EU:n talousarvion toteuttaminen rahoitusvälineiden avulla – ohjelmakaudelta 2007–2013 saatujen kokemusten hyödyntäminen

Tiivistelmä

Euroopan unionilla on tällä hetkellä vakavia haasteita, kuten taloudellinen ja rahoituksellinen elpyminen ja pakolaiskriisin hallinta. EU:n päätöksentekijät etsivät siksi keinoja, joiden avulla maksimoitaisiin käytettävissä olevan EU:n talousarvion vaikuttavuus ja tehokkuus. EU:n talousarvio vastaa alle yhtä prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta (BKT).

Rahoitusvälineiden kautta annetaan rahoitustukea EU:n talousarviosta. Rahoitusvälineiden kautta loppukäyttäjille annettava rahoitustuki voi olla muodoltaan lainoja, vakuuksia tai pääomasijoituksia.

Jos rahoitusvälineet pannaan täytäntöön asianmukaisesti, niistä voisi olla avustuksiin verrattuna hyötyä erityisesti kahdella seuraavalla tavalla:

• mahdollisuus saada aikaan vipuvaikutusta julkisilla varoilla (eli hankkia yksityistä ja julkista lisärahoitusta alkuperäisen julkisen rahoituksen täydentämiseksi)
• välineiden perustamispääoman kierrätettävyys (samat varat voidaan käyttää uudelleen useaan kertaan).

Lainat on maksettava takaisin, vakuudet vapautettava tai pääomasijoitusten osalta palautettava, minkä pitäisi periaatteessa vaikuttaa myös loppukäyttäjien käytökseen, johtaa parempaa julkisten varojen käyttöön ja vähentää sen todennäköisyyttä, että loppukäyttäjistä tulee julkisesta tuesta riippuvaisia.

Ohjelmakaudella 2007–2013 Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR) mukaisesti perustettuja rahoitusvälineitä käytti 25 jäsenvaltiota EU:n 28 jäsenvaltiosta. Yhteensä EU:ssa oli perustettu 972 EAKR-rahoitusvälinettä ja 53 ESR-rahoitusvälinettä. Vuoden 2014 loppuun mennessä EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmista oli maksettu näihin välineisiin rahoitusosuuksia noin 16 miljardia euroa. Tämä oli merkittävästi enemmän kuin aiempina kausina: ohjelmakaudella 2000–2006 näihin välineisiin osoitettiin noin 1,3 miljardia euroa ja ohjelmakaudella 1994–1999 yhteensä 0,6 miljardia euroa. Samalla ohjelmakaudella 2007–2013 EU:n talousarviosta maksettiin yhteensä noin 5,5 miljardia euroa rahoitusosuuksia niihin 21 rahoitusvälineeseen, joita komissio hallinnoi joko suoraan tai välillisesti. Nämä keskitetysti hallinnoidut rahoitusvälineet toimivat kaikissa EU:n jäsenvaltioissa.

Tilintarkastustuomioistuin tutki tällä tarkastuksella, olivatko rahoitusvälineet ohjelmakaudella 2007–2013 tehokas mekanismi EU:n talousarvion toteuttamiseksi. Tarkastus toimitettiin lokakuun 2014 ja maaliskuun 2016 välisenä aikana. Tarkastuksessa keskityttiin alue-, sosiaali-, liikenne- ja energiapolitiikkaan. Analyysi kattoi kaikki yhteistyössä hallinnoidut 1 025 EAKR- ja ESR-rahoitusvälinettä, jotka perustettiin ohjelmakaudella 2007–2013, ja kuusi keskitetysti hallinnoitua edellä mainittujen alojen rahoitusvälinettä. Tässä kertomuksessa esitettävät tiedot perustuvat tuoreimpiin käytettävissä oleviin tietoihin, jotka komissio toimitti syyskuussa 2015 ja jotka kuvaavat vuoden 2014 lopussa vallinnutta tilannetta.

Tarkastuksessa havaittiin muutamia merkittäviä tekijöitä, jotka rajoittivat ohjelmakaudella 2007–2013 rahoitusvälineiden tehokkuutta EU:n talousarvion toteuttamismekanismina:

• huomattava määrä EAKR- ja ESR-rahoitusvälineitä oli yleensä ylimitoitettuja. Vuoden 2014 lopussa niillä oli edelleen merkittäviä vaikeuksia käyttää perustamispääomansa (kaikesta toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin maksetusta perustamispääomasta käytettiin keskimäärin noin 57 prosenttia). Liiallisen alkuperäisen perustamispääoman syntymistä edisti myös jäsenvaltioiden pyrkimys vältellä maksusitoumusten vapauttamista koko ohjelmakauden 2007–2013 ajan.
• Sen paremmin yhteistyössä hallinnoiduilla kuin keskitetysti hallinnoiduillakaan rahoitusvälineillä ei yleisesti ottaen onnistuttu houkuttelemaan yksityistä pääomaa.
• Tähän mennessä vain pieni määrä EAKR- ja ESR-rahoitusvälineistä on onnistunut tarjoamaan kierrätettyä rahoitustukea.
• EAKR- ja ESR-rahoitusvälineillä hallinnointikustannukset ja -palkkiot vaikuttavat olevan loppukäyttäjille tosiasiallisesti osoitettuun rahoitustukeen verrattuna merkittävästi korkeampia kuin keskitetysti hallinnoiduilla välineillä tai yksityisen sektorin sijoitusrahastoilla.

Samaan aikaan tilintarkastustuomioistuin panee merkille myös, että ohjelmakauden 2014–2020 oikeudellista kehystä parannettiin rahoitusvälineiden osalta ohjelmakaudelta 2007–2013 kertyneen asiantuntemuksen perusteella, mutta tiettyjä ongelmia esiintyy edelleen.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa kertomuksessa seuraavaa:

• Keskitetysti hallinnoitavia välineitä koskevan komission ennakkoarvioinnin yhteydessä olisi analysoitava järjestelmällisesti tähän mennessä saatuja kokemuksia.
• Kokemuksista oppimisen lisäksi komission olisi arvioitava merkittävien sosioekonomisten muutosten vaikutusta välineiden käyttöperusteisiin ja vastaavaan EU:n talousarviosta vaadittuun rahoitusosuuteen jokaisesta keskitetysti hallinnoitavasta rahoitusvälineestä tehtävässä väliarvioinnissa.
• Komission ja jäsenvaltioiden olisi pyrittävä optimoimaan tiettyjen EAKR- ja ESR-rahastojen kokoa, jotta hyödynnettäisiin mahdollisuuksien mukaan rahastojen toimintakustannusten merkittäviä säästöjä. Jäsenvaltioille olisi annettava lisäohjeita siitä, miten tällaisia (suoraan tai välillisesti komission hallinnoimia) rahoitusvälineitä perustetaan jäsenvaltioissa tai unionin tasolla.
• Komission olisi määriteltävä varainhoitoasetuksessa (ja tämän jälkeen alakohtaisissa asetuksissa) rahoitusvälineiden vipuvaikutus, jota voidaan soveltaa EU:n talousarvion kaikilla aloilla. Määritelmässä olisi tehtävä selkeä ero toimenpideohjelmien puitteissa saatujen yksityisten ja kansallisten julkisten varojen ja/tai yksityisten tai julkisten pääomanlisäysten vipuvaikutuksen välillä ja otettava huomioon kyseisen välineen tyyppi.
• Komission olisi varmistettava ohjelmakauden 2007–2013 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden osalta päättämisen yhteydessä, että jäsenvaltiot toimittavat kattavia ja luotettavia tietoja perustamispääomaan sekä toimenpideohjelmien puitteissa että niiden lisäksi maksetuista yksityisistä varoista.
• EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden osalta komission olisi annettava jäsenvaltioille lisäohjeita siitä, miten etuuskohteluun liittyviä säännöksiä sovelletaan parhaiten yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseksi kohdistamatta liiallisia riskejä julkisiin tahoihin, jotka osoittavat varoja rahoitusvälineisiin.
• Keskitetysti hallinnoitavia rahoitusvälineitä säätelevässä lainsäädännössä olisi määriteltävä kunkin välineen kohdalla EU:n talousarvioon mahdollisesti vaikuttavat yleiset riskinjakoperiaatteet.
• Kaikkien EU:n talousarviosta ohjelmakaudella 2014–2020 rahoitettavien rahoitusvälineiden osalta komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot, komissio itse ja EIP-ryhmä panevat toimeen ainoastaan rakenteita, jotka ovat komission omien verojärjestelyihin liittyvien suositusten ja toimien mukaisia.
• Komission olisi ryhdyttävä asianmukaisiin toimiin varmistaakseen, että jäsenvaltiot säilyttävät varojen kierrätettävyyden vaadittujen kahdeksan vuoden ajan ohjelmakautta 2014–2020 koskevan tukikelpoisuusajan päätyttyä.
• Komission olisi annettava ohjeita säännöksistä, joilla sallitaan rahoitusvälineiden käytön jatkaminen seuraavalla ohjelmakaudella, erityisesti tapauksissa, joissa rahastonhoitajat valitaan tarjouskilpailun perusteella.
• Komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot raportoivat kattavia tietoja maaliskuuhun 2017 mennessä aiheutuneista hallinnointikustannuksista ja maksetuista hallinnointipalkkioista lähestyvää ohjelmakauden 2007–2013 päättämistä silmällä pitäen.
• Komission olisi tehtävä selväksi, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäisrajoja on sovellettava rahoitusvälineen tosiasiallisesti käyttämään perustamispääomaan eli toimenpideohjelmasta saatuun rahoitusosuuteen, joka on käytetty rahoitustuen antamiseen loppukäyttäjille.
• Rahastonhoitajille ohjelmakaudella 2014–2020 maksettujen suoriteperusteisten palkkioiden osalta komission olisi tehtävä lainsäädäntöehdotus, jonka tarkoituksena olisi tarkistaa yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen nykyisiä säännöksiä ja täten vahvistaa näiden järjestelyjen kannustinvaikutusta.
• jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten olisi rahoitusjärjestelyistä neuvotellessaan hyödynnettävä laajasti rahastonhoitajien palkkioiden nykyisiä suoriteperusteisia osia.
• Komission olisi tehtävä vertaileva analyysi avustusten ja lähinnä rahoitusvälineiden kautta myönnettävän takaisin maksettavan rahoitustuen täytäntöönpanokustannuksista ohjelmakauden 2014–2020 osalta kustannusten tosiasiallisen tason määrittämiseksi. Tällaiset tiedot olisivat erityisen oleellisia vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten valmistelun ja teknisen tuen asianmukaisen tason määrittämisen kannalta.

Johdanto

Mitä rahoitusvälineet ovat?

Euroopan unionilla on tällä hetkellä vakavia haasteita, kuten taloudellinen ja rahoituksellinen elpyminen ja pakolaiskriisin hallinta. EU:n päätöksentekijät etsivät siksi keinoja, joiden avulla maksimoitaisiin käytettävissä olevan EU:n talousarvion vaikuttavuus ja tehokkuus. EU:n talousarvio vastaa alle yhtä prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta (BKT).

Rahoitusvälineiden⁷ avulla annetaan rahoitustukea EU:n talousarviosta lainoina, vakuuksina tai pääomasijoituksina (tai oman pääoman luonteisina sijoituksina) hankkeiden toteuttamista varten (ks. taulukko 1)⁸.

Liitteessä I kuvataan, miten erityyppiset rahoitusvälineet toimivat.

Jos rahoitusvälineet pannaan täytäntöön asianmukaisesti, niistä voisi olla avustuksiin nähden (perinteiseen EU:n talousarviosta annettavaan rahoitukseen verrattuna) hyötyä erityisesti kahdella seuraavalla tavalla:

• mahdollisuus saada aikaan vipuvaikutusta julkisilla varoilla (eli hankkia yksityistä ja julkista lisärahoitusta alkuperäisen julkisen rahoituksen täydentämiseksi)
• välineiden perustamispääoman kierrätettävyys (samat varat voidaan käyttää uudelleen useaan kertaan) mahdollistaa sen, että jokainen rahoitusvälineiden kautta rahoitukseen myönnetty euro voidaan periaatteessa käyttää useampaan kertaan.

Lainat on maksettava takaisin, vakuudet vapautettava tai pääomasijoitusten osalta palautettava, minkä pitäisi periaatteessa vaikuttaa myös loppukäyttäjien käytökseen, johtaa parempaan julkisten varojen käyttöön ja vähentää sen todennäköisyyttä, että loppukäyttäjistä tulee julkisesta tuesta riippuvaisia.

Yhteinen rahoitusvälineiden määritelmä vahvistettiin ensimmäisen kerran varainhoitoasetuksen tarkistamisen yhteydessä vuonna 2012. Määritelmää on sen jälkeen sovellettu ohjelmakautta 2014–2020 varten annetuissa alakohtaisissa asetuksissa (ks. liite II).

Rahoitusvälineiden käyttö EU:n talousarvion toteuttamiseen vuodesta 2007

EU:n talousarviosta rahoitettavien rahoitusvälineiden käyttö

EU:n talousarviota voidaan toteuttaa jaetun hallinnoinnin (eli yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, kuten koheesiopolitiikan alalla), suoran hallinnoinnin (jolloin toteutuksesta vastaavat komission yksiköt tai toimeenpanovirastot) tai välillisen hallinnoinnin (siirtämällä talousarvion toteuttamistehtäviä kolmansille maille tai erilaisille yhteisöille) avulla⁹. Kahta viimeksi mainittua tapaa kutsutaan yhdessä keskitetyksi hallinnoinniksi.

Rahoitusvälineitä käytetään EU:n talousarvion eri osissa:

• Yhteistyössä hallinnoitavia rahoitusvälineitä perustetaan koheesiopolitiikan alalla pääasiassa Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) tuella ja jonkin verran Euroopan sosiaalirahaston (ESR) tuella. Ohjelmakaudella 2014–2020 rahoitusvälineitä voidaan myös käyttää koheesiorahastoa varten. Kukin väline on pantava täytäntöön toimenpideohjelman yhteydessä. Rahoitusvälineen täytäntöönpanosta, koosta ja suunnittelusta päättävät hallintoviranomaiset¹⁰. Lisäksi rahoitusvälineitä käytetään Euroopan maaseudun kehittämisen maaseuturahastossa (maaseuturahasto) ja Euroopan kalatalousrahastossa (EKTR).
• Keskitetysti hallinnoitavia rahoitusvälineitä rahoitetaan useilta talousarvio­aloilta, kuten tutkimuksen, yritys- ja teollisuustoiminnan sekä koulutuksen ja kulttuurin aloilta. Komissio on yhdessä kumppaniensa kanssa suoraan mukana näiden välineiden suunnittelussa sekä investointistrategian ja varojen kehittämisessä. Päätöksen välineiden perustamisesta tekevät budjettivallan käyttäjät (eli Euroopan parlamentti ja neuvosto) komission ehdotuksen perusteella.

Rahoitusvälineiden rahastonhoitajan valintaa koskevat säännöt

Yhteistyössä hallinnoitavia rahoitusvälineitä voidaan perustaa itsenäisinä rahastoina tai holdingrahaston alarahastoina, joita molempia kutsutaan jäljempänä erityisrahastoiksi (ks. kaavio 1). Holdingrahasto, jota kutsutaan toisinaan myös ”rahasto-osuusrahastoksi”, on rahasto, jolla on tarkoitus hallinnoida erityyppisiä välineitä. Holdingrahaston avulla voidaan myös myöntää varoja yhdestä tai useammasta toimenpideohjelmasta yhteen tai useampaan rahoitusvälineeseen.

Rahoitusvälineitä hallinnoivat julkishallinnon sijasta yleensä yksityiset tai julkisen sektorin pankit tai muut rahoituksen välittäjät. EAKR- ja ESR-välineissä rahastonhoitajan valinnassa on noudatettava julkisia hankintoja koskevia EU:n ja kansallisia sääntöjä, jos rahastonhoito kilpailutetaan. Tilanteissa, joissa julkisia hankintoja koskevia sääntöjä ei noudateta (eli kun rahastonhoitoa koskeva sopimus ei ole julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus), hallintoviranomainen voi nimetä rahastonhoitajan noudattaen asiaan liittyviä valtiontukisääntöjä (ks. kohdat 10–12).

EIP-ryhmä (joka käsittää Euroopan investointirahaston (EIR) ja Euroopan investointipankin (EIP)) on erityisasemassa, sillä ryhmä voidaan nimittää rahastonhoitajaksi ilman julkista hankintamenettelyä¹¹. Ryhmä hallinnoi myös useimpia keskitetysti hallinnoitavia välineitä, joiden rahastonhoitaja nimetään lainsäädäntöehdotuksessa.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

Rahoitusvälineet ja EU:n valtiontukisäännöt

Yhteistyössä hallinnoitavat EU:n varat katsotaan osaksi kansallista tai alueellista talousarviota. Ne kuuluvat siten mahdollisesti valtiontuen valvonnan piiriin. Rahoitusvälinettä käyttäessään hallintoviranomaisten on sen vuoksi varmistettava, että valtiontukisääntöjä noudatetaan¹². Asiaan liittyvät valtiontukisäännöt sisältyvät uuteen yleiseen ryhmäpoikkeusasetukseen¹³ ja komission antamiin uusiin riskirahoitusta koskeviin suuntaviivoihin¹⁴, jotka molemmat tulivat voimaan heinäkuussa 2014.

Hallintoviranomaisen on osoitettava jokaisen EAKR- ja ESR-rahoitusvälineen osalta, että rahoitusväline¹⁵

• on normaalin markkinakäytännön mukainen (käytännössä tämä tarkoittaa, että rahaston hallinto on valittu avoimen, läpinäkyvän ja syrjimättömän prosessin avulla) tai
• kuuluu de minimis -asetuksen¹⁶ soveltamisalaan tai
• on poikkeuksen saanutta tukea, koska rahoitusväline kuuluu ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan tai ilmoitettuun tukijärjestelmään riskirahoitusta koskevien komission ohjeiden mukaisesti.

Keskitetysti hallinnoidut rahoitusvälineet (jotka eivät käytä kansallisia tai alueellisia varoja eivätkä siten ole osa jäsenvaltioiden talousarviota) eivät kuulu EU:n valtiontukisääntöjen soveltamisalaan, koska Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan keskeinen edellytys ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista […] myönnetty” ei täyty.

