Εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ διά χρηματοοικονομικών μέσων: διδάγματα από την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013

Σύνοψη

Η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται σήμερα αντιμέτωπη με διάφορες σοβαρές προκλήσεις, όπως η οικονομική και χρηματοπιστωτική ανάκαμψη και η διαχείριση της προσφυγικής κρίσης. Ως εκ τούτου, οι υπεύθυνοι για τη λήψη αποφάσεων σε επίπεδο ΕΕ αναζητούν τρόπους ώστε να μεγιστοποιήσουν την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του διαθέσιμου προϋπολογισμού της, ο οποίος αντιστοιχεί σε λιγότερο του 1 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕγχΠ) της.

Τα χρηματοοικονομικά μέσα αποτελούν εργαλείο για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Η χρηματοδοτική στήριξη που παρέχεται στους τελικούς αποδέκτες μέσω των χρηματοοικονομικών μέσων μπορεί να λάβει τη μορφή δανείων, εγγυήσεων και επενδύσεων σε μετοχικό κεφάλαιο.

Εάν εφαρμοστούν σωστά, τα χρηματοοικονομικά μέσα παρέχουν δύο συγκεκριμένα οφέλη σε σύγκριση με τις επιχορηγήσεις:

• τη δυνατότητα μόχλευσης των δημόσιων κεφαλαίων (δηλαδή την κινητοποίηση πρόσθετων ιδιωτικών και δημόσιων πόρων προς συμπλήρωση της αρχικής δημόσιας χρηματοδότησης), καθώς και
• την ανακύκλωση των κεφαλαιακών πόρων τους (δηλαδή τη χρησιμοποίηση των ίδιων κεφαλαίων σε περισσότερους του ενός κύκλους).

Το γεγονός ότι τα δάνεια πρέπει να εξοφληθούν, οι εγγυήσεις να αποδεσμευτούν ή, στην περίπτωση επένδυσης σε μετοχικό κεφάλαιο, το προϊόν να αποδοθεί επηρεάζει επίσης κατ’ αρχήν τη συμπεριφορά των τελικών αποδεικτών, με αποτέλεσμα την καλύτερη αξιοποίηση των δημόσιων κεφαλαίων και τη μείωση της πιθανότητας εξάρτησης των τελικών αποδεκτών από τη δημόσια στήριξη.

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα χρηματοοικονομικά μέσα που είχαν συσταθεί στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ) χρησιμοποιήθηκαν από 25 εκ των 28 κρατών μελών της ΕΕ: συνολικά, σε ολόκληρη την ΕΕ συστάθηκαν 972 χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ και 53 στο πλαίσιο του ΕΚΤ. Στο τέλος του 2014, στα μέσα αυτά είχαν χορηγηθεί περί τα 16 δισεκατομμύρια ευρώ, ως συνεισφορές από τα επιχειρησιακά προγράμματα (ΕΠ) του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Το ποσό αυτό αντιπροσωπεύει σημαντική αύξηση σε σχέση με τα περίπου 1,3 δισεκατομμύρια ευρώ και τα 0,6 δισεκατομμύρια ευρώ που διατέθηκαν σε τέτοια μέσα κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2000-2006 και 1994-1999 αντίστοιχα. Κατά την ίδια περίοδο 2007-2013, η συνολική συνεισφορά από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στα 21 χρηματοοικονομικά μέσα υπό την άμεση ή την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής ανήλθε σε περίπου 5,5 δισεκατομμύρια ευρώ. Αυτά τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα εφαρμόζονται σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ.

Με τον παρόντα έλεγχο εξετάσαμε την αποδοτικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων ως μηχανισμού εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Ο έλεγχός μας έλαβε χώρα μεταξύ Οκτωβρίου 2014 και Μαρτίου 2016 και επικεντρώθηκε στους τομείς της περιφερειακής και κοινωνικής πολιτικής, καθώς και της πολιτικής μεταφορών και ενέργειας. Αναλύσαμε το σύνολο των 1025 χρηματοοικονομικών μέσων που συστάθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ και λειτούργησαν υπό επιμερισμένη διαχείριση, καθώς και έξι ακόμη υπό κεντρική διαχείριση στους ως άνω αναφερόμενους τομείς. Τα στοιχεία που παρουσιάζονται στην παρούσα έκθεση βασίζονται στις τελευταίες πληροφορίες που παρείχε η Επιτροπή τον Σεπτέμβριο του 2015 και οι οποίες απεικονίζουν την κατάσταση στο τέλος του 2014.

Ο έλεγχός μας ανέδειξε ορισμένα σημαντικά προβλήματα τα οποία περιόρισαν την αποδοτικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων ως μηχανισμού εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013:

• Μεγάλος αριθμός των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ήταν κατά κανόνα υπερμεγέθη και, στο τέλος του 2014, εξακολουθούσαν να αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα με την εκταμίευση των κεφαλαιακών πόρων τους (κατά μέσο όρο είχε χρησιμοποιηθεί το 57 % περίπου του συνόλου των κεφαλαιακών πόρων που είχαν καταβληθεί από τα ΕΠ στα χρηματοοικονομικά μέσα). Η πρόθεση των κρατών μελών να αποφύγουν τις αποδεσμεύσεις πιστώσεων καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 συνετέλεσε στη διόγκωση των αρχικών κεφαλαιακών πόρων.
• Γενικά, ούτε τα υπό επιμερισμένη ούτε τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα κατόρθωσαν να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια.
• Μέχρι στιγμής, περιορισμένος μόνον αριθμός των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατόρθωσε να εξασφαλίσει την ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης.
• Όσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές είναι υψηλά σε σύγκριση με τη χρηματοδοτική στήριξη που παρέχεται εν τέλει στους τελικούς αποδέκτες και, εκτός αυτού, φαίνονται να είναι σημαντικά υψηλότερα από εκείνα που ανακύπτουν στο πλαίσιο των υπό κεντρική διαχείριση μέσων ή των επενδυτικών ταμείων του ιδιωτικού φορέα.

Παράλληλα, παρατηρούμε ότι επήλθαν βελτιώσεις στο νομικό πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020 κατά το μέρος που αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα, βάσει της πείρας που αποκτήθηκε κατά την προηγούμενη περίοδο 2007-2013, ορισμένα ζητήματα ωστόσο παραμένουν εκκρεμή.

Στην έκθεσή μας, συνιστούμε τα εξής:

• Η εκ των προτέρων αξιολόγηση των υπό κεντρική διαχείριση μέσων εκ μέρους της Επιτροπής πρέπει να περιλαμβάνει συστηματικά ανάλυση των μέχρι τούδε «αποκομισθέντων διδαγμάτων».
• Πέραν των «αποκομιζόμενων διδαγμάτων», η Επιτροπή οφείλει επίσης να αξιολογεί την επίδραση των σημαντικότερων κοινωνικοοικονομικών μεταβολών στο σκεπτικό του μέσου και την αντίστοιχη συνεισφορά που απαιτείται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στο πλαίσιο των σχετικών ενδιάμεσων αξιολογήσεων όλων των υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων.
• Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να επιδιώκουν τη βελτιστοποίηση του μεγέθους των ειδικών ταμείων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, προκειμένου να εξοικονομούν, στο μέτρο του δυνατού, σημαντικούς πόρους από τα έξοδα λειτουργίας αυτών των μέσων. Στα κράτη μέλη πρέπει να παρασχεθεί πρόσθετη καθοδήγηση σχετικά με τον τρόπο σύστασης τέτοιων χρηματοοικονομικών μέσων, είτε σε εθνικό επίπεδο είτε σε επίπεδο ΕΕ (τα οποία θα τίθενται υπό την άμεση ή την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής).
• Η Επιτροπή οφείλει να περιλάβει στον δημοσιονομικό κανονισμό (και σε επακόλουθους τομεακούς κανονισμούς) ορισμό της μόχλευσης των χρηματοοικονομικών μέσων που να ισχύει για όλους τους τομείς του προϋπολογισμού της ΕΕ και να κάνει σαφή διάκριση μεταξύ της μόχλευσης των ιδιωτικών και των εθνικών δημόσιων συνεισφορών στο πλαίσιο ενός ΕΠ ή/και των πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαιακών συνεισφορών και να λαμβάνει υπόψη το είδος του εκάστοτε μέσου.
• Για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή οφείλει να εξασφαλίσει ότι, κατά το κλείσιμο, τα κράτη μέλη παρέχουν πλήρη και αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τις ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των μέσων, τόσο μέσω των ΕΠ όσο και επιπλέον αυτών.
• Για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, η Επιτροπή οφείλει να παράσχει στα κράτη μέλη πρόσθετη καθοδήγηση σχετικά με τη βέλτιστη εφαρμογή των περί προνομιακής μεταχείρισης διατάξεων, με στόχο την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς παράλληλα οι δημόσιοι χρηματοδότες των κεφαλαιακών πόρων των μέσων να επωμίζονται υπερβολικό κίνδυνο.
• Για τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, η νομοθεσία που διέπει το εκάστοτε μέσο πρέπει να καθορίζει τις γενικές αρχές επιμερισμού του κινδύνου, οι οποίες που μπορεί να έχουν επίπτωση στον προϋπολογισμό της ΕΕ.
• Για όλα τα χρηματοοικονομικά μέσα που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίσει ότι, όσον αφορά τις φορολογικές ρυθμίσεις, τα κράτη μέλη, η ίδια και ο όμιλος της ΕΤΕπ εφαρμόζουν μόνο δομές που εναρμονίζονται με τις συστάσεις και τις δράσεις της.
• Η Επιτροπή οφείλει να λάβει τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη διατηρούν τον ανακυκλούμενο χαρακτήρα των ταμείων κατά την απαιτούμενη οκταετία μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.
• Η Επιτροπή οφείλει να παράσχει καθοδήγηση όσον αφορά τις διατάξεις που επιτρέπουν στα χρηματοοικονομικά μέσα να εξακολουθούν να χρησιμοποιούνται και την επόμενη περίοδο προγραμματισμού, ιδίως στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαχειριστές των ταμείων επιλέγονται με δημόσιο διαγωνισμό.
• Η Επιτροπή οφείλει να εξασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη θα της υποβάλουν συνολικά στοιχεία για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που θα έχουν καταβληθεί έως τον Μάρτιο του 2017 ενόψει του επικείμενου κλεισίματος της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013.
• Η Επιτροπή οφείλει να διευκρινίσει ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές πρέπει να εφαρμόζονται στους κεφαλαιακούς πόρους που όντως χρησιμοποιήθηκαν από το χρηματοοικονομικό μέσο, δηλαδή στη συνεισφορά από το ΕΠ που χρησιμοποιήθηκε για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες.
• Όσον αφορά την αμοιβής του διαχειριστή βάσει των επιδόσεών του κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή οφείλει να υποβάλει νομοθετική πρόταση που θα στοχεύει στην αναθεώρηση των ισχυουσών διατάξεων του ΚΚΔ με σκοπό την ενίσχυση αυτών των ρυθμίσεων ως κινήτρου.
• Οι διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών οφείλουν να κάνουν εκτεταμένη χρήση των υπαρχουσών βάσει επιδόσεων συνιστωσών των αμοιβών των διαχειριστών ταμείου κατά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών χρηματοδότησης.
• Η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε συγκριτική ανάλυση του κόστους εφαρμογής των επιχορηγήσεων και της επιστρεπτέας χρηματοδοτικής στήριξης, παρεχόμενης κυρίως διά χρηματοοικονομικών μέσων για την περίοδο 2014-2020, με σκοπό τον καθορισμό του πραγματικού επιπέδου του. Τα στοιχεία αυτά θα ήταν ιδιαίτερα χρήσιμα για την προπαρασκευή των νομοθετικών προτάσεων της μετά το 2020 περιόδου, καθώς και για τον καθορισμό του κατάλληλου επιπέδου για την τεχνική βοήθεια.

Εισαγωγή

Τι είναι τα χρηματοοικονομικά μέσα;

Η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται σήμερα αντιμέτωπη με διάφορες σοβαρές προκλήσεις, όπως η οικονομική και χρηματοπιστωτική ανάκαμψη και η διαχείριση της προσφυγικής κρίσης. Ως εκ τούτου, οι υπεύθυνοι για τη λήψη αποφάσεων σε επίπεδο ΕΕ αναζητούν τρόπους ώστε να μεγιστοποιήσουν την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του διαθέσιμου προϋπολογισμού της, ο οποίος αντιστοιχεί σε λιγότερο από 1 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕγχΠ) της.

Τα χρηματοοικονομικά μέσα⁷ αποτελούν εργαλείο για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ μέσω δανείων, εγγυήσεων και επενδύσεων σε μετοχικό (ή οιονεί μετοχικό) κεφάλαιο, με σκοπό την υλοποίηση έργων (βλέπε πίνακα 1)⁸.

Στο παράρτημα I παρουσιάζεται ο τρόπος λειτουργίας των διαφορετικών ειδών χρηματοοικονομικών μέσων.

Συγκρινόμενα με τις επιχορηγήσεις (οι οποίες αποτελούν τον παραδοσιακό τρόπο παροχής χρηματοδότησης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ), τα χρηματοοικονομικά μέσα, εάν εφαρμοστούν σωστά, παρέχουν δύο συγκεκριμένα οφέλη:

• τη δυνατότητα μόχλευσης των δημόσιων κεφαλαίων (δηλαδή την κινητοποίηση πρόσθετων ιδιωτικών και δημόσιων πόρων προς συμπλήρωση της αρχικής δημόσιας χρηματοδότησης), καθώς και
• την ανακύκλωση των κεφαλαιακών πόρων τους (δηλαδή τη χρησιμοποίηση των ίδιων κεφαλαίων σε περισσότερους του ενός κύκλους), η οποία παρέχει κατ’ αρχήν τη δυνατότητα σε κάθε ευρώ χρηματοδότησης παρεχόμενης διά χρηματοοικονομικών μέσων να χρησιμοποιηθεί περισσότερες από μία φορές.

Το γεγονός ότι τα δάνεια πρέπει να εξοφληθούν, οι εγγυήσεις να αποδεσμευτούν ή, στην περίπτωση επένδυσης σε μετοχικό κεφάλαιο, το προϊόν να αποδοθεί, επηρεάζει επίσης κατ’ αρχήν τη συμπεριφορά των τελικών αποδεικτών, με αποτέλεσμα την καλύτερη αξιοποίηση των δημόσιων κεφαλαίων και τη μείωση της πιθανότητας εξάρτησης των τελικών αποδεκτών από τη δημόσια στήριξη.

Κοινός ορισμός των χρηματοοικονομικών μέσων διατυπώθηκε για πρώτη φορά κατά την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού το 2012· έκτοτε ο ορισμός αυτός εφαρμόζεται στους τομεακούς κανονισμούς που αφορούν την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 (βλέπε παράρτημα II).

Ρόλος των χρηματοοικονομικών μέσων στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ από το 2007 και εξής

Ρόλος των χρηματοοικονομικών μέσων που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ

Ο προϋπολογισμός της ΕΕ μπορεί να εκτελείται στο πλαίσιο επιμερισμένης διαχείρισης (δηλαδή σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, όπως συμβαίνει στον τομέα της πολιτικής συνοχής), άμεσης διαχείρισης (δηλαδή από τις υπηρεσίες της ή μέσω εκτελεστικών οργανισμών) ή έμμεσης διαχείρισης (δηλαδή με ανάθεση καθηκόντων εκτέλεσης του προϋπολογισμού σε τρίτες χώρες ή σε άλλους φορείς)⁹. Οι δύο τελευταίοι τρόποι εκτέλεσης αναφέρονται συνολικά ως κεντρική διαχείριση.

Τα χρηματοοικονομικά μέσα χρησιμοποιούνται για την εκτέλεση διαφόρων τμημάτων του προϋπολογισμού της ΕΕ:

• Τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέτρα στον τομέα της συνοχής συστήνονται κυρίως στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και σε μικρότερο βαθμό στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ). Από την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, χρηματοοικονομικά μέσα μπορούν επίσης να χρησιμοποιούνται και για το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ). Κάθε χρηματοοικονομικό μέσο εφαρμόζεται στο πλαίσιο επιχειρησιακού προγράμματος (ΕΠ) και η σύστασή του, το μέγεθος και η μορφή του αποφασίζονται από τις διαχειριστικές αρχές που είναι αρμόδιες για το συγκεκριμένο πρόγραμμα¹⁰. Χρηματοοικονομικά μέσα χρησιμοποιούνται επίσης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Αλιείας (ΕΤΑλ).
• Τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέτρα χρηματοδοτούνται από διάφορους τομείς του προϋπολογισμού, όπως η έρευνα, οι επιχειρήσεις και η βιομηχανία, η εκπαίδευση και ο πολιτισμός κ.λπ. Στην περίπτωση των μέσων αυτών, η Επιτροπή, μαζί με τους εταίρους της, συμμετέχει άμεσα στον σχεδιασμό τους, την ανάπτυξη της επενδυτικής στρατηγικής τους και τον καθορισμό των κεφαλαιακών πόρων τους. Η απόφαση για τη σύσταση αυτών των μέσων λαμβάνεται από τις αρμόδιες για τον προϋπολογισμό αρχές, δηλαδή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, βάσει πρότασης της Επιτροπής.

Κανόνες που ισχύουν για την επιλογή του διαχειριστή των κεφαλαίων των χρηματοοικονομικών μέσων

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, τα χρηματοοικονομικά μέσα συστήνονται ως αυτόνομα ταμεία ή ως επιμέρους ταμεία ενός ταμείου χαρτοφυλακίου, τα οποία αναφέρονται εφεξής ως «ειδικά ταμεία» (βλέπε γράφημα 1). Το ταμείο χαρτοφυλακίου, αναφερόμενο ενίοτε και ως «υπερταμείο», είναι ταμείο που συστήνεται με σκοπό τη διαχείριση των διαφόρων ειδών χρηματοοικονομικών μέσων. Επίσης, παρέχει τη δυνατότητα πραγματοποίησης συνεισφορών από ένα ή περισσότερα ΕΠ σε ένα ή περισσότερα χρηματοοικονομικά μέσα.

Τη διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων αναλαμβάνουν συνήθως ιδιωτικές ή δημόσιες τράπεζες ή άλλοι χρηματοπιστωτικοί διαμεσολαβητές και όχι δημόσιες αρχές. Όσον αφορά τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, σε περίπτωση κατά την οποία η ανάθεση της διαχείρισης του ταμείου αποτελεί αντικείμενο διαγωνισμού, η επιλογή του διαχειριστή πρέπει να συμμορφώνεται με τη νομοθεσία περί δημόσιων συμβάσεων της ΕΕ και των κρατών μελών. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν εφαρμόζονται οι περί δημόσιων συμβάσεων κανόνες (δηλαδή εάν η σύμβαση διαχείρισης του ταμείου δεν είναι σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας), η διαχειριστική αρχή μπορεί να διορίσει τον διαχειριστή του ταμείου με την επιφύλαξη της συμμόρφωσης με τους κανόνες που ισχύουν για τις κρατικές ενισχύσεις (βλέπε σημεία 10 έως 12).

Ο όμιλος της ΕΤΕπ [περιλαμβάνει το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων (ΕΤαΕ) και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ)] απολαύει ειδικού καθεστώτος, δεδομένου ότι μπορεί να διοριστεί ως διαχειριστής ταμείου χωρίς την εφαρμογή διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης¹¹. Ο όμιλος διαχειρίζεται επίσης τα περισσότερα υπό κεντρική διαχείριση μέσα, των οποίων ο διαχειριστής ορίζεται στη σχετική νομοθετική πρόταση.

Πηγή: ΕΕΣ.

Χρηματοοικονομικά μέσα και κανόνες της ΕΕ περί κρατικών ενισχύσεων

Τα υπό επιμερισμένη διαχείριση ταμεία της ΕΕ θεωρούνται μέρος των εθνικών ή των περιφερειακών προϋπολογισμών και ως τέτοια υπόκεινται δυνητικά στον έλεγχο που αφορά τις κρατικές ενισχύσεις. Ως εκ τούτου, κατά την εφαρμογή του χρηματοοικονομικού μέσου, οι διαχειριστικές αρχές οφείλουν να διασφαλίζουν τη συμμόρφωση με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων¹². Οι κανόνες αυτοί περιλαμβάνονται στον νέο γενικό κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία (ΓΚΑΚ)¹³ και τις νέες κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής περί χρηματοδότησης επιχειρηματικού κινδύνου¹⁴, δύο κείμενα που τέθηκαν σε ισχύ τον Ιούλιο του 2014.

Για κάθε χρηματοοικονομικό μέσο του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, η διαχειριστική αρχή πρέπει να παρουσιάζει στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι το μέσο αυτό¹⁵:

• είτε συμμορφώνεται με τη συνήθη πρακτική της αγοράς (γεγονός που σημαίνει στην πράξη ότι η διαχείριση του ταμείου επελέγη κατ’ εφαρμογήν ανοικτής, διαφανούς και χωρίς διακρίσεις διαδικασίας),
• είτε εμπίπτει στον κανονισμό περί ενισχύσεων ήσσονος σημασίας¹⁶,
• είτε τυγχάνει απαλλαγής διότι υπάγεται στον ΓΚΑΚ ή σε κοινοποιούμενο καθεστώς ενισχύσεων, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής περί χρηματοδότησης επιχειρηματικού κινδύνου.

Τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα (που δεν χρησιμοποιούν εθνικούς ή περιφερειακούς πόρους και, ως εκ τούτου, δεν συνιστούν μέρος των εθνικών προϋπολογισμών) δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων της ΕΕ περί κρατικών ενισχύσεων, διότι δεν πληρούται η κύρια προϋπόθεση που θέτει το άρθρο 107 ΣΛΕΕ, η οποία απαιτεί να «[...] χορηγούνται [...] από τα κράτη μέλη ή με κρατικούς πόρους».

Γενικές πληροφορίες σχετικά με τον αριθμό των χρηματοοικονομικών μέσων και των κεφαλαιακών πόρων τους από το 2007 και εξής

Περίοδος προγραμματισμού 2007-2013

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, 25 από τα 28 κράτη μέλη της ΕΕ χρησιμοποίησαν χρηματοοικονομικά μέσα. Ο χρηματοδοτικός αυτός μηχανισμός δεν εφαρμόστηκε μόνο στην Κροατία, την Ιρλανδία και το Λουξεμβούργο¹⁷. Στα παραρτήματα III και  IV παρουσιάζεται επισκόπηση των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ανά κράτος μέλος.

Όπως φαίνεται στον πίνακα 2, στο τέλος του 2014, περίπου 15,2 δισεκατομμύρια ευρώ είχαν καταβληθεί ως συνεισφορές από τα ΕΠ του ΕΤΠΑ και 0,8 δισεκατομμύρια ευρώ ως συνεισφορές από τα ΕΠ του ΕΚΤ. Τα ποσά αυτά αντιπροσωπεύουν σημαντική αύξηση σε σχέση με τα περίπου 1,3 δισεκατομμύρια ευρώ και τα 0,6 δισεκατομμύρια ευρώ που διατέθηκαν κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2000-2006 και 1994-1999 αντίστοιχα¹⁸.

