų analizės matyti, kad 19-oje šalių buvo 316 ERPF ir ESF priemonių (daugiausia – specialieji fondai), pagal kurias iki 2014 m. gruodžio 31 d. galutiniams naudos gavėjams sugebėta išmokėti visas turėtas lėšas. Tačiau net ir šių priemonių atnaujinamasis poveikis pasireiškė tik programavimo laikotarpio pabaigoje. Todėl iki pratęsto tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos (t. y. 2017 m. kovo mėn.) daugiau kai vieną kartą bus panaudota labai nedidelė skirtų pradinių lėšų dalis. Be to, nė vienoje iš 25 valstybių narių, įgyvendinančių finansines priemones, bendras išmokėjimo lygis nesiekė 100 % (žr. 4 lentelę).

Dėl laiko apribojimų kilo problemų dėl nuosavybės priemonių
97

Iš mūsų analizės matyti, kad nuosavybės priemonių srityje kilo ypač didelių sunkumų užtikrinant atnaujinamąjį poveikį. 2014 m. Europoje vidutinis investicijų į nuosavą kapitalą valdymo laikotarpis (t. y. laikas nuo akcijų įsigijimo iki pardavimo) buvo apytikriai šešeri metai78. Tačiau daugelis ERPF ir ESF nuosavybės priemonių buvo taikomos ne ilgiau kaip aštuonerius metus (2009–2017 m.). Pavyzdžiui, net jei veikla būtų pradėta 2009 m. pradžioje ir baigta 2014 m. pabaigoje, iki veiksmų programos pabaigos termino naujam investicijų į nuosavą kapitalą ciklui liktų tik mažiau nei treji metai. Todėl, atsižvelgiant į tai, kad priemonei parengti reikia ne vienerių metų, mažai tikėtina, kad programavimo laikotarpiu bus pasinaudota veiksmų programų įnašais į nuosavybės priemones.

98

Centralizuotojo valdymo nuosavybės priemonių taikymo trukmė yra gerokai didesnė ir labiau atitinka nuosavybės priemonių pobūdį79 (pavyzdžiui, fondo „Marguerite“ gyvavimo laikotarpis – 20 metų, jis gali būti pratęstas dar dvejais metais).

Dėl didelės veiksmų laisvės, susijusios su ERPF ir ESF finansinių priemonių pakartotiniu taikymu, baigus veiksmų programas atnaujinamasis poveikis gali išnykti
99

2007–2013 m. pasidalijamojo valdymo finansinių priemonių teisinėje sistemoje nustatyta, kad valstybė narė gali pasilikti visus išteklius, kurie iki užbaigimo buvo panaudoti bent vieną kartą, tačiau jie turi būti pakartotinai panaudoti tikslinės grupės naudai80. Komisijos gairėse dėl finansinių priemonių81 ir 2007–2013 m. veiksmų programų užbaigimo82 siūloma iš ERPF ir ESF priemonių atgautus išteklius pakartotinai investuoti neribotą laiką.

100

Vis dėlto manome, kad 2007–2013 m. laikotarpiui skirto Bendrojo reglamento nuostatų dėl neterminuotų reinvesticijų taip aiškinti negalima83. Pavyzdžiui, pagal šias nuostatas taip pat leidžiama sumažinti priemonei skirtą kapitalą ir finansinių priemonių išteklius naudoti kaip dotacijas. Be to, teisiniu požiūriu, už veiklą, kuri vykdoma užbaigus programas ir nėra susijusi su ES biudžetu, išskirtinai atsako valstybė narė ir Komisijos priežiūra jai netaikoma, išskyrus atvejus, kai teisiniame pagrinde nustatyta kitaip.

Ar šis klausimas buvo išspręstas 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu?
101

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu BNR 44 ir 45 straipsniuose išaiškinta keletas klausimų, susijusių su ESI fondų priemonių pakartotiniu naudojimu 2023 m. pasibaigus tinkamumo finansuoti laikotarpiui.

102

Be to, į 2014–2020 m. programavimo laikotarpiui skirtus teisės aktus įtraukus nuostatas dėl grąžintų išteklių pakartotinio naudojimo ne trumpiau kaip aštuonerius metus nuo tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos, aiškiai pripažintas finansinių priemonių atnaujinamasis taikymas pasibaigus tinkamumo finansuoti laikotarpiui84. Šia nuostata Bendrųjų nuostatų reglamente nustatytas minimalus laikotarpis, kuriuo gali būti skiriamos lėšos finansinėms priemonėms, tačiau išsamiau nenurodyta, kaip tai turėtų būti daroma. Mūsų nuomone, Komisija turėtų išaiškinti šį aspektą.

103

Labai svarbus dalykas, kuris leistų išvengti praeityje padarytų klaidų kartojimo, yra standartizavimas: vadovaujančiosioms institucijoms suteikus galimybę rengti finansines priemones laikantis Komisijos nustatytų standartinių nuostatų ir sąlygų, priemonių nustatymo procesas turėtų tapti gerokai racionalesnis ir lengvesnis.

104

2014–2020 m. programavimo laikotarpio teisiniame pagrinde taip pat leidžiama finansines priemones toliau taikyti kitu programavimo laikotarpiu, o ne reikalauti, kad jos būtų likviduotos ir pakeistos naujomis priemonėmis85. Taip gali būti sutaupyta lėšų ir laiko, nes finansinės programos būtų parengtos ir įgyvendinamos nuo pat programavimo laikotarpio pradžios, o priemonei skirtas lėšas būtų galima padidinti atsižvelgiant į ex ante poreikių vertinimą. Tačiau tais atvejais, kai fondo valdytojas buvo išrinktas surengus atvirą konkurso procedūrą, laiko gali būti sutaupyta nedaug, nes bet kokiu atveju reikės surengti naują atvirą procedūrą ir išrinkti naują fondo valdytoją. Atsižvelgiant į atsakymus, kuriuos gavome surengę apklausą (žr. 15 langelį), daugelis fondų valdytojų pageidautų gauti daugiau Komisijos patarimų, kaip perkelti priemones į 2014–2020 m. laikotarpį.

15 langelis

Atsakymai, gauti surengus apklausą: aspektai, dėl kurių reikėtų išsamesnių Komisijos patarimų (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

KlausimasAtsakymų lygis1
Ankstesniu programavimo laikotarpiu nustatytų priemonių perkėlimas į naują programavimo laikotarpį (2014–2020 m.)27 %
Pasitraukimo politika ir likvidavimo nuostata21 %
Taisyklės, taikytinos parenkant fondų valdytojus18 %
Pakartotinis finansinei priemonei grąžintų lėšų panaudojimas pasibaigus tinkamumo finansuoti laikotarpiui17 %
Priemonių nustatymas ES lygmeniu9 %
Kita8 %
1 Klausimai buvo nusiųsti 50-ies didžiausių ERPF priemonių vadovams ir (arba) vadovaujančiosioms institucijoms, atsakymų lygis buvo 80 %.
Šaltinis: Audito Rūmai.
105

Galiausiai reikia pasakyti, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu Komisija pradėjo rengti įvairius pristatymus ir praktinius seminarus, skirtus gerajai patirčiai perduoti ir valstybių narių pareigūnams mokyti. 2015 m. sausio mėn., praėjus vieneriems metams nuo 2014–2020 m. programavimo laikotarpio pradžios, Komisija taip pat pradėjo naudoti techninių konsultacijų platformą (www.fi-compass.eu), skirtą praktinei patirčiai, susijusiai su ES teisiniais reikalavimais dėl finansinių priemonių, perduoti.

Ar finansinės priemonės pasirodė esančios ekonomiškai efektyvus ES biudžeto įgyvendinimo būdas?

106

Finansinės priemonės, kitaip nei įprastinės dotacijos, yra valdomos fondų valdytojų (o ne viešojo administravimo institucijų). Paprastai tai finansų tarpininkai, pavyzdžiui, privatūs arba valstybės valdomi bankai. Finansinių priemonių valdymas kainuoja, todėl fondų valdytojai turi teisę gauti atlygį už jų suteiktas paslaugas. Fondo valdytojo patirtų valdymo sąnaudų (padengiamų remiantis išlaidų įrodymais) ir mokesčių (sutartos teikiamų paslaugų kainos arba atlygio) dydis paprastai nustatomas finansavimo sutartyje, sudaromoje dėl kiekvienos finansinės priemonės. Atlygiu turėtų būti padengiamos finansinės priemonės administracinės sąnaudos (įskaitant ryšių su investuotojais palaikymo, teisines išlaidas ir išlaidas auditoriams) ir, jei tai privačiojo sektoriaus fondų valdytojai, gali būti taikoma pelno marža. Atlygis turėtų priklausyti nuo finansinio produkto rūšies (t. y. garantijos, paskolos ar nuosavas kapitalas), jo dydis turėtų būti grindžiamas objektyviais kriterijais (pavyzdžiui, suteikiant daug nedidelių paskolų paprastai patiriamos didesnės administracinės sąnaudos nei suteikiant nedaug didelių paskolų).

107

Remdamiesi naujausiais valstybių narių Komisijai pateiktais duomenimis, išanalizavome faktinių valdymo sąnaudų ir mokesčių lygį 2007–2013 m. programavimo laikotarpio pasidalijamojo ir centralizuotojo valdymo priemonių srityse ir išnagrinėjome, ar jis buvo pakankamai susietas su fondo valdytojo veiklos rezultatais. Be to, nagrinėdami 2014–2020 m. programavimo laikotarpį, įvertinome, ar nustatant techninės paramos, kuri valstybėms narėms išmokama ESI fondų įgyvendinimo tikslais, lygį buvo atsižvelgiama į finansinėms priemonėms skirtą (ir todėl paprastai nacionalinių arba regioninių administravimo institucijų nevaldomą) finansavimo dalį.

Didelės valdymo sąnaudos ir mokesčiai, palyginti su faktiniu išmokėjimo galutiniams naudos gavėjams lygiu

Bendros valdymo sąnaudos viršijo faktinius išmokėjimus galutiniams naudos gavėjams maždaug 2 % priemonių atveju
108

Kai kurių priemonių valdymo sąnaudos ir mokesčiai netgi viršijo galutiniams naudos gavėjams faktiškai išmokėtas sumas. Atlikę 1 025 ERPF ir ESF finansinių priemonių analizę, nustatėme 23 tokius atvejus 8-iose valstybėse narėse (Bulgarijoje, Čekijoje, Vokietijoje, Ispanijoje, Prancūzijoje, Italijoje, Lenkijoje ir Jungtinėje Karalystėje). Iš viso pagal šias priemones prašyta padengti 28 milijonus eurų valdymo sąnaudų ir mokesčių, susijusių su 4 milijonų eurų išmokėjimu galutiniams naudos gavėjams. Be to, yra panašių priemonių, pagal kurias finansų tarpininkams neapmokama jokių valdymo sąnaudų ir mokesčių (žr. 16 langelį).

16 langelis

Atvejo tyrimas. Fondų valdytojai, nemokamai įgyvendinantys finansines priemones: Graikijos „Verslumo fondas“ ir JEREMIE kontroliuojantysis Vengrijoje

a) Graikijos „Verslumo fondas“

Graikijos „Verslumo fondas“ nepadengia valdymo sąnaudų ir mokesčių bankams, atliekantiems finansų tarpininkų funkciją. Vietoj to fondas ir bankai bendrai finansuoja galutiniams naudos gavėjams teikiamas paskolas. Be to, jie dalijasi paskolos įsipareigojimų nevykdymo rizika. Pagrindinis bankų motyvas dalyvauti priemonėje yra rizikos pasidalijimas. Todėl jie dalyvauja priemonėje neprašydami padengti valdymo sąnaudų ir mokesčių.

b) JEREMIE Vengrija

JEREMIE Vengrija finansų tarpininkams taip pat nepadengia valdymo sąnaudų ir mokesčių, susijusių su paskolos priemonėmis. Vietoj to paskolos finansų tarpininkams teikiamos už labai mažas palūkanų normas, palyginti su rinka. Maža palūkanų norma nėra atlygis fondo valdytojui, nes ją atsveria didesnė finansų tarpininkai prisiimama rizika, palyginti su ES finansuojamais fondais. Neįvykdžius paskolos įsipareigojimų, finansų tarpininkai paprastai prisiima didžiausiąją nuostolio dalį.

Bendros valdymo sąnaudos ir mokesčiai siekia 75 % galutiniams naudos gavėjams išmokėtos finansinės paramos
109

Išsamiau išanalizavome Komisijos duomenis, valdymo sąnaudas ir mokesčius palygindami su galutiniams naudos gavėjams faktiškai išmokėtomis sumomis Mūsų gauti rezultatai pagal atskiras valstybes nares pateikti 6 lentelėje.

110

Iš 1 025 ERPF ir ESF priemonių, dėl 274 priemonių, įgyvendintų dešimtyje iš 25 valstybių narių (Švedijoje, Austrijoje, Latvijoje, Maltoje, Suomijoje, Lietuvoje, Rumunijoje, Graikijoje, Vengrijoje ir Kipre) nustatėme, kad Komisijai pateikti duomenys apie valdymo sąnaudas ir mokesčius buvo išsamūs visų finansinių priemonių atveju. Dar šešiose valstybėse narėse (Lenkijoje, Portugalijoje, Vokietijoje, Slovakijoje, Bulgarijoje ir Jungtinėje Karalystėje) 392 finansinės priemonės, apie kurias buvo pateikta tokia informacija, sudarė 84–98 %, vertinant pagal bendrą finansinėms priemonėms skirto kapitalo sumą. Visose kitose valstybėse narėse priemonės, apie kurias buvo pateikta patikima valdymo sąnaudų ir mokesčių informacija, sudarė du trečdalius ar mažiau bendros skirtos sumos86. Apie kai kurias finansines priemones duomenų išvis nebuvo pateikta arba pateikti duomenys buvo nepatikimi (pavyzdžiui, nurodytos valdymo sąnaudos ir mokesčiai buvo dešimt kartų didesni už faktiškai išmokėtą sumą). Be to, tais atvejais, kai būdavo nurodoma, kad valdymo sąnaudos ir mokesčiai lygūs nuliui, galėjo būti, kad iš tikrųjų taip ir buvo arba kad duomenys nebuvo pateikti. Tokius duomenis pašalinome iš tolesnės analizės.

6 lentelė

Bendrų valdymo sąnaudų ir mokesčių, susijusių su ERPF ir ESF finansinėmis priemonėmis, analizė; padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.

Valstybė narėPraneštos bendros valdymo sąnaudos
(milijonais eurų)
Priemonių skaičius
(įskaitant subfondus)
Valdymo sąnaudos ir mokesčiai
Procentinė priemonei išmokėta dalisProcentinė galutiniams naudos gavėjams išmokėta dalis
Iš visoMetinis vidurkisIš visoMetinis vidurkis
Slovakija979 %2 %75 %16 %
Čekija459 %3 %47 %16 %
Prancūzija141209 %2 %19 %4 %
Švedija211113 %2 %17 %3 %
Kipras2510 %2 %16 %3 %
Jungtinė Karalystė1247410 %2 %16 %3 %
Ispanija43166 %1 %16 %2 %
Austrija226 %1 %12 %3 %
Latvija17158 %2 %12 %2 %
Bulgarija20106 %1 %11 %3 %
Italija511284 %1 %11 %2 %
Malta128 %2 %10 %2 %
Lenkija1102489 %2 %10 %2 %
Danija199 %2 %10 %2 %
Lietuva29367 %1 %9 %2 %
Suomija416 %1 %9 %1 %
Vokietija105457 %1 %9 %1 %
Nyderlandai0116 %1 %8 %1 %
Rumunija845 %1 %6 %1 %
Portugalija18564 %1 %5 %1 %
Graikija29322 %0 %4 %1 %
Slovėnija333 %1 %4 %1 %
Belgija094 %1 %4 %1 %
Vengrija171702 %0 %2 %0 %
Estija060 %0 %0 %0 %
Iš viso6311 025
Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis 2015 m. Komisijos duomenimis.

Baigiamajame etape iš ES biudžeto nebuvo kompensuotos teisės aktais nustatytas ribas viršijusios valdymo sąnaudos ir mokesčiai

Metinės valdymo sąnaudos ir mokesčiai iš esmės neviršijo 4 % visų finansinei priemonei skirtų lėšų
111

2007–2013 m. programavimo laikotarpio teisinio pagrindo pagrindiniame reglamente87 pateiktos tik glaustos nuostatos dėl atlygio fondo valdytojui, tačiau viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos jau buvo nustatytos Komisijos įgyvendinimo reglamente88. Konkrečiai kalbant, buvo nustatytos tokios metinės viršutinės ribos:

  • 2 % per metus, skaičiuojant nuo kapitalo, pagal veiksmų programą įnešto į kontroliuojančiuosius fondus ir skirto naudoti garantijų fondams;
  • 4 % per metus, skaičiuojant nuo kapitalo, pagal veiksmų programą arba kontroliuojančiojo fondo įnešto į mikrokreditų priemones, skirtas labai mažoms įmonėms;
  • 3 % per metus, skaičiuojant nuo kapitalo, visais kitais atvejais įnešto pagal veiksmų programą arba kontroliuojančiojo fondo.

Savo teisėkūros akto pasiūlyme Komisija, atsižvelgusi į 2000–2006 m. programavimo laikotarpio patirtį, nustatė šias viršutines ribas. Taigi bendros viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos sudarė 5 % kapitalo akcijų fondo atveju ir 2 % garantijų fondo atveju89.

112

Nustatydamos fondo valdytojo atlygį pasidalijamojo valdymo srityje, vadovaujančiosios institucijos privalo laikytis struktūrinių fondų ir valstybės pagalbos teisinių sistemų. Be to, vadovaujančiosios institucijos privalo pasirūpinti, kad atlygio nuostatos atitiktų priemonės investavimo strategiją, taip užtikrindamos, kad fondo valdytojas būtų finansiškai skatinamas vykdyti veiklą atsižvelgdamas į veiksmų programoje nustatytus tikslus. Todėl derybos dėl finansavimo sutarties nėra lengva užduotis; per mūsų surengtus pokalbius daugelis vadovaujančiųjų institucijų nurodė neturinčios reikiamos praktinės patirties, kad galėtų tai padaryti 2007–2013 m. programavimo laikotarpio pradžioje.

113

Teisės aktais nustatytos viršutinės valdymo išlaidų ir mokesčių ribos tam tikromis sąlygomis gali būti viršytos (pavyzdžiui, jei valdymo sąnaudos ir mokesčiai atitinka rinkos sąlygas ir neviršija tų, kurias mokėtų privačiojo sektoriaus investuotojai, arba jei fondo valdytojas buvo atrinktas pagal viešųjų pirkimų procedūrą). Remiantis valstybių narių Komisijai teikiamomis ataskaitomis, informacijos apie tai, kaip dažnai buvo viršytos viršutinės ribos, nėra.

114

Valdymo sąnaudos ir mokesčiai padengiami iš finansinei priemonei skirto kapitalo, nereikalaujant, kad jas padengtų galutiniai naudos gavėjai. Šios sąnaudos laikomos tinkamomis finansuoti iki fondo likvidavimo, kuris daugeliu atvejų sutampa su programos užbaigimu90. Valdymo sąnaudų ir mokesčių, kuriuos prašyta padengti iš 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu sukauptų ERPF ir ESF lėšų, tinkamumą finansuoti Komisija tikrins tik 2017 m. ir 2018 m., analizuodama užbaigimo dokumentus.

Kai kuriais atvejais bendros valdymo sąnaudos užbaigimo metu veikiausiai viršys viršutines ribas
115

Iki 2017 m. kovo 31 d. patirtos ir apmokėtos valdymo sąnaudos arba mokesčiai gali būti deklaruojami kaip tinkamos finansuoti ERPF ir ESF veiksmų programų, pagal kurias buvo nustatyta finansinė priemonė, sąnaudos91. Reglamente nustatyta, kad viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos yra skaičiuojamos nuo „pagal veiksmų programą į kontroliuojančiuosius fondus įnešto kapitalo“. Pasak Komisijos, Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnyje nurodytos viršutinės ribos yra taikomos visam kapitalo įnašui į finansinę priemonę, o ne faktiniam įnašui, skirtam suteikti finansinę paramą galutiniams naudos gavėjams. Šį požiūrį patvirtina esamos 2007–2013 m. programavimo laikotarpiui skirtos gairės dėl valdymo sąnaudų ir mokesčių92.

116

Mūsų nuomone, Komisija turėjo išaiškinti nuostatas dėl viršutinių valdymo sąnaudų ir mokesčių ribų kaip taikomas faktiškai panaudotam kapitalui, kuris pagal veiksmų programą buvo skirtas finansinei priemonei, t. y. kapitalui, kuris buvo panaudotas finansinei paramai galutiniams naudos gavėjams teikti. Fondų valdytojams neturėtų būti atlyginama už nepanaudotą priemonėms skirtą kapitalą.

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu teisiškai nereikalauta, kad atlygis būtų grindžiamas rezultatais
117

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu su finansinėmis priemonėmis susijęs patikimas finansų valdymas ir faktiniai fondo valdytojo rezultatai, kaip valdymo sąnaudų ir mokesčių nustatymo kriterijai, buvo minimi tik Komisijos gairėse, bet ne teisiniame pagrinde93.

118

Remdamiesi mūsų atliktu rezultatų ir atitikties auditu, nustatėme, kad su rezultatais susietos atlygio sistemos veikiau buvo išimtinė nei įprasta praktika: iš devynių 2013–2015 m. laikotarpiu nagrinėtų priemonių tik pagal vieną atlygis fondo valdytojui buvo grindžiamas rezultatais.

119

Kai atlygis fondų valdytojams nėra grindžiamas rezultatais, fondų valdytojai menkai skatinami faktiškai pervesti lėšas galutiniams naudos gavėjams. Tai galėjo turėti neigiamos įtakos finansinių priemonių veiksmingumui 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu. Be to, tokiu atveju ERPF ir ESF priemonių valdymas tampa gana patrauklus ir nepatyrusiems fondų valdytojams (taip pat žr. 86 dalį).

120

2012 m. Komisija vadovaujančiosioms institucijoms rekomendavo fondų valdytojų atlygį sieti su faktiškai padarytų investicijų kokybe, vertinama pagal jų įnašą siekiant strateginių veiksmų programų tikslų, ir su ištekliais, kurie buvo grąžinti naudojimui iš investicijų, kurios buvo padarytos pagal priemonę94. Tačiau ši rekomendacija buvo pateikta COCOF gairėse ir nėra teisiškai privaloma.

Atlikdama valdymo sąnaudų ir mokesčių vertinimą Komisija nepakankamai atsižvelgė į faktinę galutiniams naudos gavėjams suteiktą paramą

Komisijos įvertis, kad nuo 2007 m. patirtos bendros valdymo sąnaudos sudarė 631 milijoną eurų, gali būti per mažas
121

2015 m. gruodžio mėn. Komisija, remdamasi 2014 m. valstybių narių pateiktais duomenimis, apskaičiavo, kad nuo programavimo laikotarpio pradžios pagal ERPF ir ESF priemones buvo patirta ne mažiau kaip 631 milijonas eurų valdymo sąnaudų ir mokesčių95.

122

Komisijos teigimu, tai sudaro 4,7 % veiksmų programų įnašų išmokėtų susijusioms priemonėms 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu.

123

Jei į skaičiavimus nebūtų įtrauktos toliau nurodytų kontroliuojančiųjų fondų ir specialiųjų fondų tarpusavio mokėjimų sumos, jau įtrauktos kaip veiksmų programų įnašai į kontroliuojančiuosius bankus, šis bendras valdymo sąnaudų ir mokesčių rodiklis padidėtų iki 6,2 %. Be to, fondų valdytojai taip pat gali imti mokesčius iš galutinių naudos gavėjų, tačiau šių mokesčių nenurodyti Komisijai. Todėl, kadangi Komisijos skaičiavimai pagrįsti neišsamiais duomenimis, faktiniai skaičiai (absoliučios sumos ir veiksmų programų įnašų dalys) veikiausiai yra didesni.

Jei valdymo sąnaudos ir mokesčiai būtų apskaičiuojami remiantis galutiniams naudos gavėjams suteikta finansine parama, jie gerokai viršytų Komisijos praneštus lygius
124

Apskritai, remdamiesi 6 lentelėje nurodytomis 764 ERPF ir ESF priemonėmis, nustatėme, kad bendros valdymo sąnaudos ir mokesčiai sudaro iki 75 % galutiniams naudos gavėjams suteiktos finansinės paramos, taigi metinis jų vidurkis yra iki 16 %.

125

Dėl tų dešimties valstybių narių, kurios pateikė patikimus duomenis apie visas savo 274 ERPF ir ESF lėšas, nustatėme, kad bendros valdymo sąnaudos ir mokesčiai sudarė nuo 2 % iki 17 % finansinės paramos, suteiktos galutiniams naudos gavėjams. Iš čia gauname, kad metinis vidurkis yra 1–3 %.

Labai skiriasi įvairių rūšių finansinių priemonių valdymo sąnaudos ir mokesčiai
126

Be to, valdymo sąnaudų ir mokesčių lygis priklauso nuo priemonės rūšies. Remdamiesi Komisijos pateiktais patikimais duomenimis, nustatėme vidutines vertes, kaip nurodyta 7 lentelėje. Mažiausia yra vidutinė garantijų priemonių valdymo sąnaudų ir mokesčių procentinė dalis, didžiausia – nuosavybės priemonių.

