EU-steun voor jonge landbouwers moet doelgerichter worden toegewezen om doeltreffende generatievernieuwing te bevorderen

Samenvatting

I

Het totaalaantal landbouwers in de EU-27 is de afgelopen tien jaar snel gedaald van 14,5 miljoen landbouwers in 2005 tot 10,7 miljoen landbouwers in 2013. Het aantal jonge landbouwers (tot 44 jaar) daalde van 3,3 miljoen in 2005 tot 2,3 miljoen in 2013. Terwijl het aantal landbouwers in alle leeftijdsgroepen daalde, bleef het percentage jonge landbouwers in de landbouwpopulatie met ruim 20 % betrekkelijk stabiel. Er bestaan echter aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten.

II

Voor de periode 2007-2020 heeft de EU 9,6 miljard euro aan specifieke steun aan jonge landbouwers toegewezen om het concurrentievermogen van landbouwbedrijven en generatievernieuwing in de landbouw te verbeteren. Met inbegrip van cofinanciering door de lidstaten van de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 bedraagt de overheidssteun in totaal 18,3 miljard euro. Bijna 200 000 jonge landbouwers hebben in de periode 2007-2013 EU-steun ontvangen om zich te vestigen. Meer dan 70 % van de EU-financiering werd verstrekt in verband met de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 (Elfpo), terwijl de overige 30 % in de periode 2014-2020 wordt verstrekt als rechtstreekse betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 (ELGF).

III

Tegen deze achtergrond hebben wij de rol van de EU onderzocht in het ondersteunen van jonge landbouwers en het bevorderen van generatievernieuwing. De controle werd uitgevoerd bij de Commissie en in de vier lidstaten die het meest uitgeven aan jonge landbouwers: Frankrijk, Spanje, Polen en Italië. De controle was gericht op het beantwoorden van de volgende vraag: “Is de EU-steun voor jonge landbouwers goed opgezet zodat deze doeltreffend bijdraagt tot betere generatievernieuwing?”

IV

De algemene conclusie is dat de EU-steun voor jonge landbouwers is gebaseerd op een gebrekkig gedefinieerde interventielogica waarin de verwachte resultaten en impact niet zijn gespecificeerd. De steun moet doelgerichter worden toegewezen om doeltreffende generatievernieuwing te bevorderen. We hebben echter aanzienlijke verschillen vastgesteld tussen de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 en de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2.

V

Voor de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 constateerden we dat:

• de steun niet berust op een deugdelijke behoeftenanalyse en het doel ervan niet tot uitdrukking komt in de algemene doelstelling om generatievernieuwing te bevorderen. De lidstaten coördineerden de betaling in het kader van pijler 1 niet met de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 of met nationale maatregelen;
• bij gebrek aan een behoeftenanalyse wordt de steun verstrekt in gestandaardiseerde vorm (jaarlijkse betaling per hectare) voor een bedrag en op een tijdstip waaruit niet blijkt in welke andere specifieke behoeften dan die aan aanvullend inkomen wordt voorzien;
• het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader omvatte geen nuttige indicatoren voor het beoordelen van de doeltreffendheid van deze betaling, omdat er geen resultaatindicatoren zijn vastgesteld voor deze betaling en er geen gegevens over het inkomen en de levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven worden verzameld.

VI

Voor de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 constateerden we dat:

• hoewel deze in het algemeen gebaseerd is op een vage behoeftenanalyse, de doelstellingen ervan gedeeltelijk specifiek, meetbaar, haalbaar, relevant en tijdgebonden zijn en de algemene doelstelling van het aanmoedigen van generatievernieuwing erin tot uitdrukking komt. Er is sprake van enige doeltreffende coördinatie bij de investeringsmaatregel van pijler 2;
• de steun wordt verleend in een vorm (forfaitair bedrag op voorwaarde dat het ondernemingsplan is uitgevoerd en, in sommige gevallen, ook een rentesubsidie op een lening) die beter aansluit op de behoeften van jonge landbouwers aan toegang tot land, kapitaal en kennis. Het steunbedrag is in het algemeen gekoppeld aan de behoeften en is gedifferentieerd, om landbouwers aan te zetten tot specifieke acties (bijv. het invoeren van biologische landbouw, water- of energiebesparingsinitiatieven);
• de steun wordt gericht op beter gekwalificeerde landbouwers die zich ertoe verbinden een ondernemingsplan uit te voeren dat hen helpt levensvatbare landbouwbedrijven te ontwikkelen en die vaak via het projectselectieproces worden aangemoedigd om zich te vestigen in probleemgebieden. De ondernemingsplannen waren echter van wisselende kwaliteit en in sommige gevallen pasten de beheersautoriteiten geen selectieprocedures toe om prioriteit te geven aan de beste projecten. Selectiecriteria werden pas laat in de periode 2007-2013 ingevoerd, minimumdrempels waren te laag of ze bestonden niet, en de zevenjarige begroting voor de maatregel werd in sommige lidstaten volledig gebruikt om bijna alle ingediende aanvragen aan het begin van de programmeringsperiode te financieren, zodat jonge landbouwers die zich later vestigden geen financiering kregen;
• we troffen weinig bewijs aan waaruit bleek dat de EU-maatregelen de vestiging van jonge landbouwers vergemakkelijkten en generatievernieuwing en de levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven verbeterden; dit was voornamelijk te wijten aan de slechte kwaliteit van de indicatoren die in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsysteem waren vastgelegd.

VII

Wij bevelen aan dat de Commissie en de lidstaten:

1. de interventielogica verbeteren door behoeften grondiger te analyseren en door SMART-doelstellingen vast te stellen waarin de algemene doelstelling om generatievernieuwing te bevorderen tot uitdrukking komt;
2. de maatregelen doelgerichter inzetten door middel van betere projectselectiesystemen en gebruikmaking van ondernemingsplannen;
3. het toezicht- en evaluatiekader verbeteren door gebruik te maken van beste praktijken die lidstaten in hun toezichtsystemen en evaluatieverslagen hebben ontwikkeld.

Inleiding

Een dalende landbouwbevolking

01

De landbouw in de EU heeft te kampen met een dalende landbouwbevolking. Het totaalaantal landbouwers in de EU-27⁵ is het afgelopen decennium in rap tempo gedaald van 14,5 miljoen landbouwers in 2005 tot 10,7 miljoen landbouwers in 2013, dat wil zeggen een afname van een vierde in minder dan tien jaar. De daling deed zich voor bij landbouwers in alle leeftijdsgroepen (zie figuur 1). Het is niet mogelijk om het aantal landbouwers tot 40 jaar vast te stellen omdat Eurostat de leeftijdsgroep van 35-44 jaar niet in verdere subgroepen opsplitst⁶.

02

Het aantal jonge landbouwers (tot 44 jaar oud) is van 3,3 miljoen landbouwers in 2005 gedaald tot 2,3 miljoen landbouwers in 2013, dat wil zeggen een afname van een derde in minder dan tien jaar. Het percentage jonge landbouwers in de landbouwpopulatie bleef echter met ruim 20 % betrekkelijk stabiel (zie figuur 2).

03

Er bestaan aanzienlijke verschillen tussen lidstaten; zo is in Polen het aandeel van jonge landbouwers in de landbouwpopulatie gestegen van 34 % in 2007 tot 36 % in 2013, terwijl het in Spanje is gedaald van 21 % in 2007 tot 16 % in 2013. Bijlage I bevat een overzicht van het aantal landbouwers in de afzonderlijke lidstaten en van de variatie tussen 2007 en 2013, terwijl bijlage II de ontwikkeling van de verdeling van landbouwers op basis van leeftijd weergeeft.

Generatievernieuwing staat hoog op de politieke agenda

04

In 2008 was het Europees Parlement van mening dat “de generatievernieuwing onontbeerlijk is om de hoge kwaliteit van de voedingsmiddelen en de voedselveiligheid in de EU, alsmede de zelfvoorziening van de Europese Unie ook in de toekomst te behouden” en dat “het GLB er in de toekomst op gericht moet zijn om de hindernissen uit de weg te ruimen, waarmee jonge landbouwers die een landbouwactiviteit willen opstarten momenteel worden geconfronteerd, door generatievernieuwing als een prioriteit te beschouwen”⁸. In 2011 merkte het op dat “de maatregelen voor jonge boeren in de tweede pijler onvoldoende zijn gebleken om de snelle vergrijzing in de landbouw tot staan te brengen” en dat “steunregelingen in de tweede pijler moeten worden uitgebreid”⁹. Ook de Raad wees er in 2014 op dat jonge landbouwers en generatievernieuwing in de landbouw van fundamenteel belang zijn voor de duurzaamheid en het concurrentievermogen van de Europese landbouw op lange termijn¹⁰.

05

In 2015 stelde de Commissie dat het ondersteunen van jonge landbouwers een prioriteit is¹¹. Volgens commissaris Phil Hogan¹² houdt generatievernieuwing veel meer in dan het omlaag brengen van de gemiddelde leeftijd van landbouwers in de EU. Het gaat er volgens hem ook om dat een nieuwe generatie hooggekwalificeerde jonge landbouwers de kans krijgt om, met behulp van technologie, de landbouw in Europa duurzamer te maken. Hij stelde dat er belemmeringen zijn die jonge mensen ervan weerhouden om landbouwactiviteiten te ontplooien en noemde toegang tot land, financiering en kennis als de belangrijkste daarvan.

EU-steun voor jonge landbouwers

06

De totale EU-begroting die in de periode 2007-2020 specifiek voor de steun aan jonge landbouwers werd toegewezen bedraagt 9,6 miljard euro. Het bedrag dat in het kader van de vestigingsmaatregel van pijler 2 werd verstrekt, is verdubbeld van 3,2 miljard euro in de periode 2007-2013 tot 6,4 miljard euro in de periode 2014-2020, voornamelijk als gevolg van de invoering van een aanvullende rechtstreekse betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 (zie figuur 3). De totale overheidsuitgaven, met inbegrip van de nationale cofinanciering door de lidstaten van de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2, bedragen 18,3 miljard euro.

07

Steun voor jonge landbouwers werd in de jaren tachtig ingevoerd¹³. Sinds 2000 is de meeste steun verstrekt in het kader van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers van pijler 2¹⁴. Op deze maatregel volgde de maatregel “Ontwikkeling van landbouwbedrijven en ondernemingen” in de periode 2014-2020. Deze maatregel wordt uitgevoerd in het kader van 92 van de 118 plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s) in 24 van de 28 lidstaten.

08

Aanvullende steun voor jonge landbouwers werd in de periode 2014-2020 in het kader van pijler 1¹⁵ ingevoerd in de vorm van een betaling van 25 % voor jonge landbouwers als aanvulling op de rechtstreekse betalingen.

09

Figuur 4 biedt een overzicht van de EU-instrumenten die al dan niet rechtstreeks – gericht zijn op jonge landbouwers in de periode 2007-2020. Zoals uit figuur 4 blijkt, was de controle gericht op de maatregelen waarmee jonge landbouwers rechtstreeks werden ondersteund: de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 en de aanvullende betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1.

10

In tabel 1 hieronder worden de belangrijkste kenmerken van de steun in het kader van pijler 1 en pijler 2 voor jonge landbouwers in de periode 2014-2020 vergeleken.

