Erityiskertomus
nro19 2016

EU:n talousarvion toteuttaminen rahoitusvälineiden avulla – ohjelmakaudelta 2007–2013 saatujen kokemusten hyödyntäminen

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti)

TIIVISTELMÄ:Rahoitusvälineitä käytetään yhä enemmän EU:n talousarviosta lainoina, vakuuksina tai pääomasijoituksina annettavaan rahoitustukeen. Ohjelmakaudella 2007–2013 EU:n talousarviosta osoitettiin noin 21,5 miljardia euroa rahoitusvälineisiin.  Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että rahoitusvälineistä saattaa olla tiettyä etua muihin EU:n rahoitusmuotoihin, esimerkiksi avustuksiin, verrattuna. Tästä huolimatta merkittävät täytäntöönpanoon kohdistuvat haasteet saattavat rajoittaa välineiden tehokkuutta.

Tämä julkaisu on myös saatavilla 23 kielellä ja seuraavissa formaateissa:
HTML PDF EPUB PRINT
html logoPDF General ReportEPUB General ReportPaper General Report

Tiivistelmä

I

Euroopan unionilla on tällä hetkellä vakavia haasteita, kuten taloudellinen ja rahoituksellinen elpyminen ja pakolaiskriisin hallinta. EU:n päätöksentekijät etsivät siksi keinoja, joiden avulla maksimoitaisiin käytettävissä olevan EU:n talousarvion vaikuttavuus ja tehokkuus. EU:n talousarvio vastaa alle yhtä prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta (BKT).

II

Rahoitusvälineiden kautta annetaan rahoitustukea EU:n talousarviosta. Rahoitusvälineiden kautta loppukäyttäjille annettava rahoitustuki voi olla muodoltaan lainoja, vakuuksia tai pääomasijoituksia.

III

Jos rahoitusvälineet pannaan täytäntöön asianmukaisesti, niistä voisi olla avustuksiin verrattuna hyötyä erityisesti kahdella seuraavalla tavalla:

  • mahdollisuus saada aikaan vipuvaikutusta julkisilla varoilla (eli hankkia yksityistä ja julkista lisärahoitusta alkuperäisen julkisen rahoituksen täydentämiseksi)
  • välineiden perustamispääoman kierrätettävyys (samat varat voidaan käyttää uudelleen useaan kertaan).

Lainat on maksettava takaisin, vakuudet vapautettava tai pääomasijoitusten osalta palautettava, minkä pitäisi periaatteessa vaikuttaa myös loppukäyttäjien käytökseen, johtaa parempaa julkisten varojen käyttöön ja vähentää sen todennäköisyyttä, että loppukäyttäjistä tulee julkisesta tuesta riippuvaisia.

IV

Ohjelmakaudella 2007–2013 Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR) mukaisesti perustettuja rahoitusvälineitä käytti 25 jäsenvaltiota EU:n 28 jäsenvaltiosta. Yhteensä EU:ssa oli perustettu 972 EAKR-rahoitusvälinettä ja 53 ESR-rahoitusvälinettä. Vuoden 2014 loppuun mennessä EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmista oli maksettu näihin välineisiin rahoitusosuuksia noin 16 miljardia euroa. Tämä oli merkittävästi enemmän kuin aiempina kausina: ohjelmakaudella 2000–2006 näihin välineisiin osoitettiin noin 1,3 miljardia euroa ja ohjelmakaudella 1994–1999 yhteensä 0,6 miljardia euroa. Samalla ohjelmakaudella 2007–2013 EU:n talousarviosta maksettiin yhteensä noin 5,5 miljardia euroa rahoitusosuuksia niihin 21 rahoitusvälineeseen, joita komissio hallinnoi joko suoraan tai välillisesti. Nämä keskitetysti hallinnoidut rahoitusvälineet toimivat kaikissa EU:n jäsenvaltioissa.

V

Tilintarkastustuomioistuin tutki tällä tarkastuksella, olivatko rahoitusvälineet ohjelmakaudella 2007–2013 tehokas mekanismi EU:n talousarvion toteuttamiseksi. Tarkastus toimitettiin lokakuun 2014 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana. Tarkastuksessa keskityttiin alue-, sosiaali-, liikenne- ja energiapolitiikkaan. Analyysi kattoi kaikki yhteistyössä hallinnoidut 1 025 EAKR- ja ESR-rahoitusvälinettä, jotka perustettiin ohjelmakaudella 2007–2013, ja kuusi keskitetysti hallinnoitua edellä mainittujen alojen rahoitusvälinettä. Tässä kertomuksessa esitettävät tiedot perustuvat tuoreimpiin käytettävissä oleviin tietoihin, jotka komissio toimitti syyskuussa 2015 ja jotka kuvaavat vuoden 2014 lopussa vallinnutta tilannetta.

VI

Tarkastuksessa havaittiin muutamia merkittäviä tekijöitä, jotka rajoittivat ohjelmakaudella 2007–2013 rahoitusvälineiden tehokkuutta EU:n talousarvion toteuttamismekanismina:

  • huomattava määrä EAKR- ja ESR-rahoitusvälineitä oli yleensä ylimitoitettuja. Vuoden 2014 lopussa niillä oli edelleen merkittäviä vaikeuksia käyttää perustamispääomansa (kaikesta toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin maksetusta perustamispääomasta käytettiin keskimäärin noin 57 prosenttia). Liiallisen alkuperäisen perustamispääoman syntymistä edisti myös jäsenvaltioiden pyrkimys vältellä maksusitoumusten vapauttamista koko ohjelmakauden 2007–2013 ajan.
  • Sen paremmin yhteistyössä hallinnoiduilla kuin keskitetysti hallinnoiduillakaan rahoitusvälineillä ei yleisesti ottaen onnistuttu houkuttelemaan yksityistä pääomaa.
  • Tähän mennessä vain pieni määrä EAKR- ja ESR-rahoitusvälineistä on onnistunut tarjoamaan kierrätettyä rahoitustukea.
  • EAKR- ja ESR-rahoitusvälineillä hallinnointikustannukset ja -palkkiot vaikuttavat olevan loppukäyttäjille tosiasiallisesti osoitettuun rahoitustukeen verrattuna merkittävästi korkeampia kuin keskitetysti hallinnoiduilla välineillä tai yksityisen sektorin sijoitusrahastoilla.
VII

Samaan aikaan tilintarkastustuomioistuin panee merkille myös, että ohjelmakauden 2014–2020 oikeudellista kehystä parannettiin rahoitusvälineiden osalta ohjelmakaudelta 2007–2013 kertyneen asiantuntemuksen perusteella, mutta tiettyjä ongelmia esiintyy edelleen.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa kertomuksessa seuraavaa:

  • Keskitetysti hallinnoitavia välineitä koskevan komission ennakkoarvioinnin yhteydessä olisi analysoitava järjestelmällisesti tähän mennessä saatuja kokemuksia.
  • Kokemuksista oppimisen lisäksi komission olisi arvioitava merkittävien sosioekonomisten muutosten vaikutusta välineiden käyttöperusteisiin ja vastaavaan EU:n talousarviosta vaadittuun rahoitusosuuteen jokaisesta keskitetysti hallinnoitavasta rahoitusvälineestä tehtävässä väliarvioinnissa.
  • Komission ja jäsenvaltioiden olisi pyrittävä optimoimaan tiettyjen EAKR- ja ESR-rahastojen kokoa, jotta hyödynnettäisiin mahdollisuuksien mukaan rahastojen toimintakustannusten merkittäviä säästöjä. Jäsenvaltioille olisi annettava lisäohjeita siitä, miten tällaisia (suoraan tai välillisesti komission hallinnoimia) rahoitusvälineitä perustetaan jäsenvaltioissa tai unionin tasolla.
  • Komission olisi määriteltävä varainhoitoasetuksessa (ja tämän jälkeen alakohtaisissa asetuksissa) rahoitusvälineiden vipuvaikutus, jota voidaan soveltaa EU:n talousarvion kaikilla aloilla. Määritelmässä olisi tehtävä selkeä ero toimenpideohjelmien puitteissa saatujen yksityisten ja kansallisten julkisten varojen ja/tai yksityisten tai julkisten pääomanlisäysten vipuvaikutuksen välillä ja otettava huomioon kyseisen välineen tyyppi.
  • Komission olisi varmistettava ohjelmakauden 2007–2013 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden osalta päättämisen yhteydessä, että jäsenvaltiot toimittavat kattavia ja luotettavia tietoja perustamispääomaan sekä toimenpideohjelmien puitteissa että niiden lisäksi maksetuista yksityisistä varoista.
  • EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden osalta komission olisi annettava jäsenvaltioille lisäohjeita siitä, miten etuuskohteluun liittyviä säännöksiä sovelletaan parhaiten yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseksi kohdistamatta liiallisia riskejä julkisiin tahoihin, jotka osoittavat varoja rahoitusvälineisiin.
  • Keskitetysti hallinnoitavia rahoitusvälineitä säätelevässä lainsäädännössä olisi määriteltävä kunkin välineen kohdalla EU:n talousarvioon mahdollisesti vaikuttavat yleiset riskinjakoperiaatteet.
  • Kaikkien EU:n talousarviosta ohjelmakaudella 2014–2020 rahoitettavien rahoitusvälineiden osalta komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot, komissio itse ja EIP-ryhmä panevat toimeen ainoastaan rakenteita, jotka ovat komission omien verojärjestelyihin liittyvien suositusten ja toimien mukaisia.
  • Komission olisi ryhdyttävä asianmukaisiin toimiin varmistaakseen, että jäsenvaltiot säilyttävät varojen kierrätettävyyden vaadittujen kahdeksan vuoden ajan ohjelmakautta 2014–2020 koskevan tukikelpoisuusajan päätyttyä.
  • Komission olisi annettava ohjeita säännöksistä, joilla sallitaan rahoitusvälineiden käytön jatkaminen seuraavalla ohjelmakaudella, erityisesti tapauksissa, joissa rahastonhoitajat valitaan tarjouskilpailun perusteella.
  • Komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot raportoivat kattavia tietoja maaliskuuhun 2017 mennessä aiheutuneista hallinnointikustannuksista ja maksetuista hallinnointipalkkioista lähestyvää ohjelmakauden 2007–2013 päättämistä silmällä pitäen.
  • Komission olisi tehtävä selväksi, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäisrajoja on sovellettava rahoitusvälineen tosiasiallisesti käyttämään perustamispääomaan eli toimenpideohjelmasta saatuun rahoitusosuuteen, joka on käytetty rahoitustuen antamiseen loppukäyttäjille.
  • Rahastonhoitajille ohjelmakaudella 2014–2020 maksettujen suoriteperusteisten palkkioiden osalta komission olisi tehtävä lainsäädäntöehdotus, jonka tarkoituksena olisi tarkistaa yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen nykyisiä säännöksiä ja täten vahvistaa näiden järjestelyjen kannustinvaikutusta.
  • jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten olisi rahoitusjärjestelyistä neuvotellessaan hyödynnettävä laajasti rahastonhoitajien palkkioiden nykyisiä suoriteperusteisia osia.
  • Komission olisi tehtävä vertaileva analyysi avustusten ja lähinnä rahoitusvälineiden kautta myönnettävän takaisin maksettavan rahoitustuen täytäntöönpanokustannuksista ohjelmakauden 2014–2020 osalta kustannusten tosiasiallisen tason määrittämiseksi. Tällaiset tiedot olisivat erityisen oleellisia vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten valmistelun ja teknisen tuen asianmukaisen tason määrittämisen kannalta.

Johdanto

Mitä rahoitusvälineet ovat?

01

Euroopan unionilla on tällä hetkellä vakavia haasteita, kuten taloudellinen ja rahoituksellinen elpyminen ja pakolaiskriisin hallinta. EU:n päätöksentekijät etsivät siksi keinoja, joiden avulla maksimoitaisiin käytettävissä olevan EU:n talousarvion vaikuttavuus ja tehokkuus. EU:n talousarvio vastaa alle yhtä prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta (BKT).

Rahoitusvälineiden7 avulla annetaan rahoitustukea EU:n talousarviosta lainoina, vakuuksina tai pääomasijoituksina (tai oman pääoman luonteisina sijoituksina) hankkeiden toteuttamista varten (ks. taulukko 1)8.

Liitteessä I kuvataan, miten erityyppiset rahoitusvälineet toimivat.

Taulukko 1

EU:n talousarviosta tuettavien rahoitusvälineiden päätyypit

LainaVakuus
Sopimus, joka velvoittaa lainanantajan suorittamaan lainanottajalle sovitun suuruisen rahasumman sovituksi määräajaksi ja jonka mukaan lainanottaja on velvoitettu maksamaan kyseinen rahasumma takaisin sovittuna ajankohtana. Rahoitusvälineen yhteydessä saatu laina voi olla avuksi, jos pankit eivät ole halukkaita lainaamaan lainanottajan kannalta hyväksyttävillä ehdoilla. Lainan korko voi olla alhaisempi, takaisinmaksuajat pidempiä tai vakuusvaatimukset lievempiä.Kirjallinen sitoumus vastata kokonaan tai osittain kolmannen osapuolen velasta, tvelvoitteesta tai siitä, että tämä kolmas osapuoli täyttää menestyksellisesti velvoitteensa, jos vakuuden laukaiseva tapahtuma, kuten velanhoidon laiminlyöminen, toteutuu*.
Vakuuksilla katetaan tavallisesti rahoitustapahtumia, kuten lainoja.
PääomasijoitusOman pääoman luonteinen sijoitus
Pääoman antaminen yrityksen käyttöön suoraan tai välillisesti sijoitettuna yrityksen täyttä tai osittaista omistusosuutta vastaan siten, että pääomasijoittaja voi lisäksi osallistua yrityksen hallinnoinnin valvontaan ja saada osuuden sen voitoista.
Tuotto riippuu yrityksen kasvusta ja kannattavuudesta. Tuotto saadaan osinkoina ja myymällä osakkeet toiselle sijoittajalle (irtautuminen) tai listautumisannilla.
Oman pääoman ja velkarahoituksen väliin sijoittuva rahoitusmuoto, jossa riski on suurempi kuin etuoikeutetussa velkamuotoisessa sijoituksessa ja alhaisempi kuin osakepääomamuotoisessa sijoituksessa.
Oman pääoman luonteinen sijoitus voi olla velkamuotoinen, jolloin se on tyypillisesti vakuudeton ja etuoikeudeltaan huonompi ja joissain tapauksissa muunnettavissa osakepääomaksi, tai se voi olla etuosakkeen muodossa.
Oman pääoman luonteinen sijoitus sijoittuu riski-hyötyprofiililtaan yrityksen pääomarakenteessa tavallisesti velan ja oman pääoman väliin.
* Euroopan komissio (2015). Guidance for Member States on Financial Instruments – Glossary.
Lähde: Euroopan komissio, EIP, ”FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, s. 3.
02

Jos rahoitusvälineet pannaan täytäntöön asianmukaisesti, niistä voisi olla avustuksiin nähden (perinteiseen EU:n talousarviosta annettavaan rahoitukseen verrattuna) hyötyä erityisesti kahdella seuraavalla tavalla:

  • mahdollisuus saada aikaan vipuvaikutusta julkisilla varoilla (eli hankkia yksityistä ja julkista lisärahoitusta alkuperäisen julkisen rahoituksen täydentämiseksi)
  • välineiden perustamispääoman kierrätettävyys (samat varat voidaan käyttää uudelleen useaan kertaan) mahdollistaa sen, että jokainen rahoitusvälineiden kautta rahoitukseen myönnetty euro voidaan periaatteessa käyttää useampaan kertaan.
03

Lainat on maksettava takaisin, vakuudet vapautettava tai pääomasijoitusten osalta palautettava, minkä pitäisi periaatteessa vaikuttaa myös loppukäyttäjien käytökseen, johtaa parempaan julkisten varojen käyttöön ja vähentää sen todennäköisyyttä, että loppukäyttäjistä tulee julkisesta tuesta riippuvaisia.

04

Yhteinen rahoitusvälineiden määritelmä vahvistettiin ensimmäisen kerran varainhoitoasetuksen tarkistamisen yhteydessä vuonna 2012. Määritelmää on sen jälkeen sovellettu ohjelmakautta 2014–2020 varten annetuissa alakohtaisissa asetuksissa (ks. liite II).

Rahoitusvälineiden käyttö EU:n talousarvion toteuttamiseen vuodesta 2007

EU:n talousarviosta rahoitettavien rahoitusvälineiden käyttö

05

EU:n talousarviota voidaan toteuttaa jaetun hallinnoinnin (eli yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, kuten koheesiopolitiikan alalla), suoran hallinnoinnin (jolloin toteutuksesta vastaavat komission yksiköt tai toimeenpanovirastot) tai välillisen hallinnoinnin (siirtämällä talousarvion toteuttamistehtäviä kolmansille maille tai erilaisille yhteisöille) avulla9. Kahta viimeksi mainittua tapaa kutsutaan yhdessä keskitetyksi hallinnoinniksi.

06

Rahoitusvälineitä käytetään EU:n talousarvion eri osissa:

  • Yhteistyössä hallinnoitavia rahoitusvälineitä perustetaan koheesiopolitiikan alalla pääasiassa Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) tuella ja jonkin verran Euroopan sosiaalirahaston (ESR) tuella. Ohjelmakaudella 2014–2020 rahoitusvälineitä voidaan myös käyttää koheesiorahastoa varten. Kukin väline on pantava täytäntöön toimenpideohjelman yhteydessä. Rahoitusvälineen täytäntöönpanosta, koosta ja suunnittelusta päättävät hallintoviranomaiset10. Lisäksi rahoitusvälineitä käytetään Euroopan maaseudun kehittämisen maaseuturahastossa (maaseuturahasto) ja Euroopan kalatalousrahastossa (EKTR).
  • Keskitetysti hallinnoitavia rahoitusvälineitä rahoitetaan useilta talousarvio­aloilta, kuten tutkimuksen, yritys- ja teollisuustoiminnan sekä koulutuksen ja kulttuurin aloilta. Komissio on yhdessä kumppaniensa kanssa suoraan mukana näiden välineiden suunnittelussa sekä investointistrategian ja varojen kehittämisessä. Päätöksen välineiden perustamisesta tekevät budjettivallan käyttäjät (eli Euroopan parlamentti ja neuvosto) komission ehdotuksen perusteella.
Rahoitusvälineiden rahastonhoitajan valintaa koskevat säännöt
07

Yhteistyössä hallinnoitavia rahoitusvälineitä voidaan perustaa itsenäisinä rahastoina tai holdingrahaston alarahastoina, joita molempia kutsutaan jäljempänä erityisrahastoiksi (ks. kaavio 1). Holdingrahasto, jota kutsutaan toisinaan myös ”rahasto-osuusrahastoksi”, on rahasto, jolla on tarkoitus hallinnoida erityyppisiä välineitä. Holdingrahaston avulla voidaan myös myöntää varoja yhdestä tai useammasta toimenpideohjelmasta yhteen tai useampaan rahoitusvälineeseen.

08

Rahoitusvälineitä hallinnoivat julkishallinnon sijasta yleensä yksityiset tai julkisen sektorin pankit tai muut rahoituksen välittäjät. EAKR- ja ESR-välineissä rahastonhoitajan valinnassa on noudatettava julkisia hankintoja koskevia EU:n ja kansallisia sääntöjä, jos rahastonhoito kilpailutetaan. Tilanteissa, joissa julkisia hankintoja koskevia sääntöjä ei noudateta (eli kun rahastonhoitoa koskeva sopimus ei ole julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus), hallintoviranomainen voi nimetä rahastonhoitajan noudattaen asiaan liittyviä valtiontukisääntöjä (ks. kohdat 10–12).

09

EIP-ryhmä (joka käsittää Euroopan investointirahaston (EIR) ja Euroopan investointipankin (EIP)) on erityisasemassa, sillä ryhmä voidaan nimittää rahastonhoitajaksi ilman julkista hankintamenettelyä11. Ryhmä hallinnoi myös useimpia keskitetysti hallinnoitavia välineitä, joiden rahastonhoitaja nimetään lainsäädäntöehdotuksessa.

Kaavio 1

Yksinkertaistettu yleiskuva EAKR- tai ESR-rahoitusvälineitä varten käytettävästä holdingrahastorakenteesta

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

Rahoitusvälineet ja EU:n valtiontukisäännöt
10

Yhteistyössä hallinnoitavat EU:n varat katsotaan osaksi kansallista tai alueellista talousarviota. Ne kuuluvat siten mahdollisesti valtiontuen valvonnan piiriin. Rahoitusvälinettä käyttäessään hallintoviranomaisten on sen vuoksi varmistettava, että valtiontukisääntöjä noudatetaan12. Asiaan liittyvät valtiontukisäännöt sisältyvät uuteen yleiseen ryhmäpoikkeusasetukseen13 ja komission antamiin uusiin riskirahoitusta koskeviin suuntaviivoihin14, jotka molemmat tulivat voimaan heinäkuussa 2014.

11

Hallintoviranomaisen on osoitettava jokaisen EAKR- ja ESR-rahoitusvälineen osalta, että rahoitusväline15

  • on normaalin markkinakäytännön mukainen (käytännössä tämä tarkoittaa, että rahaston hallinto on valittu avoimen, läpinäkyvän ja syrjimättömän prosessin avulla) tai
  • kuuluu de minimis -asetuksen16 soveltamisalaan tai
  • on poikkeuksen saanutta tukea, koska rahoitusväline kuuluu ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan tai ilmoitettuun tukijärjestelmään riskirahoitusta koskevien komission ohjeiden mukaisesti.
12

Keskitetysti hallinnoidut rahoitusvälineet (jotka eivät käytä kansallisia tai alueellisia varoja eivätkä siten ole osa jäsenvaltioiden talousarviota) eivät kuulu EU:n valtiontukisääntöjen soveltamisalaan, koska Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan keskeinen edellytys ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista […] myönnetty” ei täyty.

Taustatietoa rahoitusvälineiden lukumäärästä ja perustamispääomasta vuodesta 2007 lähtien
Ohjelmakausi 2007–2013
13

Ohjelmakaudella 2007–2013 rahoitusvälineitä käytti 25 jäsenvaltiota EU:n 28 jäsenvaltiosta. Ainoastaan Kroatia, Irlanti ja Luxemburg eivät käyttäneet tätä rahoitusmekanismia17. Liitteissä III ja IV esitetään yleiskatsaus EAKR- ja ESR-välineistä jäsenvaltioittain.

14

Kuten taulukosta 2 käy ilmi, vuoden 2014 loppuun mennessä rahoitusvälineisiin oli maksettu noin 15,2 miljardia euroa EAKR:n toimenpideohjelmien rahoitusosuuksina ja 0,8 miljardia euroa ESR:n toimenpideohjelmien rahoitusosuuksina. Tämä oli merkittävästi enemmän kuin aiempina kausina: ohjelmakaudella 2000–2006 määrä oli noin 1,3 miljardia euroa ja ohjelmakaudella 1994–1999 yhteensä 0,6 miljardia euroa18.

15

EU:n rahoitusvälineisiin ohjelmakaudella 2007–2013 maksama rahoitusosuus on viisi prosenttia EU:n EAKR:lle ja yksi prosentti ESR:lle koko kaudella osoittamasta kokonaisrahoituksesta. EU:n talousarvion osuus EAKR-rahoitusvälineiden perustamispääoman kokonaismäärästä kaudella 2007–2013 on 69 prosenttia ja ESR-rahoitusvälineiden perustamispääoman kokonaismäärästä 56 prosenttia (ks. taulukko 2). Loppukäyttäjille maksettavan rahoitustuen määrästä EU:n osuus on 63 prosenttia (EAKR) ja 65 prosenttia (ESR).

Taulukko 2

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden käyttö (2007–2013) – 31. joulukuuta 2014 vallinnut tilanne

Rahoitussopimuksissa rahoitusvälineisiin sidotut määrät

(määrät miljoonina euroina)

Rahoitusvälineisiin toimenpideohjelmista (TPO) maksetut määrät

(määrät miljoonina euroina)

Rahoitusvälineistä loppukäyttäjille maksetut määrät

(määrät miljoonina euroina)

TOP1EUEU/TPO %TPOEUEU/TPO %TPOEUEU/TPO %
EAKR17 06110 94615 18910 45269 %8 8715 59463 %
ESR47282946256 %31820765 %
Yhteensä17 06111 41867 %16 01810 91468 %9 1895 80163 %
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin syyskuussa 2015 saatavilla olleiden tuoreimpien komission tietojen perusteella.
1 Komission täytäntöönpanokertomuksessa ei esitetä erikseen toimenpideohjelmien sidottuja määriä EAKR- ja ESR-rahoitusvälineille.
2 EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, s. 21 ja 54.
16

Komission tuoreimpien tietojen mukaan EU:ssa oli perustettu yhteensä 972 EAKR-rahoitusvälinettä ja 53 ESR-välinettä. Näistä 903 on EAKR-erityisrahastoja ja 49 ESR-erityisrahastoja (ks. taulukko 3). EAKR-välineistä 31 on EIP-ryhmän hallinnoimia (ks. kohta 9).

17

Lisäksi oli 14 maaseuturahastosta rahoitettua välinettä ja kuusi kalatalousrahastosta rahoitettua välinettä. Ohjelmakaudella 2007–2013 näissä kahdessa rahastossa ei edellytetty, että jäsenvaltiot raportoisivat rahoitusvälineistä, joten tältä osin käytettävissä ei ole virallisia tietoja19. Tilintarkastustuomioistuimen keräämien tietojen perusteella voidaan kuitenkin arvioida, että maaseuturahaston yhteisrahoittamien rahastojen perustamispääoma oli vuoden 2013 lopussa noin 700 miljoonaa euroa ja kalatalousrahastojen rahoittamien noin 72 miljoonaa euroa (molemmissa tapauksissa ohjelmien kansalliset rahoitusosuudet mukaan lukien).

Taulukko 3

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineet erityisrahastotyypeittäin (2007–2013) – 31. joulukuuta 2014 vallinnut tilanne

EAKRESR
Rahastojen määräRahoitusvarat
(milj. euroa)
Rahastojen määräRahoitusvarat
(milj. euroa)
Erityisrahastot, joista
– lainavälineet3715 63731417
– vakuusvälineet1712 2157196
– pääomasijoitusvälineet1622 006170
– sekamuotoiset välineet (lainojen, vakuuksien, pääomavälineiden tai muiden välineiden yhdistelmät)1102 496559
– muut välineet66500
– tyyppiä ei ilmoitettu83770574
Yhteensä90313 18949816
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin tuoreimpien syyskuussa 2015 saatavilla olleiden komission tietojen perusteella.
18

Keskitetysti hallinnoituihin välineisiin osoitettiin ohjelmakaudella 2007–2013 kaikilla talousarvioaloilla EU:n rahoitusta yhteensä 5,5 miljardia euroa20, joka jakautui 21 välineen kesken21. Nämä rahoitusvälineet toimivat kaikissa EU:n jäsenvaltioissa.

Ohjelmakausi 2014–2020
19

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) ovat EU:n talousarviosta pääomainvestoinneille ja infrastruktuurihankkeille myönnettävän rahoituksen tärkein lähde. Rahastojen ohjelmakauden 2014–2020 kokonaistalousarvio on noin 450 miljardia euroa.

20

Vuodesta 2011 lähtien Euroopan parlamentti ja Eurooppa-neuvosto ovat kannustaneet lisäämään rahoitusvälineiden käyttöä22. Tämä poliittinen sitoutuminen otetaan huomioon myös yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa, jossa säädetään rahoitusvälineiden entistä laajemmasta käytöstä ohjelmissa kaikkien viiden ERI-rahaston (siis myös koheesiorahaston) ja kaikkien temaattisten tavoitteiden toteuttamiseen23.

21

Vuoden 2015 lopussa komissio arvioi, että koko ohjelmakaudella 2014–2020 viidestä ERI-rahastosta osoitetaan rahoitusvälineisiin yhteensä noin 21 miljardia euroa24. Koska EU:n keskimääräinen osuus ohjelmakautta 2007–2013 koskevista välineiden kokonaisvaroista oli noin 68 prosenttia vuoden 2014 loppuun mennessä25, tilintarkastustuomioistuin arvioi, että EU:n talousarviosta myönnettävä 21 miljardin euron määrä vastaa todennäköisesti noin 31 miljardin euron kokonaisrahoitusta (kun ei oteta huomioon kansallista ja yksityistä lisärahoitusta, jota rahastot voivat saada ERI-rahastojen ohjelmien ulkopuolella).

22

Vertailun vuoksi todettakoon, että Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) tarkoituksena on saada käyttöön vähintään 315 miljardia euroa yksityisiin ja julkisiin pitkäaikaisiin investointeihin EU:ssa vuosina 2015–2017 ja taata hankkeiden rahoitus myöhempinä vuosina.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

23

Tilintarkastustuomioistuin tutki tällä tarkastuksella, olivatko rahoitusvälineet ohjelmakaudella 2007–2013 tehokas mekanismi EU:n talousarvion toteuttamiseksi. Tässä kertomuksessa käsitellään seuraavia tarkastuksen pääkysymyksiä:

  • Olivatko rahoitusvälineet markkinoiden tarpeisiin nähden asianmukaisesti mitoitettuja?
  • Onnistuttiinko rahoitusvälineillä houkuttelemaan yksityistä pääomaa?
  • Saatiinko rahoitusvälineillä aikaan kierrätettyä rahoitustukea?
  • Osoittautuivatko rahoitusvälineet kustannustehokkaaksi EU:n talousarvion toteuttamistavaksi?

Tilintarkastustuomioistuin tutki kunkin edellä esitetyn kysymyksen osalta, mitä tärkeimmistä todetuista puutteista voitaisiin oppia. Lisäksi arvioitiin, missä määrin ne oli otettu huomioon ohjelmakauteen 2014–2020 sovellettavissa asetuksissa.

24

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kohdistui vuosiin 2009–2015. Siinä keskityttiin alue-, sosiaali-, liikenne- ja energiapolitiikan aloihin. Tarkastelu kattoi kaikki EAKR- ja ESR-rahoitusvälineet sekä kuusi keskitetysti hallinnoitua sosiaali-, liikenne- ja energiapolitiikan alan rahoitusvälinettä. Useat tässä kertomuksessa yksilöidyt seikat saattavat kuitenkin koskea myös muita EU:n talousarvioaloja, joissa käytetään rahoitusvälineitä.

25

Tarkastus koostui seuraavista osista:

  • Tarkastuksen yhteydessä käytiin läpi useita erilaisia komission, EIP:n, EIR:n ja kolmansien osapuolien analyyseja ja julkaisuja.
  • Lisäksi analysoitiin komission syyskuussa 2015 julkaisemaa tuoreinta vuotuista seurantakertomusta, joka kattaa kaikki 1 025 EAKR- ja ESR-rahoitusvälinettä. Komission marraskuussa 2015 raportoimien tietoihin pohjautuva analyysi koski myös kuutta26 kaikkiaan 21:stä keskitetysti hallinnoidusta rahoitusvälineestä (EU:n näihin kuuteen välineeseen myöntämä rahoitus oli 789 miljoonaa euroa eli 14 prosenttia kaikkien 21 rahoitusvälineen saamasta kokonaismäärästä)27.
  • Tarkastuksessa tutkittiin kymmentä tapaustutkimusta, jotka koskivat tässä kertomuksessa käsiteltävien EU:n talousarvioalojen rahoitusvälineitä28. Lisäksi yhteen jäsenvaltioon (Slovakia) tehtiin tarkastuskäynti.
  • Tarkastuksen yhteydessä suoritettiin seurantatarkastus, joka koski tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2009 jälkeen suorittamissa säännönmukaisuutta koskevissa tarkastuksissa tarkastettuja 45:tä rahoitusvälinettä (joita koskevien tarkastusten tuloksista oli raportoitu aiemmin tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa) ja vuoden 2012 jälkeen suorittamissa tuloksellisuuden tarkastuksissa tarkastettuja 54:ää rahoitusvälinettä.
  • Tarkastuksen yhteydessä tehtiin kyselytutkimus 85 hallintoviranomaiselle ja rahastonhoitajalle, jotka osallistuivat rahoitusvälineiden käyttöön. Tutkimuksen kohteena olleista kaikkiaan 85 yksiköstä 82 liittyi yhteistyössä hallinnoituihin EAKR- ja ESR-välineisiin ja kolme keskitetysti hallinnoituihin välineisiin. Yhteistyössä hallinnoitujen välineiden osalta saatiin 66 vastausta ja keskitetysti hallinnoitujen osalta kaksi.
  • Tarkastuksessa haastateltiin yli 40:tä komission, EIP:n ja EIR:n virkamiestä sekä yli kymmentä asiantuntijaa, jotka edustivat organisaatioita, joilla on alan asiantuntemusta29.
26

Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin toimittanut useita rahoitusvälineiden käyttöä koskevia tarkastuksia ja raportoinut vuodesta 2011 lähtien tuloksista useissa vuosikertomuksissaan30 ja erityiskertomuksissaan31. Lisäksi komissio sekä myös EIP, EIR, Euroopan parlamentti, kansalliset tarkastuselimet ja yksityisen sektorin rahastonhoitajat ovat viime vuosina havainneet muutamia tekijöitä, jotka yhdessä rajoittivat rahoitusvälineiden vaikuttavuutta ohjelmakaudella 2007–2013. Tämä kertomus perustuu myös näihin arviointeihin.

Huomautukset

Olivatko rahoitusvälineet markkinoiden tarpeisiin nähden asianmukaisesti mitoitettuja?

27

Rahoitusvälineet eivät ole hankkeita, vaan välineitä, joiden kautta annetaan rahoitusta EU:n talousarviosta. Koheesiopolitiikan alalla hallintoviranomaisen päätöksessä myöntää toimenpideohjelmasta tukea rahoitusvälineen kautta ei ole niinkään kyse siitä, sijoitetaanko toimenpideohjelman varoja vai ei (tämä on jo määritelty ennalta toimenpideohjelmassa), vaan siitä, miten varat sijoitetaan: kertaluonteisena avustuksena vai rahoitusvälineen kautta myönnettävänä tukena, joka on takaisin maksettavaa rahoitustukea.

28

Tilintarkastustuomioistuin on tämän vuoksi tutkinut, missä määrin 1 025 EAKR- ja ESR-välinettä on käyttänyt perustamispääomaansa antaakseen loppukäyttäjille rahoitustukea sen eri muodoissa, ja analysoinut useita tekijöitä, joiden vuoksi välineistä loppukäyttäjille maksettavan tuen maksatusaste oli alhainen ohjelmakaudella 2007–2013. Näitä tekijöitä olivat välineiden alkuperäisen perustamispääoman taso, se, ottivatko hallintoviranomaiset markkinoiden tarpeet asianmukaisesti huomioon, ja alueellisiin rahoitusvälineisiin liittyvät erityiset ongelmat. Lisäksi analysoitiin, miten vastaavia näkökohtia käsiteltiin keskitetysti hallinnoitujen välineiden yhteydessä.

Liiallinen perustamispääoma johti alhaisiin maksatusasteisiin, maksusitoumusten vapauttamisen välttelyyn ja mahdolliseen menojen korvaamiseen unionin talousarviosta ohjelman sulkemisen yhteydessä

29

Rahoitusvälineiden maksatusasteita on tarkasteltu jo aiemmin useissa tilintarkastustuomioistuimen vuosi- ja erityiskertomuksissa32. Tässä kertomuksessa analysoidaan tuoreimpia käytettävissä olevia tietoja, jotka jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet komissiolle 31. joulukuuta 2014 vallinneesta tilanteesta ja jotka on julkaistu syyskuussa 2015. Näitä tuoreimpia tietoja koskeva analyysi osoittaa, että merkittävällä määrällä rahoitusvälineistä on edelleen vaikeuksia käyttää perustamispääomaansa suunnitelmien mukaisesti.

30

Taulukossa 4 esitetään maksatusasteet jäsenvaltioittain niiden 25 jäsenvaltion osalta, jotka käyttivät rahoitusvälineitä ohjelmakaudella 2007–201333. Taulukossa esitettävät prosenttiosuudet ovat kyseisen jäsenvaltion kaikkien EAKR- ja ESR-välineiden keskiarvoja. Merkittävä määrä rahoitusvälineistä perustettiin vasta vuonna 2012 tai myöhemmin.

Taulukko 4

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden käyttö jäsenvaltioittain – 31. joulukuuta 2014 vallinnut tilanne

JäsenvaltioToimenpideohjelmien sidotut rahoitusosuudet
(miljoonaa euroa)
josta EU:n osuus (miljoonaa euroa)Osuus

Rahoitusvälineisiin maksetut toimenpideohjelmien osuudet

(miljoonaa euroa)

Loppukäyttäjille maksetut toimenpideohjelmien osuudet

(miljoonaa euroa)

MääräOsuus sitoumuksistaMääräOsuus maksuistaOsuus sitoumuksista
Viro20012563 %200100 %19195 %95 %
Puola1 1961 00884 %1 190100 %1 10493 %92 %
Slovenia12410585 %124100 %11290 %90 %
Unkari91677885 %89798 %75184 %82 %
Saksa1 6291 02563 %1 55495 %1 26581 %78 %
Malta121083 %12100 %1081 %81 %
Portugali85453162 %47756 %38681 %45 %
Tšekki27817162 %278100 %22380 %80 %
Tanska743547 %5168 %4080 %55 %
Romania15012986 %150100 %11878 %78 %
Ruotsi1617446 %15797 %12177 %75 %
Liettua50740981 %44487 %33175 %65 %
Ranska46024052 %41991 %31074 %67 %
Belgia39615940 %396100 %28873 %73 %
Suomi753547 %75100 %5168 %68 %
Latvia21616074 %216100 %14567 %67 %
Yhdistynyt kuningaskunta1 63271044 %1 48391 %98366 %60 %
Kypros201785 %20100 %1363 %63 %
Bulgaria38833085 %388100 %22859 %59 %
Itävalta271037 %27100 %1349 %49 %
Alankomaat752027 %6790 %3247 %42 %
Kreikka1 7891 47783 %1 58989 %69544 %39 %
Italia4 5382 80962 %4 46098 %1 42732 %31 %
Espanja1 23395477 %1 234100 %33027 %27 %
Slovakia1129585 %112100 %2321 %21 %
Yhteensä17 06111 41867 %16 01894 %9 18857 %54 %
Huomautus: Kroatia, Irlanti ja Luxemburg eivät sisälly taulukkoon, koska niillä ei ollut EAKR- ja ESR-rahoitusvälineitä ohjelmakaudella 2007–2013.
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission vuoden 2015 tietojen perusteella.
31

Vuoden 2014 loppuun mennessä, eli vain vuotta ennen alkuperäisen tukikelpoisuusajan päättymistä (31. joulukuuta 2015), EAKR- ja ESR-välineiden rahoitusvaroista oli maksettu loppukäyttäjille ainoastaan 57 prosenttia. Maksatusaste oli alhainen erityisesti Slovakian (21 prosenttia), Espanjan (27 prosenttia) ja Italian (32 prosenttia) rahoitusvälineillä. Lisäksi kolme muuta jäsenvaltiota (Kreikka, Alankomaat ja Itävalta) oli maksanut loppukäyttäjille alle puolet rahoitusvälineiden alkuperäisistä rahoitusvaroista.