7 lentelė

Vidutinės bendros valdymo sąnaudos ir mokesčiai pagal finansinių priemonių rūšis, procentinėmis skirto kapitalo dalimis

Finansinės priemonės rūšisVidutinė bendrų valdymo sąnaudų ir mokesčių procentinė dalis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.
Paskola4,2 %
Garantija2,7 %
Nuosavas kapitalas11,0 %
Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis 2015 m. Komisijos duomenimis.
1 Europos Komisija, „Duomenų apie finansų inžinerijos priemonių finansavimo ir įgyvendinimo pažangą suvestinė, parengta remiantis ataskaitomis, kurias vadovaujančiosios institucijos pateikė pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 67 straipsnio 2 dalies j punktą, 2007–2013 m. programavimo laikotarpis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.“.
127

Be to, finansinių priemonių įgyvendinimas per kontroliuojantįjį fondą paprastai yra brangesnis, nes valdymo sąnaudos ir mokesčiai mokami abiem lygmenimis (t. y. kontroliuojančiojo fondo ir specialiojo fondo). Taip pat pažymime, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos nepriklausė nuo investicijų pagal finansinę priemonę apimties, nes jie buvo mokami kaip procentinė veiksmų programos įnašo dalis (žr. 108 dalį).

Atsižvelgiant į suteiktą finansinę paramą, ERPF ir ESF priemonių valdymo sąnaudos ir mokesčiai yra gerokai didesni nei centralizuotojo valdymo priemonių arba privačiojo sektoriaus investicinių fondų.
128

Be to, atlikę analizę, nustatėme, kad vidutinės centralizuotojo valdymo finansinių priemonių arba privačiojo sektoriaus investicinių fondų valdymo sąnaudos ir mokesčiai buvo gerokai mažesni nei ERPF ir ESF priemonių, jei lyginsime su galutiniams naudos gavėjams iki 2014 m. pabaigos suteikta finansine parama:

  • bendros veiklos sąnaudos, kurias EEEVF paprašė padengti nuo 2011 m., kai buvo pradėta jo veikla, sudarė apie 5 % visų investuotų sumų. Tai reiškia, kad metinės sąnaudos sudarė 1,2 %;
  • Komisijos vertinimu, su EMSPP (paskolų ir garantijų priemonėmis kartu paėmus) susijusios vidutinės metinės iš ES biudžeto padengtinos sąnaudos yra ne didesnės kaip 0,5–0,7 % skirto kapitalo96. Tai atitinka metines 0,2 % garantijų, suteiktų pagal EPMF priemonę galutiniams naudos gavėjams, sumos.
129

Atlikę analizę, taip pat nustatėme, kad net ir EIB ir EIF valdymo sąnaudos ir mokesčiai, susiję su ERPF priemonėmis, paprastai būdavo didesni už tuos, kuriuos buvo prašoma padengti tuo atveju, kai šie fondai vykdė fondų valdytojų funkciją, susijusią su centralizuotojo valdymo priemonėmis.

130

Išnagrinėję du 2015 m. paskelbtus privačiojo sektoriaus investicinių fondų valdytojų atlygio tyrimus, nustatėme, kad vidutinis metinis visų rūšių fondų (išskyrus kontroliuojančiuosius fondus) valdymo mokestis buvo 0,6–1 %97. Abiejuose tyrimuose taip pat buvo nurodyta, kad pastaraisiais metais valdymo mokesčiai mažėjo. Dar viename 2013 m. paskelbtame tyrime nurodoma, kad metiniai rizikos kapitalo akcijų fondo valdymo mokesčiai svyruoja nuo 2,0 % iki 2,5 %98.

131

Mūsų analizė rodo, kad pagal atskiras ERPF ir ESF priemones prašoma padengti labai nevienodas valdymo sąnaudas ir mokesčius. Remdamasi turima informacija apie faktines atskirų ERPF ir ESF finansinių priemonių sąnaudas, Komisija negali įvertinti, ar šie sąnaudų skirtumai yra pagrįsti. Panašias pastabas esame pateikę kitoje specialiojoje ataskaitoje99.

Valdymo sąnaudų ir mokesčių ataskaitų teikimo suvaržymai valstybėse narėse

Informacija apie valdymo sąnaudas ir mokesčius Komisijai pateikta tik pagal maždaug 60 % visų ERPF ir ESF priemonių
132

2011 m. Komisija įpareigojo valstybes nares teikti metines ataskaitas apie pasidalijamojo valdymo priemones100. Vadovaujančiosios institucijos tokią informaciją pirmą kartą turėjo pateikti 2011 m. ataskaitose. Be kitų duomenų, Komisija reikalavo pateikti informaciją apie valdymo sąnaudas ir mokesčius, bet ERPF ir ESF vadovaujančiosioms institucijoms tai nebuvo privaloma. 2014 m. duomenys apie valdymo sąnaudas ir mokesčius buvo pateikti tik pagal 63 % priemonių, vertinant pagal bendrą sumą, pagal ERPF ir ESF veiksmų programas išmokėtą finansinėms priemonėms (palyginimui: 2013 m. šis rodiklis buvo 50 %)101.

133

Be to, pažymime, kad nurodant valdymo sąnaudas ir mokesčius, įtraukiamos tik apmokėtos sumos. Tačiau būta ir tokių atvejų, kai sukauptos sąnaudos ir mokesčiai nebuvo apmokėti. Tokios sąnaudos ir mokesčiai de facto nebuvo įtraukti į ataskaitas, dėl to nukentėjo jų išsamumas ir Komisijai buvo nurodytos ne visos valdymo sąnaudos ir mokesčiai.

Ar šis klausimas buvo išspręstas 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu?

Atsižvelgiant į problemas, susijusias su valdymo sąnaudomis ir mokesčiais, 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu buvo imtasi įvairų priemonių.

Valstybėms narėms nustatyti trumpesni ataskaitų pateikimo galutiniai terminai, Komisijai – ilgesni
134

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu valstybės narės finansinių priemonių įgyvendinimo ataskaitą privalo Komisijai pateikti savo metinėje įgyvendinimo ataskaitoje. Tai reiškia, kad atsiskaitoma mėnesiu anksčiau (gegužės 31 d. palyginti su birželio 30 d. ankstesniuoju laikotarpiu, kai atskaitomybė nebuvo įtraukta į metinę įgyvendinimo ataskaitą; 2017 ir 2019 metais terminas išlieka birželio 30 d.)102. Be to, valstybių narių pateiktiems duomenims peržiūrėti Komisijai buvo nustatytas šešių mėnesių laikotarpis. Tai reiškia kad, išskyrus 2017 ir 2019 metus, Komisijai nustatytas konsoliduotos įgyvendinimo ataskaitos dėl finansinių priemonių pateikimo galutinis terminas iš spalio 1 d. buvo nukeltas į lapkričio 30 d. Dėl to svarbi informacija apie finansinių priemonių įgyvendinimą biudžeto įvykdymą tvirtinančiosioms institucijoms taps prieinama netgi vėliau nei pagal dabartinę tvarką.

Vadovaujančiosios institucijos privalo teikti Komisijai ataskaitas apie valdymo sąnaudas ir mokesčius
135

2014–2020 m. finansinėms priemonėms taikomas reikalavimas, kad vadovaujančiosios institucijos tų priemonių įgyvendinimo ataskaitos priede pateiktų duomenis apie valdymo sąnaudas ir mokesčius103. Tai svarbus patobulinimas, Komisijai suteiksiantis galimybę ateinančiais metais daug geriau analizuoti ir stebėti finansinių priemonių įgyvendinimą.

Viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos sumažintos ir diferencijuotos pagal priemonių rūšis
136

Palyginti su 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu, matome du pagrindinius viršutinių valdymo sąnaudų ir mokesčių ribų skirtumus. Pirma, viršutinių fondo valdytojo atlygio ribos diferencijuotos pagal finansinių priemonių rūšis104 (žr. 8 lentelę).

8 lentelė

Skirtingų rūšių pasidalijamojo valdymo finansinių priemonių viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

Viršutinės ribosPagrindinis metinis atlygisRezultatais grindžiamas metinis atlygis
Kontroliuojantysis fondas7 %Pirmuosius 12 mėnesių – 3 %0,5 %
Kitus 12 mėnesių – 1 %0,5 %
Vėlesniais metais – 0,5 %0,5 %
Paskolos8 %0,5 %1 %
Garantijos10 %0,5 %1,5 %
Nuosavas kapitalas20 %Pirmuosius 24 mėnesius – 2,5 %12,5 %
Vėlesniais metais – 1 %22,5 %
Mikrokreditas10 %0,5 %1,5 %
Kita6 %0,5 %0,5 %
1 Taikoma laikotarpiui po finansavimo sutarties pasirašymo; didesnė norma gali būti taikoma tik šiuo laikotarpiu, o iš esmės – tik laikotarpiu nuo faktinio programai skirtų įnašų išmokėjimo kontroliuojančiajam fondui.
2 Nuosavam kapitalui taikomas pagrindinis atlygis susietas su finansinei priemonei įsipareigotomis skirti sumomis.
Šaltinis: Europos Komisija, Valstybėms narėms skirtos BNR 42 straipsnio 1 dalies d punkto taikymo gairės. Tinkamos finansuoti valdymo sąnaudos ir mokesčiai (angl. Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR– Eligible management costs and fees) (EGESIF_15-0021-01), p. 8.
137

Antra, viršutinės ribos (dabar skaičiuojamos kaupiamuoju, o ne metiniu principu) yra gerokai mažesnės, palyginti su taikytomis 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu. Apskritai manome, kad sumažintų viršutinių ribų taikymas kaupiamajai fondo valdytojo atlygio sumai yra teigiamas poslinkis, tačiau Komisija nepagrindė, kaip šios viršutinės ribos buvo nustatytos. Atlikę iki šiol pateiktų faktinių 2007–2013 m. programavimo laikotarpio duomenų analizę, nustatėme, kad iš tikrųjų procentiniai dydžiai buvo mažesni (žr. 120 dalį).

Rezultatais grindžiamos fondo valdytojo atlygio sudedamosios dalys daro nedidelį skatinamąjį poveikį
138

BNR taip pat nurodyta, kad nustatant 2014–2020 m. valdymo sąnaudas ir mokesčius, turėtų būti atsižvelgiama į fondo valdytojo rezultatus. Pirmiausia visos valdymo sąnaudos ir mokesčiai, užbaigiant deklaruotini kaip tinkami finansuoti, turi būti nustatomi pagal rezultatais grindžiamą skaičiavimo metodiką (taip pat žr. 6 lentelę)105.

139

Rezultatais grindžiami valdymo sąnaudų ir mokesčių nustatymo kriterijai ir taikomos viršutinės ribos išsamiau aptarti deleguotajame akte106.

140

Be to, pagal Komisijos gaires dėl rizikos finansų investicijų107, ši rezultatais grindžiama atlygio dalis turi būti didelė ir skirta atlyginti už iš anksto nustatytų konkrečių politikos tikslų pasiekimą ir fondo valdytojo finansinius rezultatus. Pastarieji turėtų būti vertinami ne tik pagal tai, ar sėkmingai išmokėtos skirtos pradinės lėšos arba kiek pritraukta privataus kapitalo, bet ir pagal faktinį investicijų pelningumą.

141

Vis dėlto pažymime, kad nustatant bendrą fondo valdytojo atlygį, kuris yra kompensuotinas iš ES biudžeto, šios naujos rezultatais grindžiamos sudedamosios dalys atlieka tik antraeilį vaidmenį, ir taip yra dėl šių priežasčių:

  • atsižvelgiant į įprastą kontroliuojančiojo arba specialiojo fondo veiklos trukmę, Komisijos deleguotajame akte nustatytos viršutinės ribos paprastai nesunkiai pasiekiamos ir negaunant rezultatais grindžiamos atlygio dalies. Dėl to labai efektyvaus fondo valdytojas didžiausią galimą atlygį pasieks anksčiau nei ne tokio efektyvaus fondo valdytojas, ir vėliau už jo paslaugas nebebus atlyginama;
  • netaikoma mokesčio už prastus rezultatus, kuriuo būtų užtikrinta, kad fondo valdytojas prisiimtų dalį finansinių nuostolių, kurie gali būti patirti įgyvendinant finansinę priemonę. Iš tikrųjų, pagal dabartinę atlygio sistemą, didžiausią galima atlygį gali gauti net ir tie fondų valdytojai, kurių veiklos rezultatai yra neigiami;
  • pagal reglamentavimo sistemą nereikalaujama, kad vadovaujančioji institucija iš anksto nustatytų minimalius rezultatų lygius (arba minimalias pelningumo normas), kurios turėtų būti pasiektos, kad fondo valdytojas galėtų gauti rezultatais grindžiamą atlygio dalį.

Todėl apskritai manome, kad rezultatais grindžiamos fondo valdytojo atlygio dalies, bendrai finansuojamos iš ES biudžeto, skatinamasis poveikis yra labai mažas ir turėtų būti peržiūrėtas.

Valdymo sąnaudos ir mokesčiai yra papildomos sąnaudos, patiriamos šalia ERPF ir ESF veiksmų programų administracinių sąnaudų

142

ERPF ir ESF veiksmų programų valdymas, kontrolė, stebėjimas ir vertinimas kainuoja: šias nacionalinių institucijų administracines sąnaudas sudaro darbuotojų darbo užmokestis, veiklos sąnaudos (pavyzdžiui, kelionių ir mokymo sąnaudos) ir sąnaudos, susijusios su informavimo ir ryšių veikla. Valstybės narės gali naudotis ERPF ir ESF teikiama technine parama, skirta šioms administracinėms sąnaudoms padengti108.

143

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu techninė parama galėjo sudaryti iki 4 %viso ERPF arba ESF veiksmų programos finansavimo109. Toks pat lygis paliktas ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu. Jis buvo nustatytas remiantis 2010 m. Komisijos vardu atliktu jos 2014–2020 m. programavimo laikotarpio poveikio vertinimo tyrimu110. Šiuo pagrindu Komisija apskaičiavo, kad per visą laikotarpį valstybės narės techninei paramai gali išleisti iki 13,6 milijardų eurų.

144

Tačiau 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu finansinėmis priemonėmis bus įgyvendinta gerokai didesnė ERPF ir ESF biudžeto dalis (žr. 21 dalį). Tai reiškia, kad dotacijomis grindžiamai finansavimo veiklai pagal ERPF ir ESF veiksmų programas bus skirta daugiau techninės paramos lėšų, nes didžiąją su finansinėmis priemonėmis susijusios administracinės veiklos dalį vykdys fondo valdytojas. Reikalavimus padengti su šia veikla susijusias valdymo sąnaudas ir mokesčius fondų valdytojai tiesiogiai teiks veiksmų programoms (arba galutiniams naudos gavėjams). Taigi, dėl didesnio finansavimo pasitelkiant finansines priemones taip pat netiesiogiai padidės bendros ES biudžeto patiriamos administracinės sąnaudos, nes padidės iš ES biudžeto teikiamos techninės paramos valstybėms narėms suma, skirta likusiai dotacijomis grindžiamai finansavimo veiklai.

145

Taip pat pažymime, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu nacionalinės administravimo institucijos nebuvo įpareigotos teikti išsamių ataskaitų, kaip buvo išleista techninė parama111. Ankstesnėje ataskaitoje jau atkreipėme dėmesį, kad Komisija neturi palyginamosios informacijos apie faktines kiekvienos valstybės narės, veiksmų programos arba kiekvieno finansavimo mechanizmo (t. y. dotacijų arba finansinių priemonių) administracines sąnaudas112. Dėl to sunku įvertinti, ar techninės paramos lygiai yra pagrįsti, atsižvelgiant į valstybių narių patirtas faktines ERPF ir ESF veiksmų programų įgyvendinimo sąnaudas.

146

Todėl pakartojame mūsų ankstesnę rekomendaciją, kad Komisija turėtų atlikti lyginamąją 2014–2020 m. programavimo laikotarpio dotacijų ir (centralizuotojo ir pasidalijamojo valdymo) finansinių priemonių įgyvendinimo sąnaudų analizę, kad būtų galima nustatyti faktinius jų lygius113. Tokia informacija būtų labai svarbi rengiant laikotarpiui po 2020 m. skirtus pasiūlymus dėl teisėkūros aktų.

Išvados ir rekomendacijos

147

Apskritai pažymime, kad galutiniams naudos gavėjams finansinėmis priemonėmis teikiama finansinė parama turi didelių pranašumų, palyginti su dotacijomis, nes kiekvieną finansinėmis priemonėmis suteiktų lėšų eurą iš principo galima panaudoti daugiau kaip vieną kartą. Be to, tai, jog paskolos, garantijos ir kapitalo investicijos privalo būti grąžinamos, turėtų taip pat iš principo turėti poveikį galutinių naudos gavėjų elgsenai, ir galiausiai pagerinti viešųjų lėšų panaudojimą bei sumažinti tikimybę, kad galutiniai naudos gavėjai taps priklausomi nuo viešosios paramos.

148

Atlikę šį auditą, vis dėlto nustatėme didelių problemų, dėl kurių 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu buvo ribojamas finansinių priemonių, kaip ES biudžeto vykdymo mechanizmo, veiksmingumas:

  • daugelio ERPF ir ESF finansinių priemonių apimtis buvo per didelė, o 2014 m. pabaigoje tebebuvo didelių problemų, susijusių su skirto kapitalo išmokėjimu pagal šias priemones (vidutiniškai buvo panaudota apie 57 % viso skirto kapitalo, pagal veiksmų programas išmokėto finansinėms priemonėms). Šiam perviršiniam pradinio kapitalo skyrimui įtakos turėjo ir tai, kad per visą 2007–2013 m. programavimo laikotarpį valstybės narės siekė išvengti įsipareigojimų panaikinimo;
  • apskritai pasidalijamojo ir centralizuotojo valdymo finansinėmis priemonėmis nepavyko sėkmingai pritraukti privataus kapitalo;
  • iki šiol, tik nedaugeliu ERPF ir ESF finansinių priemonių pavyko sėkmingai teikti atnaujinamąją finansinę paramą; ir
  • ERPF ir ESF finansinių priemonių atveju, aukšti, palyginti su faktine galutiniams naudos gavėjams suteikta finansine parama, valdymo sąnaudų ir mokesčių lygiai, ir taip pat pasirodė esą gerokai didesni už centralizuotojo valdymo priemonių arba privačiojo sektoriaus investicinių fondų valdymo sąnaudas ir mokesčius.
149

Kartu pažymime, kad, remiantis 2007–2013 m. laikotarpiu įgyta praktine patirtimi, 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu padaryta su finansinėmis priemonėmis susijusių teisinės sistemos patobulinimų, tačiau problemų vis dar išlieka. Mūsų pagrindinės išvados ir rekomendacijos dėl 2007–2013 m. ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpio pateiktos laikantis mūsų ataskaitos struktūros.

Ar finansinių priemonių apimtis atitiko rinkos poreikius?
150

Manome, kad daugelio finansinių priemonių apimtis buvo per didelė. Tai rodo, kad vadovaujančiosios institucijos, prieš skirdamos lėšų finansinėms priemonėms pagal ERPF ir ESF veiksmų programas, ne visada tinkamai įvertindavo rinkos poreikius. Dėl to, nustatant finansines priemones, būdavo skiriama per daug kapitalo, todėl išmokėjimo lygiai buvo maži. Šiam perviršiniam pradinio kapitalo skyrimui įtakos turėjo ir tai, kad valstybės narės norėjo išvengti n + 2 taisyklės taikymo.

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu pasidalijamojo ir centralizuotojo valdymo finansinėms priemonėms nustačius privalomojo ex ante vertinimo reikalavimą, bus plačiai padedama užtikrinti, kad finansinėms priemonėms nebūtų skiriama per daug lėšų. Vis dėlto šių vertinimų sėkmė priklausys nuo to, ar jie bus pagrįsti patikimomis prielaidomis ir analize. Pasidalijamojo valdymo priemonių srityje perviršinio lėšų skyrimo taip pat siekiama išvengti taikant dalinių mokėjimų principą (išmokas iš ES biudžeto susiejant su lėšų išmokėjimu galutiniams naudos gavėjams). Be to, Bendrųjų nuostatų reglamente numatyta galimybė reguliariai peržiūrėti ex ante vertinimą pasikeitus ekonominei arba rinkos aplinkai, tačiau tokios galimybės nenumatyta centralizuotojo valdymo priemonėms. Laikotarpio vidurio peržiūra (kuri leido nagrinėti tokius aspektus) buvo atlikta daugumos, bet ne visų, centralizuotai valdomų finansinių priemonių atžvilgiu. Galiausiai reikia pasakyti, kad nė vienu atveju nenumatyta nepriklausomos ex ante vertinimų peržiūros.

151

Finansinių priemonių dėmesys regionams 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu padėjo valstybėms narėms parengti daug mažos apimties finansinių priemonių Dažnu atveju, atskiri ERPF ir ESF specialieji fondai nebuvo tokio dydžio, kuris fondų sektoriuje laikomas tinkamu, kad fondai būtų valdomi veiksmingai (žr. 27–61 dalis).

1 rekomendacija

Kiek tai susiję su finansinių priemonių ex ante vertinimais:

a) Komisija, atlikdama centralizuotojo valdymo priemonių ex ante vertinimą, taip pat turėtų sistemingai atlikti įgytos patirties analizę.

Tikslo įgyvendinimo data: kai tik finansinė priemonė įsteigiama.

b) Komisija, be įgytos patirties, turėtų taip pat įvertinti pagrindinių socialinių ir ekonominių pokyčių poveikį priemonės ir atitinkamo iš ES biudžeto prašomo įnašo pagrindimui, atsižvelgdama į atitinkamas savo vidurio laikotarpio visų centralizuotai valdomų finansinių priemonių peržiūras;

Tikslo įgyvendinimo data: kai tik baigiamos laikotarpio vidurio peržiūros.

2 rekomendacija

Komisija ir valstybės narės turėtų siekti nustatyti kuo tinkamesnį specialiųjų ERPF ir ESF fondų dydį, kad, jei įmanoma, būtų pasinaudota didele masto ekonomija, susijusia su šių priemonių valdymo sąnaudomis. Komisija turėtų pateikti valstybėms narėms papildomas gaires dėl to, kaip nustatyti valstybių narių arba Sąjungos lygmens (tiesiogiai arba netiesiogiai valdomas Komisijos) finansines priemones.

Tikslo įgyvendinimo data: 2016 m. pabaiga (Komisijai), kai tik finansinė priemonė įsteigiama (valstybėms narėms).

Ar finansinėmis priemonėmis pavyko pritraukti privataus kapitalo?
152

Nustatėme, kad Komisija ir valstybės narės 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu susidūrė su dideliais sunkumais siekdamos pritraukti privačiojo sektoriaus investuotojų į pasidalijamojo ir centralizuotojo valdymo finansines priemones. Visų pirma pažymėtina, kad privačiojo sektoriaus investuotojams į finansines priemones taikant lengvatinį režimą, nepavyko pritraukti daug papildomo finansavimo. Be to, manome, kad Komisijos skaičiuojamu finansinių priemonių sverto įverčiu netinkamai atsižvelgiama į tai, kiek papildomų lėšų pritraukiama dėl viešojo finansavimo iš ES biudžeto. Be to, valstybės narės neįpareigotos teikti Komisijai informaciją apie privačius įnašus į ERPF ir ESF priemonėms skirtą kapitalą.

153

Šiame etape neatrodo tikėtina, kad 2014–2020 m. programavimo laikotarpiui pagal veiksmų programas arba papildomais įnašais bus pritraukta nemaža suma privačių lėšų. Gairėse, kurias Komisija parengė 2014 m. balandžio mėn. nepakankamai atsižvelgiama į 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu nustatytas „gerąsias praktikas“, kaip geriausia taikyti lengvatinio režimo nuostatas norint pritraukti daugiau privataus kapitalo, kartu nekeliant per didelės rizikos viešajame sektoriuje.

154

Galimybė 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu finansinėms priemonėms toliau taikyti išankstinius sprendimus dėl mokesčių, kuri tam tikromis sąlygomis gali skatinti mokesčių vengimą, prieštarauja pačios Komisijos politikai šiuo klausimu (žr. 62–91 dalis).

3 rekomendacija

Finansiniame reglamente (ir vėlesniuose sektorių reglamentuose) Komisija turėtų pateikti visose ES biudžeto srityse taikytiną finansinių priemonių sverto apibrėžtį, pagal kurią būtų aiškiai išskirtas privačių ir viešųjų įnašų pagal veiksmų programą ir (arba) papildomų privačių arba viešųjų kapitalo įnašų svertas ir būtų atsižvelgta į susijusios priemonės pobūdį. Šia apibrėžtimi, galbūt laikantis EBPO gairių šiuo klausimu, turėtų būti aiškiai nurodyta, kaip nustatomos ES ir nacionaliniais viešaisiais įnašais sukauptos sumos

Tikslo įgyvendinimo data: peržiūrint Finansinį reglamentą, o sektorių reglamentų atveju – kai bus atliekama laikotarpio vidurio peržiūra.

4 rekomendacija

Dėl 2007–2013 m. programavimo laikotarpio ERPF ir ESF finansinių priemonių Komisija turėtų užtikrinti, kad valstybės narės pateiktų išsamius ir patikimus duomenis apie privačius įnašus į kapitalą, skirtą pagal veiksmų programas ir papildomai joms.