Taustatietoa rahoitusvälineiden lukumäärästä ja perustamispääomasta vuodesta 2007 lähtien

Ohjelmakausi 2007–2013

Ohjelmakaudella 2007–2013 rahoitusvälineitä käytti 25 jäsenvaltiota EU:n 28 jäsenvaltiosta. Ainoastaan Kroatia, Irlanti ja Luxemburg eivät käyttäneet tätä rahoitusmekanismia¹⁷. Liitteissä III ja IV esitetään yleiskatsaus EAKR- ja ESR-välineistä jäsenvaltioittain.

Kuten taulukosta 2 käy ilmi, vuoden 2014 loppuun mennessä rahoitusvälineisiin oli maksettu noin 15,2 miljardia euroa EAKR:n toimenpideohjelmien rahoitusosuuksina ja 0,8 miljardia euroa ESR:n toimenpideohjelmien rahoitusosuuksina. Tämä oli merkittävästi enemmän kuin aiempina kausina: ohjelmakaudella 2000–2006 määrä oli noin 1,3 miljardia euroa ja ohjelmakaudella 1994–1999 yhteensä 0,6 miljardia euroa¹⁸.

EU:n rahoitusvälineisiin ohjelmakaudella 2007–2013 maksama rahoitusosuus on viisi prosenttia EU:n EAKR:lle ja yksi prosentti ESR:lle koko kaudella osoittamasta kokonaisrahoituksesta. EU:n talousarvion osuus EAKR-rahoitusvälineiden perustamispääoman kokonaismäärästä kaudella 2007–2013 on 69 prosenttia ja ESR-rahoitusvälineiden perustamispääoman kokonaismäärästä 56 prosenttia (ks. taulukko 2). Loppukäyttäjille maksettavan rahoitustuen määrästä EU:n osuus on 63 prosenttia (EAKR) ja 65 prosenttia (ESR).

Komission tuoreimpien tietojen mukaan EU:ssa oli perustettu yhteensä 972 EAKR-rahoitusvälinettä ja 53 ESR-välinettä. Näistä 903 on EAKR-erityisrahastoja ja 49 ESR-erityisrahastoja (ks. taulukko 3). EAKR-välineistä 31 on EIP-ryhmän hallinnoimia (ks. kohta 9).

Lisäksi oli 14 maaseuturahastosta rahoitettua välinettä ja kuusi kalatalousrahastosta rahoitettua välinettä. Ohjelmakaudella 2007–2013 näissä kahdessa rahastossa ei edellytetty, että jäsenvaltiot raportoisivat rahoitusvälineistä, joten tältä osin käytettävissä ei ole virallisia tietoja¹⁹. Tilintarkastustuomioistuimen keräämien tietojen perusteella voidaan kuitenkin arvioida, että maaseuturahaston yhteisrahoittamien rahastojen perustamispääoma oli vuoden 2013 lopussa noin 700 miljoonaa euroa ja kalatalousrahastojen rahoittamien noin 72 miljoonaa euroa (molemmissa tapauksissa ohjelmien kansalliset rahoitusosuudet mukaan lukien).

Keskitetysti hallinnoituihin välineisiin osoitettiin ohjelmakaudella 2007–2013 kaikilla talousarvioaloilla EU:n rahoitusta yhteensä 5,5 miljardia euroa²⁰, joka jakautui 21 välineen kesken²¹. Nämä rahoitusvälineet toimivat kaikissa EU:n jäsenvaltioissa.

Ohjelmakausi 2014–2020

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) ovat EU:n talousarviosta pääomainvestoinneille ja infrastruktuurihankkeille myönnettävän rahoituksen tärkein lähde. Rahastojen ohjelmakauden 2014–2020 kokonaistalousarvio on noin 450 miljardia euroa.

Vuodesta 2011 lähtien Euroopan parlamentti ja Eurooppa-neuvosto ovat kannustaneet lisäämään rahoitusvälineiden käyttöä²². Tämä poliittinen sitoutuminen otetaan huomioon myös yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa, jossa säädetään rahoitusvälineiden entistä laajemmasta käytöstä ohjelmissa kaikkien viiden ERI-rahaston (siis myös koheesiorahaston) ja kaikkien temaattisten tavoitteiden toteuttamiseen²³.

Vuoden 2015 lopussa komissio arvioi, että koko ohjelmakaudella 2014–2020 viidestä ERI-rahastosta osoitetaan rahoitusvälineisiin yhteensä noin 21 miljardia euroa²⁴. Koska EU:n keskimääräinen osuus ohjelmakautta 2007–2013 koskevista välineiden kokonaisvaroista oli noin 68 prosenttia vuoden 2014 loppuun mennessä²⁵, tilintarkastustuomioistuin arvioi, että EU:n talousarviosta myönnettävä 21 miljardin euron määrä vastaa todennäköisesti noin 31 miljardin euron kokonaisrahoitusta (kun ei oteta huomioon kansallista ja yksityistä lisärahoitusta, jota rahastot voivat saada ERI-rahastojen ohjelmien ulkopuolella).

Vertailun vuoksi todettakoon, että Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) tarkoituksena on saada käyttöön vähintään 315 miljardia euroa yksityisiin ja julkisiin pitkäaikaisiin investointeihin EU:ssa vuosina 2015–2017 ja taata hankkeiden rahoitus myöhempinä vuosina.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuin tutki tällä tarkastuksella, olivatko rahoitusvälineet ohjelmakaudella 2007–2013 tehokas mekanismi EU:n talousarvion toteuttamiseksi. Tässä kertomuksessa käsitellään seuraavia tarkastuksen pääkysymyksiä:

• Olivatko rahoitusvälineet markkinoiden tarpeisiin nähden asianmukaisesti mitoitettuja?
• Onnistuttiinko rahoitusvälineillä houkuttelemaan yksityistä pääomaa?
• Saatiinko rahoitusvälineillä aikaan kierrätettyä rahoitustukea?
• Osoittautuivatko rahoitusvälineet kustannustehokkaaksi EU:n talousarvion toteuttamistavaksi?

Tilintarkastustuomioistuin tutki kunkin edellä esitetyn kysymyksen osalta, mitä tärkeimmistä todetuista puutteista voitaisiin oppia. Lisäksi arvioitiin, missä määrin ne oli otettu huomioon ohjelmakauteen 2014–2020 sovellettavissa asetuksissa.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kohdistui vuosiin 2009–2015. Siinä keskityttiin alue-, sosiaali-, liikenne- ja energiapolitiikan aloihin. Tarkastelu kattoi kaikki EAKR- ja ESR-rahoitusvälineet sekä kuusi keskitetysti hallinnoitua sosiaali-, liikenne- ja energiapolitiikan alan rahoitusvälinettä. Useat tässä kertomuksessa yksilöidyt seikat saattavat kuitenkin koskea myös muita EU:n talousarvioaloja, joissa käytetään rahoitusvälineitä.

Tarkastus koostui seuraavista osista:

• Tarkastuksen yhteydessä käytiin läpi useita erilaisia komission, EIP:n, EIR:n ja kolmansien osapuolien analyyseja ja julkaisuja.
• Lisäksi analysoitiin komission syyskuussa 2015 julkaisemaa tuoreinta vuotuista seurantakertomusta, joka kattaa kaikki 1 025 EAKR- ja ESR-rahoitusvälinettä. Komission marraskuussa 2015 raportoimien tietoihin pohjautuva analyysi koski myös kuutta²⁶ kaikkiaan 21:stä keskitetysti hallinnoidusta rahoitusvälineestä (EU:n näihin kuuteen välineeseen myöntämä rahoitus oli 789 miljoonaa euroa eli 14 prosenttia kaikkien 21 rahoitusvälineen saamasta kokonaismäärästä)²⁷.
• Tarkastuksessa tutkittiin kymmentä tapaustutkimusta, jotka koskivat tässä kertomuksessa käsiteltävien EU:n talousarvioalojen rahoitusvälineitä²⁸. Lisäksi yhteen jäsenvaltioon (Slovakia) tehtiin tarkastuskäynti.
• Tarkastuksen yhteydessä suoritettiin seurantatarkastus, joka koski tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2009 jälkeen suorittamissa säännönmukaisuutta koskevissa tarkastuksissa tarkastettuja 45:tä rahoitusvälinettä (joita koskevien tarkastusten tuloksista oli raportoitu aiemmin tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa) ja vuoden 2012 jälkeen suorittamissa tuloksellisuuden tarkastuksissa tarkastettuja 54:ää rahoitusvälinettä.
• Tarkastuksen yhteydessä tehtiin kyselytutkimus 85 hallintoviranomaiselle ja rahastonhoitajalle, jotka osallistuivat rahoitusvälineiden käyttöön. Tutkimuksen kohteena olleista kaikkiaan 85 yksiköstä 82 liittyi yhteistyössä hallinnoituihin EAKR- ja ESR-välineisiin ja kolme keskitetysti hallinnoituihin välineisiin. Yhteistyössä hallinnoitujen välineiden osalta saatiin 66 vastausta ja keskitetysti hallinnoitujen osalta kaksi.
• Tarkastuksessa haastateltiin yli 40:tä komission, EIP:n ja EIR:n virkamiestä sekä yli kymmentä asiantuntijaa, jotka edustivat organisaatioita, joilla on alan asiantuntemusta²⁹.

Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin toimittanut useita rahoitusvälineiden käyttöä koskevia tarkastuksia ja raportoinut vuodesta 2011 lähtien tuloksista useissa vuosikertomuksissaan³⁰ ja erityiskertomuksissaan³¹. Lisäksi komissio sekä myös EIP, EIR, Euroopan parlamentti, kansalliset tarkastuselimet ja yksityisen sektorin rahastonhoitajat ovat viime vuosina havainneet muutamia tekijöitä, jotka yhdessä rajoittivat rahoitusvälineiden vaikuttavuutta ohjelmakaudella 2007–2013. Tämä kertomus perustuu myös näihin arviointeihin.

Huomautukset

Olivatko rahoitusvälineet markkinoiden tarpeisiin nähden asianmukaisesti mitoitettuja?

Rahoitusvälineet eivät ole hankkeita, vaan välineitä, joiden kautta annetaan rahoitusta EU:n talousarviosta. Koheesiopolitiikan alalla hallintoviranomaisen päätöksessä myöntää toimenpideohjelmasta tukea rahoitusvälineen kautta ei ole niinkään kyse siitä, sijoitetaanko toimenpideohjelman varoja vai ei (tämä on jo määritelty ennalta toimenpideohjelmassa), vaan siitä, miten varat sijoitetaan: kertaluonteisena avustuksena vai rahoitusvälineen kautta myönnettävänä tukena, joka on takaisin maksettavaa rahoitustukea.

Tilintarkastustuomioistuin on tämän vuoksi tutkinut, missä määrin 1 025 EAKR- ja ESR-välinettä on käyttänyt perustamispääomaansa antaakseen loppukäyttäjille rahoitustukea sen eri muodoissa, ja analysoinut useita tekijöitä, joiden vuoksi välineistä loppukäyttäjille maksettavan tuen maksatusaste oli alhainen ohjelmakaudella 2007–2013. Näitä tekijöitä olivat välineiden alkuperäisen perustamispääoman taso, se, ottivatko hallintoviranomaiset markkinoiden tarpeet asianmukaisesti huomioon, ja alueellisiin rahoitusvälineisiin liittyvät erityiset ongelmat. Lisäksi analysoitiin, miten vastaavia näkökohtia käsiteltiin keskitetysti hallinnoitujen välineiden yhteydessä.

Liiallinen perustamispääoma johti alhaisiin maksatusasteisiin, maksusitoumusten vapauttamisen välttelyyn ja mahdolliseen menojen korvaamiseen unionin talousarviosta ohjelman sulkemisen yhteydessä

Rahoitusvälineiden maksatusasteita on tarkasteltu jo aiemmin useissa tilintarkastustuomioistuimen vuosi- ja erityiskertomuksissa³². Tässä kertomuksessa analysoidaan tuoreimpia käytettävissä olevia tietoja, jotka jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet komissiolle 31. joulukuuta 2014 vallinneesta tilanteesta ja jotka on julkaistu syyskuussa 2015. Näitä tuoreimpia tietoja koskeva analyysi osoittaa, että merkittävällä määrällä rahoitusvälineistä on edelleen vaikeuksia käyttää perustamispääomaansa suunnitelmien mukaisesti.

Taulukossa 4 esitetään maksatusasteet jäsenvaltioittain niiden 25 jäsenvaltion osalta, jotka käyttivät rahoitusvälineitä ohjelmakaudella 2007–2013³³. Taulukossa esitettävät prosenttiosuudet ovat kyseisen jäsenvaltion kaikkien EAKR- ja ESR-välineiden keskiarvoja. Merkittävä määrä rahoitusvälineistä perustettiin vasta vuonna 2012 tai myöhemmin.

Vuoden 2014 loppuun mennessä, eli vain vuotta ennen alkuperäisen tukikelpoisuusajan päättymistä (31. joulukuuta 2015), EAKR- ja ESR-välineiden rahoitusvaroista oli maksettu loppukäyttäjille ainoastaan 57 prosenttia. Maksatusaste oli alhainen erityisesti Slovakian (21 prosenttia), Espanjan (27 prosenttia) ja Italian (32 prosenttia) rahoitusvälineillä. Lisäksi kolme muuta jäsenvaltiota (Kreikka, Alankomaat ja Itävalta) oli maksanut loppukäyttäjille alle puolet rahoitusvälineiden alkuperäisistä rahoitusvaroista.

Kaiken kaikkiaan 972 EAKR-rahoitusvälineestä 177 välinettä (18 prosenttia) ja 53 ESR-rahoitusvälineestä 16 välinettä (30 prosenttia) oli maksanut loppukäyttäjille alle kolmanneksen rahoitusvaroistaan vuoden 2014 loppuun mennessä. Näiden 177 välineen käyttämättömät rahoitusvarat olivat yhteensä 4,2 miljardia euroa 31. joulukuuta 2014. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että näiden välineiden osalta on epätodennäköistä, että käytettävissä oleva rahoitus voitaisiin käyttää kertaalleen, vaikka komissio onkin jatkanut tukikelpoisuusaikaa maaliskuun 2017 loppuun (ks. kohta 43). Rahoitusvälineiden lopullinen maksatusaste voidaan kuitenkin arvioida vasta niiden elinkaaren lopussa, varsinkin niiden välineiden osalta, jotka on perustettu ohjelmakauden loppupuolella.

Maksatusasteet alhaisia rahoitusvälineiden liiallisen alkuperäisen perustamispääoman vuoksi

Tarkastuksen aikana haastatellut totesivat usein, että rahoitus- ja talouskriisillä oli ollut huomattava vaikutus ja että kriisi oli vaikuttanut kielteisesti loppukäyttäjille maksettavan rahoitustuen maksatusasteeseen. Kun otetaan huomioon ongelman laajuus, tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että rahoitus- ja talouskriisi ei ollut sen paremmin ainoa kuin pääasiallisinkaan syy alhaisiin maksatusasteisiin. Itse asiassa alhaiset maksatusasteet johtuvat ensisijaisesti siitä, että perustettuihin rahoitusvälineisiin on alun alkaen myönnetty liikaa varoja.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission vuonna 2015 julkaisemista tiedoista osoittaa, että jäsenvaltioiden EAKR- ja ESR-määrärahojen käyttöasteen ja rahoitusvälineistä loppukäyttäjille maksettavan rahoitustuen maksatusasteen välillä on positiivinen korrelaatio (ks. kaaviot 2a ja 2b). Analyysi osoittaa, että jäsenvaltioilla, joilla on jo vaikeuksia käyttää EAKR:n ja ESR:n varoja, on vielä huomattavampia vaikeuksia rahoitusvälineisiin osoitetun perustamispääoman maksamisessa loppukäyttäjille.

Huom.: Ympyröiden koko vastaa toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin myönnettyä kokonaisrahoitusta (ks. taulukko 4). Korrelaatiokerroin: 0,5.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission vuoden 2015 tietojen perusteella.

Huom.: Ympyröiden koko vastaa toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin myönnettyä kokonaisrahoitusta (ks. taulukko 4). Korrelaatiokerroin: 0,9.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission vuoden 2015 tietojen perusteella.

Rahoitusvälineiden perustamispääomia korotettiin 21 jäsenvaltiossa 25 jäsenvaltiosta

Tarkastuksessa havaittiin myös, että 21 jäsenvaltiossa 25 jäsenvaltiosta alkuperäistä perustamispääomaa oli korotettu vuoden 2011 jälkeen. Kaiken kaikkiaan rahoitusvälineisiin oli osoitettu vuoden 2011 jälkeen noin 7,1 miljardia euroa lisärahoitusta ohjelmakauden 2007–2013 EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmista.

Suurin osa näistä rahoitusvälineiden perustamispääomien korotuksista tehtiin Italiassa (2,5 miljardia euroa), Espanjassa (0,9 miljardia euroa), Kreikassa (0,9 miljardia euroa), Yhdistyneessä kuningaskunnassa (0,7 miljardia euroa) ja Unkarissa (0,5 miljardia euroa). Näiden viiden jäsenvaltion osuus perustamispääoman kokonaiskorotuksesta koko kaudella oli 77 prosenttia. Näistä viidestä jäsenvaltiosta neljässä (Italia, Espanja, Yhdistynyt kuningaskunta ja Unkari) EAKR:n käyttöaste oli vuoden 2014 lopussa keskiarvon alapuolella (ks. kaavio 2a).

Ohjelmakautta 2007–2013 varten vahvistetun oikeusperustan säännökset houkuttelivat jäsenvaltioita käyttämään rahoitusvälineitä EU:n varojen maksusitoumusten vapauttamisen riskin välttelyyn

Ohjelmakautta 2007–2013 varten vahvistetussa oikeusperustassa annettiin jäsenvaltioille mahdollisuus käyttää EU:n talousarviosta EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmille myönnetty rahoitusosuus etukäteen rahoitusvälineitä käyttämällä. Näitä rahoitusosuuksia voitiin käyttää jäsenvaltioissa maksusitoumusten vapauttamisen riskin välttelyyn (n+2-sääntö)³⁴ (ks. laatikko 1).

Tämä järjestely houkutteli jäsenvaltioita jättämään ainakin osan EU:n toimenpideohjelmille myöntämästä rahoitusosuudesta rahastoja hoitavien pankkien ja rahoituksen välittäjien tileille, jolloin varoja ei käytettykään suunniteltuun käyttötarkoitukseen (ks. laatikko 2).

Toisaalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös yhden tapauksen, jossa rahoitusvälineiden rahoitusvaroja oli vähennetty markkinaolosuhteiden ja ennustettujen maksatusasteiden vuoksi. Tätä pidetään hyvänä käytäntönä (ks. laatikko 3).