32

Kaiken kaikkiaan 972 EAKR-rahoitusvälineestä 177 välinettä (18 prosenttia) ja 53 ESR-rahoitusvälineestä 16 välinettä (30 prosenttia) oli maksanut loppukäyttäjille alle kolmanneksen rahoitusvaroistaan vuoden 2014 loppuun mennessä. Näiden 177 välineen käyttämättömät rahoitusvarat olivat yhteensä 4,2 miljardia euroa 31. joulukuuta 2014. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että näiden välineiden osalta on epätodennäköistä, että käytettävissä oleva rahoitus voitaisiin käyttää kertaalleen, vaikka komissio onkin jatkanut tukikelpoisuusaikaa maaliskuun 2017 loppuun (ks. kohta 43). Rahoitusvälineiden lopullinen maksatusaste voidaan kuitenkin arvioida vasta niiden elinkaaren lopussa, varsinkin niiden välineiden osalta, jotka on perustettu ohjelmakauden loppupuolella.

Maksatusasteet alhaisia rahoitusvälineiden liiallisen alkuperäisen perustamispääoman vuoksi
33

Tarkastuksen aikana haastatellut totesivat usein, että rahoitus- ja talouskriisillä oli ollut huomattava vaikutus ja että kriisi oli vaikuttanut kielteisesti loppukäyttäjille maksettavan rahoitustuen maksatusasteeseen. Kun otetaan huomioon ongelman laajuus, tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että rahoitus- ja talouskriisi ei ollut sen paremmin ainoa kuin pääasiallisinkaan syy alhaisiin maksatusasteisiin. Itse asiassa alhaiset maksatusasteet johtuvat ensisijaisesti siitä, että perustettuihin rahoitusvälineisiin on alun alkaen myönnetty liikaa varoja.

34

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission vuonna 2015 julkaisemista tiedoista osoittaa, että jäsenvaltioiden EAKR- ja ESR-määrärahojen käyttöasteen ja rahoitusvälineistä loppukäyttäjille maksettavan rahoitustuen maksatusasteen välillä on positiivinen korrelaatio (ks. kaaviot 2a ja 2b). Analyysi osoittaa, että jäsenvaltioilla, joilla on jo vaikeuksia käyttää EAKR:n ja ESR:n varoja, on vielä huomattavampia vaikeuksia rahoitusvälineisiin osoitetun perustamispääoman maksamisessa loppukäyttäjille.

Kaavio 2a

Jäsenvaltioiden EAKR-määrärahojen kokonaiskäyttöasteen ja rahoitusvälineistä loppukäyttäjille maksettavan rahoitustuen maksatusasteen välinen vertailu

Huom.: Ympyröiden koko vastaa toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin myönnettyä kokonaisrahoitusta (ks. taulukko 4). Korrelaatiokerroin: 0,5.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission vuoden 2015 tietojen perusteella.

Kaavio 2b

Jäsenvaltioiden ESR-määrärahojen kokonaiskäyttöasteen ja rahoitusvälineistä loppukäyttäjille maksettavan rahoitustuen maksatusasteen välinen vertailu

Huom.: Ympyröiden koko vastaa toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin myönnettyä kokonaisrahoitusta (ks. taulukko 4). Korrelaatiokerroin: 0,9.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission vuoden 2015 tietojen perusteella.

Rahoitusvälineiden perustamispääomia korotettiin 21 jäsenvaltiossa 25 jäsenvaltiosta
35

Tarkastuksessa havaittiin myös, että 21 jäsenvaltiossa 25 jäsenvaltiosta alkuperäistä perustamispääomaa oli korotettu vuoden 2011 jälkeen. Kaiken kaikkiaan rahoitusvälineisiin oli osoitettu vuoden 2011 jälkeen noin 7,1 miljardia euroa lisärahoitusta ohjelmakauden 2007–2013 EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmista.

36

Suurin osa näistä rahoitusvälineiden perustamispääomien korotuksista tehtiin Italiassa (2,5 miljardia euroa), Espanjassa (0,9 miljardia euroa), Kreikassa (0,9 miljardia euroa), Yhdistyneessä kuningaskunnassa (0,7 miljardia euroa) ja Unkarissa (0,5 miljardia euroa). Näiden viiden jäsenvaltion osuus perustamispääoman kokonaiskorotuksesta koko kaudella oli 77 prosenttia. Näistä viidestä jäsenvaltiosta neljässä (Italia, Espanja, Yhdistynyt kuningaskunta ja Unkari) EAKR:n käyttöaste oli vuoden 2014 lopussa keskiarvon alapuolella (ks. kaavio 2a).

Ohjelmakautta 2007–2013 varten vahvistetun oikeusperustan säännökset houkuttelivat jäsenvaltioita käyttämään rahoitusvälineitä EU:n varojen maksusitoumusten vapauttamisen riskin välttelyyn
37

Ohjelmakautta 2007–2013 varten vahvistetussa oikeusperustassa annettiin jäsenvaltioille mahdollisuus käyttää EU:n talousarviosta EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmille myönnetty rahoitusosuus etukäteen rahoitusvälineitä käyttämällä. Näitä rahoitusosuuksia voitiin käyttää jäsenvaltioissa maksusitoumusten vapauttamisen riskin välttelyyn (n+2-sääntö)34 (ks. laatikko 1).

Laatikko 1

Rahoitusvälineiden perustamiseen myönnetyn EAKR- ja ESR-rahoitusosuuden maksaminen katsottiin tukikelpoiseksi kustannukseksi ohjelmakaudella 2007–2013

Yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaan ainoa edellytys rahoitusvälineisiin liittyvien määrien todentamiseksi toimenpideohjelman mukaisiksi tukikelpoisiksi menoiksi ohjelmakaudella 2007–2013 oli, että kyseiset määrät oli käytetty rahastojen tai holdingrahastojen perustamiseen tai tukemiseen. Tämän perusteella EAKR:n ja ESR:n rahoitusosuudet maksetaan EU:n talousarviosta jäsenvaltioille ja katsotaan tilapäisesti käytetyiksi. Toisin sanoen asetuksessa ei edellytetty toimenpideohjelmasta välineen perustamispääomaan myönnetyn rahoitusosuuden yhdistämistä loppukäyttäjiin. Myös pääomalle kertyvä korko lisää välineiden varoja. Vasta toimenpideohjelman sulkemisen yhteydessä komissio määrittää tukikelpoisten menojen kokonaismäärän loppukäyttäjille myönnettyjen lainojen, takausten ja pääomasijoitusten todellisten määrien perusteella.

38

Tämä järjestely houkutteli jäsenvaltioita jättämään ainakin osan EU:n toimenpideohjelmille myöntämästä rahoitusosuudesta rahastoja hoitavien pankkien ja rahoituksen välittäjien tileille, jolloin varoja ei käytettykään suunniteltuun käyttötarkoitukseen (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Italialaisen Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna -rahoitusvälineen liialliset rahoitusvarat

Aluehallinto päätti joulukuussa 2009 perustaa takuurahaston, jonka perustamispääoma oli 233 miljoonaa euroa. Perustamispääoma vastasi 14:ää prosenttia toimenpideohjelman koko ohjelmakauden kokonaistalousarviosta.

Koko pääomalla oli tarkoitus taata lainoja noin 2,3 miljardin euron edestä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuonna 2010 italialaisen takuurahaston tarkastuksen yhteydessä, että markkinoiden tarpeiden analyysia, joka olisi antanut perusteet rahoituksen myöntämiselle, ei ollut tehty. Lisäksi moni muu pakollinen edellytys (kuten investointistrategia ja suunnittelu, rahoitusosuuden pois vetämistä koskeva kuvaus ja lakkauttamista koskevat säännökset) ei täyttynyt, kun aluehallintoyksikkö ja rahaston toimeenpaneva aluevirasto allekirjoittivat rahoitussopimuksen.

Liiketoimintasuunnitelma laadittiin ja hyväksyttiin vasta kesäkuussa 2010, tosin epärealististen oletusten pohjalta.

Tarkastuksessa todettiin myös, että merkittävää osaa hallintoviranomaisten vuonna 2007 sitomasta toimenpideohjelman rahoituksesta ei ollut käytetty vuoden 2009 loppuun mennessä. Suuren perustamispääoman myöntäminen rahoitusvälineelle antoi mahdollisuuden kiertää tuolloin käytössä olleen n+2 -säännön, jonka mukaan käyttämättömät varat on vapautettava kahden vuoden kuluttua niiden myöntämisestä.

Hallintoviranomainen raportoi, että vuoden 2014 loppuun mennessä 233 miljoonan euron kokonaismäärästä oli myönnetty loppukäyttäjille vakuuksina 45 miljoonaa euroa. Maksatusaste oli siis 19 prosenttia.

Vakuudet vastaavat 460 miljoonan euron lainoja.

39

Toisaalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös yhden tapauksen, jossa rahoitusvälineiden rahoitusvaroja oli vähennetty markkinaolosuhteiden ja ennustettujen maksatusasteiden vuoksi. Tätä pidetään hyvänä käytäntönä (ks. laatikko 3).

Laatikko 3

Tapaustutkimus: Liettualaisen JEREMIE-rahaston rahoitusvarojen vähentäminen markkinoiden muuttuvia tarpeita vastaaviksi

Liettuassa perustettiin vuonna 2008 JEREMIE-rahoitusväline (Euroopan yhteiset resurssit mikro- ja pk-yritysten tukemiseksi). Rahoitusvälineen rahoitusvaroja korotettiin asteittain 210 miljoonaan euroon vuoden 2009 loppuun mennessä. Rahoitusvarat perustuivat syyskuussa 2007 tehtyyn markkinoiden tarpeiden arviointiin.

Hallintoviranomainen päätti kuitenkin myöhemmin vähentää rahaston rahoitusvaroja analysoituaan talouskriisin vaikutuksia Liettuan talouteen. Rahaston rahoitusvarat vähennettiin 170 miljoonaan euroon vuoteen 2012 mennessä, ja ylimääräiset varat palautettiin toimenpideohjelmaan.

Alennetusta 170 miljoonan euron pääomasta oli maksettu tukia 121 miljoonaa euroa vuoden 2014 loppuun mennessä. JEREMIE-rahaston maksatusasteeksi saatiin näin 71 prosenttia. Ilman pääoman alennusta rahaston maksatusaste olisi ollut 58 prosenttia. Ilman tätä muutosta Liettuan kaikkien rahoitusvälineiden kokonaismaksatusaste olisi ollut 68 prosenttia eikä 75 prosenttia (ks. taulukko 4).

40

Rahoitusvälineiden liialliset rahoitusvarat vaikuttavat kielteisesti hallinnointi­kustannuksiin ja -palkkioihin, jos nämä määritetään rahastoon maksettavan pääoman perusteella eikä rahastonhoitajan suoritteiden perusteella. Ylimitoitetuilla rahoitusvaroilla tuotetaan tuloja rahastonhoitajille ilman, että nämä todella suorittavat odotetut palvelut (ks. kohdat 116–125).

EIP-ryhmän hallinnoimilla rahoitusvälineillä erityisen alhaiset maksatusasteet
41

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että EIP:n ja EIR:n hallinnoimien 31 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineen keskimääräinen maksatusaste oli erityisen alhainen: 43 prosenttia. Muiden rahastonhoitajien hallinnoimilla välineillä maksatusaste oli keskimäärin 60 prosenttia.

Yhteistyössä hallinnoitujen rahoitusvälineiden tukikelpoisuusaikaa jatkettiin maaliskuun 2017 loppuun pelkillä komission ohjeilla
42

EU:n rahoitusosuutta vastaavat käyttämättömät rahoitusvarat (varat, joita ei ole maksettu tai taattu loppukäyttäjille tukikelpoisuusajan loppuun mennessä) on palautettava EU:n talousarvioon ohjelman sulkemisvaiheessa. Tilintarkastustuomioistuin totesi alhaisten maksatusasteiden perusteella jo varainhoitovuotta 2014 koskevassa vuosikertomuksessaan, ettei voitu olettaa, että kaikki rahoitusvälineet käyttäisivät kaikki käytettävissä olleet varat vuoden 2015 loppuun mennessä35.

43

Huhtikuussa 2015 komissio julkaisi tarkistetut toimenpideohjelmien sulkemista koskevat suuntaviivat, joissa rahoitusvälineisiin liittyvien menojen tukikelpoisuusaikaa jatkettiin alkuperäisestä päättymispäivästä 31. joulukuuta 2015 aina 31. maaliskuuta 2017 asti36. Yleinen tukikelpoisuusaika asetetaan kuitenkin yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 56 artiklan 1 kohdassa. Tilintarkastustuomioistuin katsoi varainhoitovuotta 2014 koskevassa vuosikertomuksessaan, että säädöshierarkian mukaisesti säännöstä voidaan muuttaa vain lainsäädännöllä, jonka oikeudellinen arvo on sama tai suurempi37. Näin ollen todettiin, että komission suuntaviivoilla ei voida muuttaa sääntöjä, jotka on hyväksytty Euroopan parlamentin ja neuvoston lainsäädäntömenettelyllä.

44

Tilintarkastustuomioistuin arvioi analyysinsa ja aiempien vuosien maksatuksesta tehdyn lineaarisen ennusteen perusteella, että yli 5,0 miljardia euroa EAKR- ja ESR-välineisiin osoitettuja varoja olisi jäänyt käyttämättä vuoden 2015 loppuun mennessä, jos tukikelpoisuusaikaa ei olisi jatkettu. Näistä 3,9 miljardia euroa on EU:n talousarviosta toimenpideohjelmille maksettuja rahoitusosuuksia. Tammikuun 2015 ja maaliskuun 2017 välisenä aikana käytettyjä määriä koskevat tosiasialliset luvut ovat käytettävissä aikaisintaan vasta vuoden 2017 loppuun mennessä.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?
45

Koska toimenpideohjelmista maksettavat rahoitusosuudet maksetaan kuluvalla ohjelmakaudella asteittain, rahoitusvälineiden pitäisi olla entistä asianmukaisemmin mitoitettuja, mikä nostaisi maksatusasteita (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

Järjestelyt EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden rahoitusvarojen korvaamiselle EU:n talousarviosta (ohjelmakausi 2014–2020)

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 41 artiklan 1 kohdan mukaan kuhunkin tukikelpoisuusaikana jätettyyn välimaksupyyntöön sisältyvä rahoitusosuuden määrä saa olla enintään 25 prosenttia asiaankuuluvassa rahoitussopimuksessa ohjelmasta rahoitusvälineeseen osoitettujen rahoitusosuuksien kokonaismäärästä. Toinen ja kolmas maksu sekä sitä seuraavat maksut suoritetaan vasta, kun tietyt aiempiin maksuihin liittyvät määrärahoille asetetut käyttökynnykset on saavutettu.

Hallintoviranomaiset eivät aina arvioineet markkinoiden tarpeita asianmukaisesti ennen varojen osoittamista EAKR- ja ESR-rahoitusvälineisiin

46

Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, oliko markkinoiden tarpeita arvioitu asianmukaisesti ennen rahoitusvälineiden perustamista ja varojen osoittamista niihin. Markkinoiden tarpeiden arviointien tai ennakkoarviointien avulla olisi oltava mahdollista ymmärtää markkinoiden tarpeet ja määrittää, minkätyyppinen tuki (lainat, vakuudet vai pääomasijoitukset) sopii parhaiten markkinapuutteiden korjaamiseen. Arvioinneissa olisi myös määritettävä rahoitustarpeet ja viime kädessä arvioitava, voidaanko kyseinen toimintapoliittinen tavoite saavuttaa parhaiten rahoitusvälineen avulla. Tätä näkökohtaa on korostettu myös tilintarkastustuomioistuimen aiemmissa erityiskertomuksissa sekä muissa tutkimuksissa rahoitusvälineiden menestyksekkään käytön edellytyksenä38.

Markkinoiden tarpeiden arviointi ei ollut pakollista rahoitusvälineiden osalta ohjelmakaudella 2007–2013
47

Ohjelmakaudella 2007–2013 ainoa lainsäädäntöön sisältyvä selkeä viittaus markkinoiden tarpeiden arviointeihin (joista käytetään myös nimitystä ”rahoitusvajearviointi”) liittyy holdingrahastoihin39.

48

Kaikkien erityisrahastojen osalta oli vuoteen 2009 asti mahdollista päätellä epäsuora velvoite arvioinnin tekemiseen sen perusteella, että jokaisesta välineestä oli toimitettava liiketoimintasuunnitelma40. Syyskuussa 2009 oikeusperustaan tehdyissä muutoksissa otettiin kuitenkin käyttöön liiketoimintasuunnitelmia koskevat lievemmät vaatimukset41. Vaikka liiketoimintasuunnitelman toimittaminen oli sen jälkeenkin edelleen pakollista, lähes kaikki erityiset vaatimukset poistettiin (kuten vaatimus esittää yritysten tai kaupunkihankkeiden kohdemarkkinat sekä niiden rahoittamiseen liittyvät kriteerit ja ehdot sekä toimenpideohjelmista saadun rahoitusosuuden perustelut ja käyttötarkoitus). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että näiden tietojen puuttuessa liiketoimintasuunnitelmasta saadaan vain vähän lisäarvoa.

49

Velvoitetta tehdä markkinoiden tarpeiden arviointi ei ollut myöskään ohjelmakaudella 2007–2013 perustettujen keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tässä kertomuksessa tarkasteltaviin kuuteen keskitetysti hallinnoituun välineeseen sovellettiin erilaisia käytäntöjä. Vaikka lakisääteistä vaatimusta ei ollut, tarkastuksessa todettiin yleisesti ottaen, että kaikkien näiden rahoitusvälineiden yhteydessä markkinoiden tarpeita arvioitiin jonkin verran esimerkiksi vaikutusten arviointien, markkinatutkimusten tai julkisen kuulemisen avulla.

Tarkastelluista tapauksista lähes puolessa markkinoiden tarpeet oli arvioitu liian suuriksi
50

Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmissa erityiskertomuksissaan raportoinut markkinoiden tarpeiden arviointien luotettavuudessa havaitsemistaan merkittävistä puutteista42. Erityisen tärkeää olisi, että markkinoiden tarpeiden arvioinnit perustuisivat järkeviin ja realistisiin oletuksiin. Muutoin välineet eivät ehkä vastaa markkinoiden todellisia tarpeita, mikä johtaa välineen rahoituksen ylimitoitukseen ja/tai siihen, että rahoitustuella on vain vähän tai ei ollenkaan todellisia vaikutuksia käytännössä.

51

Markkinoiden tarpeiden arviointeja käytetään useisiin tarkoituksiin, kuten markkinoiden toimintapuutteiden tunnistamiseen ja markkinoiden koon määrittämiseen. Tilintarkastustuomioistuimen kokonaisanalyysi osoittaa, että markkinoiden tarpeiden arvioinnit eivät olleet tässä suhteessa riittävän luotettavia ohjelmakaudella 2007–2013. Vaikka suurin osa (82 prosenttia) tilintarkastustuomioistuimen tekemään kyselyyn vastanneista ilmoitti tehneensä markkinoiden tarpeiden analyysin, analyysin tekeminen ei estänyt rahoitusvälineen ylimitoitusta: lähes puolessa niistä rahoitusvälineistä (19:ssä 41:stä), joita markkinoiden tarpeiden analyysin tehneet vastaajat olivat hallinnoineet, maksatusaste oli silti alle 50 prosenttia välineiden kokonaisrahoitusvaroista vuoden 2014 loppuun mennessä. Vain viiden välineen (12 prosenttia) alkuperäiset rahoitusvarat oli käytetty kokonaan (ks. kaavio 3).

Kaavio 3

Niiden rahoitusvälineiden maksatusasteiden analyysi, joiden osalta kyselyssä ilmoitettiin, että markkinoiden tarpeiden analyysi oli tehty

Huom.: Kysely lähetettiin 50 suurimman EAKR-rahoitusvälineen rahastonhoitajille/hallintoviranomaisille. Vastausprosentti oli 80.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin kyselyn tietojen perusteella.

52

Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmassa erityiskertomuksessaan huomauttanut, ettei markkinoiden tarpeiden arviointiin käytetystä menetelmästä ja perustana olleiden oletusten uskottavuudesta suoritettu ohjelmakaudella 2007–2013 arviointeja, jotka olisi tehnyt hallintoviranomaisesta riippumaton elin. Tämä puute on saattanut osaltaan vaikuttaa siihen, että monet hallintoviranomaiset tekivät liian optimistisia arviointeja 43.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?
53

Ohjelmakaudella 2014–2020 yhteistyössä hallinnoitavien välineiden osalta yksityiskohtainen ennakkoarviointi on pakollinen markkinoiden toimimattomuuden (tai puutteellisen investointitilanteen) osoittamiseksi ja arvion esittämiseksi tarvittavien julkisten investointien tasosta ja laajuudesta. Arvioinnissa on myös esitettävä tilanteeseen parhaiten soveltuvat rahoitusvälinetyypit. Lisäksi ennakkoarviointi on toimitettava toimenpideohjelmien seurantakomiteoille tiedoksi, ja yhteenveto arvioinnin havainnoista ja päätelmistä on julkaistava kolmen kuukauden kuluessa sen valmistumisesta (ks. liite V). Vaatimusta toteuttaa ennakkoarviointi ja sen perustana olevien oletusten uskottavuuden riippumaton tarkastus ennen rahoitusvälineen alkuperäisestä perustamispääomasta tehtävää päätöstä ei kuitenkaan vieläkään ole.

54

Uuden varainhoitoasetuksen tultua voimaan 1. tammikuuta 2013 ennakkoarvioinnin toteuttaminen on pakollista myös kaikkien uusien keskitetysti hallinnoitavien välineiden osalta (ks. liite V). Toisin kuin yhteistyössä hallinnoitavien välineiden kohdalla ennakkoarviointiin ei kuitenkaan sisältynyt kokemusten analysointia eikä mahdollisuutta uudelleentarkasteluun merkittävien sosioekonomisten muutosten yhteydessä. Väliarviointi (jossa voidaan tarkastella tällaisia näkökohtia) tehdään suuresta osasta vaikkakaan ei kaikista keskitetysti hallinnoitavista rahoitusvälineistä.

Alueellisen painopisteen ansiosta jäsenvaltiot perustivat suuren määrän pienikokoisia rahoitusvälineitä ohjelmakaudella 2007–2013

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineet ovat merkittävästi pienempiä kuin keskitetysti hallinnoidut rahoitusvälineet tai yksityisen sektorin investointirahastot
55

EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmien täytäntöönpanoa hallinnoivat kansalliset ja alueelliset viranomaiset yhdessä, mikä tarkoittaa, että kansallisten tai alueellisten ohjelmien täytäntöönpanoon tarkoitetuissa rahoitusvälineissä on noudatettava ohjelman rajauksia maantieteellisen sijainnin ja tukikelpoisuuden osalta. Tukikelpoisten hankkeiden on sijaittava siinä toimenpideohjelmassa tukikelpoisella alueella, josta sen perustamispääoma on lähtöisin44.

56

Euroopan unionissa perustettiin ohjelmakaudella 2007–2013 yhteensä 952 EAKR:n ja ESR:n erityisrahastoa (ks. taulukko 3). Tämä tarkoittaa, että suurimmalla osalla alueista on perustettu useita rahastoja. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että EAKR:n ja erityisesti ESR:n rahoitusvälineet ovat suhteellisen pieniä. EU:n maksuosuus EAKR-rahoitusvälineissä on keskimäärin 80 miljoonaa euroa holdingrahastojen ja 10 miljoonaa euroa erityisrahastojen osalta. EU:n maksu­osuus ESR-rahoitusvälineissä on keskimäärin 10 miljoonaa euroa holdingrahastojen ja 9 miljoonaa euroa erityisrahastojen osalta. Komission raportoimien tietojen mukaan EU:n talousarviosta oli sitä vastoin vuoden 2014 loppuun mennessä maksettu jopa 1,2 miljardin euron rahoitusosuus keskitetysti hallinnoituihin rahastoihin, jotka periaatteessa kattavat kaikki jäsenvaltiot. Yksityisten pääomasijoitusrahastojen toimintavarat ovat keskimäärin 150–500 miljoonaa euroa.

57

Suuremman perustamispääoman rahastojen toteutuksesta voi kuitenkin seurata merkittäviä mittakaavaetuja ja tehokkuushyötyjä. Tämä johtuu siitä, että yleiskuluja ja niihin liittyviä riskejä voidaan jakaa riittävän monen loppukäyttäjän kesken. Toisin sanoen EAKR:n ja ESR:n yksittäisten erityisrahastojen koko ei useinkaan ole riittävä siihen, mikä rahastoalalla katsotaan asianmukaiseksi tehokkaan toiminnan kannalta.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?
58

Ohjelmakaudella 2014–2020 jäsenvaltioilla on enemmän joustovaraa rahoitusvälineiden perustamisessa. Toimenpideohjelmissa voidaan esimerkiksi yhdistää yksi tai useampia täydentäviä investointiprioriteetteja EAKR:sta, koheesiorahastosta ja ESR:sta yhteen temaattiseen tavoitteeseen45.

59

Lisäksi on otettu käyttöön merkittävästi suuremman perustamispääoman rahoitusvälineiden perustamista koskevat oikeudelliset vaatimukset46. Erityisesti ohjelmakaudelle 2014–2020 on otettu käyttöön mahdollisuus perustaa yhteistyössä hallinnoitavia EU:n tason välineitä47 (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Järjestelyt rahoitusvälineiden perustamiseksi EU:n tasolla (ohjelmakausi 2014–2020)

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mahdollistetaan rahoituksen antaminen unionin tasolla perustettuihin rahoitusvälineisiin, joita komissio hallinnoi suoraan tai välillisesti, kuitenkin noudattaen periaatetta, jonka mukaan ”[...] rahastoille kohdennettu unionin talousarvion osa toteutetaan jäsenvaltioiden ja komission yhteistyössä toteutettavan hallinnon puitteissa varainhoitoasetuksen 59 artiklan mukaisesti [...]”.

60

Jäsenvaltioille on myös merkittäviä taloudellisia kannustimia, jotta ne perustaisivat suuremman perustamispääoman välineitä tai alueellista tasoa laajemmalle ulottuvia välineitä. Osarahoituksen enimmäisosuutta voidaan korottaa kymmenellä prosenttiyksiköllä, jos toimenpideohjelman toimintalinja toteutetaan kokonaisuudessaan rahoitusvälineiden avulla. Jos toimenpideohjelmassa perustetaan erillinen toimintalinja, jonka tarkoituksena on tukea unionin tasolla perustettujen ja komission suoraan tai välillisesti hallinnoimien rahoitusvälineiden avulla toteutettuja toimia, sen osarahoitusosuus voi olla 100 prosenttia48.

61

Komission ja jäsenvaltioiden olisi käytettävä oikeusperustan tarjoamia mahdollisuuksia perustaa suurempia EAKR- ja ESR-erityisrahastoja aina kun se on mahdollista voidakseen hyötyä näiden välineiden toimintakustannusten merkittävistä säästöistä. Useampien alueiden ja elinten osallistuessa välineiden perustamiseen niiden oikeudellisesta rakenteesta voi kuitenkin tulla monimutkaisempi, mikä vuorostaan voi merkitä uusia viivästymisriskejä, ja jäsenvaltioiden olisi otettava tämä huomioon suunnitellessaan asianmukaisinta rahoitusrakennetta. Ohjelmakauden 2007–2013 oikeusperustassa mahdollistettiin jo rahoitusosuudet useammasta kuin yhdestä ohjelmasta samaan rahoitusvälineeseen49. Tällaiset järjestelyt eivät kuitenkaan ole tähän mennessä osoittautuneet suosituiksi, koska ne mielletään entistä monimutkaisemmiksi. Tilintarkastustuomioistuimen tekemään kyselyyn saatujen vastausten perusteella tarvitaan lisää komission ohjeita siitä, miten EU:n tason rahoitusvälineitä voidaan perustaa ohjelmakaudella 2014–2020.

Onnistuttiinko rahoitusvälineillä houkuttelemaan yksityistä pääomaa?

62

Yksi rahoitusvälineiden keskeisistä eduista on se, että niillä voidaan houkutella lisävaroja, toisin sanoen yksityiset ja julkiset rahastot voivat osallistua rahaston perustamispääomaan. Vipuvaikutus osoittaa, missä määrin julkinen rahoitus houkuttelee lisää varoja. Vipuvaikutuksen olisi annettava tietoa paitsi välineen kyvystä houkutella lisärahoitusta välineen tyypin, sijainnin ja loppukäyttäjien mukaan myös komission, hallintoviranomaisen ja/tai rahastonhoitajan valinnoista välinettä perustettaessa. Vertailukelpoisten välineiden osalta suurempi vipuvaikutus merkitsisi tällöin lisärahoituksen houkuttelun kannalta tehokkaammin toimivaa välinettä.

63

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tämän vuoksi sen, miten komissio määrittelee ja seuraa tätä vipuvaikutusta sekä yhteistyössä hallinnoitujen että keskitetysti hallinnoitujen välineiden osalta, ja arvioi, onko välineillä onnistuttu houkuttelemaan lisää yksityistä pääomaa. Myös etuus- ja riskinjakojärjestelyjen käyttöä yksityisten kumppanien kanssa ja verosopimuksia analysoitiin.

Komission suorittamassa rahoitusvälineiden vipuvaikutusta koskevassa mittauksessa ei oteta asianmukaisesti huomioon sitä, missä määrin julkinen rahoitus houkuttelee lisävaroja

Merkityksellisten mittaustulosten saamiseksi tarvitaan eriytetympiä vipuasteita
Ongelmat yksityisen ja julkisen lisäpääoman vipuvaikutuksen määrittämisessä yhteistyössä hallinnoitujen välineiden osalta
64

Ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa lainsäädännössä ei täsmennetty, miten vipuvaikutusta olisi mitattava yhteistyössä hallinnoitavien välineiden osalta. Komissio toteutti ensimmäisiä toimia asian tarkastelemiseksi vuonna 2011 ehdottamalla ensimmäistä kertaa ”vipuvaikutuksen” määritelmää. Kaksi vuotta myöhemmin vipuvaikutus määriteltiin varainhoitoasetuksessa (ks. laatikko 6).

Laatikko 6

Yhteistyössä hallinnoitavien ja keskitetysti hallinnoitavien rahoitusvälineiden ”vipuvaikutuksen” määritelmä

Komissio esitti elokuussa 2011 yhteisessä tilintarkastuskehyksessään vipuvaikutukselle määritelmän, jonka mukaan vipuvaikutuksella tarkoitetaan ”[...] loppukäyttäjille asti saatavilla olevia lisävaroja rakennerahastojen osuuden lisäksi, tavallisesti rahoitusvälineiden ja muiden yksityisten tai julkisten sijoittajien taholta50. Tämän määritelmän (joka ei ole oikeudellisesti sitova) mukaan vipuvaikutuksella tarkoitetaan koko loppukäyttäjille tarjottua rahoitustukea (kattaen kaikki loppukäyttäjiin sijoitetut varat riippumatta siitä, kuuluvatko ne toimenpideohjelmaan tai ovatko ne yksityisiä tai julkisia lisävaroja) jaettuna EU:n rahoitusvälineeseen (toimenpideohjelman kautta) osoittamalla rahoitusosuudella.

Keskitetysti hallinnoitavien välineiden osalta vipuvaikutus on määritelty varainhoitoasetuksessa vuodesta 2013 alkaen seuraavasti: ”[...] unionin varojen vipuvaikutuksen on oltava yhtä suuri kuin tukikelpoisille varojen lopullisille saajille myönnetyn tuen määrä jaettuna unionin rahoitusosuudella”51.

65

Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että kaiken kansallisen julkisen rahoituksen katsominen vipuvaikutuksella kerätyiksi määriksi, kuten komissio ehdottaa yhteistyössä hallinnoitavien välineiden osalta, ei ole asianmukaista. Yhteisrahoitusasteet on jo täsmennetty toimenpideohjelman toimintalinjan tasolla, ja niihin sisältyy tavallisesti rahoitusvälineiden perustamispääomaan maksettu kansallinen maksuosuus. ”Tavanomaista” kansallista yhteisrahoitusta sekä ”ylimääräistä” kansallista rahoitusosuutta (joka siis ylittää toimenpideohjelmaan sisältyvät määrät) ei näin ollen ole eroteltu toisistaan. Kuitenkin vain viimeksi mainittu voidaan katsoa EU:n rahoitusosuuden houkuttelemaksi. Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmassa kertomuksessa todennut, että komission käytäntö, jossa se jättää toimenpideohjelman kansallisen julkisen rahoituksen pois nimittäjästä, johtaa mitatun vipuvaikutuksen keinotekoiseen korottamiseen52.

66

Lisäksi vipuvaikutuksen olisi toimittava indikaattorina rahoitusvälineen tuloksellisuudesta sen osalta, miten rahoitusväline houkuttelee lisää yksityisiä tai julkisia varoja (jälleen siis niiden varojen lisäksi, jotka on jo otettu huomioon toimenpideohjelman osalta). Tuloksellisuuden arvioinnissa on luonnollisesti otettava huomioon erot tällaisen välineen käytössä. Tässä erityisesti riskinjaolla ja yksityisen sektorin kumppaneita koskevilla etuusjärjestelyillä on määräävä asema (ks. kohdat 74–78). Lisäksi vipuasteen olisi vaihdeltava erityyppisten rahoitustukien välillä (esimerkiksi vakuuksien osalta vivun olisi oltava suurempi kuin lainojen osalta), erityyppisten investointien välillä (pienempi riskialttiimpien investointien osalta), tuettujen loppukäyttäjien kehitystasojen välillä (esimerkiksi toimintaansa käynnistäviin yrityksiin liittyy suurempi riski) ja maantieteellisten markkinoiden välillä (pienempi vähemmän kehittyneillä alueilla).

67

Nykyisessä muodossaan komission ”vipuvaikutusta” koskeva laskelma ei voi olla yksityisten tai julkisen lisävarojen houkuttelemisen osalta tosiasiallisen tuloksellisuuden luotettava indikaattori. Laskelman avulla ei siis voi erotella toisistaan menestyksekkäitä ja vähemmän menestyksekkäitä rahoitusvälineitä sen mukaan, kuinka hyvin ne ovat houkutelleet yksityisiä tai julkisia lisävaroja perustamispääomaansa.

Keskitetysti hallinnoitujen välineiden vipuvaikutuksen epäjohdonmukainen mittaaminen
68

Keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että komissio käyttää erilaisia tapoja eri välineiden vipuvaikutuksen laskemiseen, kuten esitetään taulukossa 553.

69

Tämän vuoksi komission keskitetysti hallinnoitujen välineiden osalta raportoimat vipuasteet eivät ole keskenään vertailukelpoisia eikä niitä myöskään voi verrata yhteistyössä hallinnoitujen välineiden vipuasteisiin.

Taulukko 5

Komission raportoimat keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden vipuvaikutukset

RahoitusvälineVälineen tyyppiLaskentamenetelmäVipuaste 31. joulukuuta 2014.
LGTTVakuusHankkeen houkuttelema kokonaisrahoitusmäärä jaettuna välineeseen maksetulla EU:n rahoitusosuudella57
Hankejoukkolainoja koskeva aloiteVakuusSamanlainen kuin LGTT:n osalta9
Euroopan energiatehokkuusrahastoPääomasijoitusHankkeen houkuttelema kokonaisrahoitusmäärä rahaston tasolla jaettuna EU:n rahoitusosuudella2
Marguerite-rahastoPääomasijoitusVälineen hankkima kokonaisrahoitusmäärä (sekä pääomasijoitukset että velka) hankkeen tasolla jaettuna maksetulla EU:n rahoitusosuudella157
Eurooppalaisen Progress-mikrorahoitusjärjestelyn takuuvälineVakuusVakuuden kohteena olevien uusien mikroluottojen arvo jaettuna vakuuden enimmäismäärällä7
Eurooppalainen Progress-mikrorahoitusjärjestely, FCP-FISLainatVakuuden kohteena olevien uusien mikroluottojen arvo jaettuna maksetulla EU:n rahoitusosuudella2
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission vuoden 2015 tietojen perusteella1.
1 SWD(2015) 206 final.
Huomioon ei otettu pelkästään EU:n ja/tai kansallisen rahoitusosuuden ansiosta rahoitusvälineen käytössä olevia rahoituslähteitä
70

Kaikki hankkeen houkuttelemat rahoituslähteet eivät ole EU:n ja/tai kansallisen rahoitusosuuden ansiota. Komissio ei kuitenkaan ota tätä huomioon ”vipuasteen” laskennassa. OECD:n kehitysapukomitea ehdotti vuonna 2015 vaihtoehtoista menetelmää, jossa laskelma perustuu välineen tyyppiin (lainat, vakuudet tai pääoma)54. Näiden kahden lähestymistavan eroja kuvataan laatikossa 7 esitetyssä esimerkissä.

Laatikko 7

Esimerkki liikennehankkeen rahoitusrakenteesta sekä vipuvaikutuksen laskennan eroista komission ja OECD:n menetelmillä

Tässä tuloja tuottavassa liikenneinfras truktuurihankkeessa, joka koski suurnopeusrataa Ranskassa, saatiin rahoitusosuuksia useista rahoituslähteistä, joista kansallisten avustusten osuus oli 52 prosenttia ja kaupallisen velan osuus 39 prosenttia. EU:n rahoitusosuus enintään 200 miljoonan euron kaupallisen velan vakuuden muodossa on 2,5 prosenttia kokonaisrahoituksesta.

Tässä esimerkissä vipuvaikutus olisi OECD:n menetelmällä laskettuna kuitenkin vain 1, koska EU:n vakuus koskee vain yhtä 200 miljoonan euron lainaa hankkeen rahoitusrakenteessa.

Rahoituslähteiden tyypitmiljoonaa euroaosuus kokonaisrahoituksesta
Kaupallinen luotto 3 03839 %
Kansalliset avustukset4 05052 %
Pääomasijoitus7589 %
Kokonaisrahoitus 7 846100 %
EU:n enimmäisvakuus kaupalliselle luotolle2002,5 %

Komission menetelmällä laskettuna vipuvaikutus on 39 (7 846 miljoonan euron kokonaisrahoitus jaettuna 200 miljoonan euron EU:n vakuudella).