Tikslo įgyvendinimo data: 2017 m. pabaiga.

5 rekomendacija

Kiek tai susiję su ERPF ir ESF finansinėmis priemonėmis, Komisija turėtų valstybėms narėms parengti papildomas gaires dėl to, kaip būtų geriausia taikyti lengvatinio režimo nuostatas norint pritraukti daugiau privataus kapitalo, kartu nekeliant per didelės rizikos viešojo sektoriaus subjektams, skiriantiems lėšų priemonėms.

Tikslo įgyvendinimo data: 2016 m. pabaiga.

6 rekomendacija

Kiek tai susiję su centralizuotojo valdymo priemonėmis, bendrieji rizikos pasidalijimo principai, kurie gali turėti poveikį ES biudžetui, turėtų būti nustatyti atitinkamą priemonę reglamentuojančiuose teisės aktuose.

Tikslo įgyvendinimo data: teikiant naujų ar esamų peržiūrėtų finansinių priemonių pasiūlymus.

7 rekomendacija

2014–2020 m. laikotarpiu Komisija turėtų užtikrinti, kad visų iš ES biudžeto finansuojamų finansinių priemonių atžvilgiu valstybės narės ir EIB grupė naudotų tik tas struktūras, kurios atitinka jos pačios su apmokestinimo tvarka susijusias rekomendacijas ir veiksmus.

Tikslo įgyvendinimo data: 2016 m. pabaiga.

Ar finansinėmis priemonėmis buvo teikiama atnaujinamoji finansinė parama?
155

Įgyvendinant didžiąją dalį ERPF ir ESF priemonių, iki 2014 m. pabaigos esminio lėšų atnaujinamojo poveikio nebuvo. Taip atsitiko dėl to, kad vėluojant įgyvendinimui, buvo sunkiau 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu pagal ERPF ir ESF finansines priemones išmokėti visas skirtas lėšas. Siekiant padidinti tikimybę, kad pagal daugelį finansinių priemonių būtų bent kartą išleistos joms skirtos pradinės lėšos, tinkamumo finansuoti laikotarpį reikėjo pratęsti nuo 2015 m. gruodžio mėn. iki 2017 m. kovo mėn. Be to, po užbaigimo 2017 m. kovo mėn., finansinių priemonių įgyvendinimas paliekamas valstybių narių nuožiūrai, todėl dar reikės įvertinti, kokiu lygiu bus užtikrintas atnaujinamasis poveikis.

156

2014–2020 m. programavimo laikotarpio teisinio pagrindo nuostatomis ribojama galimybė nustatomoms priemonėms skirti per daug kapitalo ir padedama padidinti tikimybę, kad bus pasiektas atnaujinamasis poveikis. Tačiau tam reikia pasimokyti iš 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu nustatytų trūkumų, be to, vadovaujančiosios institucijos realiau vertina, kokia ESI fondų dalis gali būti įgyvendinta finansinėmis priemonėmis.

157

Padaryta ir kitų pakeitimų, kurie turėtų padėti veiksmingiau nustatyti priemones, tačiau nustatėme, kad būtinos papildomos gairės dviem konkrečiais aspektais (žr. 92–105 dalis).

8 rekomendacija

Komisija turėtų imtis tinkamų priemonių, kad 2014–2020 m. laikotarpiu per privalomą aštuonerių metų laikotarpį nuo tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos valstybės narės užtikrintų atnaujinamąjį lėšų pobūdį. Tai būtų galima pasiekti į finansavimo sutartį pareikalavus įtraukti aiškią sąlygą, užtikrinančią, kad finansavimas būtų naudojamas numatytais tikslais.

Tikslo įgyvendinimo data: 2016 m. pabaiga.

9 rekomendacija

Komisija turėtų parengti gaires, susijusias su nuostatomis, pagal kurias leidžiama finansines priemones toliau taikyti kitu programavimo laikotarpiu, ypač tais atvejais, kai fondų valdytojai atrenkami viešųjų pirkimų būdu.

Tikslo įgyvendinimo data: 2016 m. pabaiga.

Ar finansinės priemonės pasirodė esančios ekonomiškai efektyvus ES biudžeto įgyvendinimo būdas?
158

Nustatėme, kad didelė ERPF ir ESF finansinėms priemonėms skirto pradinio kapitalo dalis buvo išleista valdymo sąnaudoms ir mokesčiams. Be to, mokesčių lygis buvo gerokai aukštesnis nei centralizuotojo valdymo priemonių arba privačiojo sektoriaus investicinių fondų srityje, jei lyginsime su galutiniams naudos gavėjams faktiškai suteikta finansine parama. Atsižvelgiant į 2014 m. pabaigoje nustatytus aukštus lygius, kyla didelė rizika, kad įgyvendinant daugelį ERPF ir ESF priemonių, bus viršytos 2007–2013 m. teisiniame pagrinde nustatytos viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos. Aukšti valdymo sąnaudų ir mokesčių lygiai gali reikšti, kad esama didelės problemos, susijusios su tuo, kaip šis finansavimo mechanizmas buvo įgyvendinamas 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu.

Iki 2017 m. kovo 31 d. patirtos ir apmokėtos valdymo sąnaudos arba mokesčiai gali būti deklaruojami kaip tinkamos finansuoti ERPF ir ESF programų, pagal kurias buvo nustatyta finansinė priemonė, išlaidos. Reglamente nustatyta, kad viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos yra skaičiuojamos nuo į priemones „pagal veiksmų programą įnešto kapitalo“.

Pasak Komisijos, Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnyje nurodytos viršutinės ribos yra taikomos visam kapitalo įnašui į finansinę priemonę, o ne faktiniam įnašui, skirtam suteikti finansinę paramą galutiniams naudos gavėjams. Mūsų nuomone, užbaigimo metu Reglamente nustatytos viršutinės ribos vis dėlto turėtų būti taikomos faktiškai panaudotam kapitalui, kuris pagal veiksmų programą buvo skirtas finansinei priemonei, t. y. kapitalui, kuris buvo panaudotas finansinei paramai galutiniams naudos gavėjams teikti. Fondų valdytojams neturėtų būti atlyginama už nepanaudotą priemonėms skirtą kapitalą.

159

Komisija nėra parengusi išsamios ERPF ir ESF finansinių priemonių įgyvendinimo sąnaudų apžvalgos ir nuodugniai išsiaiškinusi, kaip nustatomos valdymo sąnaudos ir mokesčiai ir ar jie yra pagrįsti. Komisijai taip pat trūksta informacijos apie bendras kiekvienos valstybės narės administracines sąnaudas, susijusias su ESI fondų įgyvendinimu 2014–2020 m. laikotarpiu, priklausančiu nuo to, kaip naudojamasi alternatyviais finansavimo mechanizmais (t. y. dotacijomis arba grąžinamąją finansine parama, pirmiausia – teikiama finansinėmis priemonėmis).

160

Taip pat pažymime, kad šios valdymo sąnaudos ir mokesčiai yra papildomos sąnaudos, patiriamos šalia ERPF ir ESF veiksmų programų administracinių sąnaudų. Kadangi valdymo sąnaudos padengiamos iš priemonei skirtų pradinių lėšų, šiomis sąnaudomis sumažinamas galutiniams naudos gavėjams prieinamo finansavimo iš ES biudžeto lygis.

161

2014–2020 m. programavimo laikotarpiui buvo sutrumpinti valstybėms narėms taikomi galutiniai ataskaitų teikimo terminai, nes dabar ataskaitos dėl finansinių priemonių teikiamos su metine įgyvendinimo ataskaita. Ši ataskaita yra teikiama Komisijai mėnesiu anksčiau nei ankstesnės ataskaitos dėl finansinių priemonių, išskyrus 2017 ir 2019 metais. Kita vertus, Komisijai pateikti ataskaitą biudžeto įvykdymą tvirtinančioms institucijoms nustatytas šešių mėnesių galutinis terminas. Tuo tarpu 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu Komisija turėjo tris mėnesius duomenims tikrinti ir pristatyti savo konsoliduotą įgyvendinimo ataskaitą dėl finansinių priemonių. Tai reiškia, jog svarbi informacija apie finansinių priemonių įgyvendinimą ir susijusias sąnaudas pateikiama vėliau nei ankstesniu laikotarpiu.

162

Su valdymo sąnaudomis ir mokesčiais susiję teisės aktai buvo gerokai patobulinti, nustatant mažesnes nei 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu taikytas viršutines bendrų sumų ribas. Tačiau rezultatais grindžiamos sudedamosios dalys dar nėra pakankamai ištobulintos, todėl Komisija privalo pateikti papildomą išaiškinimą, kaip vadovaujančiosios institucijos turėtų taikyti šias nuostatas derėdamosi dėl finansavimo sutarčių (žr. 106–145 dalis).

10 rekomendacija

Atsižvelgdama į būsimą 2007–2013 m. programavimo laikotarpio užbaigimą, Komisija turėtų:

a) užtikrinti, kad valstybės narės pateiktų išsamią informaciją apie patirtas ir sumokėtas valdymo sąnaudas ir mokesčius iki 2017 m. kovo mėn.,

Tikslo įgyvendinimo data: 2017 m. pabaiga.

b) paaiškinti, kad viršutinės valdymo sąnaudų ir mokesčių ribos turi būti taikomos faktiškai pagal finansinę priemonę panaudotam skirtam kapitalui, t. y. pagal veiksmų programą padarytam įnašui, kuris buvo panaudotas finansinei paramai galutiniams naudos gavėjams teikti.

Tikslo įgyvendinimo data: 2017 m. kovo mėn. pabaiga.

11 rekomendacija

2014–2020 m. laikotarpiu rezultatais grindžiamo fondų valdytojų atlygio atžvilgiu,

a) Komisija turėtų pateikti teisėkūros akto pasiūlymą, kuriame būtų peržiūrėtos dabartinės BNR nuostatos, siekiant padidinti skatinamąjį šių nuostatų poveikį.

Tikslo įgyvendinimo data: 2016 m. pabaiga.

b) Valstybių narių vadovaujančiosios institucijos, derėdamosi dėl finansavimo sutarčių, turėtų plačiai naudotis esamomis rezultatais grindžiamo atlygio fondų valdytojams sudedamosiomis dalimis. Be to, savanoriškai galėtų būti taikomos papildomos sudedamosios dalys.

Tikslo įgyvendinimo data: nedelsiant.

12 rekomendacija

Komisija turėtų atlikti lyginamąją 2014–2020 m. laikotarpio dotacijų ir grąžinamosios finansinės paramos, daugiausia teikiamos pasitelkiant finansines priemones, įgyvendinimo sąnaudų analizę, kad galėtų nustatyti faktinius jų lygius. Tokia informacija būtų labai svarbi rengiant pasiūlymus dėl teisėkūros aktų, skirtų laikotarpiui po 2020 m., ir nustatant deramą techninės paramos lygį.

Tikslo įgyvendinimo data: 2017 m. pabaiga.

163

Galiausiai reikia pasakyti, kad 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu bus labai svarbu, kad Komisija ir EIB veiksmingai koordinuotų iš ES biudžeto finansuojamų pasidalijamojo ir centralizuotojo valdymo finansinių priemonių taikymą su Europos strateginių investicijų fondu (ESIF), dar vadinamu Junckerio planu. Tik tuomet bus galima užtikrinti veiksmingiausią iš ES biudžeto finansuojamų finansinių priemonių indėlį į reikiamas ES infrastruktūros investicijas.

Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Henri GRETHEN, 2016 m. birželio 1 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Pirmininkas

Priedai

I priedas

Pasidalijamojo valdymo finansinės priemonės: kaip jos veikia (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

a) Paskolos priemonės
Šaltinis: Europos Komisija, EIB, „FI Compass. Finansinių priemonių produktai. Paskolos, garantijos, nuosavas ir kvazinuosavas kapitalas“ (angl. „FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity“), p. 5.

Pasidalijamojo valdymo finansinės priemonės: kaip jos veikia (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

b) Garantijų priemonės
Šaltinis: Europos Komisija, EIB, „FI Compass. Finansinių priemonių produktai. Paskolos, garantijos, nuosavas ir kvazinuosavas kapitalas“ (angl. „FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity“), p. 9.

Pasidalijamojo valdymo finansinės priemonės: kaip jos veikia (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

c) Nuosavo (arba kvazinuosavo) kapitalo priemonės
Šaltinis: Europos Komisija, EIB, „FI Compass. Finansinių priemonių produktai. Paskolos, garantijos, nuosavas ir kvazinuosavas kapitalas“ (angl. „FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity“), p. 14.

II priedas

Termino „finansinės priemonės“ apibrėžtis teisiniame pagrinde (2014–2020 m. ir 2007–2013 m. programavimo laikotarpiai)

Regioninė politika

(ERP ir ESF)

Socialinė politika

(EaSI)

Transporto ir energetikos politika

(EITP)

2014–2020 m.

Finansinių priemonių apibrėžtis pateikta Finansiniame reglamente, todėl ji taikoma visose biudžeto srityse:

2 straipsnis

„p) finansinės priemonės – Sąjungos finansinės paramos priemonės, papildomumo pagrindu teikiamos iš biudžeto siekiant vieno ar kelių konkrečių Sąjungos politikos tikslų. Tokios priemonės gali būti investicijos į nuosavą kapitalą ar į kvazinuosavą kapitalą, paskolos ar garantijos, arba kitos rizikos pasidalijimo priemonės, kurios prireikus gali būti derinamos su dotacijomis;“.

Konkrečiam sektoriui taikytinos apibrėžties nėra.

Bendrųjų nuostatų reglamente tiesiogiai remiamasi Finansiniame reglamente pateikta apibrėžtimi.

Nepaisant Finansiniame reglamente pateiktos bendros apibrėžties, EaSi reglamente minimos paskolų, garantijų, nuosavo kapitalo ir kvazinuosavo kapitalo priemonės.

Nepaisant Finansiniame reglamente pateiktos bendros apibrėžties, EITP reglamente minimos

nuosavo kapitalo priemonės, paskolos ir (arba) garantijos, projektų obligacijų rizikos pasidalijimo priemonės.

Regioninė politika

(ERP ir ESF)

Socialinė politika
(EMSPP)

Transporto ir energetikos politika

(TEN)

2007–2013 m.

Oficialios apibrėžties nėra.

Įgyvendinimo reglamente ir COCOF gairėse yra pateiktos netiesioginės apibrėžtys.

Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnis:

„43–46 straipsniai taikomi finansų inžinerijos priemonėms, kurias sudaro veiksmai, suteikiantys grąžinamąsias investicijas arba garantijas dėl grąžinamųjų investicijų ar abu dalykus kartu:

[…]“

COCOF gairės:

„1.2.12. Todėl norint, kad pagal veiksmų programas teikiamus įnašus būtų galima priskirti finansų inžinerijos priemonėms pagal struktūrinių fondų reglamentus, būtina užtikrinti, kad tokie įnašai […] būtų teikiami kaip grąžinamosios investicijos, t. y. kaip kapitalas, paskolos ir (arba) kaip garantijos dėl tokių grąžinamųjų investicijų, atsižvelgiant į konkrečias Bendrojo reglamento 44 straipsnio pirmosios pastraipos a, b arba c punktų nuostatas.

1.2.13. Grąžinamosios investicijos atskiriamos nuo negrąžinamosios paramos arba dotacijų ir šiose gairėse apibrėžiamos kaip dovanojamas tiesioginis finansinis įnašas.“

Oficialios apibrėžties nėra.

Nepaisant to, EMSPP sprendime yra minimos garantijos ir rizikos pasidalijimo priemonės, nuosavo kapitalo priemonės ir skolos priemonės.

Oficialios apibrėžties nėra.

Nepaisant to, TEN reglamente minimos paskolų garantijų priemonės, projektų obligacijų rizikos pasidalijimo priemonės ir rizikos kapitalo dalyvavimas investiciniuose fonduose.

EEPEG reglamente minima investicijų priemonė, kurios akcininkas bus ES.

Šaltinis: Europos Komisija.

III priedas

28 valstybėse narėse įgyvendintų ERPF finansinių priemonių apžvalga: fondų skaičius ir skirtos lėšos (2007–2013 m. programavimo laikotarpis)

Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis Komisijos duomenimis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.

IV priedas

28 valstybėse narėse įgyvendintų ESF finansinių priemonių apžvalga: fondų skaičius ir skirtos lėšos (2007–2013 m. programavimo laikotarpis)

Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis Komisijos duomenimis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.

V priedas

Ex ante vertinimo reikalavimų santrauka (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)

AspektasPasidalijamojo valdymo finansinės priemonės sanglaudos politikos srityje (2014–2020 m. programavimo laikotarpis)Centralizuotojo valdymo priemonės socialinės, energetikos ir transporto politikos srityse (taikoma nuo 2013 m. sausio 1 d.)
Teisinis pagrindas

Teisinis pagrindas:

Aspektai, kurie turėtų išanalizuoti ir pateikti ataskaitose, nustatyti BNR 37 straipsnio 2 ir 3 dalyse; šie aspektai nurodyti toliau.

Teisinis pagrindas:

Finansinio reglamento 140 straipsnio 2 dalies f punkte nustatyta, kad finansinės priemonės turi būti nustatomos remiantis ex ante vertinimu. Šio vertinimo sudedamosios dalys aprašytos Finansinio reglamento taikymo taisyklėse1 ir apibendrintos toliau.

Rinkos nepakankamumasRinkos nepakankamumo, neoptimalių investicinių situacijų ir investicijų poreikių analizė.Rinkos netobulumo arba nepakankamumo arba neoptimalių investicinių situacijų nustatymas, investicijų poreikių nustatymas atsižvelgiant į politikos tikslus.
Pridėtinė vertėFinansinių priemonių, kurios, kaip manoma, turi būti remiamos iš ESI fondų, pridėtinės vertės vertinimas, suderinamumo su kitomis viešosios intervencijos, skirtos tai pačiai rinkai, formomis vertinimas, numatomų veiksmų proporcingumo vertinimas ir priemonių, kuriomis siekiama sumažinti rinkos iškraipymą, vertinimas.
  • Įrodymas, kad nustatytų rinkos poreikių negalima tinkamai ir laiku patenkinti rinkos principais grindžiama veikla arba kitokia ES intervencija nei finansavimas pasitelkiant finansines priemones.
  • Įrodymas, kad numatyta finansinė priemonė dera su naujomis ir esamomis finansinėmis priemonėmis, taip išvengiant sutapimo.
Valstybės pagalbaGalimi su valstybės pagalba susiję padariniai.Netaikoma
SvertasPapildomų viešųjų ir privačiųjų lėšų, kurias finansinė priemonė galėtų pritraukti iki galutinio naudos gavėjo lygmens (tikėtinas sverto padarinys), įvertis.Numatytų veiksmų proporcingumo vertinimas atsižvelgiant į finansavimo trūkumo dydį, tikėtiną sverto poveikį ir papildomus kokybinius padarinius.
Investavimo strategijaSiūloma investavimo strategija, įskaitant finansinių produktų, kurie galėtų būti pasiūlyti, analizę.Veiksmingiausio finansinės priemonės įgyvendinimo būdo nustatymas.
RezultataiLaukiamų rezultatų aprašymas ir informacija apie tai, kaip pasitelkiant atitinkamą finansinę priemonę tikimasi prisidėti įgyvendinant konkrečius susijusio prioriteto tikslus, įskaitant to indėlio rodiklius.Tinkamų veiklos rodiklių rinkinio nustatymas.
Įgyta patirtisPatirties, įgytos praeityje valstybei narei įgyvendinant panašias priemones ir atliekant ex ante vertinimus, vertinimas.Teisiniame pagrinde nėra nė vienos panašios nuostatos dėl ankstesnės patirties.
Peržiūros galimybėNuostatos, kuriomis leidžiama ex ante vertinimą peržiūrėti ir prireikus atnaujinti bet kurios finansinės priemonės, kuri įgyvendinama remiantis tokiu vertinimu, įgyvendinimo metu, jeigu įgyvendinimo etapu vadovaujančioji institucija mano, kad ex ante vertinimas nebegali tiksliai atspindėti įgyvendinimo metu esančių rinkos sąlygų.Teisiniame pagrinde nėra peržiūros nuostatos.
1 2012 m. spalio 29 d. Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 1268/2012 dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių taikymo taisyklių (OL L 362, 2012 12 31, p. 1) 224 straipsnis.

Komisijos atsakymas

Santrauka

II

Komisija pripažįsta, jog teikti finansinę paramą iš ES biudžeto taikant finansines priemones naudinga daugeliu požiūriu, todėl per 2014–2020 m. programavimo laikotarpį aktyviai skatina ir ragina dažniau jas taikyti.

VI

Komisija mano, kad Audito Rūmų nustatytų problemų poveikis įvairiose valstybėse narėse taikant įvairias finansines priemones yra skirtingas ir kad apskritai finansinėmis priemonėmis ES lėšos tebeskiriamos veiksmingai ir efektyviai.

VI Pirma įtrauka

Komisijos nuomone, vidutinis 57 % išmokėjimo lygis (2014 m. pabaigoje) rodo labai netolygią padėtį. Pavojus, kad užbaigiant priemones nepavyks užtikrinti visiško išmokėjimo, susijęs tik su keliomis finansinėmis priemonėmis keliose valstybėse narėse.

2014 m. pabaigoje išmokėjimo lygis buvo nedidelis dėl kelių veiksnių, įskaitant finansų krizę, ribotą patirtį kai kuriose valstybėse narėse ir vėlyvą kai kurių priemonių taikymo pradžią.

VI Antra įtrauka

Kalbant apie pasidalijamojo valdymo finansines priemones, dėl teisinių ataskaitų teikimo reikalavimų Komisija negalėjo gauti išsamių duomenų apie valstybių narių privačiųjų investuotojų dalyvavimą. Komisija vis dėlto pažymi, jog pagal valstybės pagalbos taisykles tam tikroms finansinėms priemonėms reikalaujamas minimalus privačiųjų investuotojų dalyvavimas (pvz., 30 %, o kai kuriais atvejais net 60 %).

Komisija mano, jog 2007–2013 m. sukurtomis centralizuotojo valdymo finansinėmis priemonėmis pavyko pritraukti nemenkus išteklius iš privačiojo sektoriaus projektų lygmeniu, net ir tais atvejais, kai fondo (kaip antai fondo „Marguerite“) lygmeniu nebuvo jokių privačių indėlių. Manome, jog taikant šias priemones įgyta patirtis padeda Komisijai kurti dar daugiau privačiųjų investicijų gebančias pritraukti priemones.

VI Trečia įtrauka

Komisija mano, jog pakartotinio lėšų naudojimo dažnis per tinkamumo finansuoti laikotarpį savaime nėra galutinis tikslas.

Be to, finansavimo terminas numatomas (turi būti pritaikytas) atsižvelgiant į finansuojamų investicijų tipą, o bet kokias išvadas apie ribotą atnaujinamąjį poveikį reikėtų daryti atsižvelgiant į finansinės priemonės sukūrimo datą, lengvatinį laikotarpį, terminą ir galutiniams gavėjams teikiamo finansavimo įsipareigojimų neįvykdymo rodiklius.

VI Ketvirta įtrauka

Pagal 2007–2013 m. programavimo laikotarpio taisykles valdymo sąnaudos ir mokesčiai susiję su finansinėms priemonėms sumokėtomis lėšomis, o ne lėšomis, išmokėtomis galutiniams gavėjams. Komisija pažymi, jog palyginimas su centralizuotojo valdymo priemonėmis bus įmanomas tik užbaigiant ERPF ir ESF priemones.

2014–2020 m. valdymo sąnaudos ir mokesčiai turi būti susiję su veiklos rezultatais, įskaitant galutiniams gavėjams išmokėtas sumas.

VIII Pirma rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Kai sukuriama nauja finansinė priemonė, atliekant ex ante vertinimą reikėtų įtraukti įgytos patirties su panašiomis priemonėmis analizę.

VIII Antra rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Pagal centralizuotojo valdymo priemonių teisinį pagrindą numatomos laikotarpio vidurio peržiūros ar įvertinimai.

Dėl visų tokių būsimų laikotarpio vidurio finansinių priemonių peržiūrų Komisija užtikrins, kad būtų atsižvelgiama į įgytą patirtį ir visų didelių socialinių ekonominių pokyčių poveikį priemonės pagrindimui ir atitinkamam įnašui iš ES biudžeto.

VIII Trečia rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisijos nuomone, ši rekomendacija įgyvendinama remiantis įgyvendinimo variantų gairių pagal BNR 38 straipsnio 1 dalies b punktą projektu, kuris valstybėms narėms buvo pirmą kartą pristatytas 2016 m. balandžio 28 d. ir dabar baigiamas rengti, taip pat valstybėms narėms pateiktais išsamiais paaiškinimais, kas yra MVĮ iniciatyva, ir valstybėms narėms pateikta aiškinamąja brošiūra apie ESI fondų ir ESIF papildomumą.

VIII Ketvirta rekomendacija

Komisija nesutinka su šia rekomendacija.

Jai neatrodo būtina iš dalies keisti Finansinį reglamentą ir (arba) pagrindines sektoriaus taisykles (BNR ir centralizuotojo valdymo sektoriaus taisykles) ir ji mano, jog tą klausimą galima tinkamai išspręsti parengus gaires.