Tabel 1

Belangrijkste kenmerken van de steun in het kader van pijler 1 en pijler 2 voor jonge landbouwers in de periode 2014-2020

	Pijler 1 Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) Betaling aan jonge landbouwers	Pijler 2 Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) Maatregel 6.1 – Ontwikkeling van landbouwbedrijven en ondernemingen voor jonge landbouwers
Rechtsgrondslag	Artikel 50 van Verordening (EU) nr. 1307/2013	Artikel 19 van Verordening (EU) nr. 1305/2013
Vorm van de steun	Aanvullende betaling aan jonge landbouwers die recht hebben op een betaling in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling.	Startpremie van maximaal 70 000 euro verstrekt op grond van een ondernemingsplan (laatste betaling wordt gedaan op voorwaarde dat het ondernemingsplan correct is uitgevoerd).
Duur van de steun	Jaarlijks betaald voor een periode van maximaal vijf jaar (vanaf het jaar van vestiging).	Eenmalig betaald per landbouwbedrijf/per landbouwer in minstens twee termijnen.
Uitvoering	Verplicht voor alle lidstaten, die slechts een beperkt aantal parameters kunnen vaststellen: begroting, berekeningsmethode, maximaal aantal hectaren, voorschriften inzake vaardigheden en gezamenlijke zeggenschap over landbouwbedrijven met de status van rechtspersoon (zie paragraaf 40).	Vrijwillig voor lidstaten/regio’s, die prioriteiten en doelstellingen in POP’s definiëren, subsidiabiliteits- en selectiecriteria vastleggen, projecten selecteren en verslag uitbrengen aan de Commissie over de uitvoering van de maatregelen.
Doelstelling	De eerste vestiging van jonge landbouwers en de daaropvolgende structurele aanpassing van hun bedrijf te vergemakkelijken1 en bijdragen tot de algemene GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie door de levensvatbaarheid van landbouwbedrijven te verbeteren2 en generatievernieuwing aan te moedigen3
In aanmerking komende begunstigden	Landbouwers jonger dan 40 jaar. Landbouwers die zich voor het eerst of in de vijf jaar voorafgaand aan in 2015 ingediende aanvragen voor rechtstreekse betaling als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf vestigden. Natuurlijke personen en rechtspersonen, met inbegrip van rechtspersonen waarbij een jonge landbouwer medezeggenschap heeft over het landbouwbedrijf.	Landbouwers jonger dan 40 jaar. Landbouwers die zich voor het eerst als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf vestigen. Rechtspersonen, met inbegrip van rechtspersonen waarbij een jonge landbouwer medezeggenschap heeft over het landbouwbedrijf.
Aantal begunstigden	279 071 (in 2015)	193 828 in de periode 2007-2013. Geen streefcijfer op EU-niveau voor de periode 2014-2020.
Gemiddeld steunbedrag per begunstigde	1 135 euro (in 2015)	20 000 euro (in 2007-2013)

1 Overweging 47 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en overweging 17 van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

2 Zie artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

3 Zie voor pijler 1 de nota van de Commissie getiteld “CAP Reform – an explanation of the main elements” van 26 juni 2013, waarin staat dat de basisbetaling voor jonge nieuwkomers in de landbouw (jonger dan 40 jaar) ter bevordering van generatievernieuwing gedurende de eerste vijf jaar na vestiging met 25 % verhoogd moet worden, en het informatieblad van het Europees Parlement, getiteld “First pillar of the Common Agricultural Policy (CAP): Direct payments to farmers”, waarin wordt gesteld dat de basisbetaling voor jonge landbouwers (jonger dan 40 jaar), nieuwkomers of landbouwbedrijven die in de voorafgaande vijf jaar zijn opgezet, gedurende de eerste vijf jaar met 25 % wordt verhoogd.

Zie voor pijler 2 artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1305/2013, waarin “het faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel” als specifieke prioriteit wordt genoemd.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Reikwijdte en aanpak van de controle

11

De controle was gericht op het beantwoorden van de volgende vraag:

Is de EU-steun voor jonge landbouwers goed opgezet zodat deze doeltreffend bijdraagt tot betere generatievernieuwing?

12

Om deze vraag te beantwoorden, hebben we ons gericht op de maatregelen waarmee jonge landbouwers in de periode 2007-2020 rechtstreeks worden ondersteund (zie figuur 4), namelijk maatregel 112 van pijler 2 in de periode 2007-2013 inzake de vestiging van jonge landbouwers en de overeenkomstige maatregel 6.1 in de periode 2014-2020, en de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 in de periode 2014-2020. We hebben de interventielogica (deel I van het verslag), de gerichtheid bij de uitvoering van de maatregelen (deel II) en de resultaten daarvan (deel III) beoordeeld.

13

De controle werd tussen april en oktober 2016 uitgevoerd en bestreek de vier lidstaten die het grootste bedrag uitgaven aan jonge landbouwers: Frankrijk, Spanje, Polen en Italië (zie figuur 5). Deze vier lidstaten zijn goed voor 56 % van de totale EU-begroting voor de maatregelen waarmee jonge landbouwers in de periode 2007-2020 rechtstreeks worden ondersteund (zie figuur 4). Bijlage III omvat een overzicht van de EU-begroting die per lidstaat specifiek aan jonge landbouwers is toegewezen.

14

In deze vier lidstaten hebben we de nationale kaders onderzocht die de interventielogica en de belangrijkste kenmerken van de maatregelen bepaalden, en de mate van coördinatie tussen dergelijke maatregelen en het beleid van de verschillende lidstaten ter bevordering van generatievernieuwing. Om de uitvoering en resultaten van de maatregelen te beoordelen, hebben we ons gericht op de zeven regio’s waar het meest wordt uitgegeven in het kader van maatregelen waarmee jonge landbouwers rechtstreeks worden ondersteund:

• Frankrijk (Pays de la Loire en Midi-Pyrénées);
• Spanje (Andalusië);
• Poland (Warminsko-Mazurskie en Dolnoslaskie);
• Italië (Emilia-Romagna en Apulië).

15

In de controleaanpak werd een controle van de controlesystemen, voornamelijk op het niveau van de Commissie en de lidstaten, gecombineerd met een onderzoek van een steekproef van 57 projecten op het niveau van de eindbegunstigden om de uitvoering en het resultaat van de maatregelen te verifiëren. Ook hebben we relevante statistieken en studies geanalyseerd, verstrekt door Eurostat (bijv. landbouwstructuurenquêtes), nationale parlementen en bureaus voor de statistiek, universiteiten en organisaties van jonge landbouwers op EU-, nationaal en regionaal niveau.

16

Uit deze studies bleek dat andere algemene factoren dan EU-maatregelen van invloed zijn op generatievernieuwing (bijv. de economische en sociale situatie, de geneigdheid van banken om leningen te verstrekken, de werkgelegenheidskansen in andere sectoren dan de landbouw en de hoge concentratie van landbouwgrond in een betrekkelijk klein aantal landbouwbedrijven¹⁶). Nationaal beleid dat oudere landbouwers stimuleert om uit de landbouwsector te stappen, kan ook een belangrijke rol spelen, zoals blijkt in het geval van Duitsland, een lidstaat die er net als Denemarken, Ierland, Nederland en Noord-Ierland in het VK voor koos om de vestigingsmaatregel van pijler 2 in 2014-2020 niet uit te voeren. Uit de tussentijdse evaluatie 2007-2013 voor Duitsland (Rijnland-Palts) bleek namelijk dat met maatregel 112 inzake de vestiging van jonge landbouwers het probleem van landbouwbedrijven zonder geschikte opvolger niet adequaat werd aangepakt en dat het niet mogelijk was om vast te stellen welke impact dit soort steun op de leeftijdssamenstelling van de landbouwers had. Daarnaast was Duitsland van oordeel dat de “Hofabgabeklausel”, een socialezekerheidsregeling die landbouwers ertoe verplicht afstand te doen van hun landbouwbedrijf om pensioen te ontvangen, een belangrijke rol speelt in succesvolle generatievernieuwing in de landbouwsector.

Opmerkingen

Deel I – Interventielogica

17

De Commissie en de lidstaten moeten beleidsinterventies naar behoren opzetten. Met het oog daarop onderzochten we of de Commissie en de lidstaten:

• deugdelijke behoefteanalyses vooraf verrichtten op de specifieke interventiegebieden;
• besloten welke fondsen het best aansluiten op de behoeften van jonge landbouwers;
• specifieke, meetbare, haalbare, relevante en tijdgebonden (SMART-)doelstellingen vaststelden;
• regelingen vaststelden om een doeltreffend, doelmatig en gecoördineerd gebruik van de verschillende fondsen te waarborgen.

De behoeften van jonge landbouwers werden op algemeen niveau vastgesteld …

18

Volgens studies van de Commissie, interviews met de gecontroleerde beheersautoriteiten en verenigingen van jonge landbouwers hebben belemmeringen voor jonge mensen om landbouwer te worden betrekking op:

1. toegang tot land: ongeveer 60 % van de jonge landbouwers in de 28 EU-lidstaten heeft aangegeven dat zij problemen hebben met het kopen of pachten van land¹⁷. Volgens diverse studies¹⁸ houdt het probleem verband met de hoge prijs van land en de terughoudendheid van oudere landbouwers om met pensioen te gaan;
2. toegang tot kapitaal: ongeveer 35 % van de jonge landbouwers in de 28 EU-lidstaten heeft aangegeven dat zij problemen hebben met het verkrijgen van toegang tot subsidies en kredieten¹⁹. Volgens studies²⁰ en verenigingen van jonge landbouwers waarmee interviews werden gehouden, is de oorzaak van het probleem in Frankrijk, Italië en Spanje gelegen in de complexiteit en lengte van de procedures voor overheidssteun, en niet in de ontoereikendheid van de subsidies;
3. toegang tot kennis: ongeveer 20 % van de jonge landbouwers in de 28 EU-lidstaten heeft aangegeven dat zij problemen hebben met het verkrijgen van toegang tot kennis²¹. In 2010 had slechts 14 % van de landbouwers tot 35 jaar in de 27 EU-lidstaten een volledige landbouwopleiding gevolgd²², hoewel dit aanzienlijk varieerde in de EU. Zo had in Frankrijk (Pays-Loire) 84 % van de landbouwers tot 35 jaar een volledige landbouwopleiding gevolgd, in Italië (Emilia-Romana) 27 %, in Polen 26 % en in Spanje (Andalusië) slechts 3 %;
4. toegang tot een toereikend en stabiel inkomen: sommige lidstaten en verenigingen van jonge landbouwers gaven een dergelijke behoefte aan, hoewel er in de vier gecontroleerde lidstaten geen statistisch representatieve gegevens voorhanden zijn over het inkomen van jonge landbouwers (tot 40 jaar) of gegevens waaruit blijkt dat het inkomen in de eerste jaren van de landbouwactiviteiten in het algemeen ontoereikend of onstabiel is, of dat dit in die jaren meer het geval is dan in latere jaren;
5. toegang in plattelandsgebieden tot dezelfde basisinfrastructuur en diensten als die welke beschikbaar zijn voor jonge mensen die niet in plattelandsgebieden wonen, zoals breedband, kleuterscholen, scholen, vervoers- en postdiensten, gezondheidszorg en diensten die voorzien in vervanging.

… maar algemene behoeften werden niet verder onderzocht

19

Uit ons onderzoek bleek dat in de meeste gecontroleerde lidstaten/regio’s niet bekend is of alle jonge landbouwers die zich in een bepaalde regio vestigen, of slechts sommigen van hen, in dezelfde mate te kampen hebben met dergelijke hindernissen, bijvoorbeeld degenen die in specifieke geografische gebieden of landbouwsectoren werkzaam zijn of zich in een specifieke financiële situatie bevinden (bijv. degenen die niet voldoende land of kapitaal hebben geërfd). Evenmin is bekend welke van deze hindernissen op welk moment tijdens het vestigingsproces ernstiger lijken.

Pijler 1

20

De aanvullende betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 berust op de aanname dat jonge landbouwers die een landbouwactiviteit beginnen, het hoofd moeten bieden aan financiële uitdagingen²³. Hoewel deze aanname juist kan zijn, bevatte de effectbeoordeling²⁴ van de Commissie geen gegevens ter onderbouwing daarvan, noch een schatting van de verwachte impact van deze aanvullende betaling op het inkomen van de jonge landbouwers, op de levensvatbaarheid van hun landbouwbedrijf of op generatievernieuwingspercentages, maar was deze alleen gericht op de budgettaire gevolgen van de verschillende methoden die werden voorgesteld om deze betaling te berekenen. Het is niet duidelijk in welke behoeften deze betaling zou moeten voorzien, afgezien van aanvullend inkomen, en wat de toegevoegde waarde ervan zou zijn.

21

Ook op het niveau van de lidstaten bestonden er geen documenten, studies of gegevens waarin of waarmee werd uitgelegd waarom deze aanvullende betaling nodig was of de aanname werd gestaafd dat jonge landbouwers die een landbouwactiviteit starten, te kampen hebben met financiële uitdagingen. In Italië troffen we op nationaal niveau enkele niet-representatieve gegevens aan waaruit bleek dat de netto bedrijfstoegevoegde waarde²⁵ in 2010 iets hoger was (gemiddeld 80 000 euro) voor landbouwbedrijven van landbouwers jonger dan 40 jaar dan die van oudere landbouwers (73 000 euro). Evenmin zijn er gegevens waaruit blijkt dat het inkomen in de eerste jaren van de landbouwactiviteit in het algemeen ontoereikend of onstabiel is, of dat dit in die jaren meer het geval is dan in latere jaren.