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että on epärealistista olettaa kansallisten avustusten, jotka muodostivat suurimman osan hankkeen rahoituksesta, olevan vähäisen EU:n vakuuden houkuttelemia. Tämä seikka vaikuttaa komission raportointiin sekä keskitetysti hallinnoitujen että yhteistyössä hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta, vaikkakin näkyvämmin keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta, koska yksityisten yhteissijoitusten osuus on pienempi yhteistyössä hallinnoiduissa hankkeissa.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?
71

Ohjelmakaudella 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa ei yhteistyössä hallinnoitujen välineiden osalta nimenomaisesti viitata unionin varainhoitoasetuksessa esitettyyn vipuvaikutuksen määritelmään. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 37 artiklan 2 kohdan c alakohdassa määritelty käsite on kuitenkin olennaisilta osin samanlainen ”[...] arvio rahoitusvälineen avulla potentiaalisesti eri tasoilla aina loppukäyttäjän tasolle asti hankittavista julkisista ja yksityisistä lisävaroista (oletettu vipuvaikutus)”. Tämän vuoksi komissio katsoo edelleen kansallisen yhteisrahoituksen olevan EU:n toimenpideohjelmalle osoittaman rahoituksen vipuvaikutuksella kerättyä. Muutoksia ei myöskään ole siinä, miten yksityiseltä sektorilta käyttöön saatuja määriä mitataan. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä komission olisi tarkasteltava uudelleen EU:n ja kansallisen rahoituksen vipuvaikutusta rahoitusvälineissä koskevia laskentamenetelmiään ja otettava huomioon OECD:n vuonna 2015 esittämä vaihtoehtoinen menetelmä.

72

Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, että jäsenvaltioiden on nyt täsmennettävä kunkin välineen ”oletettu vipuvaikutus” (ks. laatikko 8). Näistä tekijöistä komissio saa tietoa voidakseen seurata tosiasiallista vipuvaikutusta verrattuna tavoitevipuvaikutukseen. Koska komissiolla ei ole johdonmukaista menetelmää vipuvaikutuksen laskemiseen, on kuitenkin epätodennäköistä, että tästä saadaan merkityksellistä tietoa, jota voitaisiin käyttää vertailuun.

Laatikko 8

Kunkin rahoitusvälineen osalta täsmennettävä ”oletettu vipuvaikutus” (ohjelmakausi 2014–2020)

Rahoitusvälineen pakolliseen ennakkoarviointiin on sisällyttävä arvio rahoitusvälineiden avulla potentiaalisesti eri tasoilla aina loppukäyttäjän tasolle asti hankittavista julkisista ja yksityisistä lisävaroista. Hallintoviranomaisen ja ”rahastojen rahaston” välisessä rahoitussopimuksessa (tai strategia-asiakirjassa, kun hallintoviranomainen toteuttaa rahaston täytäntöönpanon suoraan) on täsmennettävä välineen ”oletettu vipuvaikutus”.

Hallintoviranomaisen on laadittava vuosittain vuotuisen täytäntöönpanokertomuksen liite rahoitusvälineiden toiminnasta55.

Vaikeuksia yksityisen sektorin sijoittajien rahoitusvälineisiin houkuttelemisessa niin yhteistyössä kuin keskitetysti hallinnoitujenkin rahoitusvälineiden yhteydessä

73

Yksi rahoitusvälineille asetetuista tavoitteista on yksityisen sektorin lisärahoituksen houkutteleminen täydentämään saatavilla olevaa julkista rahoitusta, koska näin useammat hankkeet voivat hyötyä samantasoisista julkisista investoinneista. Tilintarkastustuomioistuin pyrki tämän vuoksi määrittämään sekä yhteistyössä hallinnoitujen että keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta sen, missä määrin välineiden julkiset rahoitusosuudet ovat tosiasiallisesti houkutelleet yksityistä lisärahoitusta.

Ohjelmakaudella 2007–2013 rahoitusvälineiden yksityisiä sijoittajia koskevilla erityisjärjestelyillä ei onnistuttu houkuttelemaan merkittävää lisärahoitusta
74

Haastattelujen ja kirjallisuuskatsauksen tulokset vahvistavat, että ohjelmakaudella 2007–2013 yksityinen sektori ei ollut halukas investoimaan rahoitusvälineisiin, koska ne katsottiin liian tiukkaan säännellyiksi (esimerkiksi EU:n erityissäännökset, kansalliset säännökset, valtiontukea ja julkisia hankintoja koskevat säännökset). On muistettava, että osapuolten tavoitteet poikkeavat toisistaan: julkinen sektori pyrkii panemaan täytäntöön erityistä politiikkaa ja investointitavoitteita, mutta yksityisen sektorin on suuntauduttava tuottoisaan toimintaan. Lisäksi tiedot voivat olla puutteellisia molemmilla puolilla. Julkisella sektorilla ei välttämättä ole riittävästi edistynyttä rahoitusosaamista, ja yksityisellä sektorilla ei välttämättä tunneta EU:n lainsäädäntöä. Komissio katsoo, että yksi tapa houkutella yksityistä pääomaa on tarjota yksityisille sijoittajille etuuskohtelua ja/tai ”riskilisää”. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli tämän vuoksi yksityisen sektorin sijoittajiin sovellettavia erityisjärjestelyjä selvittääkseen, jakautuvatko riskit julkisen ja yksityisen sektorin kesken asianmukaisesti.

Komissio ei ole antanut ohjeita siitä, miten etuuskohtelu järjestetään EAKR- ja ESR-välineiden osalta
75

Ohjelmakauden 2007–2013 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineitä koskevassa lainsäädännössä tarjottiin mahdollisuus investointien tuoton osoittamiseen ensisijaisesti sijoittajille, jotka toimivat markkinataloussijoittajaa koskevan periaatteen mukaisesti56. Etuuskohtelu voidaan toteuttaa esimerkiksi sopimuksilla, joissa julkinen rahoituskumppani ei saa samoja takaisinmaksuoikeuksia kuin yksityiset kumppanit, tai voittojen ja tappioiden jakamisena epätasaisesti yksityisten ja julkisten kumppanien kesken.

76

Etuuskohtelua voidaan perustella sillä, että sitä tarvitaan yksityisten investointien houkuttelemiseen huonosti toimivilla markkinoilla, kun yksityinen rahoitus voi osaltaan edistää julkisen toimintapolitiikan tavoitteiden saavuttamista. Perusteeton etuuskohtelu voi johtaa rahoitusvälineen alkuperäisen perustamispääoman menettämiseen ja rajoittaa näin valmiuksia kerätä välineen lakkauttamisen jälkeen tarvittava ylijäämärahoitus seuraavaa investointikierrosta varten. Ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa oikeusperustassa tai komission ohjeissa ei kuitenkaan ole mitään viitettä siitä, miten riskinjakojärjestelyt olisi hoidettava rahoitussopimuksissa tai miten etuuskohtelun soveltuvuus on tarkistettava.

Vaikka komissio vastaa suuremmasta riskistä, keskitetysti hallinnoitujen välineiden pääomaan saatiin vain vähän yksityisiä rahoitusosuuksia
77

Yleisenä käytäntönä on, että keskitetysti hallinnoituihin välineisiin sovellettavassa Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksymässä lainsäädännössä esitetään vain yleisiä huomioita riskinjaosta ja/tai etuuskohtelusta. Komission näitä välineitä koskeviin rahoitusosuuksiin liittyvät yksityiskohtaiset järjestelyt (myös riskinjaon prosentuaaliset osuudet) esitettiin vasta myöhemmin osana erillistä sopimusta, jolle ei edellytetä budjettivallan käyttäjän hyväksyntää (ks. laatikko 9).

Laatikko 9

Riskinjako komission ja sen kumppanien kesken – lainavakuusvälineen (LGTT) ja hankejoukkolainoja koskevan aloitteen (PBI) tapaustutkimus

Komissio ja EIP perustivat LGTT:n yhdessä vuonna 2008 yhteistyösopimuksella, jonka mukaan molemmat osapuolet vastaavat 50 prosentilla luottoriskistä (odotetut ja odottamattomat tappiot).

Väline antaa takauksen ehdollisena luottolimiittinä, jonka hankkeen edistäjä voi ottaa käyttöön ensimmäisten 5–7 toimintavuoden kuluessa, mikäli hankkeesta saatavat tulot eivät riitä etuoikeutetun lainan takaisinmaksuun (esimerkiksi tilanteessa, jossa hankkeen todelliset tulot jäävät alle ennustetun tason).

Oikeusperustaan tehdyn muutoksen jälkeen vuonna 2013 otettiin käyttöön salkkuun sovellettava suuririskisimmän osan lähestymistapa. Komission osuus riskistä salkun suuririskisimpään osaan kohdistuvien tappioiden kohdalla oli 95 prosenttia.

Asetuksen (EY) N:o 680/2007 vuonna 2012 toteutetussa tarkistuksessa PBI sisällytettiin asetukseen uutena välineenä. PBI tarjoaa luottoriskiä vähentävän järjestelyn toissijaisen velkainstrumentin – lainan tai ehdollisen järjestelmän – muodossa hankeyrityksen etuoikeutettujen joukkovelkakirjojen tukemiseksi. Komission ja EIP:n väliset riskinjakojärjestelyt ovat samat kuin LGTT:n osalta, toisin sanoen komissio vastaa 95 prosentista tappioista ja EIP jäljelle jäävistä viidestä prosentista.

LGTT:n/PBI:n suuririskisin osa vahvistettiin sellaiselle tasolle, että tosiasialliset tappiot eivät todennäköisesti ylitä sitä. Näin ollen komissio vastaa käytännössä suurimmasta osasta tosiasiallista riskiä.

Oikeusperustan mukaan riskinjako perustuu ”suuririskisimpään osaan”, mutta oikeusperustassa ei esitetä yksityiskohtia tavasta, jolla salkun suuririskisin osa olisi määritettävä, tai lähestymistavasta johtuvasta riskialtistumisen tasosta. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa57 todetaan, että suuririskisin prosentuaalinen osuus vahvistettaisiin tavallisesti hieman suuremmaksi kuin aiempi keskimääräinen tappio. EIP kuitenkin määritti enimmäismäärän siten, että odotettu riskille alttiina oleva nettomäärä pysyi vakioriskin sisällä (alle kaksi prosenttia odotetusta tappiosta) eikä perustunut aiempiin tietoihin.

78

Joidenkin keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että lähes kaikki tosiasialliset riskit siirrettiin komissiolle (ks. laatikko 10). Kuitenkin huolimatta siitä, että komission osuus riskeistä oli tämän tyyppisissä välineissä suurempi kuin sen kumppaneilla, tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että yksityinen sektori ei osallistunut välineisiin merkittävin osuuksin.

Laatikko 10

Tapaustutkimus – Riskinjako komission ja sen kumppanien kesken – Euroopan energiatehokkuusrahasto (EEEF)

Euroopan energiatehokkuusrahasto investoi energiatehokkuuteen, uusiutuvaa energiaa koskeviin hankkeisiin ja puhtaaseen kaupunkiliikenteeseen. Rahaston osakkaita ovat komissio, EIP ja kaksi pankkia. EEEF on muodoltaan julkinen osakeyhtiö, ja sen osakkeet jakautuvat kolmeen luokkaan (A, B ja C) kannetun riskin ja tuotto-oikeuksien mukaan siten, että edullisimpia ovat A-osakkeet ja vähiten edullisia C-osakkeet.

Komissio on ainoa osakas, jolla on C-osakkeita, ja se vastaa ensimmäisenä tappioista ja hyötyy viimeisenä voitoista. Sen osakkeet lunastetaan takaisinmaksuhetkellä. Lunastaminen riippuu siitä, onko rahastossa riittävästi käteistä saatavilla.

Yrityksen tappiot kohdistuvat ensimmäisenä komissioon. Tappiot eivät vaikuta A- ja B-osakkeiden arvoon niin kauan kuin C-osakkeen arvo on vielä positiivinen. Tappiot kohdistuvat A- ja B-osakkeisiin vasta, kun C-osakkeiden arvo laskee nollaan. Tulevat tulot ja myyntivoitot eivät välttämättä johda C-osakkeiden oikaisuihin, koska ne käytetään ensin A- ja B-osakkeiden osinkoihin.

Lisäksi C-osakkeita ei voida lunastaa ennen A- ja B-osakkeita.

Joissakin tapauksissa on käytetty veropäätöksiä tekemään rahoitusvälineistä yksityisen sektorin sijoittajia houkuttelevampia
79

Veropäätös on kansallisen veroviranomaisen laatima kirjallinen päätös siitä, kuinka yksikön toiminnan tiettyä näkökohtaa kohdellaan kyseisessä jäsenvaltiossa sovellettavassa verolainsäädännössä. Monissa EU:n jäsenvaltioissa menettelyä voidaan käyttää varmuuden saamiseksi siitä, miten toimintaa verotetaan. Yleensä verovelvolliset henkilöt tai yritykset esittävät tulkintansa siitä, miten verolainsäädäntöä sovelletaan niihin tai tiettyyn transaktioon tai toimintaan, ja veroviranomainen vahvistaa tai kumoaa tämän päätöksellään. Tällaiset verotussopimukset ovat yleinen käytäntö myös rahastoalalla. Vaikka veropäätökset voivat olla täysin laillisia ja niitä käytetään useilla oikeudenkäyttöalueilla, niitä on käytetty myös aggressiivisen verosuunnittelun helpottamiseen.

80

Komissio antoi jo vuonna 2012 jäsenvaltioille suosituksen aggressiivisesta verosuunnittelusta58. Pääasiassa siinä rohkaistaan jäsenvaltioita muuttamaan kansallista lainsäädäntöään ”[...] keinotekoisiin järjestelyihin” puuttumiseksi ja niiden käsittelemiseksi ”verotustarkoituksessa niiden taloudellisen sisällön perusteella”. Tämän jälkeen on toteutettu useita tätä koskevia erityistoimenpiteitä:

  • Vuodesta 2014 alkaen komissio on aloittanut useita tutkimuksia selvittääkseen, ovatko jäsenvaltioiden veroviranomaisten yritysten yhteisöveroa koskevat päätökset EU:n valtiontukisääntöjen mukaisia59.
  • Maaliskuussa 2015 komissio esitti toimenpidepaketin, jonka avulla oli tarkoituksena lisätä verotuksen avoimuutta ja ottaa käyttöön jäsenvaltioiden automaattinen tietojenvaihto veropäätöksistä60.
  • Kesäkuussa 2015 komissio hyväksyi toimintasuunnitelman oikeudenmukaisen ja tehokkaan yhtiöverojärjestelmän toteuttamiseksi EU:ssa61. Asiakirjassa tarkastellaan useiden verotusta koskevien aiheiden lisäksi toimenpiteitä veronkierron ja aggressiivisen verosuunnittelun torjumiseksi.
81

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin rahoitusvälineitä, joiden osalta oli saatu veropäätökset (ks. laatikko 11).

Laatikko 11

Tapaustutkimus – Keskitetysti hallinnoituja rahoitusvälineitä koskevat veropäätökset – Marguerite-rahasto

Vuonna 2013 Luxemburgissa annettiin Marguerite-rahastolle ennakkoratkaisu (yleisesti ”veropäätös”) sekä ennakkohinnoittelusopimus Marguerite Holdingsille ja sen luxemburgilaisille tytäryhtiöille. Viimeksi mainittu sopimus on veronmaksajan ja veroviranomaisen välinen sopimus, jossa täsmennetään hinnoittelumenetelmä, jota veronmaksaja soveltaa sidosyritystensä transaktioihin.

Marguerite-rahastoon sovellettu erityisrakenne johtaa tilanteeseen, jossa holdingyhtiöistä rahastolle maksettavista osingoista perittävää lähdeveroa vähennetään muuttamalla osinkomaksut korkomaksuiksi käyttämällä hybridi-instrumentteja Luxemburgin yksiköiden välillä62. On myös mahdollista, että muita veroja, kuten toiminnallisten yritysten sijaintivaltioiden lähdeveroja tai luovutusvoittoon luovutuksen yhteydessä sovellettavia veroja, kierretään käyttämällä tätä rakennetta.

82

Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että ohjelmakaudella 2007–2013 monissa EAKR- ja ESR-välineissä on käytetty SICAVia63 tai SICARia64 niiden perustamisrakenteissa. Näissä rakenteissa sovelletaan yleisesti veropäätöksiä. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan raportoi komissiolle siitä, onko niiden välineissä hyödynnetty tai hyödynnetäänkö niissä verosopimuksia.

Yksityiset rahoitusosuudet ovat noin kaksi prosenttia EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden perustamispääoman kokonaismäärästä
83

Tilintarkastustuomioistuin on todennut aiemmissa kertomuksissaan, että vipuvaikutus yksityiseen sektoriin oli vähäinen ohjelmakaudella 2007–201365. Jäsenvaltioiden komissiolle raportoimien viimeisimpien tietojen mukaan vain 154 rahoitusvälinettä kaikkiaan 1 025 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineestä houkutteli 11 jäsenvaltiossa rahoitusrakenteeseensa yksityistä rahoitusta osana toimenpideohjelman rahoitusosuutta.

84

Jäsenvaltioittain raportoitavien toimenpideohjelmien kautta ohjattujen yksityisten varojen osalta on olemassa myös kaksinkertaisen laskennan riski, koska on mahdollista, että erityisrahastojen tasolla esitetty yksityinen rahoitus on pelkästään holdingrahaston toteuttama varojen siirto. Kun analyysi rajataan pelkästään holdingrahastoihin, ja vältetään näin kaksinkertaisen laskennan riski, vain yhdeksän nykyisistä 73 holdingrahastosta neljässä niistä 18 jäsenvaltiosta, joissa tällaisia rahastoja on, hyötyi yksityisistä rahoitusosuuksista. Näissä yhdeksässä holdingrahastossa yksityisen rahoituksen osuus välineen perustamispääomasta vaihtelee viidestä prosentista 50 prosenttiin. Yksityistä pääomaa houkuteltiin holdingrahastoihin toimenpideohjelmien kautta yhteensä 325 miljoonaa euroa. Samalla tilintarkastustuomioistuin totesi, että raportoiduista tiedoista riippumatta valtiontukisäännöistä seuraa oikeudellinen velvoite, jonka mukaan pk-yrityksiin tehtävien pääomainvestointien yksityisen yhteisrahoituksen vähimmäistaso on alueesta riippuen 30 tai 50 prosenttia66.

85

Lisäksi 11 jäsenvaltion vapaaehtoisesti toimittamien tietojen perusteella rahoitusvälineisiin maksetut varat toimintaohjelmista maksettujen (yksityisten tai julkisten) varojen lisäksi ovat 342 miljoonaa euroa67. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole velvollisia esittämään näitä tietoja, eikä komissio ole tarkistanut vapaaehtoisesti raportoituja tietoja.

86

Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa lainsäädännössä ei säädetty, että hallintoviranomaisten ja rahastonhoitajien välisissä rahoitussopimuksissa olisi täsmennettävä odotettu yksityisten lisärahoitusosuuksien vipuvaikutus. Lisäksi maksut eivät tavallisesti olleet yhteydessä rahastonhoitajien menestykseen yksityisten sijoittajien houkuttelemisessa (ks. kohta 136)68. Rahastonhoitajille oli siis vähän kannustimia yksityisten investoijien houkuttelemiseen.

87

Keskitetysti hallinnoitujen välineiden ja erityisesti oman pääoman ehtoisten rahoitusvälineiden osalta yksityisen sektorin investointien houkutteleminen on osoittautunut vaikeaksi, kuten laatikossa 12 esitetyistä tapaustutkimuksista käy ilmi.

Laatikko 12

Tapaustutkimus – Julkisesti rahoitettujen pääomasijoitusvälineiden vaikeudet yksityisen sektorin investointien houkuttelemisessa – Marguerite-rahasto ja EEEF

Esimerkkejä kahden keskitetysti hallinnoidun välineen vähäisestä yksityisestä osarahoituksesta69

  • Komission lisäksi Marguerite-rahastolla on kahdeksan rahoittajaa, jotka ovat kaikki julkisesti valvottuja pankkeja. Rahoittajat ovat sitoutuneet 710 miljoonan euron kokonaismäärään. Yksityisiltä sijoittajilta ei ole vielä saatu houkuteltua varoja, jotta saavutettaisiin 1,5 miljardin euron kokonaisrahoituksen tavoite70.
  • myös EEEF on turvautunut pääosin julkisiin varoihin, ja komissio on sen tähän mennessä suurin rahoittaja (125 miljoonaa euroa yhteensä 265 miljoonasta sidotusta eurosta). Ainoa yksityinen rahoittaja – Deutsche Bank – on tehnyt vähäisen sitoumuksen välineeseen (5 miljoonaa euroa). Tässä vaiheessa sidottu kokonaismäärä on alle puolet välineen tavoitteesta (700 miljoonaa euroa).
Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?
88

Yhteistyössä hallinnoitavien välineiden osalta ohjelmakautta 2014–2020 koskevan lainsäädännön säännöksissä sallitaan edelleen etuuskohtelu, mutta vaaditaan myös jakamaan riski asianmukaisesti julkisten ja yksityisten kumppanien kesken (ks. laatikko 13).

Laatikko 13

Etuuskohtelua ja riskinjakoa koskevat säännökset (ohjelmakausi 2014–2020)

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 44 artiklassa edellytetään riskien ja tuottojen jakamista asianmukaisesti julkisten ja yksityisten sijoittajien kesken, ja delegoidussa asetuksessa säädetään, että etuuskohtelun on oltava oikeassa suhteessa näiden investoijien ottamiin riskeihin ja rajoituttava vähimmäismäärään, joka on tarpeen tällaisten investoijien houkuttelemiseksi71. Jäsenvaltioiden on erityisesti sisällytettävä ennakkoarviointiin ”arvio [...] erityiskorvauksen tarpeesta ja suuruudesta, jolla voidaan edistää yksityisten investoijien varojen käyttöön antamista tuen vastineena, ja/tai kuvaus mekanismeista, joita käytetään tämän erityiskorvauksen tarpeellisuuden ja suuruuden määrittelemiseksi [...]”72.

Erityiskorvaus voidaan rahoittaa välineeseen takaisin maksetuista varoista taikka myyntivoitoista tai muista ansioista tai tuotoista, jotka voidaan katsoa EU:n varoilla maksetun tuen ansioksi. Etuuskohtelun käsitettä sovelletaan myös markkinatalousperiaatteen mukaisesti toimiviin julkisiin investoijiin73.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteaa, että ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa, kun on kyse epäsymmetrisestä tappionjakojärjestelystä julkisten ja yksityisten sijoittajien välillä, julkisen sijoittajan tappion ylärajaksi on asetettava 25 prosenttia kokonaissijoituksesta74.

Muutoin etuuskohtelun on oltava markkinaehtoinen tai on noudatettava valtiontukea koskevaa ilmoitusmenettelyä.

89

Jäsenvaltioiden velvoite arvioida etuuskohtelun ja riskinjakojärjestelyjen tarvetta sekä esittää näille järjestelyille joitakin perusteita voidaan selvästi katsoa edistymiseksi kohti rahoitusvälineiden entistä tehokkaampaa hallinnointia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin haastattelujensa perusteella, että komission on annettava jäsenvaltioille ohjeita siitä, miten etuuskohtelua voidaan parhaiten hyödyntää yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseen ilman, että rahoitusvälineiden käyttöpääomaan liittyvästä julkisten rahoittajien riskistä tulee liian suuri.

90

Joidenkin keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta lainsäädännössä tarkastellaan komission ja sen kumppanien välisen riskinjaon mahdollista laajentamista. Tämän osalta asetuksessa täsmennetään, että ”[...] riskinjakomallia sovelletaan siten, että riski [...] jaetaan asianmukaisesti unionin ja yhteisön kesken” ja että ”unionin talousarviomäärärahoista voidaan kattaa enintään 50 prosenttia vieraan pääoman ehtoisen rahoitusvälineen velkasalkusta”75. Jää nähtäväksi, ovatko nämä tarkistetut säännökset riittäviä houkuttelemaan enemmän yksityisen sektorin rahoitusosuuksia kuin ohjelmakaudella 2007–2013. Kuten aiemmassa kertomuksessa jo todettiin, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission ja sen kumppanien (esimerkiksi EIP:n) välisten riskinjakojärjestelyjen keskeiset näkökohdat olisi vahvistettava erityislainsäädännössä kunkin keskitetysti hallinnoitavan rahoitusvälineen osalta76.

91

Lopuksi todettakoon, että veropäätösten osalta tilanne ei ole muuttunut ohjelmakaudesta 2007–2013. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että verosopimusten käytön jatkamisesta ohjelmakaudella 2014–2020 keskitetysti hallinnoitavien ja/tai yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden osalta voisi seurata maineeseen kohdistuva riski, koska verosopimukset voidaan katsoa komission omien verojärjestelyjä koskevien suositusten ja toimien vastaisiksi.

Saatiinko rahoitusvälineillä aikaan kierrätettyä rahoitustukea?

92

Yksi pääasiallinen syy julkisten varojen käytölle rahoitusvälineiden kautta on se, että rahat voidaan käyttää useaan kertaan; ne voidaan ”kierrättää”. Jos esimerkiksi laina maksettaisiin takaisin kolmen vuoden kuluttua, rahat voitaisiin käyttää uuden lainan myöntämiseen. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin tutki, onko kierrättämisvaikutus tosiasiassa toteutunut. Se, missä määrin varoja voidaan kierrättää, riippuu käytännössä rahoitustuen tyypistä, mutta myös rahoitusvälineen investointikaudesta. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin analysoi, vastaavatko rahoitusvälineiden investointikaudet normaalia markkinakäytäntöä. Lisäksi arvioitiin, mitkä tekijät osaltaan edistävät välineen tosiasiallisen investointikauden rajautumista.

Viivytykset täytäntöönpanossa lyhensivät merkittävästi useiden EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden tosiasiallista investointikautta

93

Ohjelmakauden 2007–2013 alussa useimpien jäsenvaltioiden viranomaisilla oli vain vähän kokemusta kierrätettävien välineiden muodostamisesta ja hoitamisesta kumppanuudessa rahoituksen välittäjien kanssa. Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastustensa jälkeen, että suurin osa viivästyksistä johtui rahoitusvälineiden aikaa vievästä sisäisestä muodostamisesta, pitkistä neuvotteluista rahoituksen välittäjien kanssa eri tasoilla (usein hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevista neuvotteluista johtuen), monimutkaisista julkisia hankintoja koskevista menettelyistä, valtiontukisääntöjen noudattamiseen liittyvästä epävarmuudesta sekä vaikeuksista saada yksityisen sektorin rahoitusosuuksia.

94

Monissa tapauksissa toimintaan osallistuvilla eri elimillä oli lyhyessä ajassa paljon omaksuttavaa, ja useiden sidosryhmien intressien ja näkemysten yhteensovittaminen, jotta päästäisiin sopimukseen välineiden investointistrategioista, vei paljon aikaa. Monet näistä seikoista on havaittu myös muissa tutkimuksissa77. Viime vuosina toteutettujen tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten mukaan näitä ongelmia olisi voitu ehkäistä ainakin osittain, jos komissio olisi tarjonnut enemmän ohjeita varhaisemmassa vaiheessa.

95

Alhaiset maksatusasteet monissa jäsenvaltioissa ja tästä seuraavat välineiden vähäiset valmiudet kierrättää varoja ovat selvästi seurausta näistä ongelmista. Joissakin tapauksissa täytäntöönpanon viivästykset kestivät useita vuosia, mikä lyhensi siis ajanjaksoa, jonka aikana rahoitusvälineen rahoitusta voitiin maksaa loppukäyttäjille (ks. laatikko 14).

Laatikko 14

Tapaustutkimus – Viivästykset JEREMIE-holdingrahaston perustamisessa Slovakiassa

EIR:n ja Slovakian hallituksen välinen yhteisymmärryspöytäkirja kansallisesta JEREMIE-holdingrahastosta allekirjoitettiin vuonna 2006, toisin sanoen ennen ohjelmakauden 2007–2013 käynnistymistä. Kun rahaston markkinoiden tarpeiden analyysi (rahoitusvajeanalyysi) oli toteutettu, allekirjoitettiin vuonna 2008 puitesopimus, ja vuonna 2009 rahoitussopimukset eri ministeriöiden ja EIR:n välillä.

Tämän jälkeen kului vielä vuosi ennen kuin kaksi lopullista sopimusta (holdingrahastosopimus ja osakassopimus) allekirjoitettiin. Nekin ovat oikeudellisia ennakkoedellytyksiä rahaston tosiasiallisen toiminnan käynnistämiselle. Varsinainen holdingrahaston pääoman muodostaminen tapahtui lopulta vuonna 2011. Kaiken kaikkiaan kului siis viisi vuotta (vuodesta 2006 vuoteen 2011) ennen kuin JEREMIE-holdingrahasto oli toiminnassa.

Kiinnostuksenilmaisupyynnöt rahoituksen välittäjien palkkaamiseksi esitettiin vuosina 2011, 2012 ja 2013. Tämän jälkeen kului vielä kahdesta kolmeen vuotta, ja sopimukset rahoituksen välittäjien kanssa tehtiin vasta vuonna 2013 (vakuusvälineen osalta) ja vuonna 2014 (lainavälineet ja pääomasijoitusvälineet). Vasta tällöin loppukäyttäjät alkoivat saada rahoitustukea.

Maksatusaste oli vuoden 2014 lopussa 12 prosenttia holdingrahaston tasolla ja jopa alhaisempi alarahastojen loppukäyttäjille maksaman rahoitustuen osalta.

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineillä vähäinen kierrätysvaikutus täytäntöönpanon aikana ja epävarma kierrätysvaikutus ohjelmakauden 2007–2013 ohjelmien päätyttyä

Alle kolmasosa kaikista EAKR- ja ESR-rahoitusvälineistä oli käyttänyt varansa useammin kuin kerran vuoden 2014 loppuu mennessä
96

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti yleisesti, että 316 EAKR- ja ESR-rahoitusvälinettä (suurimmalta osin erityisrahastoja) 19:ssa jäsenvaltiossa oli onnistunut maksamaan rahoitusvaransa kokonaan loppukäyttäjille 31. joulukuuta 2014 mennessä. Näidenkin välineiden osalta kierrätysvaikutus muodostui hyvin myöhäisessä ohjelmakauden vaiheessa. Näin ollen vain vähäinen osuus alkuperäisistä rahoitusvaroista käytetään useammin kuin kerran jatketun tukikelpoisuusajan päättymiseen mennessä (maaliskuu 2017). Lisäksi yhdessäkään 25:stä rahoitusvälineitä hyödyntävästä jäsenvaltiosta maksatusaste ei yllä sataan prosenttiin (ks. taulukko 4).

Aikarajoitukset aiheuttivat erityisiä ongelmia pääomasijoitusvälineille
97

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa myös, että kierrätysvaikutuksen aikaansaaminen oli erityisen ongelmallista pääomasijoitusvälineille. Euroopassa pääomasijoitusten pitoaika (toisin sanoen osakkeiden osto- ja myyntiajankohdan välinen aika) oli vuonna 2014 keskimäärin noin kuusi vuotta78. Suurin osa EAKR:n ja ESR:n pääomasijoitusvälineistä oli kuitenkin toiminnassa enintään kahdeksan vuotta (vuodesta 2009 vuoteen 2017). Vaikka toiminta olisi käynnistynyt vuoden 2009 alussa ja irtautuminen tapahtunut vuoden 2014 lopussa, jäljellä olisi vain alle kolme vuotta pääomainvestointien kierrättämiseen ennen toimenpideohjelman päättymistä. Kun otetaan huomioon välineen perustamiseen kuluvat vuodet, on siis epätodennäköistä, että toimenpideohjelman rahoitusosuuksia pääomasijoitusvälineisiin käytettäisiin uudelleen ohjelmakauden aikana.

98

Sitä vastoin keskitetysti hallinnoitujen pääomasijoitusvälineiden kesto on paljon pidempi, mikä kuvastaa paremmin pääomasijoitusvälineiden luonnetta79 (esimerkiksi Marguerite-rahaston toimikausi on 20 vuotta, jota on mahdollista jatkaa kahdella vuodella).

Laaja harkintavalta EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden uudelleenkäytön osalta voi aiheuttaa kierrätysvaikutuksen poistumisen toimenpideohjelman päätyttyä
99

Ohjelmakauden 2007–2013 yhteistyössä hallinnoitujen rahoitusvälineiden oikeuskehyksessä säädetään, että jäsenvaltiot voivat pitää vähintään kerran ohjelman sulkemiseen mennessä käytetyt varat, mutta ne on käytettävä uudelleen kyseisen kohderyhmän hyväksi80. Komission rahoitusvälineitä koskevien ohjeiden81 ja toimenpideohjelmien (2007–2013) sulkemista koskevien suuntaviivojen82 mukaan EAKR- ja ESR-välineiden varat olisi jatkuvasti sijoitettava uudestaan.

100

Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, ettei ohjelmakautta koskevaa 2007–2013 yleisistä säännöksistä annettua asetusta voi tulkita tällä tavalla määräaikaisten uudelleeninvestointien kohdalla83. Säännökset esimerkiksi mahdollistavat myös rahoitusvälineiden pääoman pienentämisen ja rahoitusvälineiden varojen käyttämisen avustusten muodossa. Lisäksi oikeudellisesta näkökulmasta ohjelmien sulkemisen jälkeinen mahdollinen toiminta, joka ei koske EU:n talousarviota, on yksinomaan jäsenvaltion vastuulla eikä komission valvonnassa, ellei oikeusperustassa muuta säädetä.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?
101

Ohjelmakaudella 2014–2020 useita seikkoja, jotka koskevat ERI-rahastojen varojen uudelleenkäyttöä tukikelpoisuusajan päätyttyä vuonna 2023, on selvennetty yhteisistä säännöksistä annetun asetuksen 44 ja 45 artiklassa.

102

Lisäksi ohjelmakautta 2014–2020 koskevassa lainsäädännössä tunnustetaan nimenomaisesti rahoitusvälineiden kierrätettävyys tukikelpoisuusajan jälkeen siten, että lainsäädäntöön on sisällytetty säännöksiä vähintään kahdeksan vuoden ajan tukikelpoisuusajan päättymisen jälkeen takaisin maksettujen varojen uudelleenkäytöstä84. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen tätä koskevassa säännöksessä vahvistetaan vähimmäisajanjakso rahoitusvälineisiin kohdennettujen varojen varaamiseksi, mutta säännöksessä ei esitetä yksityiskohtaisesti sitä, miten tämä olisi tehtävä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi selvennettävä tätä näkökohtaa.

103

Kriittinen tekijä menneiden virheiden toistumisen ehkäisemisessä on standardointi: hallintoviranomaisten mahdollisuudella suunnitella rahoitusvälineet komission esittämien standardoitujen ehtojen ja edellytysten mukaisesti voisi yksinkertaistaa ja helpottaa merkittävästi välineiden perustamista.

104

Ohjelmakautta 2014–2020 koskeva oikeusperusta mahdollistaa myös rahoitusvälineiden käytön jatkamisen seuraavan ohjelmakauden aikana sen sijaan, että ne olisi purettava ja korvattava uusilla85. Tämä voi säästää sekä aikaa että rahaa, kun rahoitusvälineet ovat valmiina ja toiminnassa ohjelmakauden käynnistyessä ja välineen rahoitusvaroja voidaan lisätä tarpeiden ennakkoarvioinnin mukaisesti. Tapauksissa, joissa rahastonhoitaja on valittu avoimessa kilpailumenettelyssä, ajansäästö voi kuitenkin olla vähäinen, koska joka tapauksessa tarvitaan uusi avoin menettely uuden rahastonhoitajan valitsemiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn saatujen vastausten perusteella (ks. laatikko 15) rahastonhoitajat haluaisivat hyvin mielellään saada komissiolta lisäohjeistusta siitä, miten välineet voitaisiin siirtää kaudelle 2014–2020.

Laatikko 15

Vastaukset tilintarkastustuomioistuimen tekemään kyselyyn: komission lisäohjeistusta edellyttävät asiat (ohjelmakausi 2014–2020)

AsiaVastausprosentti1
Edellisellä ohjelmakaudella perustettujen välineiden siirto uudelle ohjelmakaudelle (2014–2020)27 %
Poistamista ja purkamista koskeva säännös21 %
Rahastonhoitajien valintaan sovellettavat säännöt18 %
Rahoitusvälineeseen tukikelpoisuusajan jälkeen palautuneiden varojen uudelleenkäyttö17 %
Rahoitusvälineiden perustaminen EU:n tasolla9 %
Muu8 %
1 Kysely lähetettiin 50 suurimman EAKR-rahoitusvälineen rahastonhoitajille/hallintoviranomaisille. Vastausprosentti oli 80.
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.
105

Lopuksi todettakoon, että komissio alkoi ohjelmakauden 2007–2013 aikana järjestää esityksiä ja seminaareja levittääkseen hyviä käytäntöjä ja kouluttaakseen jäsenvaltioiden viranomaisia. Vuoden kuluttua ohjelmakauden 2014–2020 käynnistymisestä, tammikuussa 2015, komissio käynnisti myös teknisen neuvoa-antavan foorumin (www.fi-compass.eu) rahoitusvälineitä koskevia EU:n oikeudellisia vaatimuksia koskevan asiantuntemuksen levittämiseksi.

Osoittautuivatko rahoitusvälineet kustannustehokkaaksi EU:n talousarvion toteuttamistavaksi?

106

Toisin kuin perinteisiä avustuksia, rahoitusvälineitä hallinnoivat rahastonhoitajat (julkishallinnon sijaan). Rahastonhoitajat ovat tavallisesti rahoituksen välittäjiä, kuten yksityisiä tai valtioiden omistamia pankkeja. Rahoitusvälineiden hallinnoinnista muodostuu kustannuksia, ja rahastonhoitajat ovat oikeutettuja korvaukseen tarjoamistaan palveluista. Rahastonhoitajalle maksettavien hallinnointikustannusten (korvataan todentavia asiakirjoja vastaan) ja -palkkioiden (suoritetun palvelun osalta sovittu hinta tai korvaus) taso vahvistetaan tavallisesti kunkin rahoitusvälineen rahoitussopimuksessa. Korvauksen olisi katettava rahoitusvälineen hallintokustannukset (myös sijoittajasuhteista aiheutuvat kulut, oikeudelliset kulut ja tilintarkastuskustannukset) ja taattava yksityisen sektorin rahastonhoitajille myös voittomarginaali. Hallinnointikustannukset vaihtelevat erilaisten rahoitustuotteiden (kuten vakuudet, lainat tai pääomasijoitukset) kesken, ja kustannusten tason on perustuttava objektiivisiin kriteereihin (esimerkiksi suureen määrään pieniä luottoja liittyy tavallisesti enemmän hallintokustannuksia kuin pieneen määrään suuria luottoja).

