Speciaal verslag
nr.10 2017

EU-steun voor jonge landbouwers moet doelgerichter worden toegewezen om doeltreffende generatievernieuwing te bevorderen

Over het verslag:Het aantal jonge landbouwers daalde van 3,3 miljoen in 2005 tot 2,3 miljoen in 2013. De EU wees in 2007-2020 9,6 miljard euro toe aan jonge landbouwers om generatievernieuwing in de landbouw te bevorderen. De Rekenkamer constateerde dat deze steun vaak gebrekkig is gedefinieerd en dat er geen verwacht resultaat en verwachte impact worden gespecificeerd. Voor pijler 1 (rechtstreekse betalingen) wordt de steun in een gestandaardiseerde vorm versterkt die in geen andere behoeften van jonge landbouwers voorziet dan die aan aanvullend inkomen. Voor pijler 2 (plattelandsontwikkeling) is de steun beter afgestemd op de behoeften van jonge landbouwers en zet deze aan tot specifieke acties (bijv. het invoeren van biologische landbouw, water- en energiebesparingsinitiatieven), maar pasten de beheersautoriteiten niet altijd selectieprocedures toe om prioriteit te geven aan de beste projecten. De Rekenkamer beveelt aan om de doelstellingen beter te omschrijven en de EU-steun doelgericht in te zetten ter bevordering van doeltreffende generatievernieuwing.

Deze publicatie is beschikbaar in 23 talen in de volgende formaten:
HTML PDF EPUB PRINT
html logo PDF Special Report EPUB Special Report Paper Special Report

Samenvatting

I

Het totaalaantal landbouwers in de EU-27 is de afgelopen tien jaar snel gedaald van 14,5 miljoen landbouwers in 2005 tot 10,7 miljoen landbouwers in 2013. Het aantal jonge landbouwers (tot 44 jaar) daalde van 3,3 miljoen in 2005 tot 2,3 miljoen in 2013. Terwijl het aantal landbouwers in alle leeftijdsgroepen daalde, bleef het percentage jonge landbouwers in de landbouwpopulatie met ruim 20 % betrekkelijk stabiel. Er bestaan echter aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten.

II

Voor de periode 2007-2020 heeft de EU 9,6 miljard euro aan specifieke steun aan jonge landbouwers toegewezen om het concurrentievermogen van landbouwbedrijven en generatievernieuwing in de landbouw te verbeteren. Met inbegrip van cofinanciering door de lidstaten van de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 bedraagt de overheidssteun in totaal 18,3 miljard euro. Bijna 200 000 jonge landbouwers hebben in de periode 2007-2013 EU-steun ontvangen om zich te vestigen. Meer dan 70 % van de EU-financiering werd verstrekt in verband met de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 (Elfpo), terwijl de overige 30 % in de periode 2014-2020 wordt verstrekt als rechtstreekse betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 (ELGF).

III

Tegen deze achtergrond hebben wij de rol van de EU onderzocht in het ondersteunen van jonge landbouwers en het bevorderen van generatievernieuwing. De controle werd uitgevoerd bij de Commissie en in de vier lidstaten die het meest uitgeven aan jonge landbouwers: Frankrijk, Spanje, Polen en Italië. De controle was gericht op het beantwoorden van de volgende vraag: “Is de EU-steun voor jonge landbouwers goed opgezet zodat deze doeltreffend bijdraagt tot betere generatievernieuwing?”

IV

De algemene conclusie is dat de EU-steun voor jonge landbouwers is gebaseerd op een gebrekkig gedefinieerde interventielogica waarin de verwachte resultaten en impact niet zijn gespecificeerd. De steun moet doelgerichter worden toegewezen om doeltreffende generatievernieuwing te bevorderen. We hebben echter aanzienlijke verschillen vastgesteld tussen de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 en de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2.

V

Voor de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 constateerden we dat:

  • de steun niet berust op een deugdelijke behoeftenanalyse en het doel ervan niet tot uitdrukking komt in de algemene doelstelling om generatievernieuwing te bevorderen. De lidstaten coördineerden de betaling in het kader van pijler 1 niet met de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 of met nationale maatregelen;
  • bij gebrek aan een behoeftenanalyse wordt de steun verstrekt in gestandaardiseerde vorm (jaarlijkse betaling per hectare) voor een bedrag en op een tijdstip waaruit niet blijkt in welke andere specifieke behoeften dan die aan aanvullend inkomen wordt voorzien;
  • het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader omvatte geen nuttige indicatoren voor het beoordelen van de doeltreffendheid van deze betaling, omdat er geen resultaatindicatoren zijn vastgesteld voor deze betaling en er geen gegevens over het inkomen en de levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven worden verzameld.
VI

Voor de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 constateerden we dat:

  • hoewel deze in het algemeen gebaseerd is op een vage behoeftenanalyse, de doelstellingen ervan gedeeltelijk specifiek, meetbaar, haalbaar, relevant en tijdgebonden zijn en de algemene doelstelling van het aanmoedigen van generatievernieuwing erin tot uitdrukking komt. Er is sprake van enige doeltreffende coördinatie bij de investeringsmaatregel van pijler 2;
  • de steun wordt verleend in een vorm (forfaitair bedrag op voorwaarde dat het ondernemingsplan is uitgevoerd en, in sommige gevallen, ook een rentesubsidie op een lening) die beter aansluit op de behoeften van jonge landbouwers aan toegang tot land, kapitaal en kennis. Het steunbedrag is in het algemeen gekoppeld aan de behoeften en is gedifferentieerd, om landbouwers aan te zetten tot specifieke acties (bijv. het invoeren van biologische landbouw, water- of energiebesparingsinitiatieven);
  • de steun wordt gericht op beter gekwalificeerde landbouwers die zich ertoe verbinden een ondernemingsplan uit te voeren dat hen helpt levensvatbare landbouwbedrijven te ontwikkelen en die vaak via het projectselectieproces worden aangemoedigd om zich te vestigen in probleemgebieden. De ondernemingsplannen waren echter van wisselende kwaliteit en in sommige gevallen pasten de beheersautoriteiten geen selectieprocedures toe om prioriteit te geven aan de beste projecten. Selectiecriteria werden pas laat in de periode 2007-2013 ingevoerd, minimumdrempels waren te laag of ze bestonden niet, en de zevenjarige begroting voor de maatregel werd in sommige lidstaten volledig gebruikt om bijna alle ingediende aanvragen aan het begin van de programmeringsperiode te financieren, zodat jonge landbouwers die zich later vestigden geen financiering kregen;
  • we troffen weinig bewijs aan waaruit bleek dat de EU-maatregelen de vestiging van jonge landbouwers vergemakkelijkten en generatievernieuwing en de levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven verbeterden; dit was voornamelijk te wijten aan de slechte kwaliteit van de indicatoren die in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsysteem waren vastgelegd.
VII

Wij bevelen aan dat de Commissie en de lidstaten:

  1. de interventielogica verbeteren door behoeften grondiger te analyseren en door SMART-doelstellingen vast te stellen waarin de algemene doelstelling om generatievernieuwing te bevorderen tot uitdrukking komt;
  2. de maatregelen doelgerichter inzetten door middel van betere projectselectiesystemen en gebruikmaking van ondernemingsplannen;
  3. het toezicht- en evaluatiekader verbeteren door gebruik te maken van beste praktijken die lidstaten in hun toezichtsystemen en evaluatieverslagen hebben ontwikkeld.

Inleiding

Een dalende landbouwbevolking

01

De landbouw in de EU heeft te kampen met een dalende landbouwbevolking. Het totaalaantal landbouwers in de EU-275 is het afgelopen decennium in rap tempo gedaald van 14,5 miljoen landbouwers in 2005 tot 10,7 miljoen landbouwers in 2013, dat wil zeggen een afname van een vierde in minder dan tien jaar. De daling deed zich voor bij landbouwers in alle leeftijdsgroepen (zie figuur 1). Het is niet mogelijk om het aantal landbouwers tot 40 jaar vast te stellen omdat Eurostat de leeftijdsgroep van 35-44 jaar niet in verdere subgroepen opsplitst6.

Figuur 1

Ontwikkeling van het aantal landbouwers per leeftijdsgroep in de 27 EU-lidstaten

Bron: Eurostat – Landbouwstructuurenquête7.

02

Het aantal jonge landbouwers (tot 44 jaar oud) is van 3,3 miljoen landbouwers in 2005 gedaald tot 2,3 miljoen landbouwers in 2013, dat wil zeggen een afname van een derde in minder dan tien jaar. Het percentage jonge landbouwers in de landbouwpopulatie bleef echter met ruim 20 % betrekkelijk stabiel (zie figuur 2).

Figuur 2

Ontwikkeling van de verdeling van landbouwers naar leeftijdsgroep in de 27 EU-lidstaten

Bron: Eurostat – Landbouwstructuurenquête.

03

Er bestaan aanzienlijke verschillen tussen lidstaten; zo is in Polen het aandeel van jonge landbouwers in de landbouwpopulatie gestegen van 34 % in 2007 tot 36 % in 2013, terwijl het in Spanje is gedaald van 21 % in 2007 tot 16 % in 2013. Bijlage I bevat een overzicht van het aantal landbouwers in de afzonderlijke lidstaten en van de variatie tussen 2007 en 2013, terwijl bijlage II de ontwikkeling van de verdeling van landbouwers op basis van leeftijd weergeeft.

Generatievernieuwing staat hoog op de politieke agenda

04

In 2008 was het Europees Parlement van mening dat “de generatievernieuwing onontbeerlijk is om de hoge kwaliteit van de voedingsmiddelen en de voedselveiligheid in de EU, alsmede de zelfvoorziening van de Europese Unie ook in de toekomst te behouden” en dat “het GLB er in de toekomst op gericht moet zijn om de hindernissen uit de weg te ruimen, waarmee jonge landbouwers die een landbouwactiviteit willen opstarten momenteel worden geconfronteerd, door generatievernieuwing als een prioriteit te beschouwen”8. In 2011 merkte het op dat “de maatregelen voor jonge boeren in de tweede pijler onvoldoende zijn gebleken om de snelle vergrijzing in de landbouw tot staan te brengen” en dat “steunregelingen in de tweede pijler moeten worden uitgebreid”9. Ook de Raad wees er in 2014 op dat jonge landbouwers en generatievernieuwing in de landbouw van fundamenteel belang zijn voor de duurzaamheid en het concurrentievermogen van de Europese landbouw op lange termijn10.

05

In 2015 stelde de Commissie dat het ondersteunen van jonge landbouwers een prioriteit is11. Volgens commissaris Phil Hogan12 houdt generatievernieuwing veel meer in dan het omlaag brengen van de gemiddelde leeftijd van landbouwers in de EU. Het gaat er volgens hem ook om dat een nieuwe generatie hooggekwalificeerde jonge landbouwers de kans krijgt om, met behulp van technologie, de landbouw in Europa duurzamer te maken. Hij stelde dat er belemmeringen zijn die jonge mensen ervan weerhouden om landbouwactiviteiten te ontplooien en noemde toegang tot land, financiering en kennis als de belangrijkste daarvan.

EU-steun voor jonge landbouwers

06

De totale EU-begroting die in de periode 2007-2020 specifiek voor de steun aan jonge landbouwers werd toegewezen bedraagt 9,6 miljard euro. Het bedrag dat in het kader van de vestigingsmaatregel van pijler 2 werd verstrekt, is verdubbeld van 3,2 miljard euro in de periode 2007-2013 tot 6,4 miljard euro in de periode 2014-2020, voornamelijk als gevolg van de invoering van een aanvullende rechtstreekse betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 (zie figuur 3). De totale overheidsuitgaven, met inbegrip van de nationale cofinanciering door de lidstaten van de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2, bedragen 18,3 miljard euro.

Figuur 3

EU-begroting voor steun aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 (ELGF) en pijler 2 (Elfpo) in de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie (uitgaven 2007-2013 en toewijzingen 2014-2020).

07

Steun voor jonge landbouwers werd in de jaren tachtig ingevoerd13. Sinds 2000 is de meeste steun verstrekt in het kader van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers van pijler 214. Op deze maatregel volgde de maatregel “Ontwikkeling van landbouwbedrijven en ondernemingen” in de periode 2014-2020. Deze maatregel wordt uitgevoerd in het kader van 92 van de 118 plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s) in 24 van de 28 lidstaten.

08

Aanvullende steun voor jonge landbouwers werd in de periode 2014-2020 in het kader van pijler 115 ingevoerd in de vorm van een betaling van 25 % voor jonge landbouwers als aanvulling op de rechtstreekse betalingen.

09

Figuur 4 biedt een overzicht van de EU-instrumenten die al dan niet rechtstreeks – gericht zijn op jonge landbouwers in de periode 2007-2020. Zoals uit figuur 4 blijkt, was de controle gericht op de maatregelen waarmee jonge landbouwers rechtstreeks werden ondersteund: de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 en de aanvullende betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1.

Figuur 4

Overzicht van EU-maatregelen ter ondersteuning van jonge landbouwers in de periode 2007-2020

Bron: ERK.

10

In tabel 1 hieronder worden de belangrijkste kenmerken van de steun in het kader van pijler 1 en pijler 2 voor jonge landbouwers in de periode 2014-2020 vergeleken.