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η συνεισφορά της ΕΕ σε χρηματοοικονομικά μέσα αντιστοιχεί στο 5 % και το 1 % της συνολικής χρηματοδότησης της ΕΕ για το ΕΤΠΑ και το ΕΚΤ για το σύνολο της περιόδου. Ο προϋπολογισμός της ΕΕ αποτελεί την πηγή ποσοστού 69 % και 56 % αντίστοιχα της συνολικής συνεισφοράς στους κεφαλαιακούς πόρους των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά την περίοδο 2007-2013 (βλέπε πίνακα 2). Από την άποψη της χρηματοδοτικής στήριξης που παρέχεται στον τελικό αποδέκτη, η συνεισφορά της ΕΕ αντιστοιχεί στο 63 % (ΕΤΠΑ) και το 65 % (ΕΚΤ).

Σύμφωνα με τα τελευταία στοιχεία που παρουσίασε η Επιτροπή, σε ολόκληρη την ΕΕ είχαν συσταθεί 972 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και 53 του ΕΚΤ. Από αυτά 903 είναι ειδικά ταμεία του ΕΤΠΑ και 49 ειδικά ταμεία του ΕΚΤ (βλέπε πίνακα 3). Τη διαχείριση 31 από τα μέσα του ΕΤΠΑ έχει αναλάβει ο όμιλος της ΕΤΕπ (βλέπε σημείο 9).

Επιπλέον, υπήρχαν 14 μέσα που χρηματοδοτήθηκαν από το ΕΓΤΑΑ και 6 ακόμη από το ΕΤΑλ. Για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα εν λόγω δύο ταμεία δεν απαιτούσαν από τα κράτη μέλη να αναφέρουν στοιχεία σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα και, για τον λόγο αυτό, δεν υπάρχουν επίσημα δεδομένα¹⁹. Ωστόσο, βάσει στοιχείων που συγκέντρωσε το Συνέδριο, στο τέλος του 2013, οι κεφαλαιακοί πόροι των ταμείων που συγχρηματοδοτήθηκαν από το ΕΓΤΑΑ και το ΕΤΑλ εκτιμώνται σε περίπου 700 και 72 εκατομμύρια ευρώ αντίστοιχα (σε αμφότερες τις περιπτώσεις συμπεριλαμβάνονται οι εθνικές συνεισφορές στα προγράμματα).

Για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα, η συνολική συνεισφορά της ΕΕ στα χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2007-2013, για το σύνολο των τομέων του προϋπολογισμού, ήταν περί τα 5,5 δισεκατομμύρια ευρώ²⁰ και κατανεμήθηκε σε 21 χρηματοοικονομικά μέσα²¹. Τα μέσα αυτά εφαρμόζονται σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ.

Περίοδος προγραμματισμού 2014-2020

Στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ, τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ) αποτελούν την κύρια πηγή χρηματοδότησης επενδύσεων κεφαλαίου και υποδομών, με συνολικούς κεφαλαιακούς πόρους περί τα 450 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Από το 2011 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενθαρρύνουν την αυξημένη χρήση χρηματοοικονομικών μέσων²². Αυτή η πολιτική δέσμευση αντικατοπτρίζεται επίσης στον κανονισμό περί καθορισμού κοινών διατάξεων (ΚΚΔ), ο οποίος προβλέπει διευρυμένη χρήση των χρηματοοικονομικών μέσων για την εκτέλεση και των πέντε ΕΔΕΤ (δηλαδή συμπεριλαμβανομένου του Ταμείου Συνοχής) και την επίτευξη όλων των θεματικών στόχων των προγραμμάτων²³.

Στο τέλος του 2015, η Επιτροπή εκτιμούσε ότι, για το σύνολο της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020, από τα πέντε ΕΔΕΤ θα διατεθούν σε χρηματοοικονομικά μέσα περί τα 21 δισεκατομμύρια ευρώ²⁴. Δεδομένου ότι, στο τέλος του 2014, η μέση συνεισφορά της ΕΕ στους συνολικούς κεφαλαιακούς πόρους αυτών των μέσων για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 ήταν περίπου 68 %²⁵, υπολογίζουμε ότι το ποσό των 21 δισεκατομμυρίων ευρώ που θα διατεθεί από τον προϋπολογισμό της ΕΕ θα αντιστοιχεί πιθανώς σε συνολικά κεφάλαια ύψους περίπου 31 δισεκατομμυρίων ευρώ (μη συνυπολογιζόμενης της πρόσθετης εθνικής και ιδιωτικής χρηματοδότησης που μπορεί να χορηγηθεί στα ταμεία εκτός του πλαισίου των προγραμμάτων των ΕΔΕΤ).

Για λόγους σύγκρισης αναφέρεται ότι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ) σκοπεύει να κινητοποιήσει τουλάχιστον 315 δισεκατομμύρια ευρώ για ιδιωτικές και δημόσιες μακροπρόθεσμες επενδύσεις σε ολόκληρη την ΕΕ κατά την περίοδο 2015-2017 και τη χρηματοδότηση έργων κατά τα μετέπειτα χρόνια.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Με τον παρόντα έλεγχο, το Συνέδριο εξέτασε την αποδοτικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων ως μηχανισμού εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Στο πλαίσιο αυτό, με την έκθεσή μας επιχειρείται να δοθεί απάντηση στα ακόλουθα βασικά ερωτήματα ελέγχου:

• Ήταν ενδεδειγμένο το μέγεθος των χρηματοοικονομικών μέσων λαμβανομένων υπόψη των αναγκών της αγοράς;
• Κατόρθωσαν τα χρηματοοικονομικά μέσα να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια;
• Εξασφαλίστηκε με τα χρηματοοικονομικά μέσα η ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης;
• Αποδείχτηκαν τα χρηματοοικονομικά μέσα οικονομικώς αποδοτικά ως μέθοδος εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ;

Για καθένα από τα ανωτέρω ερωτήματα, εξετάσαμε ποια διδάγματα μπορούν να αποκομιστούν από τις σοβαρότερες αδυναμίες που εντοπίσαμε. Επίσης, αξιολογήσαμε κατά πόσον οι εν λόγω αδυναμίες αποκαθίστανται με τους κανονισμούς που ισχύουν για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Ο έλεγχός μας καλύπτει το διάστημα από το 2009 έως το 2015. Εστιάσαμε το ενδιαφέρον μας στους τομείς της περιφερειακής και της κοινωνικής πολιτικής, καθώς και των πολιτικών μεταφορών και ενέργειας. Συγκεκριμένα, διενεργήσαμε επισκόπηση όλων των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, καθώς και έξι υπό κεντρική διαχείριση μέσων στους τομείς της κοινωνικής πολιτικής και των πολιτικών μεταφορών και της ενέργειας. Ωστόσο, πολλά από τα ζητήματα που αναδεικνύονται στην παρούσα έκθεση ενδέχεται να επηρεάζουν και άλλους τομείς του προϋπολογισμού της ΕΕ στους οποίους χρησιμοποιούνται τέτοια μέσα.

Οι ελεγκτικές εργασίες συνίσταντο στα εξής:

• επισκόπηση των διαφόρων αναλύσεων και δημοσιεύσεων της Επιτροπής, της ΕΤΕπ, του ΕΤαΕ και τρίτων·
• ανάλυση της πλέον πρόσφατης ετήσιας έκθεσης παρακολούθησης που δημοσίευσε η Επιτροπή τον Σεπτέμβριο του 2015 και η οποία κάλυπτε το σύνολο των 1 025 χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ· η ανάλυση αυτή, βασιζόμενη σε στοιχεία που δημοσιοποίησε η Επιτροπή τον Νοέμβριο του 2015, αφορούσε επίσης έξι²⁶ από τα 21 υπό κεντρική διαχείριση μέσα (που αντιστοιχούσαν σε συνεισφορά της ΕΕ ύψους 789 εκατομμυρίων ευρώ ή στο 14 % των συνολικών κεφαλαίων και των 21 μέσων)²⁷·
• ανάλυση 10 περιπτωσιολογικών μελετών χρηματοοικονομικών μέσων που εφαρμόζονταν στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ που καλύπτεται από την παρούσα έκθεση²⁸, συμπεριλαμβανομένης επιτόπιας επίσκεψης σε ένα κράτος μέλος (Σλοβακία)·
• επισκόπηση παρακολούθησης 45 χρηματοοικονομικών μέσων που είχαν υποβληθεί σε έλεγχο συμμόρφωσης από το Συνέδριο από το 2009 και εξής (τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών έχουν ήδη παρουσιαστεί στις αντίστοιχες ετήσιες εκθέσεις μας) και 54 άλλων που είχαν εξεταστεί στο πλαίσιο ελέγχων επιδόσεων από το 2012 και εξής·
• έρευνα σε 85 διαχειριστικές αρχές και διαχειριστές ταμείων που μετέχουν στην εφαρμογή χρηματοοικονομικών μέσων, εκ των οποίων οι 82 σχετίζονται με υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ και οι τρεις σε υπό κεντρική διαχείριση μέσα· ελήφθησαν 66 απαντήσεις για τα μέσα υπό επιμερισμένη διαχείριση και δύο για τα υπό κεντρική·
• συνεντεύξεις με περισσότερους από 40 υπαλλήλους της Επιτροπής, της ΕΤΕπ και του ΕΤαΕ, καθώς και με περισσότερους από 10 εμπειρογνώμονες προερχόμενους από οργανισμούς με εμπειρογνωσία στον τομέα αυτό²⁹.

Το Συνέδριο έχει ήδη εξετάσει επανειλημμένα τη χρησιμοποίηση των χρηματοοικονομικών μέσων και από το 2011 έχει παρουσιάσει τις διαπιστώσεις του σε διάφορες ετήσιες³⁰ και ειδικές εκθέσεις του³¹. Επιπλέον, τα τελευταία χρόνια, τόσο η ίδια η Επιτροπή όσο και η ΕΤΕπ, το ΕΤαΕ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, οι εθνικές ελεγκτικές αρχές και οι διαχειριστές ταμείων από τον ιδιωτικό τομέα έχουν εντοπίσει σειρά ζητημάτων τα οποία, λαμβανόμενα ως σύνολο, περιόρισαν την αποτελεσματικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Η παρούσα έκθεση λαμβάνει επίσης υπόψη αυτές τις αξιολογήσεις.

Παρατηρήσεις

Ήταν ενδεδειγμένο το μέγεθος των χρηματοοικονομικών μέσων λαμβανομένων υπόψη των αναγκών της αγοράς;

Τα ίδια τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν είναι έργα, αλλά αποτελούν εργαλείο για την παροχή χρηματοδότησης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Στον τομέα της πολιτικής συνοχής, η απόφαση μιας διαχειριστικής αρχής να χορηγήσει στήριξη στο πλαίσιο ΕΠ δι’ ενός χρηματοοικονομικού μέσου δεν συνιστά τόσο απόφαση ως προς το κατά πόσον θα επενδυθούν πόροι από το ΕΠ (αυτό καθορίζεται ήδη στο ΕΠ), αλλά περισσότερο απόφαση περί του τρόπου πραγματοποίησης αυτής της επένδυσης: μέσω εφάπαξ επιχορήγησης ή μέσω στήριξης παρεχόμενης δι’ ενός χρηματοοικονομικού μέσου το οποίο χορηγεί επιστρεπτέα χρηματοδοτική στήριξη;

Στο πλαίσιο αυτό, εξετάσαμε κατά πόσον τα 1 025 μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ χρησιμοποίησαν τους κεφαλαιακούς πόρους τους για την παροχή διαφορετικών ειδών χρηματοδοτικής στήριξης σε τελικούς αποδέκτες και αναλύσαμε διάφορους παράγοντες που ευθύνονταν για τα χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης των πόρων των μέσων στους τελικούς αποδέκτες κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, δηλαδή το επίπεδο των αρχικών κεφαλαιακών πόρων των μέσων, το κατά πόσον οι διαχειριστικές αρχές είχαν εκτιμήσει σωστά τις ανάγκες της αγοράς, καθώς και τις ειδικές δυσκολίες που συνάντησαν τα περιφερειακά χρηματοοικονομικά μέσα. Αναλύσαμε επίσης τον τρόπο αντιμετώπισης παρόμοιων ζητημάτων στην περίπτωση των υπό κεντρική διαχείριση μέσων.

Οι υπέρογκοι κεφαλαιακοί πόροι είχαν ως συνέπεια χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης, αποφυγή της αποδέσμευσης πόρων και πιθανές επιστροφές κατά το κλείσιμο

Τα ποσοστά εκταμίευσης που παρουσιάζουν τα χρηματοοικονομικά μέσα έχουν εξεταστεί ήδη στο πλαίσιο πολλών ετήσιων και ειδικών εκθέσεων του Συνεδρίου³². Στην παρούσα έκθεση αναλύουμε τα τελευταία διαθέσιμα στοιχεία που είχαν διαβιβάσει τα κράτη μέλη στην Επιτροπή στις 31 Δεκεμβρίου 2014 και τα οποία δημοσιεύτηκαν τον Σεπτέμβριο του 2015. Από την εκ μέρους μας ανάλυση αυτών των πλέον πρόσφατων στοιχείων προκύπτει ότι πολλά από τα μέσα εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν δυσκολίες με την ανάλωση των κεφαλαιακών πόρων τους σύμφωνα με τις προβλέψεις.

Στον πίνακα 4 παρουσιάζονται τα ποσοστά εκταμίευσης για καθένα από τα 25 κράτη μέλη που εφάρμοσαν χρηματοοικονομικά μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013³³. Τα αναφερόμενα ποσοστά αποτελούν τον μέσο όρο όλων των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ στα αντίστοιχα κράτη μέλη. Σημαντικός αριθμός χρηματοοικονομικών μέσων συστάθηκαν μόλις από το 2012 και εξής.

Στο τέλος του 2014, έναν μόνο χρόνο πριν από το τέλος της αρχικής περιόδου επιλεξιμότητας (31 Δεκεμβρίου 2015), σε επίπεδο τελικών αποδεκτών είχε εκταμιευτεί μόλις το 57 % των πόρων των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Οι εκταμιεύσεις ήταν χαμηλές ιδίως για τα χρηματοοικονομικά μέσα της Σλοβακίας (21 %), της Ισπανίας (27 %) και της Ιταλίας (32 %). Επιπλέον, τρία άλλα κράτη μέλη (Ελλάδα, Κάτω Χώρες και Αυστρία) είχαν εκταμιεύσει λιγότερο από το μισό των αρχικών κεφαλαιακών πόρων τους.

Συνολικά, έως το τέλος του 2014, 177 από τα 972 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ (18 %) και 16 από τα 53 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΚΤ (30 %) είχαν εκταμιεύσει λιγότερο από το ένα τρίτο των πόρων τους. Στις 31 Δεκεμβρίου 2014, οι συνολικοί μη χρησιμοποιηθέντες πόροι αυτών των 177 μέσων ανέρχονταν σε 4,2 δισεκατομμύρια ευρώ. Όσον αφορά τα μέσα αυτά, θεωρούμε ότι η διαθέσιμη χρηματοδότηση είναι απίθανο να χρησιμοποιηθεί κάποτε, μολονότι η Επιτροπή παρέτεινε την περίοδο επιλεξιμότητας έως τον Μάρτιο του 2017 (βλέπε σημείο 43). Ωστόσο, το τελικό ποσοστό εκταμίευσης των χρηματοοικονομικών μέσων μπορεί να εκτιμηθεί μόνο στο τέλος του κύκλου ζωής τους, ιδίως όσον αφορά αυτά που συστήνονται προς το τέλος της περιόδου προγραμματισμού.

Χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης λόγω των υπέρογκων αρχικών κεφαλαιακών πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων

Κατά τις συνεντεύξεις που πραγματοποιήσαμε, διατυπώθηκε συχνά η άποψη ότι ο αντίκτυπος της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης ήταν μεγάλος και ότι επηρέασε αρνητικά τα ποσοστά εκταμίευσης στους τελικούς αποδέκτες. Ωστόσο, λόγω του μεγέθους του προβλήματος, θεωρούμε ότι αυτό δεν είναι ούτε ο μόνος ούτε ο κύριος λόγος για αυτά τα χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης. Πράγματι, αυτά οφείλονται πρωτίστως στους εξ αρχής υπέρογκους κεφαλαιακούς πόρους των χρηματοοικονομικών μέσων.

Αναλύοντας τα στοιχεία που δημοσίευσε η Επιτροπή το 2015 διαπιστώσαμε ότι υπάρχει θετικός συσχετισμός μεταξύ των ποσοστών απορρόφησης των πόρων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ σε επίπεδο κρατών μελών και των ποσοστών εκταμίευσης προς τους τελικούς αποδέκτες που καταγράφουν τα χρηματοοικονομικά μέσα (βλέπε γράφημα 2α και γράφημα 2β). Η ανάλυση αυτή καταδεικνύει ότι τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν ήδη δυσκολίες με την απορρόφηση του προϋπολογισμού του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ έχουν συχνά ακόμη σημαντικότερα προβλήματα με την εκταμίευση των κεφαλαιακών πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων.

Σημ.: Το μέγεθος των κύκλων αντιστοιχεί στη συνολική συνεισφορά των ΕΠ στα χρηματοοικονομικά μέσα (βλέπε πίνακα 4). Συντελεστής συσχέτισης: 0,5.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής του 2015.

Σημ.: Το μέγεθος των κύκλων αντιστοιχεί στη συνολική συνεισφορά των ΕΠ στα χρηματοοικονομικά μέσα (βλέπε πίνακα 4). Συντελεστής συσχέτισης: 0,9.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής του 2015.

Αύξηση των κεφαλαιακών πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων σε 21 από τα 25 κράτη μέλη

Σε 21 από τα 25 κράτη μέλη, διαπιστώσαμε επίσης αύξηση των αρχικών κεφαλαιακών πόρων των μέσων από το 2011. Συνολικά, η πρόσθετη χρηματοδότηση που διατέθηκε έκτοτε από τα ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ σε χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2007-2013 ανερχόταν σε 7,1 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου.

Οι περισσότερες από αυτές τις αυξήσεις των κεφαλαιακών πόρων των μέσων σημειώθηκαν στην Ιταλία (2,5 δισεκατομμύρια ευρώ), την Ισπανία (0,9 δισεκατομμύρια ευρώ), την Ελλάδα (0,9 δισεκατομμύρια ευρώ), το Ηνωμένο Βασίλειο (0,7 δισεκατομμύρια ευρώ) και την Ουγγαρία (0,5 δισεκατομμύρια ευρώ). Μόνο τα πέντε αυτά κράτη μέλη αντιστοιχούν στο 77 % της συνολικής αύξησης των κεφαλαιακών πόρων των μέσων καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου. Σε τέσσερα από αυτά (Ιταλία, Ισπανία, Ηνωμένο Βασίλειο και Ουγγαρία) το ποσοστό απορρόφησης στο τέλος του 2014 ήταν χαμηλότερο του μέσου όρου (βλέπε γράφημα 2α).

Οι διατάξεις της νομικής βάσης για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δημιούργησαν κίνητρα που ώθησαν τα κράτη μέλη να χρησιμοποιήσουν τα χρηματοοικονομικά μέσα προκειμένου να παρακάμψουν τον κίνδυνο αποδέσμευσης κεφαλαίων της ΕΕ

Η νομική βάση για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 παρείχε τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να απορροφήσουν προκαταβολικά τη συνεισφορά της ΕΕ στα ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ με τη βοήθεια χρηματοοικονομικών μέσων. Αυτές οι προκαταβολικές συνεισφορές θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν από τα κράτη μέλη ως μηχανισμός αποφυγής του κινδύνου αποδέσμευσης πόρων («κανόνας του ν+2»)³⁴ (βλέπε πλαίσιο 1).

Ο μηχανισμός αυτός έδωσε κίνητρο στα κράτη μέλη να τοποθετούν προσωρινά στους λογαριασμούς των τραπεζών και των άλλων χρηματοπιστωτικών διαμεσολαβητών που διαχειρίζονταν τα ταμεία τουλάχιστον ένα μέρος της συνεισφοράς της ΕΕ προς τα ΕΠ και να μην τη χρησιμοποιούν εν τέλει για τους προβλεπόμενους σκοπούς (βλέπε πλαίσιο 2).

Εξάλλου, εντοπίσαμε μία περίπτωση κατά την οποία οι κεφαλαιακοί πόροι των χρηματοοικονομικών μέσων είχαν μειωθεί απηχώντας τις συνθήκες της αγοράς και τα προβλεπόμενα ποσοστά εκταμίευσης, κάτι που θεωρείται ορθή πρακτική (βλέπε πλαίσιο 3).

Οι υπέρογκοι κεφαλαιακοί πόροι των χρηματοοικονομικών μέσων επηρεάζουν αρνητικά τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές στις περιπτώσεις κατά τις οποίες αυτές καθορίζονται βάσει του κεφαλαίου που έχει καταβληθεί στο ταμείο και όχι βάσει των επιδόσεων του διαχειριστή του. Η υπερδιόγκωση των κεφαλαιακών πόρων αποτελεί μέσο εξασφάλισης εισοδήματος για τους διαχειριστές τους, χωρίς αυτοί να χρειάζεται να παράσχουν πραγματικά τις αναμενόμενες υπηρεσίες (βλέπε σημεία 116 έως 125).

Ιδιαίτερα χαμηλά τα ποσοστά εκταμίευσης των χρηματοοικονομικών μέσων που τελούν υπό τη διαχείριση του ομίλου της ΕΤΕπ

Η ανάλυση που πραγματοποιήσαμε κατέδειξε επίσης ότι το μέσο ποσοστό εκταμίευσης για τα 31 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ υπό τη διαχείριση της ΕΤΕπ και του ΕΤαΕ ήταν 43 %, ποσοστό ιδιαίτερα χαμηλό συγκρινόμενο με το 60 % που ισχύει για τα μέσα που έχουν αναλάβει άλλοι διαχειριστές.

Παράταση της περιόδου επιλεξιμότητας μέχρι τον Μάρτιο του 2017 για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα απλώς μέσω σχετικών οδηγιών της Επιτροπής

Η συνεισφορά της ΕΕ που παραμένει στους μη χρησιμοποιηθέντες κεφαλαιακούς πόρους ενός ταμείου (δηλαδή κεφάλαια που, στο τέλος της περιόδου επιλεξιμότητας, δεν έχουν καταβληθεί στους τελικούς αποδέκτες ή δεν έχουν δεσμευτεί ως εγγύηση υπέρ αυτών) επιστρέφεται κατά το κλείσιμο στον προϋπολογισμό της ΕΕ. Λόγω των χαμηλών μέσων ποσοστών εκταμίευσης, το Συνέδριο ανέφερε ήδη στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2014 ότι δεν μπορεί να αναμένεται ότι μέχρι το τέλος του 2015 θα έχουν αναλωθεί πλήρως οι διαθέσιμοι πόροι όλων των χρηματοοικονομικών μέσων³⁵.