107

Tilintarkastustuomioistuin analysoi jäsenvaltioiden komissiolle raportoimien viimeisimpien tietojen perusteella tosiasiallisten hallinnointikustannusten ja -palkkioiden tasoa sekä yhteistyössä hallinnoitujen että keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta ohjelmakaudella 2007–2013 ja tutki, olivatko ne riittävällä tavalla yhteydessä rahastonhoitajan toiminnan tuloksellisuuteen. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi ohjelmakauden 2014–2020 osalta sitä, näkyykö rahoitusvälineisiin (joita tavallisesti eivät lisääntyneen rahoituksen vuoksi hallinnoi kansalliset tai alueelliset viranomaiset) kohdennetun rahoituksen lisääntyminen sen teknisen tuen tasossa, josta maksetaan ERI-rahastoja täytäntöönpaneville jäsenvaltioille.

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot korkeita loppukäyttäjille maksettuihin tosiasiallisiin määriin verrattuna

Kumulatiiviset hallinnointikustannukset ylittivät loppukäyttäjille maksetut tosiasialliset määrät noin kahdessa prosentissa rahoitusvälineistä
108

Joidenkin rahoitusvälineiden hallinnointikustannukset ja -palkkiot jopa ylittivät loppukäyttäjille maksetut tosiasialliset määrät. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 1 025 EAKR- ja ESR-rahoitusvälinettä koskevassa analyysissään 23 tällaista tapausta (2,2 prosenttia) kahdeksassa jäsenvaltiossa (Bulgaria, Tšekki, Saksa, Espanja, Ranska, Italia, Puola, Yhdistynyt kuningaskunta). Yhteensä nämä rahoitusvälineet laskuttivat 28 miljoonaa euroa hallinnointikustannuksia ja -palkkioita, ja loppukäyttäjille maksettu määrä oli 4 miljoonaa euroa. Samaan aikaan oli kuitenkin vastaavanlaisia välineitä, joista rahoituksen välittäjille ei maksettu lainkaan hallinnointikustannuksia ja -palkkioita (ks. laatikko 16).

Laatikko 16

Tapaustutkimus – rahastonhoitajat toteuttavat rahoitusvälineitä maksutta – ”Yrittäjyysrahasto” Kreikassa ja JEREMIE-holdingrahasto Unkarissa

(a) Yrittäjyysrahasto Kreikassa

Yrittäjyysrahasto Kreikassa ei korvaa rahoituksen välittäjinä toimiville pankeille hallinnointikustannuksia eikä maksa hallinnointipalkkioita. Sen sijaan rahasto ja pankit yhteisrahoittavat loppukäyttäjille tarjottuja lainoja. Ne myös jakavat luottoriskin. Pankkeja motivoi osallistumaan välineeseen ensisijaisesti riskinjako. Tämän vuoksi ne osallistuvat välineeseen laskuttamatta hallinnointikustannuksia ja -palkkioita.

(b) JEREMIE Unkarissa

Myöskään JEREMIE-rahasto Unkarissa ei korvaa hallinnointikustannuksia eikä maksa hallinnointipalkkioita luottovälineistä rahoituksen välittäjille. Sen sijaan rahoituksen välittäjille tarjotaan luottoja markkinoihin verrattuna hyvin matalalla korolla. Hyvin matalaa korkotasoa ei voi katsoa korvaukseksi rahastonhoitajalle, sillä sitä tasapainottaa rahoituksen välittäjien suurempi riski verrattuna EU:n rahoittamaan rahastoon. Luottotappion toteutuessa rahoituksen välittäjät vastaavat tavallisesti suurimmasta osasta tappiota.

Kumulatiiviset hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat jopa 75 prosenttia loppukäyttäjille maksetusta rahoitustuesta
109

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteutti oman analyysin komission tiedoista suhteuttamalla hallinnointikustannukset ja -palkkiot loppukäyttäjille tosiasiallisesti maksettuihin määriin. Tulokset esitetään jäsenvaltioiden tasolla taulukossa 6.

110

Kaikkiaan 25 jäsenvaltion 1 025 EAKR- ja ESR-välineestä kymmenen jäsenvaltion (Ruotsi, Itävalta, Latvia, Malta, Suomi, Liettua, Romania, Kreikka, Unkari ja Kypros) 274 välineestään komissiolle raportoimat hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevat tiedot todettiin kaikkien rahoitusvälineiden osalta kattaviksi. Kuudesta jäsenvaltiosta (Puola, Portugali, Saksa, Slovakia, Bulgaria ja Yhdistynyt kuningaskunta) raportoidut 392:ta rahoitusvälinettä koskevat tiedot kattoivat 84–98 prosenttia rahoitusvälineisiin kohdistetusta kokonaisperustamispääomasta. Kaikista muista jäsenvaltioista raportoitiin hallinnointikustannuksista ja -palkkioista luotettavat tiedot rahoitusvälineistä, jotka kattoivat kokonaisrahoitusvaroista kaksi kolmasosaa tai vähemmän86. Useista rahoitusvälineistä joko ei raportoitu lainkaan tietoja tai ne eivät olleet luotettavia (esimerkiksi kymmenen kertaa tosiasiallisesti maksettuja määriä suuremmat hallinnointikustannukset ja -palkkiot). Lisäksi kun hallinnointikustannusten ja -palkkioiden raportoitiin olevan ”nolla”, tämä saattoi todellakin pitää paikkansa tai merkitä sitä, että tietoja ei raportoitu. Nämä tiedot jätettiin analyysin ulkopuolelle.

Taulukko 6

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden kumulatiivisten hallinnointikustannusten ja -palkkioiden analyysi jäsenvaltioittain – 31. joulukuuta 2014 vallinnut tilanne

JäsenvaltioRaportoidut hallinnointikustannukset yhteensä
(miljoonaa euroa)
Välineiden määrä
(sis. alarahastot)
Hallinnointikustannukset ja -palkkiot
prosenttia välineeseen maksetuistaprosenttia loppukäyttäjille maksetuista
Kumulatiivinen osuusKeskimäärin vuodessaKumulatiivinen osuusKeskimäärin vuodessa
Slovakia979 %2 %75 %16 %
Tšekki459 %3 %47 %16 %
Ranska141209 %2 %19 %4 %
Ruotsi211113 %2 %17 %3 %
Kypros2510 %2 %16 %3 %
Yhdistynyt kuningaskunta1247410 %2 %16 %3 %
Espanja43166 %1 %16 %2 %
Itävalta226 %1 %12 %3 %
Latvia17158 %2 %12 %2 %
Bulgaria20106 %1 %11 %3 %
Italia511284 %1 %11 %2 %
Malta128 %2 %10 %2 %
Puola1102489 %2 %10 %2 %
Tanska199 %2 %10 %2 %
Liettua29367 %1 %9 %2 %
Suomi416 %1 %9 %1 %
Saksa105457 %1 %9 %1 %
Alankomaat0116 %1 %8 %1 %
Romania845 %1 %6 %1 %
Portugali18564 %1 %5 %1 %
Kreikka29322 %0 %4 %1 %
Slovenia333 %1 %4 %1 %
Belgia094 %1 %4 %1 %
Unkari171702 %0 %2 %0 %
Viro060 %0 %0 %0 %
Yhteensä6311 025
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission vuoden 2015 tietojen perusteella.

EU:n talousarviosta ei korvattu säädöksiin perustuvat enimmäismäärät ylittäviä hallinnointikustannuksia ja -palkkioita päättämisen yhteydessä

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot rajoitettiin periaatteessa enintään neljään prosenttiin rahoitusvälineen kokonaisrahoitusvaroista vuodessa
111

Ohjelmakauden 2007–2013 oikeusperustan rahastonhoitajan korvauksia koskevat ytimekkäät säännökset esitettiin pääasetuksessa87, mutta hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäisrajat täsmennettiin jo komission täytäntöönpanoasetuksessa88. Erityisesti siinä vahvistettiin seuraavat vuotuiset enimmäisrajat:

  • kaksi prosenttia toimenpideohjelmasta holding-tyyppisiin rahastoihin tai takuurahastoihin myönnetystä pääomasta,
  • neljä prosenttia toimenpideohjelmasta tai holding-tyyppisestä rahastosta mik­royrityksille suunnattuihin mikroluottovälineisiin myönnetystä pääomasta, ja
  • kaikissa muissa tapauksissa kolme prosenttia toimenpideohjelmasta tai holding-tyyppisestä rahastosta myönnetystä pääomasta.

Komissio määritti nämä enimmäismäärät lainsäädäntöehdotuksessaan ohjelmakaudelta 2000–2006 saamiensa kokemusten perusteella. Niin ollen yleinen hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärä pääomarahastoissa oli viisi prosenttia ja takuurahastoissa kaksi prosenttia89.

112

Yhteistyössä hallinnoitavissa välineissä hallintoviranomaisten on rahastonhoitajan korvausta määrittäessään noudatettava sekä rakennerahastoja että valtiontukea koskevia oikeuskehyksiä. Lisäksi hallintoviranomaisten on huolehdittava siitä, että korvauksia koskevat säännökset ovat rahoitusvälineen investointistrategian mukaisia, varmistaakseen, että rahastonhoitajalle on taloudellinen kannustin toimia toimenpideohjelmassa esitettyjen tavoitteiden mukaisesti. Rahoitussopimusta koskevissa neuvotteluissa ei siis ole kyse vähäpätöisestä tehtävästä, ja tilintarkastustuomioistuimen haastattelussa monet hallintoviranomaisten edustajat totesivat, ettei heillä ollut tarvittavaa asiantuntemusta tähän ohjelmakauden 2007–2013 alussa.

113

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden lakisääteiset enimmäisrajat voidaan ylittää tietyin edellytyksin (jos esimerkiksi hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat markkinaehtojen mukaiset eivätkä ylitä sitä, mitä yksityiset sijoittajat maksavat tai jos rahastonhoitaja on valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä). Jäsenvaltioiden komissiolle raportoimien tietojen perusteella tietoa siitä, kuinka usein enimmäisrajat on ylitetty, ei ole saatavilla.

114

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot maksetaan rahoitusvälineen perustamispääomasta. Niitä ei veloiteta loppukäyttäjältä. Kustannukset katsotaan tukikelpoisiksi rahaston purkamiseen saakka, mikä useimmiten tapahtuu ohjelman sulkemisen yhteydessä90. Komissio tarkastaa ohjelmakaudelle 2007–2013 perustettujen EAKR- ja ESR-rahastojen osalta ilmoitettujen hallinnointikustannusten ja -palkkioiden tukikelpoisuuden vasta sulkemista koskevien asiakirjojen analysoinnin yhteydessä vuosina 2017 ja 2018.

Kumulatiiviset hallinnointikustannukset todennäköisesti ylittävät säädöksiin perustuvat enimmäismäärät joissakin tapauksissa ohjelmien sulkemisen yhteydessä
115

Hallinnointikustannukset tai -palkkiot, jotka aiheutuvat ja maksetaan 31. maaliskuuta 2017 mennessä, voidaan ilmoittaa sen EAKR- ja ESR-toimenpideohjelman tukikelpoisina kuluina, jonka mukaisesti rahoitusväline on perustettu91. Asetuksessa täsmennetään, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärät liittyvät toimenpideohjelmasta myönnettyyn pääomaan. Komission mukaan täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklassa tarkoitettuja enimmäismääriä on sovellettava rahoitusvälineelle osoitettuun pääomasijoituksen kokonaismäärään eikä loppukäyttäjille rahoitustukena annettuun tosiasialliseen rahoitusosuuteen. Hallinnointikustannuksiin ja -palkkioihin ohjelmakaudella 2007–2013 sovelletut ohjeet vahvistavat tämän näkemyksen92.

116

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi pitänyt tulkita asetuksessa hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäisrajoista vahvistettuja säännöksiä siten, että niitä on sovellettava toimenpideohjelmasta rahoitusvälineeseen myönnettyyn tosiasiallisesti käytettyyn perustamispääomaan eli tosiasialliseen pääomaan, joka on käytetty rahoitustuen antamiseen loppukäyttäjille. Rahastonhoitajia ei pitäisi palkita siitä, etteivät he ole hyödyntäneet välineiden perustamispääomaa.

Suoriteperusteinen korvaus ei ollut oikeudellinen edellytys ohjelmakaudella 2007–2013
117

Ohjelmakaudella 2007–2013 rahoitusvälineiden moitteettomaan varainhoitoon ja rahastonhoitajan tosiasialliseen suoritukseen viitattiin hallinnointikustannuksia ja -palkkioita määrittävänä tekijänä ainoastaan komission ohjeasiakirjoissa mutta ei missään säädösperustassa93.

118

Rahoitusvälineitä koskeneiden tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten perusteella tilintarkastustuomioistuin totesi, että suoritusperusteiset palkkiojärjestelmät olivat ennemmin poikkeus kuin sääntö: vuosina 2013–2015 tarkastelluista yhdeksästä välineestä vain yhdessä oli käytössä rahastonhoitajan suoriteperusteinen palkkiojärjestelmä.

119

Kun rahastonhoitajien palkkiot eivät perustu suoritukseen, rahastonhoitajilla on vain vähän kannustimia todella siirtää varoja loppukäyttäjille. Tämä on saattanut vaikuttaa kielteisesti rahoitusvälineiden tulokseen ohjelmakaudella 2007–2013. Lisäksi EAKR- ja ESR-välineiden hallinnoinnista tulee näin myös melko houkuttelevaa kokemattomille rahastonhoitajille (ks. kohta 86).

120

Vuonna 2012 komissio suositteli hallintoviranomaisille, että rahastonhoitajien palkkiot liitettäisiin tosiasiallisesti tehtyjen investointien laatuun, jota mitattaisiin sillä, miten investoinnit ovat edistäneet toimenpideohjelmien strategisten tavoitteiden saavuttamista ja välineestä tehdyistä investoinneista ohjelmaan palautettujen varojen arvoa94. Tämä suositus annettiin kuitenkin rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean ohjeasiakirjassa eikä ole oikeudellisesti sitova.

Hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevassa komission arviossa ei oteta asianmukaisesti huomioon välinetyyppien ja loppukäyttäjille tarjotun tuen tosiasiallisen tason välisiä eroja

Komission arvio 631 miljoonan euron kumulatiivisista hallinnointikustannuksista vuodesta 2007 lähtien todennäköisesti liian alhainen
121

Joulukuussa 2015 komissio arvioi jäsenvaltioiden vuodelta 2014 ilmoittamien tietojen perusteella EAKR- ja ESR-välineiden kumulatiivisia hallinnointikustannuksia ja -palkkioita kertyneen ohjelmakauden alusta saakka vähintään 631 miljoonaa euroa95.

122

Komission mukaan tämä on 4,7 prosenttia toimenpideohjelmista kyseisiin välineisiin ohjelmakaudella 2007–2013 maksetuista rahoitusosuuksista.

123

Jos holdingrahastojen ja niiden alaisten erityisrahastojen välillä maksetut määrät eivät ole mukana laskelmassa, koska ne on jo otettu mukaan toimenpideohjel­mien rahoitusosuuksina holdingrahastoille, hallinnointikustannusten ja -palkkioiden kokonaisosuus nousee 6,2 prosenttiin. Lisäksi rahastonhoitajat voivat myös periä palkkioita loppukäyttäjiltä mutteivät ehkä ole ilmoittaneet näitä palkkioita komissiolle. Näin ollen, koska komission laskelma perustuu ainoastaan osittaisiin tietoihin, tosiasialliset luvut (sekä absoluuttiset määrät että osuudet toimenpideohjelmien rahoitusosuuksista) ovat todennäköisesti suurempia.

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat huomattavasti komission raportoimien tasojen yläpuolella, jos ne lasketaan loppukäyttäjille annetun rahoitustuen perusteella
124

Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin totesi taulukkoon 6 sisältyvien 764 EAKR- ja ESR-välineen perusteella, että kumulatiiviset hallinnointikustannukset ja -palkkiot muodostavat jopa 75 prosenttia loppukäyttäjille annetusta rahoitustuesta, mikä merkitsee jopa 16 prosentin vuotuista keskiarvoa.

125

Niiden kymmenen jäsenvaltion osalta, jotka toimittivat luotettavia tietoja kaikista 274 EAKR- ja ESR-rahastostaan, todettiin, että kumulatiiviset hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat 2–17 prosenttia loppukäyttäjille annetusta rahoitustuesta. Tämä merkitsee 1–3 prosentin vuotuista keskiarvoa.

Huomattavia eroja hallinnointikustannuksissa ja -palkkioissa erityyppisten rahoitusvälineiden välillä
126

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden taso liittyy myös välinetyyppiin. Ottaen huomioon komission ilmoittamat uskottavat tiedot tulokseksi saatiin taulukossa 7 esitetyt keskiarvot. Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden prosenttiosuus on keskimäärin pienin vakuusvälineillä ja suurin pääomasijoitusvälineillä.

Taulukko 7

Keskimääräiset kumulatiiviset hallinnointikustannukset ja -palkkiot rahoitusvälineen tyypin mukaan prosenttiosuutena rahaston rahoitusvaroista

Rahoitusvälineen tyyppiKeskimääräinen kumulatiivinen prosentti­osuus hallinnointikustannuksista ja -palkkioista 31. joulukuuta 2014
Laina4,2 %
Vakuus2,7 %
Pääomasijoitus11,0 %
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission vuoden 2015 tietojen perusteella1.
1 Euroopan komissio: ”Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007‐2013, Situation as at 31 December 2014”.
127

Lisäksi yleisenä sääntönä voidaan todeta, että holdingrahaston avulla täytäntöön pantujen rahoitusvälineiden täytäntöönpano on kalliimpaa, koska hallinnointikustannuksia ja -palkkioita on maksettava molemmilla tasoilla (holdingrahaston ja erityisrahaston tasolla). Tarkastuksessa myös havaittiin, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärät ohjelmakaudella 2007–2013 eivät riipu rahoitusvälineen investointien mittakaavasta, koska ne maksetaan prosenttiosuutena toimenpideohjelman rahoitusosuudesta (ks. kohta 108).

EAKR- ja ESR-välineiden hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat annetun rahoitustuen perusteella huomattavasti suurempia kuin keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden tai yksityisen sektorin investointirahastojen hallinnointikustannukset ja -palkkiot
128

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti myös, että keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden tai yksityisen sektorin investointirahastojen keskimääräiset hallinnointikustannukset ja -palkkiot olivat huomattavasti pienempiä kuin EAKR- ja ESR-välineiden hallinnointikustannukset ja -palkkiot, kun niitä verrataan loppukäyttäjien vuoden 2014 loppuun mennessä saamaan rahoitustukeen:

  • EEEF:n perimät kumulatiiviset toimintakustannukset siitä lähtien, kun se aloitti toimintansa vuonna 2011, ovat noin viisi prosenttia investointien kokonaismäärästä. Tämä merkitsee 1,2 prosentin vuotuisia kustannuksia.
  • Eurooppalaisen Progress-mikrorahoitusjärjestelyn (sekä lainat että takausvälineet) osalta komissio arvioi, että EU:n talousarviosta maksettavat keski­määräiset vuotuiset kustannukset ovat enintään 0,5–0,7 prosenttia perustamispääomasta96. Niin ollen vuotuinen kustannus vastaa 0,2 prosenttia loppukäyttäjille Eurooppalaisen Progress-mikrorahoitusjärjestelyn kautta annettujen vakuuksien määrästä.
129

Analyysi osoitti, että jopa EIP:n ja EIR:n hallinnointikustannukset ja -palkkiot EAKR-välineistä olivat yleensä suuremmat kuin ne, joita EIP ja EIR perivät toimiessaan rahastonhoitajina ”keskitetyn hallinnoinnin” välineissä.

130

Tarkasteltaessa kahta vuonna 2015 julkaistua selvitystä rahastonhoitajien palkkioista yksityisen sektorin investointirahastoissa todettiin, että kaikentyyppisten rahastojen (holdingrahastot pois lukien) keskimääräinen vuotuinen hallinnointipalkkio oli 0,6–1 prosenttia97. Molemmat selvitykset osoittivat myös, että hallinnointipalkkioita on viime vuosina pienennetty. Toinen vuonna 2013 julkaistu selvitys kertoo, että riskipääomarahastojen vuotuiset hallinnointipalkkiot vaihtelevat 2,0 prosentin ja 2,5 prosentin välillä98.

131

Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että yksittäisistä EAKR- ja ESR-välineistä perityissä hallinnointikustannuksissa ja -palkkioissa on huomattavia eroja. Komissio ei pysty arvioimaan yksittäisten EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden tosiasiallisista täytäntöönpanokustannuksista saatavilla olevien tietojen perusteella, ovatko nämä kustannuserot perusteltuja. Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt samanlaisia huomautuksia eräässä toisessa erityiskertomuksessa99.

Hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevat jäsenvaltioiden ilmoitukset puutteellisia

Ainoastaan noin 60 prosenttia kaikista EAKR- ja ESR-välineistä ilmoittaa komissiolle hallinnointikustannuksistaan ja -palkkioistaan
132

Vuonna 2011 komissio otti käyttöön yhteistyössä hallinnoituja välineitä koskevan jäsenvaltioiden vuotuisen raportointivelvoitteen100. Hallintoviranomaisten oli ilmoitettava nämä tiedot ensimmäistä kertaa vuotta 2011 koskevissa kertomuksissaan. Komission pyytämät tiedot sisälsivät muun muassa hallinnointikustannuksiin ja -palkkioihin liittyviä tietoja, jotka olivat vapaaehtoisia EAKR:n ja ESR:n hallintoviranomaisille. Vuoden 2014 osalta tietoja hallinnointikustannuksista ja -palkkioista annettiin välineistä, jotka edustavat vain 63:a prosenttia EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin osoitettujen maksujen kokonaissummasta (verrattuna 50 prosenttiin vuonna 2013)101.

133

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että ainoastaan maksetut määrät on ilmoitettava hallinnointikustannuksina ja -palkkioina. Joissakin tapauksissa kustannuksia ja palkkioita on kuitenkin kertynyt muttei vielä maksettu. Nämä jätetään de facto raportoinnin ulkopuolelle, mikä vaikuttaa sen kattavuuteen ja saa aikaan sen, että komissiolle ilmoitetaan itse asiassa liian pienet hallinnointikustannukset ja -palkkiot.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?

Hallinnointikustannus- ja palkkiokysymysten osalta ohjelmakaudella 2014–2020 on ryhdytty joihinkin toimenpiteisiin.

Raportoinnin määräaikoja lyhennetty jäsenvaltioiden osalta ja pidennetty komission osalta
134

Ohjelmakaudella 2014–2020 jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kertomus rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta osana vuotuista täytäntöönpanokertomustaan. Tämä tarkoittaa sitä, että raportointi tapahtuu kuukautta aiemmin (31. toukokuuta mennessä; edellisellä kaudella määräaika oli 30. kesäkuuta eikä raportointi ollut osa vuotuista täytäntöönpanokertomusta; vuosina 2017 ja 2019 määräaika on edelleen 30. kesäkuuta) 102. Lisäksi säädettiin, että komission on arvioitava jäsenvaltioiden raportoimat tiedot kuudessa kuukaudessa. Tämä tarkoittaa, että määräaikaa, jonka sisällä komission on esitettävä konsolidoitu täytäntöönpanokertomus rahoitusvälineistä, muutettiin vuosia 2017 ja 2019 lukuun ottamatta siten, että määräaika on 30. marraskuuta eikä enää 1. lokakuuta. Tuloksena on tilanne, jossa vastuuvapauden myöntävät viranomaiset saavat tärkeät tiedot rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta käyttöönsä vielä myöhemmin kuin tällä hetkellä.

Hallintoviranomaisten on ilmoitettava komissiolle hallinnointikustannuksista ja -palkkioista
135

Ohjelmakauden 2014–2020 rahoitusvälineiden osalta hallintoviranomaisten on julkaistava tiedot hallinnointikustannuksista ja -palkkioista vuotuisen täytäntöönpanokertomuksen liitteenä103. Tämä on tärkeä parannus, jonka ansiosta komissio voi analysoida ja valvoa rahoitusvälineiden täytäntöönpanon kustannuksia paljon paremmin tulevina vuosina.

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismääriä pienennetty ottaen huomioon rahoitusvälinetyyppi
136

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaksi merkittävää eroa ohjelmakauteen 2007–2013. Ensinnäkin rahastonhoitajien palkkioiden enimmäismäärissä on otettu huomioon rahoitusvälinetyyppi104 (ks. taulukko 8).

Taulukko 8

Erityyppisten yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärät (ohjelmakausi 2014–2020)

EnimmäismäärätPeruspalkkio/vuosiTulosperusteinen palkkio/vuosi
Holdingrahastot7 %3 % ensimmäiset 12 kk0,5 %
1 % seuraavat 12 kk0,5 %
0,5 % seuraavat vuodet0,5 %
Lainat8 %0,5 %1 %
Vakuudet10 %0,5 %1,5 %
Pääomasijoitukset20 %2,5 % ensimmäiset 24 kk12,5 %
1 % seuraavat vuodet22,5 %
Mikrolainat10 %0,5 %1,5 %
Muut6 %0,5 %0,5 %
1 Tämä liittyy rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeiseen ajanjaksoon. Korkeampaa prosenttiosuutta voidaan käyttää ainoastaan tällä ajanjaksolla mutta tosiasiallisesti ainoastaan aikana, jona ohjelman rahoitusosuuksia maksetaan tosiasiallisesti holdingrahastoon.
2 Pääomasijoituksen kohdalla peruspalkkio riippuu rahoitusvälineeseen osoitetuista määristä.
Lähde: Euroopan komissio: Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR – Eligible management costs and fees (EGESIF_15-0021-01), s. 8.
137

Toiseksi enimmäismäärät (jotka ovat nyt kumulatiivisia, eivät vuotuisia) ovat huomattavasti pienempiä verrattuna ohjelmakaudella 2007–2013 sovellettuihin. Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin katsoo rahastonhoitajan palkkion kumulatiiviselle määrälle asetettujen enimmäismäärien pienentämisen parannukseksi, mutta komissio ei perustellut, miten nämä enimmäismäärät määritettiin. Analyysi ohjelmakaudelta 2007–2013 tähän mennessä ilmoitetuista tiedoista osoittaa prosenttiosuuksien olevan käytännössä pienemmät (ks. kohta 120).

Rahastonhoitajien palkkioiden suoriteperusteisilla osilla vain vähäinen kannustinvaikutus
138

Ohjelmakauden 2014–2020 osalta yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa säädetään myös, että rahastonhoitajan suorituksen olisi oltava perusteena hallinnointikustannusten ja -palkkioiden määrittämiselle. Erityisesti kaikkien hallinnointikustannusten ja -palkkioiden, jotka ilmoitetaan tukikelpoisiksi ohjelmien päättämisen yhteydessä, on perustuttava suoriteperusteiseen laskentamenetelmään (ks. myös taulukko 6)105.

139

Lisää yksityiskohtia suoriteperusteisista kriteereistä hallinnointikustannusten ja -palkkioiden määrittämiseksi ja sovellettavista enimmäismääristä on vahvistettu delegoidussa säädöksessä106.

140

Lisäksi komission riskirahoitussijoituksia koskevien suuntaviivojen107 mukaan tämän palkkion suoriteperusteisen osan on oltava huomattava ja sen tarkoituksena on oltava palkita etukäteen asetettujen poliittisten erityistavoitteiden saavuttamisesta sekä rahastonhoitajan taloudellisesta tuloksesta. Viimeksi mainittua ei pitäisi mitata ainoastaan alkuperäisten rahoitusvarojen onnistuneella maksamisella tai hankitun yksityisen pääoman määrällä vaan myös toteutuneiden investointien tuottojen perusteella.

141

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että näillä uusilla suoriteperusteisilla osilla on toissijainen rooli EU:n talousarviosta korvattavan rahastonhoitajan kokonaiskorvauksen määrittämisessä seuraavista syistä:

  • Kun otetaan huomioon holdingrahaston tai erityisrahaston tavanomainen kesto, komission delegoidussa säädöksessä määritetyt enimmäismäärät saavutetaan yleensä helposti saamatta palkkion suoritukseen liittyvää osaa. Näin ollen tehokas rahastonhoitaja saavuttaa enimmäispalkkion jo aikaisemmassa vaiheessa kuin heikommin suoriutuva, eikä hänen palveluksistaan makseta enää siitä lähtien.
  • Käytössä ei ole heikosta tuloksesta aiheutuvaa maksua, joka takaisi, että rahastonhoitaja kantaa osan rahoitusvälineelle mahdollisesti aiheutuvista taloudellisista tappioista. Itse asiassa tämänhetkisen palkkiojärjestelmän perusteella jopa rahastonhoitajat, jotka saavuttavat negatiivisen tuloksen, voivat saada enimmäiskorvauksen.
  • Sääntelykehyksessä ei vaadita hallintoviranomaista määrittämään etukäteen vähimmäissuorituksen vertailuarvoja (tai vähimmäistuottoprosenttia), jotka on saavutettava, ennen kuin rahastonhoitaja voi saada suoriteperusteisen osan palkkiosta.

Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EU:n talousarviosta osarahoitetun rahastonhoitajan saaman palkkion suoriteperusteisella osalla on tällä hetkellä kaiken kaikkiaan erittäin vähäinen kannustinvaikutus ja että sitä on harkittava uudelleen.

Hallinnointikustannuksia ja -palkkioita aiheutuu EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmien täytäntöönpanon hallintokustannusten lisäksi

142

EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmien hallinnoinnilla, valvonnalla, seurannalla ja arvioinnilla on hintansa: nämä kansallisille viranomaisille aiheutuvat hallintokustannukset sisältävät henkilöstölle maksettavat palkat, toimintakulut (kuten matka- ja koulutuskulut) sekä tiedotus- ja viestintätoimiin liittyvät kulut. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus käyttää EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmiin kuuluvaa teknistä tukea näiden hallintokustannusten kattamiseen108.

143

Ohjelmakaudella 2007–2013 tekninen tuki saattoi muodostaa jopa neljän prosentin osuuden EAKR- tai ESR-toimenpideohjelman kokonaisrahoituksesta109. Sama taso on säilytetty ohjelmakaudella 2014–2020. Se määritettiin ohjelmakautta 2014–2020 koskevaa vaikutustenarviointia varten tarvitun komissiolle vuonna 2010 tehdyn selvityksen perusteella110. Tältä pohjalta komissio arvioi, että jäsenvaltiot voivat käyttää koko kauden aikana enintään 13,6 miljardia euroa tekniseen tukeen.

144

Ohjelmakaudella 2014–2020 EAKR:n ja ESR:n talousarviosta toteutetaan kuitenkin huomattavasti suurempi osa rahoitusvälineiden avulla (ks. kohta 21). Tämä tarkoittaa, että EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmien avustuksiin perustuvia rahoitustoimia varten on käytettävissä suhteellisesti enemmän teknisen tuen varoja, koska rahastonhoitaja hoitaa suurimman osan rahoitusvälineiden hallinnollisista toimista. Näiden toimien osalta rahastonhoitajat perivät hallinnointikustannukset ja -palkkiot suoraan toimenpideohjelmilta (tai loppukäyttäjiltä). Näin ollen rahoituksen kasvu rahoitusvälineiden kautta lisää epäsuorasti myös EU:n talousarviosta maksettavia hallintoon liittyviä kokonaiskustannuksia, koska se lisää EU:n talousarviosta jäsenvaltioille muita avustuksiin perustuvia rahoitustoimia varten annettavan teknisen tuen määrää.

145

Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että ohjelmakauden 2007–2013 osalta kansallisilla viranomaisilla ei ole velvoitetta ilmoittaa yksityiskohtaisesti, miten tekninen tuki on käytetty111. Tilintarkastustuomioistuin on todennut jo aiemmassa kertomuksessa, ettei komissiolla ole käytössään vertailukelpoisia tietoja kunkin jäsenvaltion tosiasiallisista hallintokustannuksista kunkin toimenpideohjelman tai kunkin rahoitusmekanismin (avustukset tai rahoitusvälineet) osalta112. Tämän vuoksi on vaikeaa arvioida, onko teknisen tuen taso perusteltu, kun otetaan huomioon jäsenvaltioille EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmien täytäntöönpanosta tosiasiallisesti aiheutuneet kustannukset.

146

Näin ollen tilintarkastustuomioistuin suosittelee edelleen, että komissio tekisi vertailevan analyysin avustusten ja rahoitusvälineiden täytäntöönpanokustannuksista (keskitetyssä ja jaetussa hallinnoinnissa) ohjelmakauden 2014–2020 osalta kustannusten tosiasiallisen tason määrittämiseksi113. Nämä tiedot olisivat erityisen merkityksellisiä vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten valmistelun kannalta.

Johtopäätökset ja suositukset

147

Tilintarkastustuomioistuin on yleisesti ottaen sitä mieltä, että rahoitusvälineiden kautta loppukäyttäjille annettu rahoitustuki tarjoaa huomattavia etuja avustuksiin verrattuna, koska rahoitusvälineistä myönnetyn rahoituksen jokainen euro voidaan periaatteessa käyttää useammin kuin kerran. Lisäksi lainat on maksettava takaisin, vakuudet vapautettava tai pääomasijoitusten osalta palautettava, minkä pitäisi periaatteessa vaikuttaa myös loppukäyttäjien käytökseen, johtaa parempaa julkisten varojen käyttöön ja vähentää sen todennäköisyyttä, että loppukäyttäjistä tulee julkisesta tuesta riippuvaisia.

148

Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin muutamia merkittäviä tekijöitä, joiden vuoksi rahoitusvälineet eivät olleet ohjelmakaudella 2007–2013 EU:n talousarvion toteuttamisen kannalta tehokas mekanismi:

  • huomattava määrä EAKR- ja ESR-rahoitusvälineitä oli yleensä ylimitoitettuja. Vuoden 2014 lopussa niillä oli edelleen merkittäviä vaikeuksia käyttää perustamispääomansa (kaikesta toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin maksetusta perustamispääomasta käytettiin keskimäärin noin 57 prosenttia). Liiallisen alkuperäisen perustamispääoman syntymistä edisti myös jäsenvaltioiden pyrkimys vältellä maksusitoumusten vapauttamista koko ohjelmakauden 2007–2013 ajan.
  • Sen paremmin yhteistyössä hallinnoiduilla kuin keskitetysti hallinnoiduillakaan rahoitusvälineillä ei yleisesti ottaen onnistuttu houkuttelemaan yksityistä pääomaa.
  • Tähän mennessä vain pieni määrä EAKR- ja ESR-rahoitusvälineistä on onnistunut tarjoamaan kierrätettyä rahoitustukea.
  • EAKR- ja ESR-rahoitusvälineillä hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat suuria loppukäyttäjille tosiasiallisesti osoitettuun rahoitustukeen verrattuna ja myös vaikuttavat olevan merkittävästi suurempia kuin keskitetysti hallinnoiduilla välineillä tai yksityisen sektorin sijoitusrahastoilla.
149

Samaan aikaan tilintarkastustuomioistuin panee merkille myös, että ohjelmakauden 2014–2020 oikeudellista kehystä parannettiin rahoitusvälineiden osalta ohjelmakaudelta 2007–2013 kertyneen asiantuntemuksen perusteella, mutta tiettyjä ongelmia esiintyy edelleen. Tilintarkastustuomioistuimen tärkeimmät johtopäätökset ohjelmakausilta 2007–2013 ja 2014–2020 sekä suositukset esitetään kertomuksen rakennetta myötäillen.

Olivatko rahoitusvälineet markkinoiden tarpeisiin nähden asianmukaisesti mitoitettuja?
150

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että huomattavan suuri määrä rahoitusvälineitä oli ylimitoitettuja. Tämä viittaa siihen, että hallintoviranomaiset eivät aina ole arvioineet markkinoiden tarpeita asianmukaisesti ennen varojen osoittamista EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin. Tämä johti liiallisiin perustamispääomiin rahoitusvälineiden perustamisvaiheessa, mistä seurasi alhainen maksatusaste. Näitä liiallisia perustamispääomia edisti myös jäsenvaltioiden pyrkimys kiertää n+2-sääntöä.

Pakollisten ennakkoarvioiden käyttöönotto ohjelmakaudella 2014–2020 sekä yhteistyössä että keskitetysti hallinnoitavien rahoitusvälineiden kohdalla edistää tulevaisuudessa rahoitusvälineiden liiallisten rahoitusvarojen ehkäisemistä laajassa mittakaavassa. Pakollisen ennakkoarvioinnin onnistuminen riippuu kuitenkin siitä, perustuuko se järkeviin olettamuksiin ja analyyseihin. Liiallisten rahoitusvarojen ongelmaan on tarkoitus puuttua yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden osalta myös vaiheittaisiin maksuihin perustuvan lähestymistavan avulla. Lähestymistapa yhdistää maksut EU:n talousarviosta varojen maksamiseen loppukäyttäjille. Lisäksi yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa on vahvistettu vaihtoehdoksi ennakkoarvioinnin säännöllinen tarkastelu tapauksissa, joissa taloudellinen tai markkinaympäristö muuttuu, mutta tämä ei koske keskitetysti hallinnoitavia välineitä. Väliarviointi (jossa voidaan tarkastella useita näkökohtia) tehdään suuresta osasta vaikkakaan ei kaikista keskitetysti hallinnoitavista rahoitusvälineistä. Ennakkoarviointien riippumattomasta tarkastelusta ei ole säädetty kummassakaan tapauksessa.

151

Rahoitusvälineiden alueellisen painopisteen ansiosta jäsenvaltiot perustivat suuren määrän pienikokoisia rahoitusvälineitä ohjelmakaudella 2007–2013. Näiden yksittäisten EAKR:n ja ESR:n erityisrahastojen koko ei useinkaan ollut riittävä siihen, mikä rahastoalalla katsotaan asianmukaiseksi tehokkaan toiminnan kannalta (ks. kohdat 27–61).

Suositus 1

Rahoitusvälineiden ennakkoarvioinnista tilintarkastustuomioistuin toteaa seuraavaa:

(a) Komission ennakkoarviointiin keskitetysti hallinnoitavien välineiden kohdalla olisi kuuluttava järjestelmällisesti tähän mennessä saatujen kokemusten analysointi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Kun uusi rahoitusväline on perustettu.

(b) Kokemuksista oppimisen lisäksi komission olisi arvioitava merkittävien sosioekonomisten muutosten vaikutusta välineiden käyttöperusteisiin ja vastaavaa EU:n talousarviosta vaadittua rahoitusosuutta jokaisesta keskitetysti hallinnoitavista rahoitusvälineistä tehtävässä väliarvioinnissa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Mahdollisimman pian väliarviointien jälkeen.

Suositus 2

Komission ja jäsenvaltioiden olisi pyrittävä optimoimaan tiettyjen EAKR- ja ESR-rahastojen kokoa, jotta hyödynnettäisiin mahdollisuuksien mukaan rahastojen toimintakustannusten merkittäviä säästöjä. Komission olisi annettava jäsenvaltioille lisäohjeita siitä, miten tällaisia (suoraan tai välillisesti komission hallinnoimia) rahoitusvälineitä perustetaan jäsenvaltioissa tai unionin tasolla.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2016 loppuun mennessä (komissio), rahoitusvälineiden perustamisen yhteydessä (jäsenvaltiot).