Tabel 1

Belangrijkste kenmerken van de steun in het kader van pijler 1 en pijler 2 voor jonge landbouwers in de periode 2014-2020

Pijler 1

Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)

Betaling aan jonge landbouwers

Pijler 2

Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)

Maatregel 6.1 – Ontwikkeling van landbouwbedrijven en ondernemingen voor jonge landbouwers

RechtsgrondslagArtikel 50 van Verordening (EU) nr. 1307/2013Artikel 19 van Verordening (EU) nr. 1305/2013
Vorm van de steunAanvullende betaling aan jonge landbouwers die recht hebben op een betaling in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling.Startpremie van maximaal 70 000 euro verstrekt op grond van een ondernemingsplan (laatste betaling wordt gedaan op voorwaarde dat het ondernemingsplan correct is uitgevoerd).
Duur van de steunJaarlijks betaald voor een periode van maximaal vijf jaar (vanaf het jaar van vestiging).Eenmalig betaald per landbouwbedrijf/per landbouwer in minstens twee termijnen.
UitvoeringVerplicht voor alle lidstaten, die slechts een beperkt aantal parameters kunnen vaststellen: begroting, berekeningsmethode, maximaal aantal hectaren, voorschriften inzake vaardigheden en gezamenlijke zeggenschap over landbouwbedrijven met de status van rechtspersoon (zie paragraaf 40).Vrijwillig voor lidstaten/regio’s, die prioriteiten en doelstellingen in POP’s definiëren, subsidiabiliteits- en selectiecriteria vastleggen, projecten selecteren en verslag uitbrengen aan de Commissie over de uitvoering van de maatregelen.
DoelstellingDe eerste vestiging van jonge landbouwers en de daaropvolgende structurele aanpassing van hun bedrijf te vergemakkelijken1 en bijdragen tot de algemene GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie door de levensvatbaarheid van landbouwbedrijven te verbeteren2 en generatievernieuwing aan te moedigen3
In aanmerking komende begunstigden
  • Landbouwers jonger dan 40 jaar.
  • Landbouwers die zich voor het eerst of in de vijf jaar voorafgaand aan in 2015 ingediende aanvragen voor rechtstreekse betaling als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf vestigden.
  • Natuurlijke personen en rechtspersonen, met inbegrip van rechtspersonen waarbij een jonge landbouwer medezeggenschap heeft over het landbouwbedrijf.
  • Landbouwers jonger dan 40 jaar.
  • Landbouwers die zich voor het eerst als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf vestigen.
  • Rechtspersonen, met inbegrip van rechtspersonen waarbij een jonge landbouwer medezeggenschap heeft over het landbouwbedrijf.
Aantal begunstigden279 071 (in 2015)193 828 in de periode 2007-2013. Geen streefcijfer op EU-niveau voor de periode 2014-2020.
Gemiddeld steunbedrag per begunstigde1 135 euro (in 2015)20 000 euro (in 2007-2013)

1 Overweging 47 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en overweging 17 van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

2 Zie artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

3 Zie voor pijler 1 de nota van de Commissie getiteld “CAP Reform – an explanation of the main elements” van 26 juni 2013, waarin staat dat de basisbetaling voor jonge nieuwkomers in de landbouw (jonger dan 40 jaar) ter bevordering van generatievernieuwing gedurende de eerste vijf jaar na vestiging met 25 % verhoogd moet worden, en het informatieblad van het Europees Parlement, getiteld “First pillar of the Common Agricultural Policy (CAP): Direct payments to farmers”, waarin wordt gesteld dat de basisbetaling voor jonge landbouwers (jonger dan 40 jaar), nieuwkomers of landbouwbedrijven die in de voorafgaande vijf jaar zijn opgezet, gedurende de eerste vijf jaar met 25 % wordt verhoogd.

Zie voor pijler 2 artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1305/2013, waarin “het faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel” als specifieke prioriteit wordt genoemd.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Reikwijdte en aanpak van de controle

11

De controle was gericht op het beantwoorden van de volgende vraag:

Is de EU-steun voor jonge landbouwers goed opgezet zodat deze doeltreffend bijdraagt tot betere generatievernieuwing?

12

Om deze vraag te beantwoorden, hebben we ons gericht op de maatregelen waarmee jonge landbouwers in de periode 2007-2020 rechtstreeks worden ondersteund (zie figuur 4), namelijk maatregel 112 van pijler 2 in de periode 2007-2013 inzake de vestiging van jonge landbouwers en de overeenkomstige maatregel 6.1 in de periode 2014-2020, en de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 in de periode 2014-2020. We hebben de interventielogica (deel I van het verslag), de gerichtheid bij de uitvoering van de maatregelen (deel II) en de resultaten daarvan (deel III) beoordeeld.

13

De controle werd tussen april en oktober 2016 uitgevoerd en bestreek de vier lidstaten die het grootste bedrag uitgaven aan jonge landbouwers: Frankrijk, Spanje, Polen en Italië (zie figuur 5). Deze vier lidstaten zijn goed voor 56 % van de totale EU-begroting voor de maatregelen waarmee jonge landbouwers in de periode 2007-2020 rechtstreeks worden ondersteund (zie figuur 4). Bijlage III omvat een overzicht van de EU-begroting die per lidstaat specifiek aan jonge landbouwers is toegewezen.

14

In deze vier lidstaten hebben we de nationale kaders onderzocht die de interventielogica en de belangrijkste kenmerken van de maatregelen bepaalden, en de mate van coördinatie tussen dergelijke maatregelen en het beleid van de verschillende lidstaten ter bevordering van generatievernieuwing. Om de uitvoering en resultaten van de maatregelen te beoordelen, hebben we ons gericht op de zeven regio’s waar het meest wordt uitgegeven in het kader van maatregelen waarmee jonge landbouwers rechtstreeks worden ondersteund:

  • Frankrijk (Pays de la Loire en Midi-Pyrénées);
  • Spanje (Andalusië);
  • Poland (Warminsko-Mazurskie en Dolnoslaskie);
  • Italië (Emilia-Romagna en Apulië).

Figuur 5

EU-steun voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 (ELGF) en pijler 2 (Elfpo) in de programmeringsperiode 2007-2020 (in de rechthoek zijn de gecontroleerde lidstaten weergegeven)

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie (uitgaven 2007-2013 en toewijzingen 2014-2020).

15

In de controleaanpak werd een controle van de controlesystemen, voornamelijk op het niveau van de Commissie en de lidstaten, gecombineerd met een onderzoek van een steekproef van 57 projecten op het niveau van de eindbegunstigden om de uitvoering en het resultaat van de maatregelen te verifiëren. Ook hebben we relevante statistieken en studies geanalyseerd, verstrekt door Eurostat (bijv. landbouwstructuurenquêtes), nationale parlementen en bureaus voor de statistiek, universiteiten en organisaties van jonge landbouwers op EU-, nationaal en regionaal niveau.

16

Uit deze studies bleek dat andere algemene factoren dan EU-maatregelen van invloed zijn op generatievernieuwing (bijv. de economische en sociale situatie, de geneigdheid van banken om leningen te verstrekken, de werkgelegenheidskansen in andere sectoren dan de landbouw en de hoge concentratie van landbouwgrond in een betrekkelijk klein aantal landbouwbedrijven16). Nationaal beleid dat oudere landbouwers stimuleert om uit de landbouwsector te stappen, kan ook een belangrijke rol spelen, zoals blijkt in het geval van Duitsland, een lidstaat die er net als Denemarken, Ierland, Nederland en Noord-Ierland in het VK voor koos om de vestigingsmaatregel van pijler 2 in 2014-2020 niet uit te voeren. Uit de tussentijdse evaluatie 2007-2013 voor Duitsland (Rijnland-Palts) bleek namelijk dat met maatregel 112 inzake de vestiging van jonge landbouwers het probleem van landbouwbedrijven zonder geschikte opvolger niet adequaat werd aangepakt en dat het niet mogelijk was om vast te stellen welke impact dit soort steun op de leeftijdssamenstelling van de landbouwers had. Daarnaast was Duitsland van oordeel dat de “Hofabgabeklausel”, een socialezekerheidsregeling die landbouwers ertoe verplicht afstand te doen van hun landbouwbedrijf om pensioen te ontvangen, een belangrijke rol speelt in succesvolle generatievernieuwing in de landbouwsector.

Opmerkingen

Deel I – Interventielogica

17

De Commissie en de lidstaten moeten beleidsinterventies naar behoren opzetten. Met het oog daarop onderzochten we of de Commissie en de lidstaten:

  • deugdelijke behoefteanalyses vooraf verrichtten op de specifieke interventiegebieden;
  • besloten welke fondsen het best aansluiten op de behoeften van jonge landbouwers;
  • specifieke, meetbare, haalbare, relevante en tijdgebonden (SMART-)doelstellingen vaststelden;
  • regelingen vaststelden om een doeltreffend, doelmatig en gecoördineerd gebruik van de verschillende fondsen te waarborgen.

De behoeften van jonge landbouwers werden op algemeen niveau vastgesteld …

18

Volgens studies van de Commissie, interviews met de gecontroleerde beheersautoriteiten en verenigingen van jonge landbouwers hebben belemmeringen voor jonge mensen om landbouwer te worden betrekking op:

  1. toegang tot land: ongeveer 60 % van de jonge landbouwers in de 28 EU-lidstaten heeft aangegeven dat zij problemen hebben met het kopen of pachten van land17. Volgens diverse studies18 houdt het probleem verband met de hoge prijs van land en de terughoudendheid van oudere landbouwers om met pensioen te gaan;
  2. toegang tot kapitaal: ongeveer 35 % van de jonge landbouwers in de 28 EU-lidstaten heeft aangegeven dat zij problemen hebben met het verkrijgen van toegang tot subsidies en kredieten19. Volgens studies20 en verenigingen van jonge landbouwers waarmee interviews werden gehouden, is de oorzaak van het probleem in Frankrijk, Italië en Spanje gelegen in de complexiteit en lengte van de procedures voor overheidssteun, en niet in de ontoereikendheid van de subsidies;
  3. toegang tot kennis: ongeveer 20 % van de jonge landbouwers in de 28 EU-lidstaten heeft aangegeven dat zij problemen hebben met het verkrijgen van toegang tot kennis21. In 2010 had slechts 14 % van de landbouwers tot 35 jaar in de 27 EU-lidstaten een volledige landbouwopleiding gevolgd22, hoewel dit aanzienlijk varieerde in de EU. Zo had in Frankrijk (Pays-Loire) 84 % van de landbouwers tot 35 jaar een volledige landbouwopleiding gevolgd, in Italië (Emilia-Romana) 27 %, in Polen 26 % en in Spanje (Andalusië) slechts 3 %;
  4. toegang tot een toereikend en stabiel inkomen: sommige lidstaten en verenigingen van jonge landbouwers gaven een dergelijke behoefte aan, hoewel er in de vier gecontroleerde lidstaten geen statistisch representatieve gegevens voorhanden zijn over het inkomen van jonge landbouwers (tot 40 jaar) of gegevens waaruit blijkt dat het inkomen in de eerste jaren van de landbouwactiviteiten in het algemeen ontoereikend of onstabiel is, of dat dit in die jaren meer het geval is dan in latere jaren;
  5. toegang in plattelandsgebieden tot dezelfde basisinfrastructuur en diensten als die welke beschikbaar zijn voor jonge mensen die niet in plattelandsgebieden wonen, zoals breedband, kleuterscholen, scholen, vervoers- en postdiensten, gezondheidszorg en diensten die voorzien in vervanging.

… maar algemene behoeften werden niet verder onderzocht

19

Uit ons onderzoek bleek dat in de meeste gecontroleerde lidstaten/regio’s niet bekend is of alle jonge landbouwers die zich in een bepaalde regio vestigen, of slechts sommigen van hen, in dezelfde mate te kampen hebben met dergelijke hindernissen, bijvoorbeeld degenen die in specifieke geografische gebieden of landbouwsectoren werkzaam zijn of zich in een specifieke financiële situatie bevinden (bijv. degenen die niet voldoende land of kapitaal hebben geërfd). Evenmin is bekend welke van deze hindernissen op welk moment tijdens het vestigingsproces ernstiger lijken.

Pijler 1
20

De aanvullende betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 berust op de aanname dat jonge landbouwers die een landbouwactiviteit beginnen, het hoofd moeten bieden aan financiële uitdagingen23. Hoewel deze aanname juist kan zijn, bevatte de effectbeoordeling24 van de Commissie geen gegevens ter onderbouwing daarvan, noch een schatting van de verwachte impact van deze aanvullende betaling op het inkomen van de jonge landbouwers, op de levensvatbaarheid van hun landbouwbedrijf of op generatievernieuwingspercentages, maar was deze alleen gericht op de budgettaire gevolgen van de verschillende methoden die werden voorgesteld om deze betaling te berekenen. Het is niet duidelijk in welke behoeften deze betaling zou moeten voorzien, afgezien van aanvullend inkomen, en wat de toegevoegde waarde ervan zou zijn.

21

Ook op het niveau van de lidstaten bestonden er geen documenten, studies of gegevens waarin of waarmee werd uitgelegd waarom deze aanvullende betaling nodig was of de aanname werd gestaafd dat jonge landbouwers die een landbouwactiviteit starten, te kampen hebben met financiële uitdagingen. In Italië troffen we op nationaal niveau enkele niet-representatieve gegevens aan waaruit bleek dat de netto bedrijfstoegevoegde waarde25 in 2010 iets hoger was (gemiddeld 80 000 euro) voor landbouwbedrijven van landbouwers jonger dan 40 jaar dan die van oudere landbouwers (73 000 euro). Evenmin zijn er gegevens waaruit blijkt dat het inkomen in de eerste jaren van de landbouwactiviteit in het algemeen ontoereikend of onstabiel is, of dat dit in die jaren meer het geval is dan in latere jaren.

22

In Verordening (EU) 1307/2013 worden enkele uitvoeringskeuzen aan de lidstaten gedelegeerd, zoals het vaststellen van een bepaald budget voor de betaling of een bepaalde limiet aan het aantal hectaren op basis waarvan die betaling berekend moet worden (zie ook de paragrafen 39-41). Er waren echter geen documenten, studies of gegevens voorhanden waarin een deugdelijke motivering voor dergelijke keuzen werd gegeven.