Rahoitusvälineiden liialliset rahoitusvarat vaikuttavat kielteisesti hallinnointi­kustannuksiin ja -palkkioihin, jos nämä määritetään rahastoon maksettavan pääoman perusteella eikä rahastonhoitajan suoritteiden perusteella. Ylimitoitetuilla rahoitusvaroilla tuotetaan tuloja rahastonhoitajille ilman, että nämä todella suorittavat odotetut palvelut (ks. kohdat 116–125).

EIP-ryhmän hallinnoimilla rahoitusvälineillä erityisen alhaiset maksatusasteet

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että EIP:n ja EIR:n hallinnoimien 31 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineen keskimääräinen maksatusaste oli erityisen alhainen: 43 prosenttia. Muiden rahastonhoitajien hallinnoimilla välineillä maksatusaste oli keskimäärin 60 prosenttia.

Yhteistyössä hallinnoitujen rahoitusvälineiden tukikelpoisuusaikaa jatkettiin maaliskuun 2017 loppuun pelkillä komission ohjeilla

EU:n rahoitusosuutta vastaavat käyttämättömät rahoitusvarat (varat, joita ei ole maksettu tai taattu loppukäyttäjille tukikelpoisuusajan loppuun mennessä) on palautettava EU:n talousarvioon ohjelman sulkemisvaiheessa. Tilintarkastustuomioistuin totesi alhaisten maksatusasteiden perusteella jo varainhoitovuotta 2014 koskevassa vuosikertomuksessaan, ettei voitu olettaa, että kaikki rahoitusvälineet käyttäisivät kaikki käytettävissä olleet varat vuoden 2015 loppuun mennessä³⁵.

Huhtikuussa 2015 komissio julkaisi tarkistetut toimenpideohjelmien sulkemista koskevat suuntaviivat, joissa rahoitusvälineisiin liittyvien menojen tukikelpoisuusaikaa jatkettiin alkuperäisestä päättymispäivästä 31. joulukuuta 2015 aina 31. maaliskuuta 2017 asti³⁶. Yleinen tukikelpoisuusaika asetetaan kuitenkin yleisiä säännöksiä koskevan asetuksen 56 artiklan 1 kohdassa. Tilintarkastustuomioistuin katsoi varainhoitovuotta 2014 koskevassa vuosikertomuksessaan, että säädöshierarkian mukaisesti säännöstä voidaan muuttaa vain lainsäädännöllä, jonka oikeudellinen arvo on sama tai suurempi³⁷. Näin ollen todettiin, että komission suuntaviivoilla ei voida muuttaa sääntöjä, jotka on hyväksytty Euroopan parlamentin ja neuvoston lainsäädäntömenettelyllä.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi analyysinsa ja aiempien vuosien maksatuksesta tehdyn lineaarisen ennusteen perusteella, että yli 5,0 miljardia euroa EAKR- ja ESR-välineisiin osoitettuja varoja olisi jäänyt käyttämättä vuoden 2015 loppuun mennessä, jos tukikelpoisuusaikaa ei olisi jatkettu. Näistä 3,9 miljardia euroa on EU:n talousarviosta toimenpideohjelmille maksettuja rahoitusosuuksia. Tammikuun 2015 ja maaliskuun 2017 välisenä aikana käytettyjä määriä koskevat tosiasialliset luvut ovat käytettävissä aikaisintaan vasta vuoden 2017 loppuun mennessä.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?

Koska toimenpideohjelmista maksettavat rahoitusosuudet maksetaan kuluvalla ohjelmakaudella asteittain, rahoitusvälineiden pitäisi olla entistä asianmukaisemmin mitoitettuja, mikä nostaisi maksatusasteita (ks. laatikko 4).

Hallintoviranomaiset eivät aina arvioineet markkinoiden tarpeita asianmukaisesti ennen varojen osoittamista EAKR- ja ESR-rahoitusvälineisiin

Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, oliko markkinoiden tarpeita arvioitu asianmukaisesti ennen rahoitusvälineiden perustamista ja varojen osoittamista niihin. Markkinoiden tarpeiden arviointien tai ennakkoarviointien avulla olisi oltava mahdollista ymmärtää markkinoiden tarpeet ja määrittää, minkätyyppinen tuki (lainat, vakuudet vai pääomasijoitukset) sopii parhaiten markkinapuutteiden korjaamiseen. Arvioinneissa olisi myös määritettävä rahoitustarpeet ja viime kädessä arvioitava, voidaanko kyseinen toimintapoliittinen tavoite saavuttaa parhaiten rahoitusvälineen avulla. Tätä näkökohtaa on korostettu myös tilintarkastustuomioistuimen aiemmissa erityiskertomuksissa sekä muissa tutkimuksissa rahoitusvälineiden menestyksekkään käytön edellytyksenä³⁸.

Markkinoiden tarpeiden arviointi ei ollut pakollista rahoitusvälineiden osalta ohjelmakaudella 2007–2013

Ohjelmakaudella 2007–2013 ainoa lainsäädäntöön sisältyvä selkeä viittaus markkinoiden tarpeiden arviointeihin (joista käytetään myös nimitystä ”rahoitusvajearviointi”) liittyy holdingrahastoihin³⁹.

Kaikkien erityisrahastojen osalta oli vuoteen 2009 asti mahdollista päätellä epäsuora velvoite arvioinnin tekemiseen sen perusteella, että jokaisesta välineestä oli toimitettava liiketoimintasuunnitelma⁴⁰. Syyskuussa 2009 oikeusperustaan tehdyissä muutoksissa otettiin kuitenkin käyttöön liiketoimintasuunnitelmia koskevat lievemmät vaatimukset⁴¹. Vaikka liiketoimintasuunnitelman toimittaminen oli sen jälkeenkin edelleen pakollista, lähes kaikki erityiset vaatimukset poistettiin (kuten vaatimus esittää yritysten tai kaupunkihankkeiden kohdemarkkinat sekä niiden rahoittamiseen liittyvät kriteerit ja ehdot sekä toimenpideohjelmista saadun rahoitusosuuden perustelut ja käyttötarkoitus). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että näiden tietojen puuttuessa liiketoimintasuunnitelmasta saadaan vain vähän lisäarvoa.

Velvoitetta tehdä markkinoiden tarpeiden arviointi ei ollut myöskään ohjelmakaudella 2007–2013 perustettujen keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tässä kertomuksessa tarkasteltaviin kuuteen keskitetysti hallinnoituun välineeseen sovellettiin erilaisia käytäntöjä. Vaikka lakisääteistä vaatimusta ei ollut, tarkastuksessa todettiin yleisesti ottaen, että kaikkien näiden rahoitusvälineiden yhteydessä markkinoiden tarpeita arvioitiin jonkin verran esimerkiksi vaikutusten arviointien, markkinatutkimusten tai julkisen kuulemisen avulla.

Tarkastelluista tapauksista lähes puolessa markkinoiden tarpeet oli arvioitu liian suuriksi

Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmissa erityiskertomuksissaan raportoinut markkinoiden tarpeiden arviointien luotettavuudessa havaitsemistaan merkittävistä puutteista⁴². Erityisen tärkeää olisi, että markkinoiden tarpeiden arvioinnit perustuisivat järkeviin ja realistisiin oletuksiin. Muutoin välineet eivät ehkä vastaa markkinoiden todellisia tarpeita, mikä johtaa välineen rahoituksen ylimitoitukseen ja/tai siihen, että rahoitustuella on vain vähän tai ei ollenkaan todellisia vaikutuksia käytännössä.

Markkinoiden tarpeiden arviointeja käytetään useisiin tarkoituksiin, kuten markkinoiden toimintapuutteiden tunnistamiseen ja markkinoiden koon määrittämiseen. Tilintarkastustuomioistuimen kokonaisanalyysi osoittaa, että markkinoiden tarpeiden arvioinnit eivät olleet tässä suhteessa riittävän luotettavia ohjelmakaudella 2007–2013. Vaikka suurin osa (82 prosenttia) tilintarkastustuomioistuimen tekemään kyselyyn vastanneista ilmoitti tehneensä markkinoiden tarpeiden analyysin, analyysin tekeminen ei estänyt rahoitusvälineen ylimitoitusta: lähes puolessa niistä rahoitusvälineistä (19:ssä 41:stä), joita markkinoiden tarpeiden analyysin tehneet vastaajat olivat hallinnoineet, maksatusaste oli silti alle 50 prosenttia välineiden kokonaisrahoitusvaroista vuoden 2014 loppuun mennessä. Vain viiden välineen (12 prosenttia) alkuperäiset rahoitusvarat oli käytetty kokonaan (ks. kaavio 3).

Huom.: Kysely lähetettiin 50 suurimman EAKR-rahoitusvälineen rahastonhoitajille/hallintoviranomaisille. Vastausprosentti oli 80.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin kyselyn tietojen perusteella.

Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmassa erityiskertomuksessaan huomauttanut, ettei markkinoiden tarpeiden arviointiin käytetystä menetelmästä ja perustana olleiden oletusten uskottavuudesta suoritettu ohjelmakaudella 2007–2013 arviointeja, jotka olisi tehnyt hallintoviranomaisesta riippumaton elin. Tämä puute on saattanut osaltaan vaikuttaa siihen, että monet hallintoviranomaiset tekivät liian optimistisia arviointeja ⁴³.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?

Ohjelmakaudella 2014–2020 yhteistyössä hallinnoitavien välineiden osalta yksityiskohtainen ennakkoarviointi on pakollinen markkinoiden toimimattomuuden (tai puutteellisen investointitilanteen) osoittamiseksi ja arvion esittämiseksi tarvittavien julkisten investointien tasosta ja laajuudesta. Arvioinnissa on myös esitettävä tilanteeseen parhaiten soveltuvat rahoitusvälinetyypit. Lisäksi ennakkoarviointi on toimitettava toimenpideohjelmien seurantakomiteoille tiedoksi, ja yhteenveto arvioinnin havainnoista ja päätelmistä on julkaistava kolmen kuukauden kuluessa sen valmistumisesta (ks. liite V). Vaatimusta toteuttaa ennakkoarviointi ja sen perustana olevien oletusten uskottavuuden riippumaton tarkastus ennen rahoitusvälineen alkuperäisestä perustamispääomasta tehtävää päätöstä ei kuitenkaan vieläkään ole.

Uuden varainhoitoasetuksen tultua voimaan 1. tammikuuta 2013 ennakkoarvioinnin toteuttaminen on pakollista myös kaikkien uusien keskitetysti hallinnoitavien välineiden osalta (ks. liite V). Toisin kuin yhteistyössä hallinnoitavien välineiden kohdalla ennakkoarviointiin ei kuitenkaan sisältynyt kokemusten analysointia eikä mahdollisuutta uudelleentarkasteluun merkittävien sosioekonomisten muutosten yhteydessä. Väliarviointi (jossa voidaan tarkastella tällaisia näkökohtia) tehdään suuresta osasta vaikkakaan ei kaikista keskitetysti hallinnoitavista rahoitusvälineistä.

Alueellisen painopisteen ansiosta jäsenvaltiot perustivat suuren määrän pienikokoisia rahoitusvälineitä ohjelmakaudella 2007–2013

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineet ovat merkittävästi pienempiä kuin keskitetysti hallinnoidut rahoitusvälineet tai yksityisen sektorin investointirahastot

EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmien täytäntöönpanoa hallinnoivat kansalliset ja alueelliset viranomaiset yhdessä, mikä tarkoittaa, että kansallisten tai alueellisten ohjelmien täytäntöönpanoon tarkoitetuissa rahoitusvälineissä on noudatettava ohjelman rajauksia maantieteellisen sijainnin ja tukikelpoisuuden osalta. Tukikelpoisten hankkeiden on sijaittava siinä toimenpideohjelmassa tukikelpoisella alueella, josta sen perustamispääoma on lähtöisin⁴⁴.

Euroopan unionissa perustettiin ohjelmakaudella 2007–2013 yhteensä 952 EAKR:n ja ESR:n erityisrahastoa (ks. taulukko 3). Tämä tarkoittaa, että suurimmalla osalla alueista on perustettu useita rahastoja. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että EAKR:n ja erityisesti ESR:n rahoitusvälineet ovat suhteellisen pieniä. EU:n maksuosuus EAKR-rahoitusvälineissä on keskimäärin 80 miljoonaa euroa holdingrahastojen ja 10 miljoonaa euroa erityisrahastojen osalta. EU:n maksu­osuus ESR-rahoitusvälineissä on keskimäärin 10 miljoonaa euroa holdingrahastojen ja 9 miljoonaa euroa erityisrahastojen osalta. Komission raportoimien tietojen mukaan EU:n talousarviosta oli sitä vastoin vuoden 2014 loppuun mennessä maksettu jopa 1,2 miljardin euron rahoitusosuus keskitetysti hallinnoituihin rahastoihin, jotka periaatteessa kattavat kaikki jäsenvaltiot. Yksityisten pääomasijoitusrahastojen toimintavarat ovat keskimäärin 150–500 miljoonaa euroa.

Suuremman perustamispääoman rahastojen toteutuksesta voi kuitenkin seurata merkittäviä mittakaavaetuja ja tehokkuushyötyjä. Tämä johtuu siitä, että yleiskuluja ja niihin liittyviä riskejä voidaan jakaa riittävän monen loppukäyttäjän kesken. Toisin sanoen EAKR:n ja ESR:n yksittäisten erityisrahastojen koko ei useinkaan ole riittävä siihen, mikä rahastoalalla katsotaan asianmukaiseksi tehokkaan toiminnan kannalta.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?

Ohjelmakaudella 2014–2020 jäsenvaltioilla on enemmän joustovaraa rahoitusvälineiden perustamisessa. Toimenpideohjelmissa voidaan esimerkiksi yhdistää yksi tai useampia täydentäviä investointiprioriteetteja EAKR:sta, koheesiorahastosta ja ESR:sta yhteen temaattiseen tavoitteeseen⁴⁵.

Lisäksi on otettu käyttöön merkittävästi suuremman perustamispääoman rahoitusvälineiden perustamista koskevat oikeudelliset vaatimukset⁴⁶. Erityisesti ohjelmakaudelle 2014–2020 on otettu käyttöön mahdollisuus perustaa yhteistyössä hallinnoitavia EU:n tason välineitä⁴⁷ (ks. laatikko 5).

Jäsenvaltioille on myös merkittäviä taloudellisia kannustimia, jotta ne perustaisivat suuremman perustamispääoman välineitä tai alueellista tasoa laajemmalle ulottuvia välineitä. Osarahoituksen enimmäisosuutta voidaan korottaa kymmenellä prosenttiyksiköllä, jos toimenpideohjelman toimintalinja toteutetaan kokonaisuudessaan rahoitusvälineiden avulla. Jos toimenpideohjelmassa perustetaan erillinen toimintalinja, jonka tarkoituksena on tukea unionin tasolla perustettujen ja komission suoraan tai välillisesti hallinnoimien rahoitusvälineiden avulla toteutettuja toimia, sen osarahoitusosuus voi olla 100 prosenttia⁴⁸.

Komission ja jäsenvaltioiden olisi käytettävä oikeusperustan tarjoamia mahdollisuuksia perustaa suurempia EAKR- ja ESR-erityisrahastoja aina kun se on mahdollista voidakseen hyötyä näiden välineiden toimintakustannusten merkittävistä säästöistä. Useampien alueiden ja elinten osallistuessa välineiden perustamiseen niiden oikeudellisesta rakenteesta voi kuitenkin tulla monimutkaisempi, mikä vuorostaan voi merkitä uusia viivästymisriskejä, ja jäsenvaltioiden olisi otettava tämä huomioon suunnitellessaan asianmukaisinta rahoitusrakennetta. Ohjelmakauden 2007–2013 oikeusperustassa mahdollistettiin jo rahoitusosuudet useammasta kuin yhdestä ohjelmasta samaan rahoitusvälineeseen⁴⁹. Tällaiset järjestelyt eivät kuitenkaan ole tähän mennessä osoittautuneet suosituiksi, koska ne mielletään entistä monimutkaisemmiksi. Tilintarkastustuomioistuimen tekemään kyselyyn saatujen vastausten perusteella tarvitaan lisää komission ohjeita siitä, miten EU:n tason rahoitusvälineitä voidaan perustaa ohjelmakaudella 2014–2020.

Onnistuttiinko rahoitusvälineillä houkuttelemaan yksityistä pääomaa?

Yksi rahoitusvälineiden keskeisistä eduista on se, että niillä voidaan houkutella lisävaroja, toisin sanoen yksityiset ja julkiset rahastot voivat osallistua rahaston perustamispääomaan. Vipuvaikutus osoittaa, missä määrin julkinen rahoitus houkuttelee lisää varoja. Vipuvaikutuksen olisi annettava tietoa paitsi välineen kyvystä houkutella lisärahoitusta välineen tyypin, sijainnin ja loppukäyttäjien mukaan myös komission, hallintoviranomaisen ja/tai rahastonhoitajan valinnoista välinettä perustettaessa. Vertailukelpoisten välineiden osalta suurempi vipuvaikutus merkitsisi tällöin lisärahoituksen houkuttelun kannalta tehokkaammin toimivaa välinettä.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tämän vuoksi sen, miten komissio määrittelee ja seuraa tätä vipuvaikutusta sekä yhteistyössä hallinnoitujen että keskitetysti hallinnoitujen välineiden osalta, ja arvioi, onko välineillä onnistuttu houkuttelemaan lisää yksityistä pääomaa. Myös etuus- ja riskinjakojärjestelyjen käyttöä yksityisten kumppanien kanssa ja verosopimuksia analysoitiin.

Komission suorittamassa rahoitusvälineiden vipuvaikutusta koskevassa mittauksessa ei oteta asianmukaisesti huomioon sitä, missä määrin julkinen rahoitus houkuttelee lisävaroja

Merkityksellisten mittaustulosten saamiseksi tarvitaan eriytetympiä vipuasteita

Ongelmat yksityisen ja julkisen lisäpääoman vipuvaikutuksen määrittämisessä yhteistyössä hallinnoitujen välineiden osalta

Ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa lainsäädännössä ei täsmennetty, miten vipuvaikutusta olisi mitattava yhteistyössä hallinnoitavien välineiden osalta. Komissio toteutti ensimmäisiä toimia asian tarkastelemiseksi vuonna 2011 ehdottamalla ensimmäistä kertaa ”vipuvaikutuksen” määritelmää. Kaksi vuotta myöhemmin vipuvaikutus määriteltiin varainhoitoasetuksessa (ks. laatikko 6).

Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että kaiken kansallisen julkisen rahoituksen katsominen vipuvaikutuksella kerätyiksi määriksi, kuten komissio ehdottaa yhteistyössä hallinnoitavien välineiden osalta, ei ole asianmukaista. Yhteisrahoitusasteet on jo täsmennetty toimenpideohjelman toimintalinjan tasolla, ja niihin sisältyy tavallisesti rahoitusvälineiden perustamispääomaan maksettu kansallinen maksuosuus. ”Tavanomaista” kansallista yhteisrahoitusta sekä ”ylimääräistä” kansallista rahoitusosuutta (joka siis ylittää toimenpideohjelmaan sisältyvät määrät) ei näin ollen ole eroteltu toisistaan. Kuitenkin vain viimeksi mainittu voidaan katsoa EU:n rahoitusosuuden houkuttelemaksi. Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmassa kertomuksessa todennut, että komission käytäntö, jossa se jättää toimenpideohjelman kansallisen julkisen rahoituksen pois nimittäjästä, johtaa mitatun vipuvaikutuksen keinotekoiseen korottamiseen⁵².

Lisäksi vipuvaikutuksen olisi toimittava indikaattorina rahoitusvälineen tuloksellisuudesta sen osalta, miten rahoitusväline houkuttelee lisää yksityisiä tai julkisia varoja (jälleen siis niiden varojen lisäksi, jotka on jo otettu huomioon toimenpideohjelman osalta). Tuloksellisuuden arvioinnissa on luonnollisesti otettava huomioon erot tällaisen välineen käytössä. Tässä erityisesti riskinjaolla ja yksityisen sektorin kumppaneita koskevilla etuusjärjestelyillä on määräävä asema (ks. kohdat 74–78). Lisäksi vipuasteen olisi vaihdeltava erityyppisten rahoitustukien välillä (esimerkiksi vakuuksien osalta vivun olisi oltava suurempi kuin lainojen osalta), erityyppisten investointien välillä (pienempi riskialttiimpien investointien osalta), tuettujen loppukäyttäjien kehitystasojen välillä (esimerkiksi toimintaansa käynnistäviin yrityksiin liittyy suurempi riski) ja maantieteellisten markkinoiden välillä (pienempi vähemmän kehittyneillä alueilla).

Nykyisessä muodossaan komission ”vipuvaikutusta” koskeva laskelma ei voi olla yksityisten tai julkisen lisävarojen houkuttelemisen osalta tosiasiallisen tuloksellisuuden luotettava indikaattori. Laskelman avulla ei siis voi erotella toisistaan menestyksekkäitä ja vähemmän menestyksekkäitä rahoitusvälineitä sen mukaan, kuinka hyvin ne ovat houkutelleet yksityisiä tai julkisia lisävaroja perustamispääomaansa.

Keskitetysti hallinnoitujen välineiden vipuvaikutuksen epäjohdonmukainen mittaaminen

Keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että komissio käyttää erilaisia tapoja eri välineiden vipuvaikutuksen laskemiseen, kuten esitetään taulukossa 5⁵³.

Tämän vuoksi komission keskitetysti hallinnoitujen välineiden osalta raportoimat vipuasteet eivät ole keskenään vertailukelpoisia eikä niitä myöskään voi verrata yhteistyössä hallinnoitujen välineiden vipuasteisiin.

Huomioon ei otettu pelkästään EU:n ja/tai kansallisen rahoitusosuuden ansiosta rahoitusvälineen käytössä olevia rahoituslähteitä

Kaikki hankkeen houkuttelemat rahoituslähteet eivät ole EU:n ja/tai kansallisen rahoitusosuuden ansiota. Komissio ei kuitenkaan ota tätä huomioon ”vipuasteen” laskennassa. OECD:n kehitysapukomitea ehdotti vuonna 2015 vaihtoehtoista menetelmää, jossa laskelma perustuu välineen tyyppiin (lainat, vakuudet tai pääoma)⁵⁴. Näiden kahden lähestymistavan eroja kuvataan laatikossa 7 esitetyssä esimerkissä.

Komission menetelmällä laskettuna vipuvaikutus on 39 (7 846 miljoonan euron kokonaisrahoitus jaettuna 200 miljoonan euron EU:n vakuudella).

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että on epärealistista olettaa kansallisten avustusten, jotka muodostivat suurimman osan hankkeen rahoituksesta, olevan vähäisen EU:n vakuuden houkuttelemia. Tämä seikka vaikuttaa komission raportointiin sekä keskitetysti hallinnoitujen että yhteistyössä hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta, vaikkakin näkyvämmin keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta, koska yksityisten yhteissijoitusten osuus on pienempi yhteistyössä hallinnoiduissa hankkeissa.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?

Ohjelmakaudella 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa ei yhteistyössä hallinnoitujen välineiden osalta nimenomaisesti viitata unionin varainhoitoasetuksessa esitettyyn vipuvaikutuksen määritelmään. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 37 artiklan 2 kohdan c alakohdassa määritelty käsite on kuitenkin olennaisilta osin samanlainen ”[...] arvio rahoitusvälineen avulla potentiaalisesti eri tasoilla aina loppukäyttäjän tasolle asti hankittavista julkisista ja yksityisistä lisävaroista (oletettu vipuvaikutus)”. Tämän vuoksi komissio katsoo edelleen kansallisen yhteisrahoituksen olevan EU:n toimenpideohjelmalle osoittaman rahoituksen vipuvaikutuksella kerättyä. Muutoksia ei myöskään ole siinä, miten yksityiseltä sektorilta käyttöön saatuja määriä mitataan. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä komission olisi tarkasteltava uudelleen EU:n ja kansallisen rahoituksen vipuvaikutusta rahoitusvälineissä koskevia laskentamenetelmiään ja otettava huomioon OECD:n vuonna 2015 esittämä vaihtoehtoinen menetelmä.

Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, että jäsenvaltioiden on nyt täsmennettävä kunkin välineen ”oletettu vipuvaikutus” (ks. laatikko 8). Näistä tekijöistä komissio saa tietoa voidakseen seurata tosiasiallista vipuvaikutusta verrattuna tavoitevipuvaikutukseen. Koska komissiolla ei ole johdonmukaista menetelmää vipuvaikutuksen laskemiseen, on kuitenkin epätodennäköistä, että tästä saadaan merkityksellistä tietoa, jota voitaisiin käyttää vertailuun.

Vaikeuksia yksityisen sektorin sijoittajien rahoitusvälineisiin houkuttelemisessa niin yhteistyössä kuin keskitetysti hallinnoitujenkin rahoitusvälineiden yhteydessä

Yksi rahoitusvälineille asetetuista tavoitteista on yksityisen sektorin lisärahoituksen houkutteleminen täydentämään saatavilla olevaa julkista rahoitusta, koska näin useammat hankkeet voivat hyötyä samantasoisista julkisista investoinneista. Tilintarkastustuomioistuin pyrki tämän vuoksi määrittämään sekä yhteistyössä hallinnoitujen että keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta sen, missä määrin välineiden julkiset rahoitusosuudet ovat tosiasiallisesti houkutelleet yksityistä lisärahoitusta.

Ohjelmakaudella 2007–2013 rahoitusvälineiden yksityisiä sijoittajia koskevilla erityisjärjestelyillä ei onnistuttu houkuttelemaan merkittävää lisärahoitusta

Haastattelujen ja kirjallisuuskatsauksen tulokset vahvistavat, että ohjelmakaudella 2007–2013 yksityinen sektori ei ollut halukas investoimaan rahoitusvälineisiin, koska ne katsottiin liian tiukkaan säännellyiksi (esimerkiksi EU:n erityissäännökset, kansalliset säännökset, valtiontukea ja julkisia hankintoja koskevat säännökset). On muistettava, että osapuolten tavoitteet poikkeavat toisistaan: julkinen sektori pyrkii panemaan täytäntöön erityistä politiikkaa ja investointitavoitteita, mutta yksityisen sektorin on suuntauduttava tuottoisaan toimintaan. Lisäksi tiedot voivat olla puutteellisia molemmilla puolilla. Julkisella sektorilla ei välttämättä ole riittävästi edistynyttä rahoitusosaamista, ja yksityisellä sektorilla ei välttämättä tunneta EU:n lainsäädäntöä. Komissio katsoo, että yksi tapa houkutella yksityistä pääomaa on tarjota yksityisille sijoittajille etuuskohtelua ja/tai ”riskilisää”. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli tämän vuoksi yksityisen sektorin sijoittajiin sovellettavia erityisjärjestelyjä selvittääkseen, jakautuvatko riskit julkisen ja yksityisen sektorin kesken asianmukaisesti.

Komissio ei ole antanut ohjeita siitä, miten etuuskohtelu järjestetään EAKR- ja ESR-välineiden osalta

Ohjelmakauden 2007–2013 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineitä koskevassa lainsäädännössä tarjottiin mahdollisuus investointien tuoton osoittamiseen ensisijaisesti sijoittajille, jotka toimivat markkinataloussijoittajaa koskevan periaatteen mukaisesti⁵⁶. Etuuskohtelu voidaan toteuttaa esimerkiksi sopimuksilla, joissa julkinen rahoituskumppani ei saa samoja takaisinmaksuoikeuksia kuin yksityiset kumppanit, tai voittojen ja tappioiden jakamisena epätasaisesti yksityisten ja julkisten kumppanien kesken.

Etuuskohtelua voidaan perustella sillä, että sitä tarvitaan yksityisten investointien houkuttelemiseen huonosti toimivilla markkinoilla, kun yksityinen rahoitus voi osaltaan edistää julkisen toimintapolitiikan tavoitteiden saavuttamista. Perusteeton etuuskohtelu voi johtaa rahoitusvälineen alkuperäisen perustamispääoman menettämiseen ja rajoittaa näin valmiuksia kerätä välineen lakkauttamisen jälkeen tarvittava ylijäämärahoitus seuraavaa investointikierrosta varten. Ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa oikeusperustassa tai komission ohjeissa ei kuitenkaan ole mitään viitettä siitä, miten riskinjakojärjestelyt olisi hoidettava rahoitussopimuksissa tai miten etuuskohtelun soveltuvuus on tarkistettava.

Vaikka komissio vastaa suuremmasta riskistä, keskitetysti hallinnoitujen välineiden pääomaan saatiin vain vähän yksityisiä rahoitusosuuksia

Yleisenä käytäntönä on, että keskitetysti hallinnoituihin välineisiin sovellettavassa Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksymässä lainsäädännössä esitetään vain yleisiä huomioita riskinjaosta ja/tai etuuskohtelusta. Komission näitä välineitä koskeviin rahoitusosuuksiin liittyvät yksityiskohtaiset järjestelyt (myös riskinjaon prosentuaaliset osuudet) esitettiin vasta myöhemmin osana erillistä sopimusta, jolle ei edellytetä budjettivallan käyttäjän hyväksyntää (ks. laatikko 9).

Joidenkin keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että lähes kaikki tosiasialliset riskit siirrettiin komissiolle (ks. laatikko 10). Kuitenkin huolimatta siitä, että komission osuus riskeistä oli tämän tyyppisissä välineissä suurempi kuin sen kumppaneilla, tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että yksityinen sektori ei osallistunut välineisiin merkittävin osuuksin.

Joissakin tapauksissa on käytetty veropäätöksiä tekemään rahoitusvälineistä yksityisen sektorin sijoittajia houkuttelevampia

Veropäätös on kansallisen veroviranomaisen laatima kirjallinen päätös siitä, kuinka yksikön toiminnan tiettyä näkökohtaa kohdellaan kyseisessä jäsenvaltiossa sovellettavassa verolainsäädännössä. Monissa EU:n jäsenvaltioissa menettelyä voidaan käyttää varmuuden saamiseksi siitä, miten toimintaa verotetaan. Yleensä verovelvolliset henkilöt tai yritykset esittävät tulkintansa siitä, miten verolainsäädäntöä sovelletaan niihin tai tiettyyn transaktioon tai toimintaan, ja veroviranomainen vahvistaa tai kumoaa tämän päätöksellään. Tällaiset verotussopimukset ovat yleinen käytäntö myös rahastoalalla. Vaikka veropäätökset voivat olla täysin laillisia ja niitä käytetään useilla oikeudenkäyttöalueilla, niitä on käytetty myös aggressiivisen verosuunnittelun helpottamiseen.

Komissio antoi jo vuonna 2012 jäsenvaltioille suosituksen aggressiivisesta verosuunnittelusta⁵⁸. Pääasiassa siinä rohkaistaan jäsenvaltioita muuttamaan kansallista lainsäädäntöään ”[...] keinotekoisiin järjestelyihin” puuttumiseksi ja niiden käsittelemiseksi ”verotustarkoituksessa niiden taloudellisen sisällön perusteella”. Tämän jälkeen on toteutettu useita tätä koskevia erityistoimenpiteitä:

• Vuodesta 2014 alkaen komissio on aloittanut useita tutkimuksia selvittääkseen, ovatko jäsenvaltioiden veroviranomaisten yritysten yhteisöveroa koskevat päätökset EU:n valtiontukisääntöjen mukaisia⁵⁹.
• Maaliskuussa 2015 komissio esitti toimenpidepaketin, jonka avulla oli tarkoituksena lisätä verotuksen avoimuutta ja ottaa käyttöön jäsenvaltioiden automaattinen tietojenvaihto veropäätöksistä⁶⁰.
• Kesäkuussa 2015 komissio hyväksyi toimintasuunnitelman oikeudenmukaisen ja tehokkaan yhtiöverojärjestelmän toteuttamiseksi EU:ssa⁶¹. Asiakirjassa tarkastellaan useiden verotusta koskevien aiheiden lisäksi toimenpiteitä veronkierron ja aggressiivisen verosuunnittelun torjumiseksi.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin rahoitusvälineitä, joiden osalta oli saatu veropäätökset (ks. laatikko 11).

Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että ohjelmakaudella 2007–2013 monissa EAKR- ja ESR-välineissä on käytetty SICAVia⁶³ tai SICARia⁶⁴ niiden perustamisrakenteissa. Näissä rakenteissa sovelletaan yleisesti veropäätöksiä. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan raportoi komissiolle siitä, onko niiden välineissä hyödynnetty tai hyödynnetäänkö niissä verosopimuksia.

Yksityiset rahoitusosuudet ovat noin kaksi prosenttia EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden perustamispääoman kokonaismäärästä

Tilintarkastustuomioistuin on todennut aiemmissa kertomuksissaan, että vipuvaikutus yksityiseen sektoriin oli vähäinen ohjelmakaudella 2007–2013⁶⁵. Jäsenvaltioiden komissiolle raportoimien viimeisimpien tietojen mukaan vain 154 rahoitusvälinettä kaikkiaan 1 025 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineestä houkutteli 11 jäsenvaltiossa rahoitusrakenteeseensa yksityistä rahoitusta osana toimenpideohjelman rahoitusosuutta.

Jäsenvaltioittain raportoitavien toimenpideohjelmien kautta ohjattujen yksityisten varojen osalta on olemassa myös kaksinkertaisen laskennan riski, koska on mahdollista, että erityisrahastojen tasolla esitetty yksityinen rahoitus on pelkästään holdingrahaston toteuttama varojen siirto. Kun analyysi rajataan pelkästään holdingrahastoihin, ja vältetään näin kaksinkertaisen laskennan riski, vain yhdeksän nykyisistä 73 holdingrahastosta neljässä niistä 18 jäsenvaltiosta, joissa tällaisia rahastoja on, hyötyi yksityisistä rahoitusosuuksista. Näissä yhdeksässä holdingrahastossa yksityisen rahoituksen osuus välineen perustamispääomasta vaihtelee viidestä prosentista 50 prosenttiin. Yksityistä pääomaa houkuteltiin holdingrahastoihin toimenpideohjelmien kautta yhteensä 325 miljoonaa euroa. Samalla tilintarkastustuomioistuin totesi, että raportoiduista tiedoista riippumatta valtiontukisäännöistä seuraa oikeudellinen velvoite, jonka mukaan pk-yrityksiin tehtävien pääomainvestointien yksityisen yhteisrahoituksen vähimmäistaso on alueesta riippuen 30 tai 50 prosenttia⁶⁶.

Lisäksi 11 jäsenvaltion vapaaehtoisesti toimittamien tietojen perusteella rahoitusvälineisiin maksetut varat toimintaohjelmista maksettujen (yksityisten tai julkisten) varojen lisäksi ovat 342 miljoonaa euroa⁶⁷. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole velvollisia esittämään näitä tietoja, eikä komissio ole tarkistanut vapaaehtoisesti raportoituja tietoja.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa lainsäädännössä ei säädetty, että hallintoviranomaisten ja rahastonhoitajien välisissä rahoitussopimuksissa olisi täsmennettävä odotettu yksityisten lisärahoitusosuuksien vipuvaikutus. Lisäksi maksut eivät tavallisesti olleet yhteydessä rahastonhoitajien menestykseen yksityisten sijoittajien houkuttelemisessa (ks. kohta 136)⁶⁸. Rahastonhoitajille oli siis vähän kannustimia yksityisten investoijien houkuttelemiseen.

Keskitetysti hallinnoitujen välineiden ja erityisesti oman pääoman ehtoisten rahoitusvälineiden osalta yksityisen sektorin investointien houkutteleminen on osoittautunut vaikeaksi, kuten laatikossa 12 esitetyistä tapaustutkimuksista käy ilmi.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?

Yhteistyössä hallinnoitavien välineiden osalta ohjelmakautta 2014–2020 koskevan lainsäädännön säännöksissä sallitaan edelleen etuuskohtelu, mutta vaaditaan myös jakamaan riski asianmukaisesti julkisten ja yksityisten kumppanien kesken (ks. laatikko 13).

Jäsenvaltioiden velvoite arvioida etuuskohtelun ja riskinjakojärjestelyjen tarvetta sekä esittää näille järjestelyille joitakin perusteita voidaan selvästi katsoa edistymiseksi kohti rahoitusvälineiden entistä tehokkaampaa hallinnointia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin haastattelujensa perusteella, että komission on annettava jäsenvaltioille ohjeita siitä, miten etuuskohtelua voidaan parhaiten hyödyntää yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseen ilman, että rahoitusvälineiden käyttöpääomaan liittyvästä julkisten rahoittajien riskistä tulee liian suuri.