Šiuo klausimu ESI fondų generaliniai direktoratai pradėjo rengti ataskaitų teikimo gairių projektą. Projektas buvo pristatytas valstybėms narėms 2016 m. balandžio 28 d., jame numatoma pateikti išsamią informaciją apie sverto skaičiavimą, kaip numatyta Finansiniame reglamente. Kalbant apie centralizuotojo valdymo priemones, 2015 m. birželio mėn. Komisija, siekdama nuosekliai ir darniai laikytis taikytinų Finansiniame reglamente ir taikymo taisyklėse nustatytų sverto poveikio reikalavimų, patikslino 2014–2020 m. finansinių priemonių sverto skaičiavimo metodiką.

VIII Penkta rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Užbaigdamos veiksmų programas, valstybės narės turės pateikti ataskaitą apie nacionalinį privatų bendro finansavimo įnašą į finansinę priemonę ir apie nacionalinio bendro finansavimo įnašo teikėjų tapatybę, suteikto nacionalinio bendro finansavimo rūšį ir bendro investavimo lėšas, kuriomis papildomi programos ištekliai.

VIII Šešta rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Komisija pradėjo rengti paskatinamojo atlygio gairių projektą, kuris buvo pristatytas valstybėms narėms 2015 m. spalio mėn.; galutinė redakcija dar rengiama.

VIII Septinta rekomendacija

Komisija iš dalies pritaria šiai rekomendacijai, kiek ji susijusi su pasiūlymais dėl teisėkūros aktų, kurie bus pateikti programavimo laikotarpiu po 2020 m.

VIII Aštunta rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Kalbant apie pasidalijamąjį valdymą, į galutinę įgyvendinimo variantų gairių pagal BNR 38 straipsnio 1 dalies b punktą redakciją Komisija įtrauks papildomas rekomendacijas nustatyti reikalavimą, kad finansinių priemonių struktūros būtų suderintos su 2016 m. sausio mėn. Komisijos komunikate dėl kovos su mokesčių vengimu dokumentų rinkinio išdėstyta politika.

Kalbant apie centralizuotojo valdymo priemones, Komisija jau kreipėsi raštu į EIB ir EIF ir pabrėžė savo kovos su mokesčių vengimu priemonių svarbą, ragindama EIB (EIF) toliau skatinti geriausios patirties naudojimą šioje srityje. Komisija aktyviai bendrauja su EIB ir EIF jų politikos šioje srityje peržiūros klausimais.

VIII Devinta rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Galutinėje įgyvendinimo variantų gairių pagal BNR 38 straipsnio 1 dalies b punktą redakcijoje Komisija pabrėš BNR įtvirtinto reikalavimo dėl lėšų, grąžinamų pagal vadovaujančiųjų institucijų pasirašytą finansavimo susitarimą, naudojimo svarbą ir nurodys, jog tos nuostatos tinkamumą turi patvirtinti audito institucijos atlikdamos įprastą audito darbą.

VIII Dešimta rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

2014 m. gegužės mėn. ex ante vertinimo gairėse paaiškinamos sąlygos, kuriomis 2014–2020 m. programavimo laikotarpio ištekliais prisidedama prie įgyvendinamos finansinės priemonės, o į finansines priemones įgyvendinančių įstaigų atrankos gairių projektą, kurį Komisija pradėjo rengti, numatoma įtraukti skirsnį, kuriame būtų paaiškintos sutarčių keitimo sąlygos. Galutinė šios gairių redakcija dar rengiama.

VIII Vienuolikta rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Veiksmų programų užbaigimo gairėse (Komisijos sprendimas C(2015) 2771) nustatyta pareiga teikti ataskaitas apie iki 2017 m. kovo mėn. patirtas valdymo sąnaudas ir sumokėtus mokesčius.

VIII Dvylikta rekomendacija

Komisija nesutinka su šia rekomendacija.

Komisijos nuomone, taisyklės aiškiai išdėstytos teisiniame pagrinde, dėl kurio parengtos išsamios gairės, ir šiame etape neįmanoma pateikti kitokio aiškinimo.

VIII Trylikta rekomendacija

Komisija nesutinka su šia rekomendacija.

Komisijos nuomone, privalomos nuostatos dėl rezultatais grindžiamo atlygio, nustatytos BNR 42 straipsnio 5 dalyje, ir išsamūs veiklos rezultatų vertinimo kriterijai, nustatyti Deleguotojo akto 480/2014 12 straipsnyje, yra pakankamas pagrindas užtikrinti pageidaujamą skatinamąjį poveikį, ir šiame etape nėra pakankamo pagrindo, kuriuo būtų galima pateisinti pakeitimo pasiūlymą.

VIII Keturiolikta rekomendacija

Komisija pažymi, kad ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

Komisija pritaria, jog vadovaujančiosios institucijos turėtų kuo geriau išnaudoti galiojančius teisinius reikalavimus.

VIII Penkiolikta rekomendacija

Komisija nesutinka su šia rekomendacija.

Kalbant apie šios rekomendacijos įgyvendinamumą ir proporcingumą, Komisija mano, jog analizei atlikti reikėtų atskirti vadovaujančiosios institucijos ir tikriausiai tų pačių abi užduotis atliekančių darbuotojų patiriamas dotacijų ir finansinių priemonių išlaidas. Be to, dotacijų ir finansinių priemonių bei pasidalijamojo valdymo ir tiesioginio valdymo finansinių priemonių sąnaudų struktūra skiriasi, nes tai skirtingos politikos įgyvendinimo priemonės, skirtos skirtingoms investicijų tipams.

ĮVADAS

02

Komisija norėtų pabrėžti papildomus pranašumus, kaip antai geresnes ekspertines žinias ir galimybę naudotis didesniu finansinių politikos įgyvendinimo įrankių skaičiumi.

08

Komisija pabrėžia, kad fondų valdytojų atrankos kriterijai, apibrėžti Reglamento Nr. 480/2014 7 straipsnyje, taikytini net ir tais atvejais, kai netaikomos viešųjų pirkimų taisyklės.

Pagal valstybės pagalbos taisykles reikalaujama, kad fondo valdytojo atrankos procesas būtų atviras, skaidrus ir nediskriminacinis.

Komisija mano, jog taip patikimai užtikrinama pagrįsta fondų valdytojų atranka.

09

Komisija pažymi, jog remiantis pasiūlymu dėl teisėkūros akto fondo valdytojas skiriamas ne visoms centralizuotojo valdymo priemonėms, pvz., EaSI reglamente nurodyta EIB grupė, bet neatmetama galimybė, kad gali būti ir kitų fondų valdytojų.

22

Komisija primena, kad ESIF tikslas – pritraukti bent 315 milijardų eurų numatant 16 milijardų eurų ES biudžeto garantiją ir papildomų 5 milijardų eurų gebėjimus prisiimti riziką panaudojant EIB išteklius.

Tikimasi, kad ši garantija užtikrins didesnį svertą, palyginti su įvairiais ESI fondų finansinių priemonių produktais.

Pastabos

31

Atsižvelgiant į finansinių priemonių taikymo laikotarpį, paskutiniais įgyvendinimo metais tikimasi padidėjimo, o galutinę išvadą dėl išmokėjimo lygio galima padaryti užbaigiant priemones.

32

Žr. Komisijos atsakymą į 2014 m. Audito Rūmų metinės ataskaitos 43 dalies ir 5 rekomendacijos pastabas.

33

Komisijos nuomone, išmokėjimo lygis nėra savaime susijęs su skirtų pradinių lėšų suma dėl toliau išvardytų veiksnių:

Išmokėjimo lygiai nagrinėjami remiantis 2014 m. pabaigoje surinktais duomenimis. 2014 m. pažanga (12 % didesni VP įnašai į finansines priemones ir 38 % didesnės išmokos galutiniams gavėjams ir atitinkamai 10 procentinių punktų didesni bendrieji išmokėjimo lygiai) atitinka finansinių priemonių taikymo laikotarpį. Komisija tikisi, kad 2015 m. ataskaitoje ir 2016 bei 2017 m. aprėpiančioje galutinėje ataskaitoje nurodytas panaudojimo lygis bus gerokai didesnis.

Komisija pažymi, jog yra ir kitų veiksnių, darančių įtaką išmokėjimo lygiams 2014 m. pabaigoje, kaip antai naujos 2014 m. sukurtos priemonės ir vėlyvas atsiskaitymas pagal finansines priemones kai kuriose valstybėse narėse 2012 ir 2013 m.

Taip pat žr. Komisijos atsakymus į 53 ir 54 dalių pastabas.

34

Komisijos nuomone, bendrąjį finansinių priemonių 75 % panaudojimo lygį ir maždaug 60 % išmokėjimo lygį 2014 m. pabaigoje galima laikyti tinkamu. Kaip parodyta 2a diagramoje, kai kuriose valstybėse narėse panaudojimo lygiai skiriant gana dideles sumas finansinėms priemonėms taip pat dideli.

Kaip visada, teikiant statistikos duomenis yra išimčių:

  • nedidelis bendrasis panaudojimo lygis ir didelis išmokėjimo lygis Rumunijoje ir Čekijoje;
  • didelis bendrasis panaudojimo lygis ir vidutinis išmokėjimo lygis Graikijoje ir Prancūzijoje;
  • žemas bendrasis panaudojimo lygis Italijoje, Ispanijoje ir Slovakijoje.

Komisija įgyvendina konkrečius veiksmus, kad padėtų prastesnius rezultatus pasiekusioms valstybėms padidinti savo administracinius pajėgumus, kad jos sugebėtų naudoti lėšas pagal savo poreikius.

Bendras Komisijos atsakymas į 36–38 dalių pastabas

Komisija nustatė Audito Rūmų nurodytą riziką (net jeigu tam tikrais atvejais padidėjimą lėmė rinkos sąlygos). Šis klausimas sprendžiamas 2014–2020 m. taisyklėse dėl dalinių mokėjimų.

Komisija norėtų pažymėti, jog bet kuriuo atveju finansiniai tarpininkai nepritars tam, kad finansinės priemonės įgyvendinimas prasidėtų neturint pakankamos jai skirtos pinigų sumos.

40

Pagal subsidiarumo principą dėl su valdymo sąnaudomis ir mokesčiais susijusių sąlygų susitaria vadovaujančioji institucija ir fondo valdytojas.

Daugeliu atvejų tos sąlygos taip pat apėmė rezultatais grindžiamą atlygį ir (arba) mažesnes valdymo sąnaudas ir mokesčius nei maksimalios reglamente nustatytos ribos. Kai kuriais atvejais iš ES biudžeto nebuvo apmokamos jokios valdymo sąnaudos ir mokesčiai.

Reglamente nustatytas tik didžiausias tinkamų finansuoti valdymo sąnaudų ir mokesčių lygis, kurį lemia su kapitalo įnašu susijusi ribinė vertė.

41

Investicijų į MVĮ finansinės priemonės, kurias valdo EIF, pradėtos taikyti 2013–2014 m., o 2015 m. kai kurioms priemonės skirtos papildomos sumos. Nors 2014 m. pabaigoje išmokėjimo lygiai buvo mažesni nei vidurkis, iki taikymo laikotarpio pabaigos tikimasi tolesnio reikšmingo padidėjimo.

Kalbant apie investicijas į miesto plėtros fondus (MPF), nuo 2014 m. EIB ir MPF itin suaktyvino investicinę veiklą. Lėtą investicinių projektų pradžią galutinių naudos gavėjų lygmeniu galima paaiškinti infrastruktūros pobūdžiu ir jį atitinkančiu ilgesniu JESSICA projektų ciklu, dėl kurių tenka taikyti sudėtingesnius leidimų gavimo procesus, naudoti valstybės pagalbą ir atlikti avansinius mokėjimus už darbą. Kai kurie Pietų Europos fondai taip pat nukentėjo dėl makroekonominės ir bankų sektoriaus krizės.

43

Komisijos nuomone, į jos uždarymo gaires įtrauktiems pakeitimams taikoma Reglamento (EB) Nr. 1083/2006 su pakeitimais 78 straipsnio 6 dalis, tad teisės akto keisti nereikėjo (taip pat žr. Komisijos atsakymą į 2014 m. Audito Rūmų ataskaitos 6.52 dalies ir 5 rekomendacijos pastabas).

44

Komisijos nuomone, norinti įvertinti išmokėjimo lygį iki 2015 m. pabaigos nereikėtų remtis ankstesnių metų išmokėjimo lygių duomenimis, nes nebūtų atsižvelgiama į visą finansinių priemonių taikymo laikotarpį ir laiką, praėjusį nuo tam tikro fondo įsteigimo.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 43 dalies pastabas.

48

Iš patirties žinoma, kad nederėjo išsamiai reglamentuoti verslo plano turinio. Tai taip pat atitinka pasidalijamojo valdymo dvasią ir subsidiarumo ir proporcingumo principus.

Dėl pirminės Bendrojo reglamento 43 straipsnio 2 dalies formuluotės kilo svarbių klausimų. Pvz., nuspręsta, kad nederėtų reikalauti, jog bendro finansavimo partneriai pateiktų verslo planą, nes jį (arba kitą tinkamą dokumentą) turėtų pateikti tik fondo valdytojas. Be to, 43 straipsnio 2 dalyje nedaroma jokio skirtumo tarp kontroliuojančiojo fondo verslo plano ir finansinio tarpininko verslo plano, tad dėl jo turinio kilo painiava.

2014–2020 m. teisinėje sistemoje, kuri yra išsamesnė, taip pat nenustatomas tikslus verslo plano turinys. Kuriant finansinę priemonę itin svarbus vadovaujančiosios institucijos ir fondo valdytojo pasirašomas finansavimo susitarimas. Į finansavimo susitarimą turi būti įtraukta investavimo strategija, verslo planas ir kai kurie kiti svarbūs elementai (žr. BNR IV priedą).

50

Komisija yra ne vieną kartą rekomendavusi valstybėms narėms į finansavimo susitarimus įtraukti galimo lėšų išėmimo iš finansinių priemonių sąlygas ir numatyti dalinius priemonių mokėjimus (žr. COCOF FIP gairių 10-0014-05-EN 5.3 punktą).

51

Komisija pažymi, jog toje pačioje šalyje skirtingi fondai veikia skirtingai.

Komisijos nuomone, be trūkumų vertinimo patikimumo, yra kitų veiksnių, dėl kurių galėjo būti sukurtos pernelyg didelės priemonės (pvz., finansų krizė arba vėlyvas lėšų išmokėjimui įtakos turinčių priemonių sukūrimas).

Be to, finansinės priemonės yra rinkos lemiamos priemonės. Atlikus trūkumų vertinimą nustatoma, ar stebimas tam tikras rinkos nepakankamumas. Tačiau rinkos sąlygos gali labai pasikeisti praėjus keleriems metams po priemonių sukūrimo. Todėl, vertinant finansinės priemonės veiklos rezultatus remiantis trūkumų analizės ryšiu su išmokėjimo lygiais, ko gero, neatsižvelgiama į tas besikeičiančias rinkos sąlygas.

52

Komisija pažymi, jog 2007–2013 m. teisinėje sistemoje atlikti trūkumų vertinimą buvo reikalaujama tik netiesiogiai. Atsižvelgdama į tai, Komisija teigiamai vertina faktą, kad 82 % Audito Rūmų apklausos respondentų atliko vertinimą.

53

Komisija primena, jog netiesioginis reikalavimas atlikti trūkumų vertinimą 2007–2013 m. neapėmė jokių privalomų ir išsamių reikalavimų dėl ex ante vertinimo, nustatytų BNR 37 straipsnyje 2014–2020 m. laikotarpiui. Komisijos nuomone, naujasis teisinis reikalavimas užkirs kelią susijusiai rizikai, o antrasis peržiūros etapas neduotų papildomos naudos.

ex ante vertinimo atlikimą atsako vadovaujančioji institucija, o apie jo rezultatus pranešama stebėsenos komitetui prieš priimant sprendimą padaryti programai skirtus įnašus į finansines priemones. Ex ante vertinimas savaime nėra sprendimas. Jis padeda išvengti įvairių subjektų įvairiais lygmenimis įgyvendinamų priemonių dubliavimosi ir neatitikimų ir kai kurių per 2007–2013 m. laikotarpį nustatytų problemų.

Iš Komisijos patirties žinoma, kad 2014–2020 m. ex ante vertinimus atlieka rinkoje patyrę ir kvalifikuoti subjektai, įskaitant EIB grupę. Ex ante vertinimo reikalavimas skirtas užtikrinti jo nepriklausomumą ir objektyvumą. Ex ante vertinimui taikoma griežta visuomenės kontrolė, kuri daug vertingesnė nei „nepriklausoma peržiūra“, nes vertinimo rezultatai pateikiami stebėsenos komitetui ir skelbiami per tris mėnesius po užbaigimo datos.

Komisijos nuomone, naujoji dalinių mokėjimų sistema veiks ir kaip rinkos tyrimas, ir kaip antrasis apsaugos lygis. Jeigu išmokėjimo galutiniams naudos gavėjams lygiai bus mažesni nei tikėtasi, Komisija nebemokės jokių kompensacijų.

54

Komisija pažymi, jog į „įgytą patirtį“ ir „didelius socialinius ekonominius pokyčius“ jau atsižvelgta atliekant sistemines 2014–2020 m. centralizuotojo valdymo priemonių laikotarpio vidurio peržiūras. Todėl Komisija mano, kad ex ante vertinimų, siekiant atsižvelgti į šiuos aspektus, nereikia atnaujinti.

55

Komisija primena, kad nors finansinės priemonės turėtų būti kuriamos pagal (nacionalinių ar regioninių) programų taisykles, tai nereiškia, kad finansinė priemonė turi būti taikoma visuose regionuose. Gali būti keli programai skirti įnašai į vieną finansinę priemonę, taip pasinaudojant masto ekonomija ir kritine mase.

Taip pat pabrėžiama, jog finansinėms priemonėms regione skiriamos sumos nėra atsitiktinės. Jos skiriamos pagal programos strategiją, kuria remiantis vyko derybos dėl programos, kartu atsižvelgiant į regiono poreikių analizę, patvirtinamą programos ex ante įvertinimu.

57

Pagal Sanglaudos politiką tikslas buvo suteikti pakankamai galimybių pasirinkti geriausią įgyvendinimo variantą atsižvelgiant į nustatytą rinkos nepakankamumą, kad būtų suteikta kuo veiksmingesnė parama.

Remiantis ex ante vertinimu, priemonės turi būti kuriamos taip, kad būtų išvengta dubliavimosi ir užtikrintas papildomumas. Gali būti keli programoms skirti įvairių regionų įnašai į vieną finansinę priemonę, taip pasinaudojant masto ekonomija ir kritine mase. Atsižvelgiant į priemonių rūšį (pvz., paskolos ir garantijos) ir valstybių narių ypatumus, kai kurių mažesnių fondų veiklos rezultatai tokie pat geri kaip didesnių fondų arba net geresni (pvz., Vokietijoje, Lenkijoje ar Prancūzijoje).

Komisija mano, kad ex ante vertinimu įrodant pakankamą finansinės priemonės mastą bus sulaukta patikimų ir tinkamų rezultatų, kurie bus tikslesni nei bet kokia verslo fondų sektoriaus pateikta bendro pobūdžio informacija.

59

Komisija primena, kad dėl tokios galimybės Bendrųjų nuostatų reglamente nepanaikinami geografiniai kiekvienos dalyvaujančios programos apribojimai. Geografinis tinkamumas yra viena iš svarbiausių Sanglaudos politikos savybių.

Žr. Komisijos atsakymus į 55 ir 57 dalių pastabas.

61

Remdamosi Bendrųjų nuostatų reglamento (BNR) 38 straipsnio 1 dalies a punktu, vadovaujančiosios institucijos gali įnešti finansinį įnašą į Sąjungos lygmeniu sukurtas finansines priemones, kurias tiesiogiai arba netiesiogiai valdo Komisija.

Komisija yra pateikusi išsamius paaiškinimus ir glaudžiai bendradarbiavo su valstybėmis narėmis įgyvendinant MVĮ iniciatyvą, kuri yra ES lygmens finansinė priemonė. Be to, Komisija išleido valstybėms narėms skirtą aiškinamąją brošiūrą apie ESI fondų ir ESIF papildomumą. Jeigu bus kuriamos naujos ES lygmens priemonės, valstybių narių prašymu Komisija rengs programos išteklių panaudojimo ES lygmens priemonėms gaires.

64

Sverto apibrėžtis pagrįsta Finansinio reglamento taikymo taisyklių 223 straipsniu, pagal kurį valstybė narė gali reguliariai teikti ataskaitas.

Diskusija apie bendrą sverto apibrėžtį vyko tarp visų Komisijos tarnybų. Bendra sąvoka pateikiama 2011 m. spalio 19 d. Komisijos komunikato COM(2011) 662 2.3.4 punkte.

65

Audito Rūmų ir Komisijos diskusijos apie sverto apibrėžtį tęsiasi nuo 2010 m. Kaip minėta Komisijos atsakyme į 64 dalies pastabas, sverto apibrėžtis pagrįsta Finansiniu reglamentu ir pagal ją užtikrinamas reguliarus valstybių narių ataskaitų teikimas.

Komisijos nuomone, Audito Rūmų siūlomas sverto poveikio paaiškinimas neatitinka ES finansinio reglamento taikymo taisyklių 223 straipsnyje pateiktos apibrėžties: „tinkamumo kriterijus atitinkantiems galutiniams gavėjams teikiamo finansavimo suma, padalyta iš Sąjungos įnašo sumos“. Tai reiškia, jog svertas turėtų būti laikomas finansinei priemonei skirtų Sąjungos finansinių išteklių (įnašo) ir (bendrosios) tinkamumo kriterijus atitinkantiems galutiniams gavėjams teikiamo finansavimo sumos (rezultato) santykiu.

Pagal tokį aiškinimą faktiškai užtikrinamas palyginamas požiūris į finansinių priemonių ir dotacijų sverto poveikį.

Pasidalijamojo valdymo priemonių atveju valstybėms narėms teikiant ataskaitas užtikrinama, kad Komisija galėtų atskirti privačiųjų ir nacionalinių viešųjų įnašų svertą pagal VP ir (arba) papildomus privačiojo arba viešojo kapitalo įnašus. Bendras finansavimas nebūtinai yra vien viešasis finansavimas. Prioritetinė kryptis gali būti sutelkta ties tinkamomis finansuoti viešosiomis išlaidomis arba tinkamomis finansuoti bendrosiomis išlaidomis (įskaitant viešąsias ir privačiąsias išlaidas). Daugelis krypčių, sukurtų MVĮ ir apskritai privačiajam sektoriui,grindžiama bendrosiomis išlaidomis (žr. Bendrųjų nuostatų reglamento 120 straipsnį).

Kadangi Europos struktūriniai ir investicijų (ESI) fondai visada įgyvendinami per veiksmų programas, bendrai finansuojamas viešaisiais ir (arba) privačiaisiais ištekliais (o kitose politikos srityse įgyvendinamoms finansinėms priemonėms toks bendras finansavimas programos lygmeniu nebūtinas), nederėtų manyti, jog toks bendras finansavimas neturėtų būti laikomas per ESI fondus įgyvendinamų finansinių priemonių sverto ištekliais.

67

Komisija pabrėžia, kad iš 2014–2020 m. valstybių narių ataskaitų Komisija, be kita ko, galės gauti informacijos apie finansinių priemonių sverto poveikį atsižvelgiant ir į bendro finansavimo reikalavimus, t. y. kad nacionalinį bendrą finansavimą gali sudaryti viešosios ir (arba) privačiosios išlaidos.

68

Komisija sukūrė horizontaliąją darbo grupę, kad ji rengtų galiojančio Finansinio reglamento taisyklių aiškinimo įgyvendinant 2014–2020 m. finansines priemones, įskaitant susijusias su svertu, gaires.

Komisija taip pat nurodo savo atsakymus į 69 ir 73 dalių pastabas.

69

Pagal galiojantį Finansinį reglamentą ir jo taikymo taisykles reikalaujamas vieningas požiūris į ataskaitų apie svertą teikimą. Komisija ėmėsi veiksmų, kad patikslintų sverto skaičiavimo metodiką, kaip nurodyta atsakyme į 68 dalies pastabas.

Kadangi finansinėmis priemonėms taikomos nuostatas įsigaliojo 2014 m. sausio mėn., peržiūrėtas požiūris taikomas tik 2014–2020 m. finansinėms priemonėms.

Be to, reikėtų pažymėti, jog šių priemonių taikymo sritis visiškai nevienoda, todėl skiriasi ir taikytina metodika. Todėl šių skirtumų nereikėtų sistemiškai vertinti kaip neatitikimų.

70

Komisija sutinka, kad įvairioms priemonėms pritaikytos įvairios metodikos turėtų būti patikslintos, ir pažymi, jog tokios pastangos jau dedamos.

2015 m. birželio mėn. Komisija, siekdama nuosekliai ir darniai laikytis taikytinų Finansiniame reglamente ir taikymo taisyklėse nustatytų sverto poveikio reikalavimų, patikslino sverto skaičiavimo metodiką. Metodika apima šio programavimo laikotarpio (2014–2020 m.) ES lygmens finansines priemones. Remiantis minėta metodika, tinkamumo kriterijus atitinkantiems galutiniams naudos gavėjams suteikto finansavimo suma atitinka tinkamumo kriterijus atitinkantiems galutiniams naudos gavėjams pagal finansinę priemonę per finansinę grandinę suteikto finansavimo apimtį, įskaitant Sąjungos įnašo dalį.