22

In Verordening (EU) 1307/2013 worden enkele uitvoeringskeuzen aan de lidstaten gedelegeerd, zoals het vaststellen van een bepaald budget voor de betaling of een bepaalde limiet aan het aantal hectaren op basis waarvan die betaling berekend moet worden (zie ook de paragrafen 39-41). Er waren echter geen documenten, studies of gegevens voorhanden waarin een deugdelijke motivering voor dergelijke keuzen werd gegeven.

Pijler 2

23

De algemene behoeften en de daling van het aantal jonge landbouwers werden genoemd in de meeste programmeringsdocumenten van de gecontroleerde lidstaten met betrekking tot de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 (beoordelingen vooraf, programma’s voor plattelandsontwikkeling). De onderliggende redenen waarom jonge mensen tegen hindernissen aanlopen wat betreft hun toegang tot land, kapitaal, kennis, inkomen of diensten werden niet voldoende onderzocht en in het algemeen niet onderbouwd met kwantificeerbare bewijzen.

Gedeeltelijke discrepantie tussen behoeften en de vorm van steun

Pijler 1

24

Door het ontbreken van een behoeftenanalyse is onduidelijk in welke andere specifieke behoeften dan aanvullend inkomen de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 voorziet. Met betrekking tot het inkomen konden we echter niet bepalen of er tegemoet werd gekomen aan de behoefte aan een hoger en stabieler inkomen, waarin deze betaling normaliter rechtstreeks zou moeten voorzien. De gecontroleerde lidstaten konden geen statistisch representatieve gegevens over de inkomens van jonge landbouwers verstrekken, noch gegevens waaruit bleek dat hun inkomen in de eerste jaren van de landbouwactiviteit in het algemeen ontoereikend of onstabiel is, of dat dit in die jaren meer het geval is dan in latere jaren. Wat betreft de andere behoeften:

1. wordt in de behoefte aan betere toegang tot land niet rechtstreeks voorzien door deze betaling, die alleen wordt gedaan aan jonge landbouwers die al over land beschikken;
2. is de behoefte aan betere toegang tot kapitaal niet evident, omdat niet bekend is of begunstigden van deze betaling niet beschikken over voldoende kapitaal om een levensvatbaar bedrijf te leiden en/of voldoende toegang tot krediet om investeringen te financieren die de levensvatbaarheid ervan waarschijnlijk zal vergroten;
3. in de behoefte aan betere toegang tot kennis wordt niet specifiek voorzien door deze betaling, die in de meeste lidstaten wordt verricht zonder dat een minimumniveau van landbouwonderwijs wordt vereist.

Pijler 2

25

In het kader van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers van pijler 2 wordt de steun verstrekt in de vorm van een forfaitair bedrag (op voorwaarde dat het ondernemingsplan is uitgevoerd), een rentesubsidie of een combinatie van beide. Daarom beantwoordt deze steun directer aan de specifieke behoeften van jonge landbouwers, met name doordat:

1. er gedeeltelijk wordt voorzien in de behoefte om de toegang tot land te verbeteren omdat landbouwers het forfaitaire bedrag kunnen gebruiken om land te kopen of krediet voor de aankoop van land kunnen financieren;
2. in het algemeen wordt voorzien in de behoefte aan betere toegang tot kapitaal, omdat landbouwers de steun kunnen gebruiken voor investeringen die de levensvatbaarheid van hun bedrijf waarschijnlijk vergroten en, in sommige gevallen, ook om een gesubsidieerde lening te verkrijgen;
3. in het algemeen wordt met deze maatregel in de behoefte aan betere toegang tot kennis voorzien omdat begunstigden een minimum aan landbouwonderwijs moeten hebben genoten of moeten volgen;
4. in de behoefte aan toereikende en stabielere inkomens wordt indirect voorzien door de ondersteuning van activiteiten en investeringen die waarschijnlijk leiden tot de ontwikkeling van levensvatbare landbouwbedrijven.

De doelstellingen werden op algemeen niveau vastgelegd …

26

De gemeenschappelijke algemene doelstelling van de steun die aan jonge landbouwers wordt verstrekt in het kader van de pijlers 1 en 2 op EU-niveau is om de eerste vestiging van jonge landbouwers en de daaropvolgende structurele aanpassing van hun bedrijf te vergemakkelijken, waarmee uiteindelijk wordt beoogd de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven te vergroten en generatievernieuwing te stimuleren (zie tabel 1).

… maar de algemene doelstelling om generatievernieuwing aan te moedigen, kwam niet tot uitdrukking in de doelstelling van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1

27

In bijlage IV wordt de interventielogica van pijler 1 weergegeven: de betaling aan jonge landbouwers moet bijdragen tot een verbetering van het concurrentievermogen en een verhoging van het landbouwinkomen en, meer in het algemeen, tot de verwezenlijking van de GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie. De algemene doelstelling om generatievernieuwing aan te moedigen kwam echter niet tot uitdrukking in de doelstelling van deze betaling.

28

Door het ontbreken van een behoeftenanalyse:

1. blijft de doelstelling van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 onvoldoende specifiek omdat een beschrijving van de verwachte uitkomst (bijv. in de vorm van een aandeel, cijfer, percentage of frequentie) of een aanwijzing van de populatie van te ondersteunen jonge landbouwers (bijv. in specifieke geografische gebieden of financiële situaties) ontbreekt;
2. is de doelstelling slechts gedeeltelijk meetbaar omdat niet bekend is met welk percentage van het inkomen van jonge landbouwers deze betaling moet overeenkomen, en zijn er evenmin kwantificeerbare streefdoelen met betrekking tot de resultaten die deze betaling moet opleveren;
3. is niet bekend of de doelstelling haalbaar is of in welke mate deze haalbaar is doordat zij niet voldoende specifiek en meetbaar is;
4. is niet duidelijk in welke mate de doelstelling relevant is, omdat niet bekend is in welke andere behoeften van jonge landbouwers dan aanvullend inkomen deze betaling moet voorzien en hoe wijdverbreid een dergelijke behoefte is onder jonge landbouwers die een landbouwactiviteit starten (zie de paragrafen 19-22);
5. is de doelstelling niet tijdgebonden omdat niet is vastgelegd wanneer de doelstelling moet zijn verwezenlijkt.

De algemene doelstelling om generatievernieuwing aan te moedigen, kwam niet tot uitdrukking in de doelstelling van de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2

29

Op EU-niveau is de doelstelling van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 de vestiging van adequaat geschoolde landbouwers in de landbouw en met name generatievernieuwing te stimuleren, alsmede bij te dragen tot de algemene GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie door de levensvatbaarheid van landbouwbedrijven te verbeteren (zie tabel 1). Naast deze EU-brede doelstelling hebben de lidstaten in hun POP’s van 2007-2013 specifiekere doelstellingen met betrekking tot deze maatregel vastgelegd, zoals het bevorderen van werkgelegenheid, het voorkomen van het wegtrekken van mensen uit plattelandsgebieden, het verbeteren van het concurrentievermogen van de landbouwbedrijven, het vergroten van hun winstgevendheid en het verbeteren van menselijk kapitaal.

30

Wij constateerden dat de doelstellingen van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 in de vier gecontroleerde lidstaten gedeeltelijk SMART waren, doordat ze:

1. redelijk specifiek waren, omdat het doel ervan was om adequaat geschoolde jonge landbouwers te ondersteunen en ze vaak vergezeld gingen van een beschrijving van het verwachte resultaat (bijv. het creëren van meerwaarde door diversificatie en het scheppen van banen, of het vergroten van de winstgevendheid van landbouwbedrijven);
2. gedeeltelijk meetbaar waren, omdat er een doelindicator was voor output (absoluut aantal te ondersteunen jonge landbouwers en, in relatieve cijfers, het percentage van het totaalaantal landbouwbedrijven in een regio), maar geen kwantificeerbaar streefdoel voor de verwachte resultaten, zoals het generatievernieuwingspercentage dat nodig was om de doelstellingen te halen (zie paragraaf 71);
3. gedeeltelijk haalbaar waren, namelijk wat betreft output (aantal te ondersteunen jonge landbouwers), maar het is niet bekend of ze haalbaar waren wat betreft de resultaten met betrekking tot en impact op generatievernieuwing;
4. gedeeltelijk relevant waren, namelijk voor de algemene behoefte om generatievernieuwing te ondersteunen. Vaak was echter niet bekend in welke mate ze relevant waren voor de behoefte aan toegang tot land, kapitaal, kennis, inkomen of diensten (zie de paragrafen 19 en 23);
5. gedeeltelijk tijdgebonden omdat er geen termijn is waarbinnen bijvoorbeeld een bepaald percentage jongere/oudere landbouwers bereikt moet zijn.

Beperkte coördinatie tussen steunmaatregelen, hoewel er enkele goede praktijken werden vastgesteld

Weinig coördinatie tussen EU- en nationale maatregelen ter ondersteuning van jonge landbouwers

31

In de vier gecontroleerde lidstaten constateerden we beperkte coördinatie tussen de steunmaatregelen van de EU en die van de lidstaten. Meer in het bijzonder:

• bestaan in Frankrijk allerlei vormen van nationale steun voor jonge landbouwers, zoals belastingvoordelen, vrijstellingen van sociale premies, voorrang bij de aankoop van landbouwgrond en steun voor opleidingen. Er zijn informatiecentra om potentiële begunstigden over de verschillende soorten steun voor te lichten. Ook zijn er coördinerende instanties die ervoor zorgen dat de verschillende soorten steun elkaar aanvullen, maar er zijn geen specifieke mechanismen voor de coördinatie van de nationale en EU-maatregelen;
• is er in Italië sprake van enige coördinatie van de reikwijdte van de interventie ten opzichte van de nationale maatregel waarmee jonge landbouwers een rentelening krijgen voor de aankoop van land (een kwestie die slechts gedeeltelijk door de EU-maatregelen wordt aangepakt) en bestaan er mechanismes die de cumulatie van deze steun en de EU-vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 moeten voorkomen; er zijn ook belastingvoordelen waarvoor geen mechanismen voor de coördinatie met EU-maatregelen bestaan;
• bestaan er in Polen leningen met gunstige voorwaarden, maar geen mechanismen voor de coördinatie met EU-maatregelen;
• zijn er in Spanje leningen met gunstige voorwaarden en belastingvoordelen die een rechtstreekse impact hebben op het inkomen van de jonge landbouwers, zoals de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1. Er is echter geen mechanisme om deze soorten steun, die cumuleerbaar zijn, te coördineren.

32

In geen van de vier gecontroleerde lidstaten hebben de autoriteiten een overzicht van de verschillende soorten nationale en EU-steun die aan de begunstigden worden verstrekt. Er bestaat een risico dat sommige jonge landbouwers te veel steun ontvangen in verhouding tot hun daadwerkelijke behoeften (door bijv. gebruik te maken van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van EU-pijler 1, alsmede van de vestigingsmaatregelen, investeringen, diversificatie en opleiding in het kader van pijler 2, en de verschillende soorten nationale steun), terwijl anderen te weinig steun krijgen.

Geen coördinatie tussen betalingen aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 en de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2

33

Hoewel de Commissie heeft aangegeven dat de GLB-hervorming van 2013 was gericht op het sterker koppelen van de twee pijlers, omdat dit zou leiden tot een meer holistische en geïntegreerde aanpak van beleidssteun²⁶, constateerden we dat er in de vier gecontroleerde lidstaten geen enkele coördinatie bestond tussen de nationale autoriteiten die betalingen aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 beheerden en de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2. De twee maatregelen worden beheerd door verschillende autoriteiten op basis van verschillende regels (zie tabel 1). Met name is het feit dat er steun is ontvangen in het kader van de vestigingsmaatregel van pijler 2 niet van invloed op de mogelijkheid voor jonge landbouwers om een betaling in het kader van pijler 1 te krijgen.

Goede synergie in pijler 2 tussen de vestigings- en de investeringsmaatregel

34

In de vier gecontroleerde lidstaten constateerden we dat er verschillende coördinatieniveaus waren tussen de vestigingsmaatregel en de investeringsmaatregel in het kader van pijler 2, waardoor enkele synergetische effecten ontstonden.

35

In Italië, waar de steun aan jonge landbouwers in de vorm van een steunpakket werd verleend, zoals aanbevolen in het nationaal strategisch plan (zie tekstvak 1), bleek de combinatie van de vestigings- en investeringsmaatregelen goed te werken.