Onnistuttiinko rahoitusvälineillä houkuttelemaan yksityistä pääomaa?
152

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissiolla ja jäsenvaltioilla on ollut ohjel­makaudella 2007–2013 huomattavia vaikeuksia houkutella yksityisen sektorin sijoittajia sekä yhteistyössä hallinnoituihin että keskitetysti hallinnoituihin rahoitusvälineisiin. Erityisesti yksityisten sijoittajien etuuskohtelulla rahoitusvälineiden osalta ei onnistuttu houkuttelemaan merkittävää lisärahoitusta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission rahoitusvälineiden vipuvaikutusta koskevassa mittauksessa ei oteta asianmukaisesti huomioon sitä, missä määrin EU:n talousarviosta myönnetty julkinen rahoitus houkuttelee lisävaroja. Jäsenvaltiot eivät myöskään ole velvollisia toimittamaan komissiolle tietoja EAKR- ja ESR-välineiden perustamispääomaan maksetuista yksityisistä varoista.

153

Tässä vaiheessa vaikuttaa epätodennäköiseltä, että ohjelmakautta 2014–2020 varten saadaan houkuteltua huomattava määrä yksityisiä varoja sen paremmin toimenpideohjelmien kautta kuin lisävaroinakaan. Komission huhtikuussa 2014 antamat ohjeet eivät perustu riittävästi ohjelmakaudella 2007–2013 havaittuihin ”hyviin käytäntöihin” eli siihen, miten etuuskohtelua koskevia säännöksiä sovelletaan parhaiten yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseksi kohdistamatta liiallisia riskejä julkisiin tahoihin.

154

Ennakkoverosopimusten käyttö rahoitusvälineiden kohdalla ohjelmakaudella 2014–2020 voisi tietyissä olosuhteissa johtaa veronkiertoon, joten se olisi vastoin komission omia toimintaperiaatteita (ks. kohdat 62–91).

Suositus 3

Komission olisi määriteltävä varainhoitoasetuksessa (ja tämän jälkeen alakohtaisissa asetuksissa) rahoitusvälineiden vipuvaikutus, jota voidaan soveltaa EU:n talousarvion kaikilla aloilla. Määritelmässä olisi tehtävä selkeä ero toimenpideohjelmien puitteissa saatujen yksityisten ja kansallisten julkisten varojen ja/tai yksityisten tai julkisten pääomanlisäysten vipuvaikutuksen välillä ja otettava huomioon kyseisen välineen tyyppi. Määritelmässä olisi ilmoitettava selkeästi, miten EU:n ja kansallisilla julkisilla varoilla hankitut määrät määritetään, mahdollisesti noudattaen asiaan liittyviä OECD:n ohjeita.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Varainhoitoasetuksen tarkistuksen yhteydessä ja alakohtaisten säädösten osalta väliarvioinnin yhteydessä.

Suositus 4

Komission olisi varmistettava ohjelmakauden 2007–2013 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden osalta, että jäsenvaltiot toimittavat kattavia ja luotettavia tietoja perustamispääomaan sekä toimenpideohjelmien puitteissa että niiden lisäksi maksetuista yksityisistä varoista.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2017 loppuun mennessä.

Suositus 5

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden osalta komission olisi annettava jäsenvaltioille ohjeita siitä, miten etuuskohteluun liittyviä säännöksiä sovelletaan parhaiten yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseksi kohdistamatta liiallisia riskejä julkisiin tahoihin, jotka osoittavat varoja rahoitusvälineisiin.

Toteutumisen tavoitemääräaika: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

Suositus 6

Keskitetysti hallinnoitavia rahoitusvälineitä säätelevässä lainsäädännössä olisi määriteltävä kunkin välineen kohdalla EU:n talousarvioon mahdollisesti vaikuttavat yleiset riskinjakoperiaatteet.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: uusien rahoitusvälineiden perustamista ehdotettaessa tai olemassa olevia rahoitusvälineitä tarkistettaessa.

Suositus 7

Kaikkien EU:n talousarviosta ohjelmakaudella 2014–2020 rahoitettavien rahoitusvälineiden osalta komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot, komissio itse ja EIP-ryhmä panevat toimeen ainoastaan rakenteita, jotka ovat komission omien verokohteluun liittyvien suositusten ja toimien mukaisia.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

Saatiinko rahoitusvälineillä aikaan kierrätettyä rahoitustukea?
155

EAKR- ja ESR-välineiden suuren enemmistön kohdalla vuoden 2014 loppuun mennessä ei ollut ilmennyt merkittävää varojen kierrätysvaikutusta. Tämä johtui siitä, että viivytykset täytäntöönpanossa lisäsivät EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden vaikeuksia käyttää rahoitusvaransa kokonaan ohjelmakauden 2007–2013 aikana. Tukikelpoisuusaikaa oli jatkettava joulukuusta 2015 maaliskuuhun 2017 sen todennäköisyyden lisäämiseksi, että useimmat rahoitusvälineet ylipäänsä käyttäisivät alkuperäiset rahoitusvaransa. Lisäksi rahoitusvälineiden käyttö on maaliskuussa 2017 tapahtuvan ohjelmien sulkemisen jälkeen jäsenvaltioiden harkinnassa, ja nähtäväksi jää, missä määrin kierrätysvaikutus toteutuu.

156

Ohjelmakaudella 2014–2020 oikeusperustan säännökset rajoittavat perustamispääomaltaan liian suurten välineiden perustamisen riskiä ja vastaavasti auttavat kasvattamaan kierrätysvaikutuksen saavuttamisen todennäköisyyttä. Tämä edellyttää kuitenkin, että ohjelmakaudella 2007–2013 havaituista puutteista on otettu opiksi ja että hallintoviranomaiset suhtautuvat realistisemmin ERI-rahastojen siihen osuuteen, joka voidaan panna täytäntöön rahoitusvälineiden avulla.

157

Muita muutoksia, joiden pitäisi auttaa välineiden tehokkaammassa perustamisessa, on tehty, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kahden seikan osalta tarvitaan lisäohjeita (ks. kohdat 92–105).

Suositus 8

Komission olisi ryhdyttävä asianmukaisiin toimiin varmistaakseen, että jäsenvaltiot säilyttävät varojen kierrätettävyyden vaadittujen kahdeksan vuoden ajan varainhoitovuoden 2014–2020 tukikelpoisuusajan päätyttyä. Tämä voitaisiin saada aikaan vaatimalla käyttämään rahoitussopimuksessa selkeää lauseketta sen varmistamiseksi, että rahoitus käytetään aiottuihin tarkoituksiin.

Toteutumisen tavoitemääräaika: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

Suositus 9

Komission olisi annettava ohjeita säännöksistä, joilla sallitaan rahoitusvälineiden käytön jatkaminen seuraavalla ohjelmakaudella, erityisesti tapauksissa, joissa rahastonhoitajat valitaan tarjouskilpailun perusteella.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

Osoittautuivatko rahoitusvälineet kustannustehokkaaksi EU:n talousarvion toteuttamistavaksi?
158

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että huomattava osuus EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden alkuperäisistä rahoitusvaroista käytettiin hallinnointikustannuksiin ja -palkkioihin. Lisäksi palkkiotaso oli merkittävästi korkeampi kuin keskitetysti hallinnoiduilla välineillä tai yksityisen sektorin sijoitusrahastoilla, kun verrataan, minkä verran loppukäyttäjät tosiasiassa saivat rahoitustukea. Vuoden 2014 loppuun mennessä todetut suuret osuudet huomioon ottaen on olemassa merkittävä riski, että suuri määrä EAKR- ja ESR-välineitä ylittää ohjelmakauden 2007–2013 oikeusperustassa vahvistetut hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärät. Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden korkea taso saattaa viitata perustavanlaatuiseen ongelmaan tavassa, jolla tätä rahoitusmekanismia on pantu täytäntöön ohjelmakaudella 2007–2013.

Hallinnointikustannukset tai -palkkiot, jotka aiheutuvat ja maksetaan 31. maaliskuuta 2017 mennessä, voidaan ilmoittaa sen EAKR- ja ESR-ohjelmien tukikelpoisina menoina, jonka mukaisesti rahoitusväline on perustettu. Asetuksessa täsmennetään, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärät liittyvät toimenpideohjelmasta rahoitusvälineisiin myönnettyyn pääomaan.

Komission mukaan täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklassa tarkoitettuja enimmäismääriä on sovellettava rahoitusvälineelle osoitettuun pääomasijoituksen kokonaismäärään eikä loppukäyttäjille rahoitustukena annettuun tosiasialliseen rahoitusosuuteen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että asetuksessa vahvistetut enimmäismäärät olisi kuitenkin päättämisen yhteydessä tulkittava siten, että niitä on sovellettava toimenpideohjelmasta rahoitusvälineeseen myönnettyyn tosiasiallisesti käytettyyn perustamispääomaan eli siihen, joka on käytetty rahoitustuen antamiseen loppukäyttäjille. Rahastonhoitajia ei pitäisi palkita siitä, etteivät he ole hyödyntäneet välineiden perustamispääomaa.

159

Komissiolla ei ole kattavaa yleiskuvaa EAKR- ja ESR-välineiden täytäntöönpanokustannuksista tai siitä, miten hallinnointikustannukset ja -palkkiot määritetään ja ovatko ne perusteltuja. Komissiolla ei myöskään ole tietoja hallintoon liittyvistä kokonaiskustannuksista, joita kullekin jäsenvaltiolle aiheutuu ERI-rahastojen täytäntöönpanosta ohjelmakaudella 2014–2020, sen mukaan, miten vaihtoehtoisia rahoitusmekanismeja (eli avustuksia tai takaisin maksettavaa rahoitustukea, lähinnä rahoitusvälineiden kautta) hyödynnetään.

160

Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että hallinnointikustannuksia ja -palkkioita aiheutuu EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmien yleisten hallintokustannusten lisäksi. Koska hallinnointikustannukset maksetaan välineen perustamispääomasta, ne laskevat EU:n talousarviosta loppukäyttäjien saatavilla olevan rahoituksen tasoa.

161

Ohjelmakaudella 2014–020 jäsenvaltioille asetettuja raportointimääräaikoja on lyhennetty, koska rahoitusvälineistä raportoidaan nykyään osana vuotuista täytäntöönpanokertomusta. Kertomus rahoitusvälineistä toimitetaan komissiolle vuosia 2017 ja 2019 lukuun ottamatta kuukautta aikaisemmin kuin ennen. Samanaikaisesti määräajaksi, jonka kuluessa komission on esitettävä kertomuksensa vastuuvapauden myöntäville viranomaisille, on vahvistettu kuusi kuukautta. Sitä vastoin ohjelmakaudella 2007–2013 komissiolla oli kolme kuukautta aikaa tarkistaa tiedot ja esittää rahoitusvälineistä konsolidoitu täytäntöönpanokertomuksensa. Tämä tarkoittaa, että tietoa rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta ja niihin liittyvistä kustannuksista on saatavilla myöhemmin kuin edellisellä kaudella.

162

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden osalta lainsäädäntöä parannettiin merkittävästi asettamalla kumulatiivisille määrille enimmäismäärät, jotka ovat pienempiä kuin ohjelmakaudella 2007–2013. Suoriteperusteiset osat eivät kuitenkaan ole vielä riittävän suuria, ja komission on annettava lisäohjeita siitä, miten hallintoviranomaisten olisi hyödynnettävä näitä säännöksiä neuvotellessaan rahoitussopimuksista (ks. kohdat 106–145).

Suositus 10

Kun otetaan huomioon ohjelmakauden 2007–2013 lähestyvä sulkeminen, komission olisi

(a) varmistettava, jäsenvaltiot ilmoittavat kattavat tiedot aiheutuneista ja maksetuista hallinnointikustannuksista ja -palkkioista maaliskuuhun 2017 mennessä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2017 loppuun mennessä.

(b) tehtävä selväksi, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäisrajoja on sovellettava rahoitusvälineen tosiasiallisesti käyttämään perustamispääomaan eli toimenpideohjelmasta saatuun rahoitusosuuteen, joka on käytetty rahoitustuen antamiseen loppukäyttäjille.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2017 maaliskuun loppuun mennessä.

Suositus 11

Rahastonhoitajille ohjelmakaudella 2014–2020 maksettujen suoriteperusteisten palkkioiden osalta

(a) komission olisi tehtävä lainsäädäntöehdotus, jonka tarkoituksena olisi tarkistaa yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen nykyisiä säännöksiä vahvistaakseen näiden järjestelyjen kannustinvaikutusta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

(b) jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten olisi rahoitussopimuksista neuvotellessaan hyödynnettävä laajasti rahastonhoitajien palkkioiden nykyisiä suoriteperusteisia osia. Tätä voitaisiin täydentää käyttämällä vapaaehtoisuuteen perustuvia lisäosia.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Välittömästi.

Suositus 12

Komission olisi tehtävä vertaileva analyysi avustusten ja lähinnä rahoitusvälineiden kautta myönnettävän takaisin maksettavan rahoitustuen täytäntöönpanokustannuksista ohjelmakauden 2014–2020 osalta kustannusten tosiasiallisen tason määrittämiseksi. Tällaiset tiedot olisivat erityisen oleellisia vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten valmistelun ja teknisen tuen asianmukaisen tason määrittämisen kannalta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2017 loppuun mennessä.

163

Ohjelmakaudella 2014–2020 on myös ratkaisevan tärkeää, että komissio ja EIP koordinoivat tehokkaasti yhteistyössä ja keskitetysti hallinnoitavien, EU:n talousarviosta rahoitettujen rahoitusvälineiden käyttöä Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) kanssa, joka tunnetaan myös Junckerin suunnitelmana. Vain näin EU:n talousarvioon kuuluvat rahoitusvälineet voivat mahdollisimman tehokkaasti edistää EU:ssa kipeästi tarvittavia infrastruktuuri-investointeja.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Henri GRETHENin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 1. kesäkuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

presidentti

Liitteet

Liite I

Yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden toiminta (ohjelmakausi 2014–2020)

(a) Lainavälineet
Lähde: Euroopan komissio, EIP, ”FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, s. 5.

Yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden toiminta (ohjelmakausi 2014–2020)

(b) Vakuusvälineet
Lähde: Euroopan komissio, EIP, ”FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, s. 9.

Yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden toiminta (ohjelmakausi 2014–2020)

(c) Pääomasijoitusvälineet (tai oman pääoman luonteiset välineet)
Lähde: Euroopan komissio, EIP, ”FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, s. 14.

Liite II

Käsitteen ”rahoitusvälineet” määritelmä oikeusperustassa (ohjelmakaudet 2014–2020 ja 2007–2013)

Aluepolitiikka

(EAKR ja ESR)

Sosiaalipolitiikka

(EaSI)

Liikenne- ja energiapolitiikka

(Verkkojen Eurooppa -väline)

2014–2020

Rahoitusvälineet määritellään varainhoitoasetuksessa, ja näin ollen määritelmää voidaan soveltaa kaikille talousarvioaloille:

2 artikla

”p) rahoitusvälineillä tarkoitetaan unionin rahoitustukia, jotka myönnetään talousarviosta täydentävyyden pohjalta yhden tai useamman unionin toimintapoliittisen tavoitteen edistämiseksi. Tällaiset välineet voivat olla muodoltaan pääomasijoituksia tai oman pääoman luonteisia sijoituksia, lainoja tai vakuuksia taikka muita riskinjakovälineitä, ja niitä voidaan tarvittaessa yhdistää avustuksiin;”

Ei alakohtaista määritelmää.

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa viitataan suoraan varainhoitoasetuksen määritelmään.

Huolimatta varainhoitoasetukseen sisältyvästä yleisestä määritelmästä EaSI-asetuksessa viitataan ”lainoihin”, ”takauksiin”, ”oman pääoman ehtoisiin” ja ”oman pääoman luonteisiin välineisiin”.

Huolimatta yleisestä määritelmästä varainhoitoasetuksessa Verkkojen Eurooppa -välinettä koskevassa asetuksessa viitataan

”oman pääoman ehtoisiin välineisiin”, ”lainoihin ja/tai takauksiin”, ”hankejoukkolainojen riskinjakovälineisiin”.

Aluepolitiikka

(EAKR ja ESR)

Sosiaalipolitiikka (Eurooppalainen Progress-mikrorahoitusjärjestely)

Liikenne- ja energiapolitiikka

(Euroopan laajuiset verkot)

2007–2013

Muodollista määritelmää ei ole.

Epäsuoria määritelmiä on täytäntöönpanoasetuksessa ja rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean ohjeasiakirjassa.

Täytäntöönpanoasetuksen 43 artikla:

”Tämän asetuksen 43–46 artiklaa sovelletaan rahoitusjärjestelyjä koskeviin välineisiin, jotka ovat osakkeiden muodossa, jotka ovat takaisin maksettavia investointeja ja/tai tarjoavat takuut takaisin maksettaville investoinneille:

[…]”

Rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitean ohjeasiakirja:

1.2.12 Jotta toimenpideohjelmista osoitettavat varat voidaan katsoa sosiaalirahastoja koskevien asetusten mukaisiksi rahoitusjärjestelyjä koskeviksi välineiksi, niiden on siten oltava [...] takaisin maksettavien investointien muodossa, nimittäin pääomasijoituksia tai lainoja ja/tai tarjottava takuut tällaisille takaisin maksettaville investoinneille yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 44 artiklan ensimmäisen kohdan a, b tai c kohdan erityisten säännösten mukaisesti.

1.2.13 Takaisin maksettavat investoinnit erotetaan tuesta, jota ei makseta takaisin, tai avustuksista, jotka tässä ohjeasiakirjassa määritellään suoraksi rahoitusosuudeksi lahjoituksen muodossa.

Muodollista määritelmää ei ole.

Eurooppalaisesta Progress-mikrorahoitusjärjestelystä tehdyssä päätöksessä viitataan kuitenkin ”takauksiin” ja ”riskinjakovälineisiin”, ”oman pääoman ehtoisiin välineisiin” ja ”velkasitoumuksiin”.

Muodollista määritelmää ei ole.

Euroopan laajuisista verkoista annetussa asetuksessa viitataan kuitenkin ”lainavakuusvälineeseen”, ”hankejoukkolainojen riskinjakovälineeseen” ja ”riskipääoman osallistumiseen investointirahastoihin”.

Euroopan energia-alan elvytysohjelmasta annetussa asetuksessa viitataan ”investointivälineeseen”, jossa EU on osakkaana.

Lähde: Euroopan komissio.

Liite III

Yleiskatsaus EU:n 28 jäsenvaltion EAKR-rahoitusvälineistä: rahastojen lukumäärä ja rahoitusvarat (ohjelmakausi 2007–2013)

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella, tilanne 31. joulukuuta 2014.

Liite IV

Yleiskatsaus EU:n 28 jäsenvaltion ESR-rahoitusvälineistä: rahastojen lukumäärä ja rahoitusvarat (ohjelmakausi 2007–2013)

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella, tilanne 31. joulukuuta 2014.

Liite V

Tiivistelmä ennakkoarviointeja koskevista vaatimuksista (ohjelmakausi 2014–2020)

OsatekijäYhteistyössä hallinnoitavat koheesiopolitiikan alan rahoitusvälineet (ohjelmakausi 2014–2020)Keskitetysti hallinnoitavat sosiaali-, energia- ja liikennepolitiikan alan rahoitusvälineet (voimassa 1. tammikuuta 2013 lähtien)
Oikeusperusta

Oikeusperusta:

Näkökohdat, joita on analysoitava ja joista on raportoitava, on vahvistettu yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 37 artiklan 2 ja 3 kohdassa. Kyseessä ovat seuraavat näkökohdat:

Oikeusperusta:

Varainhoitoasetuksen 140 artiklan 2 kohdan f alakohdassa säädetään, että rahoitusvälineet perustetaan ennakkoarvioinnin perusteella. Tämän arvioinnin osatekijät kuvaillaan varainhoitoasetuksen soveltamissäännöissä1 ja esitetään seuraavassa lyhyesti.

MarkkinahäiriötAnalyysi markkinahäiriöistä, optimaalista heikommista investointitilanteista ja sijoitustarpeista.Markkinoiden toimintapuutteiden tai markkinahäiriöiden tai optimaalista heikompien investointitilanteiden yksilöinti ja sijoitustarpeiden arviointi toimintapoliittisten tavoitteiden kannalta.
LisäarvoNiiden rahoitusvälineiden, joille harkitaan myönnettävän tukea ERI-rahastoista, lisäarvon arviointi; johdonmukaisuus samoja markkinoita koskevien muiden julkisen tuen muotojen kanssa; suunnitellun toimen oikeasuhteisuus ja toimenpiteet markkinoiden vääristymisen minimoimiseksi.
  • Sen osoittaminen, että havaittuja markkinatarpeita ei voida täyttää asianmukaisesti ja ajallaan markkinalähtöisin toimin eikä muilla unionin toimilla kuin rahoitusvälineen kautta tapahtuvalla rahoituksella.
  • Sen osoittaminen, että suunniteltu rahoitusväline on johdonmukainen uusien ja vanhojen rahoitusvälineiden kanssa, päällekkäisyyden välttämiseksi.
ValtiontukiMahdolliset valtiontukeen liittyvät vaikutukset.Ei sovelleta
VipuvaikutusArvio rahoitusvälineen avulla potentiaalisesti eri tasoilla aina loppukäyttäjän tasolle asti hankittavista julkisista ja yksityisistä lisävaroista (oletettu vipuvaikutus).Arvio siitä, onko suunniteltu toimi oikeassa suhteessa havaittuun rahoitusvajeeseen, odotettu vipuvaikutus ja muut laadulliset vaikutukset.
InvestointistrategiaEhdotettu investointistrategia, jossa on tarkasteltu muun muassa saatavilla olevien rahoitustuotteiden eri tyyppejä.Määritelmä tehokkaimmasta tavasta rahoitusvälineen toteuttamiseksi.
TuloksetYksityiskohtainen selvitys odotetuista tuloksista ja siitä, kuinka asianomaisen rahoitusvälineen oletetaan edistävän asiaankuuluvalle prioriteetille asetettujen erityisten tavoitteiden saavuttamista, myötävaikutusta mittaavat indikaattorit mukaan lukien.Asianmukaisten tulosindikaattorien luominen.
Kokemusten hyödyntäminenSamankaltaisista välineistä ja jäsenvaltion aiemmin toteuttamista ennakkoarvioinneista saatuja kokemuksia koskeva arvio.Oikeusperusta ei sisällä vastaavaa säännöstä, jonka pohjalta aiempia kokemuksia voitaisiin pohtia.
TarkistusmahdollisuusSäännökset, joiden nojalla on mahdollista tarkistaa ja ajantasaistaa ennakkoarviointeja tarpeen mukaan minkä tahansa sellaisen rahoitusvälineen täytäntöönpanon aikana, joka on pantu täytäntöön arvioinnin perusteella, silloin kun hallintoviranomainen täytäntöönpanovaiheen kuluessa katsoo mahdolliseksi sen, etteivät ennakkoarvioinnissa käytetyt olettamukset enää tarkasti vastaa täytäntöönpanovaiheen aikana vallitsevia markkinaolosuhteita.Oikeusperusta ei sisällä tarkistuslauseketta.
1 Komission delegoitu asetus (EU) N:o 1268/2012, annettu 29 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 soveltamissäännöistä (EUVL L 362, 31.12.2012, s. 1), 224 artikla.

Komission vastaus

Tiivistelmä

II

Komissio myöntää, että EU:n talousarviosta rahoitusvälineiden avulla myönnettävä rahoitustuki on monella tavoin hyödyllistä, ja siksi niiden käytön lisäämistä edistetään ja suositaan aktiivisesti ohjelmakaudella 2014–2020.

VI

Komission mielestä tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien ongelmien vaikutus vaihtelee jäsenvaltion ja rahoitusvälineen tyypin mukaan, ja rahoitusvälineet ovat kaiken kaikkiaan yhä tehokas ja vaikuttava keino myöntää EU:n rahoitusta.

VI Ensimmäinen luetelmakohta

Komission mielestä 57 prosentin keskimääräinen maksatusaste (vuoden 2014 lopussa) pitää sisällään hyvin epäyhtenäisen tilanteen. Riski siitä, ettei kaikkia maksatuksia ole ohjelman sulkemisajankohtana saatu suoritettua, koskee vain muutamaa rahoitusvälinettä joissakin jäsenvaltiossa.

Vuoden 2014 lopun alhaisen maksatusasteen taustalla on useita tekijöitä, kuten finanssikriisi, eräiden jäsenvaltioiden vähäinen kokemus ja joidenkin välineiden myöhäinen alkamisajankohta.

VI Toinen luetelmakohta

Lakisääteiset raportointivaatimukset eivät antaneet komissiolle mahdollisuutta saada jäsenvaltioilta yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden osalta täydellisiä tietoja yksityisten sijoittajien osallistumisesta. Komissio huomauttaa kuitenkin valtiontukisääntöjen edellyttävän, että tietyissä rahoitusvälineissä on yksityisten sijoittajien vähimmäisosuus (esim. 30 % ja joissain tapauksissa jopa 60 %).

Komissio katsoo, että kaudella 2007–2013 luodut keskitetysti hallinnoitavat rahoitusvälineet onnistuivat houkuttelemaan yksityiseltä sektorilta mittavia resursseja hankkeisiin jopa silloin, kun tiettyyn rahastoon (kuten Marguerite-rahastoon) ei maksettu yksityisiä rahoitusosuuksia. Komission mielestä tällaisista välineistä saatu kokemus auttaa sitä kehittämään välineitä, joilla kyetään houkuttelemaan jopa lisää yksityisiä sijoituksia.

VI Kolmas luetelmakohta

Komission mielestä varojen nopea kierrättäminen tukikelpoisuusaikana ei ole päämäärä sinänsä.

Myönnetyn rahoituksen erääntymispäivää lisäksi muutellaan tai sitä täytyy muutella siten, että se vastaa rahoitettavien sijoitusten eri tyyppejä. Tehtäessä päätelmiä kierrätysvaikutuksen vähäisyydestä tulisi vertailukohtana käyttää rahoitusvälineen perustamispäivää, lyhennysvapaata, erääntymispäivää ja tuensaajille myönnettyyn rahoitukseen sovellettavia viivästyskorkoja.

VI Neljäs luetelmakohta

Ohjelmakaudelle 2007–2013 laadittujen sääntöjen nojalla hallinnointikustannukset ja -palkkiot kytketään rahoitusvälineisiin maksettaviin määriin eikä loppukäyttäjille maksettuihin määriin. Komissio huomauttaa, että vertailu keskitetysti hallinnoitaviin välineisiin voidaan tehdä vasta EAKR- ja ESR-välineiden sulkemisen yhteydessä.

Kaudella 2014–2020 hallinnointikustannukset ja -palkkiot on kytkettävä tuloksellisuuteen, kuten loppukäyttäjille maksettavien määriin.

VIII Ensimmäinen suositus

Komissio hyväksyy suosituksen.

Kun uutta rahoitusvälinettä kehitetään, ennakkoarvioinnin yhteydessä tulisi aina arvioida myös samanlaisista välineistä aiemmin saadut kokemukset.

VIII Toinen suositus

Komissio hyväksyy suosituksen.

Keskitetysti hallinnoitavien rahoitusvälineiden oikeusperustoihin sisältyy vaatimus väliarvioinneista tai evaluoinneista.

Komissio aikoo huolehtia siitä, että kaikissa tällaisissa rahoitusvälineiden uusissa väliarvioinneissa arvioidaan aiemmat kokemukset ja suurten sosioekonomisten muutosten vaikutus välineen perusteluihin ja EU:n talousarviosta välineelle maksettavaan rahoitusosuuteen.

VIII Kolmas suositus

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio katsoo, että tämä suositus on toteutettu jäsenvaltioille ensimmäisen kerran 28. huhtikuuta 2016 esitetyllä luonnoksella ohjeasiakirjaksi, jossa käsitellään yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 1 kohdan b alakohdan täytäntöönpanovaihtoehtoja ja joka on nyt viimeistelyvaiheessa, sekä jäsenvaltioille pk-yritysaloitetta koskevilta osin annetuilla laajoilla selvennyksillä ja esitteellä, jossa jäsenvaltioille annetaan neuvoja siitä, miten ERI- ja ESIR-rahastot täydentävät toisiaan.

VIII Neljäs suositus

Komissio ei hyväksy suositusta.

Komissio ei pidä tarpeellisena muuttaa varainhoitoasetusta ja/tai sen taustalla olevia alakohtaisia sääntöjä (yhteisiä säännöksiä koskevaa asetusta ja keskitettyä hallinnointia koskevia alakohtaisia sääntöjä) vaan katsoo, että ongelma voidaan ratkaista riittävällä tavalla antamalla ohjeistusta.

ERI-rahastosta vastaavat pääosastot ovatkin alkaneet laatia raportointia koskevan ohjeasiakirjan luonnosta. Luonnos esiteltiin jäsenvaltioille 28. huhtikuuta 2016, ja siihen on määrä sisällyttää kattavia tietoja vipuvaikutuksen laskemisesta varainhoitoasetuksen mukaisesti. Komissio paranteli kesäkuussa 2015 menetelmiä, joilla vipuvaikutus lasketaan kaudella 2014–2020 käytettäviä keskitetysti hallinnoitavia rahoitusvälineitä koskevilta osin, jotta varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen vaatimuksia vipuvaikutuksen laskemisesta sovellettaisiin johdon- ja yhdenmukaisesti.

VIII Viides suositus

Komissio hyväksyy suosituksen.

Jäsenvaltioiden on raportoitava toimenpideohjelmien sulkemisen yhteydessä, kuinka paljon kansallista yksityistä osarahoitusta rahoitusvälineeseen on maksettu, ketkä kansallista osarahoitusta ovat myöntäneet, minkä tyyppistä kansallista osarahoitusta on myönnetty ja onko ohjelman rahoitusta täydennetty yhteissijoitusrahastoista.

VIII Kuudes suositus

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio on alkanut laatia erityiskorvausta koskevia ohjeita, joiden luonnos esiteltiin jäsenvaltioille lokakuussa 2015 ja jonka lopullista versiota laaditaan parhaillaan.

VIII Seitsemäs suositus

Komissio hyväksyy suosituksen osittain eli vuoden 2020 jälkeisen ohjelmakauden lainsäädäntöehdotuksia koskevilta osin.

VIII Kahdeksas suositus

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio aikoo sisällyttää yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 1 kohdan b alakohdan täytäntöönpanovaihtoehtoja käsittelevän ohjeasiakirjan lopulliseen versioon yhteisiä hallinnointia koskevia ylimääräisiä suosituksia. Niissä edellytetään, että rahoitusvälineiden rakenteet sovitetaan yhteen veronkierron vastaisesta toimenpidepaketista tammikuussa 2016 annetussa komission tiedonannossa esitetyn politiikan kanssa.

Komissio on jo ollut keskitetysti hallinnoitavien välineiden osalta yhteydessä EIP:hen ja EIR:ään korostaakseen veronkierron vastaisten toimenpiteidensä merkitystä ja kannustaen EIP:tä ja EIR:ää edistämään lisää tämän osa-alueen hyviä käytäntöjä. Komissio ryhtyy käymään aktiivista vuoropuhelua EIP:n ja EIR:n kanssa arvioidakseen niiden toimintapolitiikkoja tällä osa-alueella.

VIII Yhdeksäs suositus

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio aikoo yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 1 kohdan b alakohdan täytäntöönpanovaihtoehtoja käsittelevän ohjeasiakirjan lopullisessa versiossa korostaa kyseisen asetuksen vaatimusta, joka koskee hallinto­viranomaisten allekirjoittamasta rahoitussopimuksesta palautettavien varojen käyttöä. Se aikoo ilmoittaa, että tämän säännöksen riittävyyden varmentaminen kuuluu tarkastusviranomaisten suorittaman säännöllisen tarkastustoiminnan piiriin.

VIII Kymmenes suositus

Komissio hyväksyy suosituksen.

Toukokuussa 2014 hyväksytyssä ennakkoarvioinnin ohjeasiakirjassa kerrotaan, millä edellytyksillä kauden 2014–2020 ohjelmien varoja voidaan myöntää jo olemassa olevaan rahoitusvälineeseen. Komission parhaillaan luonnostelemaan ohjeasiakirjaan, joka koskee rahoitusvälineiden käyttöönotosta vastaavien elinten valintaa, aiotaan lisäksi laatia luku, jossa kerrotaan sopimusten muuttamisedellytyksistä. Tämän ohjeasiakirjan lopullista versiota laaditaan parhaillaan.

VIII Yhdestoista suositus

Komissio hyväksyy suosituksen.

Toimenpideohjelmien sulkemista koskevien suuntaviivojen (komission päätös C(2015)2771) mukaan maaliskuuhun 2017 mennessä aiheutuneista ja maksetuista hallinnointikustannuksista ja -palkkioista raportoiminen on pakollista.

VIII Kahdestoista suositus

Komissio ei hyväksy suositusta.

Komission mielestä säännöt esitetään selkeästi oikeusperustassa ja siitä on annettu yksityiskohtaista ohjeistusta, joten uuden tulkinnan esittäminen ei ole tässä vaiheessa mahdollista.

VIII Kolmastoista suositus

Komissio ei hyväksy suositusta.

Komissio katsoo, että yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 42 artiklan 5 kohdassa asetetut suoriteperusteista palkkiota koskevat pakottavat säännökset sekä delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 12 artiklassa vahvistetut yksityiskohtaiset suoriteperusteet luovat riittävän pohjan toivotun kannustinvaikutuksen aikaan saamiseksi. Komission mielestä muutosehdotukselle ei ole tässä vaiheessa riittäviä perusteita.

VIII Neljästoista suositus

Komissio toteaa, että suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

Komissio on samaa mieltä siitä, että hallintoviranomaisten tulisi hyödyntää mahdollisimman hyvin nykyisiä lakisääteisiä vaatimuksia.

VIII Viidestoista suositus

Komissio ei hyväksy suositusta.

Tämän suosituksen toteuttamiskelpoisuudesta ja oikeasuhteisuudesta komissio katsoo, että analyysi edellyttäisi hallintoviranomaiselle avustuksista ja rahoitusvälineistä aiheutuvien kustannusten erottelua ja että molemmista tehtävistä vastaisi todennäköisesti sama henkilöstö. Avustusten ja rahoitusvälineiden sekä yhteistyössä hallinnoitavien ja suoraan hallinnoitavien rahoitusvälineiden kustannusrakenteet poikkeavat lisäksi toisistaan, koska ne ovat eri toimintapoliittisia keinoja ja ne kohdistuvat erityyppisiin sijoituksiin.

Johdanto

02

Komissio haluaa tuoda esiin muitakin hyviä puolia, kuten parempi asiantuntemus ja mahdollisuus käyttää laajempaa rahoitusvälineiden valikoimaa politiikan toteuttamiseksi.

08

Komissio korostaa, että delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 7 artiklassa määriteltyjä rahastonhoitajien valintaperusteita sovelletaan niissäkin tapauksissa, joissa julkisia hankintoja koskevat säännöt eivät ole toteutettavissa.

Valtiontukisäännöt edellyttävät myös, että rahastonhoitajan valintaprosessi on avoin, läpinäkyvä ja syrjimätön.

Komissio pitää näitä voimakkaina turvakeinoina, joilla varmistetaan rahastonhoitajan asianmukainen valinta.

09

Komissio huomauttaa, ettei rahastonhoitajaa nimetä lainsäädäntöehdotuksessa kaikissa keskitetysti hallinnoitavissa välineissä: esimerkiksi EaSI-asetuksessa mainitaan EIP-ryhmä mutta ei suljeta pois muita rahastonhoitajia.

22

Komissio muistuttaa, että ESIR-rahaston tavoitteena on hankkia käyttöön vähintään 315 miljardin euron rahoitus, josta 16 miljardia euroa taataan EU:n talousarviosta ja 5 miljardia on EIP:n varoja, joilla parannetaan riskinkantokykyä.

Tämän takauksen odotetaan johtavan parempaan tuottosuhteeseen ERI-rahastojen rahoitusvälineillä tarjottaviin eri tuotteisiin verrattuna.

Huomautukset

31

Rahoitusvälineiden elinkaaren perusteella maksatusten odotetaan lisääntyvän viimeisinä täytäntöönpanovuosina ja maksatusasteista voidaan tehdään kattavia päätelmiä ohjelmien sulkemisvaiheessa.

32

Ks. komission vastaus 43 kohtaan ja tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa 2014 annettuun suositukseen 5.

33

Komissio katsoo, että maksatuksen tason ja alkuperäisen perustamispääoman välillä ei ole automaattista yhteyttä seuraavista syistä:

Maksatusasteiden analyysi perustuu vuoden 2014 lopulta kerättyihin tietoihin. Vuonna 2014 vuositasolla saavutettu edistyminen (+12 % toimenpideohjelman rahoitusosuuksissa rahoitusvälineissä ja +38 % loppukäyttäjille suoritetuissa maksuissa, mikä paransi yhteenlaskettuja maksatusasteita 10 prosenttiyksikköä) vastaa rahoitusvälineiden elinkaarta. Komissio odottaa, että maksatusaste on huomattavasti suurempi vuoden 2015 kertomuksessa ja vuodet 2016–2017 kattavassa täytäntöönpanoa koskevassa loppukertomuksessa.

Komissio huomauttaa, että vuoden 2014 lopussa vallinneeseen maksatusasteiden tasoon vaikuttavat myös muut tekijät, kuten vuonna 2014 vahvistetut uudet välineet sekä rahoitusvälineiden selvityksen viivästyminen joissakin jäsenvaltioissa vuosina 2012–2013.

Ks. myös komission vastaukset 53 ja 54 kohtaan.

34

Komission mielestä rahoitusvälineissä vuoden 2014 lopussa saavutettua 75 prosentin kokonaiskäyttöastetta ja noin 60 prosentin maksatusastetta voidaan pitää kohtuullisena. Kuten kaaviosta 2a käy ilmi, käyttöasteet ovat korkeat joissakin jäsenvaltioissa, jotka osoittavat rahoitusvälineisiin huomattavia rahamääriä.

Kaikille tilastollisille esityksille ominaisia poikkeuksia toki ilmenee:

  • Romaniassa ja Tšekissä kokonaiskäyttöaste on alhainen ja maksatusaste korkea
  • Kreikan ja Ranskan kaltaisissa maissa kokonaiskäyttöaste on korkea ja maksatusaste keskitasoa
  • Italiassa, Espanjassa ja Slovakiassa kokonaiskäyttöaste on alhainen.

Komissio otti käyttöön erityistoimia, joilla heikommin suoriutuneita maita autetaan parantamaan hallinnollisia valmiuksiaan, jotta ne kykenevät käyttämään rahoitusvarat tarpeidensa mukaisesti.