Be to, taip pat galima atsižvelgti į finansavimą, teikiamą ne finansinės priemonės finansinėje grandinėje, jeigu yra aiškus ryšys su finansavimu, teikiamu finansinės priemonės finansinėje grandinėje. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta pirmiau, finansuojant infrastruktūrą projektui skirto finansavimo sumai apskaičiuoti, reikia atsižvelgti į visus finansavimo šaltinius – nuosavo kapitalo investicijas, paskolas ir dotacijas. Tokiomis aplinkybėmis ES biudžeto įnašu į sandorio finansavimą apskritai užtikrinamas didelis sandorio saugumas ir išleidimo pajėgumas, todėl pritraukiamas didesnis finansavimas.

Per ataskaitinį laikotarpį nuo 2015 m. Komisija užtikrins geresnį sverto skaičiavimo metodikos laikymąsi atsižvelgiant į įvairias priemones ir produktų rūšis.

Taip pat žr. Komisijos atsakymus į 69 ir 73 dalių pastabas.

7 langelis

Komisija pažymi, jog EBPO metodika susijusi su iš privačiojo sektoriaus gautos oficialaus vystymosi finansavimo sumos vertinimu.

Komisijos nuomone, priežastinis ryšys tarp ES biudžeto įnašo ir gautos finansavimo sumos gali būti vertinamas tik kiekvienu konkrečiu atveju.

Net riboti ES ir EIB įnašai į projektus gali turėti teigiamą poveikį:

  • • pritraukti papildomą privatų finansavimą bent tokiai pat sumai, kaip didesnio prioriteto EIB paskolos (taip yra vykdant visus paskolų garantijų priemonėmis garantuojamus projektus, kuriuose EIB paskolos lygios kitų bankų paskoloms);
  • • užtikrinti laipsnišką finansinį užbaigimą privačioms finansų įstaigoms arba nacionaliniams plėtros bankams dėl pripažinto EIB kaip AAA finansų įstaigos vaidmens;
  • • viešosioms valdžios institucijoms EIB nustatomi ilgalaikiai terminai įgyvendinant projektus, kurių antraip dėl privačiųjų investuotojų labiau trumpalaikės investicijų grąžos reikalavimų nebūtų galima finansuoti tik regioniniu arba net nacionaliniu lygmeniu.

Atsižvelgdama į pirmiau pateiktus argumentus, Komisija mano, jog dėl bendrų EB ir EIB finansinių įnašų ir EIB kaip institucinio banko vaidmens, nacionalinės ir regioninės valdžios institucijos, vykdydamos viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės projektus, priima sprendimus, kai dalis finansavimo ilguoju laikotarpiu teikiama iš nacionalinių biudžetų kartu su ilgalaikiu ES ir EIB dalyvavimu, kurio vien tik privačiosios įstaigos negalėtų užtikrinti.

Daugiklio skaičiavimo metodika patikslinta kuriant Europos strateginių investicijų fondą (ESIF). Tam projekto investicinės sąnaudos buvo patikslintos taip, kad neapimtų visų ES dotacijų, ES finansinių priemonių arba ESI fondų dotacijų ir finansinių priemonių (įskaitant su jomis susijusį nacionalinį viešąjį bendrą finansavimą, užtikrinamą vadovaujančiųjų institucijų), naudojamų siūlomam projektui bendrai finansuoti.

Bendras Komisijos atsakymas į 71 ir 72 dalių pastabas

Bendrųjų nuostatų reglamente nustatoma ES fondų įgyvendinimo struktūra. Taikomos ir kitos teisinės sistemos, kaip antai Viešųjų pirkimų direktyvos arba valstybės pagalbos taisyklės, nekartojant jų Bendrųjų nuostatų reglamente. Taip pat taikytinas ir Finansinis reglamentas, pirmiausia jo pasidalijamajam valdymui taikomos specialiosios nuostatos.

2016 m. balandžio mėn. Komisija paskelbė ataskaitų teikimo gaires, kuriose kalbama ir apie sverto skaičiavimą, kad valstybės narės galėtų taikyti nuoseklią metodiką. Taip bus užtikrinti patikimi ir palyginami duomenys apie tikėtiną ir pasiektą sverto poveikį. Valstybėms narėms teikiant ataskaitas apie pasidalijamojo valdymo priemones, Komisija taip pat galės gauti informaciją apie finansinių priemonių sverto poveikį, atsižvelgiant į bendro finansavimo reikalavimus, kurie gali apimti viešąsias ir (arba) privačiąsias sąnaudas.

73

Komisijos nuomone, privačiojo kapitalo pritraukimo tikslas neturėtų būti pernelyg akcentuojamas, visų pirma sektoriuose, kuriems būdingas didelis rinkos nepakankamumas.

Ir centralizuotojo valdymo, ir pasidalijamojo valdymo priemonės atžvilgiu kiti tikslai gali būti tokie pat svarbūs (pvz., pradėti investuoti į tam tikrą besiformuojančią rinką, sukuriančią didelę vertę ES ekonomikos nuosmukio laikais; remti augimą, darbo vietas ir konkurencingumą visose valstybėse narėse ir jų regionuose ir pan.). Tad finansinių priemonių sėkmės vertinimas susijęs ne tik su pritrauktų privačiųjų lėšų suma.

Komisija pabrėžia, kad privatusis finansavimas yra papildomas teisinis pasidalijamojo valdymo reikalavimas, įtvirtintas valstybės pagalbos teisinėje sistemoje.

Bendras Komisijos atsakymas į 74–76 dalių pastabas

Komisija pažymi, jog šalims siekiant skirtingų tikslų projektai gali būti kokybiškesni ir, įgyvendinant politiką bei pasitelkiant privatųjį sektorių ir jo ekspertines žinias, bus galima pasinaudoti daugeliu įvairių finansinių priemonių. Jos nuomone, per profesinius patyrusius mechanizmus teikiama ES parama sustiprins ESI fondų valdymą ir įgyvendinimo sistemą.

Taikant pasidalijamojo valdymo finansines priemones, privilegijuotasis požiūris į privačius investuotojus arba viešuosius investuotojus, veikiančius pagal rinkos ekonomikos principą, ir bet kokie rizikos pasidalijimo susitarimai turi atitikti valstybės pagalbos taisykles, nustatytas 2007–2013 m. reglamentuose, ir taikomi tik tiek, kiek būtina tiems investuotojams pritraukti.

Be to, kaip numatyta Deleguotojo reglamento Nr. 480/2014 6 straipsnyje, atlyginimas pirmumo tvarka privatiesiems investuotojams arba viešiesiems investuotojams, kurie veikia pagal rinkos ekonomikos principą, kaip nurodyta BNR 37 straipsnio 2 dalies c punkte ir 44 straipsnio 1 dalies b punkte, proporcingas šių investuotojų prisiimtai rizikai ir neviršija minimalios sumos, reikalingos tokiems investuotojams pritraukti, ir tai užtikrinama sutarčių nuostatomis ir sąlygomis ir procedūrinėmis garantijomis.

77

Komisija mano, jog teisinis pagrindas turėtų apimti bendrąsias sąlygas, susijusias su rizikos ir pajamų pasidalijimo mechanizmais, kad būtų užtikrintas pakankamas išsamių sąlygų pagal konkrečius deleguotuosius susitarimus tarp Komisijos ir įgaliotųjų subjektų lankstumas (žr. Komisijos atsakymą į 9 langelio pastabas).

9 langelis. Penkta pastraipa

Komisijos nuomone, atlygis, kurį Komisija turi teisę gauti už PGPTT ir POI portfelį, atitinka prisiimtą riziką. Be to, sumažėjus PPND, likusią riziką visiškai prisiima EIB.

9 langelis. Šešta pastraipa

2011 m. spalio 19 d. tarnybų darbinis dokumentas buvo tiriamojo pobūdžio, pateikiant jame labai novatoriškos beprecedentės sistemos metmenis.

Pagal teisėkūros procedūrą teisėkūros institucijos buvo informuotos apie išsamios sistemos pokyčius, įvykusius dėl tolesnių Komisijos ir EIB atliktų skaičiavimų ir rizikos analizės. Bet kuriuo atveju pirmojo nuostolio dalies suskirstymas (95 % ir 5 %) aiškiai nurodytas tarnybų darbiniame dokumente ir šis rizikos pasidalijimo parametras nesikeitė.

Bendras Komisijos atsakymas į 78 dalies ir 10 langelio pastabas

Komisija mano, jog rizikos paskirstymas pagal nagrinėjamas centralizuotojo valdymo priemones yra pagrįstas, visų pirma siekiant įveikti privačiojo sektoriaus nenorą investuoti į tam tikras sritis. Pirmojo nuostolio dalys turėtų būti tinkamai pagrįstos ir turi būti taikomos tam tikros išlygos, visų pirma, atsižvelgiant į sektorių ir rinką, kurioje taikoma priemonė ir kuria savo ruožtu gali būti grindžiama prisiimama rizika.

Kalbant apie EEEVF, atsižvelgiant į sunkumus skatinant investicijas į besiformuojančią, suskaldytą, mažą ir kapitalui imlią efektyvaus energijos vartojimo rinką, investicijoms paskatinti gali prireikti papildomų rizikos ar kitų priemonių.

79

Sprendimai dėl mokesčių fondų sektoriuje Liuksemburge įprasti ir būtini, visų pirma dėl SICAV, siekiant sumažinti netikrumą, su kuriuo susiduria investuotojai, ir padaryti tarpvalstybinių investicijų apmokestinimą aiškesnį.

Tokiems fondams sprendimai dėl mokesčių priimami tik dėl rinkos aplinkos, kurioje jie veikia, ir nesusiję su tuo, kad finansinė priemonė įgyvendinama per SICAV struktūrą.

80

Komisija pažymi, jog nė vienas iš minėtų tyrimų nesusijęs su SICAV. Komisija pabrėžia, kad tik nedaugelis sprendimų dėl mokesčių buvo panaudota, kai didelės tarptautinės bendrovės siekė įgyti nepagrįstą pranašumą. Vis dėlto teisės aktų leidėjas dar turi priimti pasiūlymą dėl Tarybos direktyvos COM(2015)135, kurią vėliau reikės perkelti į valstybių narių nacionalinę teisę. Rekomendacija C(2012)8806 skirta valstybėms narėms.

Bendras Komisijos atsakymas į 81 dalies ir 11 langelio pastabas

Fondas „Marguerite“ yra Liuksemburge įsteigta SICAV, veikianti pagal rinkos praktiką ir sąlygas ir nacionalinės teisinės aplinkos sąlygas.

Sprendimai dėl mokesčių dažnai priimami dėl Liuksemburge sukurtų finansinių priemonių patvirtinimo tikslais, siekiant sumažinti netikrumą, su kuriuo susiduria investuotojai (ypač, kai fondas siekia pritraukti privačius investuotojus).

82

Valstybės narės teisiškai neprivalo teikti Komisijai išsamių ataskaitų apie ERPF ir ESF finansinių priemonių kūrimą. Pagal pasidalijamojo valdymo ir subsidiarumo principus valstybės narės turi užtikrinti, kad finansinių priemonių kūrimas atitiktų taikytinus ES ir nacionalinės teisės aktus, kad su juo susijusios išlaidos būtų teisėtos ir taisyklingos.

83

Komisija primena, jog nėra sistemiškai teikiamų ataskaitų, kuriomis būtų siekiama nustatyti privatųjį finansavimą galutinių naudos gavėjų lygmeniu.

Audito Rūmų analizėje atsižvelgiama tik į FIP, kurių duomenys įtraukti į II.10 „VP įnašai, išmokėti FIP – nacionalinis privatusis bendras finansavimas“. Tačiau, kaip Audito Rūmai paaiškina 85 dalyje, privatus finansavimas taip pat gali būti iš VP nedalyvaujančių šaltinių.

85

2014–2020 m. programavimo laikotarpio ataskaitų apie finansines priemones teikimo reikalavimai pateikti BNR 46 straipsnyje ir Komisijos įgyvendinimo reglamento Nr. 821/2014 I priede. Pastarajame nustatytas ataskaitų apie finansines priemones teikimo modelis. Ataskaitos modelio VIII skirsnyje numatyta, kad valstybės narės privalo teikti informaciją apie kitų įnašų sumą, ne ESI fondų finansines priemones, įskaitant viešąjį ir (arba) privatųjį įnašus, kurie abu turi būti įtvirtinti finansavimo susitarimuose ir mokami galutinių naudos gavėjų lygmeniu. Iš tiesų pagal reguliavimo sistemą numatoma, kad ataskaitose apie finansines priemones pagal 46 straipsnį turėtų būti teikiama informacija apie privačiuosius įnašus (vertinant sverto poveikį).

86

Nors pagal 2007–2013 m. teisinį pagrindą aiškiai nereikalaujama nurodyti veiklos rezultatais grindžiamų valdymo sąnaudų ir mokesčių, atlygis paprastai nustatomas vadovaujančiosios institucijos ir finansinę priemonę įgyvendinančios įstaigos finansavimo susitarime. Pvz., bent jau Portugalijoje, JK ir Lenkijoje pagal kai kuriuos 2007–2013 m. programos laikotarpio ERPF ir ESF priemonių finansavimo susitarimus jau sukurta veiklos rezultatais grindžiamo atlygio sistema.

Komisija taip pat pabrėžia, kad daugelyje paskolų fondų privatus bendras finansavimas vyksta fondo lygmeniu ir jį teikia pats fondo valdytojas.

87

Komisija pažymi, jog papildomas veiksnys, susijęs su finansinių priemonių kūrimu ir sverto rezultatais pasitelkiant papildomas privačiąsias lėšas, yra tikslinių galutinių naudos gavėjų kredito rizikos pobūdis. Derėtų paminėti, kad EMSPP skirta didesnės kredito rizikos pobūdžio galutiniams naudos gavėjams.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 12 langelio pastabas.

12 langelis. Pirma pastraipa

Remiantis ad hoc audito ataskaita, kurią apie fondą „Marguerite“ Komisijos prašymu parengė išorės konsultantai, privataus bendro finansavimo fondo lygmeniu trūko ne dėl privačiojo sektoriaus nenoro investuoti į viešosiomis lėšomis finansuojamas priemones, bet dėl nelabai įprastos fondo „Marguerite“ valdymo struktūros, nedidelio įsibėgėjusių projektų skaičiaus ir sudėtingų rinkos sąlygų, kuriomis fondui teko veikti.

12 langelis. Antra pastraipa

EEEVF buvo sukurtas per trumpą laiką pagal Europos energetikos gaivinimo programą, siekiant remti itin rizikingus ir inovatyvius efektyvaus energijos vartojimo projektus sektoriuje, kuriame dar nebuvo įsteigta konkrečiai jam skirtų fondų. Tad Komisija sutiko būti pagrindine fondo investuotoja. Vis dėlto dar yra papildomų investicijų galimybių, nes iš viso šiame etape įsipareigota skirti mažiau nei pusę iš 700 mln. eurų fondui numatytos sumos.

89

Komisija pradėjo rengti paskatinamojo atlygio gairių projektą, kuris buvo pristatytas valstybėms narėms 2015 m. spalio mėn.; galutinė redakcija dar rengiama.

90

Komisija mano, jog pagrindinius Komisijos ir jos partnerių rizikos pasidalijimo susitarimų aspektus reikia vertinti ateityje kuriant teisinius pagrindus.

Tačiau turi būti užtikrinama pusiausvyra, kad teisiniai pagrindai būtų pakankamai lankstūs ir kad Komisijos ir įgaliotojo subjekto rizikos ir pajamų pasidalijimo susitarimai būtų įtvirtinami konkrečiame deleguotajame susitarime.

91

Komisija pripažįsta, kaip svarbu užtikrinti, kad finansinėms priemonėms nebūtų taikomos nepriimtinos mokesčių vengimo sistemos. Tai taip pat pakartojama 2016 m. sausio 29 d. komunikate dėl kovos su mokesčių vengimu dokumentų rinkinio. Tačiau išankstinių sprendimų dėl mokesčių per se negalima laikyti nesuderinamais su Komisijos politika.

Kalbant apie centralizuotojo ir pasidalijamojo valdymo finansines priemones, kaip numatyta Finansinio reglamento 140 straipsnio 4 dalyje ir Bendrųjų nuostatų reglamento 38 straipsnio 4 dalyje, šias priemones įgyvendinantys subjektai neturi būti įsisteigę tų valstybių, kurios nebendradarbiauja su Sąjunga taikant tarptautiniu mastu sutartus mokesčių standartus, jurisdikcijai priklausančiose teritorijose ir neturi palaikyti verslo ryšių su tose teritorijose įsisteigusiais subjektais, o minėtus reikalavimus turi įtraukti į su pasirinktais finansų tarpininkais sudarytas sutartis. Tai teisinis finansinių priemonių įgyvendinimo reikalavimas, kuriuo nustatoma patikima ES lėšų naudojimo apsauga.

Komisijos nuomone, riziką reputacijai reikėtų sieti ne su išankstinių sprendimų dėl mokesčių priėmimu, o su konkrečiomis tokių susitarimų nuostatomis.

94

Komisija numato laiku teikti gaires pagal valstybių narių keliamus klausimus ir poreikius.

Bendras Komisijos atsakymas į 96 ir 97 dalių pastabas

Komisija mano, jog pakartotinio lėšų naudojimo dažnis per tinkamumo finansuoti laikotarpį savaime nėra galutinis tikslas.

Be to, finansavimo terminas numatomas (turi būti pritaikytas) atsižvelgiant į finansuojamų investicijų tipą, o bet kokias išvadas apie ribotą atnaujinamąjį poveikį reikėtų daryti atsižvelgiant į finansinės priemonės sukūrimo datą, lengvatinį laikotarpį, terminą ir galutiniams gavėjams teikiamo finansavimo įsipareigojimų neįvykdymo rodiklius.

Pvz., taikant 2014–2020 m. iš anksto parengtą paskolų renovacijai efektyvaus energijos vartojimo srityje priemonę paskolos grąžinimo terminą galima nustatyti iki 20 metų.

Visas atnaujinamasis ciklas per programavimo laikotarpį prieštarauja tokiai ilgalaikei perspektyvai.

Bendras Komisijos atsakymas į 99 ir 100 dalių pastabas

Komisija pabrėžia, kad vadovaujančiosios institucijos privalo užtikrinti tinkamas priemones, kad būtų laikomasi Bendrojo reglamento 78 straipsnio 7 dalies, ir pristatyti tas priemones užbaigiant, pvz., rengti informaciją apie pakartotinį ERPF ir ESF skirtų išteklių likučių panaudojimą, nurodant kompetentingą instituciją, atsakingą už išteklių likučių valdymą, pakartotinio naudojimo formą, tikslą, geografinę teritoriją ir numatomą trukmę (žr. užbaigimo gairių 5.2.5 punktą).

Ši sistema ne tik skatina valstybes nares pakartotinai naudoti išteklius toje pačioje tikslinėje grupėje, bet ir kelis kartus reinvestuoti juos, jeigu yra rinkos spragų. Valstybės narės turi užtikrinti šių nuostatų laikymąsi.

102

Komisija pabrėžia, kad, pasibaigus tinkamumo finansuoti laikotarpiui, į fondą grąžinti ištekliai yra ne ES, o nacionaliniai ištekliai.

Pagal BNR reikalaujama, kad valstybės narės imtųsi reikiamų priemonių, užtikrinančių, kad finansinėms priemonėms grąžinamos lėšos, gautos per ne trumpesnį kaip aštuonerių metų laikotarpį nuo tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos, būtų naudojamos tinkamai (žr. Bendrųjų nuostatų reglamento 45 straipsnį ir IV priedo 1 straipsnio j punkte numatytą pavyzdinį finansavimo susitarimą).

Komisija numato tikrinti pagal finansavimo susitarimus įgyvendinamų priemonių tinkamumą nacionalinėms audito institucijoms ir Komisijos tarnyboms vykdant įprastą finansinių priemonių audito veiklą.

104

Komisija pripažįsta, kad atvirai fondo valdytojo atrankos procedūrai reikia laiko. Vis dėlto to negalima išvengti, nes reikia laikytis taikytinų atrankos taisyklių, taip pat viešųjų pirkimų taisyklių.

2015 m. vasario mėn. baigtose rengti ex ante vertinimo gairėse paaiškinama, kokiomis sąlygomis 2014–2020 m. programos išteklius galima įnešti į jau sukurtą finansinę priemonę. Be to, Komisija pradėjo rengti finansines priemones įgyvendinančių subjektų atrankos gairių projektą, į kurį planuojama įtraukti skirsnį su paaiškinimais dėl sutarčių keitimo sąlygų (pvz., sąlygų, kuriomis galima pratęsti įgyvendinimo laikotarpį arba padidinti VP įnašo į 2007–2013 m. taikomas finansines priemones sumas).

110

Komisija primena, kad mokesčiai, deklaruojami kaip „nuliniai“, daugeliu atvejų reiškia, jog nepatirta jokių valdymo sąnaudų ir nesumokėta mokesčių. „Nulines“ valdymo sąnaudas ir mokesčius deklaravo daugiau nei 261 fondas.

111 Antra pastraipa

2007–2013 m. reglamente buvo nuoroda į nacionalines tinkamumo finansuoti taisykles, o ne į ES tinkamumo finansuoti taisykles (Reglamento Nr. 1083/2006 56 straipsnio 4 dalis). Toks valstybių narių įgaliojimas atitinka pasidalijamojo valdymo ir subsidiarumo principus.

Valdymo sąnaudų ir mokesčių tinkamumo finansuoti taisyklės yra vienas iš nedaugelio teisės aktų elementų, kai konkrečių išlaidų apribojimai nustatomi pagal teisinį pagrindą. Atsižvelgiant į teikiamų finansinių produktų rūšį reglamente nustatytos įvairios valdymo sąnaudų ir mokesčių ribinės vertės, kurios gali būti mažesnės (bet ne didesnės) nei 4 %, t. y. 2 % kontroliuojančiųjų fondų ir garantijų fondų atveju, 3 % paskolų ir nuosavo kapitalo fondų atveju ir 4 % mikrokreditų skyrimo priemonių atveju. Viršutinių ribų tikslas – apsaugoti ES finansinius interesus.

113

Valdymo sąnaudos ir mokesčiai tinkami finansuoti ir atlyginami ES, tik jeigu jie buvo patirti ir sumokėti. Taigi valstybės narės neprivalo teikti ataskaitų apie valdymo sąnaudas ir mokesčius, kurie nebuvo sumokėti, nes negali iš Komisijos reikalauti juos atlyginti, todėl jie nėra finansuojami iš ES biudžeto.

Jeigu valdymo sąnaudos ir mokesčiai viršija konkurso tvarka nustatytas viršutines ribas ir deklaruojami Komisijai kaip tinkamos finansuoti išlaidos, atitinkamos institucijos (vadovaujančiosios, tvirtinančiosios ir audito institucijos) tikrins tokių išlaidų tinkamumą finansuoti ir privalo pranešti Komisijai apie visus pažeidimus.

Bendras Komisijos atsakymas į 115–117 dalių pastabas

Komisijos nuomone, taisyklės aiškiai išdėstytos teisiniame pagrinde, dėl kurio parengtos išsamios gairės, ir šiuo etapu neįmanoma pateikti kitokio aiškinimo.

Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnyje nustatyta, kad viršutinės tinkamų finansuoti išlaidų ribos taikomos iš veiksmų programos fondui skirtam kapitalui, o ne fondo kapitalui, naudojamam galutiniams naudos gavėjams paremti.

Viršutinės ribos nubrėžia didžiausią tinkamų finansuoti išlaidų sumą ir turi būti apskaičiuojamos remiantis metų vidurkiu, pro rata temporis. COCOF gairėse dėl finansų inžinerijos priemonių nurodomas ir išsamiau paaiškinamas teisinis pagrindas (žr. 2.6.1–2.6.17 punktus).

Pagal teisinę sistemą reikalaujama, kad 2014–2020 m. valdymo sąnaudos ir mokesčiai būtų susiję su veiklos rezultatais, įskaitant galutiniams naudos gavėjams išmokėtas sumas.

118

Žr. Komisijos atsakymą į 86 dalies pastabas.

122

Remiantis valstybių narių pateiktais duomenimis, bendrosios ERPF ir ESF finansinių priemonių valdymo sąnaudos ir mokesčiai 2014 m. pabaigoje sudaro 4,7 % į finansines priemones įneštų sumų, t. y. mažiau nei 1,0 % metinio ekvivalento. Tai atitinka Audito Rūmų pateiktus skaičius dėl ES biudžeto įnašų į centralizuotojo valdymo priemones.

123

Komisijai pranešama apie valdymo sąnaudas ir mokesčius, kuriuos vadovaujančiosios institucijos patyrė ir sumokėjo, o Komisija kompensavo valstybei narei, neatsižvelgiant į įgyvendinimo lygį, jeigu valdymo sąnaudos buvo patirtos ir mokesčiai buvo sumokėti. Komisija pabrėžia, kad kontroliuojančiojo fondo valdytojas ir finansinės priemonės valdytojas atlieka skirtingas funkcijas ir turi teisę gauti atlygį už tų funkcijų atlikimą.