36

Ook in Spanje (Andalusië) werden in 2007-2013 gecombineerde oproepen tot het indienen van aanvragen voor de vestigings- en investeringsmaatregel georganiseerd, zodat jonge landbouwers steun konden krijgen in het kader van beide maatregelen. In 2014-2020 werd de steunpakketaanpak echter niet voortgezet en werden er afzonderlijke oproepen georganiseerd voor de twee maatregelen, die op verschillende tijdstippen werden beoordeeld aan de hand van verschillende selectiecriteria.

37

In Frankrijk en Polen functioneerden de vestigings- en de investeringsmaatregel afzonderlijk, maar genoten jonge landbouwers die een aanvraag indienden voor de investeringsmaatregel 10 % extra steun om de investeringen te cofinancieren, terwijl ze in Frankrijk ook extra punten in het projectselectiesysteem toegekend kregen.

Deel II – Gerichtheid van de maatregelen

38

De lidstaten zouden selectiemethoden moeten toepassen waarin prioriteit wordt gegeven aan de meest kosteneffectieve interventies door bijvoorbeeld:

• de steun te richten op meer gekwalificeerde jonge landbouwers en op probleemgebieden (d.w.z. de gebieden waarin generatievernieuwing het meest achterblijft);
• selectieprocedures (bijv. vergelijkende oproepen tot het indienen van voorstellen op basis van duidelijke en relevante selectiecriteria) en instrumenten (bijv. ondernemingsplannen) toe te passen om prioriteit te geven aan begunstigden die dankzij de steun de levensvatbaarheid van hun landbouwbedrijf waarschijnlijk zullen vergroten);
• een steunbedrag te verstrekken dat gekoppeld is aan de verbetering van de levensvatbaarheid ervan;
• de steun binnen een redelijke termijn te verstrekken als deze nodig is om de eerste vestiging van jonge landbouwers en de daaropvolgende structurele aanpassingen van hun landbouwbedrijf te vergemakkelijken.

Betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1: steun die te gestandaardiseerd is

Wettelijk kader van pijler 1 biedt beperkte ruimte om de steun doelgericht in te zetten …

39

De betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 wordt jaarlijks voor een periode van maximaal vijf jaar verstrekt aan alle aanvragers die in het jaar van de eerste aanvraag niet ouder dan 40 waren en zich voor de eerste keer als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf hebben gevestigd of die in de vijf jaar voorafgaand aan de eerste aanvraag voor de regeling al een dergelijk bedrijf hebben opgezet.

40

In het kader van pijler 1 wordt geen aanvullend inkomen aan jonge landbouwers verstrekt. Het wettelijk kader van pijler 1 biedt de lidstaten echter niet de ruimte om zich voldoende te richten op jonge landbouwers die het meest waarschijnlijk een aanvullende betaling nodig hebben om hun bedrijf levensvatbaar te maken. De lidstaten kunnen slechts:

1. het percentage van het nationale financieringsplafond voor betalingen aan jonge landbouwers vastleggen²⁹ (maximaal 2 % van de begroting voor rechtstreekse betalingen);
2. kiezen tussen drie berekeningsmethoden³⁰ (de meeste lidstaten, waaronder Frankrijk en Polen, berekenden deze als 25 % van de gemiddelde nationale rechtstreekse betaling per hectare);
3. een limiet vaststellen (tussen 25 en 90 hectaren) voor het aantal hectaren op basis waarvan deze betaling wordt berekend (de meeste lidstaten stellen die op 90 hectare vast);
4. ervoor kiezen om bijkomende vaardigheden en/of opleiding te vereisen (tien lidstaten en één regio hebben dergelijke vereisten toegevoegd³¹);
5. besluiten of ze aanvaarden dat jonge/niet-jonge landbouwers gezamenlijk zeggenschap hebben over de rechtspersonen die een aanvraag indienen voor de betaling, of de toegang daartoe beperken tot rechtspersonen waarover uitsluitend jonge landbouwers zeggenschap hebben³².

41

Verder is de uitvoering van de betaling voor jonge landbouwers verplicht voor alle lidstaten, met inbegrip van die welke ervoor gekozen hebben om de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 niet uit te voeren (zie paragraaf 16). Tabel 2 omvat een overzicht van de keuzes van de gecontroleerde lidstaten met betrekking tot de uitvoering van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1, terwijl bijlage V een overzicht omvat van alle 28 EU-lidstaten.

Tabel 2

Keuzes van de gecontroleerde lidstaten met betrekking tot de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1

	Frankrijk	Italië	Polen	Spanje
Percentage van het jaarlijkse nationale plafond	1 %	1 %	1 %	2 %
Berekeningsmethode	25 % van de nationale gemiddelde betaling per hectare	gemiddelde waarde van de toeslagrechten van een landbouwer	25 % van de nationale gemiddelde betaling per hectare	gemiddelde waarde van de toeslagrechten van een landbouwer
Maximale limiet van het aantal hectaren op basis waarvan de betaling wordt berekend	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Bijkomende vaardigheden en/of opleidingsvereisten?	Ja	Nee	Ja	Nee
Gezamenlijke zeggenschap van jonge en niet-jonge landbouwers over rechtspersonen toegestaan?	Ja	Ja	Ja	Ja

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

… hetgeen resulteert in steun die te gestandaardiseerd is

42

Daarom wordt deze betaling verstrekt, ongeacht:

1. de vaardigheden en/of opleidingsvereisten van de aanvragers (in de meeste lidstaten³³): jonge landbouwers zonder enige landbouwopleiding worden ook ondersteund;
2. de vestigingsplaats van de begunstigden: jonge landbouwers die in probleemgebieden gevestigd zijn en zich in het algemeen voor grotere uitdagingen op het gebied van de levensvatbaarheid gesteld zien, worden niet bevooroordeeld ten opzichte van degenen die in andere gebieden zijn gevestigd;
3. de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven: bedrijven die al rendabel zijn en deze aanvullende betaling niet nodig hebben om levensvatbaar te zijn, worden ook ondersteund (zie de voorbeelden in tekstvak 2).

Betalingen worden ook gedaan aan landbouwbedrijven waarin jonge landbouwers een kleine rol spelen

43

In het geval van gezamenlijke zeggenschap met andere niet-jonge landbouwers over een landbouwbedrijf met de status van rechtspersoon wordt deze betaling gedaan onder dezelfde voorwaarden, ongeacht de beslissingsbevoegdheid van de jonge landbouwer. In deze situatie kan zelfs het feit dat een jong iemand die geen landbouwactiviteit uitoefent en als individuele persoon niet als actieve landbouwer³⁵ kan worden aangemerkt, een klein aandeel heeft in een landbouwbedrijf dat de status van rechtspersoon heeft, ertoe leiden dat het hele landbouwbedrijf in aanmerking komt voor deze betaling (zie voorbeeld in tekstvak 3).

44

Er bestaat een risico dat deze betaling in de hele EU wordt gedaan aan talrijke landbouwbedrijven waarin de jonge begunstigde een kleine rol speelt in het bedrijf en beperkte beslissingsbevoegdheid heeft en als individuele persoon niet als actieve landbouwer zou worden aangemerkt, zoals in het hierboven beschreven geval. Van de 279 071 aanvragers³⁷ van deze betaling in 2015 in de EU oefenden 61 742 (ongeveer 20 % van het totaal) gezamenlijke zeggenschap uit over het landbouwbedrijf. Bijna de helft van hen (d.w.z. 26 695, ofwel ongeveer 10 % van het totaal) oefent samen met niet-jonge landbouwers zeggenschap uit over het landbouwbedrijf.

45

Van de vier gecontroleerde lidstaten is dit risico groter in Frankrijk en Italië (Emilia-Romagna), waar respectievelijk 64 % en 42 % van de begunstigden zich vestigde op landbouwbedrijven die de status van rechtspersoon hadden. In geen van die lidstaten konden we gegevens verkrijgen over het gemiddelde aandeel van jonge begunstigden in landbouwbedrijven die de status van rechtspersoon hadden, noch andere informatie om hun daadwerkelijke rol te beoordelen (bijv. met betrekking tot de vraag of de jonge landbouwer beslissende invloed heeft op beheersbesluiten met betrekking tot het landbouwbedrijf, of hij/zij als individuele persoon zou worden aangemerkt als actieve landbouwer, of hij/zij voor de sociale zekerheid staat ingeschreven als landbouwer).

46

Meer in het algemeen bestaat het risico dat deze betaling in de hele EU wordt gedaan aan bedrijven waarin de jonge landbouwer niet bij de dagelijkse leiding is betrokken. Omdat de steun wordt verleend onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor rechtstreekse betalingen, worden er bovendien geen controles verricht van de juridische bevoegdheid om het land te exploiteren dat de jonge landbouwer opgeeft om deze betaling te ontvangen.

Het is niet bekend of het steunbedrag gekoppeld is aan de behoeften

47

Tabel 3 omvat een overzicht van het steunbedrag in de vier gecontroleerde lidstaten.

Tabel 3

Overzicht van het steunbedrag dat jaarlijks voor de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 in de vier gecontroleerde lidstaten in 2015 werd uitbetaald

Steunbedrag (euro)	Frankrijk1	Italië	Spanje (Andalusië)	Polen
Gemiddeld	Niet bekend	1 143	2 182	1 040
Minimum	Niet bekend	15	16	25
Maximum	Niet bekend	25 887	15 342	3 000

1 In februari 2017 konden de Franse autoriteiten geen database verstrekken met de lijst van begunstigden van deze betaling in 2015, met vermelding van het bedrag was ontvangen in het kader van deze betaling en de andere rechtstreekse betalingen in het kader van pijler 1, de datum van vestiging en aanvraag, het aantal hectaren en het aandeel van de jonge landbouwbouwer in het landbouwbedrijf (in het geval van gezamenlijke zeggenschap over het landbouwbedrijf).

Bron: ERK, op basis van gegevens van de lidstaten.

48

Op EU-niveau was het gemiddelde steunbedrag in het kader van de betaling voor jonge landbouwers in 2015 1 200 euro per landbouwer. Dit bedrag komt overeen met 4 % van het gemiddelde inkomen van een landbouwbedrijf (30 000 euro) in de EU³⁸ en zelfs nog minder in sommige lidstaten. Zo was het gemiddelde steunbedrag in Italië 1 143 euro, ofwel minder dan 2 % van het gemiddelde inkomen van een landbouwbedrijf dat door een jonge landbouwer wordt geleid (64 328 euro)³⁹.

49

Dit bedrag is niet gekoppeld aan de levensvatbaarheid of andere kenmerken van deze landbouwbedrijven (zie paragraaf 42) en het is niet bekend of het in verhouding staat tot de behoeften van jonge landbouwers, omdat deze niet werden beoordeeld (zie de paragrafen 19-22). De gecontroleerde begunstigden gaven aan dat dit bedrag voornamelijk werd gebruikt om lopende kosten en tekorten in hun inkomen als gevolg van schommelingen in landbouwprijzen te dekken, een situatie waaraan alle landbouwers, en niet alleen landbouwers tot 40 jaar het hoofd moeten bieden. Het is dus onwaarschijnlijk dat het steunbedrag dat momenteel via deze betaling wordt verstrekt een substantiële impact zou hebben op de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven en op de besluiten van jonge landbouwers om zich te vestigen.

50

Italië en Spanje kozen ervoor het steunbedrag te berekenen als 25 % van de gemiddelde waarde van de rechten van iedere jonge landbouwer. Deze waarde is gekoppeld aan de historische waarde van de rechten van iedere jonge landbouwer, die deze verwierf of pachtte van andere landbouwers (bijv. ouders of oudere landbouwers). Aangezien de doelstelling van deze betaling is de eerste vestiging van jonge landbouwers te vergemakkelijken, is niet duidelijk waarom het steunbedrag gekoppeld is aan de geschiedenis van landbouwbedrijven, en als gevolg daarvan worden jonge landbouwers benadeeld die geen rechten met een hoge waarde erven of verwerven die voorheen in het bezit waren van andere landbouwers.

De timing van de steun vergemakkelijkt de eerste vestiging van jonge landbouwers niet

51

De steun werd vaak betaald aan begunstigden die zich al enkele jaren eerder hadden gevestigd en in sommige gevallen (zie voorbeelden in tekstvak 2) al een toereikend en stabiel inkomen hadden bereikt. Dit betekent dat de timing van de steun in het algemeen niet aansloot op de verklaarde doelstellingen, want de steun werd vaak te laat betaald om de eerste vestiging van jonge landbouwers te vergemakkelijken of om bij te dragen tot een structurele aanpassing van hun landbouwbedrijf. Evenmin had de steun een stimulerend effect, omdat de meeste gecontroleerde jonge landbouwers zich al hadden gevestigd voordat ze wisten dat ze de steun zouden ontvangen.