Komission yhteinen vastaus 36–38 kohtiin

Komissio on tunnistanut tilintarkastustuomioistuimen toteaman riskin (tosin korotukset olivat joissakin tapauksissa perusteltavissa markkinaolosuhteilla). Tämä ongelma on ratkaistu vaiheittaisia maksuja koskevilla säännöillä, joita sovelletaan kaudella 2014–2020.

Komissio haluaa huomauttaa, että rahoituksen välittäjät eivät joka tapauksessa hyväksy rahoitusvälineen käyttöönoton aloittamista, jos sitä varten ei ole varattu asianmukaista rahoitusta.

40

Hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskeva järjestely on jätetty hallintoviranomaisen ja rahastonhoitajan väliseen sopimukseen toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.

Tällaisiin järjestelyihin sisältyi usein suoriteperusteinen palkkio ja/tai hallinnointikustannukset ja -palkkiot asetettiin niissä asetuksessa säädettyjä ylimpiä kynnysarvoja pienemmiksi. Joissakin tapauksissa EU:n talousarviosta maksettavia hallinnointikustannuksia ja -palkkioita ei ollut.

Asetuksessa määritellään ainoastaan tukikelpoisten hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäistaso, jonka rajana on välineeseen maksettuun pääomaan liittyvä kynnysarvo.

41

EIR:n hallinnoimia rahoitusvälineitä alettiin käyttää pk-yrityksiin tehtävissä investoinneissa vuosina 2013–2014, ja joihinkin välineisiin kohdennettiin lisärahoitusta vuonna 2015. Vaikka maksatusasteet olivat vuoden 2014 lopulla keskimääräistä pienemmät, niiden odotetaan suurenevan huomattavasti lisää tukikelpoisuusajan loppuun mennessä.

EIP ja kaupunkialueiden kehitysrahastot ovat lisänneet voimakkaasti kyseisiin rahastoihin tehtäviä sijoituksia vuoden 2014 jälkeen. Investointihankkeiden hidas käynnistyminen loppukäyttäjien tasolla voidaan perustella infrastruktuurin luonteella ja siitä johtuvalla JESSICA-hankkeiden pidemmällä elinkaarella, johon sisältyy monimutkaisempia lupaprosesseja sekä valtiontuen ja toiminnan ennakkomaksuja. Useat eteläeurooppalaiset rahastot kärsivät myös makrotalouden ja pankkisektorin kriisistä.

43

Komissio katsoo, että muutokset, joita se teki ohjelmien sulkemista koskeviin suuntaviivoihinsa, kuuluivat asetuksen (EY) N:o 1083/2006, sellaisena kuin se on muutettuna, 78 artiklan 6 kohdan soveltamisalaan, eivätkä ne näin ollen edellyttäneet säädöksen muuttamista (ks. myös komission vastaus 6.52 kohtaan ja tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa 2014 annettuun suositukseen 5).

44

Komission mielestä aiempien vuosien maksatusasteita koskeva ennuste ei ole tarkoituksenmukaisin menetelmä arvioida vuoden 2015 loppuun mennessä saavutetun maksatusasteen tasoa, koska ennusteessa ei oteta huomioon rahoitusvälineiden koko elinkaarta eikä tietyn rahaston perustamisesta kulunutta aikaa.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 43.

48

Kokemus osoitti, ettei liiketoimintasuunnitelman sisältöä ollut tarkoituksenmukaista säännellä yksityiskohtaisesti. Tämä on myös yhteisen hallinnoinnin ajatuksen sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaista.

Yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 43 artiklan 2 kohdan alkuperäisen luonnoksen sanamuoto herätti tärkeitä kysymyksiä. Esimerkiksi vaatimusta siitä, että ainoastaan rahastonhoitajan on toimitettava yhteisrahoituskumppanien liiketoimintasuunnitelma (tai muu asianmukainen asiakirja), ei pidetty riittävänä. Asetuksen 43 artiklan 2 kohdassa ei myöskään erotettu toisistaan holding-rahastojen ja rahoituksen välittäjän liiketoimintasuunnitelmaa, minkä vuoksi kohdan sisältö herätti hämmennystä.

Liiketoimintasuunnitelman tarkasta sisällöstä ei säädetä myöskään kauden 2014–2020 oikeudellisessa kehyksessä, joka on kattavampi. Keskeinen osa rahoitusvälineen perustamista on hallintoviranomaisen ja rahastonhoitaja välillä allekirjoitettava rahoitussuunnitelma. Rahoitussopimuksessa on oltava investointistrategia, liiketoimintasuunnitelma ja useita muita tärkeitä seikkoja (ks. yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen liite IV).

50

Komissio on toistuvasti kehottanut jäsenvaltioita sisällyttämään rahoitussopimuksiin ehtoja, joiden nojalla rahoitusvälineiden varoja voidaan perua ja välineisiin voidaan suorittaa vaiheittaisia maksuja (ks. rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean antamien ohjeiden FEI 10-0014-05-EN 5.3 kohta).

51

Komissio huomauttaa, että samassa maassa olevien eri rahastojen tuloksissa oli eroja.

Komissio katsoo, että välineiden ylimitoitukseen ovat saattaneet vaikuttaa muutkin tekijät kuin vain rahoitusvaje­arvioinnin paikkansapitävyys (esim. finanssikriisi tai välineiden perustamisen viivästyminen, joka vaikuttaa varojen maksatukseen).

Rahoitusvälineet ovat lisäksi markkinavetoisia välineitä. Rahoitusvajearviointi osoittaa, onko tiettyjen markkinoiden toiminnassa puutteita vai ei. Markkinaolosuhteet ovat saattaneet muuttua merkittävästi muutaman vuoden kuluttua välineiden perustamisesta. Vaikuttaakin siltä, ettei markkinaolosuhteiden muuttumista oteta huomioon, kun rahoitusvälineen tuloksellisuutta arvioidaan tarkastelemalla rahoitusvajearvioinnin ja maksatusasteiden välistä yhteyttä.

52

Komissio huomauttaa, että kauden 2007–2013 säädöskehyksessä rahoitusvajearviointia edellytettiin vain välillisesti. Näin ollen komissio pitää myönteisenä sitä, että 82 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista on arvioinnin suorittanut.

53

Komissio muistuttaa, että kautta 2007–2013 koskeneeseen epäsuoraan vaatimukseen rahoitusvajearvioinnin suorittamisesta ei sisältynyt mitään niistä pakottavista ja yksityiskohtaisista vaatimuksista, jotka ennakkoarvioinnille asetettiin yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 37 artiklassa kauden 2014–2020 osalta. Komission mielestä uusi lakisääteinen vaatimus ehkäisee arviointiin liittyvää riskiä, eikä toisesta arviointikerrasta saataisi tältä osin lisähyötyä.

Ennakkoarvioinnin suorittaminen on hallintoviranomaisen vastuulla. Arvioinnin tulokset on toimitettava seurantakomitealle ennen kuin päätöksiä rahoitusvälineisiin maksettavasta ohjelmarahoituksesta tehdään. Ennakkoarviointi ei ole varsinaisesti päätös. Se auttaa välttämään eri toimijoiden eri tasoilla käyttöön ottamien rahoitusvälineiden välisiä päällekkäisyyksiä ja epäjohdonmukaisuuksia ja joitakin kaudella 2007–2013 havaituista ongelmista.

Komission kokemukset osoittavat, että ennakkoarviointeja suorittavat kaudella 2014–2020 EIP-ryhmä ja muut yhteisöt, joilla on kokemusta ja asiantuntemusta markkinoista. Ennakkoarviointia koskevan vaatimuksen tarkoituksena on taata sen riippumattomuus ja puolueettomuus. Ennakkoarviointi on tarkan julkisen valvonnan alla, ja siitä saadaan paljon enemmän lisäarvoa kuin ”riippumattomasta tarkastuksesta”, koska tulokset toimitetaan seurantakomitealle ja julkaistaan kolmen kuukauden kuluessa arvioinnin valmistumisesta.

Komissio katsoo, että uusi vaiheittaisten maksujen järjestelmä toimii myös markkinatestinä ja toisena suojakerroksena. Jos loppukäyttäjille suoritettavat maksatukset ovat odotettua pienemmät, komissio ei maksa enää lisäkorvauksia.

54

Komissio huomauttaa, että ”kokemukset” ja ”merkittävät sosioekonomiset muutokset” otetaan jo huomioon kaudella 2014–2020 käytettävien keskitetysti hallinnoitavien välineiden järjestelmällisissä väliarvioinneissa. Siksi komissio katsoo, ettei ennakkoarviointeja tarvitse päivittää tällaisten näkökohtien huomioimiseksi.

55

Komissio muistuttaa, että vaikka rahoitusvälineet on perustettava (kansallisten tai alueellisten) ohjelmien sääntöjen mukaisesti, tämä ei tarkoita, että rahoitusväline pitäisi perustaa jokaisella alueella. Samaan rahoitusvälineeseen voidaan maksaa usean ohjelman rahoitusosuuksia, jolloin saadaan mittakaavaetuja ja kriittistä massaa.

Korostettakoon myös, ettei tietyllä alueella käytettäviin rahoitusvälineisiin kohdenneta rahoitusta sattumanvaraisesti. Rahoitusosuudet ovat osa ohjelmaneuvotteluissa käytettävää ohjelmastrategiaa, ja niiden yhteydessä tehdään alueen tarveanalyysi, joka vahvistetaan ohjelman ennakkoarvioinnissa.

57

Koheesiopolitiikassa tavoitteena oli tarjota riittävästi valinnanvaraa, jotta markkinoilla havaitun toimintapuutteen osalta valitaan paras vaihtoehto ja voidaan siten tarjota tehokkainta tukea.

Ennakkoarvioinnin perusteella välineet tulisi suunnitella siten, että vältetään päällekkäisyydet ja taataan täydentävyys. Samaan rahoitusvälineeseen voidaan maksaa usean eri alueen ohjelmien rahoitusosuuksia, jolloin saadaan mittakaavaetuja ja kriittistä massaa. Välinetyypistä (esim. lainat ja vakuudet) ja jäsenvaltioiden erityispiirteistä riippuen jotkin pienemmät rahastot toimivat yhtä tuloksellisesti kuin suuremmat rahastot tai jopa paremmin (esim. Saksassa, Puolassa ja Ranskassa).

Komissio katsoo, että koska ennakkoarviointi tuo esiin rahoitusvälineen riittävän koon, se tuottaa luotettavia ja tarkoituksenmukaisia tuloksia, jotka ovat tarkempia kuin yritysrahastoalan tarjoamat yleistiedot.

59

Komissio muistuttaa, että tämä yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa tarjottu mahdollisuus ei poista kunkin rahoitusta tarjoavan ohjelman maantieteellisiä rajoituksia. Maantieteellinen tukikelpoisuus on yksi koheesiopolitiikan tärkeimmistä piirteistä.

Ks. komission vastaukset 55 ja 57 kohtaan.

61

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan hallintoviranomaiset voivat antaa rahoitusta unionin tasolla perustettuihin rahoitusvälineisiin, joita komission hallinnoi suoraan tai välillisesti.

Komissio on antanut laajoja selvennyksiä ja tehnyt jäsenvaltioiden kanssa tiiviisti yhteistyötä, joka koskee EU:n tason rahoitusvälinettä eli pk-yritysaloitetta. Lisäksi komissio on julkaissut esitteen, jossa jäsenvaltioille annetaan ohjeita siitä, miten ERI- ja ESIR-rahastot täydentävät toisiaan. Mikäli uusia EU:n tason välineitä kehitetään, komissio antaa jäsenvaltioiden pyynnöstä ohjeistusta ohjelmavarojen myöntämisestä EU:n tason välineisiin.

64

Vipuvaikutuksen määritelmä on peräisin varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 223 artiklasta, ja sen ansiosta jäsenvaltiot voivat raportoida vipuvaikutuksesta yhdenmukaisesti.

Keskusteluja vipuvaikutuksen yhteisestä määritelmästä käytiin kaikkien komission yksiköiden välillä. Yhtenäistetty käsite otettiin käyttöön 19. lokakuuta 2011 annetun komission tiedonannon KOM(2011) 662 2.3.4 kohdassa.

65

Tilintarkastustuomioistuimen ja komission välillä vipuvaikutuksen määritelmästä on keskusteltu vuodesta 2010 alkaen. Kuten komission vastauksessa 64 kohtaan mainitaan, vipuvaikutuksen määritelmä on peräisin varainhoitoasetuksesta, ja se takaa jäsenvaltioiden yhdenmukaisen raportoinnin.

Komission mielestä tilintarkastustuomioistuimen tulkinta vipuvaikutuksesta poikkeaa EU:n varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 223 artiklassa olevasta määritelmästä, jonka mukaan vipuvaikutus on ”tukikelpoisille varojen lopullisille saajille myönnetyn tuen määrä jaettuna unionin rahoitusosuudella”. Vipuvaikutuksena tulisi näin ollen pitää rahoitusvälineeseen myönnettyjen unionin rahoitusvarojen (panoksen) ja tukikelpoisille varojen lopullisille saajille myönnetyn rahoituksen (kokonais)määrän (tuotoksen) välistä suhdetta.

Tällainen tulkinta takaa nimittäin sen, että vipuvaikutukseen suhtaudutaan samalla tavoin rahoitusvälineiden ja avustusten välillä.

Yhteistyössä hallinnoitavia välineitä koskevilta osin jäsenvaltioiden raportointi tarjoaa komissiolle tilaisuuden erottaa toisistaan toimenpideohjelmaan sisältyvien yksityisten ja kansallisten julkisten rahoitusosuuksien vipuvaikutus ja/tai ylimääräisten yksityisten tai julkisten pääomanlisäysten vipuvaikutus. Yhteisrahoitus ei ole välttämättä ainoastaan julkista rahoitusta. Toimintalinjasta voidaan rahoittaa tukikelpoisia julkisia menoja tai tukikelpoisia kokonaismenoja (kuten julkisia ja yksityisiä menoja). Pk-yrityksiä (ja yleensäkin yksityistä sektoria) tukevasta toimintalinjasta korvataan pääasiallisesti kokonaismenoja (ks. yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 120 artikla).

Koska Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastojen) rahoitus toteutetaan aina toimenpideohjelmin, joita yhteisrahoitetaan julkisin ja/tai yksityisin varoin (kun taas muilla toimintapolitiikan osa-alueilla käyttöön otettavat rahoitusvälineet eivät edellytä tällaista ohjelmatason yhteisrahoitusta), ei olisi oikein katsoa, ettei tällainen yhteisrahoitus kuulu ERI-rahastojen kautta käyttöön otettavien rahoitusvälineiden tapauksessa vipuvaikutuksella kerättyihin varoihin.

67

Komissio korostaa, että se voi kaudelta 2014–2020 laadittujen jäsenvaltioiden raporttien ansiosta muun muassa antaa tietoja rahoitusvälineiden vipuvaikutuksesta, jossa otetaan huomioon yhteisrahoitusvaatimukset eli se, että kansallinen yhteisrahoitus voi muodostua julkisista ja/tai yksityisistä menoista.

68

Komissio on perustanut horisontaalisen työryhmän, joka antaa ohjeita siitä, miten nykyisen varainhoitoasetuksen säännöksiä on tulkittava kaudella 2014–2020 käyttöön otettavia rahoitusvälineitä ja myös vipuvaikutusta koskevilta osin.

Komissio viittaa myös 69 ja 73 kohdassa antamiinsa vastauksiin.

69

Nykyinen varainhoitoasetus ja sen soveltamissäännöt edellyttävät, että vipuvaikutuksesta raportoidaan yhtenäistetyin menetelmin. Komissio on ryhtynyt toimiin tarkistaakseen vipuvaikutuksen laskentamenetelmän yksityiskohdat, kuten vastauksessa 68 kohtaan todetaan.

Koska rahoitusvälineisiin sovellettavat säännökset tulivat voimaan tammikuussa 2014, tarkistettua menetelmää käytetään vain kauden 2014–2020 rahoitusvälineisiin.

Lisäksi on huomautettava, että tällaiset välineet ovat hyvinkin eri laajuisia, mikä selittää jotkin erot käytetyissä menetelmissä. Tällaisia eroja ei siis tulisi järjestelmällisesti pitää epäjohdonmukaisuuksina.

70

Komissio on samaa mieltä siitä, että eri välineisiin mukautettuja eri menetelmiä tulisi selkeyttää, ja se huomauttaa, että tältä osin on jo ryhdytty toimiin.

Komissio paranteli kesäkuussa 2015 vipuvaikutuksen laskentamenetelmiä, jotta varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen vaatimuksia vipuvaikutuksen laskemisesta sovellettaisiin johdon- ja yhdenmukaisesti. Menetelmät kattavat nykyisellä ohjelmakaudella (2014–2020) käytettävät EU:n tason rahoitusvälineet. Edellä mainittujen menetelmien mukaan tukikelpoisille lopullisille saajille myönnetyn rahoituksen määrän tulisi vastata rahoitusvälineen rahoitusketjun kautta lopullisille saajille tarjotun rahoituksen määrää, unionin rahoitusosuuden kattama osuus mukaan lukien.

Myös rahoitusvälineen rahoitusketjun ulkopuolelta tarjottu rahoitus voidaan ottaa huomioon, mikäli se on selkeästi yhteydessä rahoitusvälineen rahoitusketjun kautta tarjottuun rahoitukseen. Edellä esitetyn mukaisesti infrastruktuurirahoituksessa hankkeen saaman rahoituksen laskennassa on otettava huomioon kaikki rahoituslähteet – pääomasijoitukset, lainat ja avustukset. EU:n talousarviosta myönnetty liiketoimen rahoitustuki antaa tässä yhteydessä suuren varmuuden koko liiketoimen toteutettavuudesta, mikä lisää käyttöön saatavan rahoituksen määrää.

Vuonna 2015 alkavalla raportointikaudella komissio varmistaa, että vipuvaikutus lasketaan yhdenmukaisemmin menetelmin kaikissa välineissä ja tuotetyypeissä.

Ks. myös komission vastaukset 69 ja 73 kohtaan.

Laatikko 7

Komissio huomauttaa, että OECD:n menetelmät koskevat yksityiseltä sektorilta virallisen kehittämisrahoituksen kautta hankittujen määrien arviointia.

Komission mielestä EU:n talousarviosta maksetun osuuden ja sen ansiosta saadun rahoituksen määrän välistä syy-yhteyttä voidaan arvioida ainoastaan tapauskohtaisesti.

Jo aivan pienilläkin EU:n ja EIP:n rahoitusosuuksilla voi olla myönteisiä vaikutuksia hankkeisiin:

  • Ne houkuttelevat lisää yksityistä rahoitusta ainakin saman verran kuin EIP:n etuoikeutettu luotonanto (tämä koskee kaikkia LGTT-vakuuden omaavia hankkeita, joissa EIP:n luotonanto on ollut samansuuruista kuin muiden pankkien luotonanto).
  • Ne toimivat välikätenä, joka auttaa täyttämään yksityisten rahoituslaitosten tai kansallisten kehittämispankkien tarjoaman rahoituksen maksuedellytykset, koska EIP:llä on arvostettu maine AAA-luokiteltuna rahoituslaitoksena.
  • Julkiset viranomaiset osallistuvat EIP:n kanssa pitempiaikaista rahoitusta vaativiin hankkeisiin, joita ei muuten voitaisi rahoittaa yksin alueellisella tai edes kansallisella tasolla, koska yksityiset sijoittavat vaativat nopeampaa tuottoa investoinneilleen.

Edellä esitettyjen perustelujen vuoksi komissio katsoo, että EU:n ja EIP:n rahoitusosuudet sekä EIP:n vakiintunut asema pankkina kannustavat kansallisia tai alueellisia viranomaisia tekemään päätöksiä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden rahoittamisesta siten, että osa rahoituksesta tarjotaan pitkän aikavälin rahoituksena kansallisista talousarvioista EU:n ja EIP:n pitkäaikaisen rahoitusosuuden ohella; tällaiseen rahoitukseen yksityiset rahoituslaitokset eivät kykenisi yksin sitoutumaan.

Kertoimen laskentamenetelmiä paranneltiin Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR-rahaston) suunnittelutyön yhteydessä. Tätä varten hankkeen investointikustannuksien osalta on tehty muutos: niihin ei lueta mitään EU:n avustusrahoitusta, EU:n rahoitusvälineitä eikä ERI-rahaston avustuksia tai rahoitusvälineitä (kuten hallintoviranomaisilta saatua kansallista julkista osarahoitusta), joita käytetään ehdotetun hankkeen osarahoitukseen.

Komission yhteinen vastaus 71 ja 72 kohtaan

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa luodaan puitteet ERI-rahaston täytäntöönpanolle. Myös muita säädös­kehyksiä, kuten hankintadirektiivejä tai valtiontukisääntöjä, sovelletaan, eikä niitä ole tarpeen toistaan yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa. Myös varainhoitoasetusta ja erityisesti sen säännöksiä yhteisestä hallinnoinnista sovelletaan samalla tavoin.

Komissio julkisti huhtikuussa 2016 raportointia koskevan ohjeasiakirjan, jossa käsitellään vipuvaikutuksen laskentaa, jotta jäsenvaltioille tarjottaisiin yhdenmukaiset menetelmät. Tämä takaa sen, että oletetusta ja tosiasiallisesta vipuvaikutuksesta saadaan luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa. Yhteistyössä hallinnoitavia välineitä koskevilta osin jäsenvaltioiden raportointi tarjoaa komissiolle myös mahdollisuuden antaa tietoja rahoitusvälineiden vipuvaikutuksesta, jossa otetaan huomioon vaatimukset yhteisrahoituksesta, joka voi muodostua julkisista ja/tai yksityisistä menoista.

73

Komission mielestä tavoitetta yksityisen pääoman houkuttelemisesta ei pitäisi korostaa liikaa varsinkaan aloilla, jotka ovat alttiina markkinoiden vakaville toimintapuutteille.

Sekä keskitetysti että yhteistyössä hallinnoitaville välineille voi olla muitakin aivan yhtä tärkeitä tavoitteita (esim. investointien luominen tietyille orastaville markkinoille, jotka tuottavat voimakasta eurooppalaista lisäarvoa talouden taantumavaiheessa, sekä kasvun, työllisyyden ja kilpailukyvyn tukeminen kaikissa jäsenvaltioissa ja niiden alueilla). Sen vuoksi rahoitusvälineiden menestystekijöitä on arvioitava laajemmin kuin vain saadun yksityisen rahoituksen määrän kannalta.

Komissio korostaa, että yksityinen rahoitus on yhteiseen hallinnointiin sovellettava ylimääräinen lakisääteinen vaatimus, joka on peräisin valtiontukea koskevasta säädöskehyksestä.

Komission yhteinen vastaus 74–76 kohtaan

Komission mielestä se, että osapuolilla saattaa olla erilaiset tavoitteet, tekee hankkeista laadukkaampia ja tuo tarjolle laajemman valikoiman rahoitusvälineitä toimintapolitiikan toteuttamiseksi sekä osallistujia ja asiantuntemusta julkiselta sektorilta. Se katsoo, että ammattimaisten ja asiantuntevien mekanismien välityksellä annettu EU:n tuki vahvistaa ERI-rahaston hallinnointia ja rahoituksenjaon järjestelmää.

Yhteistyössä hallinnoitavissa rahoitusvälineissä yksityisten sijoittajien tai markkinatalousperiaatteen mukaisesti toimivien julkisten sijoittajien erityiskohtelun ja mahdollisten riskinjakojärjestelyjen on oltava valtiontukisääntöjen mukaiset, kuten kautta 2007–2013 koskevissa asetuksissa säädetään, ja niiden on rajoituttava vähimmäismäärään, joka on välttämätön tällaisten sijoittajien houkuttelemiseksi.

Delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 6 artiklassa säädetään lisäksi, että yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 37 artiklan 2 kohdan c alakohdassa ja 44 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu yksityisten investoijien tai markkinatalousperiaatteen mukaisesti toimivien julkisten investoijien erityiskohtelu on suhteutettava oikein tällaisten investoijien ottamiin riskeihin, ja sen on rajoituttava vähimmäismäärään, joka on tarpeen tällaisten investoijien houkuttelemiseksi, mikä on varmistettava ehdoilla ja edellytyksillä sekä menettelytakeilla.

77

Komissio katsoo, että oikeusperustaan tulisi sisältyä yleisiä ehtoja riskien ja tuottojen jakomekanismeista, jotta yksityiskohtaiset järjestelyt, joista sovitaan komission ja täytäntöönpanotehtäviä saavien yhteisöjen valtuutussopimuksissa, olisivat riittävän joustavat (ks. komission vastaus laatikkoon 9).

Laatikko 9

Viides kappale: Komission mielestä korvaus, joka sillä on oikeus saada LGTT- tai PBI-salkusta on oikeassa suhteessa otettuun riskiin. Salkun suuririskisimmän osan hävittyä jäljellä olevan riskin kantaa kokonaan EIP.

Kuudes kappale: 19. lokakuuta 2011 päivätty komission yksiköiden valmisteluasiakirja oli valmisteleva asiakirja, jossa kartoitettiin aivan uudenlaisen järjestelyn piirteitä.

Lainsäädäntömenettelyssä lainsäädäntövallan käyttäjille kerrottiin tämän yksityiskohtaisen järjestelyn kehityksestä, mikä käynnisti komission ja EIP:n taholla lisää laskelmia ja riskianalyysejä. Suuririskisimmän osan jakautuminen 95 prosenttiin ja 5 prosenttiin ilmoitettiin joka tapauksessa selvästi komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa – eikä tätä riskinjakoa koskaan muutettu.

Komission yhteinen vastaus 78 kohtaan ja laatikkoon 10

Komissio katsoo, että riskien jakaminen tilitarkastustuomioistuimen tutkimissa keskitetysti hallinnoitavissa välineissä oli perusteltua, koska tarkoituksena oli etenkin auttaa poistamaan yksityisen sektorin haluttomuus investoida tietyille osa-alueille. Suuririskisimmät osat tulisi perustella asianmukaisesti, ja niihin tulisi soveltaa tiettyjä varaumia, joissa otetaan huomioon erityisesti ala ja markkinat, joilla välinettä käytetään, mikä puolestaan saattaa tehdä tällaisesta riskinotosta perusteltua.

Euroopan energiatehokkuusrahastoa (EEEF) koskevilta osin todettakoon, että koska investointien edistäminen vasta alullaan olevilla, epäyhtenäisillä, pienimuotoisilla ja pääomavaltaisilla energiatehokkuusmarkkinoilla on ollut vaikeaa, se saattaa edellyttää lisäriskien ottoa tai muita toimenpiteitä.

79

Veropäätöksen käyttäminen rahastoalalla on Luxemburgissa tavanomaista ja tarpeellista erityisesti SICAV-rahastojen tapauksessa, jotta voidaan vähentää sijoittajien epätietoisuutta antamalla heille selkeä käsitys valtioiden rajat ylittävien investointien verotuksesta.

Tällaiset rahastot saavat veropäätöksiä ainoastaan niiden toiminnan kohteena olevien markkinoiden vuoksi, eivätkä siihen liittyen, että tiettyä rahoitusväline otetaan käyttöön SICAV-rakenteen kautta.

80

Komissio huomauttaa, ettei yksikään mainituista tutkimuksista liity tiettyyn SICAV-rahastoon. Komissio korostaa, että vain murto-osassa tapauksista suuret monikansalliset yhtiöt käyttivät veropäätöksiä saadakseen epäoikeudenmukaisia etuja. Ehdotukseen neuvoston direktiiviksi COM(2015) 135 on saatava vielä lainsäätäjän hyväksyntä, ja sen jälkeen se on saatettava osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Suositus C(2012)8806 on osoitettu jäsenvaltioille.

Komission yhteinen vastaus 81 kohtaan ja laatikkoon 11

Marguerite on Luxemburgista käsin toimiva SICAV-rahasto, joka toimii markkinakäytäntöjen ja -ehtojen sekä kansallisen sääntelyn mukaan.

Veropäätöksiä käytetään yleisesti Luxemburgiin sijoittautuneiden rahoitusvälineiden tapauksessa, jotta voidaan vähentää sijoittajiin vaikuttavia epävarmuustekijöitä (etenkin silloin, kun rahaston tavoitteena on houkutella yksityisiä sijoittajia).

82

Jäsenvaltioilla ei ole lakisääteistä velvollisuutta ilmoittaa komissiolle yksityiskohtia EAKR:n ja ESR:n rahoitusvälineiden rakenteesta. Yhteisen hallinnoinnin ja toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden vastuulla on varmistaa, että rahoitusvälineiden rakenne noudattaa sovellettavaa EU:n lainsäädäntöä ja jäsenvaltioiden lakeja, jotta välineisiin liittyvät kulut ovat lakien ja sääntöjen mukaiset.

83

Komissio muistuttaa, ettei ole olemassa järjestelmällistä raportointia, jonka perusteella voitaisiin määrittää yksityisen rahoituksen määrä lopullisten rahoituksensaajien tasolla.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysissa otetaan huomioon ainoastaan rahoitusjärjestelyvälineiden käyttöönotosta laaditut kertomukset, joita koskevat luvut ovat sarakkeessa II.10 Amounts of OP contributions paid to FEI – national private co-financing (toimenpideohjelmasta rahoitusjärjestelyvälineeseen maksetut rahoitusosuudet – kansallinen yksityinen osarahoitus). Kuten tilintarkastustuomioistuin kuitenkin 85 kohdassa toteaa, yksityistä rahoitusta voidaan antaa myös toimenpideohjelman ulkopuolisista lähteistä.

85

Ohjelmakauden 2014–2020 osalta rahoitusvälineitä koskevat raportointivaatimukset asetetaan yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 46 artiklassa ja komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 821/2014 liitteessä I. Jälkimmäisessä esitetään malli rahoitusvälineistä toimitettaville tiedoille. Mallin kohdassa VIII jäsenvaltioiden on annettava tiedot rahoitusvälineen ERI-rahastojen ulkopuolelta keräämien rahoitusosuuksien määrästä, kuten julkisista ja/tai yksityisistä rahoitusosuuksista, ja tiedot on annettava sekä rahoitussopimuksiin sidotuista määristä että loppukäyttäjien tasolla maksetuista määristä. Sääntelykehyksen mukaan rahoitusvälineistä 46 artiklan nojalla toimitettaviin tietoihin tulisi toki sisällyttää tiedot yksityisistä rahoitusosuuksista (vipuvaikutuksen arvioinnin yhteydessä).

86

Vaikka kauden 2007–2013 oikeusperustassa ei nimenomaisesti edellytetty suoriteperusteisia hallinnointikustannuksia ja -palkkioita, palkkio määritetään yleensä hallintoviranomaisen ja rahoitusvälineen käyttöönotosta vastaavan elimen välisessä rahoitussopimuksessa. Esimerkiksi ainakin Portugali, Yhdistynyt kuningaskunta ja Puola ovat ottaneet käyttöön suoriteperusteisen palkkiojärjestelmän joissakin EAKR- ja ESR-välineitä koskevissa rahoitussopimuksissa ohjelmakaudella 2007–2013.

Komissio korostaa myös, että moniin lainarahastoihin tehdään yksityisiä yhteissijoituksia rahaston tasolla, ja rahastonhoitaja tarjoaa niitä itse.

87

Komissio huomauttaa, että rahoitusvälineiden rakenteeseen ja vipuvaikutuksen tuloksellisuuteen ylimääräisten yksityisten rahoitusvarojen hankinnassa vaikuttaa myös kohteena olevien loppukäyttäjien riski- ja luottoprofiili. Mainitsemisen arvoista on, että eurooppalaisen Progress-mikrorahoitusjärjestelyn kohteena ovat loppukäyttäjät, joiden luottoprofiiliin sisältyy suurempia riskejä.

Ks. myös komission vastaus laatikkoon 12.

Laatikko 12 Ensimmäinen luetelmakohta

Ulkopuoliset konsultit ovat laatineet komission pyynnöstä tapauskohtaisen tarkastuskertomuksen, jonka mukaan yksityisen osarahoituksen puuttuminen rahastotasolla ei johtunut yksityisen sektorin haluttomuudesta investoida julkisesti rahoitettuihin välineisiin vaan pikemminkin Marguerite-rahaston epätavanomaisesta hallinnointirakenteesta, toteutusvalmiiden hankkeiden vähäisestä tarjonnasta ja haastavista markkinaolosuhteista, joissa rahasto on joutunut toimimaan.

Laatikko 12 Toinen luetelmakohta

EEEF perustettiin lyhyessä ajassa Euroopan energia-alan elvytysohjelmassa tavoitteena tukea erityisen riskipitoisia ja innovatiivisia energiatehokkuushankkeita alalle, jolle ei ollut aiemmin luotu tähän tarkoitukseen varattuja rahastoja. Sen vuoksi komissio suostui rahaston keskeiseksi sijoittajaksi. Lisäinvestointeihin on kuitenkin yhä aihetta, koska tässä vaiheessa sidottu kokonaismäärä on alle puolet rahaston tavoitteesta, joka on 700 miljoonaa euroa.

89

Komissio on alkanut laatia erityiskorvausta koskevia ohjeita, joiden luonnos esiteltiin jäsenvaltioille lokakuussa 2015 ja jonka lopullista versiota laaditaan parhaillaan.

90

Komissio uskoo, että komission ja sen kumppanien välisten riskinjakojärjestelyjen keskeiset näkökohdat arvioidaan tulevissa oikeusperustoissa.

Eri näkökohdat on kuitenkin otettava tasapuolisesti huomioon riittävän joustavien oikeusperustojen aikaan saamiseksi, jotta komission ja täytäntöönpanotehtäviä saavien yhteisöjen välisistä riskin- ja tuotonjakojärjestelyistä voidaan sopia valtuutussopimuksessa.

91

Komission mielestä on tärkeää varmistaa, ettei rahoitusvälineisiin kohdistu veronkiertojärjestelyjä. Tämä asia toistetaan komission hiljattain antamassa tiedonannossa, joka koskee 29. tammikuuta 2016 julkistettua veronkierron vastaista toimenpidepakettia. Ennakkoverosopimuksia ei voida kuitenkaan sinänsä pitää komission oman toimintapolitiikan vastaisina.

Varainhoitoasetuksen 140 artiklan 4 kohdassa säädetään keskitetysti hallinnoitavien rahoitusvälineiden osalta ja yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 4 kohdassa yhteistyössä hallinnoitavien välineiden osalta, että tällaisten välineiden käyttöönotosta vastaavat elimet eivät saa olla sijoittautuneita alueille, joiden tuomioistuimet eivät tee unionin kanssa yhteistyötä kansainvälisesti sovittujen veromääräysten soveltamisessa, eivätkä pitää yllä liikesuhteita tällaisille alueille rekisteröityjen yhteisöjen kanssa, ja niiden on saatettava mainitut vaatimukset osaksi valittujen rahoituksen välittäjien kanssa tekemiään sopimuksia. Tämä on rahoitusvälineiden käyttöönotossa noudatettava lakisääteinen vaatimus ja tarjoaa tehokkaan suojan EU:n varojen käytölle.

Komission mielestä maineriskiä ei tulisi kytkeä ennakkoverosopimusten olemassaoloon vaan tällaisten sopimusten yksittäisiin määräyksiin.

94

Komissio aikoo laatia ajankohtaisia ohjeita jäsenvaltioiden esittämien kysymysten ja tarpeiden perusteella.

Komission yhteinen vastaus 96 ja 97 kohtaan

Komission mielestä varojen nopea kierrättäminen tukikelpoisuusaikana ei ole päämäärä sinänsä.

Lisäksi myönnetyn rahoituksen erääntymispäivää muutellaan tai sitä täytyy muutella siten, että se vastaa rahoitettavien sijoitusten eri tyyppejä. Tehtäessä päätelmiä kierrätysvaikutuksen vähäisyydestä tulisi vertailukohtana käyttää rahoitusvälineen perustamispäivää, lyhennysvapaata, erääntymispäivää ja tuensaajille myönnettyyn rahoitukseen sovellettavia viivästyskorkoja.

Esimerkiksi kaudella 2014–2020 sovellettavassa energiatehokkuuden käyttövalmiissa ”kunnostuslaina”-välineessä erääntymisajaksi voidaan määritellä jopa 20 vuotta.

Täysin ohjelmakautta noudattava kierrätyssykli ei salli tällaista pitkän aikavälin rahoitusta.

Komission yhteinen vastaus 99 ja 100 kohtaan

Komissio korostaa, että hallintoviranomaiset ovat velvollisia ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin noudattaakseen yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 78 artiklan 7 kohtaa ja esittääkseen tällaiset toimenpiteet ohjelman sulkemisvaiheessa. Tässä yhteydessä on esitettävä muun muassa jäljellä olevien EAKR:lle ja ESR:lle määriteltyjen varojen uudelleenkäyttöä koskevat tiedot, joissa eritellään kyseisten varojen hallinnoinnista vastaava toimivaltainen viranomainen, uudelleenkäyttömuoto, tarkoitus, kyseinen maantieteellinen alue ja suunniteltu kesto (ks. toimenpideohjelmien sulkemista koskevien suuntaviivojen 5.2.5 kohta).

Säännöstö kannustaa jäsenvaltioita käyttämään tällaisia varoja uudelleen saman kohderyhmän hyväksi mutta myös sijoittamaan niitä uudelleen useamman kerran, mikäli markkinoilla ilmenee vajetta. Jäsenvaltioiden tehtävänä on huolehtia siitä, että kyseisiä säännöksiä noudatetaan.

102

Komissio painottaa, että varat, jotka palautetaan rahastoon tukikelpoisuusajan päättymisen jälkeen, eivät ole enää EU:n varoja vaan kansallisia varoja.

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että rahoitusvälineisiin takaisin maksetut varat, jotka ovat syntyneet vähintään kahdeksan vuoden aikana tukikelpoisuusajan päättymisen jälkeen, käytetään moitteettomasti (ks. yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 45 artikla ja rahoitussopimuksen malli liitteessä IV, 1 kohdan j alakohta).

Komissio aikoo tarkastaa rahoitussopimuksissa käyttöön otettujen toimenpiteiden asianmukaisuuden kansallisten tarkastusviranomaisten suorittaman säännöllisen tarkastustoiminnan ja sen omien rahoitusvälineistä vastaavien yksiköiden välityksellä.

104

Komissio myöntää, että rahastonhoitajan valitsemiseksi järjestettävä avoin kilpailumenettely vaatii aikaa. Tätä ei voida kuitenkaan välttää, koska menettelyssä on noudatettava asiaan sovellettavia valintasääntöjä, kuten julkisia hankintoja koskevia sääntöjä.