Τον Απρίλιο του 2015, η Επιτροπή δημοσίευσε αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο, οι οποίες παρέτειναν την περίοδο επιλεξιμότητας των δαπανών που συνδέονταν με χρηματοοικονομικά μέσα έως τις 31 Μαρτίου 2017, αντί για τις 31 Δεκεμβρίου 2015 που προβλεπόταν αρχικά³⁶. Ωστόσο, η γενική περίοδος επιλεξιμότητας καθορίζεται στο άρθρο 56, παράγραφος 1, του γενικού κανονισμού. Στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2014, το Συνέδριο διατύπωσε την άποψη ότι μια νομική διάταξη μπορεί να τροποποιηθεί μόνο με άλλη νομοθετική πράξη ίσης ή ανώτερης νομικής αξίας, κατά τρόπον ώστε να τηρείται δεόντως η ιεράρχηση των κανόνων δικαίου³⁷. Το συμπέρασμα που συνήχθη, κατά συνέπεια, ήταν ότι μια κατευθυντήρια γραμμή της Επιτροπής δεν μπορεί να μεταβάλει κανόνες που έχουν θεσπιστεί κατ’ εφαρμογή της νομοθετικής διαδικασίας από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο.

Σύμφωνα με την ανάλυσή μας και με γραμμική προβολή της εκταμίευσης των προηγούμενων ετών, εκτιμάμε ότι, εάν δεν παραταθεί η περίοδος επιλεξιμότητας, στο τέλος του 2015, από τα κεφάλαια που διατέθηκαν σε χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ θα έχουν μείνει αχρησιμοποίητα άνω των 5,0 δισεκατομμυρίων ευρώ. Εξ αυτών τα 3,9 δισεκατομμύρια ευρώ είναι συνεισφορές στα ΕΠ από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Τα αριθμητικά στοιχεία σχετικά με τα ποσά που θα έχουν πράγματι χρησιμοποιηθεί μεταξύ Ιανουαρίου 2015 και Μαρτίου 2017 δεν θα είναι διαθέσιμα πριν από τα τέλη του 2017.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

Δεδομένου ότι οι συνεισφορές από τα ΕΠ καταβάλλονται πλέον μέσω τμηματικών πληρωμών, το μέγεθος των χρηματοοικονομικών μέσων θα είναι περισσότερο ενδεδειγμένο με αποτέλεσμα τη βελτίωση των ποσοστών εκταμίευσης (βλέπε πλαίσιο 4).

Οι διαχειριστικές αρχές δεν αξιολόγησαν πάντοτε σωστά τις ανάγκες της αγοράς πριν από τον καταλογισμό κεφαλαίων στα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ

Εξετάσαμε επίσης κατά πόσον οι ανάγκες της αγοράς είχαν αξιολογηθεί σωστά πριν από τη σύσταση των χρηματοοικονομικών μέσων και τον καταλογισμό κεφαλαίων σε αυτά. Οι αξιολογήσεις των αναγκών της αγοράς, ή άλλως οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις, επιτρέπουν συνήθως την κατανόηση των αναγκών της αγοράς και τον προσδιορισμό του είδους της στήριξης (δάνεια, εγγυήσεις ή επενδύσεις σε μετοχικό κεφάλαιο) που κρίνεται προσφορότερο για την κάλυψη των εντοπιζόμενων κενών. Πέραν αυτών, προσδιορίζουν τις χρηματοδοτικές ανάγκες και τελικά καθορίζουν κατά πόσον ο επιδιωκόμενος στόχος πολιτικής μπορεί να επιτευχθεί καλύτερα με τη βοήθεια χρηματοοικονομικού μέσου. Έχει ήδη τονιστεί σε προηγούμενες ειδικές εκθέσεις μας αλλά και σε άλλες μελέτες ότι τα προαναφερόμενα αποτελούν προαπαιτούμενο για την επιτυχία αυτών των μέσων αυτών³⁸.

Η αξιολόγηση των αναγκών της αγοράς δεν ήταν υποχρεωτική για τα οικονομικά μέσα της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η μόνη ρητή αναφορά σε εκτιμήσεις των αναγκών της αγοράς (γνωστές και ως «αξιολογήσεις των αποκλίσεων») που υπήρχε στους σχετικούς κανονισμούς αφορούσε τα ταμεία χαρτοφυλακίου³⁹.

Για όλα τα άλλα ειδικά ταμεία, μέχρι το 2009 ήταν δυνατόν να συναχθεί έμμεση υποχρέωση πραγματοποίησης αυτής της αξιολόγησης από την ανάγκη παρουσίασης επιχειρηματικού σχεδίου για κάθε μέσο⁴⁰. Ωστόσο, τον Σεπτέμβριο του 2009, οι τροποποιήσεις της νομικής βάσης εισήγαγαν λιγότερο αυστηρές απαιτήσεις για τα εν λόγω επιχειρηματικά σχέδια⁴¹. Έκτοτε, μολονότι εξακολουθούσε να υφίσταται η υποχρέωση υποβολής επιχειρηματικού σχεδίου, καταργήθηκαν σχεδόν όλες οι ειδικές απαιτήσεις (όπως οι στοχευμένες επιχειρήσεις ή τα έργα αστικής ανάπτυξης, τα κριτήρια, οι όροι και οι προϋποθέσεις για τη χρηματοδότησή τους, καθώς και η αιτιολόγηση και η επιδιωκόμενη χρήση της συνεισφοράς από το ΕΠ). Θεωρούμε ότι, εάν απουσιάζουν αυτές οι πληροφορίες, η προστιθέμενη αξία ενός επιχειρηματικού σχεδίου είναι περιορισμένη.

Υποχρέωση αξιολόγησης των αναγκών της αγοράς δεν υφίστατο ούτε για τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέτρα που συστάθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Για τα έξι υπό κεντρική διαχείριση μέσα στα οποία αναφέρεται η παρούσα έκθεση, παρατηρήσαμε την ύπαρξη διαφορετικών πρακτικών. Μολονότι δεν υπήρχε νομική απαίτηση, διαπιστώσαμε ότι σε όλες γενικώς τις περιπτώσεις εφαρμοζόταν ένα είδος αξιολόγησης των αναγκών της αγοράς, όπως εκτιμήσεις αντίκτυπου, μελέτες ανάλυσης της αγοράς, δημόσια διαβούλευση κ.λπ.

Στο ήμισυ σχεδόν των περιπτώσεων που εξετάσαμε, οι ανάγκες της αγοράς είχαν υπερεκτιμηθεί

Σε προηγούμενες ειδικές εκθέσεις μας, έχουμε ήδη διαπιστώσει σημαντικές αδυναμίες όσον αφορά την αρτιότητα των αξιολογήσεων των αναγκών της αγοράς⁴². Συγκεκριμένα, οι αξιολογήσεις αυτές πρέπει να βασίζονται σε ορθολογικές και ρεαλιστικές παραδοχές. Διαφορετικά, τα μέσα ενδέχεται να μην μπορούν να καλύψουν τις πραγματικές ανάγκες της αγοράς, με συνέπεια την υπερκεφαλαιοποίησή τους ή/και τον περιορισμό του αντίκτυπου ή και εν τέλει την έλλειψη ουσιαστικού αντίκτυπου στην πράξη.

Η εκτίμηση των αναγκών της αγοράς εξυπηρετεί διάφορους σκοπούς, όπως τον εντοπισμό μιας αδυναμίας της αγοράς και τον καθορισμό του μεγέθους της αγοράς. Από την άποψη αυτή, από τη συνολική ανάλυσή μας προκύπτει ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, οι αξιολογήσεις των αναγκών της αγοράς δεν ήταν αρκούντως άρτιες. Μολονότι, στο πλαίσιο της έρευνάς μας, οι περισσότεροι ερωτηθέντες (82 %) απάντησαν ότι είχαν αξιολογήσει τις ανάγκες της αγοράς, αυτό δεν απέτρεψε την υπερδιόγκωση των μέσων: στο τέλος του 2014, σχεδόν το ήμισυ των χρηματοοικονομικών μέσων (19 από τα 41), για τη διαχείριση των οποίων ήταν υπεύθυνοι ερωτηθέντες που απάντησαν ότι είχαν προβεί στην αξιολόγηση αυτή, παρουσίαζε παρ’ όλα αυτά ποσοστά εκταμίευσης χαμηλότερα του 50 % των συνολικών κεφαλαιακών πόρων των μέσων. Μόνο πέντε μέσα (12 %) είχαν χρησιμοποιήσει πλήρως τους αρχικούς κεφαλαιακούς πόρους τους (βλέπε γράφημα 3).

Σημ.: Η έρευνα απεστάλη στους διαχειριστές / στις διαχειριστικές αρχές των 50 μεγαλύτερων χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και το ποσοστό συμμετοχής ήταν 80 %.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει των αποτελεσμάτων της έρευνας.

Σε προηγούμενη ειδική έκθεσή μας έχουμε ήδη επισημάνει ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η μεθοδολογία που εφαρμοζόταν για την αξιολόγηση των αναγκών της αγοράς και το εύλογο των υποκείμενων παραδοχών δεν υποβαλλόταν σε κανενός είδους έλεγχο από φορέα ανεξάρτητο από τη διαχειριστική αρχή. Η αδυναμία αυτή μπορεί να συνέβαλε στην υπεραισιοδοξία των εκτιμήσεων που πραγματοποίησε μεγάλος αριθμός διαχειριστικών αρχών ⁴³.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η διενέργεια λεπτομερούς εκ των προτέρων αξιολόγησης είναι υποχρεωτική για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα και σκοπό έχει την εξακρίβωση των αδυναμιών της αγοράς (ή περιπτώσεων ελλιπούς αξιοποίησης επενδύσεων) και την εκτίμηση του επιπέδου και της έκτασης των αναγκών σε δημόσιες επενδύσεις. Στην αξιολόγηση αυτή πρέπει επίσης να καθορίζονται τα είδη των χρηματοοικονομικών μέσων που ενδείκνυνται περισσότερο στο συγκεκριμένο πλαίσιο. Επιπλέον, η εκ των προτέρων αξιολόγηση πρέπει να υποβληθεί ενημερωτικά στην επιτροπή παρακολούθησης του ΕΠ, ενώ σύνοψη των διαπιστώσεων και των συμπερασμάτων πρέπει να δημοσιευτεί εντός τριών μηνών από την οριστικοποίησή τους (βλέπε παράρτημα V). Ωστόσο, προτού ληφθεί η απόφαση σχετικά με τους αρχικούς κεφαλαιακούς πόρους του μέσου, εξακολουθεί να μην απαιτείται η διενέργεια ανεξάρτητου ελέγχου της εκ των προτέρων αξιολόγησης και του ευλόγου των παραδοχών επί των οποίων αυτή στηρίζεται.

Από την έναρξη ισχύος του νέου δημοσιονομικού κανονισμού την 1η Ιανουαρίου 2013, η εκ των προτέρων αξιολόγηση είναι υποχρεωτική και για όλα τα νέα υπό κεντρική διαχείριση μέσα (βλέπε παράρτημα V). Ωστόσο, η εκ των προτέρων αξιολόγηση δεν περιλαμβάνει ούτε ανάλυση των αποκομιζόμενων διδαγμάτων ούτε να προβλέπει τη δυνατότητα αναθεώρησης σε περίπτωση μειζόνων κοινωνικοοικονομικών μεταβολών, όπως ισχύει για την επιμερισμένη διαχείριση. Αν και όχι για όλα, για τα περισσότερα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα διενεργείται ενδιάμεση αξιολόγηση, στο πλαίσιο της οποίας θα μπορούσαν να εξετάζονται τα ανωτέρω ζητήματα.

Η περιφερειακή εστίαση ώθησε τα κράτη μέλη να συστήσουν μεγάλο αριθμό μέσων μικρού μεγέθους κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013

Τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ είναι σημαντικά μικρότερα από τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα ή από τα ιδιωτικά επενδυτικά κεφάλαια

Τα ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ υλοποιούνται με το σύστημα της επιμερισμένης διαχείρισης από τις εθνικές ή τις περιφερειακές αρχές, γεγονός που σημαίνει ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα που συστήνονται προς διευκόλυνση της υλοποίησης εθνικών ή περιφερειακών προγραμμάτων πρέπει να ακολουθούν τις οριοθετήσεις των προγραμμάτων αυτών όσον αφορά τη γεωγραφική εμβέλεια και την επιλεξιμότητα. Η επιλεξιμότητα ενός έργου προϋποθέτει ότι αυτό βρίσκεται σε περιφέρεια οριζόμενη ως επιλέξιμη για το ΕΠ από το οποίο προέρχονται οι κεφαλαιακοί πόροι του αντίστοιχου χρηματοοικονομικού μέσου⁴⁴.

Στην ΕΕ, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, συστήθηκαν 952 ειδικά ταμεία του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ (βλέπε πίνακα 3). Αυτό σημαίνει ότι στις περισσότερες περιφέρειες συστήθηκαν περισσότερα του ενός ταμεία. Από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ, και όλως ιδιαιτέρως του ΕΚΤ, είναι σχετικώς μικρά. Η μέση συνεισφορά της ΕΕ σε μέσο του ΕΤΠΑ είναι 80 εκατομμύρια ευρώ για τα ταμεία χαρτοφυλακίου και 10 εκατομμύρια ευρώ για τα ειδικά ταμεία. Η μέση συνεισφορά της ΕΕ σε μέσο του ΕΚΤ είναι 10 εκατομμύρια ευρώ για τα ταμεία χαρτοφυλακίου και 9 εκατομμύρια ευρώ για τα ειδικά ταμεία. Αντιθέτως, στο τέλος του 2014 και σύμφωνα με τα στοιχεία της Επιτροπής, η μέση συνεισφορά από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στα υπό κεντρική διαχείριση ταμεία, τα οποία θεωρητικά καλύπτουν όλα τα κράτη μέλη, ανέρχεται έως τα 1,2 δισεκατομμύρια ευρώ. Τα ταμεία μετοχικού κεφαλαίου λειτουργούν με 150-500 εκατομμύρια ευρώ κατά μέσο όρο.

Ωστόσο, η υλοποίηση ταμείων με μεγαλύτερους κεφαλαιακούς πόρους μπορεί να αποφέρει σημαντικές οικονομίες κλίμακας και να βελτιώσει την αποδοτικότητα, για τον λόγο ότι τα γενικά έξοδα και οι συναφείς κίνδυνοι επιμερίζονται σε αρκούντως μεγάλο αριθμό τελικών αποδεκτών. Με άλλα λόγια, τα μεμονωμένα ειδικά ταμεία του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ συχνά δεν έχουν το μέγεθος το οποίο, κατά τα ισχύοντα στον τομέα των επενδυτικών κεφαλαίων, θεωρείται ενδεδειγμένο για την αποδοτική λειτουργία τους.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα κράτη μέλη διαθέτουν μεγαλύτερη ευελιξία στη σύσταση των χρηματοοικονομικών μέσων. Παραδείγματος χάριν, τα ΕΠ μπορούν να συνδυάζουν μία ή περισσότερες συμπληρωματικές επενδυτικές προτεραιότητες από το ΕΤΠΑ, το ΤΣ και το ΕΚΤ στο πλαίσιο ενός και μόνο θεματικού στόχου⁴⁵.

Επιπλέον, θεσπίστηκαν οι νομικές προϋποθέσεις για τη σύσταση μέσων με σημαντικά μεγαλύτερους κεφαλαιακούς πόρους⁴⁶. Συγκεκριμένα, για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 εισήχθη η δυνατότητα σύστασης μέσων υπό επιμερισμένη διαχείριση σε επίπεδο ΕΕ⁴⁷ (βλέπε πλαίσιο 5).

Υπάρχουν επίσης σημαντικά οικονομικά κίνητρα προς ενθάρρυνση των κρατών μελών να συστήνουν μέσα με υψηλότερους κεφαλαιακούς πόρους ή που υπερβαίνουν το περιφερειακό επίπεδο. Όταν ολόκληρος ο άξονας προτεραιότητας ΕΠ υλοποιείται διά χρηματοοικονομικού μέσου, το ανώτατο ποσοστό της συγχρηματοδότησης μπορεί να προσαυξηθεί κατά 10 %.Όταν χωριστός άξονας προτεραιότητας προβλέπεται να υλοποιηθεί διά χρηματοοικονομικού μέσου σε επίπεδο ΕΕ, υπό την άμεση ή την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής, για τον άξονα αυτό μπορεί να εγκριθεί ποσοστό συγχρηματοδότησης 100 %⁴⁸.

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να χρησιμοποιούν τις δυνατότητες που παρέχονται από το νομικό πλαίσιο για τη σύσταση, στο μέτρο του δυνατού, μεγαλύτερων ειδικών χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, ώστε να επωφελούνται από τις σημαντικές οικονομίες κλίμακας που επιτυγχάνονται σε επίπεδο εξόδων λειτουργίας αυτών των μέσων. Ωστόσο, η συμμετοχή περισσότερων περιφερειών και φορέων μπορεί να έχει ως συνέπεια μια περισσότερο σύνθετη νομική κατασκευή, γεγονός που, με τη σειρά του, μπορεί να συνεπαχθεί νέους κινδύνους καθυστέρησης που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη από τα κράτη μέλη κατά τον σχεδιασμό της καταλληλότερης χρηματοδοτικής δομής. Η κανονιστική βάση της περιόδου 2007-2013 προέβλεπε ήδη συνεισφορές από περισσότερα τους ενός προγράμματα σε ένα και το αυτό χρηματοοικονομικό μέσο⁴⁹. Εντούτοις, μέχρι στιγμής, οι δομές αυτού του είδους δεν φαίνεται να προτιμώνται, καθώς θεωρούνται ακόμη περισσότερο πολύπλοκες. Βάσει των απαντήσεων που λάβαμε στο πλαίσιο της έρευνάς μας, η Επιτροπή πρέπει να παράσχει πρόσθετη καθοδήγηση ως προς τον τρόπο σύστασης τέτοιων μέσων σε επίπεδο ΕΕ κατά την περίοδο 2014-2020.

Κατόρθωσαν τα χρηματοοικονομικά μέσα να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια;

Ένα από τα σημαντικότερα πλεονεκτήματα των χρηματοοικονομικών μέσων είναι το γεγονός ότι, μέσω μόχλευσης, μπορούν να κινητοποιηθούν πρόσθετα κεφάλαια, δηλαδή οι κεφαλαιακοί πόροι των μέσων μπορούν να ενισχυθούν από πρόσθετα ιδιωτικά και δημόσια κεφάλαια. Το αποτέλεσμα μόχλευσης εκφράζει τον βαθμό στον οποίο η δημόσια χρηματοδότηση κατορθώνει να κινητοποιήσει πρόσθετα κεφάλαια. Παρέχει εικόνα σχετικά με την ικανότητα ενός μέσου να προσελκύσει πρόσθετη χρηματοδότηση, ανάλογα με το είδος, τον τόπο και τους τελικούς αποδέκτες, αλλά και σχετικά με τις επιλογές της Επιτροπής, της διαχειριστικής αρχής ή/και του διαχειριστή του ταμείου κατά τη σύσταση του μέσου. Όταν έχουμε παρεμφερή μέσα, το υψηλότερο αποτέλεσμα μόχλευσης υποδηλώνει μέσο με καλύτερη απόδοση από την άποψη της προσέλκυσης πρόσθετης χρηματοδότησης.

Για τον λόγο αυτό, εξετάσαμε τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή καθορίζει και παρακολουθεί αυτό το αποτέλεσμα μόχλευσης τόσο για τα υπό επιμερισμένη όσο και για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα και αξιολογήσαμε κατά πόσον αυτά κατόρθωσαν να προσελκύσουν πρόσθετα ιδιωτικά κεφάλαια. Αναλύσαμε επίσης τη χρήση των προνομιακών ρυθμίσεων, των ρυθμίσεων επιμερισμού του κινδύνου με τους ιδιώτες εταίρους και των σχετικών φορολογικών συμφωνιών.

Κατά τη μέτρηση του αποτελέσματος μόχλευσης των χρηματοοικονομικών μέσων από την Επιτροπή δεν συνυπολογίζεται σωστά ο βαθμός στον οποίο η δημόσια χρηματοδότηση κινητοποιεί πρόσθετα κεφάλαια

Ανάγκη για περισσότερο διαφοροποιημένους δείκτες μόχλευσης προκειμένου οι μετρήσεις να έχουν νόημα

Δυσκολίες στον προσδιορισμό του αποτελέσματος μόχλευσης των πρόσθετων ιδιωτικών και δημόσιων κεφαλαίων για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα

Η νομοθεσία που ίσχυε για την περίοδο 2007-2013 δεν καθόριζε τον τρόπο με τον οποίο θα έπρεπε να μετράται το αποτέλεσμα μόχλευσης για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα. Το 2011 η Επιτροπή έκανε τα πρώτα βήματα για τη διευθέτηση αυτού του ζητήματος εισηγούμενη έναν πρώτο ορισμό του «αποτελέσματος μόχλευσης» και δύο χρόνια αργότερα συμπεριέλαβε την έννοια αυτή στον δημοσιονομικό κανονισμό (βλέπε πλαίσιο 6).

Ωστόσο, είμαστε της άποψης ότι δεν είναι σωστό όλη η εθνική δημόσια χρηματοδότηση να θεωρείται προϊόν μόχλευσης, όπως προτείνει η Επιτροπή για την περίπτωση των υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσων, καθώς τα ποσοστά συγχρηματοδότησης καθορίζονται ήδη σε επίπεδο άξονα προτεραιότητας του ΕΠ και, συνήθως, η εθνική συνεισφορά στους κεφαλαιακούς πόρους των χρηματοοικονομικών μέσων παραμένει εντός των ορίων των ποσοστών αυτών. Υπό την έννοια αυτή, δεν υπάρχει διαφορά μεταξύ της «κανονικής» εθνικής συγχρηματοδότησης και της «πρόσθετης» εθνικής συνεισφοράς (η οποία υπερβαίνει τα ποσοστά που καθορίζονται στο ΕΠ). Εντούτοις, μόνο για τη δεύτερη θα μπορούσε να γίνει λόγος προσέλκυσής της από τη συνεισφορά της ΕΕ. Ήδη σε προηγούμενη έκθεσή μας έχουμε επισημάνει ότι η πρακτική της Επιτροπής να μην περιλαμβάνει την εθνική δημόσια χρηματοδότηση που παρέχεται μέσω των ΕΠ στον παρανομαστή έχει ως αποτέλεσμα την τεχνητή αύξηση του δείκτη μόχλευσης που προκύπτει από τη σχετική μέτρηση⁵².