Doelgerichte selectie is mogelijk in het projectselectiesysteem van pijler 2, hoewel er soms geen prioriteit werd gegeven aan de beste projecten

Dankzij subsidiabiliteits- en selectiecriteria kon de steun gericht worden op beter opgeleide landbouwers en probleemgebieden …

52

Alle vier de gecontroleerde lidstaten richtten de steun op beter opgeleide landbouwers door het vereiste dat men ofwel een toereikend niveau van landbouwscholing moest hebben, ofwel dit binnen 36 maanden na de aanvraag moest bereiken. Dankzij de steun is de vakbekwaamheid van jonge landbouwers en hun vermogen om innovaties door te voeren in het algemeen toegenomen. Zo heeft in Italië (Emilia-Romagna) 31 % van de ondersteunde jonge landbouwers een universitair diploma op landbouwgebied, terwijl slechts 25 % van alle jonge landbouwers in de regio in het bezit is van een dergelijk diploma. In Spanje (Andalusië) heeft 84 % van de ondersteunde jonge landbouwers een landbouwopleiding genoten, tegen slechts 26 % van alle jonge landbouwers in de regio, en 12 % van de ondersteunde jonge landbouwers past biologische landbouwtechnieken toe, tegen slechts 4 % van alle jonge landbouwers in de regio.

53

In alle vier de gecontroleerde lidstaten werden jonge landbouwers aangemoedigd zich te vestigen in probleemgebieden (bijv. gebieden met natuurlijke beperkingen, met een hogere werkloosheid):

• in Frankrijk en Italië (Emilia-Romagna) gebeurde dit door een aanzienlijk hoger steunbedrag (ongeveer 20 000 euro meer) te verstrekken aan aanvragers die zich vestigden in probleemgebieden;
• in Italië (Apulië) werden jonge landbouwers aangemoedigd om zich te vestigen in probleemgebieden, zowel door hun meer punten voor de selectiecriteria toe te kennen als door een extra bedrag van 5 000 euro te schenken aan jonge landbouwers die zich in dergelijke gebieden vestigden. Als gevolg daarvan was het percentage ondersteunde jonge landbouwers die zich in plattelandsgebieden met algemene ontwikkelingsproblemen (12 %) en in intermediaire plattelandsgebieden (10,6 %) hadden gevestigd, hoger dan het percentage ondersteunde jonge landbouwers dat zich in plattelandsgebieden met gespecialiseerde intensieve landbouw (9,9 %) en in stedelijke agglomeraties (8 %) hadden gevestigd⁴⁰;
• in Spanje (Andalusië) werd dit gedaan door zowel meer punten voor de selectiecriteria toe te kennen als een extra bedrag (+10 %) te schenken aan jonge landbouwers die zich in dergelijke gebieden vestigden;
• in Polen gebeurde dit via selectiecriteria door in de periode 2007-2013 extra punten toe te kennen aan aanvragers die zich vestigden in gebieden met een hogere werkloosheid.

… hoewel generatievernieuwing zelden werd genoemd in de selectiecriteria

54

Alleen in Spanje (Andalusië) in de periode 2007-2013 en in Polen in de periode 2014-2020 bestond er een selectiecriterium waarmee generatievernieuwing rechtstreeks werd aangemoedigd: in Spanje (Andalusië) kregen aanvragers die zich vestigden als gevolg van vervroegd pensioen meer punten, terwijl het in Polen zo was dat naarmate het leeftijdsverschil tussen degene die het landbouwbedrijf overdroeg en de jonge landbouwer groter was, er meer punten aan het project werden toegekend. In de praktijk waren dergelijke criteria echter bijna nooit doorslaggevend voor de bestemming van de steun, voornamelijk doordat het benodigde minimumaantal punten te laag was of doordat er geen minimum bestond (zie paragraaf 55).

Tekortkomingen in de selectiesystemen belemmerden vaak de prioritering van de beste projecten

55

Met de selectiesystemen moeten projectvoorstellen vergeleken en gerangschikt kunnen worden om prioriteit te kunnen geven aan de meest kosteneffectieve projecten. De selectiecriteria hadden echter een beperkte impact op de mate waarin de steun op de beste projecten werd gericht, omdat ze ofwel te laat in de periode 2007-2013 werden ingevoerd, ofwel vrijwel nooit werden toegepast om projecten van lage kwaliteit uit te sluiten. Dit kwam doordat het benodigde minimumaantal punten voor projecten om geselecteerd te worden te laag was of doordat er geen minimum bestond, en doordat de zevenjarige begroting voor de maatregel onevenwichtig was verdeeld.

56

Zo werd in Italië (Apulië) de hele begroting van de maatregel voor 2007-2013 in één keer opgebruikt, omdat bijna alle aanvragen die werden ingediend in het kader van de in 2009 georganiseerde oproep tot het indienen van voorstellen werden ingewilligd. De drempel was zo laag dat slechts 8 van de 2 424 projecten werden afgewezen. Als gevolg daarvan konden jonge landbouwers die zich in de daaropvolgende vijf jaar vestigden met potentieel betere projecten, geen financiering krijgen.

57

Een vergelijkbare situatie deed zich voor in Spanje (Andalusië), waar de hele begroting voor de maatregel voor 2014-2020 bij de eerste twee oproepen tot het indienen van voorstellen (2015 en 2016) werd opgebruikt en het benodigde minimumaantal punten op slechts één van de in totaal twintig punten werd vastgesteld. Dit betekent dat in de rest van de programmeringsperiode jonge landbouwers met potentieel betere projecten niet de kans krijgen om financiering te ontvangen, tenzij de begroting voor de maatregel wordt verhoogd.

58

In Polen paste de beheersautoriteit tot 2011, toen de begroting was uitgeput, een systeem zonder selectiecriteria toe op basis van het principe “wie het eerst komt, het eerst maalt”. Tot 2014, toen de begroting voor de maatregel werd verhoogd en er selectiecriteria werden ingevoerd, kon er geen oproep tot het indienen van voorstellen meer worden georganiseerd, waardoor jonge landbouwers die zich in de tussenliggende drie jaar vestigden, geen financiering meer konden krijgen.

59

Alleen in Frankrijk en Italië (Emilia-Romagna) was de begroting gelijk verdeeld over beide programmeringsperioden met voldoende hoge minimumaantallen punten (zij het in Frankrijk alleen voor Midi-Pyrénées in de periode 2014-2020). Hierdoor was het mogelijk om jaarlijks een constant aantal aanvragen van voldoende kwaliteit voor financiering te selecteren.

Weinig bewijs van verbeterde levensvatbaarheid

60

De vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 is gericht op het verbeteren van de levensvatbaarheid van landbouwbedrijven door de vestiging van adequaat geschoolde landbouwers op landbouwbedrijven en door generatievernieuwing (zie paragraaf 29). Ondernemingsplannen zijn in principe een nuttig instrument om jonge landbouwers richtsnoeren te bieden bij de ontwikkeling van levensvatbare landbouwbedrijven. Ze moeten beheersautoriteiten ook in staat stellen om in de selectiefase de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven te beoordelen en in een later stadium de resultaten te monitoren en te evalueren.

61

In geen van de gecontroleerde lidstaten werd het oorspronkelijke geraamde inkomen van de landbouwbedrijven (vóór het project) in het selectieproces gebruikt om te beoordelen of ze in staat waren de investeringen zelf te financieren. Bovendien zijn ondernemingsplannen een nuttig instrument, maar troffen we weinig bewijs aan van verbeterde levensvatbaarheid (zie tekstvak 4).

62

Alleen in Italië (Emilia-Romagna) troffen we bewijs aan van verbeterde levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven, zoals blijkt uit het evaluatieverslag achteraf (zie tekstvak 5).

Steunbedrag gekoppeld aan behoeften en gedifferentieerd om specifieke acties in gang te zetten

63

Tabel 4 omvat een overzicht van de mogelijke steunbedragen in de gecontroleerde lidstaten in de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020.

Tabel 4

Overzicht van de steunbedragen in het kader van de vestigingsmaatregel van pijler 2 in de gecontroleerde lidstaten in de perioden 2007-2013 en 2014-2020

Programmeringsperiode 2007-2013
Steunbedrag (euro)	Frankrijk	Italië (Emilia-Romagna)	Italië (Apulië)	Spanje (Andalusië)	Polen1
Gemiddeld	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Minimum	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Maximum	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Voorbeelden van modulatie	Minimumbedrag verhoogd tot 16 500 euro voor vestiging in berggebieden	Invoering van biologische landbouw, afsluiting van een lening, meer dan 60 000 euro aan investeringen	+5 000 euro in probleemgebieden	+10 % in probleemgebieden	Geen

Programmeringsperiode 2014-2020
Steunbedrag (euro)	Frankrijk	Italië (Emilia-Romagna)	Italië (Apulië)	Spanje (Andalusië)	Polen
Gemiddeld	20 282 in Midi-Pyrenées 12 747 in Pays-Loire	Nog niet beschikbaar	Nog niet beschikbaar	60 331	24 000
Minimum	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Maximum	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Voorbeelden van modulatie	+30 % in Pays-Loire voor vestiging buiten de familiekring	+20 000 euro in probleemgebieden	+5 000 euro in probleemgebieden	+25 000 euro indien standaardopbrengst meer dan 50 000 euro is	Geen

1 Vanaf 12.12.2014 bedraagt het 24 000 euro (100 000 PLN), terwijl het tot 31.12.2011 12 000 euro (50 000 PLN) bedroeg en tussen 1.1.2012 en 12.12.2014 17 000 euro (75 000 PLN).

Bron: ERK, op basis van gegevens van de lidstaten.

64

In Frankrijk, Italië en Spanje was het steunbedrag in 2007-2013 in het algemeen gekoppeld en gemoduleerd naargelang de specifieke behoeften en kenmerken van de landbouwbedrijven (bijv. vestigingsplaats, standaardopbrengst), alsmede de acties in de ondernemingsplannen (bijv. innovaties, leningen, investeringen).

65

Modulatie van het steunbedrag bleek een goed instrument te zijn om jonge landbouwers aan te moedigen zich onder moeilijke omstandigheden te vestigen (bijv. in berggebieden, buiten de familiekring, onder afsluiting van een lening), productiekwaliteitssystemen in te voeren, zoals biologische landbouw en water-/energiebesparingstechnologieën, grotere investeringen te doen of de productiviteit van hun landbouwbedrijf te verbeteren. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 verplichtte de Commissie de lidstaten er niet toe het steunbedrag te koppelen aan de investeringselementen of de omvang daarvan.

66

Polen heeft een vast steunbedrag (momenteel 24 000 euro) vastgesteld voor iedere jonge landbouwer die zich vestigt, ongeacht de kenmerken van het landbouwbedrijf en de inhoud van de acties en de streefdoelen die in het ondernemingsplan zijn vastgelegd (bijv. vestigingsplaats, omvang, investeringen, enz.). Deze gestandaardiseerde aanpak verhoogt het risico dat het steunbedrag niet in verhouding staat tot de behoeften en inspanningen van de jonge landbouwer die zich vestigt op een landbouwbedrijf en zet niet aan tot specifieke acties.

Timing van de steun in het algemeen passend

67

In Frankrijk, Italië en Polen was de timing van de steun in het algemeen juist, omdat de jonge landbouwers de steun in de meeste gevallen binnen een jaar na vestiging ontvingen, d.w.z. wanneer ze deze nodig hadden om hun landbouwbedrijf tot ontwikkeling te brengen. De projectaanvragen werden in het algemeen binnen een redelijk tijdsbestek behandeld (minder dan zes maanden vanaf de datum van indiening). Jonge landbouwers ontvingen de steun voordat ze de meeste acties in het ondernemingsplan uitvoerden. De steun hielp dan ook het probleem van de toegang tot kapitaal te verlichten en soms ook om een banklening te verkrijgen.

68

Alleen in Spanje (Andalusië) duurde de administratieve verwerking in 2007-2013 lang en moesten aanvragers gemiddeld 17 maanden op goedkeuring van het project wachten (veel langer dan de maximale termijn van zes maanden die de beheersautoriteit in de oproep tot het indienen van projecten had vastgelegd). Bijgevolg hadden twee van de acht gecontroleerde begunstigden al enkele investeringen gedaan voordat ze wisten of hun projecten zouden worden goedgekeurd. Bovendien werd de steun altijd betaald op basis van bewijs van de uitgaven, d.w.z. nadat de begunstigden alle investeringen hadden gedaan. De steun werd dus in het algemeen te laat verstrekt in het licht van de behoeften van jonge landbouwers in het vestigingsproces.