Helmikuussa 2015 valmistuneessa ennakkoarvioinnin ohjeasiakirjassa kerrotaan, millä edellytyksillä kauden 2014–2020 ohjelmien varoja voidaan myöntää jo olemassa olevaan rahoitusvälineeseen. Lisäksi komissio on alkanut luonnostella ohjeasiakirjaa, joka koskee rahoitusvälineiden käyttöönotosta vastaavien elinten valintaa. Asiakirjaan aiotaan laatia luku, jossa kerrotaan sopimusten muuttamisedellytyksistä (esim. käyttöönottokauden pidentäminen tai toimenpideohjelmasta kauden 2007–2013 rahoitusvälineisiin maksettavien rahoitusosuuksien suurentaminen).

110

Komissio muistuttaa, että palkkiot, joiden määräksi ilmoitettiin ”nolla”, koskevat usein tapauksia, joissa hallinnointi­kustannuksia ja -palkkioita ei ole maksettu lainkaan. Yli 261 rahastoa on ilmoittanut hallinnointikustannuksiksi ja -palkkioiksi ”nolla”.

111 Toinen luetelmakohta

Kauden 2007–2013 sovelletussa asetuksessa viitattiin kansallisiin tukikelpoisuussääntöihin eikä EU:n tukikelpoisuussääntöihin (asetuksen (EY) N:o 1083/2006 56 artiklan 4 kohta). Tukikelpoisuutta koskevien sääntelyvaltuuksien antaminen jäsenvaltioille oli yhteisen hallinnoinnin ja toissijaisuusperiaatteen mukaista.

Hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevat tukikelpoisuussäännöt ovat yksi harvoista lainsäädännön osista, joissa tietyille menoille asetetaan raja oikeusperustassa. Asetuksessa asetetaan tarjottavan rahoitustuotteen tyypistä riippuvia erilaisia kynnysarvoja hallinnointikustannuksille ja -palkkioille. Ne voivat olla pienempiä (mutta eivät suurempia) kuin 4 prosenttia, kuten 2 prosenttia holding-tyyppisten rahastojen tai takuurahastojen osalta, 3 prosenttia laina- ja pääomarahastojen osalta ja 4 prosenttia mikroluottovälineiden osalta. Enimmäisrajojen tavoitteena on suojata EU:n taloudelliset edut.

113

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat tukikelpoisia, ja EU korvaa ne vain, jos ne on maksettu. Sen vuoksi jäsenvaltiot eivät ole velvollisia ilmoittamaan hallinnointikustannuksia ja -palkkioita, joita ei ole maksettu, koska niihin ei voida hakea korvausta komissiolta eikä niitä siten rahoiteta EU:n talousarviosta.

Jos hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat kilpailumenettelyn perusteella enimmäisrajoja suuremmat ja ne ilmoitetaan komissiolle ohjelman sulkemisen yhteydessä tukikelpoisina menoina, asiaankuuluvat viranomaiset (hallintoviranomaiset, todentamisviranomaiset ja tarkastusviranomaiset) tarkastavat tällaisten menojen tukikelpoisuuden, ja ne ovat velvollisia ilmoittamaan komissiolle mahdolliset sääntöjenvastaisuudet.

Komission yhteinen vastaus 115–117 kohtaan

Komission mielestä säännöt esitetään selkeästi oikeusperustassa ja siitä on annettu yksityiskohtaista ohjeistusta, joten uuden tulkinnan esittäminen ei ole tässä vaiheessa mahdollista.

Täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklan mukaan tukikelpoisten menojen enimmäisrajoina käytetään toimenpideohjelmasta rahastoon myönnetyn pääoman osuutta eikä osuutta siitä pääomasta, jota rahasto on käyttänyt lopullisten saajien tukemiseen.

Enimmäisrajoilla määritellään tukikelpoisten menojen enimmäismäärät, ja ne on laskettava vuotuisina keskimäärinä ja suhteessa kuluneeseen aikaan. Rahoitusjärjestelyjä koskevia välineitä käsittelevässä rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean ohjeasiakirjassa tarkastellaan oikeusperustaa ja annetaan siitä lisäselvennyksiä (ks. 2.6.1–2.6.17 kohta).

Kaudella 2014–2020 sovellettava säädöskehys edellyttää, että hallinnointikustannukset ja -palkkiot on kytkettävä tuloksellisuuteen, kuten loppukäyttäjille maksettaviin määriin.

118

Ks. komission vastaus 86 kohtaan.

122

Jäsenvaltioiden ilmoittamat tiedot osoittavat, että vuoden 2014 lopussa EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden kumulatiivisten hallinnointikustannusten ja -palkkioiden osuus oli 4,7 prosenttia rahoitusvälineisiin maksetuista määristä, mikä on vuositasolla alle 1,0 prosenttia. Tämä vastaa lukuja, jotka tilintarkastustuomioistuin on esittänyt EU:n talousarviosta keskitetysti hallinnoitaviin välineisiin maksettavista rahoitusosuuksista.

123

Komissiolle ilmoitetaan hallinnointikustannukset ja -palkkiot, jotka hallintoviranomaiset ovat maksaneet ja komissio korvannut jäsenvaltioille siitä riippumatta, millä tasolla tai missä vaiheessa käyttöönottoa hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat syntyneet. Komissio korostaa, että holding-rahastojen hoitajan ja rahoitusvälineen hoitajan tehtävät eroavat toisistaan, ja niillä on oikeus saada palkkioita tehtäviensä suorittamisesta.

Loppukäyttäjiltä veloitettavat palkkiot on vähennettävä komissiolle ilmoitettavista tukikelpoisista menoista kaksinkertaisen rahoituksen välttämiseksi. Tällaiset palkkiot ja niiden oikea käsittely ovat osa hallinnoinnin tarkastusta ja tilintarkastusta.

Komission yhteinen vastaus 124–127 kohtaan

Palkkioiden ja loppukäyttäjille maksetun tuen välinen suhde kuvastaa rahoitusvälineiden käyttöönoton tilannetta vuoden 2014 lopussa, Se pienenee myöhempinä vuosina, koska loppukäyttäjille myönnettävän rahoitustuen määrän odotetaan suurenevan.

128

Komissio viittaa 124 kohtaan antamaansa vastaukseen ja huomauttaa, että vertailu voidaan tehdä vasta EAKR- ja ESR-välineiden sulkemisen yhteydessä.

131

Yhteisen hallinnoinnin ja toissijaisuusperiaatteen mukaisesti on kansallisten viranomaisten vastuulla varmistaa, että yksittäiset toimenpiteet toteutetaan niihin sovellettavien säännösten mukaisesti noudattamalla muun muassa kulukorvauksille asetettuja enimmäisrajoja.

Komissio korostaa, että EAKR- ja ESR-rahoitusvälineitä koskevat hallinnointikustannukset ja -palkkiot vahvistetaan hallintoviranomaisen ja rahastonhoitajan välillä neuvoteltavan rahoitussopimuksen perusteella, eikä komissio ole osallinen kyseisessä sopimussuhteessa. Keskitetysti hallinnoitavan välineen osalta tilanne on toinen, sillä komissio on rahastonhoitajan kanssa tehdyn sopimuksen sopimuspuoli.

133

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat tukikelpoisia, ja EU korvaa ne vain, jos ne on maksettu. Sen vuoksi jäsenvaltiot eivät ole velvollisia ilmoittamaan hallinnointikustannuksia ja -palkkioita, joita ei ole maksettu, koska niihin ei voida hakea korvausta komissiolta eikä niitä siten rahoiteta EU:n talousarviosta.

Hallintoviranomaisen maksamat hallinnointikustannukset ja -palkkiot voivat olla myös komission asetuksen (EY) N:o 1828/2006 43 artiklan 4 kohdassa säädettyjä kynnysarvoja suuremmat, mutta tällöin niitä ei voida korvata rakennerahastoista.

134

Ohjelmakaudella 2014–2020 komission on laadittava tiedoista yhteenveto kaikkien viiden ERI-rahaston osalta. Rahoitusvälineitä koskevaksi raportointiajaksi vahvistettiin kuusi kuukautta, jotta voitaisiin ottaa huomioon kaikki rahastokohtaiset säännöt (ja yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 50 artiklan 6 ja 7 kohdan vaatimukset täyttävien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten määräpäivät), jäsenvaltioiden tai hallintoviranomaisten vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa esittämien tietojen yhdistämiseen ja arviointiin tarvittava aika ja kokonaisesitys rahoitusvälineiden käyttöönoton edistymisestä kaikissa viidessä ERI-rahastossa.

Jos komissio esittää huomautuksia vuotuisesta täytäntöönpanokertomuksesta, rahoitusvälineet mukaan lukien, kertomus palautetaan hallintoviranomaisille, ja kahden kuukauden huomautusaika keskeytetään, kunnes tarkistetut tiedot toimitetaan komissiolle. Tämän jälkeen kahden kuukauden huomautusaika alkaa jälleen kulua.

Tiedot voidaan siis koota yhteen, kun komissio on suorittanut kokonaisarvioinnin ja se on saanut riittävän varmuuden hallintoviranomaisten antamien tietojen oikeellisuudesta ja totuudenmukaisuudesta.

141 Ensimmäinen luetelmakohta

Komission mielestä holding- tai erityisrahaston tavanomainen kesto on tukikelpoisuusaikaa lyhyempi rahoitusvälineen perustamisen edellyttämän ajan vuoksi (ks. myös 93 kohta).

Komissio korostaa, että yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 42 artiklan 5 kohdan mukaan suoriteperusteisen laskentamenetelmän käyttäminen on pakollista, ja suoriteperusteet vahvistetaan delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 12 artiklassa. Tukikelpoisten hallinnointikustannusten ja -palkkioiden yleinen yläraja asetetaan delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 13 artiklan 3 kohdassa, ja sen tavoitteena on suojata EU:n taloudelliset edut.

Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevat maksut vahvistetaan rahoitussopimuksessa. Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa ja delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 480/2014 vahvistetaan enimmäismäärät ainoastaan ERI-rahastosta osarahoitetuille tukikelpoisille kustannuksille eikä tosiasiallisesti maksettaville palkkioille. Näin suojataan EU:n taloudelliset edut.

141 Toinen luetelmakohta

Komissio täsmensi hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevassa ohjeasiakirjassa EGESIF 15-0021-01, joka julkaistiin 26. marraskuuta 2015, että jos esimerkiksi hallinnointikustannusten täysi korvaaminen on sidoksissa asiaankuuluvien suoriteperusteisten mukaisesti asetettujen yhdessä sovittujen päämäärien saavuttamiseen, olisi käytettävä niin sanottua bonus/malus-järjestelmää (ks. ohjeasiakirjan 2.2 kohta sivulla 3).

141 Kolmas luetelmakohta

Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti tällainen ehto voidaan asettaa rahoitussopimuksen tasolla, koska se on asia, josta sovitaan hallintoviranomaisen ja rahoitusvälineen käyttöönotosta vastaavan elimen välisissä neuvotteluissa. Peruspalkkiolle ja suoriteperusteiselle palkkiolle asetettujen ylärajojen tavoitteena on asettaa katto tukikelpoisten kustannusten enimmäismäärälle.

Komissio korostaa lisäksi, että suoriteperusteiden käyttäminen on pakollista.

Suoriteperusteinen palkkio on yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 42 artiklan 5 kohdassa asetettu pakollinen vaatimus, ja suoriteperusteet vahvistetaan delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 12 artiklassa.

Lainsäädäntövallan käyttäjät pitivät tätä sääntelyn kannalta riittävänä keinona varmistaa rahoitusvälineiden moitteeton käyttöönotto.

Avoimuuden ja moitteettoman varainhoidon kannalta komissio korostaa myös, että hallintoviranomaisen on ilmoitettava seurantakomitealle säännökset, jotka koskevat aiheutuneiden hallintokustannusten tai rahoitusvälineen hallintopalkkioiden suoriteperusteista laskentaa. Seurantakomitea saa vuosittain raportteja edellisen kalenterivuoden aikana tosiasiallisesti maksetuista hallintokustannuksista ja -palkkioista.

144

Rahoitusvälineiden kautta annetun rahoituksen kasvu ei komission mielestä tosiasiassa lisää jäsenvaltioille teknisenä apuna annettavan tuen määrää, koska tekniseen apuun sidotut määrät perustuvat ohjelmien toteuttamiseen liittyviin tarkoin määrättyihin hankkeisiin eivätkä rahoitusvälineiden kautta annetun rahoituksen määrään.

Osa teknisestä tuesta on lisäksi käytettävä rahoitusvälineiden käyttöönottoon (ks. komission vastaus 94 kohtaan).

Teknisenä apuna annettavan tuen määrä arvioitiin kussakin jäsenvaltiossa suhteessa niihin tarpeisiin, joita odotettiin ilmenevän ohjelmien valmisteluun ja toteutukseen liittyvän työn yhteydessä.

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat rahastonhoitajan saama korvaus rahaston hallinnoinnista ja raportointivaatimusten täyttämisestä.

Teknisen tuen tärkein kustannustekijä ei ole myöskään välttämättä avustusjärjestelyihin myönnettävä kokonaismäärä, vaan muut tekijät, kuten hallinnointi- ja valvontajärjestelmän ja lakisääteisten vaatimusten monimutkaisuus yhdistettynä jäsenvaltioiden ja EU:n tasolla tapahtuvaan täytäntöönpanoon, toimenpideohjelmien ja suurten yhteisrahoitettujen hankkeiden lukumäärä sekä välittäjänä toimivien elinten määrä.

145

Komissio huomauttaa, että hallintoviranomaisen esittämässä vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa on erityinen luku, jossa esitetään tiettynä vuotena toteutetut tärkeimmät tekniset tukitoimet. Lisäksi komissiolle korvattavaksi ilmoitettavat teknisen tuen kulut tarkastetaan kustannuserittelyn perusteella, ja hallintoviranomaisen tai muun elimen on esitettävä niiden tueksi laskuja, palkkakuitteja tai muita tositteita.

Menoilmoitus, jonka hallintoviranomainen tarkastaa otantamenetelmällä, voidaan tarkastuttaa lisäksi todentamis­viranomaisella, tilintarkastusviranomaisella ja komission tarkastajilla.

146

Komission mielestä ohjelman hallinnointikustannuksia (teknisen tuen määrärahat) ei pitäisi sekoittaa ohjelmaan sisältyvien yksittäisten toimenpiteiden toteuttamisesta aiheutuviin kustannuksiin (rahoitusvälineiden hallinnointikustannukset ja -palkkiot), koska näin ei toimita myöskään avustustoimenpiteiden toteuttamisen yhteydessä (esim. hankkeen valvonnasta vastaavan insinöörin palkkioihin liittyvät kustannukset sisällytetään hankkeelle myönnettyyn rahoitukseen eikä teknisen tuen rahoitukseen).

Komissio saa jäsenvaltioilta teknisen tuen määrärahoja koskevia raportteja.

Avustusten ja rahoitusvälineiden sekä yhteistyössä hallinnoitavien ja suoraan hallinnoitavien rahoitusvälineiden kustannusrakenteet poikkeavat lisäksi toisistaan.

Komissio julkaisi heinäkuussa 2012 tutkimuksen, joka sisältää määrällisiä ja laadullisia tietoja hallintokustannuksista ja EU:n rakennerahastojen hoidosta aiheutuvasta hallinnollisesta taakasta
(http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf).

Tutkimusta ollaan saattamassa ajan tasalle, ja se on määrä julkaista vuoden 2016 lopussa. Se aiotaan ottaa huomioon yksinkertaistamishankkeessa.

Johtopäätökset ja suositukset

147

Komissio myöntää, että EU:n talousarviosta rahoitusvälineiden avulla myönnettävä rahoitustuki on monella tavoin hyödyllistä, ja siksi niiden käytön lisäämistä edistetään ja suositaan aktiivisesti ohjelmakaudella 2014–2020.

148

Komission mielestä tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien ongelmien vaikutus vaihtelee jäsenvaltion ja rahoitusvälineen tyypin mukaan, ja rahoitusvälineet ovat kaiken kaikkiaan yhä tehokas ja vaikuttava keino myöntää EU:n rahoitusta.

148 Ensimmäinen luetelmakohta

Komission mielestä 57 prosentin keskimääräinen maksatusaste (vuoden 2014 lopussa) pitää sisällään hyvin epäyhtenäisen tilanteen. Riski siitä, ettei kaikkia maksatuksia ole ohjelman sulkemisajankohtana saatu suoritettua, koskee vain muutamaa rahoitusvälinettä joissakin jäsenvaltiossa.

Vuoden 2014 lopun alhaisen maksatusasteen taustalla on useita tekijöitä, kuten finanssikriisi, eräiden jäsenvaltioiden vähäinen kokemus ja joidenkin välineiden myöhäinen alkamisajankohta.

148 Toinen luetelmakohta

Lakisääteiset raportointivaatimukset eivät antaneet komissiolle mahdollisuutta saada jäsenvaltioilta yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden osalta täydellisiä tietoja yksityisten sijoittajien osallistumisesta. Komissio huomauttaa kuitenkin valtiontukisääntöjen edellyttävän, että tietyissä rahoitusvälineissä on yksityisten sijoittajien vähimmäisosuus (esim. 30 % ja joissain tapauksissa jopa 60 %).

Komissio katsoo, että kaudella 2007–2013 luodut keskitetysti hallinnoitavat rahoitusvälineet onnistuivat houkuttelemaan yksityiseltä sektorilta mittavia resursseja hankkeisiin jopa silloin, kun tiettyyn rahastoon (kuten Marguerite-rahastoon) ei maksettu yksityisiä rahoitusosuuksia. Komission mielestä tällaisista välineistä saatu kokemus auttaa sitä kehittämään välineitä, joilla kyetään houkuttelemaan jopa lisää yksityisiä sijoituksia.

148 Kolmas luetelmakohta

Komission mielestä varojen nopea kierrättäminen tukikelpoisuusaikana ei ole päämäärä sinänsä.

Lisäksi myönnetyn rahoituksen erääntymispäivää muutellaan tai sitä täytyy muutella siten, että se vastaa rahoitettavien sijoitusten eri tyyppejä. Tehtäessä päätelmiä kierrätysvaikutuksen vähäisyydestä tulisi vertailukohtana käyttää rahoitusvälineen perustamispäivää, lyhennysvapaata, erääntymispäivää ja tuensaajille myönnettyyn rahoitukseen sovellettavia viivästyskorkoja.

148 Neljäs luetelmakohta

Ohjelmakaudelle 2007–2013 laadittujen sääntöjen nojalla hallinnointikustannukset ja -palkkiot kytketään rahoitusvälineisiin maksettaviin määriin eikä loppukäyttäjille maksettuihin määriin. Komissio huomauttaa, että vertailu keskitetysti hallinnoitaviin välineisiin voidaan tehdä vasta EAKR- ja ESR-välineiden sulkemisen yhteydessä.

Kaudella 2014–2020 hallinnointikustannukset ja -palkkiot on kytkettävä tuloksellisuuteen, kuten loppukäyttäjille maksettavien määriin.

150

Komission mielestä riski siitä, ettei kaikkia maksatuksia ole ohjelman sulkemisajankohtana saatu suoritettua, koskee vain muutamaa rahoitusvälinettä joissakin jäsenvaltiossa.

Komissio huomauttaa, että 82 prosenttia kyselyyn vastanneista ilmoitti suorittaneensa markkinatarpeiden rahoitusvajearvioinnin siitä huolimatta, että sitä edellytettiin vain välillisesti säädöskehyksessä. Tätä tulisi pitää myönteisenä näkökohtana, kun otetaan huomioon, että vaatimus ei ollut sitova kaudella 2007–2013.

151

Komissio huomauttaa, että välinetyypistä (esim. lainat ja vakuudet) ja jäsenvaltioiden erityispiirteistä riippuen jotkin pienemmät rahastot toimivat yhtä tuloksellisesti tai jopa paremmin kuin suuremmat rahastot (esim. Saksassa, Puolassa ja Ranskassa).

Suositus 1(a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Kun uutta rahoitusvälinettä kehitetään, ennakkoarvioinnin yhteydessä tulisi aina arvioida myös aiemmista samanlaisista välineistä saadut kokemukset.

Suositus 1(b)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Keskitetysti hallinnoitavien rahoitusvälineiden oikeusperustoihin sisältyy vaatimus väliarvioinneista tai evaluoinneista.

Komissio aikoo huolehtia siitä, että kaikissa tällaisissa rahoitusvälineiden uusissa väliarvioinneissa arvioidaan aiemmat kokemukset ja suurten sosioekonomisten muutosten vaikutus välineen perusteluihin ja EU:n talousarviosta välineelle maksettavaan rahoitusosuuteen.

Suositus 2

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja katsoo, että se on pantu komissiota itseään koskevilta osin täytäntöön.

Komissio on alkanut laatia kansallisen tai alueellisen tason rahoitusvälineiden osalta ohjeasiakirjaa, jossa käsitellään yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 1 kohdan b alakohdan täytäntöönpanovaihtoehtoja. Ohjeasiakirjan luonnos esiteltiin jäsenvaltioille 28. huhtikuuta 2016. Kun ennakkoarvioinnin yhteydessä tarkastellaan yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklassa tarkoitettua täytäntöönpanojärjestelyä, on käsiteltävä myös mahdollisia mittakaavaetuja.

Siltä osin kuin on kyse ERI-rahasto-ohjelmasta EU:n tason välineisiin maksetuista rahoitusosuuksista, komissio on antanut laajoja selvennyksiä ja tehnyt jäsenvaltioiden kanssa tiiviisti yhteistyötä, joka koskee EU:n tason rahoitusvälinettä eli pk-yritysaloitetta.

Lisäksi komissio on julkaissut esitteen, jossa jäsenvaltioille annetaan ohjeita siitä, miten ERI- ja ESIR-rahastot täydentävät toisiaan.

Mikäli uusia EU:n tason välineitä kehitetään, komissio antaa jäsenvaltioiden pyynnöstä ohjeistusta ohjelmavarojen myöntämisestä EU:n tason välineisiin.

Toteutumisen tavoitemääräajasta komissio korostaa, että suositusta pannaan parhaillaan komissiota itseään koskevilta osin täytäntöön.

152

Komission mielestä tavoitetta yksityisen pääoman houkuttelemisesta ei pitäisi korostaa liikaa varsinkaan aloilla, jotka ovat alttiina markkinoiden vakaville toimintapuutteille. Sekä EU:n tasolla että yhteistyössä hallinnoitaville välineille oli muitakin aivan yhtä tärkeitä tavoitteita (esim. investointien luominen tietyille orastaville markkinoille, jotka tuottavat voimakasta eurooppalaista lisäarvoa talouden taantumavaiheessa, sekä kasvun, työllisyyden ja kilpailukyvyn tukeminen kaikissa jäsenvaltioissa ja niiden alueilla). Sen vuoksi rahoitusvälineiden onnistumista on arvioitava laajemmin kuin vain saadun yksityisen rahoituksen määrän kannalta.

Lakisääteiset raportointivaatimukset eivät antaneet komissiolle mahdollisuutta saada jäsenvaltioilta yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden osalta täydellisiä tietoja yksityisten sijoittajien osallistumisesta. Komissio huomauttaa kuitenkin valtiontukisääntöjen edellyttävän, että tietyissä rahoitusvälineissä on yksityisten sijoittajien vähimmäisosuus (esim. 30 % ja joissain tapauksissa jopa 60 %).

Komissio katsoo, että kaudella 2007–2013 luodut keskitetysti hallinnoitavat rahoitusvälineet onnistuivat houkuttelemaan yksityiseltä sektorilta mittavia resursseja hankkeisiin jopa silloin, kun tiettyyn rahastoon (kuten Marguerite-rahastoon) ei maksettu yksityisiä rahoitusosuuksia. Komission mielestä tällaisista välineistä saatu kokemus auttaa sitä kehittämään välineitä, joilla kyetään houkuttelemaan jopa lisää yksityisiä sijoituksia.

EU:n varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 223 artiklassa olevan määritelmän mukaan vipuvaikutus on ”tukikelpoisille varojen lopullisille saajille myönnetyn tuen määrä jaettuna unionin rahoitusosuudella”. Vipuvaikutuksena tulisi näin ollen pitää rahoitusvälineeseen myönnettyjen unionin rahoitusvarojen (panoksen) ja tukikelpoisille varojen lopullisille saajille myönnetyn rahoituksen (kokonais)määrän (tuotoksen) välistä suhdetta. Komissio katsoo, että tässä kaavassa otetaan sinänsä täysin huomioon, kuinka laajasti EU:n talousarviosta myönnetty julkinen rahoitus auttaa hankkimaan lisärahoitusta.

153

Komission mielestä on ennenaikaista laatia päätelmiä kaudella 2014–2020 saatavan yksityisen rahoituksen määrästä. Rahoitusvälineiden käytön laajentaminen kaudella 2014–2020 tarjonnee uusia tilaisuuksia samoin kuin mahdollisuus yhdistää välineitä ESIR-rahaston kanssa. Komissio huomauttaa esittäneensä vuoden 2014 ohjeistuksessa erityiskorvausta koskevia malleja.

Kaudella 2014–2020 sovellettavien käyttövalmiiden välineiden osalta annetussa täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 964/2014 on esimerkkejä siitä, miten erityiskohteluun liittyviä säännöksiä sovelletaan parhaiten yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseksi kohdistamatta liiallisia riskejä julkiselle sektorille.

Komissio esittää lisäksi 22. helmikuuta 2016 julkaisemassaan esitteessä esimerkkejä ERI- ja ESIR-rahastojen yhdistelmistä, joihin sisältyy yksityisille sijoittajille maksettavia erityiskorvauksia (ks. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Lopuksi todettakoon, että komissio on alkanut laatia erityiskorvausta koskevia ohjeita, joiden luonnos esiteltiin jäsenvaltioille lokakuussa 2015 ja jonka lopullista versiota laaditaan parhaillaan.

154

Komission mielestä on tärkeää varmistaa, ettei rahoitusvälineisiin kohdistu veronkiertojärjestelyjä. Tämä asia toistetaan komission hiljattain antamassa tiedonannossa, joka koskee 29. tammikuuta 2016 julkistettua veronkierron vastaista toimenpidepakettia. Ennakkoverosopimuksia ei voida kuitenkaan sinänsä pitää komission oman toiminta­politiikan vastaisina. Käsitteenä ennakkoverosopimus on sopimus, jonka tavoitteena on vähentää sijoittajien epätietoisuutta.

Suositus 3

Komissio ei hyväksy suositusta.

Se ei pidä tarpeellisena muuttaa varainhoitoasetusta ja/tai sen taustalla olevia alakohtaisia sääntöjä (yhteisiä säännöksiä koskevaa asetusta ja keskitettyä hallinnointia koskevia alakohtaisia sääntöjä) vaan katsoo, että ongelma voidaan ratkaista riittävällä tavalla antamalla ohjeistusta.

ERI-rahastosta vastaavat pääosastot ovatkin alkaneet laatia yhteisen hallinnoinnin osalta raportointia koskevan ohjeasiakirjan luonnosta. Luonnos esiteltiin jäsenvaltioille 28. huhtikuuta 2016. Siihen on määrä sisällyttää kattavia tietoja vipuvaikutuksen laskemisesta varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen mukaisesti sekä siitä, miten käyttöön saadut varat määritetään. Jäsenvaltioiden raportointi tarjoaa komissiolle tilaisuuden erottaa toisistaan toimenpideohjelmaan sisältyvien yksityisten ja kansallisten julkisten rahoitusosuuksien vipuvaikutus ja/tai ylimääräisten yksityisten tai julkisten pääomanlisäysten vipuvaikutus.

Komissio paranteli kesäkuussa 2015 menetelmiä, joilla vipuvaikutus lasketaan kaudella 2014–2020 käytettäviä keskitetysti hallinnoitavia rahoitusvälineitä koskevilta osin, jotta varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen vaatimuksia vipuvaikutuksen laskemisesta sovellettaisiin johdon- ja yhdenmukaisesti.

Suositus 4

Komissio hyväksyy suosituksen.

Toimenpideohjelmien sulkemista koskevien suuntaviivojen (komission päätös C(2015)2771) 5.2.5. kohdan mukaan sulkemispakettiin kuuluvassa loppukertomuksessa on esitettävä kansallista osarahoitusta myöntävien tahojen tunnistetiedot, kansallisen osarahoituksen tyyppi ja ohjelmarahoitusta täydentävät mahdolliset yhteissijoitusrahastot. Liitteessä I olevien mallien 1 ja 2 pakollisessa kentässä III.2.2.4 jäsenvaltioiden edellytetään lisäksi ilmoittavan rahoitusvälineeseen tosiasiallisesti maksettu kansallinen yksityinen osarahoitus.

Suositus 5

Komissio hyväksyy suosituksen.

Tapaa, jolla etuisuuskohtelua koskevia säännöksiä voidaan soveltaa yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseksi kohdistamatta liiallisia riskejä julkisiin tahoihin, jotka osoittavat varoja rahoitusvälineisiin, käsitellään huhtikuussa 2014 julkistetussa rahoitusvälineiden ennakkoarvioinnin suorittamista koskevien yleisten menetelmien (General Methodology to carry out the ex-ante assessment) osassa I.

Kaudella 2014–2020 sovellettavien käyttövalmiiden välineiden osalta annetussa täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 964/2014 on lisäksi esimerkkejä siitä, miten erityiskohteluun liittyviä säännöksiä sovelletaan parhaiten yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseksi kohdistamatta liiallisia riskejä julkiselle sektorille.

Lopuksi todettakoon, että komissio on alkanut laatia erityiskorvausta koskevia ohjeita, joiden luonnos esiteltiin jäsenvaltioille lokakuussa 2015 ja jonka lopullista versiota laaditaan parhaillaan.

Toteutumisen tavoitemääräajasta komissio korostaa, että suositusta pannaan parhaillaan komissiota itseään koskevilta osin täytäntöön.

Suositus 6

Komissio hyväksyy suosituksen osittain eli vuoden 2020 jälkeisen ohjelmakauden lainsäädäntöehdotuksia koskevilta osin.

Suositus 7

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio aikoo sisällyttää yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 1 kohdan b alakohdan täytäntöönpanovaihtoehtoja käsittelevään ohjeasiakirjaan yhteistä hallinnointia koskevia ylimääräisiä suosituksia, joissa edellytetään, että rahoitusvälineiden rakenteet sovitetaan yhteen veronkierron vastaisesta toimenpidepaketista tammikuussa 2016 annetussa komission tiedonannossa esitetyn politiikan kanssa.

Komissio on jo kirjoittanut keskitetysti hallinnoitavia välineitä koskevilta osin EIP:lle ja EIR:lle korostaakseen veronkierron vastaisten toimenpiteidensä merkitystä ja kannustaen EIP:tä ja EIR:ää edistämään lisää tämän osa-alueen hyviä käytäntöjä. Komissio ryhtyy käymään aktiivista vuoropuhelua EIP:n ja EIR:n kanssa arvioidakseen niiden toimintapolitiikkoja tällä osa-alueella.

Komissio huomauttaa lisäksi varainhoitoasetuksen 140 artiklan 4 kohdassa ja yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa täsmennettävän, että rahoitusvälineiden käyttöönotosta vastaavien elinten on noudatettava muun muassa rahanpesun ehkäisemisestä, terrorismin torjunnasta ja veropetoksista annettua lainsäädäntöä. Rahoitusvälineiden käyttöönotosta vastaavat elimet eivät saa olla sijoittautuneita alueille, joiden tuomioistuimet eivät tee unionin kanssa yhteistyötä kansainvälisesti sovittujen veromääräysten soveltamisessa, eivätkä ne voi pitää yllä liikesuhteita tällaisille alueille rekisteröityjen yhteisöjen kanssa. Hallintoviranomaisten on saatettava mainitut vaatimukset osaksi valittujen rahoituksen välittäjien kanssa tekemiään sopimuksia.

Kansallisen lainsäädännön ja EU:n suositusten mukainen verokohtelu on osa järjestelmää, joka on luotu rahoitusvälineiden käyttöönottoa varten. Verokohtelun säännöstenmukaisuus tarkastetaan myös hallinnoinnin tarkastuksissa ohjeasiakirjan EGESIF 14/0012/02 mukaisesti.

Toteutumisen tavoitemääräajasta komissio korostaa, että suositusta pannaan parhaillaan sitä itseään koskevilta osin täytäntöön.

Komission yhteinen vastaus 155 ja 156 kohtaan

Komission mielestä varojen nopea kierrättäminen tukikelpoisuusaikana ei ole päämäärä sinänsä.

Lisäksi myönnetyn rahoituksen erääntymispäivää muutellaan tai sitä täytyy muutella siten, että se vastaa rahoitettavien sijoitusten eri tyyppejä. Tehtäessä päätelmiä kierrätysvaikutuksen vähäisyydestä tulisi vertailukohtana käyttää rahoitusvälineen perustamispäivää, lyhennysvapaata, erääntymispäivää ja tuensaajille myönnettyyn rahoitukseen sovellettavia viivästyskorkoja.

Täytäntöönpanokauden päättymisen osalta komissio katsoo, että muutokset, joita se teki ohjelmien sulkemista koskeviin suuntaviivoihinsa, kuuluivat asetuksen (EY) N:o 1083/2006, sellaisena kuin se on muutettuna, 78 artiklan 6 kohdan soveltamisalaan, eivätkä ne näin ollen edellyttäneet säädöksen muuttamista (ks. myös komission vastaus 43 kohtaan ja komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa 2014 olevaan 6.52 kohtaan ja vuosikertomuksen suositukseen 5). Komissio korostaa, että hallintoviranomaiset ovat velvollisia ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin noudattaakseen yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 78 artiklan 7 kohtaa ja esittääkseen tällaiset toimenpiteet ohjelman sulkemisvaiheessa. Tässä yhteydessä on esitettävä muun muassa jäljellä olevien EAKR:lle ja ESR:lle määriteltyjen varojen uudelleenkäyttöä koskevat tiedot, joissa eritellään erityisesti kyseisten varojen hallinnoinnista vastaava toimivaltainen viranomainen, uudelleenkäyttömuoto, tarkoitus, kyseinen maantieteellinen alue ja suunniteltu kesto (ks. toimenpideohjelmien sulkemista koskevien suuntaviivojen 5.2.5 kohta).

Suositus 8

Komissio hyväksyy suosituksen.

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 45 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että rahoitusvälineisiin takaisin maksetut varat, jotka ovat syntyneet vähintään kahdeksan vuoden aikana tukikelpoisuusajan päättymisen jälkeen, käytetään moitteettomasti (ks. myös rahoitussopimuksen malli liitteessä IV, 1 kohdan j alakohta). Varat, jotka palautetaan rahastoon tukikelpoisuusajan päättymisen jälkeen, eivät ole enää EU:n varoja vaan kansallisia varoja.

Komissio aikoo yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 1 kohdan b alakohdan täytäntöönpanovaihtoehtoja käsittelevässä ohjeasiakirjassa korostaa tätä hallintoviranomaisten allekirjoittamaan rahoitussopimukseen sisältyvää vaatimusta. Se aikoo ilmoittaa, että tämän säännöksen riittävyyden varmentaminen kuuluu tarkastusviranomaisten suorittaman säännöllisen tarkastustoiminnan piiriin.

Toteutumisen tavoitemääräajasta komissio korostaa, että suositusta pannaan parhaillaan komissiota itseään koskevilta osin täytäntöön.

Suositus 9

Komissio hyväksyy suosituksen.

Toukokuussa 2014 hyväksytyssä ennakkoarvioinnin ohjeasiakirjassa kerrotaan, millä edellytyksillä kauden 2014–2020 ohjelmien varoja voidaan myöntää jo olemassa olevaan rahoitusvälineeseen.

Lisäksi komissio on alkanut luonnostella ohjeasiakirjaa, joka koskee rahoitusvälineiden käyttöönotosta vastaavien elinten valintaa. Ohjeasiakirjan luonnos esiteltiin jäsenvaltioille lokakuussa 2015. Asiakirjaan aiotaan laatia luku, jossa kerrotaan sopimusten muuttamisedellytyksistä (esim. käyttöönottokauden pidentäminen tai toimenpideohjelmasta kauden 2007–2013 rahoitusvälineisiin maksettavien rahoitusosuuksien suurentaminen). Ohjeasiakirjan lopullista versiota laaditaan parhaillaan.

Toteutumisen tavoitemääräajasta komissio korostaa, että suositusta pannaan parhaillaan komissiota itseään koskevilta osin täytäntöön.

158

Joulukuun 2014 lopussa rahoitusvälineiden kumulatiivisten hallinnointikustannusten ja -palkkioiden osuus oli 4,7 prosenttia rahoitusvälineisiin maksetuista määristä, mikä on vuositasolla alle 1,0 prosenttia.

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat tukikelpoisia ja EU korvaa ne vain, jos ne on maksettu rahastonhoitajalle. Jos maksetut hallinnointikustannukset ja -palkkiot ylittävät sallitut enimmäismäärät, korvaus maksetaan kyseisten enimmäismäärien eikä tosiasiallisesti maksettujen suurempien summien perusteella. Tällä toimenpiteellä suojataan EU:n taloudellinen etu.

Komission mielestä säännöt esitetään selkeästi oikeusperustassa ja siitä on annettu yksityiskohtaista ohjeistusta, joten uuden tulkinnan esittäminen ei ole tässä vaiheessa mahdollista.

Täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklan mukaan tukikelpoisten menojen enimmäisrajoina käytetään toimenpideohjelmasta rahastoon myönnetyn pääoman osuutta eikä osuutta siitä pääomasta, jota rahasto on käyttänyt lopullisten saajien tukemiseen.

Enimmäisrajoilla määritellään tukikelpoisten menojen enimmäismäärät, ja ne on laskettava vuotuisina keskimäärinä ja suhteessa kuluneeseen aikaan. Rahoitusjärjestelyjä koskevia välineitä käsittelevässä rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean ohjeasiakirjassa tarkastellaan oikeusperustaa ja annetaan siitä lisäselvennyksiä (ks. 2.6.1–2.6.17 kohta).

Kaudella 2014–2020 sovellettava säädöskehys edellyttää, että hallinnointikustannukset ja -palkkiot on kytkettävä tuloksellisuuteen, kuten loppukäyttäjille maksettaviin määriin.

Komission yhteinen vastaus 159 ja 160 kohtaan

Kauden 2007–2013 osalta komissio seuraa hallinnointikustannuksia ja -palkkioita laatimalla rahoitusvälineitä koskevista tiedoista yhteenvedon jäsenvaltioiden raportoinnin perusteella. Tämä vaatimus otettiin käyttöön vuonna 2011.

Kaudella 2014–2020 komissio saa täydellisemmät ja luotettavammat tiedot, joiden avulla se voi seurata rahoitusvälineiden käyttöönottoa kokonaisuudessaan, hallinnointikustannukset ja -palkkiot mukaan lukien.

Kansallisten viranomaisten vastuulla on varmistaa molempien kausien osalta, että hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat tukikelpoisia sovellettavien sääntöjen ja toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.