Pijler 2
23

De algemene behoeften en de daling van het aantal jonge landbouwers werden genoemd in de meeste programmeringsdocumenten van de gecontroleerde lidstaten met betrekking tot de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 (beoordelingen vooraf, programma’s voor plattelandsontwikkeling). De onderliggende redenen waarom jonge mensen tegen hindernissen aanlopen wat betreft hun toegang tot land, kapitaal, kennis, inkomen of diensten werden niet voldoende onderzocht en in het algemeen niet onderbouwd met kwantificeerbare bewijzen.

Gedeeltelijke discrepantie tussen behoeften en de vorm van steun

Pijler 1
24

Door het ontbreken van een behoeftenanalyse is onduidelijk in welke andere specifieke behoeften dan aanvullend inkomen de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 voorziet. Met betrekking tot het inkomen konden we echter niet bepalen of er tegemoet werd gekomen aan de behoefte aan een hoger en stabieler inkomen, waarin deze betaling normaliter rechtstreeks zou moeten voorzien. De gecontroleerde lidstaten konden geen statistisch representatieve gegevens over de inkomens van jonge landbouwers verstrekken, noch gegevens waaruit bleek dat hun inkomen in de eerste jaren van de landbouwactiviteit in het algemeen ontoereikend of onstabiel is, of dat dit in die jaren meer het geval is dan in latere jaren. Wat betreft de andere behoeften:

  1. wordt in de behoefte aan betere toegang tot land niet rechtstreeks voorzien door deze betaling, die alleen wordt gedaan aan jonge landbouwers die al over land beschikken;
  2. is de behoefte aan betere toegang tot kapitaal niet evident, omdat niet bekend is of begunstigden van deze betaling niet beschikken over voldoende kapitaal om een levensvatbaar bedrijf te leiden en/of voldoende toegang tot krediet om investeringen te financieren die de levensvatbaarheid ervan waarschijnlijk zal vergroten;
  3. in de behoefte aan betere toegang tot kennis wordt niet specifiek voorzien door deze betaling, die in de meeste lidstaten wordt verricht zonder dat een minimumniveau van landbouwonderwijs wordt vereist.
Pijler 2
25

In het kader van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers van pijler 2 wordt de steun verstrekt in de vorm van een forfaitair bedrag (op voorwaarde dat het ondernemingsplan is uitgevoerd), een rentesubsidie of een combinatie van beide. Daarom beantwoordt deze steun directer aan de specifieke behoeften van jonge landbouwers, met name doordat:

  1. er gedeeltelijk wordt voorzien in de behoefte om de toegang tot land te verbeteren omdat landbouwers het forfaitaire bedrag kunnen gebruiken om land te kopen of krediet voor de aankoop van land kunnen financieren;
  2. in het algemeen wordt voorzien in de behoefte aan betere toegang tot kapitaal, omdat landbouwers de steun kunnen gebruiken voor investeringen die de levensvatbaarheid van hun bedrijf waarschijnlijk vergroten en, in sommige gevallen, ook om een gesubsidieerde lening te verkrijgen;
  3. in het algemeen wordt met deze maatregel in de behoefte aan betere toegang tot kennis voorzien omdat begunstigden een minimum aan landbouwonderwijs moeten hebben genoten of moeten volgen;
  4. in de behoefte aan toereikende en stabielere inkomens wordt indirect voorzien door de ondersteuning van activiteiten en investeringen die waarschijnlijk leiden tot de ontwikkeling van levensvatbare landbouwbedrijven.

De doelstellingen werden op algemeen niveau vastgelegd …

26

De gemeenschappelijke algemene doelstelling van de steun die aan jonge landbouwers wordt verstrekt in het kader van de pijlers 1 en 2 op EU-niveau is om de eerste vestiging van jonge landbouwers en de daaropvolgende structurele aanpassing van hun bedrijf te vergemakkelijken, waarmee uiteindelijk wordt beoogd de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven te vergroten en generatievernieuwing te stimuleren (zie tabel 1).

… maar de algemene doelstelling om generatievernieuwing aan te moedigen, kwam niet tot uitdrukking in de doelstelling van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1

27

In bijlage IV wordt de interventielogica van pijler 1 weergegeven: de betaling aan jonge landbouwers moet bijdragen tot een verbetering van het concurrentievermogen en een verhoging van het landbouwinkomen en, meer in het algemeen, tot de verwezenlijking van de GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie. De algemene doelstelling om generatievernieuwing aan te moedigen kwam echter niet tot uitdrukking in de doelstelling van deze betaling.

28

Door het ontbreken van een behoeftenanalyse:

  1. blijft de doelstelling van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 onvoldoende specifiek omdat een beschrijving van de verwachte uitkomst (bijv. in de vorm van een aandeel, cijfer, percentage of frequentie) of een aanwijzing van de populatie van te ondersteunen jonge landbouwers (bijv. in specifieke geografische gebieden of financiële situaties) ontbreekt;
  2. is de doelstelling slechts gedeeltelijk meetbaar omdat niet bekend is met welk percentage van het inkomen van jonge landbouwers deze betaling moet overeenkomen, en zijn er evenmin kwantificeerbare streefdoelen met betrekking tot de resultaten die deze betaling moet opleveren;
  3. is niet bekend of de doelstelling haalbaar is of in welke mate deze haalbaar is doordat zij niet voldoende specifiek en meetbaar is;
  4. is niet duidelijk in welke mate de doelstelling relevant is, omdat niet bekend is in welke andere behoeften van jonge landbouwers dan aanvullend inkomen deze betaling moet voorzien en hoe wijdverbreid een dergelijke behoefte is onder jonge landbouwers die een landbouwactiviteit starten (zie de paragrafen 19-22);
  5. is de doelstelling niet tijdgebonden omdat niet is vastgelegd wanneer de doelstelling moet zijn verwezenlijkt.

De algemene doelstelling om generatievernieuwing aan te moedigen, kwam niet tot uitdrukking in de doelstelling van de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2

29

Op EU-niveau is de doelstelling van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 de vestiging van adequaat geschoolde landbouwers in de landbouw en met name generatievernieuwing te stimuleren, alsmede bij te dragen tot de algemene GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie door de levensvatbaarheid van landbouwbedrijven te verbeteren (zie tabel 1). Naast deze EU-brede doelstelling hebben de lidstaten in hun POP’s van 2007-2013 specifiekere doelstellingen met betrekking tot deze maatregel vastgelegd, zoals het bevorderen van werkgelegenheid, het voorkomen van het wegtrekken van mensen uit plattelandsgebieden, het verbeteren van het concurrentievermogen van de landbouwbedrijven, het vergroten van hun winstgevendheid en het verbeteren van menselijk kapitaal.

30

Wij constateerden dat de doelstellingen van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 in de vier gecontroleerde lidstaten gedeeltelijk SMART waren, doordat ze:

  1. redelijk specifiek waren, omdat het doel ervan was om adequaat geschoolde jonge landbouwers te ondersteunen en ze vaak vergezeld gingen van een beschrijving van het verwachte resultaat (bijv. het creëren van meerwaarde door diversificatie en het scheppen van banen, of het vergroten van de winstgevendheid van landbouwbedrijven);
  2. gedeeltelijk meetbaar waren, omdat er een doelindicator was voor output (absoluut aantal te ondersteunen jonge landbouwers en, in relatieve cijfers, het percentage van het totaalaantal landbouwbedrijven in een regio), maar geen kwantificeerbaar streefdoel voor de verwachte resultaten, zoals het generatievernieuwingspercentage dat nodig was om de doelstellingen te halen (zie paragraaf 71);
  3. gedeeltelijk haalbaar waren, namelijk wat betreft output (aantal te ondersteunen jonge landbouwers), maar het is niet bekend of ze haalbaar waren wat betreft de resultaten met betrekking tot en impact op generatievernieuwing;
  4. gedeeltelijk relevant waren, namelijk voor de algemene behoefte om generatievernieuwing te ondersteunen. Vaak was echter niet bekend in welke mate ze relevant waren voor de behoefte aan toegang tot land, kapitaal, kennis, inkomen of diensten (zie de paragrafen 19 en 23);
  5. gedeeltelijk tijdgebonden omdat er geen termijn is waarbinnen bijvoorbeeld een bepaald percentage jongere/oudere landbouwers bereikt moet zijn.

Beperkte coördinatie tussen steunmaatregelen, hoewel er enkele goede praktijken werden vastgesteld

Weinig coördinatie tussen EU- en nationale maatregelen ter ondersteuning van jonge landbouwers
31

In de vier gecontroleerde lidstaten constateerden we beperkte coördinatie tussen de steunmaatregelen van de EU en die van de lidstaten. Meer in het bijzonder:

  • bestaan in Frankrijk allerlei vormen van nationale steun voor jonge landbouwers, zoals belastingvoordelen, vrijstellingen van sociale premies, voorrang bij de aankoop van landbouwgrond en steun voor opleidingen. Er zijn informatiecentra om potentiële begunstigden over de verschillende soorten steun voor te lichten. Ook zijn er coördinerende instanties die ervoor zorgen dat de verschillende soorten steun elkaar aanvullen, maar er zijn geen specifieke mechanismen voor de coördinatie van de nationale en EU-maatregelen;
  • is er in Italië sprake van enige coördinatie van de reikwijdte van de interventie ten opzichte van de nationale maatregel waarmee jonge landbouwers een rentelening krijgen voor de aankoop van land (een kwestie die slechts gedeeltelijk door de EU-maatregelen wordt aangepakt) en bestaan er mechanismes die de cumulatie van deze steun en de EU-vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 moeten voorkomen; er zijn ook belastingvoordelen waarvoor geen mechanismen voor de coördinatie met EU-maatregelen bestaan;
  • bestaan er in Polen leningen met gunstige voorwaarden, maar geen mechanismen voor de coördinatie met EU-maatregelen;
  • zijn er in Spanje leningen met gunstige voorwaarden en belastingvoordelen die een rechtstreekse impact hebben op het inkomen van de jonge landbouwers, zoals de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1. Er is echter geen mechanisme om deze soorten steun, die cumuleerbaar zijn, te coördineren.
32

In geen van de vier gecontroleerde lidstaten hebben de autoriteiten een overzicht van de verschillende soorten nationale en EU-steun die aan de begunstigden worden verstrekt. Er bestaat een risico dat sommige jonge landbouwers te veel steun ontvangen in verhouding tot hun daadwerkelijke behoeften (door bijv. gebruik te maken van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van EU-pijler 1, alsmede van de vestigingsmaatregelen, investeringen, diversificatie en opleiding in het kader van pijler 2, en de verschillende soorten nationale steun), terwijl anderen te weinig steun krijgen.

Geen coördinatie tussen betalingen aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 en de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2
33

Hoewel de Commissie heeft aangegeven dat de GLB-hervorming van 2013 was gericht op het sterker koppelen van de twee pijlers, omdat dit zou leiden tot een meer holistische en geïntegreerde aanpak van beleidssteun26, constateerden we dat er in de vier gecontroleerde lidstaten geen enkele coördinatie bestond tussen de nationale autoriteiten die betalingen aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 beheerden en de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2. De twee maatregelen worden beheerd door verschillende autoriteiten op basis van verschillende regels (zie tabel 1). Met name is het feit dat er steun is ontvangen in het kader van de vestigingsmaatregel van pijler 2 niet van invloed op de mogelijkheid voor jonge landbouwers om een betaling in het kader van pijler 1 te krijgen.

Goede synergie in pijler 2 tussen de vestigings- en de investeringsmaatregel
34

In de vier gecontroleerde lidstaten constateerden we dat er verschillende coördinatieniveaus waren tussen de vestigingsmaatregel en de investeringsmaatregel in het kader van pijler 2, waardoor enkele synergetische effecten ontstonden.

35

In Italië, waar de steun aan jonge landbouwers in de vorm van een steunpakket werd verleend, zoals aanbevolen in het nationaal strategisch plan (zie tekstvak 1), bleek de combinatie van de vestigings- en investeringsmaatregelen goed te werken.

Tekstvak 1

Voorbeeld van goede synergie tussen de vestigings- en de investeringsmaatregel

Italië (Emilia-Romagna)

Jonge landbouwers die een aanvraag indienden in het kader van de vestigingsmaatregel, werden aangemoedigd om tegelijk een aanvraag in te dienen in het kader van de investeringsmaatregel door de hogere steunbedragen in het kader van de vestigingsmaatregel (in 2007-2013) en het feit dat de toekenning van meer punten de kans om te worden geselecteerd verhoogde (in 2014-2020). Daarom ontving de helft van de aanvragers van steun in het kader van de vestigingsmaatregel ook steun in het kader van de investeringsmaatregel. Gemiddeld zetten deze aanvragers grotere, productievere en winstgevender landbouwbedrijven op en investeerden en innoveerden ze meer dan de andere27:

Bron: Uitwerking door de ERK op basis van gegevens uit het evaluatieverslag achteraf van het POP 2007-2013 van Italië (Emilia-Romagna).

De steun die werd verleend in het kader van de vestigingsmaatregel is twee keer zo kosteneffectief wanneer deze samen met de investeringsmaatregel wordt aangeboden. Het rendement van de overheidssteun (gemeten als stijging van de jaarlijkse bruto toegevoegde waarde van het landbouwbedrijf na aftrek van het steunbedrag28) voor begunstigden van beide maatregelen is twee keer zo hoog als dat van begunstigden van alleen de vestigingsmaatregel.