Deel III – Toezicht op en evaluatie van de maatregelen

69

Om prestatiegegevens te verkrijgen over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van EU-uitgaven is het volgende nodig:

• de Commissie moet een gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader (GTEK) vaststellen met output-, resultaat- en impactindicatoren aan de hand waarvan de vooruitgang, doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid in het licht van de doelstellingen kunnen worden beoordeeld (zie figuur 6);
• de lidstaten moeten de Commissie alle informatie verstrekken op basis waarvan zij de maatregelen kan monitoren en evalueren, ook door nuttige aanvullende indicatoren te ontwikkelen. Voor zover mogelijk wordt deze informatie gebaseerd op bestaande gegevensbronnen zoals het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen en Eurostat;
• prestatiebeoordelingen moeten door onafhankelijke contractanten worden uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van de Commissie (voor maatregelen in het kader van pijler 1) en van de lidstaten (voor maatregelen in het kader van pijler 2).

Aan de hand van GTEK-indicatoren kan niet worden beoordeeld of de doelstellingen van de maatregelen worden bereikt

70

Om aan te tonen in hoeverre de EU-maatregelen jonge landbouwers ondersteunen bij de verwezenlijking van hun doelstellingen (zie de paragrafen 26-30) moeten de lidstaten gegevens verzamelen over de output en resultaten. In het kader van het GTEK moeten de lidstaten gegevens verzamelen voor ten minste de volgende output- en resultaatindicatoren (zie tabel 5).

Tabel 5

Overzicht van verplichte indicatoren in het kader van het GTEK voor de vestigingsmaatregel van pijler 2 (maatregel 112 in 2007-2013, maatregel 6.1 in 2014-2020) en de aanvullende betaling voor jonge landbouwers van pijler 1 (in 2014-2020)

Soort indicator	Pijler 2 2007-2013 (maatregel 112 inzake de vestiging van jonge landbouwers)	Pijler 2 2014-2020 (maatregel 6,1 voor de vestiging van jonge landbouwers)	Pijler 1 2014-2020 (betaling aan jonge landbouwers)
Totale overheidsuitgaven (euro)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Output	Aantal ondersteunde jonge landbouwers Totaal investeringsvolume	Aantal landbouwbedrijven met een bedrijfsontwikkelingsplan/investeringen voor jonge landbouwers, ondersteund in het kader van een POP	Aantal jonge landbouwers Aantal hectaren
Resultaat	Stijging van de bruto toegevoegde waarde van ondersteunde bedrijven	Percentage landbouwbedrijven (van het totaalaantal bedrijven) met een bedrijfsontwikkelingsplan/investeringen voor jonge landbouwers, ondersteund in het kader van een POP	Geen
Impact1	Economische groei (netto toegevoegde waarde per arbeidsjaareenheid) Arbeidsproductiviteit (netto toegevoegde waarde per arbeidsjaareenheid)	Inkomen uit de landbouwbedrijfsuitoefening Landbouwfactorinkomen Totale factorproductiviteit in de landbouw Variabiliteit van de grondstofprijzen in de EU

1 Op POP-niveau in 2007-2013 en met betrekking tot de GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie in 2014-2020.

71

Evenals in eerdere ERK-verslagen⁴³ constateerden we dat op basis van met GTEK-indicatoren verzamelde prestatiegegevens niet kon worden beoordeeld hoe doeltreffend en doelmatig de maatregelen waren wat betreft de verwezenlijking van de doelstellingen daarvan. Dit was voornamelijk te wijten aan het feit dat:

• voor de periode 2007-2013 de enige resultaatindicator in het GTEK (stijging van de bruto toegevoegde waarde bij de ondersteunde bedrijven) in alle gecontroleerde lidstaten behalve Italië (Emilia-Romagna, zie paragraaf 35) gebaseerd was op niet-verifieerbare schattingen en niet op daadwerkelijke gegevens die van de ondersteunde landbouwbedrijven waren verzameld;
• er voor de periode 2014-2020 geen resultaatindicatoren in het GTEK zijn waarmee de verbetering van de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven kan worden beoordeeld, wat de uiteindelijke doelstelling is waaraan dergelijke maatregelen zouden moeten bijdragen. De enige resultaatindicator met betrekking tot de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 (percentage landbouwbedrijven met een bedrijfsontwikkelingsplan/investeringen voor jonge landbouwers, ondersteund door een POP (van het totaalaantal landbouwbedrijven)) is eigenlijk geen resultaatindicator, maar eerder een outputindicator, want deze meet niet het effect van de steun in het licht van de doelstellingen (bijv. levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven, generatievernieuwing, werkgelegenheid, stijging van het scholings- en innovatieniveau van jonge landbouwers, enz.);
• feitelijke gegevens over de structurele en financiële kenmerken van de ondersteunde landbouwbedrijven (bijv. opbrengsten, inkomen, aantal werknemers) niet worden verzameld. Ook zijn de inkomensramingen van het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen niet representatief voor ondersteunde jonge landbouwers of voor de populatie van jonge landbouwers⁴⁴. Daarom is voor alle gecontroleerde lidstaten behalve Italië (Emilia-Romagna, zie paragraaf 75) niet bekend of de ondersteunde landbouwbedrijven daadwerkelijk meer mensen in dienst nemen, of ze groter, productiever en levensvatbaarder worden en meer inkomen genereren dan niet-ondersteunde landbouwbedrijven. Evenmin is bekend of landbouwbedrijven die worden ondersteund door de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 en de vestigingsmaatregel van pijler 2 in deze opzichten beter presteren dan landbouwbedrijven die slechts door één maatregel worden ondersteund.

… sommige lidstaten ontwikkelden echter nuttige indicatoren

72

Verder mogen de lidstaten, naast de verplichte indicatoren in het kader van het GTEK, aanvullende specifieke indicatoren vastleggen. Tabel 6 biedt een overzicht van de aanvullende vrijwillige indicatoren die door sommige gecontroleerde lidstaten zijn vastgelegd met betrekking tot de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2.

Tabel 6

Overzicht van aanvullende indicatoren die door sommige gecontroleerde lidstaten werden vastgesteld met betrekking tot de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2.

Soort indicator	De vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2
Italië (Emilia-Romagna)
Resultaat	Stijging of handhaving van de werkgelegenheid in ondersteunde bedrijven Aantal ondersteunde jonge landbouwers dat vrijwillige certificeringssystemen invoert Aantal ondersteunde jonge landbouwers dat milieu- en dierenwelzijnsaspecten in de investeringen integreert
Impact	Aantal gecreëerde banen
Polen
Resultaat	Gemiddelde stijging van de economische omvang (standaardopbrengst) van de ondersteunde landbouwbedrijven Gemiddelde procentuele stijging van de economische omvang (standaardopbrengst) van de ondersteunde landbouwbedrijven Gemiddelde grootte van de ondersteunde landbouwbedrijven na uitvoering van het ondernemingsplan
Impact	Aantal gecreëerde banen
Spanje (Andalusië)
Output	Aantal jonge landbouwers dat zich vestigde als gevolg van vervroegd pensioen Percentage vrouwen onder ondersteunde jonge landbouwers die zich vestigen
Resultaat	Aantal gecreëerde banen

Bron: ERK-uitwerking op basis van de gecontroleerde POP’s.

73

Aan de hand van deze door de lidstaten vastgelegde aanvullende indicatoren kan de doeltreffendheid van de maatregelen worden beoordeeld met betrekking tot specifieke doelstellingen, zoals werkgelegenheid, genderevenwicht, verjonging onder landbouwers en innovatie. Zo weten we dankzij de indicator “aantal ondersteunde jonge landbouwers dat vrijwillige certificeringssystemen heeft ingevoerd” dat in Italië (Emilia-Romagna) 214 (13 %) van de 1640 begunstigden van de maatregel in 2007-2013 dit type innovatie in hun bedrijf heeft ingevoerd. In Spanje (Andalusië) weten we dankzij de twee aanvullende outputindicatoren dat de maatregel minder doeltreffend was dan verwacht in het bevorderen van de verjonging onder landbouwers (slechts 53 ondersteunde jonge landbouwers vestigden zich als gevolg van vervroegd pensioen, vergeleken met het streefcijfer van 92) en van de vestiging van vrouwen (slechts 23 % van de ondersteunde jonge landbouwers was vrouw, vergeleken met een streefwaarde van 45 % en een percentage vrouwen jonger dan 44 jaar in de landbouwbevolking van Andalusië van 32 %).

Evaluaties bieden in het algemeen geen waardevolle informatie over de prestaties van de maatregelen, hoewel er één goede praktijk werd vastgesteld

74

In de vier gecontroleerde lidstaten omvatten de tussentijdse en achteraf verrichte evaluaties van de programmeringsperiode 2007-2013 zeer weinig of onbetrouwbare informatie over de prestatie van maatregel 112 inzake de vestiging van jonge landbouwers, met uitzondering van Italië (Emilia-Romagna). Enkele voorbeelden:

• Frankrijk had (eind februari 2017⁴⁵) het evaluatieverslag achteraf van het POP 2007-2013, dat uiterlijk 31.12.2016 had moeten worden ingediend, nog niet ingediend;
• in de evaluatie achteraf van het POP 2007-2013 van Italië (Apulië) werd aangegeven dat de gemiddelde omzet van ondersteunde landbouwbedrijven sinds de vestiging gemiddeld met 15 500 euro was gestegen en dat 73 % van de ondersteunde landbouwbedrijven nieuw personeel in dienst nam. Dergelijke resultaten zijn echter gebaseerd op een webenquête die slechts 16 begunstigden beantwoordden en de onderliggende aangiften van de omzet werden niet nagetrokken;
• uit de tussentijdse evaluatie van het POP 2007-2013 bleek dat in Polen de bruto toegevoegde waarde van de ondersteunde landbouwbedrijven eind 2009 gemiddeld met 35 % was toegenomen, zonder dat er een referentiejaar voor de vergelijking werd vermeld. Daarnaast werd in het evaluatieverslag aangegeven dat deze stijging voornamelijk te danken was aan de toename van de hoeveelheid vergoedingen en subsidies, en niet door een stijging van de waarde van de landbouwproductie;
• in de evaluatie achteraf van het POP 2007-2013 werd over Spanje vermeld dat de bruto toegevoegde waarde van de landbouwbedrijven gemiddeld met 23,5 % was gestegen, zonder dat de methodologie achter de schatting of de gegevensbron werd aangegeven.

75

Alleen inzake Italië (Emilia-Romagna) omvat de evaluatie achteraf van het POP 2007-2013 waardevolle informatie over de prestaties van de maatregel inzake de vestiging van jonge landbouwers (zie tekstvak 5).

Beperkt bewijs dat de vestiging van jonge landbouwers werd vergemakkelijkt

76

In de vier gecontroleerde lidstaten troffen we weinig bewijs aan dat de EU-maatregelen de vestiging van jonge landbouwers hadden vergemakkelijkt door hen te helpen over de eerste belemmeringen bij het opzetten van hun bedrijf, zoals de toegang tot land, kapitaal, kennis en voldoende inkomen, heen te stappen.

77

De EU-maatregelen hielpen de jonge landbouwers slechts in geringe mate toegang te krijgen tot land. De betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 werd uitsluitend verstrekt aan jonge landbouwers die al over grond beschikten, terwijl pijler 2 jonge landbouwers er door middel van subsidiabiliteits- en selectiecriteria slechts in beperkte mate toe aanzette om hun landbouwbedrijf uit te breiden, hoewel er geen bewijs was dat dit leidde tot een grotere levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven (zie de paragrafen 60 en 61). Alleen in het geval van Italië (Emilia-Romagna) was er enig bewijs waaruit bleek dat jonge landbouwbedrijven hun landbouwbedrijf meer uitbreidden dan niet-begunstigden (zie paragraaf 75).

78

In het algemeen is het totaalaantal hectaren dat in het bezit was van jonge landbouwers in de periode 2005-2013 (zie figuur 7) stabiel gebleven. De vermindering van het aantal landbouwbedrijven dat in handen was van jonge landbouwers werd gecompenseerd door een toename van de gemiddelde grootte van de landbouwbedrijven.