Galutiniams naudos gavėjams taikomi mokesčiai, siekiant išvengti dvigubo finansavimo, turi būti išskaičiuoti iš Komisijai deklaruotų tinkamų finansuoti išlaidų. Tokių mokesčių taikymas ir tinkamas jų vertinimas tikrinami atliekant valdymo patikrinimus ir audito darbą.

Bendras Komisijos atsakymas į 124–127 dalių pastabas

Mokesčių ir galutiniams naudos gavėjams teikiamos paramos santykis atspindi padėtį įgyvendinant finansines priemones 2014 m. pabaigoje ir bus mažinamas paskesniais metais, nes tikimasi, kad galutiniams naudos gavėjams teikiama finansinė parama didės.

128

Komisija daro nuorodą į savo atsakymą į 124 dalies pastabas ir pažymi, kad daryti palyginimą bus galima tik užbaigus ERPF ir ESF priemones.

131

Remiantis pasidalijamojo valdymo ir subsidiarumo principais, nacionalinės institucijos turi užtikrinti, kad atskiri veiksmai būtų įgyvendinami laikantis taikytinų teisės nuostatų, įskaitant nuostatas dėl viršutinių kompensavimo ribų.

Dėl ERPF ir ESF finansinių priemonių Komisija pabrėžia, kad valdymo sąnaudos ir mokesčiai nustatomi remiantis vadovaujančiosios institucijos ir fondo valdytojo sudarytu finansavimo susitarimu, o Komisija nėra tų sutartinių santykių šalis. Tuo šios priemonės skiriasi nuo centralizuotojo valdymo priemonių, pagal kurias Komisija yra sutartinių santykių su fondo valdytoju šalis.

133

Valdymo sąnaudos ir mokesčiai tinkami finansuoti ir atlyginami ES, tik jeigu jie buvo patirti ir sumokėti. Taigi valstybės narės neprivalo teikti ataskaitų apie valdymo sąnaudas ir mokesčius, kurie nebuvo sumokėti, nes negali iš Komisijos reikalauti juos atlyginti, todėl jie nėra finansuojami iš ES biudžeto.

Vadovaujančiosios institucijos patirtos valdymo sąnaudos ir sumokėti mokesčiai taip pat gali viršyti Komisijos reglamento (EB) Nr. 1828/2006 43 straipsnio 4 dalyje nustatytas ribines vertes, bet tokios sąnaudos ir mokesčiai negali būti kompensuojami iš struktūrinių fondų.

134

2014–2020 m. programavimo laikotarpio duomenų santrauką Komisija turi parengti dėl visų penkių ESI fondų. Nustatyta, kad, siekiant atsižvelgti į visų fondų taisykles (ir atitinkamus metinės įgyvendinimo ataskaitos pateikimo terminus pagal BNR 50 straipsnio 6 ir 7 dalis), laiką, reikalingą valstybių narių (vadovaujančiųjų institucijų) metinėje įgyvendinimo ataskaitoje pateiktiems duomenims konsoliduoti ir įvertinti, ir bendrą visų penkių ESI fondų finansinių priemonių įgyvendinimo pažangos pristatymą, ataskaitos apie finansines priemones teikiamos kas pusmetį.

Jeigu Komisija pateikia pastabų dėl metinės įgyvendinimo ataskaitos, įskaitant finansines priemones, ataskaita grąžinama vadovaujančiosioms institucijoms ir dviejų mėnesių terminas nebeskaičiuojamas ir pradedamas skaičiuoti vėl, kai Komisijai bus pateikta patikslinta informacija.

Taigi suvestiniai duomenys gali būti parengti, kai Komisija atliks išsamų vertinimą ir bus pakankamai įsitikinta dėl vadovaujančiųjų institucijų pateiktų duomenų tikslumo ir patikimumo.

141 Pirma įtrauka

Komisijos nuomone, įprasta kontroliuojančiojo fondo ir specialiojo fondo veiklos trukmė trumpesnė nei tinkamumo finansuoti laikotarpis, atsižvelgiant į laiką, kurio reikia finansinei priemonei sukurti (žr. taip pat 93 dalį).

Komisija pabrėžia, kad pagal BNR 42 straipsnio 5 dalį privaloma taikyti veiklos rezultatais grindžiamą apskaičiavimo metodiką, o veiklos rezultatų vertinimo kriterijai nustatyti Deleguotojo akto Nr. 480/2014 12 straipsnyje. Bendroji viršutinė tinkamų finansuoti valdymo sąnaudų ir mokesčių riba, siekiant apsaugoti ES finansinius interesus, nustatyta Deleguotojo akto Nr. 480/2014 13 straipsnio 3 dalyje.

Pagal subsidiarumo principą valdymo sąnaudų ir mokesčių mokėjimas turi būti nustatytas finansavimo susitarime. BNR ir Deleguotajame akte Nr. 480/2014 nustatytos tik viršutinės didžiausių tinkamų finansuoti išlaidų, kurias galima bendrai finansuoti iš ESI fondų, o ne faktinio mokesčių mokėjimo ribos. Taip apsaugomi ES finansiniai interesai.

141 Antra įtrauka

2015 m. lapkričio 26 d. EGESIF gairėse 15-0021-01 dėl valdymo sąnaudų ir mokesčių Komisija paaiškino, kad bonus malus sistema turėtų būti naudojama, jeigu, pvz., pagal konkrečius veiklos rezultatų vertinimo kriterijus visiškas valdymo sąnaudų atlyginimas siejamas su nustatytų tikslų pasiekimu (žr. gairių 2.2 punktą 3 puslapyje).

141 Trečia įtrauka

Pagal subsidiarumo principą tokia sąlyga gali būti nustatyta finansavimo susitarime, nes dėl jos turi derėtis vadovaujančioji institucija ir finansinę priemonę įgyvendinantis subjektas. Pagrindinio atlygio ir veiklos rezultatais grindžiamo atlygio ribomis siekiama apriboti didžiausias tinkamas finansuoti išlaidas.

Komisija taip pat pabrėžia, kad privaloma remtis veiklos rezultatų vertinimo kriterijais.

Veiklos rezultatais grindžiamas atlygis yra privalomas reikalavimas, nustatytas BNR 42 straipsnio 5 dalyje, o veiklos rezultatų vertinimo kriterijai nustatyti Deleguotojo akto Nr. 480/2014 12 straipsnyje.

Reguliavimo požiūriu teisės aktų leidėjai nusprendė, jog pakanka užtikrinti patikimą finansinių priemonių įgyvendinimą.

Kalbant apie skaidrumą ir patikimą finansų valdymą, taip pat pabrėžiama, jog vadovaujančioji institucija privalo stebėsenos komitetą informuoti apie nuostatas dėl veiklos rezultatais grindžiamo patirtų finansinės priemonės valdymo sąnaudų arba valdymo mokesčių skaičiavimo. Stebėsenos komitetas kasmet gaus valdymo išlaidų ir per praėjusius kalendorinius metus faktiškai sumokėtų mokesčių ataskaitas.

144

Komisijos nuomone, padidinus finansinių priemonių finansavimą techninė pagalba valstybėms narėms de facto nedidėja, nes techninei pagalbai skiriamos sumos susijusios su konkrečiais projektais įgyvendinant programas, o ne su finansinėmis priemonėmis užtikrinamu finansavimo lygiu.

Be to, dalis techninės pagalbos turi būti naudojama įgyvendinant finansines priemones (žr. Komisijos atsakymą į 94 dalies pastabas).

Techninės pagalbos lygis kiekvienoje valstybėje narėje planuojamas atsižvelgiant į tikėtinus poreikius, susijusius su programų rengimo ir įgyvendinimo darbais.

Valdymo sąnaudos ir mokesčiai yra fondo valdytojo atlygis už valdymo funkcijas ir ataskaitų teikimo reikalavimų laikymąsi.

Be to, techninės pagalbos sąnaudų veiksnys nebūtinai yra bendroji suma, suteikta pagal dotacijų schemas; tai gali būti ir kiti veiksniai, kaip antai valdymo ir kontrolės sistemos ir su įgyvendinimu nacionaliniu ir ES lygmenimis susijusių teisinių reikalavimų sudėtingumas, VP, priemonių ir bendrai finansuojamų didelių projektų skaičius, TĮ skaičius ir kt.

145

Komisija pažymi, jog vadovaujančiosios institucijos teikiamoje metinėje įgyvendinimo ataskaitoje pagrindiniai konkrečiais metais įgyvendinami techninės paramos veiksmai aprašyti atskirame skirsnyje. Be to, Komisijai deklaruojamas techninės pagalbos išlaidas tikrina vadovaujančioji institucija arba kitas subjektas atsižvelgdamas į konkrečias išlaidų rūšis ir remdamasis sąskaitomis faktūromis, čekiais arba kitais įrodymais.

Remiantis atrankos metodu, vadovaujančiosios institucijos patikrintas išlaidas gali papildomai patikrinti tvirtinančioji institucija, audito institucija ir Komisijos auditoriai.

146

Komisijos nuomone, programos valdymo išlaidų (TI biudžeto) nereikėtų painioti su pavienių programos veiksmų įgyvendinimo išlaidomis (finansinių priemonių valdymo sąnaudomis ir mokesčiais), nes įgyvendinant veiksmus, kuriems skirtos dotacijos, šios dvi kategorijos taip pat nėra sujungiamos (pvz., projektą prižiūrinčio inžinieriaus atlyginimo išlaidos įtraukiamos į projektams skirtas sumas, o ne techninės pagalbos sumas).

Komisija gauna valstybių narių ataskaitas apie techninės pagalbos biudžetą.

Be to, dotacijų ir finansinių priemonių, pasidalijamojo valdymo ir tiesioginio valdymo finansinių priemonių sąnaudų struktūros skirtingos.

2012 m. liepos mėn. atliktame tyrime Komisija paskelbė kiekybinę ir kokybinę informaciją apie ES struktūrinių fondų valdymo administracines sąnaudas ir administracinę naštą
(http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf).

Šis tyrimas šiuo metu tikslinamas ir planuojamas paskelbti 2016 m. pabaigoje. Į jį planuojama atsižvelgti atliekant supaprastinimo veiksmus.

Išvados ir rekomendacijos

147

Komisija pripažįsta, jog teikti finansinę paramą iš ES biudžeto taikant finansines priemones naudinga daugeliu požiūriu, todėl per 2014–2020 m. programavimo laikotarpį aktyviai skatina ir ragina dažniau jas taikyti.

148

Komisija mano, kad Audito Rūmų nustatytų problemų poveikis įvairiose valstybėse narėse taikant įvairias finansines priemones yra skirtingas ir kad apskritai finansinėmis priemonėmis ES lėšos skiriamos veiksmingai ir efektyviai.

148 Pirma įtrauka

Komisijos nuomone, vidutinis 57 % išmokėjimo lygis (2014 m. pabaigoje) rodo labai netolygią padėtį. Pavojus, kad užbaigiant priemones nepavyks užtikrinti visiško išmokėjimo, susijęs tik su keliomis finansinėmis priemonėmis keliose valstybėse narėse.

2014 m. pabaigoje išmokėjimo lygis buvo nedidelis dėl kelių veiksnių, įskaitant finansų krizę, ribotą patirtį kai kuriose valstybėse narėse ir vėlyvą kai kurių priemonių taikymo pradžią.

148 Antra įtrauka

Kalbant apie pasidalijamojo valdymo finansines priemones, dėl teisinių ataskaitų teikimo reikalavimų Komisija negalėjo gauti išsamių duomenų apie valstybių narių privačiųjų investuotojų dalyvavimą. Komisija vis dėlto pažymi, jog pagal valstybės pagalbos taisykles tam tikroms finansinėms priemonėms reikalaujamas minimalus privačiųjų investuotojų dalyvavimas (pvz., 30 %, o kai kuriais atvejais net 60 %).

Komisija mano, jog 2007–2013 m. sukurtomis centralizuotojo valdymo finansinėmis priemonėmis pavyko pritraukti nemenkus išteklius iš privačiojo sektoriaus projektų lygmeniu, net ir tais atvejais, kai fondo (kaip antai fondo „Marguerite“) lygmeniu nebuvo jokių privačių indėlių. Manome, jog taikant šias priemones įgyta patirtis padeda Komisijai kurti dar daugiau privačiųjų investicijų gebančias pritraukti priemones.

148 Trečia įtrauka

Komisija mano, jog pakartotinio lėšų naudojimo dažnis per tinkamumo finansuoti laikotarpį savaime nėra galutinis tikslas.

Be to, finansavimo terminas numatomas (turi būti pritaikytas) atsižvelgiant į finansuojamų investicijų tipą, o bet kokias išvadas apie ribotą atnaujinamąjį poveikį reikėtų daryti atsižvelgiant į finansinės priemonės sukūrimo datą, lengvatinį laikotarpį, terminą ir galutiniams gavėjams teikiamo finansavimo įsipareigojimų neįvykdymo rodiklius.

148 Ketvirta įtrauka

Pagal 2007–2013 m. programavimo laikotarpio taisykles valdymo sąnaudos ir mokesčiai susiję su finansinėms priemonėms sumokėtomis lėšomis, o ne lėšomis, išmokėtomis galutiniams gavėjams. Komisija pažymi, jog palyginimas su centralizuotojo valdymo priemonėmis įmanomas tik užbaigiant ERPF ir ESF priemones.

2014–2020 m. valdymo sąnaudos ir mokesčiai turi būti susiję su veiklos rezultatais, įskaitant galutiniams gavėjams išmokėtas sumas.

150

Komisijos nuomone, pavojus, kad užbaigiant priemones nepavyks užtikrinti visiško išmokėjimo, susijęs tik su keliomis finansinėmis priemonėmis keliose valstybėse narėse.

Komisija pažymi, kad 82 % respondentų atsakė, jog atliko rinkos poreikių trūkumų vertinimą, nepaisant to, kad pagal teisinę sistemą tai buvo tik netiesioginis reikalavimas. Tai, atsižvelgiant į neprivalomą šio reikalavimo pobūdį 2007–2013 m., vertintina teigiamai.

151

Komisija pažymi, jog atsižvelgiant į priemonių rūšį (pvz., paskolos ir garantijos) ir valstybių narių ypatumus, kai kurių mažesnių fondų veiklos rezultatai tokie pat geri kaip didesnių fondų arba net geresni (pvz., Vokietijoje, Lenkijoje ar Prancūzijoje).

1 rekomendacija(a)

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Kai sukuriama nauja finansinė priemonė, atliekant ex ante vertinimą reikėtų įtraukti įgytos patirties su anksčiau taikytomis panašiomis priemonėmis analizę.

1 rekomendacija(b)

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Pagal centralizuotojo valdymo priemonių teisinį pagrindą numatomos laikotarpio vidurio peržiūros ar įvertinimai.

Dėl visų tokių būsimų laikotarpio vidurio finansinių priemonių peržiūrų Komisija užtikrins, kad būtų atsižvelgiama į įgytą patirtį ir visų didelių socialinių ekonominių pokyčių poveikį priemonės pagrindimui ir atitinkamam įnašui iš ES biudžeto.

2 rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai ir laiko ją įgyvendinta, kiek tai taikytina Komisijai.

Dėl nacionalinių (regioninių) finansinių priemonių Komisija pradėjo rengti ir 2016 m. balandžio 28 d. valstybėms narėms pristatė įgyvendinimo variantų gairių pagal BNR 38 straipsnio 1 dalies b punktą projektą. Galimybė pasinaudoti masto ekonomija taip pat svarstoma atliekant ex ante vertinimą ir vertinant įgyvendinimo sąlygas, kaip apibrėžta BNR 38 straipsnyje.

Kalbant apie ESI fondų programos įnašus į ES priemones, Komisija yra pateikusi išsamius paaiškinimus ir glaudžiai bendradarbiavo su valstybėmis narėmis įgyvendinant MVĮ iniciatyvą, kuri yra ES lygmens finansinė priemonė.

Be to, Komisija išleido valstybėms narėms skirtą aiškinamąją brošiūrą apie ESI fondų ir ESIF papildomumą.

Jeigu bus kuriamos naujos ES lygmens priemonės, valstybių narių prašymu Komisija rengs programos išteklių panaudojimo ES lygmens priemonėms gaires.

Kalbant apie tikslinę įgyvendinimo datą, Komisija pabrėžia, kad, kiek tai susiję su Komisija, rekomendacija yra įgyvendinama.

152

Komisijos nuomone, privačiojo kapitalo pritraukimo tikslas neturėtų būti pernelyg akcentuojamas, visų pirma sektoriuose, kuriems būdingas didelis rinkos nepakankamumas. Ir ES lygmens, ir pasidalijamojo valdymo priemonės atžvilgiu kiti tikslai buvo vienodai svarbūs (pvz., pradėti investuoti į tam tikrą besiformuojančią rinką, sukuriančią didelę vertę ES ekonomikos nuosmukio laikais; remti augimą, darbo vietas ir konkurencingumą visose valstybėse narėse ir jų regionuose). Tad finansinių priemonių sėkmės vertinimas susijęs ne tik su pritrauktų privačiųjų lėšų suma.

Kalbant apie pasidalijamojo valdymo finansines priemones, dėl teisinių ataskaitų teikimo reikalavimų Komisija negalėjo gauti išsamių duomenų apie valstybių narių privačiųjų investuotojų dalyvavimą. Komisija vis dėlto pažymi, jog pagal valstybės pagalbos taisykles tam tikroms finansinėms priemonėms reikalaujamas minimalus privačiųjų investuotojų dalyvavimas (pvz., 30 %, o kai kuriais atvejais net 60 %).

Komisija mano, jog 2007–2013 m. sukurtomis centralizuotojo valdymo finansinėmis priemonėmis pavyko pritraukti nemenkus išteklius iš privačiojo sektoriaus projektų lygmeniu, net ir tais atvejais, kai fondo (kaip antai fondo „Marguerite“) lygmeniu nebuvo jokių privačių indėlių. Manome, jog taikant šias priemones įgyta patirtis padeda Komisijai kurti dar daugiau privačiųjų investicijų gebančias pritraukti priemones.

ES finansinio reglamento taikymo taisyklių 223 straipsnyje svertas apibrėžtas kaip „tinkamumo kriterijus atitinkanti galutiniams gavėjams teikiamo finansavimo suma, padalyta iš Sąjungos įnašo sumos“. Tai reiškia, jog svertas turėtų būti laikomas finansinei priemonei skirtų Sąjungos finansinių išteklių (įnašo) ir (bendrosios) tinkamumo kriterijus atitinkantiems galutiniams gavėjams teikiamo finansavimo sumos (rezultato) santykiu. Taigi Komisijos nuomone, šia formuluote visiškai atsižvelgiama į papildomą iš ES biudžeto skiriamo viešojo finansavimo sumą.

153

Komisijos nuomone, dar per anksti daryti išvadas dėl 2014–2020 m. pritrauksimo privačiojo finansavimo lygio. 2014–2020 m. dėl platesnės taikymo srities finansinių priemonių turėtų atsirasti papildomų galimybių, taip pat galimybė jungtis su ESIF. Komisija pažymi, jog 2014 m. gairėse pateikė pavyzdines paskatinamojo atlygio sistemas.

Įgyvendinimo reglamente Nr. 964/2014 dėl 2014–2020 m. iš anksto parengtų priemonių pateikiama pavyzdžių, kaip geriausia taikyti lengvatinio režimo nuostatas siekiant pritraukti daugiau privataus kapitalo neužkraunant pernelyg didelės rizikos viešajam sektoriui.

Be to, 2016 m. vasario 22 d. brošiūroje Komisija pateikė ESI fondų ir ESIF sujungimo pavyzdžių, susijusių su paskatinamuoju atlygiu privatiems investuotojams (žr. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Galiausiai Komisija pradėjo rengti paskatinamojo atlygio gairių projektą, kuris buvo pristatytas valstybėms narėms 2015 m. spalio mėn.; galutinė redakcija dar rengiama.

154

Komisija pripažįsta, kaip svarbu užtikrinti, kad finansinėms priemonėms nebūtų taikomos nepriimtinos mokesčių vengimo sistemos. Tai taip pat pakartojama 2016 m. sausio 29 d. komunikate dėl kovos su mokesčių vengimu dokumentų rinkinio. Tačiau išankstinių sprendimų dėl mokesčių per se negalima laikyti nesuderinamais su Komisijos politika. Apskritai išankstiniais sprendimais dėl mokesčių siekiama sumažinti netikrumą, su kuriuo susiduria investuotojai.

3 rekomendacija

Komisija nesutinka su šia rekomendacija.

Jai neatrodo būtina iš dalies keisti Finansinį reglamentą ir (arba) pagrindines sektoriaus taisykles (BNR ir centralizuotojo valdymo sektoriaus taisykles) ir ji mano, jog tą klausimą galima tinkamai išspręsti parengus gaires.

Kalbant apie pasidalijamąjį valdymą, ESI fondų generaliniai direktoratai pradėjo rengti ataskaitų teikimo gairių projektą. Projektas buvo pristatytas valstybėms narėms 2016 m. balandžio 28 d., jame numatoma pateikti išsamią informaciją apie sverto skaičiavimą, kaip numatyta Finansiniame reglamente ir jo taikymo taisyklėse, įskaitant informaciją apie tai, kaip nustatomos skiriamos sumos. Valstybėms narėms teikiant ataskaitas užtikrinama, kad Komisija galėtų atskirti privačiųjų ir nacionalinių viešųjų įnašų svertą pagal VP ir (arba) papildomus privačiojo arba viešojo kapitalo įnašus.

Kalbant apie centralizuotojo valdymo priemones, 2015 m. birželio mėn. Komisija, siekdama nuosekliai ir darniai laikytis taikytinų Finansiniame reglamente ir taikymo taisyklėse nustatytų sverto poveikio reikalavimų, patikslino 2014–2020 m. finansinių priemonių sverto skaičiavimo metodiką.

4 rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Veiksmų programų užbaigimo gairių (Komisijos sprendimas C(2015) 2771) 5.2.5 skyriuje numatoma, kad galutinėje ataskaitoje, kuri yra užbaigimo dokumentų rinkinio dalis, turi būti nurodyta nacionalinių bendro finansavimo teikėjų tapatybė, teikiamo nacionalinio bendro finansavimo rūšis ir bendro investavimo lėšos, kuriomis papildomi programos ištekliai. Be to, pagal I priedo 1 ir 2 šablonus privalomame III.2.2.4 lauke valstybės narės turi nurodyti nacionalinį privataus bendro finansavimo įnašą, faktiškai įmokėtą į finansinę priemonę.

5 rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Apie būdą taikyti lengvatinį režimą siekiant pritraukti daugiau privataus kapitalo neužkraunant pernelyg didelės rizikos viešųjų lėšų įnašų į finansines priemones teikėjams kalbama Bendrosios finansinių priemonių ex ante vertinimo metodikos I tome, išleistame 2014 m. balandžio mėn.

Be to, Įgyvendinimo reglamente Nr. 964/2014 dėl 2014–2020 m. iš anksto parengtų priemonių pateikiama pavyzdžių, kaip geriausia taikyti lengvatinio režimo nuostatas siekiant pritraukti daugiau privataus kapitalo neužkraunant pernelyg didelės rizikos viešajam sektoriui.

Galiausiai Komisija pradėjo rengti paskatinamojo atlygio gairių projektą, kuris buvo pristatytas valstybėms narėms 2015 m. spalio mėn.; galutinė redakcija dar rengiama.

Kalbant apie tikslinę įgyvendinimo datą, Komisija pabrėžia, kad, kiek tai susiję su Komisija, rekomendacija yra įgyvendinama.

6 rekomendacija

Komisija iš dalies pritaria šiai rekomendacijai, kiek ji susijusi su pasiūlymais dėl teisėkūros aktų, kurie bus pateikti programavimo laikotarpiu po 2020 m.

7 rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Kalbant apie pasidalijamąjį valdymą, į įgyvendinimo variantų gaires pagal BNR 38 straipsnio 1 dalies b punktą Komisija įtrauks papildomas rekomendacijas nustatyti reikalavimą, kad finansinių priemonių struktūros būtų suderintos su 2016 m. sausio mėn. Komisijos komunikate dėl kovos su mokesčių vengimu dokumentų rinkinio išdėstyta politika.

Kalbant apie centralizuotojo valdymo priemones, Komisija jau kreipėsi raštu į EIB ir EIF ir pabrėžė savo kovos su mokesčių vengimu priemonių svarbą, ragindama EIB (EIF) toliau skatinti geriausios patirties naudojimą šioje srityje. Komisija aktyviai bendrauja su EIB ir EIF jų politikos šioje srityje peržiūros klausimais.

Be to, Komisija pažymi, kad Finansinio reglamento 140 straipsnio 4 dalyje ir BNR 38 straipsnio 4 dalies antroje pastraipoje nustatyta, kad finansines priemones įgyvendinantys subjektai turėtų laikytis taikytinų teisės aktų, be kita ko, dėl kovos su pinigų plovimu, terorizmu ir sukčiavimu mokesčių srityje. Finansines priemones įgyvendinantys subjektai neturi būti įsisteigę tų valstybių, kurios nebendradarbiauja su Sąjunga taikant tarptautiniu mastu sutartus mokesčių standartus, jurisdikcijai priklausančiose teritorijose ir neturi palaikyti verslo ryšių su tose teritorijose įsisteigusiais subjektais. Vadovaujančiosios institucijos įtraukia tokius reikalavimus į su pasirinktais finansų tarpininkais sudarytas sutartis.