Joidenkin keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta lainsäädännössä tarkastellaan komission ja sen kumppanien välisen riskinjaon mahdollista laajentamista. Tämän osalta asetuksessa täsmennetään, että ”[...] riskinjakomallia sovelletaan siten, että riski [...] jaetaan asianmukaisesti unionin ja yhteisön kesken” ja että ”unionin talousarviomäärärahoista voidaan kattaa enintään 50 prosenttia vieraan pääoman ehtoisen rahoitusvälineen velkasalkusta”⁷⁵. Jää nähtäväksi, ovatko nämä tarkistetut säännökset riittäviä houkuttelemaan enemmän yksityisen sektorin rahoitusosuuksia kuin ohjelmakaudella 2007–2013. Kuten aiemmassa kertomuksessa jo todettiin, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission ja sen kumppanien (esimerkiksi EIP:n) välisten riskinjakojärjestelyjen keskeiset näkökohdat olisi vahvistettava erityislainsäädännössä kunkin keskitetysti hallinnoitavan rahoitusvälineen osalta⁷⁶.

Lopuksi todettakoon, että veropäätösten osalta tilanne ei ole muuttunut ohjelmakaudesta 2007–2013. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että verosopimusten käytön jatkamisesta ohjelmakaudella 2014–2020 keskitetysti hallinnoitavien ja/tai yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden osalta voisi seurata maineeseen kohdistuva riski, koska verosopimukset voidaan katsoa komission omien verojärjestelyjä koskevien suositusten ja toimien vastaisiksi.

Saatiinko rahoitusvälineillä aikaan kierrätettyä rahoitustukea?

Yksi pääasiallinen syy julkisten varojen käytölle rahoitusvälineiden kautta on se, että rahat voidaan käyttää useaan kertaan; ne voidaan ”kierrättää”. Jos esimerkiksi laina maksettaisiin takaisin kolmen vuoden kuluttua, rahat voitaisiin käyttää uuden lainan myöntämiseen. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin tutki, onko kierrättämisvaikutus tosiasiassa toteutunut. Se, missä määrin varoja voidaan kierrättää, riippuu käytännössä rahoitustuen tyypistä, mutta myös rahoitusvälineen investointikaudesta. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin analysoi, vastaavatko rahoitusvälineiden investointikaudet normaalia markkinakäytäntöä. Lisäksi arvioitiin, mitkä tekijät osaltaan edistävät välineen tosiasiallisen investointikauden rajautumista.

Viivytykset täytäntöönpanossa lyhensivät merkittävästi useiden EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden tosiasiallista investointikautta

Ohjelmakauden 2007–2013 alussa useimpien jäsenvaltioiden viranomaisilla oli vain vähän kokemusta kierrätettävien välineiden muodostamisesta ja hoitamisesta kumppanuudessa rahoituksen välittäjien kanssa. Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastustensa jälkeen, että suurin osa viivästyksistä johtui rahoitusvälineiden aikaa vievästä sisäisestä muodostamisesta, pitkistä neuvotteluista rahoituksen välittäjien kanssa eri tasoilla (usein hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevista neuvotteluista johtuen), monimutkaisista julkisia hankintoja koskevista menettelyistä, valtiontukisääntöjen noudattamiseen liittyvästä epävarmuudesta sekä vaikeuksista saada yksityisen sektorin rahoitusosuuksia.

Monissa tapauksissa toimintaan osallistuvilla eri elimillä oli lyhyessä ajassa paljon omaksuttavaa, ja useiden sidosryhmien intressien ja näkemysten yhteensovittaminen, jotta päästäisiin sopimukseen välineiden investointistrategioista, vei paljon aikaa. Monet näistä seikoista on havaittu myös muissa tutkimuksissa⁷⁷. Viime vuosina toteutettujen tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten mukaan näitä ongelmia olisi voitu ehkäistä ainakin osittain, jos komissio olisi tarjonnut enemmän ohjeita varhaisemmassa vaiheessa.

Alhaiset maksatusasteet monissa jäsenvaltioissa ja tästä seuraavat välineiden vähäiset valmiudet kierrättää varoja ovat selvästi seurausta näistä ongelmista. Joissakin tapauksissa täytäntöönpanon viivästykset kestivät useita vuosia, mikä lyhensi siis ajanjaksoa, jonka aikana rahoitusvälineen rahoitusta voitiin maksaa loppukäyttäjille (ks. laatikko 14).

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineillä vähäinen kierrätysvaikutus täytäntöönpanon aikana ja epävarma kierrätysvaikutus ohjelmakauden 2007–2013 ohjelmien päätyttyä

Alle kolmasosa kaikista EAKR- ja ESR-rahoitusvälineistä oli käyttänyt varansa useammin kuin kerran vuoden 2014 loppuu mennessä

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti yleisesti, että 316 EAKR- ja ESR-rahoitusvälinettä (suurimmalta osin erityisrahastoja) 19:ssa jäsenvaltiossa oli onnistunut maksamaan rahoitusvaransa kokonaan loppukäyttäjille 31. joulukuuta 2014 mennessä. Näidenkin välineiden osalta kierrätysvaikutus muodostui hyvin myöhäisessä ohjelmakauden vaiheessa. Näin ollen vain vähäinen osuus alkuperäisistä rahoitusvaroista käytetään useammin kuin kerran jatketun tukikelpoisuusajan päättymiseen mennessä (maaliskuu 2017). Lisäksi yhdessäkään 25:stä rahoitusvälineitä hyödyntävästä jäsenvaltiosta maksatusaste ei yllä sataan prosenttiin (ks. taulukko 4).

Aikarajoitukset aiheuttivat erityisiä ongelmia pääomasijoitusvälineille

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa myös, että kierrätysvaikutuksen aikaansaaminen oli erityisen ongelmallista pääomasijoitusvälineille. Euroopassa pääomasijoitusten pitoaika (toisin sanoen osakkeiden osto- ja myyntiajankohdan välinen aika) oli vuonna 2014 keskimäärin noin kuusi vuotta⁷⁸. Suurin osa EAKR:n ja ESR:n pääomasijoitusvälineistä oli kuitenkin toiminnassa enintään kahdeksan vuotta (vuodesta 2009 vuoteen 2017). Vaikka toiminta olisi käynnistynyt vuoden 2009 alussa ja irtautuminen tapahtunut vuoden 2014 lopussa, jäljellä olisi vain alle kolme vuotta pääomainvestointien kierrättämiseen ennen toimenpideohjelman päättymistä. Kun otetaan huomioon välineen perustamiseen kuluvat vuodet, on siis epätodennäköistä, että toimenpideohjelman rahoitusosuuksia pääomasijoitusvälineisiin käytettäisiin uudelleen ohjelmakauden aikana.

Sitä vastoin keskitetysti hallinnoitujen pääomasijoitusvälineiden kesto on paljon pidempi, mikä kuvastaa paremmin pääomasijoitusvälineiden luonnetta⁷⁹ (esimerkiksi Marguerite-rahaston toimikausi on 20 vuotta, jota on mahdollista jatkaa kahdella vuodella).

Laaja harkintavalta EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden uudelleenkäytön osalta voi aiheuttaa kierrätysvaikutuksen poistumisen toimenpideohjelman päätyttyä

Ohjelmakauden 2007–2013 yhteistyössä hallinnoitujen rahoitusvälineiden oikeuskehyksessä säädetään, että jäsenvaltiot voivat pitää vähintään kerran ohjelman sulkemiseen mennessä käytetyt varat, mutta ne on käytettävä uudelleen kyseisen kohderyhmän hyväksi⁸⁰. Komission rahoitusvälineitä koskevien ohjeiden⁸¹ ja toimenpideohjelmien (2007–2013) sulkemista koskevien suuntaviivojen⁸² mukaan EAKR- ja ESR-välineiden varat olisi jatkuvasti sijoitettava uudestaan.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, ettei ohjelmakautta koskevaa 2007–2013 yleisistä säännöksistä annettua asetusta voi tulkita tällä tavalla määräaikaisten uudelleeninvestointien kohdalla⁸³. Säännökset esimerkiksi mahdollistavat myös rahoitusvälineiden pääoman pienentämisen ja rahoitusvälineiden varojen käyttämisen avustusten muodossa. Lisäksi oikeudellisesta näkökulmasta ohjelmien sulkemisen jälkeinen mahdollinen toiminta, joka ei koske EU:n talousarviota, on yksinomaan jäsenvaltion vastuulla eikä komission valvonnassa, ellei oikeusperustassa muuta säädetä.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?

Ohjelmakaudella 2014–2020 useita seikkoja, jotka koskevat ERI-rahastojen varojen uudelleenkäyttöä tukikelpoisuusajan päätyttyä vuonna 2023, on selvennetty yhteisistä säännöksistä annetun asetuksen 44 ja 45 artiklassa.

Lisäksi ohjelmakautta 2014–2020 koskevassa lainsäädännössä tunnustetaan nimenomaisesti rahoitusvälineiden kierrätettävyys tukikelpoisuusajan jälkeen siten, että lainsäädäntöön on sisällytetty säännöksiä vähintään kahdeksan vuoden ajan tukikelpoisuusajan päättymisen jälkeen takaisin maksettujen varojen uudelleenkäytöstä⁸⁴. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen tätä koskevassa säännöksessä vahvistetaan vähimmäisajanjakso rahoitusvälineisiin kohdennettujen varojen varaamiseksi, mutta säännöksessä ei esitetä yksityiskohtaisesti sitä, miten tämä olisi tehtävä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi selvennettävä tätä näkökohtaa.

Kriittinen tekijä menneiden virheiden toistumisen ehkäisemisessä on standardointi: hallintoviranomaisten mahdollisuudella suunnitella rahoitusvälineet komission esittämien standardoitujen ehtojen ja edellytysten mukaisesti voisi yksinkertaistaa ja helpottaa merkittävästi välineiden perustamista.

Ohjelmakautta 2014–2020 koskeva oikeusperusta mahdollistaa myös rahoitusvälineiden käytön jatkamisen seuraavan ohjelmakauden aikana sen sijaan, että ne olisi purettava ja korvattava uusilla⁸⁵. Tämä voi säästää sekä aikaa että rahaa, kun rahoitusvälineet ovat valmiina ja toiminnassa ohjelmakauden käynnistyessä ja välineen rahoitusvaroja voidaan lisätä tarpeiden ennakkoarvioinnin mukaisesti. Tapauksissa, joissa rahastonhoitaja on valittu avoimessa kilpailumenettelyssä, ajansäästö voi kuitenkin olla vähäinen, koska joka tapauksessa tarvitaan uusi avoin menettely uuden rahastonhoitajan valitsemiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn saatujen vastausten perusteella (ks. laatikko 15) rahastonhoitajat haluaisivat hyvin mielellään saada komissiolta lisäohjeistusta siitä, miten välineet voitaisiin siirtää kaudelle 2014–2020.

Lopuksi todettakoon, että komissio alkoi ohjelmakauden 2007–2013 aikana järjestää esityksiä ja seminaareja levittääkseen hyviä käytäntöjä ja kouluttaakseen jäsenvaltioiden viranomaisia. Vuoden kuluttua ohjelmakauden 2014–2020 käynnistymisestä, tammikuussa 2015, komissio käynnisti myös teknisen neuvoa-antavan foorumin (www.fi-compass.eu) rahoitusvälineitä koskevia EU:n oikeudellisia vaatimuksia koskevan asiantuntemuksen levittämiseksi.

Osoittautuivatko rahoitusvälineet kustannustehokkaaksi EU:n talousarvion toteuttamistavaksi?

Toisin kuin perinteisiä avustuksia, rahoitusvälineitä hallinnoivat rahastonhoitajat (julkishallinnon sijaan). Rahastonhoitajat ovat tavallisesti rahoituksen välittäjiä, kuten yksityisiä tai valtioiden omistamia pankkeja. Rahoitusvälineiden hallinnoinnista muodostuu kustannuksia, ja rahastonhoitajat ovat oikeutettuja korvaukseen tarjoamistaan palveluista. Rahastonhoitajalle maksettavien hallinnointikustannusten (korvataan todentavia asiakirjoja vastaan) ja -palkkioiden (suoritetun palvelun osalta sovittu hinta tai korvaus) taso vahvistetaan tavallisesti kunkin rahoitusvälineen rahoitussopimuksessa. Korvauksen olisi katettava rahoitusvälineen hallintokustannukset (myös sijoittajasuhteista aiheutuvat kulut, oikeudelliset kulut ja tilintarkastuskustannukset) ja taattava yksityisen sektorin rahastonhoitajille myös voittomarginaali. Hallinnointikustannukset vaihtelevat erilaisten rahoitustuotteiden (kuten vakuudet, lainat tai pääomasijoitukset) kesken, ja kustannusten tason on perustuttava objektiivisiin kriteereihin (esimerkiksi suureen määrään pieniä luottoja liittyy tavallisesti enemmän hallintokustannuksia kuin pieneen määrään suuria luottoja).

Tilintarkastustuomioistuin analysoi jäsenvaltioiden komissiolle raportoimien viimeisimpien tietojen perusteella tosiasiallisten hallinnointikustannusten ja -palkkioiden tasoa sekä yhteistyössä hallinnoitujen että keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden osalta ohjelmakaudella 2007–2013 ja tutki, olivatko ne riittävällä tavalla yhteydessä rahastonhoitajan toiminnan tuloksellisuuteen. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi ohjelmakauden 2014–2020 osalta sitä, näkyykö rahoitusvälineisiin (joita tavallisesti eivät lisääntyneen rahoituksen vuoksi hallinnoi kansalliset tai alueelliset viranomaiset) kohdennetun rahoituksen lisääntyminen sen teknisen tuen tasossa, josta maksetaan ERI-rahastoja täytäntöönpaneville jäsenvaltioille.

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot korkeita loppukäyttäjille maksettuihin tosiasiallisiin määriin verrattuna

Kumulatiiviset hallinnointikustannukset ylittivät loppukäyttäjille maksetut tosiasialliset määrät noin kahdessa prosentissa rahoitusvälineistä

Joidenkin rahoitusvälineiden hallinnointikustannukset ja -palkkiot jopa ylittivät loppukäyttäjille maksetut tosiasialliset määrät. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 1 025 EAKR- ja ESR-rahoitusvälinettä koskevassa analyysissään 23 tällaista tapausta (2,2 prosenttia) kahdeksassa jäsenvaltiossa (Bulgaria, Tšekki, Saksa, Espanja, Ranska, Italia, Puola, Yhdistynyt kuningaskunta). Yhteensä nämä rahoitusvälineet laskuttivat 28 miljoonaa euroa hallinnointikustannuksia ja -palkkioita, ja loppukäyttäjille maksettu määrä oli 4 miljoonaa euroa. Samaan aikaan oli kuitenkin vastaavanlaisia välineitä, joista rahoituksen välittäjille ei maksettu lainkaan hallinnointikustannuksia ja -palkkioita (ks. laatikko 16).

Kumulatiiviset hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat jopa 75 prosenttia loppukäyttäjille maksetusta rahoitustuesta

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteutti oman analyysin komission tiedoista suhteuttamalla hallinnointikustannukset ja -palkkiot loppukäyttäjille tosiasiallisesti maksettuihin määriin. Tulokset esitetään jäsenvaltioiden tasolla taulukossa 6.

Kaikkiaan 25 jäsenvaltion 1 025 EAKR- ja ESR-välineestä kymmenen jäsenvaltion (Ruotsi, Itävalta, Latvia, Malta, Suomi, Liettua, Romania, Kreikka, Unkari ja Kypros) 274 välineestään komissiolle raportoimat hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevat tiedot todettiin kaikkien rahoitusvälineiden osalta kattaviksi. Kuudesta jäsenvaltiosta (Puola, Portugali, Saksa, Slovakia, Bulgaria ja Yhdistynyt kuningaskunta) raportoidut 392:ta rahoitusvälinettä koskevat tiedot kattoivat 84–98 prosenttia rahoitusvälineisiin kohdistetusta kokonaisperustamispääomasta. Kaikista muista jäsenvaltioista raportoitiin hallinnointikustannuksista ja -palkkioista luotettavat tiedot rahoitusvälineistä, jotka kattoivat kokonaisrahoitusvaroista kaksi kolmasosaa tai vähemmän⁸⁶. Useista rahoitusvälineistä joko ei raportoitu lainkaan tietoja tai ne eivät olleet luotettavia (esimerkiksi kymmenen kertaa tosiasiallisesti maksettuja määriä suuremmat hallinnointikustannukset ja -palkkiot). Lisäksi kun hallinnointikustannusten ja -palkkioiden raportoitiin olevan ”nolla”, tämä saattoi todellakin pitää paikkansa tai merkitä sitä, että tietoja ei raportoitu. Nämä tiedot jätettiin analyysin ulkopuolelle.

EU:n talousarviosta ei korvattu säädöksiin perustuvat enimmäismäärät ylittäviä hallinnointikustannuksia ja -palkkioita päättämisen yhteydessä

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot rajoitettiin periaatteessa enintään neljään prosenttiin rahoitusvälineen kokonaisrahoitusvaroista vuodessa

Ohjelmakauden 2007–2013 oikeusperustan rahastonhoitajan korvauksia koskevat ytimekkäät säännökset esitettiin pääasetuksessa⁸⁷, mutta hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäisrajat täsmennettiin jo komission täytäntöönpanoasetuksessa⁸⁸. Erityisesti siinä vahvistettiin seuraavat vuotuiset enimmäisrajat:

• kaksi prosenttia toimenpideohjelmasta holding-tyyppisiin rahastoihin tai takuurahastoihin myönnetystä pääomasta,
• neljä prosenttia toimenpideohjelmasta tai holding-tyyppisestä rahastosta mik­royrityksille suunnattuihin mikroluottovälineisiin myönnetystä pääomasta, ja
• kaikissa muissa tapauksissa kolme prosenttia toimenpideohjelmasta tai holding-tyyppisestä rahastosta myönnetystä pääomasta.

Komissio määritti nämä enimmäismäärät lainsäädäntöehdotuksessaan ohjelmakaudelta 2000–2006 saamiensa kokemusten perusteella. Niin ollen yleinen hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärä pääomarahastoissa oli viisi prosenttia ja takuurahastoissa kaksi prosenttia⁸⁹.