36

Ook in Spanje (Andalusië) werden in 2007-2013 gecombineerde oproepen tot het indienen van aanvragen voor de vestigings- en investeringsmaatregel georganiseerd, zodat jonge landbouwers steun konden krijgen in het kader van beide maatregelen. In 2014-2020 werd de steunpakketaanpak echter niet voortgezet en werden er afzonderlijke oproepen georganiseerd voor de twee maatregelen, die op verschillende tijdstippen werden beoordeeld aan de hand van verschillende selectiecriteria.

37

In Frankrijk en Polen functioneerden de vestigings- en de investeringsmaatregel afzonderlijk, maar genoten jonge landbouwers die een aanvraag indienden voor de investeringsmaatregel 10 % extra steun om de investeringen te cofinancieren, terwijl ze in Frankrijk ook extra punten in het projectselectiesysteem toegekend kregen.

Deel II – Gerichtheid van de maatregelen

38

De lidstaten zouden selectiemethoden moeten toepassen waarin prioriteit wordt gegeven aan de meest kosteneffectieve interventies door bijvoorbeeld:

  • de steun te richten op meer gekwalificeerde jonge landbouwers en op probleemgebieden (d.w.z. de gebieden waarin generatievernieuwing het meest achterblijft);
  • selectieprocedures (bijv. vergelijkende oproepen tot het indienen van voorstellen op basis van duidelijke en relevante selectiecriteria) en instrumenten (bijv. ondernemingsplannen) toe te passen om prioriteit te geven aan begunstigden die dankzij de steun de levensvatbaarheid van hun landbouwbedrijf waarschijnlijk zullen vergroten);
  • een steunbedrag te verstrekken dat gekoppeld is aan de verbetering van de levensvatbaarheid ervan;
  • de steun binnen een redelijke termijn te verstrekken als deze nodig is om de eerste vestiging van jonge landbouwers en de daaropvolgende structurele aanpassingen van hun landbouwbedrijf te vergemakkelijken.

Betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1: steun die te gestandaardiseerd is

Wettelijk kader van pijler 1 biedt beperkte ruimte om de steun doelgericht in te zetten …
39

De betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 wordt jaarlijks voor een periode van maximaal vijf jaar verstrekt aan alle aanvragers die in het jaar van de eerste aanvraag niet ouder dan 40 waren en zich voor de eerste keer als bedrijfshoofd op een landbouwbedrijf hebben gevestigd of die in de vijf jaar voorafgaand aan de eerste aanvraag voor de regeling al een dergelijk bedrijf hebben opgezet.

40

In het kader van pijler 1 wordt geen aanvullend inkomen aan jonge landbouwers verstrekt. Het wettelijk kader van pijler 1 biedt de lidstaten echter niet de ruimte om zich voldoende te richten op jonge landbouwers die het meest waarschijnlijk een aanvullende betaling nodig hebben om hun bedrijf levensvatbaar te maken. De lidstaten kunnen slechts:

  1. het percentage van het nationale financieringsplafond voor betalingen aan jonge landbouwers vastleggen29 (maximaal 2 % van de begroting voor rechtstreekse betalingen);
  2. kiezen tussen drie berekeningsmethoden30 (de meeste lidstaten, waaronder Frankrijk en Polen, berekenden deze als 25 % van de gemiddelde nationale rechtstreekse betaling per hectare);
  3. een limiet vaststellen (tussen 25 en 90 hectaren) voor het aantal hectaren op basis waarvan deze betaling wordt berekend (de meeste lidstaten stellen die op 90 hectare vast);
  4. ervoor kiezen om bijkomende vaardigheden en/of opleiding te vereisen (tien lidstaten en één regio hebben dergelijke vereisten toegevoegd31);
  5. besluiten of ze aanvaarden dat jonge/niet-jonge landbouwers gezamenlijk zeggenschap hebben over de rechtspersonen die een aanvraag indienen voor de betaling, of de toegang daartoe beperken tot rechtspersonen waarover uitsluitend jonge landbouwers zeggenschap hebben32.
41

Verder is de uitvoering van de betaling voor jonge landbouwers verplicht voor alle lidstaten, met inbegrip van die welke ervoor gekozen hebben om de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 niet uit te voeren (zie paragraaf 16). Tabel 2 omvat een overzicht van de keuzes van de gecontroleerde lidstaten met betrekking tot de uitvoering van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1, terwijl bijlage V een overzicht omvat van alle 28 EU-lidstaten.

Tabel 2

Keuzes van de gecontroleerde lidstaten met betrekking tot de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1

FrankrijkItaliëPolenSpanje
Percentage van het jaarlijkse nationale plafond1 %1 %1 %2 %
Berekeningsmethode25 % van de nationale gemiddelde betaling per hectaregemiddelde waarde van de toeslagrechten van een landbouwer25 % van de nationale gemiddelde betaling per hectaregemiddelde waarde van de toeslagrechten van een landbouwer
Maximale limiet van het aantal hectaren op basis waarvan de betaling wordt berekend34 ha90 ha50 ha90 ha
Bijkomende vaardigheden en/of opleidingsvereisten?JaNeeJaNee
Gezamenlijke zeggenschap van jonge en niet-jonge landbouwers over rechtspersonen toegestaan?JaJaJaJa

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

… hetgeen resulteert in steun die te gestandaardiseerd is
42

Daarom wordt deze betaling verstrekt, ongeacht:

  1. de vaardigheden en/of opleidingsvereisten van de aanvragers (in de meeste lidstaten33): jonge landbouwers zonder enige landbouwopleiding worden ook ondersteund;
  2. de vestigingsplaats van de begunstigden: jonge landbouwers die in probleemgebieden gevestigd zijn en zich in het algemeen voor grotere uitdagingen op het gebied van de levensvatbaarheid gesteld zien, worden niet bevooroordeeld ten opzichte van degenen die in andere gebieden zijn gevestigd;
  3. de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven: bedrijven die al rendabel zijn en deze aanvullende betaling niet nodig hebben om levensvatbaar te zijn, worden ook ondersteund (zie de voorbeelden in tekstvak 2).

Tekstvak 2

Voorbeelden van landbouwbedrijven die geen aanvullende betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 nodig hebben om levensvatbaar te zijn

Polen

Eén gecontroleerde begunstigde had een landbouwbedrijf van 513 hectare, ontving jaarlijks ongeveer 100 000 euro aan rechtstreekse EU-betalingen en genereerde een nettowinst van circa 150 000 euro (ofwel 15 maal het bnp per hoofd van de bevolking in Polen) in de drie jaar voordat hij een aanvraag indiende in het kader van de aanvullende betaling voor jonge landbouwers. Deze begunstigde had dus geen financiële uitdagingen en stond al aan het hoofd van een levensvatbaar bedrijf voordat hij de betaling voor jonge landbouwers ontving (3 000 euro in 2015).

Spanje (Andalusië)

Twee van de acht gecontroleerde begunstigden hadden landbouwbedrijven van meer dan 50 hectare en genereerden een landbouwinkomen van ongeveer 400 000, respectievelijk 700 000 euro (d.w.z. meer dan tien keer het gemiddelde Spaanse referentie-inkomen34) in het jaar voordat ze een aanvraag indienden in het kader van de betaling voor jonge landbouwers. Deze begunstigden leidden al meer dan drie jaar een levensvatbaar bedrijf voordat ze de betaling voor jonge landbouwers kregen (respectievelijk 4 200 en 1 200 euro in 2015).

Betalingen worden ook gedaan aan landbouwbedrijven waarin jonge landbouwers een kleine rol spelen
43

In het geval van gezamenlijke zeggenschap met andere niet-jonge landbouwers over een landbouwbedrijf met de status van rechtspersoon wordt deze betaling gedaan onder dezelfde voorwaarden, ongeacht de beslissingsbevoegdheid van de jonge landbouwer. In deze situatie kan zelfs het feit dat een jong iemand die geen landbouwactiviteit uitoefent en als individuele persoon niet als actieve landbouwer35 kan worden aangemerkt, een klein aandeel heeft in een landbouwbedrijf dat de status van rechtspersoon heeft, ertoe leiden dat het hele landbouwbedrijf in aanmerking komt voor deze betaling (zie voorbeeld in tekstvak 3).

Tekstvak 3

Voorbeeld van een landbouwbedrijf dat een betaling voor jonge landbouwers ontving ondanks het feit dat de jonge persoon slechts een kleine rol in het landbouwbedrijf speelde

Italië (Emilia-Romagna)

In het geval van eenvoudige bedrijven36 moet minstens één aandeelhouder jong zijn om het hele bedrijf in aanmerking te laten komen voor de betaling voor jonge landbouwers, ongeacht zijn/haar aandeel. Deze betaling staat niet in verhouding tot het aandeel van de jonge aandeelhouder of tot zijn/haar beslissingsbevoegdheid; bovendien geldt de verplichting om een actieve landbouwer te zijn voor het bedrijf, niet voor de individuele jonge aandeelhouder. Bijgevolg worden er geen controles verricht om na te gaan of de jonge aandeelhouder een landbouwactiviteit uitoefent als hoofdactiviteit, of hij/zij bij de sociale zekerheid staat ingeschreven als landbouwer en of een niet onaanzienlijk gedeelte van zijn/haar inkomen afkomstig is uit de landbouw.

Zo werkte één gecontroleerde jonge landbouwer, die 16 % van de aandelen van een eenvoudig bedrijf bezat, niet in het bedrijf, noch oefende hij een landbouwactiviteit uit en als individuele persoon zou hij niet worden aangemerkt als actief landbouwer. Desalniettemin kreeg het bedrijf 8 000 euro in 2016 als aanvullende betaling aan jonge landbouwers voor de 90 subsidiabele hectaren.

44

Er bestaat een risico dat deze betaling in de hele EU wordt gedaan aan talrijke landbouwbedrijven waarin de jonge begunstigde een kleine rol speelt in het bedrijf en beperkte beslissingsbevoegdheid heeft en als individuele persoon niet als actieve landbouwer zou worden aangemerkt, zoals in het hierboven beschreven geval. Van de 279 071 aanvragers37 van deze betaling in 2015 in de EU oefenden 61 742 (ongeveer 20 % van het totaal) gezamenlijke zeggenschap uit over het landbouwbedrijf. Bijna de helft van hen (d.w.z. 26 695, ofwel ongeveer 10 % van het totaal) oefent samen met niet-jonge landbouwers zeggenschap uit over het landbouwbedrijf.

45

Van de vier gecontroleerde lidstaten is dit risico groter in Frankrijk en Italië (Emilia-Romagna), waar respectievelijk 64 % en 42 % van de begunstigden zich vestigde op landbouwbedrijven die de status van rechtspersoon hadden. In geen van die lidstaten konden we gegevens verkrijgen over het gemiddelde aandeel van jonge begunstigden in landbouwbedrijven die de status van rechtspersoon hadden, noch andere informatie om hun daadwerkelijke rol te beoordelen (bijv. met betrekking tot de vraag of de jonge landbouwer beslissende invloed heeft op beheersbesluiten met betrekking tot het landbouwbedrijf, of hij/zij als individuele persoon zou worden aangemerkt als actieve landbouwer, of hij/zij voor de sociale zekerheid staat ingeschreven als landbouwer).

46

Meer in het algemeen bestaat het risico dat deze betaling in de hele EU wordt gedaan aan bedrijven waarin de jonge landbouwer niet bij de dagelijkse leiding is betrokken. Omdat de steun wordt verleend onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor rechtstreekse betalingen, worden er bovendien geen controles verricht van de juridische bevoegdheid om het land te exploiteren dat de jonge landbouwer opgeeft om deze betaling te ontvangen.

Het is niet bekend of het steunbedrag gekoppeld is aan de behoeften
47

Tabel 3 omvat een overzicht van het steunbedrag in de vier gecontroleerde lidstaten.

Tabel 3

Overzicht van het steunbedrag dat jaarlijks voor de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 in de vier gecontroleerde lidstaten in 2015 werd uitbetaald

Steunbedrag (euro)Frankrijk1ItaliëSpanje (Andalusië)Polen
GemiddeldNiet bekend1 1432 1821 040
MinimumNiet bekend151625
MaximumNiet bekend25 88715 3423 000

1 In februari 2017 konden de Franse autoriteiten geen database verstrekken met de lijst van begunstigden van deze betaling in 2015, met vermelding van het bedrag was ontvangen in het kader van deze betaling en de andere rechtstreekse betalingen in het kader van pijler 1, de datum van vestiging en aanvraag, het aantal hectaren en het aandeel van de jonge landbouwbouwer in het landbouwbedrijf (in het geval van gezamenlijke zeggenschap over het landbouwbedrijf).

Bron: ERK, op basis van gegevens van de lidstaten.

48

Op EU-niveau was het gemiddelde steunbedrag in het kader van de betaling voor jonge landbouwers in 2015 1 200 euro per landbouwer. Dit bedrag komt overeen met 4 % van het gemiddelde inkomen van een landbouwbedrijf (30 000 euro) in de EU38 en zelfs nog minder in sommige lidstaten. Zo was het gemiddelde steunbedrag in Italië 1 143 euro, ofwel minder dan 2 % van het gemiddelde inkomen van een landbouwbedrijf dat door een jonge landbouwer wordt geleid (64 328 euro)39.

49

Dit bedrag is niet gekoppeld aan de levensvatbaarheid of andere kenmerken van deze landbouwbedrijven (zie paragraaf 42) en het is niet bekend of het in verhouding staat tot de behoeften van jonge landbouwers, omdat deze niet werden beoordeeld (zie de paragrafen 19-22). De gecontroleerde begunstigden gaven aan dat dit bedrag voornamelijk werd gebruikt om lopende kosten en tekorten in hun inkomen als gevolg van schommelingen in landbouwprijzen te dekken, een situatie waaraan alle landbouwers, en niet alleen landbouwers tot 40 jaar het hoofd moeten bieden. Het is dus onwaarschijnlijk dat het steunbedrag dat momenteel via deze betaling wordt verstrekt een substantiële impact zou hebben op de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven en op de besluiten van jonge landbouwers om zich te vestigen.