Apmokestinimo tvarkos atitiktis nacionalinės teisės aktams ir ES rekomendacijoms numatyta finansinių priemonių įgyvendinimo sistemoje ir įtraukta į gairėse EGESIF 14/0012/02 numatytų valdymo patikrinimų taikymo sritį.

Kalbant apie tikslinę įgyvendinimo datą, Komisija pabrėžia, kad, kiek tai susiję su Komisija, rekomendacija yra įgyvendinama.

Bendras Komisijos atsakymas į 155 ir 156 dalių pastabas

Komisija mano, jog pakartotinio lėšų naudojimo dažnis per tinkamumo finansuoti laikotarpį savaime nėra galutinis tikslas.

Be to, finansavimo terminas numatomas (turi būti pritaikytas) atsižvelgiant į finansuojamų investicijų tipą, o bet kokias išvadas apie ribotą atnaujinamąjį poveikį reikėtų daryti atsižvelgiant į finansinės priemonės sukūrimo datą, lengvatinį laikotarpį, terminą ir galutiniams gavėjams teikiamo finansavimo įsipareigojimų neįvykdymo rodiklius.

Kalbant apie įgyvendinimo laikotarpio pabaigą, Komisijos nuomone, į jos uždarymo gaires įtrauktiems pakeitimams taikoma Reglamento (EB) Nr. 1083/2006 su pakeitimais 78 straipsnio 6 dalis, tad teisės akto keisti nereikėjo (taip pat žr. Komisijos atsakymą į 43 dalies pastabas ir į 2014 m. Audito Rūmų ataskaitos 6.52 dalies ir 5 rekomendacijos pastabas). Komisija pabrėžia, kad vadovaujančiosios institucijos privalo užtikrinti tinkamas priemones, kad būtų laikomasi Bendrojo reglamento 78 straipsnio 7 dalies, ir pristatyti tas priemones užbaigiant, pvz., rengti informaciją apie pakartotinį ERPF ir ESF skirtų išteklių likučių panaudojimą, visų pirma nurodant kompetentingą instituciją, atsakingą už išteklių likučių valdymą, pakartotinio naudojimo formą, tikslą, geografinę teritoriją ir numatomą trukmę (žr. užbaigimo gairių 5.2.5 punktą).

8 rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Pagal BNR 45 straipsnį reikalaujama, kad valstybės narės imtųsi reikiamų priemonių, užtikrinančių, kad finansinėms priemonėms grąžinamos lėšos, gautos per ne trumpesnį kaip aštuonerių metų laikotarpį nuo tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos, būtų naudojamos tinkamai (taip pat žr. IV priedo 1 straipsnio j punkte numatytą pavyzdinį finansavimo susitarimą). Pasibaigus tinkamumo finansuoti laikotarpiui į fondą grąžinti ištekliai yra ne ES, o nacionaliniai ištekliai.

Gairėse dėl įgyvendinimo variantų pagal BNR 38 straipsnio 1 dalies b punktą Komisija pabrėš šio reikalavimo pagal vadovaujančiųjų institucijų pasirašytą finansavimo susitarimą svarbą ir nurodys, jog tos nuostatos tinkamumą turi patvirtinti audito institucijos atlikdamos įprastą audito darbą.

Kalbant apie tikslinę įgyvendinimo datą, Komisija pabrėžia, kad, kiek tai susiję su Komisija, rekomendacija yra įgyvendinama.

9 rekomendacija

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

2014 m. gegužės mėn. patvirtintose ex ante vertinimo gairėse paaiškinama, kokiomis sąlygomis 2014–2020 m. programos išteklius galima įnešti į jau sukurtą finansinę priemonę.

Be to, Komisija pradėjo rengti gairių dėl finansines priemones įgyvendinančių subjektų atrankos projektą. Projektas buvo pristatytas valstybėms narėms 2015 m. spalio mėn. ir į jį planuojama įtraukti skirsnį su paaiškinimais dėl sutarčių keitimo sąlygų (pvz., sąlygų, kuriomis galima pratęsti įgyvendinimo laikotarpį arba padidinti VP įnašo į 2007–2013 m. taikomas finansines priemones sumas). Galutinė gairių redakcija dar rengiama.

Kalbant apie tikslinę įgyvendinimo datą, Komisija pabrėžia, kad, kiek tai susiję su Komisija, rekomendacija yra įgyvendinama.

158

Bendrosios valdymo sąnaudos ir mokesčiai 2014 m. gruodžio mėn. pabaigoje sudaro 4,7 % į finansines priemones įneštų sumų, t. y. mažiau nei 1,0 % metinio ekvivalento.

Valdymo sąnaudos ir mokesčiai tinkami finansuoti ir atlyginami ES, tik jeigu jie buvo patirti ir sumokėti fondo valdytojui. Jeigu valdymo sąnaudos ir sumokėti mokesčiai viršija viršutines ribas, jie atlyginami remiantis tomis ribomis, o ne faktiškai sumokėta didesne suma. Tokia priemone apsaugomi ES finansiniai interesai.

Komisijos nuomone, taisyklės aiškiai išdėstytos teisiniame pagrinde, dėl kurio parengtos išsamios gairės, ir šiame etape neįmanoma pateikti kitokio aiškinimo.

Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnyje nustatyta, kad viršutinės tinkamų finansuoti išlaidų ribos taikomos iš veiksmų programos fondui skirtam kapitalui, o ne fondo kapitalui, naudojamam galutiniams naudos gavėjams paremti.

Viršutinės ribos nubrėžia didžiausią tinkamų finansuoti išlaidų sumą ir turi būti apskaičiuojamos remiantis metų vidurkiu, pro rata temporis. COCOF gairėse dėl finansų inžinerijos priemonių nurodomas ir išsamiau paaiškinamas teisinis pagrindas (žr. 2.6.1–2.6.17 punktus).

Pagal teisinę sistemą reikalaujama, kad 2014–2020 m. valdymo sąnaudos ir mokesčiai būtų susiję su veiklos rezultatais, įskaitant galutiniams naudos gavėjams išmokėtas sumas.

Bendras Komisijos atsakymas į 159 ir 160 dalių pastabas

Komisija, remdamasi valstybių narių pateiktų finansinių priemonių duomenų suvestine, stebi 2007–2013 m. valdymo sąnaudas ir mokesčius. Šis reikalavimas nustatytas 2011 m.

2014–2020 m. Komisija turės išsamesnių ir patikimesnių duomenų rinkinį, kuriuo remdamasi galės stebėti visą finansinių priemonių įgyvendinimą, įskaitant valdymo sąnaudas ir mokesčius.

Per abu laikotarpius nacionalinės institucijos privalo užtikrinti valdymo sąnaudų ir mokesčių tinkamumą finansuoti pagal taikytinas taisykles ir subsidiarumo principą.

Komisijos nuomone, programos valdymo išlaidų (TI biudžeto) nereikėtų painioti su pavienių programos veiksmų įgyvendinimo išlaidomis (finansinių priemonių valdymo sąnaudomis ir mokesčiais), nes įgyvendinant veiksmus, kuriems skirtos dotacijos, šios dvi kategorijos nėra sujungiamos (pvz., projektą prižiūrinčio inžinieriaus atlyginimo išlaidos įtraukiamos į projektams skirtas sumas, o ne techninės pagalbos sumas).

Komisija norėtų pabrėžti, jog peržiūri iš valstybių narių gaunamas ataskaitas apie techninės pagalbos biudžetą. Taip buvo 2007–2013 m., taip yra ir 2014–2020 m.

161

2014–2020 m. programavimo laikotarpio duomenų santrauką Komisija turi parengti dėl visų penkių ESI fondų. Nustatyta, kad, siekiant atsižvelgti į visų fondų taisykles (ir atitinkamus metinės įgyvendinimo ataskaitos pateikimo terminus pagal BNR 50 straipsnio 6 ir 7 dalyse), laiką, reikalingą valstybių narių (vadovaujančiųjų institucijų) metinėje įgyvendinimo ataskaitoje pateiktiems duomenims konsoliduoti ir įvertinti, ir bendrą visų penkių ESI fondų finansinių priemonių įgyvendinimo pažangos pristatymą, ataskaitos apie finansines priemones teikiamos kas pusmetį.

Jeigu Komisija pateikia pastabų dėl metinės įgyvendinimo ataskaitos, įskaitant finansines priemones, ataskaita grąžinama vadovaujančiosioms institucijoms ir dviejų mėnesių terminas nebeskaičiuojamas ir pradedamas skaičiuoti vėl, kai Komisijai bus pateikta patikslinta informacija.

Taigi suvestiniai duomenys gali būti parengti, kai Komisija atliks išsamų vertinimą ir bus pakankamai įsitikinta dėl vadovaujančiųjų institucijų pateiktų duomenų tikslumo ir patikimumo.

162

Veiklos rezultatais grindžiamas atlygis yra privalomas reikalavimas, nustatytas BNR 42 straipsnio 5 dalyje, o veiklos rezultatų vertinimo kriterijai nustatyti Deleguotojo akto Nr. 480/2014 12 straipsnyje.

2015 m. lapkričio mėn. paskelbtoje gairėse dėl valdymo sąnaudų ir mokesčių (EGESIF_15-0021-01) Komisija pateikė paaiškinimus dėl veiklos rezultatais grindžiamo skaičiavimo metodikos.

10 rekomendacija(a)

Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

Apie valdymo sąnaudas ir mokesčius ir toliau bus pranešama rengiant suvestinius duomenis, o 2015 m. gegužės mėn. valstybėms narėms buvo išsiųsti konkretūs nurodymai dėl tokių duomenų teikimo.

Pagal gairių dėl veiksmų programų užbaigimo (Komisijos sprendimas C(2015) 2771) I priedo 1 šabloną (privalomi III.4 ir III.6 laukai) 2 šabloną (privalomas III.4 laukas) valstybės narės iki 2017 m. kovo mėn. privalo pranešti apie patirtas valdymo sąnaudas ir sumokėtus mokesčius.

10 rekomendacija (b)

Komisija nesutinka su šia rekomendacija.

Komisijos nuomone, taisyklės aiškiai išdėstytos teisiniame pagrinde, dėl kurio parengtos išsamios gairės, ir šiame etape neįmanoma pateikti kitokio aiškinimo.

Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnyje nustatyta, kad viršutinės tinkamų finansuoti išlaidų ribos taikomos iš veiksmų programos fondui skirtam kapitalui, o ne fondo kapitalui, naudojamam galutiniams naudos gavėjams paremti.

Viršutinės ribos nubrėžia didžiausią tinkamų finansuoti išlaidų sumą ir turi būti apskaičiuojamos remiantis metų vidurkiu, pro-rata temporis. COCOF gairėse dėl finansų inžinerijos priemonių nurodomas ir išsamiau paaiškinamas teisinis pagrindas (žr. 2.6.1–2.6.17 punktus).

Pagal teisinę sistemą reikalaujama, kad 2014–2020 m. valdymo sąnaudos ir mokesčiai būtų susiję su veiklos rezultatais, įskaitant galutiniams naudos gavėjams išmokėtas sumas.

11 rekomendacija(a)

Komisija nesutinka su šia rekomendacija.

Komisijos nuomone, privalomos nuostatos dėl rezultatais grindžiamo atlygio BNR 42 straipsnio 5 dalyje ir išsamūs veiklos rezultatų vertinimo kriterijai Deleguotojo akto 480/2014 12 straipsnyje yra pakankamas pagrindas užtikrinti pageidaujamą skatinamąjį poveikį, ir šiame etape nėra pakankamo pagrindo, kuriuo būtų galima pateisinti pakeitimo pasiūlymą.

Be to, Komisija pažymi, jog vadovaujančioji institucija privalo informuoti stebėsenos komitetą apie nuostatas dėl veiklos rezultatais grindžiamo patirtų finansinės priemonės valdymo sąnaudų arba valdymo mokesčių skaičiavimo. Stebėsenos komitetas kasmet gaus valdymo išlaidų ir per praėjusius kalendorinius metus faktiškai sumokėtų mokesčių ataskaitas.

11 rekomendacija(b)

Komisija pažymi, kad ši rekomendacija skirta valstybėms narėms.

Komisija pritaria, jog vadovaujančiosios institucijos turėtų kuo geriau išnaudoti galiojančius teisinius reikalavimus. Šie reikalavimai taip pat išsamiai paaiškinami gairėse dėl valdymo sąnaudų ir mokesčių.

Pagal galiojantį teisinį pagrindą galima taikyti daugiau veiklos rezultatų vertinimo kriterijų, nei numatyta Deleguotojo akto Nr. 480/2014 12 straipsnyje.

12 rekomendacija

Komisija nesutinka su šia rekomendacija.

Kalbant apie šios rekomendacijos įgyvendinamumą ir proporcingumą, Komisija mano, jog analizei atlikti reikėtų atskirti vadovaujančiosios institucijos ir tikriausiai tų pačių abi užduotis atliekančių darbuotojų patiriamas dotacijų ir finansinių priemonių išlaidas. Be to, dotacijų ir finansinių priemonių, pasidalijamojo valdymo ir tiesioginio valdymo finansinių priemonių sąnaudų struktūros skirtingos.

Kalbant apie tokios lyginamosios analizės svarbą, Komisija taip pat norėtų pabrėžti, kad dotacijos ir finansinės priemonės yra du skirtingi ESI fondų politikos įgyvendinimo būdai, skirti skirtingiems investicijų tipams.

163

Komisija pritaria ESI fondų ir ESIF finansinių priemonių koordinavimo optimizavimo principui.

2016 m. vasario 22 d. Komisija išleido brošiūrą, kurios tikslas – padėti vietos valdžios institucijoms ir projektų vykdytojams išnaudoti visas ESIF ir ESI fondų koordinavimo, sinergijos ir papildomumo užtikrinimo galimybes. Šių dviejų priemonių pagrindas, struktūra ir jas grindžiančių teisės aktų sistema skiriasi, tačiau jos viena kitą papildo ir sutvirtina. Brošiūroje apžvelgiami ESIF ir ESI fondų deriniai projekto arba finansinės priemonės, pvz., investavimo platformos, lygmeniu (žr. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Fondo „Marguerite“ atsakymai

Atsakymai į 81 dalies ir 11 langelio teiginius

Struktūra, kurią fondas „Marguerite“ naudoja savo daromoms investicijoms laikyti, buvo sukurta pirmiausia tam, kad leistų fondui „Marguerite“ daryti savo atskiras investicijas per atskiras patronuojamąsias bendroves, tuo pat metu portfelio ir rizikos valdymo tikslais (leidžiant vieną investiciją atskirti nuo kitos), siekiant palengvinti šių investicijų perleidimą ateityje ir palengvinti grynųjų pinigų judėjimą struktūros viduje (iš Fondo „Marguerite“, kai daromos investicijos, ir vėliau grįžtamąjį pinigų judėjimą į fondą „Marguerite“ iš šių investicijų). Patvirtinimo sumetimais mokestinių taisyklių buvo paprašyta iš Liuksemburgo valdžios institucijų.

Dėl jūsų teiginio „... gali būti, kad naudojant tokią struktūrą, išvengiama kitų mokesčių“, mes manome, kad nuoroda į mokesčių išvengimą gali būti klaidinanti, kadangi šis terminas dažnai naudojamas nurodant schemas, kurių tikslas yra išvengti teisėtų mokesčių. Fondo „Marguerite“ patarėjas valdo fondo mokestinius dalykus taip, kad užtikrintų jo mokestinių prievolių vykdymą ir kad būtų sumokėti visi privalomi fondo mokesčiai.

Santrumpos

BIR: Bendrasis bendrosios išimties reglamentas

BNR: Bendrųjų nuostatų reglamentas

DFP: Daugiametė finansinė programa

EaSI: Europos Sąjungos užimtumo ir socialinių inovacijų programa

EEPEG: Europos energetikos programa ekonomikai gaivinti, pagrįsta Bendrijos finansine parama energetikos srities projektams

EEVEF: Europos efektyvaus energijos vartojimo fondas

EFSI: Europos strateginių investicijų fondas

EIB: Europos investicijų bankas

EIF: Europos investicijų fondas

EITP: Europos infrastruktūros tinklų priemonė

EPMF: Europos užimtumo ir socialinės įtraukties mikrofinansų skyrimo priemonė „Progress“

ERPF: Europos regioninės plėtros fondas

ESF: Europos socialinis fondas

ESIF: Europos struktūriniai ir investiciniai fondai

ESIFEG: Europos struktūrinių ir investicijų fondų ekspertų grupė

EŽF: Europos žuvininkystės fondas

EŽŪFKP: Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai

FKK: Fondų koordinavimo komitetas

Fondas „Marguerite“: 2020 m. Europos energetikos, klimato kaitos ir infrastruktūros fondas

JEREMIE: Jungtiniai Europos ištekliai labai mažoms, mažoms ir vidutinėms įmonėms

MVĮ: Mažos ir vidutinės įmonės

PGPTT: Paskolų garantijų priemonė transeuropinių transporto tinklų projektams

POI: Projektų obligacijų iniciatyva

PP: Patikinimo pareiškimas

PPND: portfelio pirmojo nuostolio dalis

SESV: Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo

SF: Sanglaudos fondas

SICAR: Investicinė rizikos kapitalo bendrovė (Société d‘investissement en capital à risque)

SICAV: Investicinė kintamojo kapitalo bendrovė (Société d‘investissement à capital variable)

TEN-E/T: Transeuropiniai tinklai – energetika / transportas

VP: Veiksmų programa

Žodynėlis

2007–2013 metų programavimo laikotarpio Bendrasis reglamentas: 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/2006, nustatantis bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1260/19991.

Bendrųjų nuostatų reglamentas (BNR): 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1303/2013, kuriuo nustatomos Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui, Europos žemės ūkio fondui kaimo plėtrai ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui bendros nuostatos ir Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui taikytinos bendrosios nuostatos ir panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/20062.

Deleguotasis reglamentas: 2014 m. kovo 3 d. Komisijos deleguotasis reglamentas (ES) Nr. 480/2014, kuriuo papildomas Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1303/2013, kuriuo nustatomos Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui, Europos žemės ūkio fondui kaimo plėtrai ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondui bendros nuostatos ir Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondui taikytinos bendrosios nuostatos3.

EITP reglamentas: 2013 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1316/2013, kuriuo sukuriama Europos infrastruktūros tinklų priemonė ir iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) Nr. 913/2010 bei panaikinami reglamentai (EB) Nr. 680/2007 ir (EB) Nr. 67/20104.

Europos regioninės plėtros fondo (ERPF) tikslas – stiprinti ekonominę ir socialinę sanglaudą Europos Sąjungoje, padedant pašalinti pagrindinius regioninius skirtumus, šiuo tikslu teikiant daugiausia įmonėms skirtą finansinę paramą infrastruktūros kūrimui ir gamybinėms investicijoms, kuriomis skatinamas darbo vietų kūrimas.

Europos socialinio fondo (ESF) tikslas – stiprinti ekonominę ir socialinę sanglaudą Europos Sąjungoje, gerinant užimtumo ir įsidarbinimo galimybes, šiuo tikslu daugiausia taikant mokymo priemones, ir taip skatinant aukštą užimtumo lygį ir gausesnių bei geresnių darbo vietų kūrimą.

Europos strateginių investicijų fondo (ESIF) tikslas – 2015–2017 m. laikotarpiu visoje ES sukaupti ne mažiau kaip 315 milijardų eurų privačiųjų ir viešųjų ilgalaikių investicijų ir užtikrinti projektų finansavimą vėlesniais metais. Europos strateginių investicijų fondą Europos investicijų bankas (EIB) įsteigė kaip patikos fondą, įgaliotą neribotą laiką finansuoti rizikingesnes projektų dalis. Papildoma EIB rizika bus kompensuota 16 milijardų eurų garantija, užtikrinta ES biudžetu. Valstybės narės gali skirti papildomų lėšų Europos strateginių investicijų fondui.

Europos struktūriniai ir investicijų fondai (ESI fondai) – tai penki atskiri fondai, kurių tikslas – 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu Sąjungoje mažinti regioninius skirtumus. Šiuos fondus sudaro: Europos regioninės plėtros fondas, Europos socialinis fondas, Sanglaudos fondas, Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondas.

Europos struktūrinių ir investicijų fondų ekspertų grupę (ESIFEG) Komisija įsteigė tam, kad ši grupė patartų Komisijai klausimais, susijusiais su programų, patvirtintų ir įgyvendinamų pagal Europos struktūrinių ir investicijų fondų reglamentus, įgyvendinimu. Tai viena iš grupių, pakeitusių Fondų koordinavimo komitetą (antroji – ESIFKK, Europos struktūrinių ir investicijų fondų koordinavimo komitetas).

Finansavimas iš perviršio – tai galutinių naudos gavėjų gauta skirto kapitalo dalis, kuri vėliau buvo grąžinta finansinei priemonei, todėl gali būti naudojama kito etapo investicijoms.

Finansinis reglamentas: 2012 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių, kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/20025.

Finansų tarpininkas – tai subjektas, tarpininkaujantis vadovaujančiajai institucijai arba kontroliuojančiajam fondui ir galutiniams lėšų, skiriamų taikant pasidalijamojo valdymo finansines priemones, gavėjams.

Fondų koordinavimo komitetas (COCOF) – tai Komisijos nuolatinis stebėjimo komitetas. Jo funkcija – aptarti klausimus, susijusius su reglamentų, kuriais reglamentuojamas Europos regioninės plėtros fondas, Europos socialinis fondas ir Sanglaudos fondas, įgyvendinimo klausimus.

Galutinis naudos gavėjas – tai juridinis arba fizinis asmuo, išskyrus kontroliuojantįjį fondą arba finansų tarpininką, gaunantis finansavimą pagal finansinę priemonę.

Garantija – trečiosios šalies, vadinamos garantu, įsipareigojimas sumokėti skolininko skolą, jei šis jos negali sumokėti pats. Garantas privalo padengti bet kokį skolininko skolos likutį arba neįvykdytą skolos įsipareigojimą, laikydamasis garanto, skolintojo ir (arba) skolininko tarpusavio susitarime nustatytų sąlygų ir nuostatų.

Garantijos ribos norma – tai procentinė viso paskolų portfelio, kuriam taikoma garantija, vertės dalis.

Investicijos į nuosavą kapitalą – tai kapitalo suteikimas įmonei, tiesiogiai ar netiesiogiai investuojant mainais už visą arba dalinę tos įmonės nuosavybę, kai šis investuotojas į nuosavą kapitalą papildomai gali prisiimti tam tikrą įmonės valdymo kontrolę ir gali gauti dalį įmonės pelno.

Įgyvendinimo reglamentas: 2006 m. gruodžio 8 d. Komisijos reglamentas (EB) Nr. 1828/2006, nustatantis Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 ir Europos Parlamento bei Tarybos reglamento (EB) Nr. 1080/2006 dėl Europos regioninės plėtros fondo, įgyvendinimo taisykles6.

Jungtiniai Europos ištekliai labai mažoms, mažoms ir vidutinėms įmonėms (JEREMIE) – tai Komisijos iniciatyva, parengta kartu su Europos Investicijų fondu. Pagal šią iniciatyvą, siekiant pagerinti MVĮ galimybės gauti finansavimą iš struktūrinių fondų, skatinamas finansų inžinerijos priemonių taikymas.

Kapitalo skyrimas – tai finansinei priemonei išmokėta lėšų suma (iš ES biudžeto, nacionalinio biudžeto arba privačiojo sektoriaus investuotojų) pagal tą priemonę vykdomai veiklai paremti. Jis turėtų atitikti finansinės priemonės investicinį pajėgumą ir rinką, kuriai ta priemonė yra skirta.

Kontroliuojantysis fondas – tai fondas, įsteigtas investuoti į kelis rizikos kapitalo fondus, garantijų fondus, paskolų fondus, miestų plėtros fondus, taip pat fondus arba kitas skatinimo sistemas, pagal kurias teikiamos paskolos, garantijos dėl grąžinamųjų investicijų arba lygiavertės priemonės, skirtos energijos vartojimo efektyvumui ir atsinaujinančiosios energijos vartojimui pastatuose, įskaitant esamus būstus, užtikrinti.

Minimali pelningumo norma – tai valdytojo arba investuotojo reikalaujama minimali projekto arba investicijos grąžos norma.

Paskola – tai susitarimas, kuriuo skolintojas įpareigojamas suteikti skolininkui sutarto dydžio pinigų sumą sutartam laikotarpiui. Skolininkas įpareigojamas per sutartą laikotarpį grąžinti tą sumą. Paprastai skolininkas privalo mokėti palūkanas nuo paskolos sumos.

Portfelio pirmoji nuostolio dalis (PPND): jei paskolų portfelis padalytas į keletą rizikos segmentų, PPND yra segmentas, kuriame absorbuojami pirmieji portfelio nuostoliai (pavyzdžiui, patirti dėl paskolos įsipareigojimų nevykdymo).

Prevencinė kredito linija – tai kredito linija, kuria gali būti pasinaudota įvykus iš anksto apibrėžtam įvykiui.

Prioritetinė kryptis: vienas iš veiksmų programoje nustatytos strategijos prioritetų, kurį sudaro grupė veiksmų su konkrečiais, kiekybiškai įvertinamais tikslais.