Επιπλέον, η μόχλευση θα μπορούσε να αποτελεί δείκτη της επίδοσης ενός χρηματοοικονομικού μέσου όσον αφορά την προσέλκυση πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαίων (και πάλι, πέραν αυτών που λαμβάνονται υπόψη για το ΕΠ ως σύνολο). Εννοείται ότι για την αξιολόγηση των επιδόσεων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι διαφορές στην εφαρμογή ενός τέτοιου μέσου. Συγκεκριμένα, καθοριστικός για την αξιολόγηση αυτή είναι ο ρόλος του επιμερισμού του κινδύνου και των προνομιακών ρυθμίσεων υπέρ των εταίρων από τον ιδιωτικό τομέα (βλέπε σημεία 74 έως 78). Εξάλλου, ο δείκτης μόχλευσης πρέπει να διακρίνει μεταξύ των διαφόρων ειδών χρηματοδοτικής στήριξης (παραδείγματος χάριν, για τις εγγυήσεις η μόχλευση πρέπει να είναι υψηλότερη από ό,τι για τα δάνεια), μεταξύ των διαφόρων ειδών επενδύσεων (η μόχλευση πρέπει να είναι χαμηλότερη για επενδύσεις με μεγαλύτερη επικινδυνότητα), μεταξύ των σταδίων ανάπτυξης των υποστηριζόμενων τελικών αποδεκτών (παραδείγματος χάριν, οι νεοσύστατες επιχειρήσεις χαρακτηρίζονται από μεγαλύτερη επικινδυνότητα), καθώς και μεταξύ των διαφόρων γεωγραφικών αγορών (παραδείγματος χάριν, η μόχλευση είναι χαμηλότερη σε λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες).

Όπως γίνεται επί του παρόντος, ο υπολογισμός του «αποτελέσματος μόχλευσης» από την Επιτροπή δεν μπορεί να αποτελεί αξιόπιστη ένδειξη των πραγματικών επιδόσεων όσον αφορά την προσέλκυση πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαίων. Ως εκ τούτου, δεν καθιστά δυνατή τη διάκριση μεταξύ επιτυχών και λιγότερο επιτυχών χρηματοοικονομικών μέσων από την άποψη της προσέλκυσης πρόσθετων ιδιωτικών και δημόσιων συνεισφορών στους κεφαλαιακούς πόρους τους.

Ασυνεπής μέτρηση της μόχλευσης για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα

Όσον αφορά τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι η Επιτροπή χρησιμοποιεί διάφορους τρόπους προκειμένου να υπολογίζει το αποτέλεσμα μόχλευσης των διαφόρων μέσων, όπως εμφαίνει ο πίνακας 5⁵³.

Συνεπεία αυτού, οι δείκτες μόχλευσης που αναφέρει η Επιτροπή για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα δεν είναι συγκρίσιμοι όχι μόνο μεταξύ τους, αλλά ούτε και με αυτούς που αναφέρονται για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα.

Οι πηγές κεφαλαίων που αποτελούν απόρροια της συνεισφοράς της ΕΕ ή/και της εθνικής συνεισφοράς σε χρηματοοικονομικό μέσο δεν είναι οι μόνες που λαμβάνονται υπόψη

Οι πηγές κεφαλαίων που προσελκύει ένα έργο δεν είναι όλες απόρροια της συνεισφοράς της ΕΕ ή/και της εθνικής συνεισφοράς. Εντούτοις, αυτό δεν λαμβάνεται υπόψη κατά τον υπολογισμό του «δείκτη μόχλευσης» από την Επιτροπή. Το 2015 η Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας του ΟΟΣΑ πρότεινε μια εναλλακτική μεθοδολογία, σύμφωνα με την οποία ο τρόπος υπολογισμού εξαρτιόταν από το είδος του μέσου (δάνεια, εγγυήσεις ή μετοχικό κεφάλαιο)⁵⁴. Οι διαφορές μεταξύ αυτών των δύο προσεγγίσεων παρουσιάζονται στο παράδειγμα του πλαισίου 7.

Σύμφωνα με τη μεθοδολογία της Επιτροπής, το αποτέλεσμα μόχλευσης είναι 39 (συνολική χρηματοδότηση 7 846 εκατομμυρίων ευρώ διά της εγγύησης της ΕΕ για 200 εκατομμύρια ευρώ).

Θεωρούμε εκτός πραγματικότητας την παραδοχή ότι οι εθνικές επιχορηγήσεις, που αποτελούν το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης του έργου, κινητοποιήθηκαν από την περιορισμένου ύψους εγγύηση της ΕΕ. Το ζήτημα αυτό επηρεάζει τα στοιχεία της Επιτροπής που αφορούν τόσο τα υπό κεντρική όσο και τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα, μολονότι αυτό είναι περισσότερο αισθητό στην περίπτωση των υπό κεντρική διαχείριση μέσων, δεδομένου ότι στα υπό επιμερισμένη διαχείριση έργα ο ρόλος των ιδιωτικών συνεπενδύσεων δεν είναι τόσο σημαντικός.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 και όσον αφορά τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα, ο ΚΚΔ δεν αναφέρεται ρητά στον ορισμό του αποτελέσματος μόχλευσης που περιέχει ο δημοσιονομικός κανονισμός της ΕΕ. Ωστόσο, ο ορισμός που δίνεται στο άρθρο 37, παράγραφος 2, στοιχείο γ), του ΚΚΔ είναι κατ’ ουσίαν ίδιος: «[...] εκτίμηση σχετικά με τους πρόσθετους δημόσιους και ιδιωτικούς πόρους που ενδέχεται να συγκεντρωθούν από το μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής στο επίπεδο του τελικού αποδέκτη (αναμενόμενο αποτέλεσμα μόχλευσης)». Ως εκ τούτου, η Επιτροπή συνεχίζει να θεωρεί την εθνική συγχρηματοδότηση ως αποτέλεσμα μόχλευσης παραγόμενο από τη χρηματοδότηση που χορηγεί η ΕΕ στο ΕΠ. Επίσης, δεν αλλάζει τίποτε στον τρόπο με τον οποίο μετρώνται τα ποσά που κινητοποιούνται από τον ιδιωτικό τομέα. Κατά την άποψή μας, η Επιτροπή οφείλει να επανεξετάσει τις εφαρμοζόμενες μεθόδους υπολογισμού του αποτελέσματος μόχλευσης που επιτυγχάνεται τόσο με τη χρηματοδότηση από την ΕΕ όσο και με την εθνική δημόσια χρηματοδότηση διά των χρηματοοικονομικών μέσων, λαμβάνοντας υπόψη την εναλλακτική μεθοδολογία που πρότεινε ο ΟΟΣΑ το 2015.

Επισημαίνουμε επίσης ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται πλέον να καθορίζουν το «αναμενόμενο αποτέλεσμα μόχλευσης» για κάθε μέσο (βλέπε πλαίσιο 8). Τα στοιχεία αυτά θα παρέχουν στην Επιτροπή δεδομένα βάσει των οποίων αυτή θα μπορεί να παρακολουθεί την εξέλιξη της μόχλευσης σε σχέση με τον επιδιωκόμενο δείκτη. Εντούτοις, εν απουσία, σε επίπεδο Επιτροπής, συνεπούς μεθοδολογίας για τον υπολογισμό του αποτελέσματος μόχλευσης, είναι αμφίβολο αν η διαδικασία αυτή θα αποφέρει αξιοποιήσιμα δεδομένα που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τη διενέργεια συγκρίσεων.

Δυσκολίες στην προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών στα χρηματοοικονομικά μέσα τόσο υπό επιμερισμένη όσο και υπό κεντρική διαχείριση

Ένας από τους δεδηλωμένους στόχους των χρηματοοικονομικών μέσων είναι η προσέλκυση πρόσθετης χρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα προς συμπλήρωση των διαθέσιμων δημόσιων πόρων, δεδομένου ότι, κατ’ αυτό τον τρόπο, αυξάνεται ο αριθμός των έργων που μπορούν να χρηματοδοτηθούν χωρίς να αυξηθεί η δημόσια επένδυση. Για τον λόγο αυτό, προσπαθήσαμε να προσδιορίσουμε κατά πόσον οι δημόσιες συνεισφορές τόσο στα υπό επιμερισμένη όσο και στα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα κατάφεραν να κινητοποιήσουν πρόσθετη ιδιωτική χρηματοδότηση.

Οι ειδικές ρυθμίσεις για τους ιδιώτες επενδυτές σε χρηματοοικονομικά μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν κατάφεραν να προσελκύσουν σημαντική πρόσθετη χρηματοδότηση

Από τις συνεντεύξεις που πραγματοποιήσαμε και από τη βιβλιογραφία που αναλύσαμε επιβεβαιώνεται ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, ο ιδιωτικός τομέας επέδειξε απροθυμία να επενδύσει σε χρηματοοικονομικά μέσα, καθώς θεωρείτο ότι αυτά υπόκειντο σε υπερβολικά αυστηρές ρυθμίσεις (π.χ. ειδικοί κανονισμοί της ΕΕ και ειδικοί εθνικοί κανονισμοί, κρατικές ενισχύσεις, δημόσιες συμβάσεις). Υπενθυμίζεται ότι οι επιδιώξεις των δύο πλευρών είναι διαφορετικές: ενώ ο δημόσιος τομέας επιδιώκει την υλοποίηση συγκεκριμένης πολιτικής και την επίτευξη συγκεκριμένων επενδυτικών στόχων, ο ιδιωτικός τομέας πρέπει να στρέφεται σε κερδοφόρες δραστηριότητες. Επιπλέον, και οι δύο πλευρές ενδέχεται να μην διαθέτουν επαρκείς γνώσεις. Ο ιδιωτικός τομέας δεν διαθέτει κατ’ ανάγκη προχωρημένο χρηματοοικονομικό υπόβαθρο, ενώ ο ιδιωτικός τομέας δεν είναι απαραιτήτως εξοικειωμένος με τη νομοθεσία της ΕΕ. Η Επιτροπή θεωρεί ότι ένας τρόπος για την προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων είναι η παροχή προνομιακής μεταχείρισης στους ιδιώτες επενδυτές ή/και «ασφαλίστρων κινδύνων» υπέρ αυτών. Κατά συνέπεια, εξετάσαμε τις ειδικές ρυθμίσεις που ίσχυαν για τους επενδυτές του ιδιωτικού τομέα, προκειμένου να εξακριβώσουμε αν ο επιμερισμός των κινδύνων μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα ήταν εύλογος.

Απουσία κατευθυντήριων γραμμών εκ μέρους της Επιτροπής σχετικά με τον τρόπο καθορισμού των ρυθμίσεων προνομιακής μεταχείρισης στο πλαίσιο των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

Όσον αφορά τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά την περίοδο 2007-2013, η νομοθεσία προέβλεπε τη δυνατότητα οι αποδόσεις των επενδύσεων να διατίθενται προνομιακά στους επενδυτές που δραστηριοποιούνται στο πλαίσιο της αρχής του επενδυτή στην οικονομία της αγοράς⁵⁶. Η προνομιακή μεταχείριση μπορεί να εφαρμόζεται στην πράξη, παραδείγματος χάριν, μέσω συμβάσεων που δεν παρέχουν στον δημόσιο χρηματοδοτικό εταίρο τα ίδια δικαιώματα εξόφλησης που παρέχονται στους ιδιώτες εταίρους ή με την άνιση κατανομή του κέρδους και της ζημίας μεταξύ ιδιωτών και δημόσιων εταίρων.

Η προνομιακή μεταχείριση δικαιολογείται εάν είναι αναγκαία για την προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων σε δυσλειτουργούσες αγορές, όπου η ιδιωτική χρηματοδότηση μπορεί να συμβάλει στην επίτευξη των στόχων της δημόσιας πολιτικής. Η αδικαιολόγητη προνομιακή μεταχείριση μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την εξάντληση των αρχικών κεφαλαιακών πόρων του χρηματοοικονομικού μέσου με συνέπεια τη μείωση της χρηματοδότησης από ανακύκλωση πόρων που είναι διαθέσιμη για τον επόμενο κύκλο επενδύσεων που ξεκινά μετά την εκκαθάριση του μέσου. Εντούτοις, ούτε η νομική βάση για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 ούτε τα καθοδηγητικά σημειώματα της Επιτροπής υποδεικνύουν τον τρόπο καθορισμού των ρυθμίσεων επιμερισμού του κινδύνου στη συμφωνία χρηματοδότησης ή τον τρόπο ελέγχου της σκοπιμότητας της προνομιακής μεταχείρισης.

Παρά την ανάληψη υψηλότερων κινδύνων από την Επιτροπή, οι ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των υπό κεντρική διαχείριση μέσων ήταν περιορισμένη

Συνήθης πρακτική για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα είναι η σχετική νομοθεσία που εγκρίνεται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να περιλαμβάνει μόνο γενικούς όρους όσον αφορά τον επιμερισμό του κινδύνου ή/και την προνομιακή μεταχείριση. Οι λεπτομερείς ρυθμίσεις που αφορούν τη συνεισφορά της Επιτροπής σε αυτά τα μέσα (συμπεριλαμβανομένων των αντίστοιχων ποσοστών για τον επιμερισμό του κινδύνου) ακολουθούν αργότερα με χωριστή συμφωνία που δεν χρειάζεται την έγκριση της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής (βλέπε πλαίσιο 9).

Για ορισμένα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, διαπιστώσαμε ότι σχεδόν όλοι οι πραγματικοί κίνδυνοι έχουν μετατεθεί στην Επιτροπή (βλέπε πλαίσιο 10). Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι, στο πλαίσιο αυτών των μέσων, η Επιτροπή αναλαμβάνει μεγαλύτερο κίνδυνο από ό,τι οι εταίροι της, από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι η συνεισφορά του ιδιωτικού τομέα σε αυτά δεν ήταν σημαντική.

Περιστασιακή χρήση φορολογικών αποφάσεων τύπου «tax ruling» ώστε τα χρηματοοικονομικά μέσα να καθίστανται ελκυστικότερα για τους επενδυτές του ιδιωτικού τομέα

Η φορολογική απόφαση τύπου «tax ruling» είναι έγγραφη απόφαση εθνικής φορολογικής αρχής με την οποία καθορίζεται ο τρόπος χειρισμού συγκεκριμένης πτυχής των δραστηριοτήτων οικονομικής μονάδας στο πλαίσιο της ισχύουσας φορολογικής νομοθεσίας του εκάστοτε κράτους μέλους. Η διαδικασία αυτή μπορεί να εφαρμοστεί σε διάφορα κράτη μέλη της ΕΕ προκειμένου να υπάρχει ασφάλεια σχετικά με τη φορολογική μεταχείριση των δραστηριοτήτων. Συνήθως, τα υποκείμενα σε φορολόγηση φυσικά ή νομικά πρόσωπα υποβάλλουν τη δική τους ερμηνεία ως προς το πώς εφαρμόζεται η φορολογική νομοθεσία στην περίπτωσή τους ή στην περίπτωση συγκεκριμένης πράξης ή δραστηριότητας, την οποία η φορολογική αρχή αποδέχεται ή απορρίπτει. Τέτοιου είδους φορολογικές συμφωνίες αποτελούν επίσης συνήθη πρακτική στον τομέα των ταμείων. Μολονότι οι φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling» είναι απολύτως νόμιμες και έχουν ενταχτεί στην έννομη τάξη αρκετών χωρών, χρησιμοποιούνται επίσης ως μέσο επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού.

Ήδη από το 2012 η Επιτροπή απηύθυνε σύσταση στα κράτη μέλη σχετικά με τον επιθετικό φορολογικό σχεδιασμό⁵⁸. Ουσιαστικά, παροτρύνει τα κράτη μέλη να τροποποιήσουν την εθνική νομοθεσία τους προκειμένου να αντιμετωπίζουν «[...] τις τεχνητές ρυθμίσεις» «[...] για φορολογικούς σκοπούς, βάσει των χαρακτηριστικών της οικονομικής τους υπόστασης». Τη σύσταση αυτή ακολούθησε σειρά συγκεκριμένων μέτρων:

• Από το 2014, η Επιτροπή έχει κινήσει πολλές έρευνες προκειμένου να εξετάσει κατά πόσον αποφάσεις φορολογικών αρχών στα κράτη μέλη που αφορούν τον φόρο εισοδήματος που καταβάλλουν οι εταιρείες συμμορφώνονται με τους περί κρατικών ενισχύσεων κανόνες της ΕΕ⁵⁹.
• Τον Μάρτιο του 2015, η Επιτροπή παρουσίασε δέσμη μέτρων για την προώθηση της φορολογικής διαφάνειας και την καθιέρωση της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με τις φορολογικές αποφάσεις τους τύπου «tax ruling»⁶⁰.
• Τον Ιούνιο του 2015, η Επιτροπή ενέκρινε σχέδιο δράσης για τη δίκαιη και αποδοτική φορολόγηση των εταιρειών στην ΕΕ⁶¹. Στο έγγραφο αυτό, μεταξύ άλλων φορολογικών θεμάτων, παρουσιάζονται μέτρα για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής και του επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού.

Παρ’ όλα αυτά, εντοπίσαμε χρηματοοικονομικά μέσα για τα οποία είχαν εξασφαλιστεί φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling» (βλέπε πλαίσιο 11).

Επισημαίνουμε επίσης ότι για πολλά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ της περιόδου 2007-2013 υιοθετήθηκε η δομή των εταιρειών SICAV⁶³ ή SICAR⁶⁴. Για τις δομές αυτές οι φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling» αποτελούν συνήθη πρακτική. Τα κράτη μέλη, ωστόσο, δεν ενημερώνουν την Επιτροπή κατά πόσον, στο πλαίσιο των μέσων τους, έγινε ή πρόκειται να γίνει χρήση των εκ των προτέρων φορολογικών συμφωνιών.

Οι ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ αντιστοιχούν σχεδόν στο 2 % του συνόλου

Σε παλαιότερες εκθέσεις μας παρατηρούσαμε ότι, για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, ο δείκτης μόχλευσης του ιδιωτικού τομέα ήταν περιορισμένος⁶⁵. Σύμφωνα με τα πλέον πρόσφατα στοιχεία που κοινοποίησαν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή, μόνο 154 από τα 1 025 χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ σε 11 κράτη μέλη προσέλκυσαν ιδιωτικά κεφάλαια στη χρηματοδοτική δομή τους ως μέρος της συνεισφοράς του ΕΠ.

Όσον αφορά τα ιδιωτικά κεφάλαια που παρασχέθηκαν μέσω των ΕΠ και αναφέρονται από τα κράτη μέλη, υπάρχει επίσης ο κίνδυνος διπλής προσμέτρησής τους, καθώς είναι δυνατόν τα ιδιωτικά κεφάλαια που παρουσιάζονται στο πλαίσιο των ειδικών ταμείων να αποτελούν απλώς μεταφορά κεφαλαίων που πραγματοποίησε το ταμείο χαρτοφυλακίου. Εάν, προς εξάλειψη του κινδύνου διπλής προσμέτρησης, περιορίσουμε την ανάλυσή μας μόνο στα ταμεία χαρτοφυλακίου, διαπιστώνουμε ότι μόλις 9 από τα 73 υφιστάμενα ταμεία χαρτοφυλακίου σε τέσσερα από τα 18 κράτη μέλη στα οποία υπάρχουν τέτοια ταμεία εξασφάλισαν ιδιωτικές συνεισφορές. Για αυτά τα 9 ταμεία χαρτοφυλακίου, το μερίδιο της ιδιωτικής χρηματοδότησης στους κεφαλαιακούς πόρους του μέσου κυμαίνεται μεταξύ 5 % και 50 %. Συνολικά, τα ιδιωτικά κεφάλαια που προσέλκυσαν τα ταμεία χαρτοφυλακίου μέσω ΕΠ ανέρχονται σε 325 εκατομμύρια ευρώ. Παράλληλα επισημαίνουμε ότι, ανεξάρτητα από τα κοινοποιούμενα στοιχεία, για τις επενδύσεις μετοχικού κεφαλαίου σε ΜΜΕ υφίσταται η νομική υποχρέωση, βάσει της νομοθεσίας περί κρατικών ενισχύσεων, να υπάρχει ένα ελάχιστο επίπεδο ιδιωτικής συγχρηματοδότησης 30 % ή 50 % ανάλογα με την περιφέρεια⁶⁶.

Επιπλέον, βάσει των στοιχείων που παρείχαν εθελοντικά 11 κράτη μέλη, τα κεφάλαια (ιδιωτικά ή δημόσια) που καταβλήθηκαν σε χρηματοοικονομικά μέσα, επιπλέον αυτών που προέρχονταν από τα ΕΠ, ανέρχονται σε 342 εκατομμύρια ευρώ⁶⁷. Τα κράτη μέλη, ωστόσο, δεν υποχρεούνται να παρέχουν τέτοιες πληροφορίες και επίσης τα στοιχεία που κοινοποιούνται σε εθελοντική βάση δεν επαληθεύονται από την Επιτροπή.

Σημειώνουμε επίσης ότι η νομοθεσία για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν όριζε ότι οι χρηματοδοτικές συμφωνίες μεταξύ των διαχειριστικών αρχών και των διαχειριστών των ταμείων έπρεπε να καθορίζουν τους προβλεπόμενους δείκτες μόχλευσης για τις πρόσθετες ιδιωτικές συνεισφορές. Επιπλέον, οι αμοιβές συνήθως δεν συναρτώντο με την επιτυχία του διαχειριστή του ταμείου ως προς την προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών (βλέπε σημείο 136)⁶⁸. Συνεπώς, οι διαχειριστές ταμείων δεν είχαν ιδιαίτερα κίνητρα να επιδιώκουν τη συμμετοχή ιδιωτών επενδυτών.

Για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα, και ιδίως τα μέσα μετοχικού κεφαλαίου, η προσέλκυση συνεισφορών με την μορφή επενδύσεων από τον ιδιωτικό τομέα αποδείχτηκε δύσκολο εγχείρημα, όπως φαίνεται από τις περιπτωσιολογικές μελέτες που παρατίθενται στο πλαίσιο 12.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

Για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα, οι διατάξεις της νομοθεσίας για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 εξακολουθούν να επιτρέπουν την προνομιακή μεταχείριση, αλλά και να απαιτούν τον ενδεδειγμένο επιμερισμό του κινδύνου μεταξύ των εταίρων από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα (βλέπε πλαίσιο 13).

Η υποχρέωση των κρατών μελών να αξιολογούν την ανάγκη προνομιακής μεταχείρισης και τις ρυθμίσεις επιμερισμού του κινδύνου, καθώς και να αιτιολογούν αυτές τις ρυθμίσεις, μπορεί σαφώς να θεωρηθεί ως πρόοδος προς την κατεύθυνση της αποδοτικότερης διαχείρισης των χρηματοοικονομικών μέσων. Στηριζόμενοι στις συνεντεύξεις που διενεργήσαμε, θεωρούμε, ωστόσο, ότι η Επιτροπή χρειάζεται να παράσχει καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με την καλύτερη αξιοποίηση της προνομιακής μεταχείρισης για την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς παράλληλα οι δημόσιοι χρηματοδότες των κεφαλαιακών πόρων των μέσων να επωμίζονται υπερβολικό κίνδυνο.