50

Italië en Spanje kozen ervoor het steunbedrag te berekenen als 25 % van de gemiddelde waarde van de rechten van iedere jonge landbouwer. Deze waarde is gekoppeld aan de historische waarde van de rechten van iedere jonge landbouwer, die deze verwierf of pachtte van andere landbouwers (bijv. ouders of oudere landbouwers). Aangezien de doelstelling van deze betaling is de eerste vestiging van jonge landbouwers te vergemakkelijken, is niet duidelijk waarom het steunbedrag gekoppeld is aan de geschiedenis van landbouwbedrijven, en als gevolg daarvan worden jonge landbouwers benadeeld die geen rechten met een hoge waarde erven of verwerven die voorheen in het bezit waren van andere landbouwers.

De timing van de steun vergemakkelijkt de eerste vestiging van jonge landbouwers niet
51

De steun werd vaak betaald aan begunstigden die zich al enkele jaren eerder hadden gevestigd en in sommige gevallen (zie voorbeelden in tekstvak 2) al een toereikend en stabiel inkomen hadden bereikt. Dit betekent dat de timing van de steun in het algemeen niet aansloot op de verklaarde doelstellingen, want de steun werd vaak te laat betaald om de eerste vestiging van jonge landbouwers te vergemakkelijken of om bij te dragen tot een structurele aanpassing van hun landbouwbedrijf. Evenmin had de steun een stimulerend effect, omdat de meeste gecontroleerde jonge landbouwers zich al hadden gevestigd voordat ze wisten dat ze de steun zouden ontvangen.

Doelgerichte selectie is mogelijk in het projectselectiesysteem van pijler 2, hoewel er soms geen prioriteit werd gegeven aan de beste projecten

Dankzij subsidiabiliteits- en selectiecriteria kon de steun gericht worden op beter opgeleide landbouwers en probleemgebieden …

52

Alle vier de gecontroleerde lidstaten richtten de steun op beter opgeleide landbouwers door het vereiste dat men ofwel een toereikend niveau van landbouwscholing moest hebben, ofwel dit binnen 36 maanden na de aanvraag moest bereiken. Dankzij de steun is de vakbekwaamheid van jonge landbouwers en hun vermogen om innovaties door te voeren in het algemeen toegenomen. Zo heeft in Italië (Emilia-Romagna) 31 % van de ondersteunde jonge landbouwers een universitair diploma op landbouwgebied, terwijl slechts 25 % van alle jonge landbouwers in de regio in het bezit is van een dergelijk diploma. In Spanje (Andalusië) heeft 84 % van de ondersteunde jonge landbouwers een landbouwopleiding genoten, tegen slechts 26 % van alle jonge landbouwers in de regio, en 12 % van de ondersteunde jonge landbouwers past biologische landbouwtechnieken toe, tegen slechts 4 % van alle jonge landbouwers in de regio.

53

In alle vier de gecontroleerde lidstaten werden jonge landbouwers aangemoedigd zich te vestigen in probleemgebieden (bijv. gebieden met natuurlijke beperkingen, met een hogere werkloosheid):

  • in Frankrijk en Italië (Emilia-Romagna) gebeurde dit door een aanzienlijk hoger steunbedrag (ongeveer 20 000 euro meer) te verstrekken aan aanvragers die zich vestigden in probleemgebieden;
  • in Italië (Apulië) werden jonge landbouwers aangemoedigd om zich te vestigen in probleemgebieden, zowel door hun meer punten voor de selectiecriteria toe te kennen als door een extra bedrag van 5 000 euro te schenken aan jonge landbouwers die zich in dergelijke gebieden vestigden. Als gevolg daarvan was het percentage ondersteunde jonge landbouwers die zich in plattelandsgebieden met algemene ontwikkelingsproblemen (12 %) en in intermediaire plattelandsgebieden (10,6 %) hadden gevestigd, hoger dan het percentage ondersteunde jonge landbouwers dat zich in plattelandsgebieden met gespecialiseerde intensieve landbouw (9,9 %) en in stedelijke agglomeraties (8 %) hadden gevestigd40;
  • in Spanje (Andalusië) werd dit gedaan door zowel meer punten voor de selectiecriteria toe te kennen als een extra bedrag (+10 %) te schenken aan jonge landbouwers die zich in dergelijke gebieden vestigden;
  • in Polen gebeurde dit via selectiecriteria door in de periode 2007-2013 extra punten toe te kennen aan aanvragers die zich vestigden in gebieden met een hogere werkloosheid.

Afbeelding 1

Landbouwbedrijf dat steun ontving om zich te vestigen in een probleemgebied

Bron: ERK.

… hoewel generatievernieuwing zelden werd genoemd in de selectiecriteria

54

Alleen in Spanje (Andalusië) in de periode 2007-2013 en in Polen in de periode 2014-2020 bestond er een selectiecriterium waarmee generatievernieuwing rechtstreeks werd aangemoedigd: in Spanje (Andalusië) kregen aanvragers die zich vestigden als gevolg van vervroegd pensioen meer punten, terwijl het in Polen zo was dat naarmate het leeftijdsverschil tussen degene die het landbouwbedrijf overdroeg en de jonge landbouwer groter was, er meer punten aan het project werden toegekend. In de praktijk waren dergelijke criteria echter bijna nooit doorslaggevend voor de bestemming van de steun, voornamelijk doordat het benodigde minimumaantal punten te laag was of doordat er geen minimum bestond (zie paragraaf 55).

Tekortkomingen in de selectiesystemen belemmerden vaak de prioritering van de beste projecten

55

Met de selectiesystemen moeten projectvoorstellen vergeleken en gerangschikt kunnen worden om prioriteit te kunnen geven aan de meest kosteneffectieve projecten. De selectiecriteria hadden echter een beperkte impact op de mate waarin de steun op de beste projecten werd gericht, omdat ze ofwel te laat in de periode 2007-2013 werden ingevoerd, ofwel vrijwel nooit werden toegepast om projecten van lage kwaliteit uit te sluiten. Dit kwam doordat het benodigde minimumaantal punten voor projecten om geselecteerd te worden te laag was of doordat er geen minimum bestond, en doordat de zevenjarige begroting voor de maatregel onevenwichtig was verdeeld.

56

Zo werd in Italië (Apulië) de hele begroting van de maatregel voor 2007-2013 in één keer opgebruikt, omdat bijna alle aanvragen die werden ingediend in het kader van de in 2009 georganiseerde oproep tot het indienen van voorstellen werden ingewilligd. De drempel was zo laag dat slechts 8 van de 2 424 projecten werden afgewezen. Als gevolg daarvan konden jonge landbouwers die zich in de daaropvolgende vijf jaar vestigden met potentieel betere projecten, geen financiering krijgen.

57

Een vergelijkbare situatie deed zich voor in Spanje (Andalusië), waar de hele begroting voor de maatregel voor 2014-2020 bij de eerste twee oproepen tot het indienen van voorstellen (2015 en 2016) werd opgebruikt en het benodigde minimumaantal punten op slechts één van de in totaal twintig punten werd vastgesteld. Dit betekent dat in de rest van de programmeringsperiode jonge landbouwers met potentieel betere projecten niet de kans krijgen om financiering te ontvangen, tenzij de begroting voor de maatregel wordt verhoogd.

58

In Polen paste de beheersautoriteit tot 2011, toen de begroting was uitgeput, een systeem zonder selectiecriteria toe op basis van het principe “wie het eerst komt, het eerst maalt”. Tot 2014, toen de begroting voor de maatregel werd verhoogd en er selectiecriteria werden ingevoerd, kon er geen oproep tot het indienen van voorstellen meer worden georganiseerd, waardoor jonge landbouwers die zich in de tussenliggende drie jaar vestigden, geen financiering meer konden krijgen.

59

Alleen in Frankrijk en Italië (Emilia-Romagna) was de begroting gelijk verdeeld over beide programmeringsperioden met voldoende hoge minimumaantallen punten (zij het in Frankrijk alleen voor Midi-Pyrénées in de periode 2014-2020). Hierdoor was het mogelijk om jaarlijks een constant aantal aanvragen van voldoende kwaliteit voor financiering te selecteren.

Weinig bewijs van verbeterde levensvatbaarheid

60

De vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 is gericht op het verbeteren van de levensvatbaarheid van landbouwbedrijven door de vestiging van adequaat geschoolde landbouwers op landbouwbedrijven en door generatievernieuwing (zie paragraaf 29). Ondernemingsplannen zijn in principe een nuttig instrument om jonge landbouwers richtsnoeren te bieden bij de ontwikkeling van levensvatbare landbouwbedrijven. Ze moeten beheersautoriteiten ook in staat stellen om in de selectiefase de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven te beoordelen en in een later stadium de resultaten te monitoren en te evalueren.

61

In geen van de gecontroleerde lidstaten werd het oorspronkelijke geraamde inkomen van de landbouwbedrijven (vóór het project) in het selectieproces gebruikt om te beoordelen of ze in staat waren de investeringen zelf te financieren. Bovendien zijn ondernemingsplannen een nuttig instrument, maar troffen we weinig bewijs aan van verbeterde levensvatbaarheid (zie tekstvak 4).

Tekstvak 4

Weinig bewijs van verbeterde levensvatbaarheid

Frankrijk

Ondernemingsplannen werden gebruikt om de waarschijnlijke levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven te beoordelen en alleen jonge landbouwers te ondersteunen die zich vestigden op landbouwbedrijven die naar verwachting – aan het einde van het project (normaliter het vierde jaar) – een inkomen zouden genereren ter hoogte van ten minste, maar niet meer dan driemaal, het Franse minimumloon41. Bij dit criterium was het in het algemeen toegestaan de steun te richten op landbouwbedrijven die waarschijnlijk levensvatbaar waren én behoefte hadden aan overheidssteun. Vanwege aanzienlijke vertragingen in de uitvoering van de controles aan het eind van het project is er echter voor de meeste begunstigden die in de periode 2007-2010 met hun project begonnen, nog geen bewijs beschikbaar waaruit blijkt dat hun bedrijf levensvatbaar is geworden. In Pays-Loire werden bij nagenoeg de helft van de 598 afgeronde en in november 2016 gecontroleerde projecten de ondernemingsplannen niet uitgevoerd, terwijl dat in Midi-Pyrénées slechts bij 3 % van de gecontroleerde projecten het geval was.

Polen

In de ondernemingsplannen hoefde geen enkele stijging van de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven te worden aangetoond, maar slechts de handhaving van het oorspronkelijke niveau van de standaardopbrengst (of een minimumniveau van 4 800 euro, waarbij het oorspronkelijke niveau lager was dan dat) in 2007-2013, of een bescheiden stijging (+10 %) in 2014-2020. Dit vereiste is een poging om jonge landbouwers ertoe aan te zetten de omvang van hun landbouwbedrijf te handhaven of iets uit te breiden en/of om productievere gewassen te kiezen. Het is echter niet noodzakelijk om jonge landbouwers aan te zetten tot het verhogen van hun inkomen en de levensvatbaarheid, omdat bij de standaardopbrengst geen rekening wordt gehouden met de kosten en bijgevolg ook niet met het inkomen. Voor de standaardopbrengst wordt slechts het agrarisch productiepotentieel van een landbouwbedrijf gemeten op basis van de omvang ervan en het soort gewassen/vee.

Spanje

Ondernemingsplannen werden gebruikt om prioritair jonge landbouwers te ondersteunen die zich vestigden op landbouwbedrijven die naar verwachting voldoende werk zouden genereren voor minstens één arbeidsjaareenheid en een inkomen per arbeidsjaareenheid tussen 35 % en 120 % van het Spaanse referentie-inkomen42. Het geraamde inkomen werd echter beïnvloed door de kostenramingen die de begunstigden in hun ondernemingsplannen hadden opgenomen, waarvan de betrouwbaarheid niet werd gecontroleerd door de beheersautoriteit wanneer zij projecten goedkeurden. Ook waren de controles aan het eind van het project niet gebaseerd op daadwerkelijk inkomen en daadwerkelijke kosten, apparatuur of werknemers.

Daarnaast hoefde er in de ondernemingsplannen geen stijging van de levensvatbaarheid van het bedrijf te worden aangetoond en werden ze niet gebruikt om de behoefte aan overheidssteun te beoordelen. Drie van de zeven gecontroleerde begunstigden gebruikten de steun voornamelijk voor het kopen van meer land of om aandelen te verwerven in een landbouwbedrijf van ouders of broers, zonder een stijging van de levensvatbaarheid van hun landbouwbedrijf aan te tonen.

62

Alleen in Italië (Emilia-Romagna) troffen we bewijs aan van verbeterde levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven, zoals blijkt uit het evaluatieverslag achteraf (zie tekstvak 5).

Steunbedrag gekoppeld aan behoeften en gedifferentieerd om specifieke acties in gang te zetten

63

Tabel 4 omvat een overzicht van de mogelijke steunbedragen in de gecontroleerde lidstaten in de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020.