	Totaalaantal hectaren waarover jonge landbouwers beschikken (in miljoenen)
miljoen hectare	2005	2007	2010	2013
Totaal aantal hectaren in handen van jonge landbouwers	57,7	54,8	55,2	51,9
Totaal aantal hectaren in handen van landbouwers in alle leeftijden	172,1	172,7	174,5	173,0

Bron: ERK, op basis van Eurostat – Landbouwstructuurenquête 2005-2013.

79

De EU-maatregelen hebben jonge landbouwers rechtstreeks geholpen om toegang te krijgen tot kapitaal, dankzij de verstrekking van financiële steun. Er is echter geen bewijs – in het geval van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 – en weinig bewijs – in het geval van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 – dat de EU-steun de toegang van jonge landbouwers tot krediet van commerciële banken heeft vergemakkelijkt:

• in Frankrijk en Italië (Apulië) kon de steun in het kader van pijler 2 ook worden verstrekt in de vorm van een rentesubsidie op een lening; dergelijke vormen van steun hadden echter weinig succes. In Frankrijk uitten veel begunstigden hun ontevredenheid over het feit dat er niet kan worden onderhandeld over de leningen die ze hebben gekregen en dat ze niet geherfinancierd kunnen worden, waardoor ze gedwongen zijn een vast rentepercentage te betalen dat veel hoger is dan de huidige marktrente. In Italië (Apulië) vroegen slechts 37 van de 2 502 begunstigden in de periode 2007-2013 dergelijke steun aan, vooral omdat de beheersautoriteit vereiste dat alle in het ondernemingsplan opgenomen investeringen gedaan zouden zijn voordat begunstigden de rentesubsidie konden aanvragen;
• in Italië (Emilia-Romagna) en Polen werd de steun in verband met de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 niet verstrekt in de vorm van een rentesubsidie op een lening, hoewel begunstigden in Italië (Emilia-Romagna) een hoger steunbedrag konden krijgen wanneer ze een lening afsloten voor meer dan 30 000 euro (zie tabel 4);
• alleen in Spanje (Andalusië), waar de steun in het kader van pijler 2 ook werd verstrekt in de vorm van een rentesubsidie op een lening (aan 567 van de 738 begunstigden in de periode 2007-2013) en de toegang tot krediet bijzonder problematisch is voor jonge landbouwers⁴⁶, werden handelsbanken toeschietelijker in het verstrekken van leningen, zoals bij 7 van de 8 gecontroleerde begunstigden bleek.

80

De EU-maatregelen, vooral de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2, hadden in het algemeen een positieve impact op het kennisniveau van jonge landbouwers, dankzij subsidiabiliteitscriteria die de instap van hoger opgeleide jonge landbouwers aanmoedigden. Deze positieve impact op het kennisniveau van jonge landbouwers werd in Italië en Polen niet bewerkstelligd door de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 omdat deze lidstaten de begunstigden niet verplichtten te beschikken over specifieke vaardigheden of een specifieke opleiding.

Geen duidelijk verband tussen EU-steun en generatievernieuwing

81

Generatievernieuwing is een algemeen probleem dat de hele bevolking en beroepsbevolking in de EU treft. Zoals blijkt uit figuur 8, neemt het aandeel van jonge mensen in de totale bevolking en in de beroepsbevolking sneller af dan in de landbouwpopulatie.

82

Het is in het algemeen niet mogelijk een duidelijk verband te leggen tussen de verstrekte EU-steun en de ontwikkeling van het aantal jonge landbouwers (zie figuur 9). Ook is het moeilijk vast te stellen of en in welke mate de EU-steun heeft bijgedragen tot de toename van de gemiddelde omvang van landbouwbedrijven (zie de paragrafen 77 en 78) en of deze toename de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven heeft vergroot.

83

Dit heeft verschillende redenen:

• de EU-steun wordt in het algemeen verstrekt aan een klein percentage jonge landbouwers: slechts 7 % van alle jonge landbouwers in de 27 EU-lidstaten⁴⁷ ontving EU-steun voor hun vestiging;
• het nationale beleid van de lidstaten ter ondersteuning van jonge landbouwers loopt uiteen en wordt zelden gecoördineerd met de EU-maatregelen (zie de paragrafen 16, 31 en 32);
• het toezicht- en evaluatiesysteem levert geen adequate informatie op over de verwezenlijking van de doelstellingen, voornamelijk vanwege de slechte kwaliteit van de indicatoren van het gemeenschappelijk toezichtsysteem (zie de paragrafen 70 en 71) en de beperkte of onbetrouwbare informatie die de meeste evaluaties opleveren (zie paragraaf 74);
• er zijn andere factoren dan EU-maatregelen van invloed op deze verhouding, bijv. de economische en sociale situatie, de geneigdheid van banken om leningen te verstrekken en de werkgelegenheidskansen in andere sectoren dan de landbouw (zie paragraaf 16).

Conclusies en aanbevelingen

84

De landbouw in de EU heeft te kampen met een dalende landbouwbevolking. Het totaalaantal landbouwers in de EU-27 is de afgelopen tien jaar snel gedaald van 14,5 miljoen landbouwers in 2005 tot 10,7 miljoen landbouwers in 2013. Het aantal jonge landbouwers (tot 44 jaar) daalde van 3,3 miljoen in 2005 tot 2,3 miljoen in 2013. Hoewel deze daling zich in alle leeftijdsgroepen voordeed, bleef het percentage jonge landbouwers in de landbouwpopulatie betrekkelijk stabiel, namelijk iets boven de 20 %. Er bestaan echter aanzienlijke verschillen tussen lidstaten (zie bijlage II).

85

Voor de periode 2007-2020 heeft de EU 9,6 miljard euro aan specifieke steun aan jonge landbouwers toegewezen om het concurrentievermogen van landbouwbedrijven en generatievernieuwing in de landbouw te bevorderen. Met inbegrip van de cofinanciering door de lidstaten van de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 bedraagt de overheidssteun in totaal 18,3 miljard euro. Bijna 200 000 jonge landbouwers hebben in de periode 2007-2013 EU-steun ontvangen om zich te vestigen. Meer dan 70 % van de EU-uitgaven werd verstrekt in het kader van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers die onder pijler 2 (Elfpo) valt, en de overige 30 % wordt in de periode 2014-2020 verstrekt in het kader van de aanvullende rechtstreekse betaling voor jonge landbouwers die onder pijler 1 (ELGF) valt.

86

Tegen deze achtergrond hebben wij de rol van de EU onderzocht in het ondersteunen van jonge landbouwers en het bevorderen van generatievernieuwing. De controle was gericht op het beantwoorden van de volgende vraag:

Is de EU-steun voor jonge landbouwers goed opgezet zodat deze doeltreffend bijdraagt tot betere generatievernieuwing?

87

De algemene conclusie is dat de EU-steun voor jonge landbouwers is gebaseerd op een gebrekkig gedefinieerde interventielogica, waarin de verwachte resultaten en impact niet zijn gespecificeerd. De steun moet doelgerichter worden toegewezen om doeltreffende generatievernieuwing te bevorderen.

88

Wat betreft de interventielogica:

constateerden we met betrekking tot de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 dat:

• deze niet gebaseerd is op een behoeftenanalyse, de algemene doelstelling van het aanmoedigen van generatievernieuwing niet tot uitdrukking komt in de doelstelling ervan en de lidstaten de betaling niet coördineerden met de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 of met nationale maatregelen (zie de paragrafen 19-33);
• bij gebrek aan een behoeftenanalyse de steun wordt verstrekt in gestandaardiseerde vorm (jaarlijkse betaling per hectare) voor een bedrag en op een tijdstip waaruit niet blijkt in welke andere specifieke behoeften dan die aan aanvullend inkomen wordt voorzien (zie de paragrafen 39-51).

Voor de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 constateerden we dat:

• hoewel deze in het algemeen gebaseerd is op een vage behoeftenanalyse, de doelstellingen ervan gedeeltelijk SMART zijn en de algemene doelstelling van het aanmoedigen van generatievernieuwing erin tot uitdrukking komt. Er is een goede coördinatie tussen de vestigings- en de investeringsmaatregel in het kader van pijler 2. Er is echter weinig coördinatie met nationale financieringsinstrumenten, zoals leningen onder gunstige voorwaarden voor het kopen van grond (zie de paragrafen 19-37);
• de steun wordt verstrekt in een vorm waarin rechtstreeks wordt voorzien in de behoeften van jonge landbouwers aan toegang tot land, kapitaal en kennis. Het steunbedrag is in het algemeen gekoppeld aan de behoeften en gemoduleerd om specifieke acties in gang te zetten, zoals de ontplooiing van initiatieven op het gebied van biologische landbouw, water- of energiebesparingsinitiatieven, en de vestiging in probleemgebieden (zie de paragrafen 25, 52 en 53).

Aanbeveling 1 – Verbeter de interventielogica door de behoeftenanalyse te versterken en SMART-doelstellingen vast te stellen

In het GLB na 2020 moet de Commissie een duidelijke interventielogica aangeven voor de beleidsinstrumenten waarmee generatievernieuwing in de landbouw wordt aangepakt (of de lidstaten verplichten om die in overeenstemming met de bepalingen inzake gedeeld beheer aan te geven). De interventielogica moet het volgende omvatten:

• een deugdelijke beoordeling van de behoeften van jonge landbouwers waarin de onderliggende oorzaken worden onderzocht van de belemmeringen waarmee jonge mensen die landbouwer willen worden, in het vestigingsproces te maken krijgen, evenals de mate van verspreiding van dergelijke belemmeringen over geografische gebieden, landbouwsectoren of andere specifieke kenmerken van landbouwbedrijven;
• een beoordeling van de behoeften waarin EU-beleidsinstrumenten kunnen voorzien en de behoeften waarin het beleid van de lidstaten beter tegemoet kan komen, alsmede een analyse van de vormen van steun (bijv. rechtstreekse betalingen, forfaitair bedrag, financiële instrumenten) die het meest geschikt zijn om te voorzien in de vastgestelde behoeften;
• een definitie van SMART-doelstellingen, waarin de verwachte resultaten van beleidsinstrumenten wat betreft het verwachte generatievernieuwingspercentage en de bijdrage tot de levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven expliciet en kwantificeerbaar worden gemaakt; met name moet duidelijk zijn of de beleidsinstrumenten gericht moeten zijn op het ondersteunen van zoveel mogelijk landbouwers of op bepaalde soorten jonge landbouwers (bijv. de hoogst opgeleide, degenen die zich vestigen in probleemgebieden, degenen die energie- of waterbesparingstechnologieën in hun bedrijf invoeren, degenen die de winstgevendheid of productiviteit van het landbouwbedrijf vergroten, degenen die meer mensen in dienst nemen).

89

Ten aanzien van de doelgerichtheid van de maatregelen:

constateerden we voor de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 dat:

• de steun wordt verstrekt in gestandaardiseerde vorm, ongeacht de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven, de locatie ervan en, in de meeste lidstaten, de vaardigheden en/of het onderwijsniveau van de begunstigden. In het geval van gezamenlijke zeggenschap samen met andere niet-jonge landbouwers over landbouwbedrijven met de status van rechtspersoon wordt de steun soms verstrekt aan landbouwbedrijven waarin jonge landbouwers – wat betreft hun besluitvormingsbevoegdheden – slechts een ondergeschikte rol zouden kunnen spelen (zie de paragrafen 39-46).

Voor de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 constateerden we dat:

• de steun wordt gericht op beter gekwalificeerde landbouwers die zich ertoe verbinden een ondernemingsplan uit te voeren dat hen helpt levensvatbare landbouwbedrijven te ontwikkelen en die vaak via het projectselectieproces worden aangemoedigd om zich te vestigen in probleemgebieden. De ondernemingsplannen waren echter van wisselende kwaliteit en vaak pasten de beheersautoriteiten geen selectieprocedures toe om prioriteit te geven aan de beste projecten. Selectiecriteria werden pas laat in de periode 2007-2013 ingevoerd, minimumdrempels waren te laag of ze bestonden niet en de zevenjarige begroting voor de maatregel werd in sommige lidstaten gebruikt om bijna alle ingediende aanvragen aan het begin van de programmeringsperiode te financieren, zodat jonge landbouwers die zich later vestigden geen financiering konden krijgen (zie de paragrafen 52-61).