Για ορισμένα υπό κεντρική διαχείριση μέσα, η νομοθεσία ρυθμίζει το πιθανό μερίδιο του κινδύνου που αναλαμβάνουν η Επιτροπή και οι εταίροι της. Για την περίπτωση αυτή, ο κανονισμός ορίζει ότι «[...] το σχέδιο επιμερισμού του κινδύνου [πρέπει να] αντανακλάται στον ενδεδειγμένο επιμερισμό [...] μεταξύ της Ένωσης και της εντεταλμένης οντότητας», ενώ «ο μέγιστος κίνδυνος που καλύπτεται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης δεν [πρέπει να] υπερβαίνει το 50 % του κινδύνου του χαρτοφυλακίου-στόχου του χρέους βάσει του χρεωστικού μέσου»⁷⁵. Μένει να διαπιστωθεί κατά πόσον αυτές οι τροποιημένες διατάξεις θα είναι αρκετές για να προσελκύσουν περισσότερες ιδιωτικές συνεισφορές από ό,τι κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Όπως έχουμε ήδη αναφέρει σε προηγούμενη έκθεσή μας, θεωρούμε ότι οι κύριες πτυχές των ρυθμίσεων περί επιμερισμού του κινδύνου μεταξύ της Επιτροπής και των εταίρων της (π.χ. ΕΤΕπ) πρέπει να διευθετούνται στην ειδική νομοθεσία που διέπει κάθε υπό κεντρική διαχείριση μέσο⁷⁶.

Τέλος, όσον αφορά τις φορολογικές αποφάσεις τύπου «tax ruling», η κατάσταση δεν έχει αλλάξει από την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Είμαστε της άποψης ότι, η συνέχιση της χρήσης των εκ των προτέρων φορολογικών συμφωνιών κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 για τα υπό κεντρική ή/και τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα θα υπονόμευε τη φήμη της Επιτροπής, δεδομένου ότι θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι αυτό αντιφάσκει με τις συστάσεις και τις δράσεις της ίδιας όσον αφορά τις φορολογικές ρυθμίσεις.

Εξασφαλίστηκε με τα χρηματοοικονομικά μέσα η ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης;

Ένας από τους κύριους λόγους για την αξιοποίηση των δημόσιων κονδυλίων μέσω χρηματοοικονομικών μέσων είναι το γεγονός ότι οι πόροι αυτοί μπορούν να χρησιμοποιούνται περισσότερες της μίας φορές, δηλαδή μπορούν να «ανακυκλώνονται». Παραδείγματος χάριν, εάν ένα εκταμιευθέν δάνειο εξοφλήθηκε μετά από τριετία, τα χρήματα αυτά μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη χορήγηση νέου δανείου. Ως εκ τούτου, εξετάσαμε κατά πόσον αυτό το αποτέλεσμα ανακύκλωσης επιτεύχθηκε στην πράξη. Ο βαθμός αυτής της ανακύκλωσης των ταμείων στην πράξη εξαρτάται από το είδος της χρηματοδοτικής στήριξης, αλλά και από την επενδυτική περίοδο των μέσων. Για τον λόγο αυτό, αναλύσαμε κατά πόσον οι επενδυτικές περίοδοι των μέσων αντιστοιχούν στη συνήθη πρακτική της αγοράς, καθώς και ποιοι παράγοντες συνετέλεσαν στον περιορισμό της τελικής επενδυτικής περιόδου των μέσων.

Οι καθυστερήσεις στην εφαρμογή τους περιόρισαν σημαντικά την τελική επενδυτική περίοδο πολλών χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ

Στην αρχή της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, οι αρμόδιες αρχές των περισσότερων κρατών μελών διέθεταν ελάχιστη πείρα όσον αφορά τη δομή και τη λειτουργία των ανακυκλούμενων μέσων που εφαρμόζονταν σε συνεργασία με ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς. Από τους ελέγχους μας διαπιστώσαμε ότι αιτία των περισσότερων καθυστερήσεων ήταν οι χρονοβόρες διαδικασίες καθορισμού της εσωτερικής δομής των χρηματοοικονομικών μέσων, οι μακροχρόνιες διαπραγματεύσεις με χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές σε διάφορα επίπεδα (που συχνά αφορούσαν τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές), οι περίπλοκες διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων, η αβεβαιότητα ως προς τη συμμόρφωση με τους περί κρατικών ενισχύσεων κανόνες και οι δυσκολίες στην εξασφάλιση συνεισφορών από τον ιδιωτικό τομέα.

Σε πολλές περιπτώσεις, η καμπύλη μάθησης για τους διάφορους εμπλεκόμενους φορείς ήταν απότομη, ενώ ο συγκερασμός των συμφερόντων και των απόψεων των πολυάριθμων εμπλεκομένων, με σκοπό την επίτευξη συμφωνίας σχετικά με τις επενδυτικές στρατηγικές των μέσων, απαίτησε αρκετό χρόνο. Πολλά από τα ζητήματα αυτά είχαν εντοπιστεί και σε άλλες μελέτες⁷⁷. Τα αποτελέσματα των ελέγχων μας των τελευταίων ετών μαρτυρούν επίσης ότι, εάν η Επιτροπή είχε δώσει περισσότερες οδηγίες νωρίτερα, τα προβλήματα αυτά θα είχαν αποτραπεί τουλάχιστον εν μέρει.

Τα χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης που σημειώθηκαν σε πολλά κράτη μέλη και, κατά συνέπεια, η περιορισμένη ικανότητα των μέσων να εξασφαλίσουν την ανακύκλωση των πόρων τους, αποτελούν προφανή απόρροια αυτών των δυσκολιών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι καθυστερήσεις στην εφαρμογή ήταν πολυετείς, περιορίζοντας έτσι σημαντικά τον χρόνο κατά τον οποίο οι πόροι των χρηματοοικονομικών μέσων θα μπορούσαν να εκταμιευτούν στους τελικούς αποδέκτες (βλέπε πλαίσιο 14).

Η ανακύκλωση των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ήταν περιορισμένη κατά τη διάρκεια της εφαρμογής τους και αβέβαιη μετά το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013

Λιγότερα του ενός τρίτου του συνόλου των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ χρησιμοποίησαν τους πόρους τους περισσότερες από μία φορές μέχρι το τέλος του 2014

Συνολικά, από την ανάλυσή μας προέκυψε ότι, στις 31 Δεκεμβρίου 2014, μόνο 316 μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ (στη συντριπτική πλειονότητά τους ειδικά ταμεία) σε 19 κράτη μέλη είχαν επιτύχει την εκταμίευση των συνολικών πόρων τους σε επίπεδο τελικών αποδεκτών. Ωστόσο, ακόμη και για τα μέσα αυτά, η ανακύκλωση επιτεύχθηκε πολύ αργά στο πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού. Συνεπεία αυτού, το μερίδιο των αρχικών κεφαλαιακών πόρων που θα χρησιμοποιηθεί περισσότερες από μία φορές έως το τέλος της παράτασης της περιόδου επιλεξιμότητας (δηλαδή τον Μάρτιο του 2017) θα είναι πολύ περιορισμένο. Επιπλέον, σε κανένα από τα 25 κράτη μέλη που εφαρμόζουν χρηματοοικονομικά μέσα το σωρευτικό ποσοστό εκταμίευσης δεν έφθασε το 100 % (βλέπε πίνακα 4).

Οι χρονικοί περιορισμοί προκάλεσαν ιδιαίτερα προβλήματα στα μέσα μετοχικού κεφαλαίου

Από την ανάλυσή μας διαπιστώνεται επίσης ότι τα μέσα μετοχικού κεφαλαίου αντιμετώπισαν προβλήματα όσον αφορά την επίτευξη ανακύκλωσης. Στην Ευρώπη, το 2014, η μέση περίοδος διακράτησης για τις επενδύσεις μετοχικού κεφαλαίου (δηλαδή το διάστημα που μεσολαβεί μεταξύ της αγοράς και της πώλησης των μετοχών) ήταν περί τα έξι χρόνια⁷⁸. Ωστόσο, τα περισσότερα μέσα μετοχικού κεφαλαίου του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ δεν λειτούργησαν άνω της οκταετίας (από το 2009 έως το 2017). Ακόμη και εάν, παραδείγματος χάριν, οι πράξεις άρχισαν το 2009 και η έξοδος έλαβε χώρα στο τέλος του 2014, μέχρι την ημερομηνία κλεισίματος του ΕΠ δεν απομένουν ούτε τρία χρόνια για ένα νέο κύκλο επενδύσεων μετοχικού κεφαλαίου. Ως εκ τούτου, λαμβανομένων υπόψη των ετών που χρειάζονται για τη σύσταση ενός μέσου, είναι απίθανο οι συνεισφορές του ΕΠ στα μέσα μετοχικού κεφαλαίου να χρησιμοποιηθούν εκ νέου εντός της αυτής περιόδου προγραμματισμού.

Αντιθέτως, τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα μετοχικού κεφαλαίου έχουν πολύ μεγαλύτερες διάρκειες, αντανακλώντας κατ’ αυτό τον τρόπο τη φύση των μέσων αυτών⁷⁹ (π.χ. το ταμείο «Marguerite» έχει 20ετή διάρκεια με δυνατότητα διετούς παράτασης).

Ο υψηλός βαθμός διακριτικής ευχέρειας στην επαναχρησιμοποίηση των πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ενδέχεται να αναιρέσει το αποτέλεσμα ανακύκλωσης μόλις κλείσουν τα ΕΠ

Το νομικό πλαίσιο για τα υπό επιμερισμένη διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2007-2013 ορίζει ότι οι πόροι που έχουν χρησιμοποιηθεί τουλάχιστον άπαξ κατά τον χρόνο του κλεισίματος μένουν στο κράτος μέλος, αλλά πρέπει να επαναχρησιμοποιηθούν προς όφελος της ομάδας-στόχου⁸⁰. Στα καθοδηγητικά σημειώματα της Επιτροπής σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα⁸¹ και το κλείσιμο των ΕΠ της περιόδου 2007-2013⁸² προτείνεται οι πόροι των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ να επανεπενδύονται επ’ αόριστον.

Θεωρούμε, ωστόσο, ότι δεν χωρεί τέτοια ερμηνεία του γενικού κανονισμού της περιόδου 2007-2013 όσον αφορά τις επ’ αόριστον επανεπενδύσεις⁸³. Παραδείγματος χάριν, οι διατάξεις του προβλέπουν επίσης τη μείωση του κεφαλαίου ενός μέσου και τη χρησιμοποίηση των πόρων των χρηματοοικονομικών μέσων υπό μορφή επιχορηγήσεων. Επιπλέον, από καθαρά νομική άποψη, οποιαδήποτε δραστηριότητα λαμβάνει χώρα μετά το κλείσιμο των προγραμμάτων και δεν συνδέεται με τον προϋπολογισμό της ΕΕ εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του κράτους μέλους και δεν υπάγεται πλέον στην εποπτεία της Επιτροπής, εκτός εάν η νομική βάση ορίζει άλλως.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα άρθρα 44 και 45 του ΚΚΔ αποσαφηνίζουν μια σειρά θεμάτων που αφορούν την επαναχρησιμοποίηση των πόρων των μέσων των ΕΔΕΤ μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας το 2023.

Επίσης, η νομοθεσία που διέπει την περίοδο αυτή αναγνωρίζει ρητά τον επιδιωκόμενο ανακυκλούμενο χαρακτήρα των χρηματοοικονομικών μέσων μετά την παρέλευση της περιόδου επιλεξιμότητας, περιλαμβάνοντας διατάξεις για την επαναχρησιμοποίηση των πόρων που επιστρέφονται στα μέσα εντός οκταετίας τουλάχιστον μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας⁸⁴. Με τη διάταξη αυτή, ο ΚΚΔ ορίζει μεν ένα ελάχιστο διάστημα για την ειδική διάθεση των πόρων που καταλογίζονται σε χρηματοοικονομικά μέσα, χωρίς ωστόσο να παρέχει περαιτέρω λεπτομέρειες σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο αυτό θα εφαρμοστεί στην πράξη. Κατά την άποψή μας, η Επιτροπή οφείλει να παράσχει σχετικές διευκρινίσεις.

Ένας κρίσιμος παράγοντας για την αποφυγή σφαλμάτων του παρελθόντος είναι η τυποποίηση: η δυνατότητα που παρέχεται στις διαχειριστικές αρχές να σχεδιάζουν χρηματοοικονομικά μέσα σύμφωνα με πάγιους όρους και προϋποθέσεις που θέτει η Επιτροπή θα συμβάλει στον εξορθολογισμό της διαδικασίας σύστασής τους και θα την διευκολύνει σε μεγάλο βαθμό.

Η νομική βάση για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 παρέχει επίσης τη δυνατότητα στα χρηματοοικονομικά μέσα να εξακολουθήσουν να χρησιμοποιούνται και κατά την επόμενη περίοδο προγραμματισμού, αντί να απαιτεί την εκκαθάρισή τους και την αντικατάστασή τους από νέα⁸⁵. Κατ’ αυτό τον τρόπο μπορούν να εξοικονομηθούν χρόνος και χρήματα, δεδομένου ότι τα μέσα θα είναι έτοιμα και λειτουργικά κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού, ενώ οι κεφαλαιακοί πόροι τους θα μπορούσαν να αυξηθούν σύμφωνα με την εκ των προτέρων αξιολόγηση των αναγκών. Εντούτοις, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο διαχειριστής του ταμείου επελέγη με ανοικτό διαγωνισμό, η οικονομία σε χρόνο ενδέχεται να μην είναι τόσο σημαντική, καθώς θα χρειαστεί ούτως ή άλλως νέα ανοικτή διαδικασία για την επιλογή νέου διαχειριστή. Βάσει των απαντήσεων που δόθηκαν στις ερωτήσεις της έρευνάς μας (βλέπε πλαίσιο 15), τυχόν πρόσθετη καθοδήγηση εκ μέρους της Επιτροπής σχετικά με τον τρόπο μεταφοράς μέσων στην περίοδο 2014-2020 θα ήταν άκρως ευπρόσδεκτη από τους διαχειριστές ταμείων.

Τέλος, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, Η Επιτροπή άρχισε να οργανώνει διάφορες παρουσιάσεις και εργαστήρια με σκοπό τη διάδοση «ορθών πρακτικών» και την επιμόρφωση των αρμόδιων υπαλλήλων των κρατών μελών. Τον Ιανουάριο του 2015, ένα χρόνο μετά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020, εγκαινίασε επίσης μια τεχνική συμβουλευτική πλατφόρμα (www.fi-compass.eu) προς διάδοση της εμπειρογνωσίας σχετικά με τις νομικές απαιτήσεις της ΕΕ στον τομέα των χρηματοοικονομικών μέσων.

Αποδείχτηκαν τα χρηματοοικονομικά μέσα οικονομικώς αποδοτικά ως μέθοδος για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ;

Σε αντίθεση με ό,τι ισχύει για τις παραδοσιακές επιχορηγήσεις, τη διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων αναλαμβάνουν διαχειριστές ταμείων (και όχι δημόσιες αρχές). Πρόκειται κατά κανόνα για χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές, όπως ιδιωτικές ή κρατικές τράπεζες. Η διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων συνεπάγεται έξοδα και, για τον λόγο αυτό, οι διαχειριστές των ταμείων έχουν δικαίωμα να αμείβονται για τις υπηρεσίες που παρέχουν. Το ύψος των εξόδων διαχείρισης (που αποδίδονται βάσει δικαιολογητικών) και των σχετικών αμοιβών (συμφωνημένη τιμή ή αποζημίωση για παρασχεθείσες υπηρεσίες) του διαχειριστή του ταμείου καθορίζονται συνήθως στη συμφωνία χρηματοδότησης κάθε χρηματοοικονομικού μέσου. Η αμοιβή καλύπτει τα διοικητικά έξοδα που συνδέονται με το μέσο (συμπεριλαμβανομένων των δαπανών για επενδυτικές σχέσεις και για νομικές και ελεγκτικές υπηρεσίες) και, στην περίπτωση διαχειριστών ταμείων από τον ιδιωτικό τομέα, προβλέπει περιθώριο κέρδους. Τα έξοδα αυτά διαφέρουν ανάλογα με τα χρηματοοικονομικά προϊόντα (δηλαδή εγγυήσεις, δάνεια ή μετοχικό κεφάλαιο) και το ύψος τους εξαρτάται από αντικειμενικά κριτήρια (π.χ. μεγάλος αριθμός μικρών δανείων συνεπάγεται συνήθως υψηλότερα διοικητικά έξοδα από ό,τι μικρός αριθμός μεγάλων δανείων).

Βασιζόμενοι στα τελευταία στοιχεία που αναφέρθηκαν στην Επιτροπή από τα κράτη μέλη, αναλύσαμε το ύψος των πραγματικών εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών τόσο για τα υπό επιμερισμένη όσο και για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 και εξετάσαμε κατά πόσον αυτά συνδέονταν επαρκώς με τις επιδόσεις του διαχειριστή του ταμείου. Επιπλέον, όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, αξιολογήσαμε κατά πόσον η αύξηση του χρηματοδοτικού μεριδίου που διατέθηκε στα διάφορα χρηματοοικονομικά μέσα (τα οποία ως εκ τούτου δεν τίθενται κατά κανόνα υπό τη διαχείριση εθνικών ή περιφερειακών αρχών) επέδρασε στον καθορισμό του επιπέδου της τεχνικής βοήθειας που καταβάλλεται στα κράτη μέλη για την εφαρμογή των ΕΔΕΤ.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές ήταν υψηλά σε σύγκριση με τα ποσά που εκταμιεύτηκαν εν τέλει σε επίπεδο τελικών αποδεκτών

Τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης υπερέβαιναν τα ποσά που εκταμιεύτηκαν εν τέλει σε επίπεδο τελικών αποδεκτών για περίπου το 2 % των μέσων

Για ορισμένα μέσα, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές υπερέβαιναν τα ποσά που εκταμιεύτηκαν εν τέλει σε επίπεδο τελικών αποδεκτών. Στο πλαίσιο της ανάλυσής μας, μεταξύ των 1 025 χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ εντοπίστηκαν 23 τέτοιες περιπτώσεις (2,2 %) σε 8 κράτη μέλη (Βουλγαρία, Τσεχική Δημοκρατία, Γερμανία, Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία, Πολωνία και Ηνωμένο Βασίλειο). Τα μέσα αυτά καταλόγισαν συνολικά 28 εκατομμύρια ευρώ ως έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές για την εκταμίευση 4 εκατομμυρίων ευρώ στους τελικούς αποδέκτες. Παράλληλα, ωστόσο, υπάρχουν παρεμφερή μέσα στο πλαίσιο των οποίων στους χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές δεν καταβάλλονται καθόλου έξοδα διαχείρισης ή αμοιβές (βλέπε πλαίσιο 16).

Τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές ανέρχονται έως και στο 75 % της χρηματοδοτικής στήριξης που εκταμιεύεται στους τελικούς αποδέκτες

Επιπλέον, πραγματοποιήσαμε οι ίδιοι ανάλυση των στοιχείων της Επιτροπής, συγκρίνοντας τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές με τα ποσά που καταβλήθηκαν εν τέλει στους τελικούς αποδέκτες. Τα αποτελέσματά μας, σε επίπεδο κρατών μελών, παρουσιάζονται στον πίνακα 6.

Για 274 από τα 1 025 μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ σε 10 από τα 25 κράτη μέλη (Σουηδία, Αυστρία, Λετονία, Μάλτα, Φινλανδία, Λιθουανία, Ρουμανία, Ελλάδα, Ουγγαρία, Κύπρος), διαπιστώσαμε ότι τα στοιχεία περί εξόδων διαχείρισης και σχετικών αμοιβών που διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή ήταν συνολικά για όλα τα χρηματοοικονομικά μέσα. Για έξι περαιτέρω κράτη μέλη (Πολωνία, Πορτογαλία, Γερμανία, Σλοβακία, Βουλγαρία και Ηνωμένο Βασίλειο), τέτοιες πληροφορίες διαβιβάστηκαν για 392 χρηματοοικονομικά μέσα που αντιστοιχούσαν στο 84 % έως το 98 % των συνολικών κεφαλαιακών πόρων που είχαν διατεθεί σε χρηματοοικονομικά μέσα. Για όλα τα άλλα κράτη μέλη, ευλογοφανή στοιχεία περί εξόδων διαχείρισης και σχετικών αμοιβών διαβιβάστηκαν για μέσα που αντιπροσώπευαν έως τα δύο τρίτα των συνολικών κεφαλαιακών πόρων⁸⁶. Για πολλά χρηματοοικονομικά μέσα είτε δεν αναφέρονταν καθόλου στοιχεία είτε αυτά που αναφέρονταν δεν ήταν ευλογοφανή (όπως στην περίπτωση εξόδων διαχείρισης και αμοιβών που ήταν δεκαπλάσια του ποσού που εκταμιεύτηκε τελικά). Επιπλέον, όπου τα αναφερόμενα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές ήταν «μηδέν», σημαίνει ότι είτε αυτό ίσχυε όντως στην πράξη είτε ότι δεν διαβιβάστηκαν σχετικά στοιχεία. Αυτά δεν περιελήφθησαν στην περαιτέρω ανάλυση που διενεργήσαμε.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που υπερέβαιναν τα κανονιστικά ανώτατα όρια δεν επιστρέφονταν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κατά το κλείσιμο

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές περιορίζονταν κατ’ αρχήν ετησίως στο 4 % των συνολικών κεφαλαιακών πόρων του χρηματοοικονομικού μέσου

Στη νομική βάση της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, οι διατάξεις περί αμοιβής του διαχειριστή του ταμείου που περιείχε ο κύριος κανονισμός ήταν συνοπτικές⁸⁷, αλλά ήδη στον εκτελεστικό κανονισμό της Επιτροπής καθορίζονταν ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές⁸⁸. Συγκεκριμένα, τα ετήσια ανώτατα όρια ήταν τα εξής:

• 2 % ετησίως του κεφαλαίου που παρέχεται από το ΕΠ στα ταμεία χαρτοφυλακίου για τα ταμεία εγγυήσεων,
• 4 % ετησίως του κεφαλαίου που παρέχεται από το ΕΠ ή το ταμείο χαρτοφυλακίου στα μέσα μικροπίστωσης που απευθύνονται σε πολύ μικρές επιχειρήσεις, και
• 3 % ετησίως του κεφαλαίου που παρέχεται από το ΕΠ ή το ταμείο χαρτοφυλακίου σε όλες τις άλλες περιπτώσεις.

Η Επιτροπή καθιέρωσε αυτά τα ανώτατα όρια στη νομοθετική της πρόταση λαμβάνοντας υπόψη την πείρα που είχε αποκομιστεί από την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006. Εν συνεχεία, καθορίστηκε ένα συνολικό ανώτατο όριο για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που ήταν 5 % για τα ταμεία μετοχικού κεφαλαίου και 2 % για τα ταμεία εγγυήσεων⁸⁹.