Tabel 4

Overzicht van de steunbedragen in het kader van de vestigingsmaatregel van pijler 2 in de gecontroleerde lidstaten in de perioden 2007-2013 en 2014-2020

Programmeringsperiode 2007-2013
Steunbedrag (euro)FrankrijkItalië (Emilia-Romagna)Italië (Apulië)Spanje (Andalusië)Polen1
Gemiddeld15 44038 07740 00053 27017 000
Minimum8 00015 00040 00024 00012 000
Maximum58 40040 00045 00070 00024 000
Voorbeelden van modulatieMinimumbedrag verhoogd tot 16 500 euro voor vestiging in berggebiedenInvoering van biologische landbouw, afsluiting van een lening, meer dan 60 000 euro aan investeringen+5 000 euro in probleemgebieden+10 % in probleemgebiedenGeen
Programmeringsperiode 2014-2020
Steunbedrag (euro)FrankrijkItalië (Emilia-Romagna)Italië (Apulië)Spanje (Andalusië)Polen
Gemiddeld

20 282 in Midi-Pyrenées

12 747 in Pays-Loire

Nog niet beschikbaarNog niet beschikbaar60 33124 000
Minimum8 00030 00040 00030 00024 000
Maximum58 00050 00045 00070 00024 000
Voorbeelden van modulatie+30 % in Pays-Loire voor vestiging buiten de familiekring+20 000 euro in probleemgebieden+5 000 euro in probleemgebieden+25 000 euro indien standaardopbrengst meer dan 50 000 euro isGeen

1 Vanaf 12.12.2014 bedraagt het 24 000 euro (100 000 PLN), terwijl het tot 31.12.2011 12 000 euro (50 000 PLN) bedroeg en tussen 1.1.2012 en 12.12.2014 17 000 euro (75 000 PLN).

Bron: ERK, op basis van gegevens van de lidstaten.

64

In Frankrijk, Italië en Spanje was het steunbedrag in 2007-2013 in het algemeen gekoppeld en gemoduleerd naargelang de specifieke behoeften en kenmerken van de landbouwbedrijven (bijv. vestigingsplaats, standaardopbrengst), alsmede de acties in de ondernemingsplannen (bijv. innovaties, leningen, investeringen).

65

Modulatie van het steunbedrag bleek een goed instrument te zijn om jonge landbouwers aan te moedigen zich onder moeilijke omstandigheden te vestigen (bijv. in berggebieden, buiten de familiekring, onder afsluiting van een lening), productiekwaliteitssystemen in te voeren, zoals biologische landbouw en water-/energiebesparingstechnologieën, grotere investeringen te doen of de productiviteit van hun landbouwbedrijf te verbeteren. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 verplichtte de Commissie de lidstaten er niet toe het steunbedrag te koppelen aan de investeringselementen of de omvang daarvan.

Afbeelding 2

Landbouwbedrijf dat steun heeft gekregen om zich te vestigen en biologische landbouwproductiemethoden heeft ingevoerd

Bron: ERK.

66

Polen heeft een vast steunbedrag (momenteel 24 000 euro) vastgesteld voor iedere jonge landbouwer die zich vestigt, ongeacht de kenmerken van het landbouwbedrijf en de inhoud van de acties en de streefdoelen die in het ondernemingsplan zijn vastgelegd (bijv. vestigingsplaats, omvang, investeringen, enz.). Deze gestandaardiseerde aanpak verhoogt het risico dat het steunbedrag niet in verhouding staat tot de behoeften en inspanningen van de jonge landbouwer die zich vestigt op een landbouwbedrijf en zet niet aan tot specifieke acties.

Timing van de steun in het algemeen passend
67

In Frankrijk, Italië en Polen was de timing van de steun in het algemeen juist, omdat de jonge landbouwers de steun in de meeste gevallen binnen een jaar na vestiging ontvingen, d.w.z. wanneer ze deze nodig hadden om hun landbouwbedrijf tot ontwikkeling te brengen. De projectaanvragen werden in het algemeen binnen een redelijk tijdsbestek behandeld (minder dan zes maanden vanaf de datum van indiening). Jonge landbouwers ontvingen de steun voordat ze de meeste acties in het ondernemingsplan uitvoerden. De steun hielp dan ook het probleem van de toegang tot kapitaal te verlichten en soms ook om een banklening te verkrijgen.

68

Alleen in Spanje (Andalusië) duurde de administratieve verwerking in 2007-2013 lang en moesten aanvragers gemiddeld 17 maanden op goedkeuring van het project wachten (veel langer dan de maximale termijn van zes maanden die de beheersautoriteit in de oproep tot het indienen van projecten had vastgelegd). Bijgevolg hadden twee van de acht gecontroleerde begunstigden al enkele investeringen gedaan voordat ze wisten of hun projecten zouden worden goedgekeurd. Bovendien werd de steun altijd betaald op basis van bewijs van de uitgaven, d.w.z. nadat de begunstigden alle investeringen hadden gedaan. De steun werd dus in het algemeen te laat verstrekt in het licht van de behoeften van jonge landbouwers in het vestigingsproces.

Deel III – Toezicht op en evaluatie van de maatregelen

69

Om prestatiegegevens te verkrijgen over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van EU-uitgaven is het volgende nodig:

  • de Commissie moet een gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader (GTEK) vaststellen met output-, resultaat- en impactindicatoren aan de hand waarvan de vooruitgang, doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid in het licht van de doelstellingen kunnen worden beoordeeld (zie figuur 6);
  • de lidstaten moeten de Commissie alle informatie verstrekken op basis waarvan zij de maatregelen kan monitoren en evalueren, ook door nuttige aanvullende indicatoren te ontwikkelen. Voor zover mogelijk wordt deze informatie gebaseerd op bestaande gegevensbronnen zoals het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen en Eurostat;
  • prestatiebeoordelingen moeten door onafhankelijke contractanten worden uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van de Commissie (voor maatregelen in het kader van pijler 1) en van de lidstaten (voor maatregelen in het kader van pijler 2).

Figuur 6

Hiërarchie van indicatoren in het GTEK

Bron: EC, Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014-2020.

Aan de hand van GTEK-indicatoren kan niet worden beoordeeld of de doelstellingen van de maatregelen worden bereikt

70

Om aan te tonen in hoeverre de EU-maatregelen jonge landbouwers ondersteunen bij de verwezenlijking van hun doelstellingen (zie de paragrafen 26-30) moeten de lidstaten gegevens verzamelen over de output en resultaten. In het kader van het GTEK moeten de lidstaten gegevens verzamelen voor ten minste de volgende output- en resultaatindicatoren (zie tabel 5).

Tabel 5

Overzicht van verplichte indicatoren in het kader van het GTEK voor de vestigingsmaatregel van pijler 2 (maatregel 112 in 2007-2013, maatregel 6.1 in 2014-2020) en de aanvullende betaling voor jonge landbouwers van pijler 1 (in 2014-2020)

Soort indicator

Pijler 2 2007-2013

(maatregel 112 inzake de vestiging van jonge landbouwers)

Pijler 2 2014-2020

(maatregel 6,1 voor de vestiging van jonge landbouwers)

Pijler 1 2014-2020 (betaling aan jonge landbouwers)
Totale overheidsuitgaven (euro)5 281 543 93410 440 973 2922 621 619 765
Output
  • Aantal ondersteunde jonge landbouwers
  • Totaal investeringsvolume
  • Aantal landbouwbedrijven met een bedrijfsontwikkelingsplan/investeringen voor jonge landbouwers, ondersteund in het kader van een POP
  • Aantal jonge landbouwers
  • Aantal hectaren
Resultaat
  • Stijging van de bruto toegevoegde waarde van ondersteunde bedrijven
  • Percentage landbouwbedrijven (van het totaalaantal bedrijven) met een bedrijfsontwikkelingsplan/investeringen voor jonge landbouwers, ondersteund in het kader van een POP
Geen
Impact1
  • Economische groei (netto toegevoegde waarde per arbeidsjaareenheid)
  • Arbeidsproductiviteit (netto toegevoegde waarde per arbeidsjaareenheid)
  • Inkomen uit de landbouwbedrijfsuitoefening
  • Landbouwfactorinkomen
  • Totale factorproductiviteit in de landbouw
  • Variabiliteit van de grondstofprijzen in de EU

1 Op POP-niveau in 2007-2013 en met betrekking tot de GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie in 2014-2020.

71

Evenals in eerdere ERK-verslagen43 constateerden we dat op basis van met GTEK-indicatoren verzamelde prestatiegegevens niet kon worden beoordeeld hoe doeltreffend en doelmatig de maatregelen waren wat betreft de verwezenlijking van de doelstellingen daarvan. Dit was voornamelijk te wijten aan het feit dat:

  • voor de periode 2007-2013 de enige resultaatindicator in het GTEK (stijging van de bruto toegevoegde waarde bij de ondersteunde bedrijven) in alle gecontroleerde lidstaten behalve Italië (Emilia-Romagna, zie paragraaf 35) gebaseerd was op niet-verifieerbare schattingen en niet op daadwerkelijke gegevens die van de ondersteunde landbouwbedrijven waren verzameld;
  • er voor de periode 2014-2020 geen resultaatindicatoren in het GTEK zijn waarmee de verbetering van de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven kan worden beoordeeld, wat de uiteindelijke doelstelling is waaraan dergelijke maatregelen zouden moeten bijdragen. De enige resultaatindicator met betrekking tot de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 (percentage landbouwbedrijven met een bedrijfsontwikkelingsplan/investeringen voor jonge landbouwers, ondersteund door een POP (van het totaalaantal landbouwbedrijven)) is eigenlijk geen resultaatindicator, maar eerder een outputindicator, want deze meet niet het effect van de steun in het licht van de doelstellingen (bijv. levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven, generatievernieuwing, werkgelegenheid, stijging van het scholings- en innovatieniveau van jonge landbouwers, enz.);
  • feitelijke gegevens over de structurele en financiële kenmerken van de ondersteunde landbouwbedrijven (bijv. opbrengsten, inkomen, aantal werknemers) niet worden verzameld. Ook zijn de inkomensramingen van het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen niet representatief voor ondersteunde jonge landbouwers of voor de populatie van jonge landbouwers44. Daarom is voor alle gecontroleerde lidstaten behalve Italië (Emilia-Romagna, zie paragraaf 75) niet bekend of de ondersteunde landbouwbedrijven daadwerkelijk meer mensen in dienst nemen, of ze groter, productiever en levensvatbaarder worden en meer inkomen genereren dan niet-ondersteunde landbouwbedrijven. Evenmin is bekend of landbouwbedrijven die worden ondersteund door de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 en de vestigingsmaatregel van pijler 2 in deze opzichten beter presteren dan landbouwbedrijven die slechts door één maatregel worden ondersteund.

… sommige lidstaten ontwikkelden echter nuttige indicatoren

72

Verder mogen de lidstaten, naast de verplichte indicatoren in het kader van het GTEK, aanvullende specifieke indicatoren vastleggen. Tabel 6 biedt een overzicht van de aanvullende vrijwillige indicatoren die door sommige gecontroleerde lidstaten zijn vastgelegd met betrekking tot de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2.

Tabel 6

Overzicht van aanvullende indicatoren die door sommige gecontroleerde lidstaten werden vastgesteld met betrekking tot de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2.

Soort indicatorDe vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2
Italië (Emilia-Romagna)
Resultaat
  • Stijging of handhaving van de werkgelegenheid in ondersteunde bedrijven
  • Aantal ondersteunde jonge landbouwers dat vrijwillige certificeringssystemen invoert
  • Aantal ondersteunde jonge landbouwers dat milieu- en dierenwelzijnsaspecten in de investeringen integreert
Impact
  • Aantal gecreëerde banen
Polen
Resultaat
  • Gemiddelde stijging van de economische omvang (standaardopbrengst) van de ondersteunde landbouwbedrijven
  • Gemiddelde procentuele stijging van de economische omvang (standaardopbrengst) van de ondersteunde landbouwbedrijven
  • Gemiddelde grootte van de ondersteunde landbouwbedrijven na uitvoering van het ondernemingsplan
Impact
  • Aantal gecreëerde banen
Spanje (Andalusië)
Output
  • Aantal jonge landbouwers dat zich vestigde als gevolg van vervroegd pensioen
  • Percentage vrouwen onder ondersteunde jonge landbouwers die zich vestigen
Resultaat
  • Aantal gecreëerde banen

Bron: ERK-uitwerking op basis van de gecontroleerde POP’s.

73

Aan de hand van deze door de lidstaten vastgelegde aanvullende indicatoren kan de doeltreffendheid van de maatregelen worden beoordeeld met betrekking tot specifieke doelstellingen, zoals werkgelegenheid, genderevenwicht, verjonging onder landbouwers en innovatie. Zo weten we dankzij de indicator “aantal ondersteunde jonge landbouwers dat vrijwillige certificeringssystemen heeft ingevoerd” dat in Italië (Emilia-Romagna) 214 (13 %) van de 1640 begunstigden van de maatregel in 2007-2013 dit type innovatie in hun bedrijf heeft ingevoerd. In Spanje (Andalusië) weten we dankzij de twee aanvullende outputindicatoren dat de maatregel minder doeltreffend was dan verwacht in het bevorderen van de verjonging onder landbouwers (slechts 53 ondersteunde jonge landbouwers vestigden zich als gevolg van vervroegd pensioen, vergeleken met het streefcijfer van 92) en van de vestiging van vrouwen (slechts 23 % van de ondersteunde jonge landbouwers was vrouw, vergeleken met een streefwaarde van 45 % en een percentage vrouwen jonger dan 44 jaar in de landbouwbevolking van Andalusië van 32 %).