Yhteistyössä hallinnoitavissa välineissä hallintoviranomaisten on rahastonhoitajan korvausta määrittäessään noudatettava sekä rakennerahastoja että valtiontukea koskevia oikeuskehyksiä. Lisäksi hallintoviranomaisten on huolehdittava siitä, että korvauksia koskevat säännökset ovat rahoitusvälineen investointistrategian mukaisia, varmistaakseen, että rahastonhoitajalle on taloudellinen kannustin toimia toimenpideohjelmassa esitettyjen tavoitteiden mukaisesti. Rahoitussopimusta koskevissa neuvotteluissa ei siis ole kyse vähäpätöisestä tehtävästä, ja tilintarkastustuomioistuimen haastattelussa monet hallintoviranomaisten edustajat totesivat, ettei heillä ollut tarvittavaa asiantuntemusta tähän ohjelmakauden 2007–2013 alussa.

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden lakisääteiset enimmäisrajat voidaan ylittää tietyin edellytyksin (jos esimerkiksi hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat markkinaehtojen mukaiset eivätkä ylitä sitä, mitä yksityiset sijoittajat maksavat tai jos rahastonhoitaja on valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä). Jäsenvaltioiden komissiolle raportoimien tietojen perusteella tietoa siitä, kuinka usein enimmäisrajat on ylitetty, ei ole saatavilla.

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot maksetaan rahoitusvälineen perustamispääomasta. Niitä ei veloiteta loppukäyttäjältä. Kustannukset katsotaan tukikelpoisiksi rahaston purkamiseen saakka, mikä useimmiten tapahtuu ohjelman sulkemisen yhteydessä⁹⁰. Komissio tarkastaa ohjelmakaudelle 2007–2013 perustettujen EAKR- ja ESR-rahastojen osalta ilmoitettujen hallinnointikustannusten ja -palkkioiden tukikelpoisuuden vasta sulkemista koskevien asiakirjojen analysoinnin yhteydessä vuosina 2017 ja 2018.

Kumulatiiviset hallinnointikustannukset todennäköisesti ylittävät säädöksiin perustuvat enimmäismäärät joissakin tapauksissa ohjelmien sulkemisen yhteydessä

Hallinnointikustannukset tai -palkkiot, jotka aiheutuvat ja maksetaan 31. maaliskuuta 2017 mennessä, voidaan ilmoittaa sen EAKR- ja ESR-toimenpideohjelman tukikelpoisina kuluina, jonka mukaisesti rahoitusväline on perustettu⁹¹. Asetuksessa täsmennetään, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärät liittyvät toimenpideohjelmasta myönnettyyn pääomaan. Komission mukaan täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklassa tarkoitettuja enimmäismääriä on sovellettava rahoitusvälineelle osoitettuun pääomasijoituksen kokonaismäärään eikä loppukäyttäjille rahoitustukena annettuun tosiasialliseen rahoitusosuuteen. Hallinnointikustannuksiin ja -palkkioihin ohjelmakaudella 2007–2013 sovelletut ohjeet vahvistavat tämän näkemyksen⁹².

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi pitänyt tulkita asetuksessa hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäisrajoista vahvistettuja säännöksiä siten, että niitä on sovellettava toimenpideohjelmasta rahoitusvälineeseen myönnettyyn tosiasiallisesti käytettyyn perustamispääomaan eli tosiasialliseen pääomaan, joka on käytetty rahoitustuen antamiseen loppukäyttäjille. Rahastonhoitajia ei pitäisi palkita siitä, etteivät he ole hyödyntäneet välineiden perustamispääomaa.

Suoriteperusteinen korvaus ei ollut oikeudellinen edellytys ohjelmakaudella 2007–2013

Ohjelmakaudella 2007–2013 rahoitusvälineiden moitteettomaan varainhoitoon ja rahastonhoitajan tosiasialliseen suoritukseen viitattiin hallinnointikustannuksia ja -palkkioita määrittävänä tekijänä ainoastaan komission ohjeasiakirjoissa mutta ei missään säädösperustassa⁹³.

Rahoitusvälineitä koskeneiden tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten perusteella tilintarkastustuomioistuin totesi, että suoritusperusteiset palkkiojärjestelmät olivat ennemmin poikkeus kuin sääntö: vuosina 2013–2015 tarkastelluista yhdeksästä välineestä vain yhdessä oli käytössä rahastonhoitajan suoriteperusteinen palkkiojärjestelmä.

Kun rahastonhoitajien palkkiot eivät perustu suoritukseen, rahastonhoitajilla on vain vähän kannustimia todella siirtää varoja loppukäyttäjille. Tämä on saattanut vaikuttaa kielteisesti rahoitusvälineiden tulokseen ohjelmakaudella 2007–2013. Lisäksi EAKR- ja ESR-välineiden hallinnoinnista tulee näin myös melko houkuttelevaa kokemattomille rahastonhoitajille (ks. kohta 86).

Vuonna 2012 komissio suositteli hallintoviranomaisille, että rahastonhoitajien palkkiot liitettäisiin tosiasiallisesti tehtyjen investointien laatuun, jota mitattaisiin sillä, miten investoinnit ovat edistäneet toimenpideohjelmien strategisten tavoitteiden saavuttamista ja välineestä tehdyistä investoinneista ohjelmaan palautettujen varojen arvoa⁹⁴. Tämä suositus annettiin kuitenkin rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean ohjeasiakirjassa eikä ole oikeudellisesti sitova.

Hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevassa komission arviossa ei oteta asianmukaisesti huomioon välinetyyppien ja loppukäyttäjille tarjotun tuen tosiasiallisen tason välisiä eroja

Komission arvio 631 miljoonan euron kumulatiivisista hallinnointikustannuksista vuodesta 2007 lähtien todennäköisesti liian alhainen

Joulukuussa 2015 komissio arvioi jäsenvaltioiden vuodelta 2014 ilmoittamien tietojen perusteella EAKR- ja ESR-välineiden kumulatiivisia hallinnointikustannuksia ja -palkkioita kertyneen ohjelmakauden alusta saakka vähintään 631 miljoonaa euroa⁹⁵.

Komission mukaan tämä on 4,7 prosenttia toimenpideohjelmista kyseisiin välineisiin ohjelmakaudella 2007–2013 maksetuista rahoitusosuuksista.

Jos holdingrahastojen ja niiden alaisten erityisrahastojen välillä maksetut määrät eivät ole mukana laskelmassa, koska ne on jo otettu mukaan toimenpideohjel­mien rahoitusosuuksina holdingrahastoille, hallinnointikustannusten ja -palkkioiden kokonaisosuus nousee 6,2 prosenttiin. Lisäksi rahastonhoitajat voivat myös periä palkkioita loppukäyttäjiltä mutteivät ehkä ole ilmoittaneet näitä palkkioita komissiolle. Näin ollen, koska komission laskelma perustuu ainoastaan osittaisiin tietoihin, tosiasialliset luvut (sekä absoluuttiset määrät että osuudet toimenpideohjelmien rahoitusosuuksista) ovat todennäköisesti suurempia.

Hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat huomattavasti komission raportoimien tasojen yläpuolella, jos ne lasketaan loppukäyttäjille annetun rahoitustuen perusteella

Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin totesi taulukkoon 6 sisältyvien 764 EAKR- ja ESR-välineen perusteella, että kumulatiiviset hallinnointikustannukset ja -palkkiot muodostavat jopa 75 prosenttia loppukäyttäjille annetusta rahoitustuesta, mikä merkitsee jopa 16 prosentin vuotuista keskiarvoa.

Niiden kymmenen jäsenvaltion osalta, jotka toimittivat luotettavia tietoja kaikista 274 EAKR- ja ESR-rahastostaan, todettiin, että kumulatiiviset hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat 2–17 prosenttia loppukäyttäjille annetusta rahoitustuesta. Tämä merkitsee 1–3 prosentin vuotuista keskiarvoa.

Huomattavia eroja hallinnointikustannuksissa ja -palkkioissa erityyppisten rahoitusvälineiden välillä

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden taso liittyy myös välinetyyppiin. Ottaen huomioon komission ilmoittamat uskottavat tiedot tulokseksi saatiin taulukossa 7 esitetyt keskiarvot. Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden prosenttiosuus on keskimäärin pienin vakuusvälineillä ja suurin pääomasijoitusvälineillä.

Lisäksi yleisenä sääntönä voidaan todeta, että holdingrahaston avulla täytäntöön pantujen rahoitusvälineiden täytäntöönpano on kalliimpaa, koska hallinnointikustannuksia ja -palkkioita on maksettava molemmilla tasoilla (holdingrahaston ja erityisrahaston tasolla). Tarkastuksessa myös havaittiin, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärät ohjelmakaudella 2007–2013 eivät riipu rahoitusvälineen investointien mittakaavasta, koska ne maksetaan prosenttiosuutena toimenpideohjelman rahoitusosuudesta (ks. kohta 108).

EAKR- ja ESR-välineiden hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat annetun rahoitustuen perusteella huomattavasti suurempia kuin keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden tai yksityisen sektorin investointirahastojen hallinnointikustannukset ja -palkkiot

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti myös, että keskitetysti hallinnoitujen rahoitusvälineiden tai yksityisen sektorin investointirahastojen keskimääräiset hallinnointikustannukset ja -palkkiot olivat huomattavasti pienempiä kuin EAKR- ja ESR-välineiden hallinnointikustannukset ja -palkkiot, kun niitä verrataan loppukäyttäjien vuoden 2014 loppuun mennessä saamaan rahoitustukeen:

• EEEF:n perimät kumulatiiviset toimintakustannukset siitä lähtien, kun se aloitti toimintansa vuonna 2011, ovat noin viisi prosenttia investointien kokonaismäärästä. Tämä merkitsee 1,2 prosentin vuotuisia kustannuksia.
• Eurooppalaisen Progress-mikrorahoitusjärjestelyn (sekä lainat että takausvälineet) osalta komissio arvioi, että EU:n talousarviosta maksettavat keski­määräiset vuotuiset kustannukset ovat enintään 0,5–0,7 prosenttia perustamispääomasta⁹⁶. Niin ollen vuotuinen kustannus vastaa 0,2 prosenttia loppukäyttäjille Eurooppalaisen Progress-mikrorahoitusjärjestelyn kautta annettujen vakuuksien määrästä.

Analyysi osoitti, että jopa EIP:n ja EIR:n hallinnointikustannukset ja -palkkiot EAKR-välineistä olivat yleensä suuremmat kuin ne, joita EIP ja EIR perivät toimiessaan rahastonhoitajina ”keskitetyn hallinnoinnin” välineissä.

Tarkasteltaessa kahta vuonna 2015 julkaistua selvitystä rahastonhoitajien palkkioista yksityisen sektorin investointirahastoissa todettiin, että kaikentyyppisten rahastojen (holdingrahastot pois lukien) keskimääräinen vuotuinen hallinnointipalkkio oli 0,6–1 prosenttia⁹⁷. Molemmat selvitykset osoittivat myös, että hallinnointipalkkioita on viime vuosina pienennetty. Toinen vuonna 2013 julkaistu selvitys kertoo, että riskipääomarahastojen vuotuiset hallinnointipalkkiot vaihtelevat 2,0 prosentin ja 2,5 prosentin välillä⁹⁸.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että yksittäisistä EAKR- ja ESR-välineistä perityissä hallinnointikustannuksissa ja -palkkioissa on huomattavia eroja. Komissio ei pysty arvioimaan yksittäisten EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden tosiasiallisista täytäntöönpanokustannuksista saatavilla olevien tietojen perusteella, ovatko nämä kustannuserot perusteltuja. Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt samanlaisia huomautuksia eräässä toisessa erityiskertomuksessa⁹⁹.

Hallinnointikustannuksia ja -palkkioita koskevat jäsenvaltioiden ilmoitukset puutteellisia

Ainoastaan noin 60 prosenttia kaikista EAKR- ja ESR-välineistä ilmoittaa komissiolle hallinnointikustannuksistaan ja -palkkioistaan

Vuonna 2011 komissio otti käyttöön yhteistyössä hallinnoituja välineitä koskevan jäsenvaltioiden vuotuisen raportointivelvoitteen¹⁰⁰. Hallintoviranomaisten oli ilmoitettava nämä tiedot ensimmäistä kertaa vuotta 2011 koskevissa kertomuksissaan. Komission pyytämät tiedot sisälsivät muun muassa hallinnointikustannuksiin ja -palkkioihin liittyviä tietoja, jotka olivat vapaaehtoisia EAKR:n ja ESR:n hallintoviranomaisille. Vuoden 2014 osalta tietoja hallinnointikustannuksista ja -palkkioista annettiin välineistä, jotka edustavat vain 63:a prosenttia EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin osoitettujen maksujen kokonaissummasta (verrattuna 50 prosenttiin vuonna 2013)¹⁰¹.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että ainoastaan maksetut määrät on ilmoitettava hallinnointikustannuksina ja -palkkioina. Joissakin tapauksissa kustannuksia ja palkkioita on kuitenkin kertynyt muttei vielä maksettu. Nämä jätetään de facto raportoinnin ulkopuolelle, mikä vaikuttaa sen kattavuuteen ja saa aikaan sen, että komissiolle ilmoitetaan itse asiassa liian pienet hallinnointikustannukset ja -palkkiot.

Onko asiaan puututtu ohjelmakaudella 2014–2020?

Hallinnointikustannus- ja palkkiokysymysten osalta ohjelmakaudella 2014–2020 on ryhdytty joihinkin toimenpiteisiin.

Raportoinnin määräaikoja lyhennetty jäsenvaltioiden osalta ja pidennetty komission osalta

Ohjelmakaudella 2014–2020 jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kertomus rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta osana vuotuista täytäntöönpanokertomustaan. Tämä tarkoittaa sitä, että raportointi tapahtuu kuukautta aiemmin (31. toukokuuta mennessä; edellisellä kaudella määräaika oli 30. kesäkuuta eikä raportointi ollut osa vuotuista täytäntöönpanokertomusta; vuosina 2017 ja 2019 määräaika on edelleen 30. kesäkuuta) ¹⁰². Lisäksi säädettiin, että komission on arvioitava jäsenvaltioiden raportoimat tiedot kuudessa kuukaudessa. Tämä tarkoittaa, että määräaikaa, jonka sisällä komission on esitettävä konsolidoitu täytäntöönpanokertomus rahoitusvälineistä, muutettiin vuosia 2017 ja 2019 lukuun ottamatta siten, että määräaika on 30. marraskuuta eikä enää 1. lokakuuta. Tuloksena on tilanne, jossa vastuuvapauden myöntävät viranomaiset saavat tärkeät tiedot rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta käyttöönsä vielä myöhemmin kuin tällä hetkellä.

Hallintoviranomaisten on ilmoitettava komissiolle hallinnointikustannuksista ja -palkkioista

Ohjelmakauden 2014–2020 rahoitusvälineiden osalta hallintoviranomaisten on julkaistava tiedot hallinnointikustannuksista ja -palkkioista vuotuisen täytäntöönpanokertomuksen liitteenä¹⁰³. Tämä on tärkeä parannus, jonka ansiosta komissio voi analysoida ja valvoa rahoitusvälineiden täytäntöönpanon kustannuksia paljon paremmin tulevina vuosina.

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismääriä pienennetty ottaen huomioon rahoitusvälinetyyppi

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaksi merkittävää eroa ohjelmakauteen 2007–2013. Ensinnäkin rahastonhoitajien palkkioiden enimmäismäärissä on otettu huomioon rahoitusvälinetyyppi¹⁰⁴ (ks. taulukko 8).

Toiseksi enimmäismäärät (jotka ovat nyt kumulatiivisia, eivät vuotuisia) ovat huomattavasti pienempiä verrattuna ohjelmakaudella 2007–2013 sovellettuihin. Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin katsoo rahastonhoitajan palkkion kumulatiiviselle määrälle asetettujen enimmäismäärien pienentämisen parannukseksi, mutta komissio ei perustellut, miten nämä enimmäismäärät määritettiin. Analyysi ohjelmakaudelta 2007–2013 tähän mennessä ilmoitetuista tiedoista osoittaa prosenttiosuuksien olevan käytännössä pienemmät (ks. kohta 120).

Rahastonhoitajien palkkioiden suoriteperusteisilla osilla vain vähäinen kannustinvaikutus

Ohjelmakauden 2014–2020 osalta yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa säädetään myös, että rahastonhoitajan suorituksen olisi oltava perusteena hallinnointikustannusten ja -palkkioiden määrittämiselle. Erityisesti kaikkien hallinnointikustannusten ja -palkkioiden, jotka ilmoitetaan tukikelpoisiksi ohjelmien päättämisen yhteydessä, on perustuttava suoriteperusteiseen laskentamenetelmään (ks. myös taulukko 6)¹⁰⁵.

Lisää yksityiskohtia suoriteperusteisista kriteereistä hallinnointikustannusten ja -palkkioiden määrittämiseksi ja sovellettavista enimmäismääristä on vahvistettu delegoidussa säädöksessä¹⁰⁶.

Lisäksi komission riskirahoitussijoituksia koskevien suuntaviivojen¹⁰⁷ mukaan tämän palkkion suoriteperusteisen osan on oltava huomattava ja sen tarkoituksena on oltava palkita etukäteen asetettujen poliittisten erityistavoitteiden saavuttamisesta sekä rahastonhoitajan taloudellisesta tuloksesta. Viimeksi mainittua ei pitäisi mitata ainoastaan alkuperäisten rahoitusvarojen onnistuneella maksamisella tai hankitun yksityisen pääoman määrällä vaan myös toteutuneiden investointien tuottojen perusteella.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että näillä uusilla suoriteperusteisilla osilla on toissijainen rooli EU:n talousarviosta korvattavan rahastonhoitajan kokonaiskorvauksen määrittämisessä seuraavista syistä:

• Kun otetaan huomioon holdingrahaston tai erityisrahaston tavanomainen kesto, komission delegoidussa säädöksessä määritetyt enimmäismäärät saavutetaan yleensä helposti saamatta palkkion suoritukseen liittyvää osaa. Näin ollen tehokas rahastonhoitaja saavuttaa enimmäispalkkion jo aikaisemmassa vaiheessa kuin heikommin suoriutuva, eikä hänen palveluksistaan makseta enää siitä lähtien.
• Käytössä ei ole heikosta tuloksesta aiheutuvaa maksua, joka takaisi, että rahastonhoitaja kantaa osan rahoitusvälineelle mahdollisesti aiheutuvista taloudellisista tappioista. Itse asiassa tämänhetkisen palkkiojärjestelmän perusteella jopa rahastonhoitajat, jotka saavuttavat negatiivisen tuloksen, voivat saada enimmäiskorvauksen.
• Sääntelykehyksessä ei vaadita hallintoviranomaista määrittämään etukäteen vähimmäissuorituksen vertailuarvoja (tai vähimmäistuottoprosenttia), jotka on saavutettava, ennen kuin rahastonhoitaja voi saada suoriteperusteisen osan palkkiosta.

Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EU:n talousarviosta osarahoitetun rahastonhoitajan saaman palkkion suoriteperusteisella osalla on tällä hetkellä kaiken kaikkiaan erittäin vähäinen kannustinvaikutus ja että sitä on harkittava uudelleen.

Hallinnointikustannuksia ja -palkkioita aiheutuu EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmien täytäntöönpanon hallintokustannusten lisäksi

EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmien hallinnoinnilla, valvonnalla, seurannalla ja arvioinnilla on hintansa: nämä kansallisille viranomaisille aiheutuvat hallintokustannukset sisältävät henkilöstölle maksettavat palkat, toimintakulut (kuten matka- ja koulutuskulut) sekä tiedotus- ja viestintätoimiin liittyvät kulut. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus käyttää EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmiin kuuluvaa teknistä tukea näiden hallintokustannusten kattamiseen¹⁰⁸.

Ohjelmakaudella 2007–2013 tekninen tuki saattoi muodostaa jopa neljän prosentin osuuden EAKR- tai ESR-toimenpideohjelman kokonaisrahoituksesta¹⁰⁹. Sama taso on säilytetty ohjelmakaudella 2014–2020. Se määritettiin ohjelmakautta 2014–2020 koskevaa vaikutustenarviointia varten tarvitun komissiolle vuonna 2010 tehdyn selvityksen perusteella¹¹⁰. Tältä pohjalta komissio arvioi, että jäsenvaltiot voivat käyttää koko kauden aikana enintään 13,6 miljardia euroa tekniseen tukeen.

Ohjelmakaudella 2014–2020 EAKR:n ja ESR:n talousarviosta toteutetaan kuitenkin huomattavasti suurempi osa rahoitusvälineiden avulla (ks. kohta 21). Tämä tarkoittaa, että EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmien avustuksiin perustuvia rahoitustoimia varten on käytettävissä suhteellisesti enemmän teknisen tuen varoja, koska rahastonhoitaja hoitaa suurimman osan rahoitusvälineiden hallinnollisista toimista. Näiden toimien osalta rahastonhoitajat perivät hallinnointikustannukset ja -palkkiot suoraan toimenpideohjelmilta (tai loppukäyttäjiltä). Näin ollen rahoituksen kasvu rahoitusvälineiden kautta lisää epäsuorasti myös EU:n talousarviosta maksettavia hallintoon liittyviä kokonaiskustannuksia, koska se lisää EU:n talousarviosta jäsenvaltioille muita avustuksiin perustuvia rahoitustoimia varten annettavan teknisen tuen määrää.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että ohjelmakauden 2007–2013 osalta kansallisilla viranomaisilla ei ole velvoitetta ilmoittaa yksityiskohtaisesti, miten tekninen tuki on käytetty¹¹¹. Tilintarkastustuomioistuin on todennut jo aiemmassa kertomuksessa, ettei komissiolla ole käytössään vertailukelpoisia tietoja kunkin jäsenvaltion tosiasiallisista hallintokustannuksista kunkin toimenpideohjelman tai kunkin rahoitusmekanismin (avustukset tai rahoitusvälineet) osalta¹¹². Tämän vuoksi on vaikeaa arvioida, onko teknisen tuen taso perusteltu, kun otetaan huomioon jäsenvaltioille EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmien täytäntöönpanosta tosiasiallisesti aiheutuneet kustannukset.

Näin ollen tilintarkastustuomioistuin suosittelee edelleen, että komissio tekisi vertailevan analyysin avustusten ja rahoitusvälineiden täytäntöönpanokustannuksista (keskitetyssä ja jaetussa hallinnoinnissa) ohjelmakauden 2014–2020 osalta kustannusten tosiasiallisen tason määrittämiseksi¹¹³. Nämä tiedot olisivat erityisen merkityksellisiä vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten valmistelun kannalta.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin on yleisesti ottaen sitä mieltä, että rahoitusvälineiden kautta loppukäyttäjille annettu rahoitustuki tarjoaa huomattavia etuja avustuksiin verrattuna, koska rahoitusvälineistä myönnetyn rahoituksen jokainen euro voidaan periaatteessa käyttää useammin kuin kerran. Lisäksi lainat on maksettava takaisin, vakuudet vapautettava tai pääomasijoitusten osalta palautettava, minkä pitäisi periaatteessa vaikuttaa myös loppukäyttäjien käytökseen, johtaa parempaa julkisten varojen käyttöön ja vähentää sen todennäköisyyttä, että loppukäyttäjistä tulee julkisesta tuesta riippuvaisia.

Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin muutamia merkittäviä tekijöitä, joiden vuoksi rahoitusvälineet eivät olleet ohjelmakaudella 2007–2013 EU:n talousarvion toteuttamisen kannalta tehokas mekanismi:

• huomattava määrä EAKR- ja ESR-rahoitusvälineitä oli yleensä ylimitoitettuja. Vuoden 2014 lopussa niillä oli edelleen merkittäviä vaikeuksia käyttää perustamispääomansa (kaikesta toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin maksetusta perustamispääomasta käytettiin keskimäärin noin 57 prosenttia). Liiallisen alkuperäisen perustamispääoman syntymistä edisti myös jäsenvaltioiden pyrkimys vältellä maksusitoumusten vapauttamista koko ohjelmakauden 2007–2013 ajan.
• Sen paremmin yhteistyössä hallinnoiduilla kuin keskitetysti hallinnoiduillakaan rahoitusvälineillä ei yleisesti ottaen onnistuttu houkuttelemaan yksityistä pääomaa.
• Tähän mennessä vain pieni määrä EAKR- ja ESR-rahoitusvälineistä on onnistunut tarjoamaan kierrätettyä rahoitustukea.
• EAKR- ja ESR-rahoitusvälineillä hallinnointikustannukset ja -palkkiot ovat suuria loppukäyttäjille tosiasiallisesti osoitettuun rahoitustukeen verrattuna ja myös vaikuttavat olevan merkittävästi suurempia kuin keskitetysti hallinnoiduilla välineillä tai yksityisen sektorin sijoitusrahastoilla.

Samaan aikaan tilintarkastustuomioistuin panee merkille myös, että ohjelmakauden 2014–2020 oikeudellista kehystä parannettiin rahoitusvälineiden osalta ohjelmakaudelta 2007–2013 kertyneen asiantuntemuksen perusteella, mutta tiettyjä ongelmia esiintyy edelleen. Tilintarkastustuomioistuimen tärkeimmät johtopäätökset ohjelmakausilta 2007–2013 ja 2014–2020 sekä suositukset esitetään kertomuksen rakennetta myötäillen.

Olivatko rahoitusvälineet markkinoiden tarpeisiin nähden asianmukaisesti mitoitettuja?

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että huomattavan suuri määrä rahoitusvälineitä oli ylimitoitettuja. Tämä viittaa siihen, että hallintoviranomaiset eivät aina ole arvioineet markkinoiden tarpeita asianmukaisesti ennen varojen osoittamista EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmista rahoitusvälineisiin. Tämä johti liiallisiin perustamispääomiin rahoitusvälineiden perustamisvaiheessa, mistä seurasi alhainen maksatusaste. Näitä liiallisia perustamispääomia edisti myös jäsenvaltioiden pyrkimys kiertää n+2-sääntöä.

Pakollisten ennakkoarvioiden käyttöönotto ohjelmakaudella 2014–2020 sekä yhteistyössä että keskitetysti hallinnoitavien rahoitusvälineiden kohdalla edistää tulevaisuudessa rahoitusvälineiden liiallisten rahoitusvarojen ehkäisemistä laajassa mittakaavassa. Pakollisen ennakkoarvioinnin onnistuminen riippuu kuitenkin siitä, perustuuko se järkeviin olettamuksiin ja analyyseihin. Liiallisten rahoitusvarojen ongelmaan on tarkoitus puuttua yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden osalta myös vaiheittaisiin maksuihin perustuvan lähestymistavan avulla. Lähestymistapa yhdistää maksut EU:n talousarviosta varojen maksamiseen loppukäyttäjille. Lisäksi yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa on vahvistettu vaihtoehdoksi ennakkoarvioinnin säännöllinen tarkastelu tapauksissa, joissa taloudellinen tai markkinaympäristö muuttuu, mutta tämä ei koske keskitetysti hallinnoitavia välineitä. Väliarviointi (jossa voidaan tarkastella useita näkökohtia) tehdään suuresta osasta vaikkakaan ei kaikista keskitetysti hallinnoitavista rahoitusvälineistä. Ennakkoarviointien riippumattomasta tarkastelusta ei ole säädetty kummassakaan tapauksessa.

Rahoitusvälineiden alueellisen painopisteen ansiosta jäsenvaltiot perustivat suuren määrän pienikokoisia rahoitusvälineitä ohjelmakaudella 2007–2013. Näiden yksittäisten EAKR:n ja ESR:n erityisrahastojen koko ei useinkaan ollut riittävä siihen, mikä rahastoalalla katsotaan asianmukaiseksi tehokkaan toiminnan kannalta (ks. kohdat 27–61).

Suositus 1

Rahoitusvälineiden ennakkoarvioinnista tilintarkastustuomioistuin toteaa seuraavaa:

(a) Komission ennakkoarviointiin keskitetysti hallinnoitavien välineiden kohdalla olisi kuuluttava järjestelmällisesti tähän mennessä saatujen kokemusten analysointi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Kun uusi rahoitusväline on perustettu.

(b) Kokemuksista oppimisen lisäksi komission olisi arvioitava merkittävien sosioekonomisten muutosten vaikutusta välineiden käyttöperusteisiin ja vastaavaa EU:n talousarviosta vaadittua rahoitusosuutta jokaisesta keskitetysti hallinnoitavista rahoitusvälineistä tehtävässä väliarvioinnissa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Mahdollisimman pian väliarviointien jälkeen.

Suositus 2

Komission ja jäsenvaltioiden olisi pyrittävä optimoimaan tiettyjen EAKR- ja ESR-rahastojen kokoa, jotta hyödynnettäisiin mahdollisuuksien mukaan rahastojen toimintakustannusten merkittäviä säästöjä. Komission olisi annettava jäsenvaltioille lisäohjeita siitä, miten tällaisia (suoraan tai välillisesti komission hallinnoimia) rahoitusvälineitä perustetaan jäsenvaltioissa tai unionin tasolla.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2016 loppuun mennessä (komissio), rahoitusvälineiden perustamisen yhteydessä (jäsenvaltiot).

Onnistuttiinko rahoitusvälineillä houkuttelemaan yksityistä pääomaa?

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissiolla ja jäsenvaltioilla on ollut ohjel­makaudella 2007–2013 huomattavia vaikeuksia houkutella yksityisen sektorin sijoittajia sekä yhteistyössä hallinnoituihin että keskitetysti hallinnoituihin rahoitusvälineisiin. Erityisesti yksityisten sijoittajien etuuskohtelulla rahoitusvälineiden osalta ei onnistuttu houkuttelemaan merkittävää lisärahoitusta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission rahoitusvälineiden vipuvaikutusta koskevassa mittauksessa ei oteta asianmukaisesti huomioon sitä, missä määrin EU:n talousarviosta myönnetty julkinen rahoitus houkuttelee lisävaroja. Jäsenvaltiot eivät myöskään ole velvollisia toimittamaan komissiolle tietoja EAKR- ja ESR-välineiden perustamispääomaan maksetuista yksityisistä varoista.

Tässä vaiheessa vaikuttaa epätodennäköiseltä, että ohjelmakautta 2014–2020 varten saadaan houkuteltua huomattava määrä yksityisiä varoja sen paremmin toimenpideohjelmien kautta kuin lisävaroinakaan. Komission huhtikuussa 2014 antamat ohjeet eivät perustu riittävästi ohjelmakaudella 2007–2013 havaittuihin ”hyviin käytäntöihin” eli siihen, miten etuuskohtelua koskevia säännöksiä sovelletaan parhaiten yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseksi kohdistamatta liiallisia riskejä julkisiin tahoihin.

Ennakkoverosopimusten käyttö rahoitusvälineiden kohdalla ohjelmakaudella 2014–2020 voisi tietyissä olosuhteissa johtaa veronkiertoon, joten se olisi vastoin komission omia toimintaperiaatteita (ks. kohdat 62–91).

Suositus 3

Komission olisi määriteltävä varainhoitoasetuksessa (ja tämän jälkeen alakohtaisissa asetuksissa) rahoitusvälineiden vipuvaikutus, jota voidaan soveltaa EU:n talousarvion kaikilla aloilla. Määritelmässä olisi tehtävä selkeä ero toimenpideohjelmien puitteissa saatujen yksityisten ja kansallisten julkisten varojen ja/tai yksityisten tai julkisten pääomanlisäysten vipuvaikutuksen välillä ja otettava huomioon kyseisen välineen tyyppi. Määritelmässä olisi ilmoitettava selkeästi, miten EU:n ja kansallisilla julkisilla varoilla hankitut määrät määritetään, mahdollisesti noudattaen asiaan liittyviä OECD:n ohjeita.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Varainhoitoasetuksen tarkistuksen yhteydessä ja alakohtaisten säädösten osalta väliarvioinnin yhteydessä.

Suositus 4

Komission olisi varmistettava ohjelmakauden 2007–2013 EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden osalta, että jäsenvaltiot toimittavat kattavia ja luotettavia tietoja perustamispääomaan sekä toimenpideohjelmien puitteissa että niiden lisäksi maksetuista yksityisistä varoista.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2017 loppuun mennessä.

Suositus 5

EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden osalta komission olisi annettava jäsenvaltioille ohjeita siitä, miten etuuskohteluun liittyviä säännöksiä sovelletaan parhaiten yksityisen lisäpääoman houkuttelemiseksi kohdistamatta liiallisia riskejä julkisiin tahoihin, jotka osoittavat varoja rahoitusvälineisiin.

Toteutumisen tavoitemääräaika: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

Suositus 6

Keskitetysti hallinnoitavia rahoitusvälineitä säätelevässä lainsäädännössä olisi määriteltävä kunkin välineen kohdalla EU:n talousarvioon mahdollisesti vaikuttavat yleiset riskinjakoperiaatteet.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: uusien rahoitusvälineiden perustamista ehdotettaessa tai olemassa olevia rahoitusvälineitä tarkistettaessa.

Suositus 7

Kaikkien EU:n talousarviosta ohjelmakaudella 2014–2020 rahoitettavien rahoitusvälineiden osalta komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot, komissio itse ja EIP-ryhmä panevat toimeen ainoastaan rakenteita, jotka ovat komission omien verokohteluun liittyvien suositusten ja toimien mukaisia.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

Saatiinko rahoitusvälineillä aikaan kierrätettyä rahoitustukea?

EAKR- ja ESR-välineiden suuren enemmistön kohdalla vuoden 2014 loppuun mennessä ei ollut ilmennyt merkittävää varojen kierrätysvaikutusta. Tämä johtui siitä, että viivytykset täytäntöönpanossa lisäsivät EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden vaikeuksia käyttää rahoitusvaransa kokonaan ohjelmakauden 2007–2013 aikana. Tukikelpoisuusaikaa oli jatkettava joulukuusta 2015 maaliskuuhun 2017 sen todennäköisyyden lisäämiseksi, että useimmat rahoitusvälineet ylipäänsä käyttäisivät alkuperäiset rahoitusvaransa. Lisäksi rahoitusvälineiden käyttö on maaliskuussa 2017 tapahtuvan ohjelmien sulkemisen jälkeen jäsenvaltioiden harkinnassa, ja nähtäväksi jää, missä määrin kierrätysvaikutus toteutuu.

Ohjelmakaudella 2014–2020 oikeusperustan säännökset rajoittavat perustamispääomaltaan liian suurten välineiden perustamisen riskiä ja vastaavasti auttavat kasvattamaan kierrätysvaikutuksen saavuttamisen todennäköisyyttä. Tämä edellyttää kuitenkin, että ohjelmakaudella 2007–2013 havaituista puutteista on otettu opiksi ja että hallintoviranomaiset suhtautuvat realistisemmin ERI-rahastojen siihen osuuteen, joka voidaan panna täytäntöön rahoitusvälineiden avulla.

Muita muutoksia, joiden pitäisi auttaa välineiden tehokkaammassa perustamisessa, on tehty, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kahden seikan osalta tarvitaan lisäohjeita (ks. kohdat 92–105).

Suositus 8

Komission olisi ryhdyttävä asianmukaisiin toimiin varmistaakseen, että jäsenvaltiot säilyttävät varojen kierrätettävyyden vaadittujen kahdeksan vuoden ajan varainhoitovuoden 2014–2020 tukikelpoisuusajan päätyttyä. Tämä voitaisiin saada aikaan vaatimalla käyttämään rahoitussopimuksessa selkeää lauseketta sen varmistamiseksi, että rahoitus käytetään aiottuihin tarkoituksiin.

Toteutumisen tavoitemääräaika: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

Suositus 9

Komission olisi annettava ohjeita säännöksistä, joilla sallitaan rahoitusvälineiden käytön jatkaminen seuraavalla ohjelmakaudella, erityisesti tapauksissa, joissa rahastonhoitajat valitaan tarjouskilpailun perusteella.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

Osoittautuivatko rahoitusvälineet kustannustehokkaaksi EU:n talousarvion toteuttamistavaksi?

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että huomattava osuus EAKR- ja ESR-rahoitusvälineiden alkuperäisistä rahoitusvaroista käytettiin hallinnointikustannuksiin ja -palkkioihin. Lisäksi palkkiotaso oli merkittävästi korkeampi kuin keskitetysti hallinnoiduilla välineillä tai yksityisen sektorin sijoitusrahastoilla, kun verrataan, minkä verran loppukäyttäjät tosiasiassa saivat rahoitustukea. Vuoden 2014 loppuun mennessä todetut suuret osuudet huomioon ottaen on olemassa merkittävä riski, että suuri määrä EAKR- ja ESR-välineitä ylittää ohjelmakauden 2007–2013 oikeusperustassa vahvistetut hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärät. Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden korkea taso saattaa viitata perustavanlaatuiseen ongelmaan tavassa, jolla tätä rahoitusmekanismia on pantu täytäntöön ohjelmakaudella 2007–2013.