Komission mielestä ohjelman hallinnointikustannuksia (teknisen tuen määrärahat) ei pitäisi sekoittaa ohjelmaan sisältyvien yksittäisten toimenpiteiden toteuttamisesta aiheutuviin kustannuksiin (rahoitusvälineiden hallinnointikustannukset ja -palkkiot), koska näin ei toimita avustustoimenpiteiden toteuttamisen yhteydessä (esim. hankkeen valvonnasta vastaavan insinöörin palkkioihin liittyvät kustannukset sisällytetään hankkeelle myönnettyyn rahoitukseen eikä teknisen tuen rahoitukseen).

Komission haluaa korostaa, että se arvioi jäsenvaltioilta saamansa teknisen tuen määrärahoja koskevat raportit. Näin toimittiin kaudella 2007–2013 ja toimitaan myös kaudella 2014–2020.

161

Ohjelmakaudella 2014–2020 komission on laadittava tiedoista yhteenveto kaikkien viiden ERI-rahaston osalta. Rahoitusvälineitä koskevaksi raportointiajaksi vahvistettiin kuusi kuukautta, jotta voitaisiin ottaa huomioon kaikki rahastokohtaiset säännöt (ja yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 50 artiklan 6 ja 7 kohdan vaatimukset täyttävien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten määräpäivät), jäsenvaltioiden tai hallintoviranomaisten vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa esittämien tietojen yhdistämiseen ja arviointiin tarvittava aika ja kokonaisesitys rahoitusvälineiden käyttöönoton edistymisestä kaikissa ERI-rahastoissa.

Jos komissio esittää huomautuksia vuotuisesta täytäntöönpanokertomuksesta, rahoitusvälineet mukaan lukien, kertomus palautetaan hallintoviranomaisille, ja kahden kuukauden huomautusaika keskeytetään, kunnes tarkistetut tiedot toimitetaan komissiolle. Tämän jälkeen kahden kuukauden huomautusaika alkaa jälleen kulua.

Tiedot voidaan siis koota yhteen, kun komissio on suorittanut kokonaisarvioinnin ja se on saanut riittävän varmuuden hallintoviranomaisten antamien tietojen oikeellisuudesta ja totuudenmukaisuudesta.

162

Suoriteperusteinen palkkio on yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 42 artiklan 5 kohdassa asetettu pakollinen vaatimus, ja suoriteperusteet vahvistetaan delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 12 artiklassa.

Komissio täsmensi suoriteperusteista laskentamenetelmää hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevassa ohjeasiakirjassa (EGESIF 15-0021-01), joka julkaistiin marraskuussa 2015.

Suositus 10 (a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Hallinnointikustannuksista ja -palkkioista raportoidaan vastedeskin yhteenvetoilmoituksella, ja toukokuussa 2015 jäsenvaltioille lähetettiin tällaista raportointia koskevat erityisohjeet.

Toimenpideohjelmien sulkemista koskevien suuntaviivojen (komission päätös C(2015)2771) liitteessä I olevassa mallissa 1 (pakollinen kenttä III.4 ja III.6) ja mallissa 2 (pakollinen kenttä III.4) edellytetään, että jäsenvaltiot ilmoittavat maaliskuuhun 2017 mennessä aiheutuneet ja maksetut hallinnointikustannukset ja -palkkiot.

Suositus 10 (b)

Komissio ei hyväksy suositusta.

Komission mielestä säännöt esitetään selkeästi oikeusperustassa ja siinä on annettu yksityiskohtaista ohjeistusta, joten uuden tulkinnan esittäminen ei ole tässä vaiheessa mahdollista.

Täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklan mukaan tukikelpoisten menojen enimmäisrajoina käytetään toimenpideohjelmasta rahastoon myönnetyn pääoman osuutta eikä osuutta siitä pääomasta, jota rahasto on käyttänyt lopullisten saajien tukemiseen.

Enimmäisrajoilla määritellään tukikelpoisten menojen enimmäismäärät, ja ne on laskettava vuotuisina keskimäärinä ja suhteessa kuluneeseen aikaan. Rahoitusjärjestelyjä koskevia välineitä käsittelevässä rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean ohjeasiakirjassa tarkastellaan oikeusperustaa ja annetaan siitä lisäselvennyksiä (ks. 2.6.1–2.6.17 kohta).

Kaudella 2014–2020 sovellettava säädöskehys edellyttää, että hallinnointikustannukset ja -palkkiot on kytkettävä tuloksellisuuteen, kuten loppukäyttäjille maksettaviin määriin.

Suositus 11 (a)

Komissio ei hyväksy suositusta.

Komissio katsoo, että yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 42 artiklan 5 kohdassa asetetut suoriteperusteista palkkiota koskevat pakottavat säännökset sekä delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 12 artiklassa vahvistetut yksityiskohtaiset suoriteperusteet luovat riittävän pohjan toivotun kannustinvaikutuksen aikaan saamiseksi. Komission mielestä muutosehdotukselle ei ole tässä vaiheessa riittäviä perusteita.

Komissio huomauttaa lisäksi, että hallintoviranomaisen on ilmoitettava seurantakomitealle säännökset, jotka koskevat syntyneiden hallintokustannusten tai rahoitusvälineen hallintopalkkioiden suoriteperusteista laskentaa. Seurantakomitea saa vuosittain raportteja edellisen kalenterivuoden aikana tosiasiallisesti maksetuista hallintokustannuksista ja -palkkioista.

Suositus 11 (b)

Komissio toteaa, että suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

Komissio on samaa mieltä siitä, että hallintoviranomaisten tulisi hyödyntää mahdollisimman hyvin nykyisiä lakisääteisiä vaatimuksia. Kyseisiä vaatimuksia selvennetään ja tulkitaan yksityiskohtaisesti hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevassa ohjeasiakirjassa.

Nykyisen oikeusperustan mukaan delegoidun asetuksen (EU) N:o 480/2014 12 artiklassa mainittujen suoriteperusteiden lisäksi voidaan käyttää muitakin suoriteperusteita.

Suositus 12

Komissio ei hyväksy suositusta.

Tämän suosituksen toteuttamiskelpoisuudesta ja oikeasuhteisuudesta komissio katsoo, että analyysi edellyttäisi hallintoviranomaiselle avustuksista ja rahoitusvälineistä aiheutuvien kustannusten erottelua ja että molemmista tehtävistä vastaisi todennäköisesti sama henkilöstö. Avustusten ja rahoitusvälineiden sekä yhteistyössä hallinnoitavien ja suoraan hallinnoitavien rahoitusvälineiden kustannusrakenteet poikkeavat lisäksi toisistaan.

Tällaisen vertailevan analyysin merkityksestä komissio haluaa vielä korostaa, että avustukset ja rahoitusvälineet ovat kaksi eri tapaa toteuttaa ERI-rahastojen toimia, ja ne kohdistuvat erityyppisiin investointeihin.

163

Komissio hyväksyy periaatteen ERI- ja ESIR-rahastojen rahoitusvälineiden koordinoinnin optimoinnista.

Komissio julkaisi 22. helmikuuta 2016 esitteen, joka auttaa paikallisviranomaisia ja hankkeiden vetäjiä hyödyntämään täysimääräisesti ESIR- ja ERI-rahastojen tarjoamia koordinoinnin, synergioiden ja täydentävyyden mahdollisuuksia. Kyseisellä kahdella välineellä on eri perusteet, rakenne ja säädöskehys mutta ne täydentävät toisiaan. Ne tukevat toinen toistaan. Esite tarjoaa yleiskatsauksen siitä, miten ESIR- ja ERI-rahastoja voidaan yhdistellä joko hanketasolla tai rahoitusvälineen, kuten investointijärjestelyn, kautta (ks. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf).

Marguerite-rahaston vastaukset

Vastaukset kohtaan 81 ja laatikkoon 11

Marguerite-rahaston investointirakenne perustettiin lähinnä siksi, että Marguerite-rahasto voisi toteuttaa yksittäiset investointinsa yksittäisten tytäryritysten kautta salkkuriskin hallinnointiin liittyvistä syistä (näin investoinnit voidaan pitää erillisinä). Lisäksi rakenne helpottaisi sekä investoinneista luopumista tulevaisuudessa että rahojen virtaamista (Marguerite-rahastosta investointeihin ja investoinneista Marguerite-rahastoon). Luxemburgin viranomaisilta haettiin asiaa vahvistavaa veropäätöstä.

Tilintarkastustuomioistuin totesi kertomuksessaan, että ”on [...] mahdollista, että muita veroja [...] kierretään käyttämällä tätä rakennetta”. Katsomme, että viittaus veronkiertoon saattaisi olla harhaanjohtava, sillä kyseistä termiä käytetään usein viitattaessa järjestelmiin, joiden avulla pyritään kiertämään veroja, jotka on lain mukaan maksettava. Marguerite-rahaston veroasioita hallinnoi Marguerite-rahaston neuvonantaja, jonka tehtävänä on varmistaa, että rahasto noudattaa verovelvoitteitaan ja maksaa kaikki veronsa.

Lyhenteet

(CF: koheesiorahasto)

(COCOF: rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea)

(CPR: yhteisiä säännöksiä koskeva asetus)

(GBER: yleinen ryhmäpoikkeusasetus)

(PFLP: salkun suuririskisin osa)

(SoA: tarkastuslausuma)

CEF: Verkkojen Eurooppa -väline

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

EaSI: työllisyyttä ja sosiaalista innovointia koskeva Euroopan unionin ohjelma

EEEF: Euroopan energiatehokkuusrahasto

EEPR: yhteisön rahoitustukea energia-alan hankkeille koskeva talouden elvytysohjelma eli Euroopan energia-alan elvytysohjelma (European Energy Programme for Recovery)

EIP: Euroopan investointipankki

EIR: Euroopan investointirahasto

EKTR: Euroopan kalatalousrahasto

ERI-rahastoja käsittelevä asiantuntijaryhmä: Euroopan rakenne- ja investointirahastoja käsittelevä asiantuntijaryhmä (Expert Group on European Structural and Investment Funds, EGESIF)

ERI-rahastot: Euroopan rakenne- ja investointirahastot

ESIR: Euroopan strategisten investointien rahasto

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

Eurooppalainen Progress-mikrorahoitusjärjestely: eurooppalainen työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta koskeva Progress-mikrorahoitusjärjestely

JEREMIE: Euroopan yhteiset resurssit mikro- ja pk-yritysten tukemiseksi

LGTT: Euroopan laajuisille liikenneverkoille tarkoitettu lainavakuusväline

Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto

Marguerite-rahasto: vuoden 2020 Euroopan energia-, ilmastonmuutos- ja infrastruktuurirahasto

MRK: monivuotinen rahoituskehys

PBI: hankejoukkolainoja koskeva aloite

Pk-yritykset: pienet ja keskisuuret yritykset

SEUT: sopimus Euroopan unionin toiminnasta

SICAR: riskipääomasijoitusyhtiö (société d’investissement en capital à risque)

SICAV: vaihtuvapääomainen sijoitusyhtiö (société d’investissement à capital variable)

TEN-E/T: Euroopan laajuinen energiaverkko/Euroopan laajuinen liikenneverkko

TPO: toimenpideohjelma

Sanasto

Delegoitu asetus: Komission delegoitu asetus (EU) N:o 480/2014, annettu 3 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 täydentämisestä.1

Ehdollinen luottolimiitti on luottolimiitti, joka voidaan ottaa käyttöön, mikäli aiemmin määritelty tapahtuma tapahtuu.

Erityisrahastot ovat muita kuin holdingrahastoja.

Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) tavoitteena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa poistamalla keskeisintä alueellista epätasapainoa myöntämällä rahoitustukea infrastruktuurin luomiseen sekä lähinnä yritysten tuotannollisiin investointeihin, jotka luovat työpaikkoja.

Euroopan rakenne- ja investointirahastoja käsittelevä asiantuntijaryhmä perustettiin komissioon, ja sen tehtävänä on neuvoa komissiota Euroopan rakenne- ja investointirahastoista annettujen asetusten mukaisesti hyväksyttyjen ja toteutettavien ohjelmien täytäntöönpanoon liittyvissä kysymyksissä. Ryhmä on toinen niistä kahdesta ryhmästä, jotka korvaavat rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean (toinen on Euroopan rakenne- ja investointirahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea).

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) käsittävät viisi erillistä rahastoa, joiden tavoitteena on vähentää alueellista epätasapainoa Euroopan unionissa ohjelmakaudella 2014–2020. ERI-rahastot ovat Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto, koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.

Euroopan sosiaalirahaston (ESR) tavoitteena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa parantamalla työ- ja koulutusmahdollisuuksia, pääasiassa koulutustoimenpiteillä ja edistämällä korkeaa työllisyystasoa sekä uusien ja parempien työpaikkojen luomista.

Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) tarkoituksena on saada käyttöön vähintään 315 miljardia euroa yksityisiin ja julkisiin pitkäaikaisiin investointeihin EU:ssa vuosina 2015–2017 ja taata hankkeiden rahoitus myöhempinä vuosina. ESIR perustetaan Euroopan investointipankin (EIP) erityisrahastona, jonka kestoa ei ole rajattu. Siitä rahoitetaan hankkeiden riskialtteimpia osia. EIP:lle koituvaa lisäriskiä kompensoidaan EU:n talousarviosta myönnetyllä takuulla, joka on arvoltaan enintään 16 miljardia euroa. Jäsenvaltiot voivat osallistua lisävaroilla rahaston rahoittamiseen.

Euroopan yhteiset resurssit mikro- ja pk-yritysten tukemiseksi (JEREMIE) on komission ja Euroopan investointirahaston yhteinen aloite. Siinä edistetään rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden käyttöä tavoitteena parantaa pk-yritysten rahoituksen saantia rakennerahastojen kautta.

Hallintoviranomainen on kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka muu julkinen tai yksityinen elin, jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan toimenpideohjelmaa. Hallintoviranomaisen tehtävänä on muun muassa valita rahoitettavat hankkeet, seurata hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportoida komissiolle taloudellisista näkökohdista ja saavutetuista tuloksista.

Holdingrahasto on rahasto, jonka varoja on tarkoitus sijoittaa useisiin riskipääoma-, takuu- ja lainarahastoihin, kaupunkialueiden kehitysrahastoihin taikka rahastoihin tai muihin kannustinjärjestelmiin, jotka tarjoavat lainoja, takaisinmaksettaville investoinneille annettavia takuita tai vastaavia välineitä, jotka liittyvät energiatehokkuuteen ja uusiutuvien energialähteiden käyttöön rakennuksissa, myös nykyisessä asuntokannassa.

Koheesiopolitiikka kattoi ohjelmakaudella 2007–2013 Euroopan aluekehitysrahaston ja Euroopan sosiaalirahaston (eli kaksi rakennerahastoa) sekä koheesiorahaston. Ohjelmakautta 2014–2020 varten koheesiopolitiikan ja aluekehitystä edistävien EU:n muiden politiikkojen eli maaseudun kehittämispolitiikan sekä kalastus- ja meripolitiikan välistä koordinointia parannettiin antamalla Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevat yhteiset säännökset.

Lainalla tarkoitetaan sopimusta, joka velvoittaa lainanantajan antamaan lainanottajalle sovitun suuruisen rahasumman sovituksi määräajaksi. Lainanottajan on maksettava laina takaisin tietyn ajan kuluttua. Lainanottajan on tavallisesti maksettava lainasta korkoa.

Loppukäyttäjä on muu oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö kuin holdingrahasto tai rahoituksen välittäjä, joka saa rahoitusta rahoitusvälineestä.

Perustamispääomalla tarkoitetaan rahoitusvälineeseen sen toiminnan tukemiseksi EU:n talousarviosta tai kansallisesta talousarviosta maksettua taikka yksityisten sijoittajien maksamaa rahoitusmäärää. Perustamispääoman olisi vastattava rahoitusvälineen investointiedellytyksiä ja kohdemarkkinoita.

Pääomasijoituksella tarkoitetaan pääoman antamista yrityksen käyttöön suoraan tai välillisesti sijoitettuna yrityksen täyttä tai osittaista omistusosuutta vastaan siten, että pääomasijoittaja voi lisäksi osallistua yrityksen hallinnoinnin valvontaan ja saada osuuden sen voitoista.

Rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea on komission pysyvä seurantakomitea. Sen tehtävänä on käsitellä Euroopan aluekehitysrahastosta, Euroopan sosiaalirahastosta ja koheesiorahastosta annettujen asetusten täytäntöönpanoon liittyviä kysymyksiä.

Rahoituksen välittäjä on toimija, joka toimii yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden kautta kulkevien varojen välittäjänä hallintoviranomaisen tai holdingrahaston ja loppukäyttäjien välillä.

Riskipääomasijoitusyhtiö (société d’investissement en capital à risque, SICAR) on yhtiö, joka on suunniteltu pääomasijoituksia varten ja jossa ei ole sijoitusten hajauttamista koskevia sääntöjä eikä luotonantoa tai vipuvaikutusta koskevia rajoituksia.

Salkun suuririskisin osa: Kun lainasalkun riski jakautuu useaan osaan, salkun suuririskisin osa on se osa, jolla katetaan ensimmäinen osa tappioista (jotka voivat johtua esimerkiksi velanhoidon laiminlyönneistä).

Takauksen enimmäisraja on prosenttiosuus, jonka takaus enintään kattaa koko lainasalkun arvosta.

Takaus on kolmannen osapuolen eli takaajan antama sitoumus siitä, että takaaja maksaa lainanottajan velan, jos lainanottaja ei pysty maksamaan sitä itse. Takaajan on vastattava kaikista lainanottajan velanhoidon vajeista tai laiminlyönneistä takaajan, lainanantajan ja/tai lainanottajan välisen sopimuksen ehtojen mukaisesti.

Toimenpideohjelmassa asetetaan jäsenvaltion prioriteetit ja erityistavoitteet sekä määritetään, kuinka rahoitus käytetään hankkeiden rahoittamiseen tietyn ajanjakson eli yleensä seitsemän vuoden kuluessa. Hankkeilla on edistettävä tietyn tavoitejoukon yhden tai useamman tavoitteen saavuttamista, ja tavoitteet määritellään toimenpideohjelman toimintalinjan tasolla. Kutakin koheesiopolitiikan alan rahastoa eli Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa varten on oltava toimenpideohjelmia. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, joka komission on hyväksyttävä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia saa muuttaa niiden kattaman ajanjakson aikana vain, jos molemmat osapuolet suostuvat muutoksiin.

Toimintalinja: Yksi toimenpideohjelman strategiaan kuuluva painopiste, joka käsittää joukon toisiinsa liittyviä toimia, joilla on mitattavissa olevat erityistavoitteet.

Täytäntöönpanoasetus: Komission asetus (EY) N:o 1828/2006, annettu 8 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ja Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1080/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä.2

Vaihtuvapääomainen sijoitusyhtiö (société d’investissement à capital variable, SICAV), on avoin sijoitusrahasto, jonka pääoman arvo vaihtelee sijoittajien määrän ja sijoitusten arvon mukaan. Rahasto-osuuksia myydään ja ostetaan rahaston viimeisimmän nettoarvon perusteella.

Valtiontuella tarkoitetaan minkä tahansa muotoista suoraa tai välillistä rahoitustukea, jota viranomaiset myöntävät yksityisen sektorin yrityksille. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaan valtiontuki on yleensä kiellettyä sisämarkkinoilla, paitsi jos sille on asianmukaiset perusteet. EU:n valtiontukisäännöissä määritellään, koska valtiontuki ei vääristä (tai uhkaa vääristää) kilpailua. Euroopan komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida jäsenvaltioiden myöntämän valtiontuen yhteensoveltuvuutta valtiontukisääntöjen kanssa. Unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin valvovat komission tekemiä menettelyä koskevia päätöksiä ja toteuttamia toimia.

Varainhoitoasetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta.3

Verkkojen Eurooppa -välineestä annettu asetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1316/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, Verkkojen Eurooppa -välineen perustamisesta sekä asetuksen (EU) N:o 913/2010 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 680/2007 ja (EY) N:o 67/2010 kumoamisesta.4

Vähimmäistuottoprosentti on rahastonhoitajan tai sijoittajan hankkeelta tai sijoitukselta edellyttämä vähimmäistuottoprosentti.

Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus ohjelmakautta 2014–2020 varten: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta.5

Yleisiä säännöksiä koskeva asetus ohjelmakautta 2007–2013 varten: Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta.6

Ylijäämärahoituksella tarkoitetaan sitä osaa perustamispääomasta, joka tavoitti loppukäyttäjät, palautettiin myöhemmin rahoitusvälineeseen ja on siten taas käytettävissä sijoitettavaksi uudelleen.

Alaviitteet

1 EUVL L 138, 13.5.2014, s. 5.

2 EUVL L 371, 27.12.2006, s. 1.

3 EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1.

4 EUVL L 348, 20.12.2013, s. 129.

5 EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320.

6 EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25.

7 EAKR:sta ja ESR:sta annetussa lainsäädännössä käytettiin ohjelmakaudella 2007–2013 termiä ”rahoitusjärjestelyjä koskevat välineet”. Tässä kertomuksessa termejä ”rahoitusjärjestelyjä koskevat välineet” ja ”rahoitusvälineet” käytetään samassa merkityksessä.

8 Kansainvälisen tilinpäätösstandardin 32 mukaan rahoitusinstrumentti on ”[…] mikä tahansa sopimus, joka synnyttää yhdelle yhteisölle rahoitusvaroihin kuuluvan erän ja samalla toiselle yhteisölle rahoitusvelan tai oman pääoman ehtoisen instrumentin”.

9 Varainhoitoasetuksen 58 artikla.

10 Euroopan parlamentti, sisäasioiden pääosasto, ”Financial Engineering Instruments in Cohesion Policy - Study”, 2013, s. 46.

11 Yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 44 artiklan b alakohdan i alakohta.

12 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 37 artiklan 1 kohta: ”Tätä osastoa (IV osasto, Rahoitusvälineet) sovellettaessa hallintoviranomaisten ja rahasto-osuusrahastojen sekä rahoitusvälineiden käyttöönotosta vastaavien elinten on noudatettava sovellettavaa lainsäädäntöä erityisesti valtiontuen ja julkisten hankintojen osalta.”

13 Komission asetus (EU) N:o 651/2014, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2014, tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti (EUVL L 187, 26.6.2014, s. 1).

14 Euroopan komissio, ”Suuntaviivat valtiontuesta riskirahoitussijoitusten edistämiseksi” (EUVL C 19, 22.1.2014, s. 4).

15 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 37 artikla.

16 Neuvoston asetus (EU) 2015/1588, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2015, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin (kodifikaatio) (EUVL L 248, 24.9.2015, s. 1).

17 Tästä huolimatta keskitetysti hallinnoituja rahoitusvälineitä on perustettu Luxemburgiin. Lisäksi niistä on osoitettu EU:n rahoitusta Irlannissa ja Kroatiassa toteutettaviin hankkeisiin.

18 Euroopan komissio, EIP, ”FI Compass: Financial Instruments - A sustainable way of achieving EU economic and social objectives”, s. 3.

19 Ks. erityiskertomus nro 5/2015 ”Ovatko rahoitusvälineet menestyksekkäitä ja lupaavia maaseudun kehittämisen välineitä?”, kohta 82 (http://eca.europa.eu).

20 COM(2015) 565 final, 13.11.2015 ”Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle unionin yleisestä talousarviosta tuetuista rahoitusvälineistä 31. joulukuuta 2014 vallinneen tilanteen mukaan varainhoitoasetuksen 104 artiklan 8 kohdan mukaisesti”, s. 4.

21 SWD(2015) 206 final, 13.11.2015 ”Activities relating to financial instruments”, s. 6–12.

22 Euroopan parlamentti, Viides koheesiokertomus ja koheesiopoliittinen strategia vuoden 2013 jälkeen; EUCO 169/13, Eurooppa-neuvoston päätelmät, 25. lokakuuta 2013, s. 10.

23 Asetus (EU) N:o 1303/2013.

24 Euroopan parlamentti, komissio, The 2014 budgetary discharge to the Commission – Answers to the European Parliament’s written questions to Commissioner Crețu, hearing on 7 December 2015, s. 34.

25 EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014, s. 21 ja 54.

26 Yhtä näistä kuudesta rahoitusvälineestä, vuoden 2020 Euroopan energia-, ilmastonmuutos- ja infrastruktuurirahastoa (Marguerite-rahasto), hallinnoidaan suoraan (ks. kohta 6).

27 SWD(2015) 206 final.
Euroopan komissio: ”Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, Bryssel, syyskuu 2015.

28 Euroopan laajuisille liikenneverkoille tarkoitettu lainavakuusväline (LGTT), hankejoukkolainoja koskeva aloite (PBI), Marguerite-rahasto, Euroopan energiatehokkuusrahasto (EEEF), eurooppalainen työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta koskeva Progress-mikrorahoitusjärjestely, Kreikan JESSICA, Slovakian JEREMIE, Kreikan Entrepreneurship Fund (”Yrittäjyysrahasto”), Venture Finance Hungary (Unkarin JEREMIE) ja Sisilian JEREMIE.

29 Caisse des Dépôts, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ja OECD.

30 Varainhoitovuotta 2010 koskeva vuosikertomus, kohdat 4.30–4.36 (EUVL C 326, 10.11.2011), varainhoitovuotta 2011 koskeva vuosikertomus, kohta 5.34 (EUVL C 344, 12.11.2012), varainhoitovuotta 2012 koskeva vuosikertomus, kohta 10.31 (EUVL C 331, 14.11.2013), varainhoitovuotta 2013 koskeva vuosikertomus kohdat 5.33–5.36 (EUVL C 398, 12.11.2014), varainhoitovuotta 2014 koskeva vuosikertomus, kohdat 6.46–6.52 (EUVL C 373, 10.11.2015).

31 Erityiskertomus nro 4/2011 ”Pk-yritysten takausjärjestelmän tarkastus”, erityiskertomus nro 2/2012 ”Euroopan aluekehitysrahaston osarahoittamat rahoitusvälineet pk-yrityksille”, erityiskertomus nro 5/2015 ”Ovatko rahoitusvälineet menestyksekkäitä ja lupaavia maaseudun kehittämisen välineitä?”, erityiskertomus nro 8/2015 ”Vastaako EU:n antama taloudellinen tuki riittävän hyvin mikroyrittäjien tarpeita?” (http://eca.europa.eu).

32 Ks. varainhoitovuosia 2013 (kohta 5.35) ja 2014 (kohta 6.49) koskevat vuosikertomukset sekä erityiskertomus nro 8/2015 (kohta 67).

33 Euroopan komissio: ”Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007‐2013, Situation as at 31 December 2014”, s. 22.

34 Talousarviositoumusten vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskevan säännön (n+2-sääntö) soveltaminen auttaa selvittämään maksattamatta olevat sitoumukset. Säännön mukaan kaikki ne varat vapautetaan ilman eri toimenpiteitä, joita ei ole käytetty tai joiden osalta ei ole esitetty maksupyyntöä myöntämisvuotta seuraavan toisen vuoden loppuun mennessä.

35 Varainhoitovuotta 2014 koskeva vuosikertomus, kohta 6.50.

36 C(2015) 2771 final, 30.4.2015 ”Liite asiakirjaan Komission päätös Euroopan aluekehitysrahastosta, Euroopan sosiaalirahastosta ja koheesiorahastosta annettavaa tukea varten vahvistettujen toimenpideohjelmien (2007–2013) sulkemista koskevien suuntaviivojen hyväksymisestä annetun päätöksen C(2013) 1573 muuttamisesta”, s. 7.

37 Varainhoitovuotta 2014 koskeva vuosikertomus, kohta 6.52.

38 Erityiskertomukset nro 8/2015 (kohta 21), nro 2/2012 (kohta 118) ja nro 5/2015 (kohta 27); Euroopan komissio, EIP, ”Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programming Period”, tutkimus, jonka ovat tehneet Mazars/Ecorys/EPRC, s. 52, 66 ja 73.

39 Rahoitusvajearviointia käsitellään holdingrahastojen osalta täytäntöönpanoasetuksen 44 artiklan 1 kohdan a alakohdassa seuraavasti: ”[…] Rahoitussopimuksessa on tarvittaessa otettava huomioon: a) kun kyse on yrityksiä, ensisijaisesti pieniä ja keskisuuria yrityksiä (pk-yritykset), mukaan lukien mikroyrityksiä, tukevista rahoitusjärjestelyjä koskevista välineistä, tällaisten välineiden tarjonnan ja kysynnän välisen eron arvioinnin tulokset […]”.

40 Täytäntöönpanoasetuksen alkuperäisen version 43 artiklan 2 kohta.

41 Komission asetus (EY) N:o 846/2009, annettu 1 päivänä syyskuuta 2009, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ja Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1080/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 1828/2006 muuttamisesta (EUVL L 250, 23.9.2009, s. 1), 1 artikla.

42 Erityiskertomukset nro 8/2015 (kohdat 21 ja 22), nro 2/2012 (kohdat 33–37 ja kohdat 116–118) ja nro 5/2015 (kohdat 27 ja 96).

43 Ks. erityiskertomus nro 2/2012, kohta 118.

44 Yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 35 artikla.

45 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 96 artiklan 1 kohta.

46 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 1 kohta.

47 Tähän mahdollisuuteen sisältyy erityistapaus, jossa EAKR:n toimenpideohjelmista voidaan tukea pk-yrityksiä koskevaa aloitetta, joka on komission suoraan hallinnoima. Tässä tapauksessa sovelletaan yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 39 artiklassa esitettyä erityissääntöjä.

48 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 120 artiklan 5 ja 7 kohta.

49 Komissio, rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea (COCOF) (10-0014-05), Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of the General Regulation.

50 Euroopan komissio, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, ”Common Audit Framework”, heinäkuu 2011 (osa 2), s. 7.

51 Varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 223 artikla.

52 Erityiskertomus nro 2/2012, laatikko 5.

53 SWD(2015) 206 final.

54 OECD, ”Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions”, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. helmikuuta 2015.

55 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 soveltamissäännöistä ohjelman rahoitusosuuksien siirtämisen ja hallinnon yksityiskohtaisten järjestelyjen, rahoitusvälineistä toimitettavien tietojen, toimien tiedotus- ja viestintätoimenpiteiden teknisten ominaisuuksien sekä datan tallennus- ja säilyttämisjärjestelmän osalta 28 päivänä heinäkuuta 2014 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 821/2014 (EUVL L 223, 29.7.2014, s. 7) liite I, jossa esitetään useita jaksoja käytettäväksi mm. rahoitusvälineiden rahoituslähteitä koskevien tietojen raportoinnin perustana.

56 Täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklan 5 kohta.

57 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja SEC(2011) 1237 final, 19.10.2011, komission tiedonantoon Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Eurooppa 2020 -hankejoukkolainoja koskevan aloitteen pilottivaihe – liittyvä vaikutustenarviointi, s. 53.

58 Komission suositus, annettu 6.12.2012, aggressiivisesta verosuunnittelusta, C(2012) 8806.

59 Ks. esimerkiksi lehdistötiedote 11. kesäkuuta 2014 – IP/14/663.

60 COM(2015) 135 final, 18.3.2015, ”Ehdotus neuvoston direktiiviksi direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse pakollisesta automaattisesta tietojenvaihdosta verotuksen alalla”.

61 COM(2015) 302 final, 17.6.2015, ”Euroopan unionin oikeudenmukainen ja tehokas yhtiöverojärjestelmä: viisi keskeistä toiminta-alaa”.

62 Hybridi-instrumentit ovat välineitä, joita voidaan kohdella verotuksellisesti eri tavoin lainkäyttöalueella ja/tai lainkäyttöalueiden välillä, kuten velkana yhdessä maassa ja pääomana toisessa maassa (ks. OECD, ”Hybrid Mismatch Arrangements - Tax Policy and Compliance Issues” maaliskuu 2012, s. 7.

63 SICAV on avoin sijoitusrahasto, jonka pääoman arvo vaihtelee sijoittajien määrän ja sijoitusten arvon mukaan. Rahasto-osuuksia myydään ja ostetaan rahaston viimeisimmän nettoarvon perusteella.

64 SICAR on yhtiö, joka on suunniteltu pääoma- ja riskipääomasijoituksia varten ja jossa ei ole sijoitusten hajauttamista koskevia sääntöjä eikä luotonantoa tai vipuvaikutusta koskevia rajoituksia.

65 Ks. erityiskertomus nro 2/2012 (kohdat 105–115 ja kohta 124), nro 8/2015 (kohdat 34 ja 35) ja nro 5/2015 (kohdat 66 ja 67 ja laatikko 7).

66 Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta pieniin ja keskisuuriin yrityksiin tehtävien riskipääomasijoitusten edistämiseksi, kohta 4.3.4. (EUVL C 194, 18.8.2006, s. 2).

67 Euroopan komissio: ”Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007‐2013, Situation as at 31 December 2014”, s. 25.

68 Täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklan 4 kohta.

69 SWD(2015) 206 final.

70 Komission päätös, tehty 25. helmikuuta 2010, Euroopan unionin osallistumisesta vuoden 2020 Euroopan energia-, ilmastonmuutos- ja infrastruktuurirahastoon (Marguerite-rahasto), C(2010) 941.

71 Komission delegoitu asetus (EU) N:o 480/2014, 6 artiklan 1 kohdan d alakohta.

72 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 37 artiklan 2 kohdan c alakohta.

73 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 44 artiklan 1 kohta.

74 Komission asetus (EU) N:o 651/2014, 21 artiklan 13 kohdan c alakohta

75 Verkkojen Eurooppa -välineestä annetun asetuksen liite I, III osa, 6 kohta.

76 Ks. erityiskertomus nro 2/2013, suositus nro 7.

77 Euroopan parlamentti, sisäasioiden pääosasto, ”Financial Instruments under Cohesion policy 2007-13: How have Member States and Selected Financial Institutions Respected and Preserved EU Financial Interests?”, s. 16; Komissio ja EIP, ”Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programme period” – tutkimuksen on toteuttanut Mazars/Ecorys/EPRC, s. 62.

78 Preqin, Private Equity Spotlight, toukokuu 2015, s. 8.

79 SWD(2015) 206 final, s. 151 ja 159.

80 Yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 78 artiklan 7 kohta.

81 Euroopan komissio: ”Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006”, COCOF(10-0014-05) (neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 44 artiklan mukaisia rahoitusjärjestelyvälineitä koskeva tarkistettu ohjeasiakirja), 8.2.2012, kohta 5.2.5.

82 C(2015) 2771, 30.4.2015 ”Liite asiakirjaan Komission päätös Euroopan aluekehitysrahastosta, Euroopan sosiaalirahastosta ja koheesiorahastosta annettavaa tukea varten vahvistettujen toimenpideohjelmien (2007–2013) sulkemista koskevien suuntaviivojen hyväksymisestä annetun päätöksen C(2013) 1573 muuttamisesta”, s. 7.

83 Yleisistä säännöksistä annetun asetuksen 108 artikla luettuna yhdessä yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 152 artiklan 1 kohdan ja 153 artiklan kanssa.

84 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 45 artikla.

85 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 38 artiklan 3 kohdan b alakohta.

86 Slovenia (66 %), Espanja (63 %), Ranska (37 %), Italia (28 %), Tanska (18 %), Tšekki (16 %), Alankomaat (10 %), Belgia (1 %) ja Viro (0 %).

87 Yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 78 artiklan 6 kohta.

88 Täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklan 4 kohta.

89 Komission asetus (EY) N:o 448/2004, sääntö 8, 2.7 kohta, ja sääntö 9, 2.6 kohta.

90 Asetus (EU) N:o 1303/2013, 42 artiklan 1 kohdan d alakohta.

91 Yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 78 artiklan 6 kohdan d alakohta, täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklan 4 kohdassa vahvistetuissa rajoissa.

92 COCOF (10-0014-05), 8. helmikuuta 2012, 2.6 kohta.

93 Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio laati kolme rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean ohjeasiakirjaa rahoitusjärjestelyvälineistä: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) ja COCOF (10-0014-05).

94 Euroopan komissio: Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006, COCOF (10-0014-05) (neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 44 artiklan mukaisia rahoitusjärjestelyvälineitä koskeva ohjeasiakirja), 8. 2.2012, kohta 2.6.12.

95 Euroopan komissio: ”Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007‐2013, Situation as at 31 December 2014”, s. 29.

96 Ks. erityiskertomus nro 8/2015, kohta 63.

97 Lane Clark & Peacock: Investment management fee survey, 2015 ja Morningstar: Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down, 2015.

98 KfW Economic Research No 18, ’You get what you pay for – The remuneration structure of VC funds and its consequences’, 7. maaliskuuta 2013.

99 Ks. erityiskertomus nro 8/2015, kohdat 62 ja 72.

100 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1310/2011, annettu 13 päivänä joulukuuta 2011, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 muuttamisesta takaisin maksettavan tuen, rahoitusjärjestelyjen ja tiettyjen menotaulukkoa koskevien säännösten osalta (EUVL L 337, 20.12.2011, s. 1).

101 Euroopan komissio: ”Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, s. 27.

102 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 46 artiklan 1 kohta ja 111 artikla.

103 Asetus (EU) N:o 1303/2013, 46 artiklan 2 kohdan e alakohta.

104 Komission delegoitu asetus (EU) N:o 480/2014, 13 artikla.

105 Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen johdanto-osan 123 kappale ja 42 artikla.

106 Komission delegoitu asetus (EU) N:o 480/2014, 12, 13 ja 14 artikla.

107 Euroopan komissio: ”Suuntaviivat valtiontuesta riskirahoitussijoitusten edistämiseksi”, 3.6.1 kohta.

108 Yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 45 artikla.

109 Yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 46 artikla.

110 SEC(2011) 1141 final, 6. lokakuuta 2011 (ks. myös erityiskertomus nro 8/2015, kohta 56; erityiskertomus nro 16/2013, kohdat 74 ja 75).

111 Euroopan komissio: ”Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 programme period”, loppuraportti, 2014.

112 Ks. erityiskertomus nro 5/2015, kohdat 58 ja 71.

113 Ks. erityiskertomus nro 8/2015, kohdat 57, 63 ja 64, 71 ja 72 ja suositus 4.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Henri Grethen. Jaosto on erikoistunut rakennepolitiikkojen, liikenteen ja energian menoaloihin. Tarkastus toimitettiin raportoivan jäsenen Iliana Ivanovan johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Tony Murphy ja kabinettiavustaja Mihail Stefanov, toimialapäällikkö Niels-Erik Brokopp, tehtävävastaava Rares Rusanescu ja tarkastajat Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje ja Maria Ploumaki.

Vasemmalta oikealle: M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

Tietoja tästä julkaisusta

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

PrintISBN 978-92-872-5377-4ISSN 1831-0958doi:10.2865/317474QJ-AB-16-019-FI-C
PDFISBN 978-92-872-5437-5ISSN 1977-5792doi:10.2865/74105QJ-AB-16-019-FI-N
EPUBISBN 978-92-872-5359-0ISSN 1977-5792doi:10.2865/57236QJ-AB-16-019-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.