Evaluaties bieden in het algemeen geen waardevolle informatie over de prestaties van de maatregelen, hoewel er één goede praktijk werd vastgesteld

74

In de vier gecontroleerde lidstaten omvatten de tussentijdse en achteraf verrichte evaluaties van de programmeringsperiode 2007-2013 zeer weinig of onbetrouwbare informatie over de prestatie van maatregel 112 inzake de vestiging van jonge landbouwers, met uitzondering van Italië (Emilia-Romagna). Enkele voorbeelden:

  • Frankrijk had (eind februari 201745) het evaluatieverslag achteraf van het POP 2007-2013, dat uiterlijk 31.12.2016 had moeten worden ingediend, nog niet ingediend;
  • in de evaluatie achteraf van het POP 2007-2013 van Italië (Apulië) werd aangegeven dat de gemiddelde omzet van ondersteunde landbouwbedrijven sinds de vestiging gemiddeld met 15 500 euro was gestegen en dat 73 % van de ondersteunde landbouwbedrijven nieuw personeel in dienst nam. Dergelijke resultaten zijn echter gebaseerd op een webenquête die slechts 16 begunstigden beantwoordden en de onderliggende aangiften van de omzet werden niet nagetrokken;
  • uit de tussentijdse evaluatie van het POP 2007-2013 bleek dat in Polen de bruto toegevoegde waarde van de ondersteunde landbouwbedrijven eind 2009 gemiddeld met 35 % was toegenomen, zonder dat er een referentiejaar voor de vergelijking werd vermeld. Daarnaast werd in het evaluatieverslag aangegeven dat deze stijging voornamelijk te danken was aan de toename van de hoeveelheid vergoedingen en subsidies, en niet door een stijging van de waarde van de landbouwproductie;
  • in de evaluatie achteraf van het POP 2007-2013 werd over Spanje vermeld dat de bruto toegevoegde waarde van de landbouwbedrijven gemiddeld met 23,5 % was gestegen, zonder dat de methodologie achter de schatting of de gegevensbron werd aangegeven.
75

Alleen inzake Italië (Emilia-Romagna) omvat de evaluatie achteraf van het POP 2007-2013 waardevolle informatie over de prestaties van de maatregel inzake de vestiging van jonge landbouwers (zie tekstvak 5).

Tekstvak 5

Voorbeeld van een evaluatieverslag achteraf waarin de doeltreffendheid van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers wordt aangetoond

Italië (Emilia-Romagna)

De evaluatie achteraf van het POP 2007-2013 omvat een contrafeitelijke analyse, waarin een steekproef van 56 jonge landbouwers die werden ondersteund in het kader van maatregel 112 werd vergeleken met twee contrafeitelijke steekproeven:

  • een steekproef van 122 landbouwers van alle leeftijden die niet werden ondersteund in het kader van de maatregel;
  • een steekproef van 22 jonge landbouwers die niet werden ondersteund in het kader van de maatregel.

Uit deze analyse bleek dat jonge landbouwers die werden ondersteund in het kader van maatregel 112 altijd beter presteerden dan landbouwers in de andere twee contrafeitelijke steekproeven wat betreft standaardopbrengst, bruto toegevoegde waarde, aantal arbeidsjaareenheden, omvang van het landbouwbedrijf, arbeidsproductiviteit en productiviteit van de grond.

Bron: ERK, op basis van gegevens uit het evaluatieverslag achteraf van het POP 2007-2013 van Italië (Emilia-Romagna).

De evaluatie achteraf laat ook positieve resultaten zien voor de maatregel wat betreft de duurzaamheid van de ondersteunde bedrijven. 94,6 % van de 624 begunstigden die zich in 2008-2009 vestigden, hadden zes jaar later nog een landbouwbedrijf (vergeleken met 94,3 % van de landbouwers van alle leeftijden die zich in 2007-2013 in Emilia-Romagna vestigden). Onder de ondersteunde landbouwers waren de uitstappercentages aanzienlijk lager voor landbouwbedrijven van meer dan 16 hectare dan voor kleinere landbouwbedrijven (4,6 % vs. 9,5 %), en voor begunstigden die zich vestigden in landbouwbedrijven met de status van rechtspersoon dan voor individuele bedrijven (3,7 % vs. 6,5 %).

Beperkt bewijs dat de vestiging van jonge landbouwers werd vergemakkelijkt

76

In de vier gecontroleerde lidstaten troffen we weinig bewijs aan dat de EU-maatregelen de vestiging van jonge landbouwers hadden vergemakkelijkt door hen te helpen over de eerste belemmeringen bij het opzetten van hun bedrijf, zoals de toegang tot land, kapitaal, kennis en voldoende inkomen, heen te stappen.

77

De EU-maatregelen hielpen de jonge landbouwers slechts in geringe mate toegang te krijgen tot land. De betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 werd uitsluitend verstrekt aan jonge landbouwers die al over grond beschikten, terwijl pijler 2 jonge landbouwers er door middel van subsidiabiliteits- en selectiecriteria slechts in beperkte mate toe aanzette om hun landbouwbedrijf uit te breiden, hoewel er geen bewijs was dat dit leidde tot een grotere levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven (zie de paragrafen 60 en 61). Alleen in het geval van Italië (Emilia-Romagna) was er enig bewijs waaruit bleek dat jonge landbouwbedrijven hun landbouwbedrijf meer uitbreidden dan niet-begunstigden (zie paragraaf 75).

78

In het algemeen is het totaalaantal hectaren dat in het bezit was van jonge landbouwers in de periode 2005-2013 (zie figuur 7) stabiel gebleven. De vermindering van het aantal landbouwbedrijven dat in handen was van jonge landbouwers werd gecompenseerd door een toename van de gemiddelde grootte van de landbouwbedrijven.

Figuur 7

Ontwikkeling van het aantal landbouwbedrijven dat in handen is van jonge landbouwers en het totaalaantal hectaren dat in de 27 EU-lidstaten in handen is van jonge landbouwers

Totaalaantal hectaren waarover jonge landbouwers beschikken (in miljoenen)
miljoen hectare2005200720102013
Totaal aantal hectaren in handen van jonge landbouwers57,754,855,251,9
Totaal aantal hectaren in handen van landbouwers in alle leeftijden172,1172,7174,5173,0

Bron: ERK, op basis van Eurostat – Landbouwstructuurenquête 2005-2013.

79

De EU-maatregelen hebben jonge landbouwers rechtstreeks geholpen om toegang te krijgen tot kapitaal, dankzij de verstrekking van financiële steun. Er is echter geen bewijs – in het geval van de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 – en weinig bewijs – in het geval van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 – dat de EU-steun de toegang van jonge landbouwers tot krediet van commerciële banken heeft vergemakkelijkt:

  • in Frankrijk en Italië (Apulië) kon de steun in het kader van pijler 2 ook worden verstrekt in de vorm van een rentesubsidie op een lening; dergelijke vormen van steun hadden echter weinig succes. In Frankrijk uitten veel begunstigden hun ontevredenheid over het feit dat er niet kan worden onderhandeld over de leningen die ze hebben gekregen en dat ze niet geherfinancierd kunnen worden, waardoor ze gedwongen zijn een vast rentepercentage te betalen dat veel hoger is dan de huidige marktrente. In Italië (Apulië) vroegen slechts 37 van de 2 502 begunstigden in de periode 2007-2013 dergelijke steun aan, vooral omdat de beheersautoriteit vereiste dat alle in het ondernemingsplan opgenomen investeringen gedaan zouden zijn voordat begunstigden de rentesubsidie konden aanvragen;
  • in Italië (Emilia-Romagna) en Polen werd de steun in verband met de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 niet verstrekt in de vorm van een rentesubsidie op een lening, hoewel begunstigden in Italië (Emilia-Romagna) een hoger steunbedrag konden krijgen wanneer ze een lening afsloten voor meer dan 30 000 euro (zie tabel 4);
  • alleen in Spanje (Andalusië), waar de steun in het kader van pijler 2 ook werd verstrekt in de vorm van een rentesubsidie op een lening (aan 567 van de 738 begunstigden in de periode 2007-2013) en de toegang tot krediet bijzonder problematisch is voor jonge landbouwers46, werden handelsbanken toeschietelijker in het verstrekken van leningen, zoals bij 7 van de 8 gecontroleerde begunstigden bleek.
80

De EU-maatregelen, vooral de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2, hadden in het algemeen een positieve impact op het kennisniveau van jonge landbouwers, dankzij subsidiabiliteitscriteria die de instap van hoger opgeleide jonge landbouwers aanmoedigden. Deze positieve impact op het kennisniveau van jonge landbouwers werd in Italië en Polen niet bewerkstelligd door de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 omdat deze lidstaten de begunstigden niet verplichtten te beschikken over specifieke vaardigheden of een specifieke opleiding.

Geen duidelijk verband tussen EU-steun en generatievernieuwing

81

Generatievernieuwing is een algemeen probleem dat de hele bevolking en beroepsbevolking in de EU treft. Zoals blijkt uit figuur 8, neemt het aandeel van jonge mensen in de totale bevolking en in de beroepsbevolking sneller af dan in de landbouwpopulatie.

Figuur 8

Ontwikkeling van het aandeel van jonge mensen in de totale bevolking, in de beroepsbevolking en in de landbouwbevolking in de 27 EU-lidstaten

Bron: ERK, op basis van door Eurostat verstrekte gegevens van de volkstelling (2005-2015), de arbeidskrachtenenquête (2005-2015) en de landbouwstructuurenquête (2005-2013).

82

Het is in het algemeen niet mogelijk een duidelijk verband te leggen tussen de verstrekte EU-steun en de ontwikkeling van het aantal jonge landbouwers (zie figuur 9). Ook is het moeilijk vast te stellen of en in welke mate de EU-steun heeft bijgedragen tot de toename van de gemiddelde omvang van landbouwbedrijven (zie de paragrafen 77 en 78) en of deze toename de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven heeft vergroot.

Figuur 9

Vergelijking van het aandeel van Elfpo-uitgaven voor de vestiging van jonge landbouwers (maatregel 112) en de variatie in het aantal landbouwers tot 44 jaar in 2007-2013

Bron: ERK, op basis van Eurostat – Landbouwstructuurenquête 2007-2013 en gegevens van de Commissie (per januari 2017).

83

Dit heeft verschillende redenen:

  • de EU-steun wordt in het algemeen verstrekt aan een klein percentage jonge landbouwers: slechts 7 % van alle jonge landbouwers in de 27 EU-lidstaten47 ontving EU-steun voor hun vestiging;
  • het nationale beleid van de lidstaten ter ondersteuning van jonge landbouwers loopt uiteen en wordt zelden gecoördineerd met de EU-maatregelen (zie de paragrafen 16, 31 en 32);
  • het toezicht- en evaluatiesysteem levert geen adequate informatie op over de verwezenlijking van de doelstellingen, voornamelijk vanwege de slechte kwaliteit van de indicatoren van het gemeenschappelijk toezichtsysteem (zie de paragrafen 70 en 71) en de beperkte of onbetrouwbare informatie die de meeste evaluaties opleveren (zie paragraaf 74);
  • er zijn andere factoren dan EU-maatregelen van invloed op deze verhouding, bijv. de economische en sociale situatie, de geneigdheid van banken om leningen te verstrekken en de werkgelegenheidskansen in andere sectoren dan de landbouw (zie paragraaf 16).

Conclusies en aanbevelingen

84

De landbouw in de EU heeft te kampen met een dalende landbouwbevolking. Het totaalaantal landbouwers in de EU-27 is de afgelopen tien jaar snel gedaald van 14,5 miljoen landbouwers in 2005 tot 10,7 miljoen landbouwers in 2013. Het aantal jonge landbouwers (tot 44 jaar) daalde van 3,3 miljoen in 2005 tot 2,3 miljoen in 2013. Hoewel deze daling zich in alle leeftijdsgroepen voordeed, bleef het percentage jonge landbouwers in de landbouwpopulatie betrekkelijk stabiel, namelijk iets boven de 20 %. Er bestaan echter aanzienlijke verschillen tussen lidstaten (zie bijlage II).

85

Voor de periode 2007-2020 heeft de EU 9,6 miljard euro aan specifieke steun aan jonge landbouwers toegewezen om het concurrentievermogen van landbouwbedrijven en generatievernieuwing in de landbouw te bevorderen. Met inbegrip van de cofinanciering door de lidstaten van de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 bedraagt de overheidssteun in totaal 18,3 miljard euro. Bijna 200 000 jonge landbouwers hebben in de periode 2007-2013 EU-steun ontvangen om zich te vestigen. Meer dan 70 % van de EU-uitgaven werd verstrekt in het kader van de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers die onder pijler 2 (Elfpo) valt, en de overige 30 % wordt in de periode 2014-2020 verstrekt in het kader van de aanvullende rechtstreekse betaling voor jonge landbouwers die onder pijler 1 (ELGF) valt.

86

Tegen deze achtergrond hebben wij de rol van de EU onderzocht in het ondersteunen van jonge landbouwers en het bevorderen van generatievernieuwing. De controle was gericht op het beantwoorden van de volgende vraag:

Is de EU-steun voor jonge landbouwers goed opgezet zodat deze doeltreffend bijdraagt tot betere generatievernieuwing?

87

De algemene conclusie is dat de EU-steun voor jonge landbouwers is gebaseerd op een gebrekkig gedefinieerde interventielogica, waarin de verwachte resultaten en impact niet zijn gespecificeerd. De steun moet doelgerichter worden toegewezen om doeltreffende generatievernieuwing te bevorderen.

88

Wat betreft de interventielogica:

constateerden we met betrekking tot de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 dat:

  • deze niet gebaseerd is op een behoeftenanalyse, de algemene doelstelling van het aanmoedigen van generatievernieuwing niet tot uitdrukking komt in de doelstelling ervan en de lidstaten de betaling niet coördineerden met de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2 of met nationale maatregelen (zie de paragrafen 19-33);
  • bij gebrek aan een behoeftenanalyse de steun wordt verstrekt in gestandaardiseerde vorm (jaarlijkse betaling per hectare) voor een bedrag en op een tijdstip waaruit niet blijkt in welke andere specifieke behoeften dan die aan aanvullend inkomen wordt voorzien (zie de paragrafen 39-51).