Aanbeveling 2 – Verbeter de doelgerichtheid van de maatregelen

Bij het uitvoeren van de maatregelen in het kader van het GLB na 2020 moeten de lidstaten de doelgerichtheid van de maatregelen verbeteren door:

• criteria toe te passen om te waarborgen dat de meest kosteneffectieve projecten worden geselecteerd, zoals projecten die leiden tot de hoogste stijging van de productiviteit of levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven, of tot de hoogste stijging van de werkgelegenheid in de gebieden met de hoogste werkloosheid of in probleemgebieden met de laagste generatievernieuwing;
• duidelijke criteria toe te passen voor de beoordeling van de rol van te ondersteunen jonge landbouwers in het geval van gezamenlijke zeggenschap over landbouwbedrijven met de status van rechtspersoon (bijv. door vast te leggen welk percentage stemrechten of aandelen de begunstigde moet hebben, welk minimumpercentage van zijn/haar inkomsten afkomstig moet zijn van zijn werkzaamheden in het ondersteunde landbouwbedrijf) teneinde de steun te richten op jonge landbouwers die landbouw in het ondersteunde landbouwbedrijf tot hun belangrijkste activiteit hebben gemaakt;
• voldoende hoge minimumaantallen punten vast te leggen die projecten moeten halen en de begroting van de maatregelen adequaat te splitsen zodat gedurende de volledige programmeringsperiode een gelijke hoeveelheid financiering beschikbaar is voor jonge landbouwers;
• het gebruik van ondernemingsplannen te verbeteren als instrument om de behoefte aan overheidsfinanciering te beoordelen door zowel in de aanvraagfase de waarschijnlijke levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven zonder steun te evalueren, als aan het eind van de projecten de impact van de steun op de levensvatbaarheid van het landbouwbedrijf of op andere duidelijk gespecificeerde doelstellingen (bijv. werkgelegenheid, invoering van energie- of waterbesparingstechnologieën) te beoordelen.

90

Ten aanzien van de doelgerichtheid van de maatregelen:

constateerden we met betrekking tot de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 dat:

• het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader geen nuttige indicatoren opleverde voor het beoordelen van de doeltreffendheid van deze betaling, omdat er geen resultaatindicatoren voor zijn vastgesteld en er geen gegevens over het inkomen en de levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven worden verzameld (zie de paragrafen 70 en 71).

Voor de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 constateerden we dat:

• er weinig bewijs is waaruit blijkt dat de maatregel de vestiging van jonge landbouwers heeft vergemakkelijkt en heeft geleid tot meer generatievernieuwing en grotere levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven; dit was voornamelijk te wijten aan de slechte kwaliteit van de indicatoren die in het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiesysteem waren voorzien. Alleen in Italië (Emilia-Romagna) troffen we bewijs aan dat begunstigden van de vestigingsmaatregel grotere, productievere, winstgevender landbouwbedrijven ontwikkelden, en dat ze meer mensen in dienst namen dan niet-ondersteunde landbouwbedrijven (zie de paragrafen 70-83).

Aanbeveling 3 – Verbeter het toezicht- en evaluatiesysteem

Bij de uitvoering van de maatregelen in het kader van het GLB na 2020 moeten de Commissie en de lidstaten (overeenkomstig de bepalingen inzake gedeeld beheer) het toezicht- en evaluatiesysteem verbeteren. In het bijzonder:

• moet de Commissie de output-, resultaat- en impactindicatoren vaststellen waarmee de vooruitgang, doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsinstrumenten in het licht van de doelstellingen kunnen worden beoordeeld aan de hand van beste praktijken, zoals nuttige indicatoren die door de lidstaten zijn ontwikkeld in hun monitoringsystemen (zie de paragrafen 72 en 73);
• moeten de lidstaten regelmatig feitelijke gegevens verzamelen over de structurele en financiële kenmerken van de ondersteunde landbouwbedrijven (bijv. inkomsten, inkomen, aantal werknemers, ingevoerde innovaties, opleidingsniveau van de landbouwers) zodat de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de maatregelen in het verwezenlijken van de gewenste beleidsdoelstellingen kunnen worden beoordeeld;
• moeten de Commissie en de lidstaten vereisen dat de evaluaties nuttige informatie bevatten over de resultaten van de projecten en maatregelen op basis van feitelijke gegevens over de ontwikkeling van de structurele en financiële kenmerken van de ondersteunde landbouwbedrijven, aan de hand van beste praktijken (bijv. benchmarking, contrafeitelijke analyses, enquêtes) zoals vastgesteld in deze controle (zie paragraaf 75).

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Phil WYNN OWEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 31 mei 2017.

Verklarende woordenlijst

Actieve landbouwer: de in artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 vastgelegde bepaling inzake actieve landbouwers¹ heeft tot doel te voorkomen dat personen en bedrijven steun in het kader van het GLB ontvangen wanneer hun bedrijfsactiviteiten niet of nauwelijks agrarisch van aard zijn. Het belangrijkste element van de bepaling inzake actieve landbouwers bestaat uit een negatieve lijst van bedrijfstakken/-activiteiten, waaronder luchthavens, waterwerken, vastgoeddiensten, spoorwegdiensten en permanente sport- en recreatiegebieden. Desgewenst kunnen lidstaten een engere definitie van actieve landbouwer toepassen.

Beheersautoriteit: de lokale, regionale of nationale instantie die door de lidstaten wordt aangewezen om een programma voor plattelandsontwikkeling bij de Commissie in te dienen en het vervolgens te beheren en uit te voeren.

Betaalorgaan: de nationale of regionale instantie die verantwoordelijk is voor de beoordeling, berekening en uitbetaling van landbouwsubsidies.

Elfpo: Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling. Uit dit fonds, dat vaak wordt aangeduid als “pijler 2” van het GLB, wordt de bijdrage van de EU aan programma’s voor plattelandsontwikkeling gefinancierd.

ELGF: Europees Landbouwgarantiefonds. Uit dit fonds worden hoofdzakelijk rechtstreekse betalingen aan landbouwers gefinancierd, alsmede maatregelen om landbouwmarkten te reguleren of te ondersteunen; het wordt vaak aangeduid als “pijler 1” van het GLB.

Gedeeld beheer: wijze van uitvoering van de EU-begroting waarbij uitvoeringstaken aan de lidstaten zijn gedelegeerd², terwijl de Commissie de eindverantwoordelijkheid behoudt (toezichthoudende taken).

GLB (gemeenschappelijk landbouwbeleid): het geheel van wetgeving en praktijken dat door de Europese Unie is vastgesteld om een gemeenschappelijk, uniform beleid voor de landbouw te vormen. De eerste maatregelen werden in 1962 ingevoerd. Sindsdien is het beleid aangepast en verder ontwikkeld en heeft het een aantal hervormingen ondergaan.

GTEK (gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader): EU-breed toezicht- en evaluatiekader voor plattelandsontwikkeling in de programmeringsperiode 2007-2013. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is het op beide GLB-pijlers van toepassing (Elfpo en ELGF).

Impact: maatschappelijke veranderingen op de lange termijn die op zijn minst gedeeltelijk te danken zijn aan het optreden van de EU.

Informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen (ILB): een instrument voor het evalueren van het inkomen van commerciële landbouwbedrijven en van de impact van het GLB. Het is gebaseerd op de boekhoudkundige gegevens van een steekproef van meer dan 80 000 landbouwbedrijven in alle lidstaten van de EU.

Interventielogica: deze beschrijft het verband tussen de sociaal-economische behoeften waarin de interventie moet voorzien en de doelstellingen, input, processen, output, resultaten en impact van die interventie.

Jonge landbouwer: in het kader van pijler 1 een persoon die op het moment indiening van de aanvraag jonger is dan 40 jaar en die voor het eerst als bedrijfshoofd een landbouwbedrijf opricht of die al een dergelijk bedrijf heeft opgericht in de periode van vijf jaar voorafgaand aan de eerste indiening van een aanvraag, zoals beschreven in artikel 50, lid 2, van Verordening (EU) 1307/2013. In het kader van pijler 2 een persoon die op het moment van indiening van de aanvraag jonger is dan 40 jaar, zich voor het eerst als bedrijfshoofd op dat landbouwbedrijf vestigt en beschikt over adequate vakbekwaamheid en deskundigheid, zoals beschreven in artikel 2, lid 1, onder n), van Verordening (EU) nr. 1305/2013³. Het is niet mogelijk om het aantal landbouwers tot 40 jaar vast te stellen omdat Eurostat de leeftijdsgroep van 35-44 jaar niet in verdere subgroepen opsplitst.

Landbouwbedrijf: een technisch-economische eenheid die onder één beheer wordt geëxploiteerd en als hoofd- of nevenactiviteit landbouwactiviteiten verricht op het economisch grondgebied van de Europese Unie. Het bedrijf mag daarnaast ook andere (niet tot de landbouw behorende) goederen en diensten leveren.

Landbouwstructuurenquête (FSS, Farm Structure Survey): een door alle lidstaten van de EU uitgevoerde enquête. De FSS wordt in de hele EU consistent uitgevoerd aan de hand van een gemeenschappelijke methodologie en resulteert in vergelijkbare en representatieve statistieken voor alle landen en door de tijd heen, op regionaal niveau. De FSS wordt om de drie of vier jaar gehouden als steekproefenquête en om de tien jaar als volkstelling.

Output: de producten van het programma.

Pijler: Het GLB bestaat uit twee fondsen, ook wel aangeduid als “pijlers”: Met “pijler 1” wordt verwezen naar het ELGF, waaruit rechtstreekse betalingen aan landbouwers worden gedaan, terwijl met “pijler 2” wordt verwezen naar het Elfpo, waaruit programma’s voor plattelandsontwikkeling worden gefinancierd.

Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP): een door een lidstaat opgesteld en door de Commissie goedgekeurd document voor de planning van en het toezicht op de uitvoering van het EU-beleid inzake plattelandsontwikkeling op regionaal of nationaal niveau.

Programmeringsperiode: meerjarig kader voor de planning en uitvoering van EU-beleid zoals het beleid inzake plattelandsontwikkeling. Deze controle heeft betrekking op de perioden 2007-2013 en 2014-2020.

Rechtstreekse betalingen: worden rechtstreeks aan landbouwers gedaan om hun een vangnet te garanderen. Ze worden voornamelijk toegekend in de vorm van basisinkomenssteun, die niet gekoppeld is aan productie, ter stabilisering van hun inkomen uit verkoop op de markten, die onderhevig zijn aan volatiliteit. Ze worden verstrekt uit het Europees Landbouwgarantiefonds, dat vaak wordt aangeduid als “pijler 1” van het GLB.

Resultaat: de onmiddellijke gevolgen van het programma voor de rechtstreekse doelgroep of ontvangers.

SMART-doelstellingen: specifieke, meetbare, haalbare, realistische en tijdgebonden doelstellingen⁴.

Toeslagrechten: werden in het kader van de GLB-hervorming van 2003 ingevoerd ter uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling. Toeslagrechten werden onder landbouwers verdeeld op basis van historische gegevens (regionaal of op het niveau van de individuele landbouwer). Na de hervorming van 2003 moest een landbouwer, om in aanmerking te komen voor een eenmalige betaling, de toeslagrechten waarover hij of zij beschikte, activeren samen met het overeenkomstige aantal subsidiabele landbouwhectaren. Bij de hervorming van 2013 werden deze toeslagrechten vervangen door nieuw ingevoerde betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling. Bij wijze van uitzondering mogen sommige lidstaten die aan bepaalde voorwaarden voldoen de bestaande toeslagrechten handhaven.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd vastgesteld door controlekamer I, die onder leiding staat van ERK-lid Phil Wynn Owen en gespecialiseerd is in het duurzame gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De controle werd geleid door ERK-lid Janusz Wojciechowski, ondersteund door kabinetschef Kinga Wisniewska-Danek en kabinetsattaché Katarzyna Radecka-Moroz, hoofdmanager Helder Faria Viegas, taakleider Lorenzo Pirelli, en adjunct-taakleider Malgorzata Frydel. Het controleteam bestond uit Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia en Diana Voinea. Secretariële assistentie werd verleend door Frederique Hussenet, Monika Schmidt en Terje Teppan-Niesen.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

EU-steun voor jonge landbouwers moet doelgerichter worden toegewezen om doeltreffende generatievernieuwing te bevorderen
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	978-92-872-7782-4	1977-575X	10.2865/598462	QJ-AB-17-010-NL-N
HTML	978-92-872-7763-3	1977-575X	10.2865/151627	QJ-AB-17-010-NL-Q

© Europese Unie, 2017

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Waar zijn EU-publicaties verkrijgbaar?

Gratis publicaties:

• één exemplaar:
  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• meerdere exemplaren of posters/kaarten:
  • bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
  • bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
  • door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
  • door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).