Στην περίπτωση της επιμερισμένης διαχείρισης, κατά τον καθορισμό της αμοιβής του διαχειριστή του ταμείου, οι διαχειριστικές αρχές οφείλουν να συμμορφώνονται με το νομοθετικό πλαίσιο τόσο των διαρθρωτικών ταμείων όσο και των κρατικών ενισχύσεων. Επιπλέον, πρέπει να μεριμνούν ώστε οι περί αμοιβών διατάξεις να ευθυγραμμίζονται με την επενδυτική στρατηγική του μέσου, εξασφαλίζοντας, κατ’ αυτό τον τρόπο, ότι ο διαχειριστής του ταμείου έχει οικονομικό κίνητρο να ενεργεί σύμφωνα με τους δεδηλωμένους στόχους του ΕΠ. Ως εκ τούτου, η διαπραγμάτευση της συμφωνίας χρηματοδότησης δεν είναι εύκολο έργο και, κατά τις συνεντεύξεις που πραγματοποιήσαμε, πολλές διαχειριστικές αρχές ανέφεραν ότι, στις αρχές της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, δεν διέθεταν την απαιτούμενη σχετική εμπειρογνωσία.

Υπό ορισμένες προϋποθέσεις, μπορεί να υπάρξει υπέρβαση των κανονιστικών ανώτατων ορίων για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές (π.χ. εάν τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές συμφωνούν με τους όρους της αγοράς και δεν υπερβαίνουν αυτά που καταβάλλουν οι ιδιώτες επενδυτές ή εάν ο διαχειριστής του ταμείου έχει επιλεγεί με διαδικασία δημόσιου διαγωνισμού). Από τις πληροφορίες που έχουν διαβιβάσει στην Επιτροπή τα κράτη μέλη δεν μπορούν αν εξαχθούν στοιχεία σχετικά με τη συχνότητα υπέρβασης των ορίων αυτών.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές καταβάλλονται από τους κεφαλαιακούς πόρους του χρηματοοικονομικού μέσου και δεν επιβαρύνουν τον τελικό αποδέκτη. Οι δαπάνες αυτές θεωρούνται επιλέξιμες μέχρι την εκκαθάριση του ταμείου, η οποία τις περισσότερες φορές σημαίνει το κλείσιμο του προγράμματος⁹⁰. Η επιλεξιμότητα των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών που δηλώθηκαν στο πλαίσιο των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 θα ελεγχθεί από την Επιτροπή μόλις κατά την εξέταση των εγγράφων κλεισίματος το 2017 και το 2018.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης ενδέχεται να υπερβούν τα ανώτατα όρια κατά το κλείσιμο

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που θα έχουν πραγματοποιηθεί και καταβληθεί έως τις 31 Μαρτίου 2017 μπορούν να δηλωθούν ως επιλέξιμες δαπάνες του συγκεκριμένου ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, στο πλαίσιο του οποίου συστάθηκε το μέσο⁹¹. Ο κανονισμός ορίζει ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές συνδέονται με το «κεφάλαιο που παρέχεται από το επιχειρησιακό πρόγραμμα». Σύμφωνα με την Επιτροπή, τα ανώτατα όρια που αναφέρονται στο άρθρο 43 του εκτελεστικού κανονισμού ισχύουν για το συνολική κεφαλαιακή συνεισφορά στο χρηματοοικονομικό μέσο και όχι για τη συνεισφορά που χρησιμοποιήθηκε τελικά για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες. Η άποψη αυτή επιβεβαιώνεται από την υπάρχουσα καθοδήγηση σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013⁹².

Είμαστε της άποψης ότι η Επιτροπή έπρεπε να είχε ερμηνεύσει ότι οι διατάξεις περί ανώτατων ορίων για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που τίθενται στον κανονισμό ισχύουν για τους όντως χρησιμοποιηθέντες κεφαλαιακούς πόρους που συνεισέφερε στο χρηματοοικονομικό μέσο το ΕΠ, δηλαδή αυτούς που πράγματι χρησιμοποιήθηκαν για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες. Οι διαχειριστές των ταμείων δεν πρέπει να λαμβάνουν αμοιβή για τη μη χρησιμοποίηση των κεφαλαιακών πόρων των μέσων.

Η αμοιβή βάσει επιδόσεων δεν αποτελούσε νομική προϋπόθεση στο πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, αναφορά στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων και τις πραγματικές επιδόσεις του διαχειριστή ταμείου, ως παραγόντων καθορισμού των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών, υπήρχε μόνο στα καθοδηγητικά σημειώματα της Επιτροπής, αλλά σε καμία κανονιστική βάση⁹³.

Από τους ελέγχους επιδόσεων και συμμόρφωσης που διενεργήσαμε με αντικείμενο τα χρηματοοικονομικά μέσα διαπιστώσαμε ότι τα συστήματα αμοιβών βάσει επιδόσεων ήταν περισσότερο η εξαίρεση παρά ο κανόνας: από τα εννέα μέσα που εξετάσαμε για το διάστημα 2013-2015 μόνο σε μία περίπτωση εφαρμοζόταν σύστημα αμοιβής του διαχειριστή βάσει των επιδόσεών του.

Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η αμοιβή των διαχειριστών των ταμείων δεν συνδέεται με τις επιδόσεις τους, αυτοί έχουν ελάχιστα κίνητρα για να μεταφέρουν πράγματι τα κεφάλαια στους τελικούς αποδέκτες. Η κατάσταση αυτή μπορεί να έχει επιδράσει αρνητικά στις επιδόσεις των χρηματοοικονομικών μέσων της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Επιπλέον, ούτως εχόντων των πραγμάτων, η διαχείριση των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ καθίσταται επίσης αρκετά ελκυστική για άπειρους διαχειριστές (βλέπε επίσης σημείο 86).

Το 2012 η Επιτροπή συνέστησε στις διαχειριστικές αρχές τη σύνδεση των αμοιβών των διαχειριστών ταμείων με την ποιότητα των πραγματοποιούμενων επενδύσεων, όπως αυτή μετράται βάσει της συμβολής των επενδύσεων στην επίτευξη των στρατηγικών στόχων του ΕΠ και της αξίας των πόρων που επιστρέφονται προς επαναδιάθεση από τις επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν με τη βοήθεια του μέσου⁹⁴. Εντούτοις, η σύσταση αυτή διατυπώθηκε σε καθοδηγητικό σημείωμα της COCOF και δεν είναι νομικά δεσμευτική.

Για την εκτίμηση των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών δαπανών από την Επιτροπή δεν λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι διαφορές μεταξύ των διαφόρων μέσων, ούτε το πραγματικό ύψος της στήριξης προς τους τελικούς αποδέκτες

Τα υπολογιζόμενα από την Επιτροπή σε 631 εκατομμύρια ευρώ σωρευτικά έξοδα διαχείρισης από το 2007 είναι πιθανόν να έχουν υποεκτιμηθεί

Τον Δεκέμβριο του 2015, βάσει των στοιχείων που είχαν διαβιβάσει τα κράτη μέλη για το 2014, η Επιτροπή εκτίμησε σε τουλάχιστον 631 εκατομμύρια ευρώ τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές για τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, από την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού⁹⁵.

Σύμφωνα με την Επιτροπή, το ποσό αυτό αντιστοιχεί στο 4,7 % των συνεισφορών που κατέβαλαν τα ΕΠ στα αντίστοιχα μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

Εάν δεν συνυπολογιστούν τα ποσά που έχουν καταβληθεί μεταξύ ταμείων χαρτοφυλακίου και ειδικών ταμείων, ως μέρους των πρώτων, αφού έχουν ήδη συνυπολογιστεί ως συνεισφορές των ΕΠ στα ταμεία χαρτοφυλακίου, τότε αυτό το συνολικό ποσοστό των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών αυξάνεται σε 6,2 %. Επιπλέον, οι διαχειριστές των ταμείων μπορούν επίσης να χρεώσουν αμοιβή στους τελικούς αποδέκτες, την οποία δεν δηλώνουν κατ’ ανάγκη στην Επιτροπή. Ως εκ τούτου, καθώς ο υπολογισμός της Επιτροπής βασίζεται σε ελλιπή δεδομένα, τα πραγματικά αριθμητικά στοιχεία (τόσο για τα απόλυτα ποσά όσο και για το μερίδιο των συνεισφορών από τα ΕΠ) ενδέχεται να είναι υψηλότερα.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές, υπολογιζόμενα βάσει της χρηματοδοτικής στήριξης που παρασχέθηκε στους τελικούς δικαιούχους, είναι κατά πολύ υψηλότερα από αυτά που ανέφερε η Επιτροπή

Συνολικά, βάσει των 764 μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ που περιλαμβάνονται στον πίνακα 6, διαπιστώσαμε ότι τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές αντιστοιχούν έως και στο 75 % της χρηματοδοτικής στήριξης που χορηγείται στους τελικούς αποδέκτες, ποσοστό που αντιστοιχεί σε ετήσιο μέσο όρο έως και 16 %.

Για τα 10 κράτη μέλη που διαβίβασαν αξιόπιστα στοιχεία και για τα 274 ταμεία του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, διαπιστώσαμε ότι τα σωρευτικά έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές κυμαίνονται μεταξύ του 2 % και του 17 % της χρηματοδοτικής στήριξης που χορηγείται στους τελικούς αποδέκτες. Το ποσοστό αυτό αντιστοιχεί σε ετήσιο μέσο όρο μεταξύ 1 % και 3 %.

Σημαντικές αποκλείσεις στα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές μεταξύ των διαφόρων ειδών χρηματοοικονομικών μέσων

Το ύψος των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών συνδέεται επίσης με το είδος του μέσου. Λαμβάνοντας υπόψη τα εύλογα στοιχεία που αναφέρει η Επιτροπή, υπολογίσαμε τις μέσες αξίες τις οποίες παρουσιάζουμε στον πίνακα 7. Κατά μέσο όρο, τα εγγυοδοτικά μέσα παρουσιάζουν το χαμηλότερο ποσοστό δαπανών διαχείρισης και σχετικών αμοιβών, ενώ τα μέσα μετοχικού κεφαλαίου το υψηλότερο.

Επιπλέον, κατά κανόνα, η εφαρμογή χρηματοοικονομικών μέσων με τη μεσολάβηση ταμείου χαρτοφυλακίου είναι δαπανηρότερη, δεδομένου ότι έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές οφείλονται και στα δύο επίπεδα (δηλαδή τόσο σε επίπεδο ταμείου χαρτοφυλακίου όσο και σε επίπεδο ειδικού ταμείου). Υπογραμμίζουμε επίσης ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν εξαρτώνται από την κλίμακα των επενδύσεων που πραγματοποιήθηκαν με τη συμβολή των χρηματοοικονομικών μέσων, διότι υπολογίζονται ως ποσοστό επί της συνεισφοράς του ΕΠ (βλέπε σημείο 108).

Βάσει της παρασχεθείσας χρηματοδοτικής στήριξης, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές για τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ είναι κατά πολύ υψηλότερα από αυτά που συνεπάγονται τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα ή τα επενδυτικά ταμεία του ιδιωτικού τομέα

Η ανάλυσή μας κατέδειξε επίσης ότι ο μέσος όρος των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών των υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων ή των επενδυτικών ταμείων του ιδιωτικού τομέα ήταν κατά πολύ χαμηλότερος του μέσου όρου που ισχύει για τα αντίστοιχα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που συνεπάγονται τα μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, πάντα σε σχέση με τη χρηματοδοτική στήριξη που είχε παρασχεθεί σε τελικούς αποδέκτες στο τέλος του 2014.

• Τα σωρευτικά λειτουργικά έξοδα που καταλογίζει το EEEF από την έναρξη της λειτουργίας του το 2011 ανέρχονται σχεδόν στο 5 % των συνολικών επενδυθέντων ποσών. Το ποσοστό αυτό αντιστοιχεί σε ετήσιο κόστος 1,2 %.
• Όσον αφορά τον EPMF (συνδυασμός δανειοδοτικών και εγγυοδοτικών μέσων), η Επιτροπή εκτιμά ότι το μέσο ετήσιο κόστος που καλύπτεται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κυμαίνεται κατ’ ανώτατο όριο μεταξύ του 0,5 % και του 0,7 % των κεφαλαιακών πόρων του μηχανισμού⁹⁶. Αυτό αντιστοιχεί σε ετήσιο κόστος ανερχόμενο στο 0,2 % του ύψους των εγγυήσεων που παρέσχε ο EPMF σε τελικούς αποδέκτες.

Η ανάλυσή μας κατέδειξε επίσης ότι, για τα μέσα του ΕΤΠΑ, ακόμη και τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές της ΕΤΕπ και του ΕΤαΕ ήταν κατά κανόνα υψηλότερα από αυτά που καταλογίζουν οι ίδιοι αυτοί οργανισμοί όταν ενεργούν ως διαχειριστές ταμείων για υπό κεντρική διαχείριση μέσα.

Από την εξέταση δύο μελετών με αντικείμενο τις αμοιβές των διαχειριστών επενδυτικών ταμείων του ιδιωτικού τομέα, οι οποίες δημοσιεύτηκαν το 2015, διαπιστώθηκε ότι οι μέσες ετήσιες αμοιβές διαχείρισης για όλα τα είδη ταμείων (πλην των ταμείων χαρτοφυλακίου) κυμαίνονταν μεταξύ 0,6 % και 1 %⁹⁷. Αμφότερες οι μελέτες επεσήμαιναν επίσης ότι οι αμοιβές διαχείρισης είχαν μειωθεί τα τελευταία χρόνια. Σε άλλη μελέτη που δημοσιεύτηκε το 2013 αναφέρεται ότι οι ετήσιες αμοιβές διαχείρισης για τα ταμεία συμμετοχής σε επιχειρηματικά κεφάλαια κυμαίνονται μεταξύ 2,0 % και 2,5 %⁹⁸.

Από την ανάλυσή μας προκύπτουν επίσης σημαντικές διαφορές όσον αφορά τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές μεταξύ των επιμέρους μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Βάσει των διαθέσιμων πληροφοριών σχετικά με το πραγματικό κόστος εφαρμογής των επιμέρους χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να αξιολογήσει κατά πόσον αυτές οι αποκλίσεις στο κόστος είναι δικαιολογημένες. Παρόμοιες παρατηρήσεις έχουμε διατυπώσει και στο παρελθόν, στο πλαίσιο άλλης ειδικής έκθεσης⁹⁹.

Περιορισμοί στα διαβιβαζόμενα από τα κράτη μέλη στοιχεία σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές

Μόνο περί το 60 % του συνόλου των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ διαβιβάζουν πληροφορίες σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές στην Επιτροπή

Το 2011 η Επιτροπή εισήγαγε την υποχρέωση ετήσιας διαβίβασης στοιχείων από τα κράτη μέλη σχετικά με τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα¹⁰⁰. Οι διαχειριστικές αρχές ήταν υποχρεωμένες να αναφέρουν αυτά τα στοιχεία για πρώτη φορά στις εκθέσεις τους για το 2011. Στα στοιχεία που ζητούσε η Επιτροπή περιλαμβάνονταν, μεταξύ άλλων, πληροφορίες σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές, η διαβίβαση των οποίων ήταν προαιρετική για τις διαχειριστικές αρχές του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Για το 2014, στοιχεία σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές διαβιβάστηκαν μόνο για μέσα που αντιστοιχούσαν στο 63 % του συνολικού ύψους των πληρωμών σε χρηματοοικονομικά μέσα από ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ (έναντι 50 % το 2013)¹⁰¹.

Επιπλέον, υπενθυμίζουμε ότι ως έξοδα και αμοιβές διαχείρισης πρέπει να αναφέρονται μόνο τα καταβληθέντα ποσά. Εντούτοις, υπάρχουν επίσης οι περιπτώσεις δεδουλευμένων εξόδων και αμοιβών που δεν έχουν καταβληθεί ακόμη. Αυτά αποκλείονται de facto από τα διαβιβαζόμενα στοιχεία, με συνέπεια τα τελευταία να μην είναι πλήρη και τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που αναφέρονται στην Επιτροπή να είναι υποεκτιμημένα.

Επιλύθηκε το ζήτημα στην περίοδο προγραμματισμού 2014-2020;

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 έχει ληφθεί μια σειρά μέτρων όσον αφορά τα ζητήματα των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών.

Οι προθεσμίες για τη διαβίβαση στοιχείων έχουν συντμηθεί για τα κράτη μέλη και επιμηκυνθεί για την Επιτροπή

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να υποβάλλουν στην Επιτροπή στοιχεία σχετικά με την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσης υλοποίησης. Αυτό σημαίνει ότι η υποβολή των στοιχείων αυτών πραγματοποιείται ένα μήνα νωρίτερα (την 31η Μαΐου αντί της 30ής Ιουνίου που ίσχυε κατά την προηγούμενη περίοδο, όταν η διαβίβαση των πληροφοριών αυτών δεν ενέπιπτε στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσης υλοποίησης· για το 2017 και το 2019 η προθεσμία παραμένει η 30ή Ιουνίου) ¹⁰². Επιπλέον, ο χρόνος που διατίθεται στην Επιτροπή για την εξέταση των στοιχείων που της υποβάλλουν τα κράτη μέλη καθορίστηκε σε έξι μήνες. Αυτό σημαίνει ότι η προθεσμία που έχει στη διάθεσή της η Επιτροπή για την παρουσίαση της ενοποιημένης έκθεσης υλοποίησης των χρηματοοικονομικών μέσων λήγει όχι την 1η Οκτωβρίου αλλά την 30ή Νοεμβρίου, εκτός για τα έτη 2017 και 2019. Αυτό έχει ως συνέπεια σημαντικές πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων να περιέρχονται στις αρμόδιες για την απαλλαγή αρχές ακόμη πιο αργά από ό,τι ίσχυε μέχρι στιγμής.

Οι διαχειριστικές αρχές υποχρεούνται να διαβιβάζουν στην Επιτροπή στοιχεία για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές

Για τα χρηματοοικονομικά μέσα της περιόδου 2014-2020, οι διαχειριστικές αρχές υποχρεούνται να δημοσιεύουν στοιχεία σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές σε παράρτημα της ετήσιας έκθεσης υλοποίησης¹⁰³. Πρόκειται για σημαντική βελτίωση που θα επιτρέψει στην Επιτροπή να αναλύει και να εποπτεύει πολύ καλύτερα τις δαπάνες που συνεπάγεται η εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων τα επόμενα χρόνια.

Μειωμένα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές, διαφοροποιούμενα ανάλογα με το είδος του χρηματοοικονομικού μέσου

Όσον αφορά τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές, παρατηρούμε δύο βασικές διαφορές σε σχέση με την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Πρώτον, τα ανώτατα όρια για τις αμοιβές των διαχειριστών των ταμείων διαφοροποιούνται ανάλογα με το είδος του χρηματοοικονομικού μέσου¹⁰⁴ (βλέπε πίνακα 8).

Δεύτερον, τα ανώτατα όρια (υπολογιζόμενα πλέον σωρευτικά και όχι σε ετήσια βάση) είναι σημαντικά χαμηλότερα σε σύγκριση με τα αντίστοιχα της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Γενικά, θεωρούμε ως βελτίωση την επιβολή μειωμένων ανώτατων ορίων στο σωρευτικό ποσό της αμοιβής του διαχειριστή ταμείου, μολονότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε με ποιον τρόπο καθορίστηκαν αυτά τα όρια. Από την ανάλυση των πραγματικών στοιχείων που έχουν διαβιβαστεί μέχρι στιγμής για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 προκύπτουν τελικά χαμηλότερα ποσοστά (βλέπε σημείο 120).

Τα στοιχεία που συνδέονται με τις επιδόσεις και καθορίζουν την αμοιβή ενός διαχειριστή ταμείου λειτουργούν ελάχιστα ως κίνητρο

Για την περίοδο 2014-2020, ο ΚΚΔ ορίζει ότι οι επιδόσεις του διαχειριστή του ταμείου πρέπει να αποτελούν κριτήριο για τον καθορισμό των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών. Συγκεκριμένα, όλα τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που θα δηλώνονται ως επιλέξιμα κατά το κλείσιμο πρέπει να υπολογίζονται βάσει μεθόδου που λαμβάνει υπόψη τις επιδόσεις (βλέπε επίσης πίνακα 6)¹⁰⁵.

Περαιτέρω λεπτομέρειες σχετικά με τα περί επιδόσεων κριτήρια για τον καθορισμό των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών, καθώς και σχετικά με τα εφαρμοζόμενα ανώτατα όρια, περιλαμβάνονται σε κατ’ εξουσιοδότηση πράξη¹⁰⁶.

Επιπλέον, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για την προώθηση των επενδύσεων χρηματοδότησης επιχειρηματικού κινδύνου¹⁰⁷, αυτή η βάσει επιδόσεων συνιστώσα της αμοιβής πρέπει να είναι σημαντική και να λειτουργεί ως ανταμοιβή, αφενός, για την επίτευξη συγκεκριμένων και εκ των προτέρων καθορισμένων στόχων πολιτικής και, αφετέρου, για τις οικονομικές επιδόσεις του διαχειριστή του ταμείου. Οι επιδόσεις αυτές δεν πρέπει να μετρώνται μόνο βάσει της επιτυχούς εκταμίευσης των αρχικών κεφαλαιακών πόρων ή του ύψους των ιδιωτικών κεφαλαίων που συγκεντρώθηκαν, αλλά επίσης βάσει των πραγματικών αποδόσεων των επενδύσεων.

Παρατηρούμε, ωστόσο, ότι αυτά τα νέα βάσει επιδόσεων στοιχεία διαδραματίζουν δευτερεύοντα ρόλο στον καθορισμό της συνολικής αμοιβής του διαχειριστή του ταμείου, η οποία πρέπει να αποδοθεί από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, και αυτό για τους εξής λόγους:

• Δεδομένης της συνήθους διάρκειας του ταμείου χαρτοφυλακίου ή του ειδικού ταμείου, τα ανώτατα όρια που καθορίζονται στην κατ’ εξουσιοδότηση πράξη της Επιτροπής συνήθως καλύπτονται εύκολα, χωρίς να συνυπολογίζεται το τμήμα της αμοιβής που συνδέεται με τις επιδόσεις. Κατά συνέπεια, ένας διαχειριστής ταμείου με υψηλές επιδόσεις θα έχει καλύψει τη μέγιστη αμοιβή του νωρίτερα από ό,τι ένας άλλος με χαμηλότερες επιδόσεις, και από τη στιγμή αυτή δεν θα αμείβεται για τις υπηρεσίες του.
• Δεν υπάρχει επιβάρυνση για ανεπαρκείς επιδόσεις, κάτι που θα εξασφάλιζε ότι ο διαχειριστής του ταμείου φέρει μέρος της ευθύνης για τυχόν οικονομικές ζημίες που μπορεί να υποστεί το χρηματοοικονομικό μέσο. Μάλιστα, βάσει του ισχύοντος συστήματος αμοιβών, ακόμη και διαχειριστής με αρνητικές αποδόσεις μπορεί να λάβει την ανώτατη αμοιβή.
• Το κανονιστικό πλαίσιο δεν υποχρεώνει τη διαχειριστική αρχή να καθορίσει εκ των προτέρων ελάχιστες τιμές αναφοράς ως προς τις επιδόσεις (ή ελάχιστες ποσοστιαίες αποδόσεις), οι οποίες να πρέπει να επιτευχθούν, ώστε ο διαχειριστής του ταμείου να μπορεί να λάβει το μέρος της αμοιβής που εξαρτάται από τις επιδόσεις του.