Sanglaudos politikoje 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu dalyvavo Europos regioninės plėtros fondas ir Europos socialinis fondas (t. y. du vadinamieji struktūriniai fondai), taip pat Sanglaudos fondas. Europos struktūriniams ir investicijų fondams nustačius bendrąsias nuostatas, 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu buvo pagerintas sanglaudos politikos ir kitų ES politikos krypčių, kuriomis skatinama regioninė plėtra, koordinavimas.

Société d‘investissement à capital variable (SICAV) – tai tam tikras atvirasis investicinis fondas, kurio kapitalo vertė kinta priklausomai nuo investuotojų skaičiaus ir jo pagrindinių investicijų vertės. Fondo akcijos perkamos ir parduodamos pagal fondo vėliausiąją grynojo turto vertę.

Société d‘investissement en capital à risque (SICAR) – tai struktūra, skirta privačiojo akcinio kapitalo ir rizikos kapitalo investicijoms netaikant investicijų diversifikavimo taisyklių ir skolinimo arba sverto apribojimų.

Specialieji fondai – tai fondai, kuriuose nelaikoma lėšų.

Vadovaujančioji institucija – tai valstybės, regiono arba vietos valdžios institucija arba kita viešoji ar privati įstaiga, kurią valstybė narė paskyrė veiksmų programai valdyti. Jos funkcijos apima finansuotinų projektų atranką, stebėjimą, kaip projektai įgyvendinami, ir ataskaitų apie finansinius aspektus ir pasiektus rezultatus teikimą Komisijai.

Valstybės pagalba – tai bet kokia tiesioginė arba netiesioginė finansinė parama, kurią valdžios institucijos teikia privačiojo sektoriaus įmonėms. Pagal Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV), valstybės pagalba bendrojoje rinkoje paprastai yra draudžiama, išskyrus atvejus, kai ji tinkamai pagrindžiama. ES valstybės pagalbos taisyklėse nustatyta, kada tokia parama neiškraipo konkurencijos (arba kada dėl jos nekyla konkurencijos iškraipymo grėsmės). Europos Komisijai suteikta išimtinė kompetencija vertinti valstybių narių teikiamos valstybės pagalbos suderinamumą su šiomis taisyklėmis. Komisijos priimtus procedūrinius sprendimus ir taikomus veiksmus nagrinėja Bendrasis Teismas ir Teisingumo Teismas.

Veiksmų programoje (VP) nustatomi valstybės narės prioritetai ir konkretūs tikslai ir tai, kaip nustatytu laikotarpiu, paprastai – septynerių metų, finansavimas bus naudojamas projektams finansuoti. Šiais projektais turi būti padedama siekti vieno arba daugiau iš tam tikrų tikslų, nustatytų veiksmų programos prioritetinės krypties lygmeniu. Programos turi būti parengtos kiekvienam iš sanglaudos politikos srities fondų, t. y. Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui ir Sanglaudos fondui. Veiksmų programas rengia valstybės narės, prieš atliekant bet kokius mokėjimus iš ES biudžeto jas turi patvirtinti Komisija. Veiksmų programos gali būti keičiamos jų vykdymo laikotarpiu tik tuo atveju, jei abi šalys dėl to susitaria.

Pastabos

1 OL L 210, 2006 7 31, p. 25.

2 OL L 347, 2013 12 20, p. 320.

3 OL L 138, 2014 5 13, p. 5.

4 OL L 348, 2013 12 20, p. 129.

5 OL L 298, 2012 10 26, p. 1.

6 OL L 371, 2006 12 27, p. 1.

7 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu teisės aktuose, kuriais reglamentuojami ERPF ir ESF, buvo minimos „finansų inžinerijos priemonės“. Šioje ataskaitoje sąvokos „finansų inžinerijos priemonė“ ir „finansinė priemonė“ vartojamos kaip sinonimai.

8 Pagal 32 tarptautinį apskaitos standartą, finansinė priemonė yra „[…] sutartis, dėl kurios viena iš šalių įgyja finansinio turto, o kita – finansinį įsipareigojimą arba kitos šalies nuosavybės priemonę“.

9 Finansinio reglamento 58 straipsnis.

10 Europos Parlamentas, Vidaus politikos generalinis direktoratas, „Sanglaudos politikos finansų inžinerijos priemonės. Tyrimas“ (angl. „Financial Engineering Instruments in Cohesion policy - Study“), 2013 m., p. 46.

11 Bendrojo reglamento 44 straipsnio c punktas.

12 Bendrųjų nuostatų reglamento (BNR) 37 straipsnio 1 dalis: „Taikant šią antraštinę dalį (IV antraštinė dalis „Finansinės priemonės“), vadovaujančiosios institucijos, fondų fondus ir finansines priemones įgyvendinantys subjektai laikosi taikytinos teisės, visų pirma susijusios su valstybės pagalba ir viešaisiais pirkimais.“

13 2014 m. birželio 17 d. Komisijos reglamentas (ES) Nr. 651/2014, kuriuo tam tikrų kategorijų pagalba skelbiama suderinama su vidaus rinka taikant Sutarties 107 ir 108 straipsnius (OL L 187, 2014 6 26, p. 1).

14 Europos Komisija, „Valstybės pagalbos rizikos finansų investicijoms skatinti gairės“ (OL C 19, 2014 1 22, p. 4).

15 BNR 37 straipsnis.

16 2015 m. liepos 13 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 2015/1588 dėl Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 107 ir 108 straipsnių taikymo kai kurioms horizontalios valstybės pagalbos rūšims (OL L 248, 2015 9 24, p. 1).

17 Nepaisant to Liuksemburge buvo įsteigtos centralizuotai valdomos finansinės priemonės. Be to, jos suteikė ES finansavimą projektams Airijoje ir Kroatijoje.

18 Europos Komisija, EIB, „FI Compass: Finansinės priemonės. Darnus būdas siekti ES ekonominių ir socialinių tikslų“ (angl. „FI Compass: Financial Instruments - A sustainable way of achieving EU economic and social objectives“), p. 3.

19 Žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 5/2015 „Ar finansinės priemonės yra sėkmingas ir perspektyvus įrankis kaimo plėtros srityje?“ 82 dalį (http://eca.europa.eu).

20 2015 m. lapkričio 13 d. COM(2015) 565 final, „Komisijos ataskaita Europos Parlamentui ir Tarybai dėl finansinių priemonių, remiamų iš bendrojo biudžeto, padėties 2014 m. gruodžio 31 d., teikiama pagal Finansinio reglamento 140 straipsnio 8 dalį“, p. 4.

21 2015 m. lapkričio 13 d. SWD(2015) 206 final „Su finansinėmis priemonėmis susijusi veikla“ (angl. „Activities relating to financial instruments“), p. 6–12.

22 Europos Parlamentas, 5-oji sanglaudos ataskaita ir sanglaudos politikos po 2013 m. strategija; EUCO 169/13, Europos Vadovų Tarybos išvados, 2013 m. spalio 25 d., p. 10.

23 Reglamentas (ES) Nr. 1303/2013.

24 Europos Parlamentas, Komisija, 2014 m. biudžeto įvykdymo patvirtinimas Komisijai. Atsakymai į Europos Parlamento klausimus, į kuriuos atsakoma raštu, Komisijos narei Corinai Crețu, 2015 m. gruodžio 7 d. posėdis, p. 34.

25 EGESIF_15-0027-00, Duomenų apie finansų inžinerijos priemonių finansavimo ir įgyvendinimo pažangą suvestinė, parengta remiantis ataskaitomis, kurias vadovaujančiosios institucijos pateikė pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 67 straipsnio 2 dalies j punktą, 2007–2013 m. programavimo laikotarpis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d., p. 21 ir 54.

26 Viena iš šių šešių finansinių priemonių – 2020 m. Europos energetikos, klimato kaitos ir infrastruktūros fondas (fondas „Marguerite“) – yra valdoma tiesioginio valdymo principu (žr. 6 dalį).

27 SWD(2015) 206 final.
Europos Komisija, „Duomenų apie finansų inžinerijos priemonių finansavimo ir įgyvendinimo pažangą suvestinė, parengta remiantis ataskaitomis, kurias vadovaujančiosios institucijos pateikė pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 67 straipsnio 2 dalies j punktą, 2007–2013 m. programavimo laikotarpis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.“, Briuselis, 2015 m. rugsėjo mėn.

28 Paskolų garantijų priemonė transeuropinių transporto tinklų projektams (PGPTT), projektų obligacijų iniciatyva (POI), fondas „Marguerite“, Europos efektyvaus energijos vartojimo fondas (EEEVF), Europos mikrofinansų priemonė „Progress“ (EMSPP), JESSICA Graikija, JEREMIE Slovakija, Graikijos „Verslumo fondas“, Vengrijos rizikos kapitalo finansavimo priemonė (JEREMIE Vengrija), JEREMIE Sicilija.

29 Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ir EBPO.

30 2010 m. metinės ataskaitos (OL C 326, 2011 11 10) 4.30–4.36 dalys; 2011 m. metinės ataskaitos (OL C 344, 2012 11 12) 5.34 dalis; 2012 m. metinės ataskaitos (OL C 331, 2013 11 14) 10.31 dalis; 2013 m. metinės ataskaitos (OL C 398, 2014 11 12) 5.33–5.36 dalis; 2014 m. metinės ataskaitos (OL C 373, 2015 11 10) 6.46–6.52 dalis.

31 Specialioji ataskaita Nr. 4/2011 „MVĮ garantijų priemonės auditas“; Specialioji ataskaita Nr. 2/2012 „Iš Europos regioninės plėtros fondo bendrai finansuotos MVĮ skirtos finansinės priemonės“; Specialioji ataskaita Nr. 5/2015 „Ar finansinės priemonės yra sėkmingas ir perspektyvus įrankis kaimo plėtros srityje?“; Specialioji ataskaita Nr. 8/2015 „Ar teikiant ES finansinę paramą tinkamai atsižvelgiama į smulkiųjų verslininkų poreikius?“ (http://eca.europa.eu).

32 Žr. 2013 m. ir 2014 m. metines ataskaitas (atitinkamai 5.35 ir 6.49 dalys) ir Specialiąją ataskaitą Nr. 8/2015 (67 dalis).

33 Europos Komisija, „Duomenų apie finansų inžinerijos priemonių finansavimo ir įgyvendinimo pažangą suvestinė, parengta remiantis ataskaitomis, kurias vadovaujančiosios institucijos pateikė pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 67 straipsnio 2 dalies j punktą, 2007–2013 m. programavimo laikotarpis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.“, p. 22.

34 Taikant automatinio įsipareigojimų panaikinimo taisyklę (n + 2 taisyklę), padedama panaikinti neįvykdytus įsipareigojimus. Pagal šią taisyklę reikalaujama, kad antrųjų metų, einančių po tų metų, kai buvo skirtos lėšos, pabaigoje būtų automatiškai panaikinti įsipareigojimai dėl visų neišleistų arba į mokėjimo prašymą neįtrauktų lėšų.

35 2014 m. metinės ataskaitos 6.50 dalis.

36 2015 m. balandžio 30 d. C(2015) 2771 final, „Komisijos sprendimo, kuriuo iš dalies keičiamas Sprendimas C(2013) 1573 dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo patvirtintų veiksmų programų užbaigimo gairių patvirtinimo (2013–2017 m.), priedas“ (angl. „Annex to the Commission Decision amending Decision C(2013) 1573 on the approval of the guidelines on the closure of operational programmes adopted for assistance from the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund (2007-2013)“), p. 7.

37 2014 m. metinės ataskaitos 6.52 dalis.

38 Specialiosios ataskaitos Nr. 8/2015 (21 dalis), Nr. 2/2012 (118 dalis) ir Nr. 5/2015 (27 dalis); Europos Komisija, EIB, „Finansinės priemonės: padėties vertinimas rengiantis 2013–2020 m. programavimo laikotarpiui“ (angl. ‘Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period’), Mazars/Ecorys/EPRC tyrimas, p. 52, 66, 73.

39 Apie kontroliuojančiųjų fondų trūkumų analizę kalbama Įgyvendinimo reglamento 44 straipsnio 1 dalies a punkte: „[…] [ valstybės narės arba vadovaujančiosios institucijos ir kontroliuojančiojo fondo] finansavimo sutartyje prireikus atsižvelgiama į: a) finansų inžinerijos priemonių, kuriomis remiamos įmonės, pirmiausia MVĮ, įskaitant mikroįmones, atveju, išvadas, gautas įvertinus tokių priemonių pasiūlos ir jų paklausos skirtumus […]“.

40 Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnio 2 dalis, pradinė redakcija.

41 2009 m. rugsėjo 1 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 846/2009, nustatančio Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo, ir Europos Parlamento bei Tarybos reglamento (EB) Nr. 1080/2006 dėl Europos regioninės plėtros fondo, įgyvendinimo taisykles (OL L 250, 2009 9 23, p. 1), 1 straipsnis.

42 Specialiosios ataskaitos Nr. 8/2015 (21–22 dalys), Nr. 2/2012 (33–37 ir 116–118 dalys) ir Nr. 5/116 (27 ir 96 dalys).

43 Žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 2/2012 118 dalį.

44 Bendrojo reglamento 35 straipsnis.

45 BNR 96 straipsnio 1 dalis.

46 BNR 38 straipsnio 1 dalis.

47 Suteikiant šią galimybę, numatytas konkretus atvejis, kai pagal ERPF veiksmų programas gali būti remiamos NVĮ iniciatyvos, kurias tiesiogiai valdo Komisija. Šiuo atveju taikomos BNR 39 straipsnyje nustatytos specialios taisyklės.

48 BNR 120 straipsnio 5 dalis ir 120 straipsnio 7 dalis.

49 Komisija, COCOF (10-0014-05), Gairės dėl finansų inžinerijos priemonių pagal Bendrojo reglamento 44 straipsnį (angl. „Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation“).

50 Europos Komisija, Regioninės ir miestų politikos generalinis direktoratas, „Bendroji audito sistema“ (angl. „Common Audit Framework“), 2011 m. liepos mėn. (2 dalis), p. 7.

51 Finansinio reglamento taikymo taisyklių 223 straipsnis.

52 Specialioji ataskaita Nr. 2/2012, 5 langelis.

53 SWD(2015) 206 final.

54 EBPO, „Oficialiais vystymosi finansavimo intervenciniais veiksmais iš privačiojo sektoriaus pritrauktų sumų vertinimo metodikos“ (angl. „Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions“), DCD/DAC/STAT(2015)8, 2015 m. vasario 24 d.

55 2014 m. liepos 28 d. Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 821/2014, kuriuo nustatomos Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1303/2013 nuostatų dėl išsamios programų įnašų pervedimo ir valdymo tvarkos, finansinių priemonių ataskaitų teikimo, veiksmams skirtų informavimo ir komunikacijos priemonių techninių charakteristikų ir duomenų įrašymo ir saugojimo sistemos taikymo taisyklės (OL L 223, 2014 7 29, p. 7), I priede nustatyti įvairūs skirsniai, kuriais turėtų būti remiamasi teikiant ataskaitas ir kuriuose pateikiama informacija apie finansinių priemonių finansavimo šaltinius.

56 Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnio 5 dalis.

57 2011 m. spalio 19 d. SEC(2011) 1237 final „Komisijos tarnybų darbinis dokumentas – Poveikio vertinimas, pridedamas prie dokumento „Komisijos komunikatas Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui „Strategijos „Europa 2020“ projektų obligacijų iniciatyvos bandomasis etapas“ (angl. „Impact assessment accompanying the document „Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions - A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative“), p. 53.

58 2012 m. gruodžio 6 d. Komisijos rekomendacija dėl agresyvaus mokesčių planavimo, C(2012) 8806.

59 Pavyzdžiui, žr. IP/14/663 – 2014 m. birželio 11 d. pranešimą spaudai.

60 2015 m. kovo 18 d. COM(2015) 135 final, „Pasiūlymas Tarybos direktyva, kuria iš dalies keičiamos Direktyvos 2011/16/ES nuostatos dėl privalomų automatinių apmokestinimo srities informacijos mainų“.

61 2015 m. birželio 17 d. COM(2015) 302 final, „Teisinga ir veiksminga pelno mokesčio sistema Europos Sąjungoje: 5 pagrindinės veiklos sritys“.

62 Mišrios priemonės – tai priemonės, kurios gali būti skirtingai traktuojamos mokesčių tikslais vienoje ar keliose jurisdikcijose, pavyzdžiui kaip skola vienoje šalyje ir kaip nuosavas kapitalas kitoje šalyje (žr. EBPO, „Pasinaudojimo šalių mokestinės tvarkos neatitikimais priemonės. Mokesčių politikos ir reikalavimų laikymosi klausimai“ (angl. „Hybrid Mismatch Arrangements - Tax Policy and Compliance Issues“), 2012 m. kovo mėn., p. 7.).

63 SICAV – tai tam tikras atvirasis investicinis fondas, kurio kapitalo vertė kinta priklausomai nuo investuotojų skaičiaus ir jo pagrindinių investicijų vertės. Fondo akcijos perkamos ir parduodamos pagal fondo vėliausiąją grynojo turto vertę.

64 SICAR – tai struktūra, skirta privačiojo akcinio kapitalo ir rizikos kapitalo investicijoms netaikant investicijų diversifikavimo taisyklių ir skolinimo arba sverto apribojimų.

65 Žr. Specialiąsias ataskaitas Nr. 2/2012 (105–115 ir 124 dalys), Nr. 8/2015 (34–35 dalys) ir Nr. 5/2015 (66–67 dalys ir 7 langelis).

66 Bendrijos gairių dėl valstybės pagalbos rizikos kapitalo investicijoms į mažąsias ir vidutines įmones skatinti 4.3.4 dalis (OL C 194, 2006 8 18, p. 2).

67 Europos Komisija, „Duomenų apie finansų inžinerijos priemonių finansavimo ir įgyvendinimo pažangą suvestinė, parengta remiantis ataskaitomis, kurias vadovaujančiosios institucijos pateikė pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 67 straipsnio 2 dalies j punktą, 2007–2013 m. programavimo laikotarpis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.“, p. 25.

68 Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnio 4 dalis.

69 SWD(2015) 206 final.

70 2010 m. vasario 25 d. Komisijos sprendimas dėl Europos Sąjungos dalyvavimo 2020 m. Europos energetikos, kovos su klimato kaita ir infrastruktūros fonde (fonde „Marguerite“), C(2010) 941.

71 Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 480/2014 6 straipsnio 1 dalies d punktas.

72 BNR 37 straipsnio 2 dalies c punktas.

73 BNR 44 straipsnio 1 dalis.

74 Reglamento (ES) Nr. 651/2014 21 straipsnio 13 dalies c punktas.

75 EITP reglamento I priedo III dalies 6 skirsnis.

76 Žr. Specialioji ataskaita Nr. 2/2013, 7 rekomendacija.

77 Europos Parlamentas, Vidaus politikos generalinis direktoratas, „2007–2013 m. sanglaudos politikos finansų priemonės: kaip valstybės narės ir pasirinktos finansų įstaigos paisė ES finansinių interesų ir juos gynė?“ (angl., „Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?“), p. 16; Komisija ir EIB, „Finansinės priemonės: Apžvalga rengiantis 2014–2020 m. programavimo laikotarpiui“ (angl. „Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period“) – Mazars / Ecorys / EPRC atliktas tyrimas, p. 62.

78 Preqin, „Privataus kapitalo apžvalga“ (angl. „Private Equity Spotlight“), 2015 m. gegužės mėn., p. 8.

79 SWD(2015) 206 final, p. 151, 159.

80 Bendrojo reglamento 78 straipsnio 7 dalis.

81 Europos Komisija, „Atnaujintos gairės dėl finansų inžinerijos priemonių pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 44 straipsnį“ (angl. „Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006“), COCOF(10-0014-05), 2012 m. vasario 10 d., 5.2.5 punktas.

82 2015 m. balandžio 30 d. C(2015) 2771, „Komisijos sprendimo, kuriuo iš dalies keičiamas Sprendimas C(2013) 1573 dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo patvirtintų veiksmų programų užbaigimo gairių patvirtinimo (2013–2017 m.), priedas“ (angl. „Annex to the Commission Decision amending Decision C(2013) 1573 on the approval of the guidelines on the closure of operational programmes adopted for assistance from the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund (2007-2013)“), p. 7.

83 Bendrojo reglamento 108 straipsnis, taikomas kartu su BNR 152 straipsnio 1 dalimi ir 153 straipsniu.

84 BNR 45 straipsnis.

85 BNR 38 straipsnio 3 dalies b punktas.

86 Slovėnija (66 %), Ispanija (63 %), Prancūzija (37 %), Italija (28 %), Danija (18 %), Čekija (16 %), Nyderlandai (10 %), Belgija (1 %) ir Estija (0 %).

87 Bendrojo reglamento 78 straipsnio 6 dalis.

88 Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnio 4 dalis.

89 Komisijos reglamento Nr. 448/2004 8 taisyklės 2.7 punktas ir 9 taisyklės 2.6 punktas.

90 Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 42 straipsnio 1 dalies d punktas.

91 Bendrojo reglamento 78 straipsnio 6 dalies d punktas, laikantis Įgyvendinimo reglamento 43 straipsnio 4 dalyje nustatytų ribų.

92 COCOF (10-0014-05), 2012 m. vasario 8 d., 2.6 skirsnis.

93 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu Komisija išleido tris COCOF gairių dokumentus dėl finansų inžinerijos priemonių: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) ir COCOF (10-0014-05).

94 Europos Komisija, „Atnaujintos gairės dėl finansų inžinerijos priemonių pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 44 straipsnį“ (angl. „Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006“), COCOF(10-0014-05), 2012 m. vasario 10 d., 2.6.12 punktas.

95 Europos Komisija, „Duomenų apie finansų inžinerijos priemonių finansavimo ir įgyvendinimo pažangą suvestinė, parengta remiantis ataskaitomis, kurias vadovaujančiosios institucijos pateikė pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 67 straipsnio 2 dalies j punktą, 2007–2013 m. programavimo laikotarpis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.“, p. 29.

96 Žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 8/2015 63 dalį.

97 Lane Clark ir Peacock, „Investicijų valdymo mokesčių tyrimas“ (angl. „Investment management fee survey“), 2015 m., ir Morningstar, „Mokesčių tyrimas: investuotojai mažina išlaidų normas“ (angl. „Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down“), 2015 m.

98 KfW Economic Research Nr. 18, „Už ką moki – tą ir gauni. Rizikos kapitalo fondų atlygio struktūra ir jos padariniai“ (angl. „You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences“), 2013 m. kovo 7 d.

99 Žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 8/2015 62 ir 72 dalis.

100 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1310/2011, kuriuo iš dalies keičiamos Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 nuostatos, susijusios su grąžintina parama, finansų inžinerija ir su tam tikromis su išlaidų deklaracija susijusiomis nuostatomis (OL L 337, 2011 12 20, p. 1).

101 Europos Komisija, „Duomenų apie finansų inžinerijos priemonių finansavimo ir įgyvendinimo pažangą suvestinė, parengta remiantis ataskaitomis, kurias vadovaujančiosios institucijos pateikė pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006 67 straipsnio 2 dalies j punktą, 2007–2013 m. programavimo laikotarpis, padėtis 2014 m. gruodžio 31 d.“, p. 27.

102 BNR 46 straipsnio 1 dalis ir 111 straipsnis.

103 Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 46 straipsnio 2 dalies e punktas.

104 Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 480/2014 13 straipsnis.

105 BNR 123 konstatuojamoji dalis ir 42 straipsnis.

106 Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 480/2014 12, 13 ir 14 straipsniai.

107 Europos Komisija, „Valstybės pagalbos rizikos finansų investicijoms skatinti gairės“, 3.6.1 punktas.

108 Bendrojo reglamento 45 straipsnis.

109 Bendrojo reglamento 46 straipsnis.

110 2011 m. spalio 6 d. SEC(2011) 1141 final (taip pat žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 8/2015 56 dalį ir Specialiosios ataskaitos Nr. 16/2013 74–75 dalis).

111 Europos Komisija, „Bendras algų, premijų ir priedų finansavimas iš struktūrinių fondų 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu“ (angl. „Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 programme period“), Galutinė ataskaita, 2014 m.

112 Žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 5/2015 58 ir 71 dalis.

113 Žr. Specialiosios ataskaitos Nr. 8/2015 57, 63–64, 71–72 dalis ir 4 rekomendaciją.

Audito grupė

Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių Audito Rūmų veiklos ir atitikties auditų rezultatai. Audito Rūmai šias audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į veiklos ar atitikties riziką, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų nario Henri Gretheno vadovaujama II audito kolegija, atsakinga už struktūrinių politikų, transporto ir energetikos išlaidų sritis. Auditui vadovavo narė pranešėja Iliana Ivanova, jai talkino asmeninio kabineto vadovas Tony Murphy ir atašė Mihail Stefanov; pagrindinis vadybininkas Niels-Erik Brokopp; užduoties vadovas Rares Rusanescu ir auditoriai Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje ir Maria Ploumaki.

Iš kairės į dešinę: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Apie

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Tviteris: @EUAuditorsECA

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.
Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2016

PrintISBN 978-92-872-5384-2ISSN 1831-0885doi:10.2865/930503QJ-AB-16-019-LT-C
PDFISBN 978-92-872-5390-3ISSN 1977-5725doi:10.2865/9820QJ-AB-16-019-LT-N
EPUBISBN 978-92-872-5441-2ISSN 1977-5725doi:10.2865/81686QJ-AB-16-019-LT-E

© Europos Sąjunga, 2016

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.