Hallinnointikustannukset tai -palkkiot, jotka aiheutuvat ja maksetaan 31. maaliskuuta 2017 mennessä, voidaan ilmoittaa sen EAKR- ja ESR-ohjelmien tukikelpoisina menoina, jonka mukaisesti rahoitusväline on perustettu. Asetuksessa täsmennetään, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäismäärät liittyvät toimenpideohjelmasta rahoitusvälineisiin myönnettyyn pääomaan.

Komission mukaan täytäntöönpanoasetuksen 43 artiklassa tarkoitettuja enimmäismääriä on sovellettava rahoitusvälineelle osoitettuun pääomasijoituksen kokonaismäärään eikä loppukäyttäjille rahoitustukena annettuun tosiasialliseen rahoitusosuuteen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että asetuksessa vahvistetut enimmäismäärät olisi kuitenkin päättämisen yhteydessä tulkittava siten, että niitä on sovellettava toimenpideohjelmasta rahoitusvälineeseen myönnettyyn tosiasiallisesti käytettyyn perustamispääomaan eli siihen, joka on käytetty rahoitustuen antamiseen loppukäyttäjille. Rahastonhoitajia ei pitäisi palkita siitä, etteivät he ole hyödyntäneet välineiden perustamispääomaa.

Komissiolla ei ole kattavaa yleiskuvaa EAKR- ja ESR-välineiden täytäntöönpanokustannuksista tai siitä, miten hallinnointikustannukset ja -palkkiot määritetään ja ovatko ne perusteltuja. Komissiolla ei myöskään ole tietoja hallintoon liittyvistä kokonaiskustannuksista, joita kullekin jäsenvaltiolle aiheutuu ERI-rahastojen täytäntöönpanosta ohjelmakaudella 2014–2020, sen mukaan, miten vaihtoehtoisia rahoitusmekanismeja (eli avustuksia tai takaisin maksettavaa rahoitustukea, lähinnä rahoitusvälineiden kautta) hyödynnetään.

Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että hallinnointikustannuksia ja -palkkioita aiheutuu EAKR- ja ESR-toimenpideohjelmien yleisten hallintokustannusten lisäksi. Koska hallinnointikustannukset maksetaan välineen perustamispääomasta, ne laskevat EU:n talousarviosta loppukäyttäjien saatavilla olevan rahoituksen tasoa.

Ohjelmakaudella 2014–020 jäsenvaltioille asetettuja raportointimääräaikoja on lyhennetty, koska rahoitusvälineistä raportoidaan nykyään osana vuotuista täytäntöönpanokertomusta. Kertomus rahoitusvälineistä toimitetaan komissiolle vuosia 2017 ja 2019 lukuun ottamatta kuukautta aikaisemmin kuin ennen. Samanaikaisesti määräajaksi, jonka kuluessa komission on esitettävä kertomuksensa vastuuvapauden myöntäville viranomaisille, on vahvistettu kuusi kuukautta. Sitä vastoin ohjelmakaudella 2007–2013 komissiolla oli kolme kuukautta aikaa tarkistaa tiedot ja esittää rahoitusvälineistä konsolidoitu täytäntöönpanokertomuksensa. Tämä tarkoittaa, että tietoa rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta ja niihin liittyvistä kustannuksista on saatavilla myöhemmin kuin edellisellä kaudella.

Hallinnointikustannusten ja -palkkioiden osalta lainsäädäntöä parannettiin merkittävästi asettamalla kumulatiivisille määrille enimmäismäärät, jotka ovat pienempiä kuin ohjelmakaudella 2007–2013. Suoriteperusteiset osat eivät kuitenkaan ole vielä riittävän suuria, ja komission on annettava lisäohjeita siitä, miten hallintoviranomaisten olisi hyödynnettävä näitä säännöksiä neuvotellessaan rahoitussopimuksista (ks. kohdat 106–145).

Suositus 10

Kun otetaan huomioon ohjelmakauden 2007–2013 lähestyvä sulkeminen, komission olisi

(a) varmistettava, jäsenvaltiot ilmoittavat kattavat tiedot aiheutuneista ja maksetuista hallinnointikustannuksista ja -palkkioista maaliskuuhun 2017 mennessä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2017 loppuun mennessä.

(b) tehtävä selväksi, että hallinnointikustannusten ja -palkkioiden enimmäisrajoja on sovellettava rahoitusvälineen tosiasiallisesti käyttämään perustamispääomaan eli toimenpideohjelmasta saatuun rahoitusosuuteen, joka on käytetty rahoitustuen antamiseen loppukäyttäjille.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2017 maaliskuun loppuun mennessä.

Suositus 11

Rahastonhoitajille ohjelmakaudella 2014–2020 maksettujen suoriteperusteisten palkkioiden osalta

(a) komission olisi tehtävä lainsäädäntöehdotus, jonka tarkoituksena olisi tarkistaa yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen nykyisiä säännöksiä vahvistaakseen näiden järjestelyjen kannustinvaikutusta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2016 loppuun mennessä.

(b) jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten olisi rahoitussopimuksista neuvotellessaan hyödynnettävä laajasti rahastonhoitajien palkkioiden nykyisiä suoriteperusteisia osia. Tätä voitaisiin täydentää käyttämällä vapaaehtoisuuteen perustuvia lisäosia.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Välittömästi.

Suositus 12

Komission olisi tehtävä vertaileva analyysi avustusten ja lähinnä rahoitusvälineiden kautta myönnettävän takaisin maksettavan rahoitustuen täytäntöönpanokustannuksista ohjelmakauden 2014–2020 osalta kustannusten tosiasiallisen tason määrittämiseksi. Tällaiset tiedot olisivat erityisen oleellisia vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten valmistelun ja teknisen tuen asianmukaisen tason määrittämisen kannalta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2017 loppuun mennessä.

Ohjelmakaudella 2014–2020 on myös ratkaisevan tärkeää, että komissio ja EIP koordinoivat tehokkaasti yhteistyössä ja keskitetysti hallinnoitavien, EU:n talousarviosta rahoitettujen rahoitusvälineiden käyttöä Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) kanssa, joka tunnetaan myös Junckerin suunnitelmana. Vain näin EU:n talousarvioon kuuluvat rahoitusvälineet voivat mahdollisimman tehokkaasti edistää EU:ssa kipeästi tarvittavia infrastruktuuri-investointeja.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Henri GRETHENin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 1. kesäkuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

presidentti

Lyhenteet

(CF: koheesiorahasto)

(COCOF: rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea)

(CPR: yhteisiä säännöksiä koskeva asetus)

(GBER: yleinen ryhmäpoikkeusasetus)

(PFLP: salkun suuririskisin osa)

(SoA: tarkastuslausuma)

CEF: Verkkojen Eurooppa -väline

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

EaSI: työllisyyttä ja sosiaalista innovointia koskeva Euroopan unionin ohjelma

EEEF: Euroopan energiatehokkuusrahasto

EEPR: yhteisön rahoitustukea energia-alan hankkeille koskeva talouden elvytysohjelma eli Euroopan energia-alan elvytysohjelma (European Energy Programme for Recovery)

EIP: Euroopan investointipankki

EIR: Euroopan investointirahasto

EKTR: Euroopan kalatalousrahasto

ERI-rahastoja käsittelevä asiantuntijaryhmä: Euroopan rakenne- ja investointirahastoja käsittelevä asiantuntijaryhmä (Expert Group on European Structural and Investment Funds, EGESIF)

ERI-rahastot: Euroopan rakenne- ja investointirahastot

ESIR: Euroopan strategisten investointien rahasto

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

Eurooppalainen Progress-mikrorahoitusjärjestely: eurooppalainen työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta koskeva Progress-mikrorahoitusjärjestely

JEREMIE: Euroopan yhteiset resurssit mikro- ja pk-yritysten tukemiseksi

LGTT: Euroopan laajuisille liikenneverkoille tarkoitettu lainavakuusväline

Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto

Marguerite-rahasto: vuoden 2020 Euroopan energia-, ilmastonmuutos- ja infrastruktuurirahasto

MRK: monivuotinen rahoituskehys

PBI: hankejoukkolainoja koskeva aloite

Pk-yritykset: pienet ja keskisuuret yritykset

SEUT: sopimus Euroopan unionin toiminnasta

SICAR: riskipääomasijoitusyhtiö (société d’investissement en capital à risque)

SICAV: vaihtuvapääomainen sijoitusyhtiö (société d’investissement à capital variable)

TEN-E/T: Euroopan laajuinen energiaverkko/Euroopan laajuinen liikenneverkko

TPO: toimenpideohjelma

Sanasto

Delegoitu asetus: Komission delegoitu asetus (EU) N:o 480/2014, annettu 3 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 täydentämisestä.¹

Ehdollinen luottolimiitti on luottolimiitti, joka voidaan ottaa käyttöön, mikäli aiemmin määritelty tapahtuma tapahtuu.

Erityisrahastot ovat muita kuin holdingrahastoja.

Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) tavoitteena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa poistamalla keskeisintä alueellista epätasapainoa myöntämällä rahoitustukea infrastruktuurin luomiseen sekä lähinnä yritysten tuotannollisiin investointeihin, jotka luovat työpaikkoja.

Euroopan rakenne- ja investointirahastoja käsittelevä asiantuntijaryhmä perustettiin komissioon, ja sen tehtävänä on neuvoa komissiota Euroopan rakenne- ja investointirahastoista annettujen asetusten mukaisesti hyväksyttyjen ja toteutettavien ohjelmien täytäntöönpanoon liittyvissä kysymyksissä. Ryhmä on toinen niistä kahdesta ryhmästä, jotka korvaavat rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean (toinen on Euroopan rakenne- ja investointirahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea).

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) käsittävät viisi erillistä rahastoa, joiden tavoitteena on vähentää alueellista epätasapainoa Euroopan unionissa ohjelmakaudella 2014–2020. ERI-rahastot ovat Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto, koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.

Euroopan sosiaalirahaston (ESR) tavoitteena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa parantamalla työ- ja koulutusmahdollisuuksia, pääasiassa koulutustoimenpiteillä ja edistämällä korkeaa työllisyystasoa sekä uusien ja parempien työpaikkojen luomista.

Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) tarkoituksena on saada käyttöön vähintään 315 miljardia euroa yksityisiin ja julkisiin pitkäaikaisiin investointeihin EU:ssa vuosina 2015–2017 ja taata hankkeiden rahoitus myöhempinä vuosina. ESIR perustetaan Euroopan investointipankin (EIP) erityisrahastona, jonka kestoa ei ole rajattu. Siitä rahoitetaan hankkeiden riskialtteimpia osia. EIP:lle koituvaa lisäriskiä kompensoidaan EU:n talousarviosta myönnetyllä takuulla, joka on arvoltaan enintään 16 miljardia euroa. Jäsenvaltiot voivat osallistua lisävaroilla rahaston rahoittamiseen.

Euroopan yhteiset resurssit mikro- ja pk-yritysten tukemiseksi (JEREMIE) on komission ja Euroopan investointirahaston yhteinen aloite. Siinä edistetään rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden käyttöä tavoitteena parantaa pk-yritysten rahoituksen saantia rakennerahastojen kautta.

Hallintoviranomainen on kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka muu julkinen tai yksityinen elin, jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan toimenpideohjelmaa. Hallintoviranomaisen tehtävänä on muun muassa valita rahoitettavat hankkeet, seurata hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportoida komissiolle taloudellisista näkökohdista ja saavutetuista tuloksista.

Holdingrahasto on rahasto, jonka varoja on tarkoitus sijoittaa useisiin riskipääoma-, takuu- ja lainarahastoihin, kaupunkialueiden kehitysrahastoihin taikka rahastoihin tai muihin kannustinjärjestelmiin, jotka tarjoavat lainoja, takaisinmaksettaville investoinneille annettavia takuita tai vastaavia välineitä, jotka liittyvät energiatehokkuuteen ja uusiutuvien energialähteiden käyttöön rakennuksissa, myös nykyisessä asuntokannassa.

Koheesiopolitiikka kattoi ohjelmakaudella 2007–2013 Euroopan aluekehitysrahaston ja Euroopan sosiaalirahaston (eli kaksi rakennerahastoa) sekä koheesiorahaston. Ohjelmakautta 2014–2020 varten koheesiopolitiikan ja aluekehitystä edistävien EU:n muiden politiikkojen eli maaseudun kehittämispolitiikan sekä kalastus- ja meripolitiikan välistä koordinointia parannettiin antamalla Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevat yhteiset säännökset.

Lainalla tarkoitetaan sopimusta, joka velvoittaa lainanantajan antamaan lainanottajalle sovitun suuruisen rahasumman sovituksi määräajaksi. Lainanottajan on maksettava laina takaisin tietyn ajan kuluttua. Lainanottajan on tavallisesti maksettava lainasta korkoa.

Loppukäyttäjä on muu oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö kuin holdingrahasto tai rahoituksen välittäjä, joka saa rahoitusta rahoitusvälineestä.

Perustamispääomalla tarkoitetaan rahoitusvälineeseen sen toiminnan tukemiseksi EU:n talousarviosta tai kansallisesta talousarviosta maksettua taikka yksityisten sijoittajien maksamaa rahoitusmäärää. Perustamispääoman olisi vastattava rahoitusvälineen investointiedellytyksiä ja kohdemarkkinoita.

Pääomasijoituksella tarkoitetaan pääoman antamista yrityksen käyttöön suoraan tai välillisesti sijoitettuna yrityksen täyttä tai osittaista omistusosuutta vastaan siten, että pääomasijoittaja voi lisäksi osallistua yrityksen hallinnoinnin valvontaan ja saada osuuden sen voitoista.

Rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea on komission pysyvä seurantakomitea. Sen tehtävänä on käsitellä Euroopan aluekehitysrahastosta, Euroopan sosiaalirahastosta ja koheesiorahastosta annettujen asetusten täytäntöönpanoon liittyviä kysymyksiä.

Rahoituksen välittäjä on toimija, joka toimii yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden kautta kulkevien varojen välittäjänä hallintoviranomaisen tai holdingrahaston ja loppukäyttäjien välillä.

Riskipääomasijoitusyhtiö (société d’investissement en capital à risque, SICAR) on yhtiö, joka on suunniteltu pääomasijoituksia varten ja jossa ei ole sijoitusten hajauttamista koskevia sääntöjä eikä luotonantoa tai vipuvaikutusta koskevia rajoituksia.

Salkun suuririskisin osa: Kun lainasalkun riski jakautuu useaan osaan, salkun suuririskisin osa on se osa, jolla katetaan ensimmäinen osa tappioista (jotka voivat johtua esimerkiksi velanhoidon laiminlyönneistä).

Takauksen enimmäisraja on prosenttiosuus, jonka takaus enintään kattaa koko lainasalkun arvosta.

Takaus on kolmannen osapuolen eli takaajan antama sitoumus siitä, että takaaja maksaa lainanottajan velan, jos lainanottaja ei pysty maksamaan sitä itse. Takaajan on vastattava kaikista lainanottajan velanhoidon vajeista tai laiminlyönneistä takaajan, lainanantajan ja/tai lainanottajan välisen sopimuksen ehtojen mukaisesti.

Toimenpideohjelmassa asetetaan jäsenvaltion prioriteetit ja erityistavoitteet sekä määritetään, kuinka rahoitus käytetään hankkeiden rahoittamiseen tietyn ajanjakson eli yleensä seitsemän vuoden kuluessa. Hankkeilla on edistettävä tietyn tavoitejoukon yhden tai useamman tavoitteen saavuttamista, ja tavoitteet määritellään toimenpideohjelman toimintalinjan tasolla. Kutakin koheesiopolitiikan alan rahastoa eli Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa varten on oltava toimenpideohjelmia. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, joka komission on hyväksyttävä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia saa muuttaa niiden kattaman ajanjakson aikana vain, jos molemmat osapuolet suostuvat muutoksiin.

Toimintalinja: Yksi toimenpideohjelman strategiaan kuuluva painopiste, joka käsittää joukon toisiinsa liittyviä toimia, joilla on mitattavissa olevat erityistavoitteet.

Täytäntöönpanoasetus: Komission asetus (EY) N:o 1828/2006, annettu 8 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ja Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1080/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä.²

Vaihtuvapääomainen sijoitusyhtiö (société d’investissement à capital variable, SICAV), on avoin sijoitusrahasto, jonka pääoman arvo vaihtelee sijoittajien määrän ja sijoitusten arvon mukaan. Rahasto-osuuksia myydään ja ostetaan rahaston viimeisimmän nettoarvon perusteella.

Valtiontuella tarkoitetaan minkä tahansa muotoista suoraa tai välillistä rahoitustukea, jota viranomaiset myöntävät yksityisen sektorin yrityksille. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaan valtiontuki on yleensä kiellettyä sisämarkkinoilla, paitsi jos sille on asianmukaiset perusteet. EU:n valtiontukisäännöissä määritellään, koska valtiontuki ei vääristä (tai uhkaa vääristää) kilpailua. Euroopan komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida jäsenvaltioiden myöntämän valtiontuen yhteensoveltuvuutta valtiontukisääntöjen kanssa. Unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin valvovat komission tekemiä menettelyä koskevia päätöksiä ja toteuttamia toimia.

Varainhoitoasetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta.³

Verkkojen Eurooppa -välineestä annettu asetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1316/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, Verkkojen Eurooppa -välineen perustamisesta sekä asetuksen (EU) N:o 913/2010 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 680/2007 ja (EY) N:o 67/2010 kumoamisesta.⁴

Vähimmäistuottoprosentti on rahastonhoitajan tai sijoittajan hankkeelta tai sijoitukselta edellyttämä vähimmäistuottoprosentti.

Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus ohjelmakautta 2014–2020 varten: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta.⁵

Yleisiä säännöksiä koskeva asetus ohjelmakautta 2007–2013 varten: Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta.⁶

Ylijäämärahoituksella tarkoitetaan sitä osaa perustamispääomasta, joka tavoitti loppukäyttäjät, palautettiin myöhemmin rahoitusvälineeseen ja on siten taas käytettävissä sijoitettavaksi uudelleen.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Henri Grethen. Jaosto on erikoistunut rakennepolitiikkojen, liikenteen ja energian menoaloihin. Tarkastus toimitettiin raportoivan jäsenen Iliana Ivanovan johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Tony Murphy ja kabinettiavustaja Mihail Stefanov, toimialapäällikkö Niels-Erik Brokopp, tehtävävastaava Rares Rusanescu ja tarkastajat Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje ja Maria Ploumaki.

Tietoja tästä julkaisusta

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.