Γενικά, για τους ανωτέρω λόγους, θεωρούμε ότι το βάσει επιδόσεων μέρος της αμοιβής ενός διαχειριστή ταμείου που συγχρηματοδοτείται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ προς το παρόν λειτουργεί ελάχιστα ως κίνητρο και πρέπει να επανεξεταστεί.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές έρχονται να προστεθούν στο διοικητικό κόστος της υλοποίησης των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ

Η διαχείριση, ο έλεγχος, η παρακολούθηση και η αξιολόγηση των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ έχουν ένας κόστος: για τις εθνικές αρχές, αυτό το διοικητικό κόστος περιλαμβάνει τις αμοιβές του προσωπικού, τα λειτουργικά έξοδα (όπως τα έξοδα μετακινήσεων και επιμόρφωσης), καθώς και έξοδα που συνδέονται με δραστηριότητες ενημέρωσης και επικοινωνίας. Για την κάλυψή του, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσουν την τεχνική βοήθεια που παρέχεται στο πλαίσιο των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ¹⁰⁸.

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η τεχνική βοήθεια μπορούσε να ανέλθει έως και στο 4 % της συνολικής χρηματοδότησης ενός ΕΠ του ΕΤΠΑ ή του ΕΚΤ¹⁰⁹. Το ίδιο επίπεδο χρηματοδότησης διατηρήθηκε και για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Καθορίστηκε βάσει μελέτης που πραγματοποιήθηκε το 2010 για λογαριασμό της Επιτροπής στο πλαίσιο της εκτίμησης του αντίκτυπου για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ¹¹⁰. Επ’ αυτής της βάσης, η Επιτροπή εκτιμά ότι, καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να δαπανήσουν σε τεχνική βοήθεια έως και 13,6 δισεκατομμύρια ευρώ.

Ωστόσο, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ένα σημαντικά μεγαλύτερο μέρος του προϋπολογισμού του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ θα εκτελεστεί διά χρηματοοικονομικών μέσων (βλέπε σημείο 21). Αυτό σημαίνει ότι, συγκριτικά, για τις βάσει επιχορηγήσεων χρηματοδοτικές δραστηριότητες των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ θα είναι διαθέσιμα περισσότερα κεφάλαια τεχνικής βοήθειας, δεδομένου ότι το κυρίως τμήμα της διοικητικής δραστηριότητας που απαιτούν τα χρηματοοικονομικά μέσα εκτελείται από τον διαχειριστή του ταμείου. Για τις δραστηριότητες αυτές, οι διαχειριστές καταλογίζουν άμεσα τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές στα ΕΠ (ή στους τελικούς αποδέκτες). Για τον λόγο αυτό, η αύξηση της χρηματοδότησης διά των χρηματοοικονομικών μέσων εμμέσως προστίθεται και αυτή στο συνολικό διοικητικό κόστος που βαρύνει τον προϋπολογισμό της ΕΕ, καθώς αυξάνει το ποσό που διατίθεται στα κράτη μέλη ως τεχνική βοήθεια από τον προϋπολογισμό της ΕΕ που προορίζεται για τις υπόλοιπες βάσει επιχορηγήσεων χρηματοδοτικές δραστηριότητες.

Επισημαίνουμε επίσης ότι, για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, οι εθνικές αρχές δεν υποχρεούνταν να αναφέρουν λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τον τρόπο με τον οποίον δαπανήθηκε η τεχνική βοήθεια¹¹¹. Σε προηγούμενη έκθεση αναφέραμε ήδη ότι η Επιτροπή δεν διαθέτει συγκριτικά στοιχεία σχετικά με το πραγματικό διοικητικό κόστος που βαρύνει κάθε κράτος μέλος, κάθε ΕΠ ή κάθε χρηματοδοτικό μηχανισμό (επιχορηγήσεις ή χρηματοοικονομικά μέσα)¹¹². Ως εκ τούτου, είναι δύσκολο να αξιολογηθεί κατά πόσον το ύψος της τεχνικής βοήθειας είναι δικαιολογημένο σε σύγκριση με τα πραγματικά έξοδα στα οποία υποβάλλονται τα κράτη μέλη για την υλοποίηση των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

Για τους λόγους αυτούς, εμμένουμε στην παλαιότερη σύστασή μας ότι, δηλαδή, η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε συγκριτική ανάλυση του κόστους εφαρμογής των επιχορηγήσεων και των χρηματοοικονομικών μέσων (υπό κεντρική και υπό επιμερισμένη διαχείριση) για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, προκειμένου να καθορίσει το πραγματικό επίπεδό του¹¹³. Τα στοιχεία αυτά θα ήταν άκρως χρήσιμα ενόψει της προετοιμασίας των νομοθετικών προτάσεων για την μετά το 2020 περίοδο.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Γενικά, επισημαίνουμε ότι η χρηματοδοτική στήριξη που παρέχεται σε τελικούς αποδέκτες διά χρηματοοικονομικών μέσων προσφέρει σημαντικά πλεονεκτήματα σε σύγκριση με τις επιχορηγήσεις, δεδομένου ότι κάθε ευρώ χρηματοδότησης από τα μέσα αυτά μπορεί κατ’ αρχήν να χρησιμοποιηθεί περισσότερες από μία φορά. Επιπλέον, το γεγονός ότι τα δάνεια πρέπει να εξοφληθούν, οι εγγυήσεις να αποδεσμευτούν ή, στην περίπτωση επενδύσεων σε μετοχικό κεφάλαιο, το προϊόν να αποδοθεί επηρεάζει επίσης κατ’ αρχήν τη συμπεριφορά των τελικών αποδεικτών, με αποτέλεσμα την καλύτερη αξιοποίηση των δημόσιων κεφαλαίων και τη μείωση της πιθανότητας εξάρτησης των τελικών αποδεκτών από τη δημόσια στήριξη.

Ωστόσο, ο έλεγχός μας ανέδειξε ορισμένα σημαντικά προβλήματα τα οποία περιόρισαν την αποδοτικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων ως μηχανισμού εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013:

• Μεγάλος αριθμός των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ ήταν κατά κανόνα υπερμεγέθη και, στο τέλος του 2014, εξακολουθούσαν να αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα με την εκταμίευση των κεφαλαιακών πόρων τους (κατά μέσο όρο είχε χρησιμοποιηθεί το 57 % περίπου του συνόλου των κεφαλαιακών πόρων που είχαν καταβληθεί από τα ΕΠ στα χρηματοοικονομικά μέσα). Η πρόθεση των κρατών μελών να αποφύγουν τις αποδεσμεύσεις πιστώσεων καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 συνετέλεσε στη διόγκωση των αρχικών κεφαλαιακών πόρων.
• Γενικά, ούτε τα υπό επιμερισμένη ούτε τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα κατόρθωσαν να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια.
• Μέχρι στιγμής, περιορισμένος μόνον αριθμός των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ κατόρθωσε να εξασφαλίσει την ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης.
• Όσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές είναι υψηλά σε σύγκριση με τη χρηματοδοτική στήριξη που παρέχεται εν τέλει στους τελικούς αποδέκτες και, εκτός αυτού, φαίνονται να είναι σημαντικά υψηλότερα από εκείνα που ανακύπτουν στο πλαίσιο των υπό κεντρική διαχείριση μέσων ή των επενδυτικών ταμείων του ιδιωτικού φορέα.

Παράλληλα, παρατηρούμε ότι επήλθαν βελτιώσεις στο νομικό πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020 κατά το μέρος που αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα, βάσει της πείρας που αποκτήθηκε κατά την προηγούμενη περίοδο 2007-2013, ορισμένα ζητήματα ωστόσο παραμένουν εκκρεμή. Τα κύρια συμπεράσματά μας για τις περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 και 2014-2020 ακολουθούν τη δομή της έκθεσης και συνοδεύονται από τις συστάσεις μας.

Ήταν ενδεδειγμένο το μέγεθος των χρηματοοικονομικών μέσων λαμβανομένων υπόψη των αναγκών της αγοράς;

Θεωρούμε ότι σε σημαντικό ποσοστό τα χρηματοοικονομικά μέσα ήταν υπερμεγέθη. Αυτό υποδηλώνει ότι οι διαχειριστικές αρχές δεν αξιολόγησαν πάντοτε σωστά τις ανάγκες της αγοράς πριν από τον καταλογισμό κεφαλαίων σε χρηματοοικονομικά μέσα από τα ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα τη διάθεση υπέρογκων κεφαλαιακών πόρων κατά τη σύσταση των χρηματοοικονομικών μέσων, με συνέπεια χαμηλά ποσοστά εκταμίευσης. Ένας παράγοντας που συνέτεινε στη διάθεση υπέρογκων κεφαλαιακών πόρων ήταν η πρόθεση των κρατών μελών να παρακάμψουν τον κανόνα ν+2.

Η καθιέρωση υποχρεωτικών εκ των προτέρων αξιολογήσεων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 τόσο για τα υπό επιμερισμένη όσο και για τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα θα βοηθήσει στην αποτροπή της διάθεσης υπέρογκων κεφαλαιακών πόρων στα μέσα σε μεγάλη κλίμακα. Παρ’ όλα αυτά, η επιτυχία αυτού του μέτρου θα εξαρτηθεί από το κατά πόσον οι αξιολογήσεις θα βασίζονται σε ορθές παραδοχές και ανάλυση. Όσον αφορά τα υπό επιμερισμένη διαχείριση μέσα, η προσέγγιση των τμηματικών πληρωμών (η οποία συναρτά τις πληρωμές από τον προϋπολογισμό της ΕΕ με την εκταμίευση κεφαλαίων στους τελικούς αποδέκτες) στοχεύει επίσης στην αντιμετώπιση του προβλήματος της διόγκωσης των κεφαλαιακών πόρων. Εξάλλου, στον ΚΚΔ προβλέπεται ως επιλογή η τακτική αναθεώρηση των εκ των προτέρων αξιολογήσεων σε περίπτωση μεταβολών των οικονομικών συνθηκών ή του περιβάλλοντος της αγοράς, αλλά όχι για τα υπό κεντρική διαχείριση μέσα. Αν και όχι για όλα, για τα περισσότερα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα διενεργείται ενδιάμεση αξιολόγηση, στο πλαίσιο της οποίας θα μπορούσαν να εξετάζονται τα ανωτέρω ζητήματα. Τέλος, σε καμία από τις δύο περιπτώσεις δεν προβλέπεται η ανεξάρτητη επανεξέταση των εκ των προτέρων αξιολογήσεων.

Η περιφερειακή εστίαση των χρηματοοικονομικών μέσων ώθησε τα κράτη μέλη να συστήσουν μεγάλο αριθμό μέσων μικρού μεγέθους κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Συχνά, αυτά τα επιμέρους ειδικά ταμεία του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ δεν είχαν το μέγεθος το οποίο, κατά τα ισχύοντα στον τομέα των επενδυτικών κεφαλαίων, θεωρείται ενδεδειγμένο για την αποδοτική λειτουργία τους (βλέπε σημεία 27 έως 61).

Σύσταση 1

Όσον αφορά τις εκ των προτέρων αξιολογήσεις των χρηματοοικονομικών μέσων:

α) Η εκ των προτέρων αξιολόγηση των υπό κεντρική διαχείριση μέσων εκ μέρους της Επιτροπής πρέπει να περιλαμβάνει συστηματικά ανάλυση των μέχρι τούδε «αποκομισθέντων διδαγμάτων».

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά τη σύσταση νέου χρηματοοικονομικού μέσου.

β) Πέραν των «αποκομιζόμενων διδαγμάτων», η Επιτροπή οφείλει επίσης να αξιολογεί την επίδραση των σημαντικότερων κοινωνικοοικονομικών μεταβολών στο σκεπτικό του μέσου και την αντίστοιχη συνεισφορά που απαιτείται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στο πλαίσιο των σχετικών ενδιάμεσων αξιολογήσεων όλων των υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την εκπόνηση των ενδιάμεσων αξιολογήσεων.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να επιδιώκουν τη βελτιστοποίηση του μεγέθους των ειδικών ταμείων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, προκειμένου να εξοικονομούν, στο μέτρο του δυνατού, σημαντικούς πόρους από τα έξοδα λειτουργίας αυτών των μέσων. Η Επιτροπή οφείλει να παράσχει πρόσθετη καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με τον τρόπο σύστασης τέτοιων χρηματοοικονομικών μέσων, είτε σε εθνικό επίπεδο είτε σε επίπεδο ΕΕ (τα οποία θα τίθενται υπό την άμεση ή την έμμεση διαχείριση της Επιτροπής).

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: τέλος του 2016 (για την Επιτροπή), κατά τη σύσταση χρηματοοικονομικών μέσων (για τα κράτη μέλη).

Κατόρθωσαν τα χρηματοοικονομικά μέσα να προσελκύσουν ιδιωτικά κεφάλαια;

Διαπιστώσαμε ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη αντιμετώπισαν σοβαρές δυσκολίες στην προσέλκυση ιδιωτών επενδυτών τόσο στα υπό επιμερισμένη όσο και στα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα. Συγκεκριμένα, η προνομιακή μεταχείριση των ιδιωτών επενδυτών στο πλαίσιο χρηματοοικονομικών μέσων δεν κατάφερε να προσελκύσει σημαντική πρόσθετη χρηματοδότηση. Επίσης, θεωρούμε ότι, κατά τη μέτρηση της μόχλευσης των χρηματοοικονομικών μέσων από την Επιτροπή, δεν συνυπολογίζεται σωστά ο βαθμός στον οποίο η δημόσια χρηματοδότηση από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κινητοποιεί πρόσθετα κεφάλαια. Επιπλέον, τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να αναφέρουν στην Επιτροπή στοιχεία σχετικά με τις ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ.

Στην παρούσα φάση, φαίνεται απίθανη η προσέλκυση σημαντικών ιδιωτικών κεφαλαίων για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, είτε μέσω των ΕΠ είτε ως πρόσθετων συνεισφορών. Οι κατευθυντήριες γραμμές που εξέδωσε η Επιτροπή τον Απρίλιο του 2014 δεν λάμβαναν επαρκώς υπόψη τα διδάγματα που αντλούνταν από τις «ορθές πρακτικές» που είχαν παρατηρηθεί κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 σχετικά με την βέλτιστη εφαρμογή των περί προνομιακής μεταχείρισης διατάξεων, με στόχο την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς την επιβάρυνση του δημόσιου τομέα με υπερβολικούς κινδύνους.

Η χρήση των εκ των προτέρων φορολογικών συμφωνιών, οι οποίες υπό ορισμένες προϋποθέσεις μπορούν να οδηγήσουν σε φοροαποφυγή, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 θα αντέφασκε με την πολιτική της ίδιας της Επιτροπής ως προς το ζήτημα αυτό (βλέπε σημεία 62 έως 91).

Σύσταση 3

Η Επιτροπή οφείλει να περιλάβει στον δημοσιονομικό κανονισμό (και σε επακόλουθους τομεακούς κανονισμούς) ορισμό της μόχλευσης των χρηματοοικονομικών μέσων που να ισχύει για όλους τους τομείς του προϋπολογισμού της ΕΕ και να κάνει σαφή διάκριση μεταξύ της μόχλευσης των ιδιωτικών και των εθνικών δημόσιων συνεισφορών στο πλαίσιο ενός ΕΠ ή/και των πρόσθετων ιδιωτικών ή δημόσιων κεφαλαιακών συνεισφορών και να λαμβάνει υπόψη το είδος του εκάστοτε μέσου. Ο ορισμός αυτός πρέπει να αναφέρει σαφώς με ποιο τρόπο καθορίζονται τα ποσά που κινητοποιούνται από τη συνεισφορά της ΕΕ και από την εθνική δημόσια συνεισφορά, πιθανώς βάσει των σχετικών κατευθυντήριων γραμμών του ΟΟΣΑ.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: κατά την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού και κατά την ενδιάμεση αξιολόγηση των τομεακών κανονισμών.

Σύσταση 4

Για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή οφείλει να εξασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη παρέχουν πλήρη και αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τις ιδιωτικές συνεισφορές στους κεφαλαιακούς πόρους των μέσων, τόσο μέσω των ΕΠ όσο και επιπλέον αυτών.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2017.

Σύσταση 5

Για τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, η Επιτροπή οφείλει να παράσχει στα κράτη μέλη πρόσθετη καθοδήγηση σχετικά με τη βέλτιστη εφαρμογή των περί προνομιακής μεταχείρισης διατάξεων, με στόχο την προσέλκυση περισσότερων ιδιωτικών κεφαλαίων, χωρίς παράλληλα οι δημόσιοι χρηματοδότες των κεφαλαιακών πόρων των μέσων να επωμίζονται υπερβολικό κίνδυνο.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

Σύσταση 6

Για τα υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικά μέσα, η νομοθεσία που διέπει το εκάστοτε μέσο πρέπει να καθορίζει τις γενικές αρχές επιμερισμού του κινδύνου, οι οποίες που μπορεί να έχουν επίπτωση στον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: με την υποβολή προτάσεων για τη σύσταση νέων χρηματοοικονομικών μέσων ή κατά την αναθεώρηση υφισταμένων.

Σύσταση 7

Για όλα τα χρηματοοικονομικά μέσα που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίσει ότι, όσον αφορά τις φορολογικές ρυθμίσεις, τα κράτη μέλη, η ίδια και ο όμιλος της ΕΤΕπ εφαρμόζουν μόνο δομές που εναρμονίζονται με τις συστάσεις και τις δράσεις της.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

Εξασφαλίστηκε με τα χρηματοοικονομικά μέσα η ανακύκλωση της χρηματοδοτικής στήριξης;

Για τη μεγάλη πλειονότητα των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, έως το τέλος του 2014 δεν είχε σημειωθεί ουσιαστικό αποτέλεσμα μόχλευσης. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι οι καθυστερήσεις στην εφαρμογή επέτειναν τις δυσκολίες που αντιμετώπιζαν τα χρηματοοικονομικά μέσα του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ με την πλήρη εκταμίευση των κεφαλαιακών πόρων τους κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Χρειάστηκε να παραταθεί η περίοδος επιλεξιμότητας από τον Δεκέμβριο του 2015 στον Μάρτιο του 2017, ώστε να αυξηθεί η πιθανότητα των περισσότερων χρηματοοικονομικών μέσων να έχουν διαθέσει τους αρχικούς κεφαλαιακούς πόρους τους άπαξ. Επιπροσθέτως, μετά το κλείσιμο τον Μάρτιο του 2017, η εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων υπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών και μένει να διαπιστωθεί κατά πόσον θα επιτευχθεί ανακύκλωση των πόρων τους.

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, οι διατάξεις που περιλαμβάνει η νομική βάση περιορίζουν τον κίνδυνο σύστασης χρηματοοικονομικών μέσων με υπέρογκους κεφαλαιακούς πόρους και, κατά συνέπεια, ενισχύουν την πιθανότητα επίτευξης της ανακύκλωσης αυτής. Ωστόσο, αυτό προϋποθέτει ότι έχουν αφομοιωθεί τα διδάγματα που αποκομίστηκαν από τις αδυναμίες που παρατηρήθηκαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 και ότι οι διαχειριστικές αρχές υιοθετούν ρεαλιστικότερη προσέγγιση όσον αφορά το μερίδιο των ΕΔΕΤ που μπορεί να εκτελεστεί με τη βοήθεια χρηματοοικονομικών μέσων.

Έχουν πραγματοποιηθεί και άλλες αλλαγές που στοχεύουν στην αποδοτικότερη σύσταση μέσων, ωστόσο, βάσει των διαπιστώσεών μας, απαιτείται πρόσθετη καθοδήγηση σχετικά με δύο συγκεκριμένα ζητήματα (βλέπε σημεία 92 έως 105).

Σύσταση 8

Η Επιτροπή οφείλει να λάβει τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη διατηρούν τον ανακυκλούμενο χαρακτήρα των ταμείων κατά την απαιτούμενη οκταετία μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Αυτό θα μπορούσε να επιτευχθεί με την υποχρεωτική χρήση σαφούς ρήτρας στη συμφωνία χρηματοδότησης, η οποία θα εξασφάλιζε ότι η χρηματοδότηση χρησιμοποιείται για την εξυπηρέτηση των επιδιωκόμενων σκοπών.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

Σύσταση 9

Η Επιτροπή οφείλει να παράσχει καθοδήγηση όσον αφορά τις διατάξεις που επιτρέπουν στα χρηματοοικονομικά μέσα να εξακολουθούν να χρησιμοποιούνται και στην επόμενη περίοδο προγραμματισμού, ιδίως στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διαχειριστές των ταμείων επιλέγονται με δημόσιο διαγωνισμό.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

Αποδείχτηκαν τα χρηματοοικονομικά μέσα οικονομικώς αποδοτικά ως μέθοδος εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ;

Διαπιστώσαμε ότι σημαντικό μερίδιο των αρχικών κεφαλαιακών πόρων των μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ αναλώθηκε σε έξοδα διαχείρισης και σχετικές αμοιβές. Επιπλέον, οι αμοιβές ήταν σημαντικά υψηλότερες από εκείνες που καταβάλλονται για τα χρηματοοικονομικά μέσα υπό κεντρική διαχείριση ή τα επενδυτικά ταμεία του ιδιωτικού τομέα, πάντα σε σχέση με τη χρηματοδοτική στήριξη που είχε παρασχεθεί σε τελικούς αποδέκτες. Λαμβανομένων υπόψη των υψηλών επιπέδων που παρατηρήθηκαν στο τέλος του 2014, υπάρχει σοβαρός κίνδυνος μεγάλος αριθμός μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ να υπερβούν τα ανώτατα όρια που είχαν τεθεί στη νομική βάση της περιόδου 2007-2013 ως προς τα έξοδα και τις αμοιβές διαχείρισης. Τα υψηλά επίπεδα των εξόδων και των αμοιβών διαχείρισης ενδέχεται να είναι δηλωτικά ενός θεμελιώδους προβλήματος στον τρόπο με τον οποίο εφαρμόστηκε αυτός ο χρηματοδοτικός μηχανισμός κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

Τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές που θα έχουν πραγματοποιηθεί και καταβληθεί έως τις 31 Μαρτίου 2017 μπορούν να δηλωθούν ως επιλέξιμες δαπάνες του συγκεκριμένου ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, στο πλαίσιο του οποίου συστάθηκε το χρηματοοικονομικό μέσο. Ο κανονισμός ορίζει ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές συνδέονται με το «κεφάλαιο που παρέχεται από το επιχειρησιακό πρόγραμμα» στα διάφορα μέσα.

Σύμφωνα με την Επιτροπή, τα ανώτατα όρια που αναφέρονται στο άρθρο 43 του εκτελεστικού κανονισμού ισχύουν για το συνολική κεφαλαιακή συνεισφορά στο χρηματοοικονομικό μέσο και όχι για τη συνεισφορά που χρησιμοποιήθηκε τελικά για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες. Ωστόσο, είμαστε της άποψης ότι, κατά το κλείσιμο, τα ανώτατα όρια που καθορίζονται στον κανονισμό πρέπει να ερμηνεύονται ως ισχύοντα για τους πράγματι χρησιμοποιηθέντες κεφαλαιακούς πόρους που παρασχέθηκαν στο χρηματοοικονομικό μέσο από το ΕΠ, δηλαδή αυτών που χρησιμοποιήθηκαν για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες. Οι διαχειριστές των ταμείων δεν πρέπει να λαμβάνουν αμοιβή για τη μη χρησιμοποίηση των κεφαλαιακών πόρων των μέσων.

Η Επιτροπή δεν διαθέτει συνολική εικόνα του κόστους εφαρμογής των χρηματοοικονομικών μέσων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, ούτε του τρόπου καθορισμού των εξόδων διαχείρισης και των σχετικών αμοιβών, ούτε γνωρίζει κατά πόσον αυτά είναι δικαιολογημένα. Ομοίως, η Επιτροπή δεν διαθέτει στοιχεία σχετικά με το συνολικό διοικητικό κόστος που συνεπάγεται για κάθε κράτος μέλος η εφαρμογή των ΕΔΕΤ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ανάλογα με τη χρήση των εναλλακτικών χρηματοδοτικών μηχανισμών (δηλαδή των επιχορηγήσεων ή της επιστρεπτέας χρηματοδοτικής στήριξης, παρεχόμενης κυρίως διά χρηματοοικονομικών μέσων).

Σημειώνουμε επίσης ότι αυτά τα έξοδα διαχείρισης και οι σχετικές αμοιβές έρχονται να προστεθούν στο γενικό διοικητικό κόστος της υλοποίησης των ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ. Δεδομένου ότι οι δαπάνες διαχείρισης καταβάλλονται από τους αρχικούς κεφαλαιακούς πόρους των μέσων, μειώνουν το ύψος της χρηματοδότησης που μπορεί να διατεθεί στους τελικούς αποδέκτες από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, οι προθεσμίες των κρατών μελών για τη διαβίβαση στοιχείων έχουν συντμηθεί, δεδομένου ότι η αναφορά στοιχείων σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα αποτελεί πλέον μέρος της ετήσιας έκθεσης υλοποίησης. Η εν λόγω έκθεση υποβάλλεται στην Επιτροπή έναν μήνα νωρίτερα από ό,τι η προηγούμενη έκθεση σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα, με εξαίρεση τα έτη 2017 και 2019. Συγχρόνως, η προθεσμία της Επιτροπής για την υποβολή της έκθεσής της στις αρμόδιες για την απαλλαγή αρχές ορίστηκε στους έξι μήνες. Για λόγους σύγκρισης αναφέρεται ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή διέθετε τρεις μήνες για την επαλήθευση των στοιχείων και την παρουσίαση της ενοποιημένης έκθεσης υλοποίησης σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα. Αυτό σημαίνει ότι οι πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων και το αντίστοιχο κόστος καθίστανται διαθέσιμες ακόμη αργότερα σε σχέση με την προηγούμενη περίοδο.

Όσον αφορά τις δαπάνες και τις αμοιβές διαχείρισης, η νομοθεσία βελτιώθηκε σημαντικά θέτοντας ανώτατα όρια για τα σωρευτικά ποσά, τα οποία είναι χαμηλότερα από εκείνα που ίσχυαν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Εντούτοις, τα στοιχεία που βασίζονται στις επιδόσεις δεν είναι ακόμη αρκούντως άρτια και η Επιτροπή οφείλει να παράσχει πρόσθετες διευκρινίσεις σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής αυτών των διατάξεων από τις διαχειριστικές αρχές κατά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών χρηματοδότησης (βλέπε σημεία 106 έως 145).

Σύσταση 10

Ενόψει του επικείμενου κλεισίματος της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή οφείλει:

α) Να εξασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη θα της υποβάλουν συνολικά στοιχεία σχετικά με τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές που θα έχουν πραγματοποιηθεί και καταβληθεί έως τον Μάρτιο του 2017.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2017.

β) Να διευκρινίσει ότι τα ανώτατα όρια για τα έξοδα διαχείρισης και τις σχετικές αμοιβές πρέπει να εφαρμόζονται στους κεφαλαιακούς πόρους που όντως χρησιμοποιήθηκαν από το χρηματοοικονομικό μέσο, δηλαδή στη συνεισφορά από το ΕΠ που χρησιμοποιήθηκε για την παροχή χρηματοδοτικής στήριξης στους τελικούς αποδέκτες.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος Μαρτίου 2017.

Σύσταση 11

Όσον αφορά τη βάσει επιδόσεων αμοιβή των διαχειριστών ταμείου κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020:

α) Η Επιτροπή οφείλει να υποβάλει νομοθετική πρόταση με σκοπό την αναθεώρηση των ισχυουσών διατάξεων του ΚΚΔ ώστε να ενισχύσει τη λειτουργία αυτών των ρυθμίσεων ως κινήτρου.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2016.

β) Οι διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών οφείλουν να κάνουν εκτεταμένη χρήση των υπαρχουσών βάσει επιδόσεων συνιστωσών των αμοιβών των διαχειριστών ταμείου κατά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών χρηματοδότησης. Συμπληρωματικά θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν και άλλα στοιχεία σε εκούσια βάση.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: άμεσα.

Σύσταση 12

Η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε συγκριτική ανάλυση του κόστους εφαρμογής των επιχορηγήσεων και της επιστρεπτέας χρηματοδοτικής στήριξης, παρεχόμενης κυρίως διά χρηματοοικονομικών μέσων για την περίοδο 2014-2020, με σκοπό τον καθορισμό του πραγματικού επιπέδου του. Τα στοιχεία αυτά θα ήταν ιδιαίτερα χρήσιμα για την προπαρασκευή των νομοθετικών προτάσεων της μετά το 2020 περιόδου, καθώς και για τον καθορισμό του κατάλληλου επιπέδου για την τεχνική βοήθεια.

Ημερομηνία-στόχος για την εφαρμογή της σύστασης: τέλος του 2017.

Τέλος, κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, θα είχε καθοριστική σημασία για την Επιτροπή και την ΕΤΕπ ο αποτελεσματικός συντονισμός των υπό επιμερισμένη και υπό κεντρική διαχείριση χρηματοοικονομικών μέσων που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ), γνωστού και ως «σχέδιο Juncker». Μόνο σε αυτή την περίπτωση θα μπορέσουν τα χρηματοοικονομικά μέσα που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ να συμβάλουν κατά το δυνατόν αποτελεσματικότερα στις επενδύσεις σε υποδομές που τόσο χρειάζεται η ΕΕ.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει ο κ. Henri GRETHEN,
Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 1ης Ιουνίου 2016.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Πρόεδρος

Συντομογραφίες

ΓΚΑΚ: Γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία

ΔΑ: Δήλωση αξιοπιστίας

ΔΕΔ-Ε/Μ: Διευρωπαϊκά δίκτυα ­— ενέργεια/μεταφορές

ΔΣΕ: Διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη»

ΕΓΤΑΑ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης

ΕΔΕΤ: Ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία

ΕΕΠΑ: Ευρωπαϊκό Ενεργειακό Πρόγραμμα Ανάκαμψης ­—Πρόγραμμα ενίσχυσης της οικονομικής ανάκαμψης με τη χορήγηση κοινοτικής χρηματοδοτικής συνδρομής για έργα στον τομέα της ενέργειας

ΕΚΤ: Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο

ΕΠ: Επιχειρησιακό πρόγραμμα

ΕΤαΕ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων

ΕΤΑλ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Αλιείας

EΤΕπ: Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων

ΕΤΠΑ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης

ΕΤΣΕ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων

ΚΚΔ: Κανονισμός περί καθορισμού κοινών διατάξεων

ΜΜΕ: Μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις

ΠΔΠ: Πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο

ΣΛΕΕ: Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Ταμείο Marguerite: Ευρωπαϊκό ταμείο για την ενέργεια, την αλλαγή του κλίματος και τις υποδομές με ορίζοντα το 2020

ΤΣ: Ταμείο Συνοχής

COCOF: Coordination Committee of the Funds ­— Επιτροπή συντονισμού των ταμείων

EaSI: Employment and Social Innovation — Πρόγραμμα της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την απασχόληση και την κοινωνική καινοτομία

EEEF: European Energy Efficiency Fund — Ευρωπαϊκό Ταμείο Ενεργειακής Απόδοσης

EGESIF: Expert group on European Structural and Investment Funds — Ομάδα εμπειρογνωμόνων σχετικά με τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία

EPMF: European Progress Microfinance Facility — Ευρωπαϊκός μηχανισμός μικροχρηματοδοτήσεων Progress για την απασχόληση και την κοινωνική ένταξη

JEREMIE: Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises — Κοινοί ευρωπαϊκοί πόροι για πολύ μικρές έως μεσαίες επιχειρήσεις

LGTT: Loan Guarantee Instrument for Trans-European Transport Network Projects — Μέσο εγγύησης δανείων για έργα του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών

PBI: Project Bond initiative — Πρωτοβουλία για ομόλογα χρηματοδότησης έργων

PFLP: Portfolio First Loss Piece — Πρώτο τμήμα ζημιών χαρτοφυλακίου

SICAR: Société d’investissement en capital à risque — Εταιρεία επενδύσεων επιχειρηματικού κεφαλαίου

SICAV: Société d’investissement à capital variable — Εταιρεία επενδύσεων μεταβλητού κεφαλαίου

Γλωσσάριο

Ανώτατο ποσοστό της εγγύησης: Ποσοστό της συνολικής αξίας του χαρτοφυλακίου δανείων που καλύπτεται πράγματι από την εγγύηση.

Άξονας προτεραιότητας: Μία από τις προτεραιότητες της στρατηγικής στο πλαίσιο επιχειρησιακού προγράμματος που συνίσταται σε σειρά πράξεων που σχετίζονται μεταξύ τους και έχουν συγκεκριμένους μετρήσιμους στόχους.

Γενικός κανονισμός για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013: Κανονισμός (EK) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999¹.

Δάνειο: Συμφωνία που υποχρεώνει τον δανειστή να διαθέσει στον δανειολήπτη συμφωνημένο χρηματικό ποσό για συμφωνημένο χρονικό διάστημα. Ο δανειολήπτης υποχρεούται να αποδώσει το δάνειο μετά την παρέλευση ορισμένου διαστήματος, συνήθως δε υποχρεούται να καταβάλει τόκο επί του ποσού του δανείου.

Δημοσιονομικός κανονισμός: Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου².

Διαχειριστική αρχή: Εθνική, περιφερειακή ή τοπική δημόσια αρχή ή οποιοσδήποτε άλλος δημόσιος ή ιδιωτικός φορέας που ορίζεται από το κράτος μέλος για τη διαχείριση επιχειρησιακού προγράμματος. Στα καθήκοντά της συγκαταλέγονται η επιλογή των προς χρηματοδότηση έργων, η παρακολούθηση της υλοποίησής τους και η υποβολή στοιχείων στην Επιτροπή σχετικά με τις διάφορες οικονομικές πτυχές και τα επιτευχθέντα αποτελέσματα.

Εγγύηση: Δέσμευση τρίτου, που ονομάζεται εγγυητής, να καταβάλει την οφειλή δανειολήπτη σε περίπτωση που ο δεύτερος αδυνατεί. Ο εγγυητής αναλαμβάνει την ευθύνη να καλύψει οποιαδήποτε αδυναμία ή αθέτηση καταβολής της οφειλής εκ μέρους του δανειολήπτη υπό τους όρους και τις προϋποθέσεις που τίθενται στη συμφωνία που συνομολογείται μεταξύ εγγυητή, δανειστή ή/και δανειολήπτη.

Ειδικά ταμεία: Ταμεία που δεν είναι ταμεία χαρτοφυλακίου.

Εκτελεστικός κανονισμός: Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1828/2006 της Επιτροπής, της 8ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1080/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης³.

Ελάχιστος συντελεστής απόδοσης: Το ελάχιστο ποσοστό απόδοσης έργου ή επένδυσης που απαιτείται από τον διαχειριστή ή τον επενδυτή αντίστοιχα.

Επένδυση σε μετοχικό κεφάλαιο: Παροχή κεφαλαίου σε επιχείρηση, επενδυόμενου άμεσα ή έμμεσα, έναντι απόκτησης πλήρους ή μερικής κυριότητας της επιχείρησης αυτής, με δυνατότητα του επενδυτή να αναλάβει μέρος του διαχειριστικού ελέγχου της και να συμμετέχει στα κέρδη της.

Επιτροπή συντονισμού των ταμείων (Coordination Committee of the Funds — COCOF): Μόνιμη επιτροπή παρακολούθησης στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Αποστολή της είναι να εξετάζει ζητήματα που συνδέονται με την εφαρμογή των κανονισμών που διέπουν το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής.

Επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ): Καθορίζει τις προτεραιότητες και τους ειδικούς στόχους ενός κράτους μέλους και προσδιορίζει τον τρόπο με τον οποίο θα χρησιμοποιηθούν οι χρηματοδοτικοί πόροι που διατίθενται για τη χρηματοδότηση έργων κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου, συνήθως επταετίας. Τα έργα αυτά πρέπει να συμβάλουν στην επίτευξη ενός ή περισσότερων από μια σειρά στόχων που καθορίζονται σε επίπεδο άξονα προτεραιότητας στο πλαίσιο του επιχειρησιακού προγράμματος. Προγράμματα υπάρχουν για καθένα από τα ταμεία του τομέα της πολιτικής συνοχής, δηλαδή για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο. Τα ΕΠ καταρτίζονται από τα κράτη μέλη, ωστόσο, για να μπορούν να πραγματοποιηθούν πληρωμές από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, πρέπει να έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή. Κατά την περίοδο ισχύος τους, μπορούν να τροποποιηθούν μόνον κατόπιν συμφωνίας των μερών.

Εταιρεία επενδύσεων επιχειρηματικού κεφαλαίου (Société d’investissement en capital à risque — SICAR): Δομή σχεδιασμένη για ιδιωτικές επενδύσεις και επενδύσεις σε κεφάλαια επιχειρηματικών συμμετοχών χωρίς κανόνες όσον αφορά τη διαφοροποίηση των επενδύσεων, ούτε περιορισμούς ως προς τη δανειοδότηση και τη μόχλευση.

Εταιρεία επενδύσεων μεταβλητού κεφαλαίου (Société d’investissement à capital variable — SICAV): Είδος επενδυτικού ταμείου ανοικτού τύπου, η αξία του κεφαλαίου του οποίου μεταβάλλεται ανάλογα με τον αριθμό των επενδυτών και την αξία των σχετικών επενδύσεων. Η αγορά και η πώληση των μεριδίων του ταμείου βασίζεται στην τελευταία αξία του καθαρού ενεργητικού του.

Ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ): Ομαδοποίηση πέντε διαφορετικών ταμείων που σκοπό έχουν τη μείωση των περιφερειακών ανισορροπιών σε ολόκληρη την ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Περιλαμβάνουν το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας.

Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο: Σκοπός του είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μέσω της βελτίωσης της απασχόλησης και των σχετικών ευκαιριών, κυρίως με τη βοήθεια μέτρων κατάρτισης, την προώθηση απασχόλησης υψηλότερου επιπέδου και τη δημιουργία περισσότερων και καλύτερων θέσεων εργασίας.

Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ): Σκοπός του είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την αποκατάσταση των κύριων περιφερειακών ανισορροπιών μέσω, αφενός, της παροχής χρηματοδοτικής στήριξης για τη δημιουργία υποδομών και, αφετέρου, παραγωγικών επενδύσεων που δημιουργούν θέσεις εργασίας. Απευθύνεται ιδίως σε επιχειρήσεις.

Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ): Σκοπός του είναι η κινητοποίηση τουλάχιστον 315 δισεκατομμυρίων ευρώ για ιδιωτικές και δημόσιες μακροπρόθεσμες επενδύσεις σε ολόκληρη την ΕΕ κατά την περίοδο 2015-2017 και η εξασφάλιση της χρηματοδότησης έργων κατά τα μετέπειτα χρόνια. Το ΕΤΣΕ συστάθηκε εντός της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕπ) ως καταπιστευματικό ταμείο αόριστης διάρκειας, για τη χρηματοδότηση τμημάτων έργων που παρουσιάζουν μεγαλύτερη επικινδυνότητα. Ο πρόσθετος κίνδυνος που αναλαμβάνει η ΕΤΕπ θα αντισταθμιστεί από εγγύηση ύψους έως και 16 δισεκατομμυρίων ευρώ, καλυπτόμενη από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Τα κράτη μέλη μπορούν να συνεισφέρουν πρόσθετα κεφάλαια στο ΕΤΣΕ.

Κανονισμός ΔΣΕ: Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1316/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, για τη σύσταση της διευκόλυνσης «Συνδέοντας την Ευρώπη», την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 913/2010 και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 680/2007 και (ΕΚ) αριθ. 67/2010⁴.

Κανονισμός περί καθορισμού κοινών διατάξεων (ΚΚΔ) για την περίοδο 2014-2020: Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006⁵.

Κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός: Κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 480/2014 της Επιτροπής, της 3ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας⁶.

Κεφαλαιακοί πόροι: Το ποσό που καταβάλλεται ως χρηματοδότηση σε χρηματοοικονομικό μέσο (από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, τον εθνικό προϋπολογισμό ή από ιδιώτες επενδυτές) προς υποστήριξη των πράξεών του. Αντικατοπτρίζουν την επενδυτική ικανότητα του μέσου και είναι ανάλογοι με την αγορά στην οποία αυτό στοχεύει.

Κοινοί ευρωπαϊκοί πόροι για πολύ μικρές έως μεσαίες επιχειρήσεις (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises, JEREMIE): Πρωτοβουλία που ανέπτυξε η Επιτροπή σε συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων. Προωθεί τη χρήση μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής για τη βελτίωση της πρόσβασης των ΜΜΕ σε χρηματοδότηση μέσω των διαρθρωτικών ταμείων.

Κρατικές ενισχύσεις: Οποιαδήποτε μορφή άμεσης ή έμμεσης χρηματοδοτικής στήριξης παρεχόμενης από δημόσιες αρχές σε επιχειρήσεις του ιδιωτικού τομέα. Η Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) απαγορεύει γενικώς τις κρατικές ενισχύσεις στο πλαίσιο της κοινής αγοράς, πλην των δεόντως αιτιολογημένων περιπτώσεων. Οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων της ΕΕ καθορίζουν τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η εν λόγω στήριξη δεν στρεβλώνει (ή δεν απειλεί να στρεβλώσει) τον ανταγωνισμό. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αποκλειστικώς αρμόδια να κρίνει κατά πόσον οι κρατικές ενισχύσεις που χορηγούν τα κράτη μέλη συμμορφώνονται με τους εν λόγω κανόνες. Οι διαδικαστικές αποφάσεις και τα μέτρα που λαμβάνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στον τομέα αυτό υπόκεινται στον έλεγχο του Γενικού Δικαστηρίου και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου.

Ομάδα εμπειρογνωμόνων σχετικά με τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (Expert group on European Structural and Investment Funds, EGESIF): Συγκροτήθηκε από την Επιτροπή προς εξασφάλιση συμβουλών για ζητήματα που συνδέονται με την υλοποίηση προγραμμάτων που εγκρίνονται και εφαρμόζονται σύμφωνα με τους κανονισμούς για τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία. Πρόκειται για τη μία εκ των δύο ομάδων που αντικατέστησαν την «επιτροπή συντονισμού των ταμείων» [η δεύτερη είναι η «επιτροπή συντονισμού των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων» (Coordination Committee for European Structural and Investment Funds — COESIF)].

Πιστωτικό όριο έκτακτης ανάγκης: Πίστωση που μπορεί να αντληθεί εφόσον επέλθει εκ των προτέρων καθορισμένο γεγονός.

Πολιτική συνοχής για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013: Αφορούσε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (τα δύο «διαρθρωτικά ταμεία»), καθώς και το Ταμείο Συνοχής. Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ο συντονισμός μεταξύ της πολιτικής συνοχής και των λοιπών πολιτικών της ΕΕ που συμβάλλουν στην περιφερειακή ανάπτυξη, δηλαδή της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης και της αλιευτικής και θαλάσσιας πολιτικής, βελτιώθηκε με τη θέσπιση κοινών διατάξεων για τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία.

Πρώτο τμήμα ζημιών χαρτοφυλακίου (Portfolio First Loss Piece — PFLP): Το μερίδιο που απορροφά τις πρώτες ζημίες του χαρτοφυλακίου (οφειλόμενες, λόγου χάριν, σε αθέτηση των δανειακών υποχρεώσεων) σε περίπτωση κατά την οποία χαρτοφυλάκιο δανείων διαιρείται σε περισσότερα μερίδια κινδύνου.

Ταμείο χαρτοφυλακίου: Ταμείο το οποίο συστήνεται προκειμένου να επενδύσει σε διάφορα ταμεία επιχειρηματικών κεφαλαίων, εγγυήσεων, δανειοδοτήσεων, αστικής ανάπτυξης, καθώς και σε άλλα ταμεία ή μηχανισμούς παροχής κινήτρων, τα οποία χορηγούν δάνεια ή παρέχουν εγγυήσεις για επιστρεπτέες επενδύσεις, ή ισοδύναμα μέσα, με σκοπό την ενεργειακή αποδοτικότητα και τη χρήση ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές σε κτίρια, συμπεριλαμβανομένων υφιστάμενων κατοικιών.

Τελικός αποδέκτης: Φυσικό ή νομικό πρόσωπο, πέραν του ταμείου χαρτοφυλακίου ή του χρηματοπιστωτικού διαμεσολαβητή, που λαμβάνει χρηματοδότηση από χρηματοοικονομικό μέσο.

Χρηματοδότηση από ανακύκλωση πόρων: Το τμήμα των κεφαλαιακών πόρων που έφθασε στους τελικούς αποδέκτες, επεστράφη εν συνεχεία στο χρηματοοικονομικό μέσο και είναι διαθέσιμο για νέο κύκλο επενδύσεων.

Χρηματοπιστωτικός διαμεσολαβητής: Φορέας που διαμεσολαβεί μεταξύ της διαχειριστικής αρχής ή του ταμείου χαρτοφυλακίου και των τελικών αποδεκτών κεφαλαίων τα οποία τους παρέχονται με τη βοήθεια χρηματοοικονομικών μέσων στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης.

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου II, του οποίου προεδρεύει ο Henri Grethen, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις διαρθρωτικές πολιτικές, τις μεταφορές και την ενέργεια. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν το αρμόδιο για την έκθεση Μέλος, η Iliana Ivanova, συνεπικουρούμενη από τον Tony Murphy, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου της, τον Mihail Stefanov, σύμβουλο του ιδιαίτερου γραφείου της, τον Niels-Erik Brokopp, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, τον Rares Rusanescu, υπεύθυνο έργου, και τους Αγαθοκλή Αργυρού, Marcel Bode, Viorel Cirje και Μαρία Πλουμάκη, ελεγκτές.

Πληροφορίες

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2016

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2016

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.