Voor de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 constateerden we dat:

  • hoewel deze in het algemeen gebaseerd is op een vage behoeftenanalyse, de doelstellingen ervan gedeeltelijk SMART zijn en de algemene doelstelling van het aanmoedigen van generatievernieuwing erin tot uitdrukking komt. Er is een goede coördinatie tussen de vestigings- en de investeringsmaatregel in het kader van pijler 2. Er is echter weinig coördinatie met nationale financieringsinstrumenten, zoals leningen onder gunstige voorwaarden voor het kopen van grond (zie de paragrafen 19-37);
  • de steun wordt verstrekt in een vorm waarin rechtstreeks wordt voorzien in de behoeften van jonge landbouwers aan toegang tot land, kapitaal en kennis. Het steunbedrag is in het algemeen gekoppeld aan de behoeften en gemoduleerd om specifieke acties in gang te zetten, zoals de ontplooiing van initiatieven op het gebied van biologische landbouw, water- of energiebesparingsinitiatieven, en de vestiging in probleemgebieden (zie de paragrafen 25, 52 en 53).

Aanbeveling 1 – Verbeter de interventielogica door de behoeftenanalyse te versterken en SMART-doelstellingen vast te stellen

In het GLB na 2020 moet de Commissie een duidelijke interventielogica aangeven voor de beleidsinstrumenten waarmee generatievernieuwing in de landbouw wordt aangepakt (of de lidstaten verplichten om die in overeenstemming met de bepalingen inzake gedeeld beheer aan te geven). De interventielogica moet het volgende omvatten:

  • een deugdelijke beoordeling van de behoeften van jonge landbouwers waarin de onderliggende oorzaken worden onderzocht van de belemmeringen waarmee jonge mensen die landbouwer willen worden, in het vestigingsproces te maken krijgen, evenals de mate van verspreiding van dergelijke belemmeringen over geografische gebieden, landbouwsectoren of andere specifieke kenmerken van landbouwbedrijven;
  • een beoordeling van de behoeften waarin EU-beleidsinstrumenten kunnen voorzien en de behoeften waarin het beleid van de lidstaten beter tegemoet kan komen, alsmede een analyse van de vormen van steun (bijv. rechtstreekse betalingen, forfaitair bedrag, financiële instrumenten) die het meest geschikt zijn om te voorzien in de vastgestelde behoeften;
  • een definitie van SMART-doelstellingen, waarin de verwachte resultaten van beleidsinstrumenten wat betreft het verwachte generatievernieuwingspercentage en de bijdrage tot de levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven expliciet en kwantificeerbaar worden gemaakt; met name moet duidelijk zijn of de beleidsinstrumenten gericht moeten zijn op het ondersteunen van zoveel mogelijk landbouwers of op bepaalde soorten jonge landbouwers (bijv. de hoogst opgeleide, degenen die zich vestigen in probleemgebieden, degenen die energie- of waterbesparingstechnologieën in hun bedrijf invoeren, degenen die de winstgevendheid of productiviteit van het landbouwbedrijf vergroten, degenen die meer mensen in dienst nemen).
89

Ten aanzien van de doelgerichtheid van de maatregelen:

constateerden we voor de betaling aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 dat:

  • de steun wordt verstrekt in gestandaardiseerde vorm, ongeacht de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven, de locatie ervan en, in de meeste lidstaten, de vaardigheden en/of het onderwijsniveau van de begunstigden. In het geval van gezamenlijke zeggenschap samen met andere niet-jonge landbouwers over landbouwbedrijven met de status van rechtspersoon wordt de steun soms verstrekt aan landbouwbedrijven waarin jonge landbouwers – wat betreft hun besluitvormingsbevoegdheden – slechts een ondergeschikte rol zouden kunnen spelen (zie de paragrafen 39-46).

Voor de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 constateerden we dat:

  • de steun wordt gericht op beter gekwalificeerde landbouwers die zich ertoe verbinden een ondernemingsplan uit te voeren dat hen helpt levensvatbare landbouwbedrijven te ontwikkelen en die vaak via het projectselectieproces worden aangemoedigd om zich te vestigen in probleemgebieden. De ondernemingsplannen waren echter van wisselende kwaliteit en vaak pasten de beheersautoriteiten geen selectieprocedures toe om prioriteit te geven aan de beste projecten. Selectiecriteria werden pas laat in de periode 2007-2013 ingevoerd, minimumdrempels waren te laag of ze bestonden niet en de zevenjarige begroting voor de maatregel werd in sommige lidstaten gebruikt om bijna alle ingediende aanvragen aan het begin van de programmeringsperiode te financieren, zodat jonge landbouwers die zich later vestigden geen financiering konden krijgen (zie de paragrafen 52-61).

Aanbeveling 2 – Verbeter de doelgerichtheid van de maatregelen

Bij het uitvoeren van de maatregelen in het kader van het GLB na 2020 moeten de lidstaten de doelgerichtheid van de maatregelen verbeteren door:

  • criteria toe te passen om te waarborgen dat de meest kosteneffectieve projecten worden geselecteerd, zoals projecten die leiden tot de hoogste stijging van de productiviteit of levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven, of tot de hoogste stijging van de werkgelegenheid in de gebieden met de hoogste werkloosheid of in probleemgebieden met de laagste generatievernieuwing;
  • duidelijke criteria toe te passen voor de beoordeling van de rol van te ondersteunen jonge landbouwers in het geval van gezamenlijke zeggenschap over landbouwbedrijven met de status van rechtspersoon (bijv. door vast te leggen welk percentage stemrechten of aandelen de begunstigde moet hebben, welk minimumpercentage van zijn/haar inkomsten afkomstig moet zijn van zijn werkzaamheden in het ondersteunde landbouwbedrijf) teneinde de steun te richten op jonge landbouwers die landbouw in het ondersteunde landbouwbedrijf tot hun belangrijkste activiteit hebben gemaakt;
  • voldoende hoge minimumaantallen punten vast te leggen die projecten moeten halen en de begroting van de maatregelen adequaat te splitsen zodat gedurende de volledige programmeringsperiode een gelijke hoeveelheid financiering beschikbaar is voor jonge landbouwers;
  • het gebruik van ondernemingsplannen te verbeteren als instrument om de behoefte aan overheidsfinanciering te beoordelen door zowel in de aanvraagfase de waarschijnlijke levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven zonder steun te evalueren, als aan het eind van de projecten de impact van de steun op de levensvatbaarheid van het landbouwbedrijf of op andere duidelijk gespecificeerde doelstellingen (bijv. werkgelegenheid, invoering van energie- of waterbesparingstechnologieën) te beoordelen.
90

Ten aanzien van de doelgerichtheid van de maatregelen:

constateerden we met betrekking tot de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 dat:

  • het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader geen nuttige indicatoren opleverde voor het beoordelen van de doeltreffendheid van deze betaling, omdat er geen resultaatindicatoren voor zijn vastgesteld en er geen gegevens over het inkomen en de levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven worden verzameld (zie de paragrafen 70 en 71).

Voor de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 constateerden we dat:

  • er weinig bewijs is waaruit blijkt dat de maatregel de vestiging van jonge landbouwers heeft vergemakkelijkt en heeft geleid tot meer generatievernieuwing en grotere levensvatbaarheid van de ondersteunde landbouwbedrijven; dit was voornamelijk te wijten aan de slechte kwaliteit van de indicatoren die in het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiesysteem waren voorzien. Alleen in Italië (Emilia-Romagna) troffen we bewijs aan dat begunstigden van de vestigingsmaatregel grotere, productievere, winstgevender landbouwbedrijven ontwikkelden, en dat ze meer mensen in dienst namen dan niet-ondersteunde landbouwbedrijven (zie de paragrafen 70-83).

Aanbeveling 3 – Verbeter het toezicht- en evaluatiesysteem

Bij de uitvoering van de maatregelen in het kader van het GLB na 2020 moeten de Commissie en de lidstaten (overeenkomstig de bepalingen inzake gedeeld beheer) het toezicht- en evaluatiesysteem verbeteren. In het bijzonder:

  • moet de Commissie de output-, resultaat- en impactindicatoren vaststellen waarmee de vooruitgang, doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsinstrumenten in het licht van de doelstellingen kunnen worden beoordeeld aan de hand van beste praktijken, zoals nuttige indicatoren die door de lidstaten zijn ontwikkeld in hun monitoringsystemen (zie de paragrafen 72 en 73);
  • moeten de lidstaten regelmatig feitelijke gegevens verzamelen over de structurele en financiële kenmerken van de ondersteunde landbouwbedrijven (bijv. inkomsten, inkomen, aantal werknemers, ingevoerde innovaties, opleidingsniveau van de landbouwers) zodat de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de maatregelen in het verwezenlijken van de gewenste beleidsdoelstellingen kunnen worden beoordeeld;
  • moeten de Commissie en de lidstaten vereisen dat de evaluaties nuttige informatie bevatten over de resultaten van de projecten en maatregelen op basis van feitelijke gegevens over de ontwikkeling van de structurele en financiële kenmerken van de ondersteunde landbouwbedrijven, aan de hand van beste praktijken (bijv. benchmarking, contrafeitelijke analyses, enquêtes) zoals vastgesteld in deze controle (zie paragraaf 75).

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Phil WYNN OWEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 31 mei 2017.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE

President

Bijlagen

Bijlage I

Variatie in het aantal landbouwers tot 44 jaar tussen 2007 en 2013 in de lidstaten

LidstaatAantal landbouwers tot 44 jaarVariatie in het aantal landbouwers tot 44 jaar tussen 2007 en 2013
20072013
België13 5807 240-6 340
Bulgarije61 54049 980-11 560
Tsjechische Republiek10 6605 080-5 580
Denemarken12 1906 700-5 490
Duitsland133 08075 570-57 510
Estland5 1204 670-450
Ierland33 77032 020-1 750
Griekenland188 470141 220-47 250
Spanje216 810158 620-58 190
Frankrijk167 220131 970-35 250
Kroatiëgegevens niet beschikbaar
Italië231 970155 270-76 700
Cyprus5 7803 020-2 760
Letland27 09015 990-11 100
Litouwen48 99033 460-15 530
Luxemburg690540-150
Hongarije139 150103 330-35 820
Malta1 6801 570-110
Nederland21 08013 090-7 990
Oostenrijk67 48049 680-17 800
Polen808 330512 690-295 640
Portugal28 45025 640-2 810
Roemenië638 490676 77038 280
Slovenië12 81013 8601 050
Slowakije10 9405 550-5 390
Finland21 85016 620-5 230
Zweden16 98011 510-5 470
Verenigd Koninkrijk42 74027 650-15 090
EU-272 966 9402 279 310-687 630

Bron: Eurostat – Landbouwstructuurenquête 2007 en 2013.

Bijlage II

Verdeling van landbouwers naar leeftijdsgroep in de lidstaten in 2007 en 2013

Lidstaat<3535-4445-5455-6465+
2007201320072013200720132007201320072013
België6,1 %4,0 %22,2 %15,2 %28,6 %32,9 %22,7 %26,8 %20,5 %21,2 %
Bulgarije3,1 %6,4 %9,4 %13,2 %17,5 %18,5 %25,1 %25,2 %45,0 %36,7 %
Tsjechische Republiek9,7 %4,6 %17,4 %14,8 %27,2 %23,8 %28,5 %33,9 %17,2 %23,0 %
Denemarken5,9 %2,5 %21,4 %14,7 %29,1 %31,2 %23,9 %27,6 %19,6 %24,0 %
Duitsland7,7 %6,8 %28,2 %19,7 %33,9 %37,2 %22,6 %29,8 %7,5 %6,5 %
Estland6,2 %7,5 %15,8 %16,8 %23,1 %23,4 %23,8 %21,8 %31,1 %30,4 %
Ierland8,1 %6,3 %18,3 %16,7 %24,6 %25,1 %25,5 %25,5 %23,5 %26,5 %
Griekenland6,9 %5,2 %15,1 %14,7 %21,6 %23,9 %20,2 %24,9 %36,3 %31,3 %
Spanje5,2 %3,7 %15,6 %12,7 %23,3 %25,0 %24,5 %25,2 %31,4 %33,3 %
Frankrijk8,1 %8,8 %23,6 %19,1 %31,5 %32,7 %23,9 %27,0 %12,9 %12,4 %
Kroatiëgegevens niet beschikbaar
Italië3,1 %4,5 %10,7 %10,8 %19,4 %21,6 %23,9 %23,3 %42,9 %39,7 %
Cyprus2,4 %1,7 %12,0 %6,9 %26,7 %21,4 %29,1 %30,1 %29,8 %40,0 %
Letland7,1 %5,0 %18,1 %14,5 %25,0 %26,3 %20,7 %24,1 %29,2 %30,1 %
Litouwen4,4 %5,6 %16,9 %13,9 %21,4 %25,6 %18,2 %20,9 %39,1 %34,0 %
Luxemburg7,4 %8,7 %22,5 %17,3 %33,8 %32,2 %22,5 %27,4 %13,9 %14,4 %
Hongarije7,6 %6,1 %14,6 %14,9 %23,2 %19,4 %27,1 %29,2 %27,5 %30,3 %
Malta4,9 %3,8 %10,3 %12,9 %29,3 %24,8 %32,4 %33,4 %23,0 %25,1 %
Nederland4,0 %3,1 %23,5 %16,3 %28,7 %32,7 %26,1 %26,9 %17,7 %21,0 %
Oostenrijk11,0 %10,9 %29,7 %24,4 %33,3 %36,5 %16,5 %19,6 %9,4 %8,6 %
Polen12,2 %12,1 %21,6 %23,7 %31,1 %30,2 %19,3 %24,3 %15,8 %9,6 %
Portugal2,2 %2,5 %8,2 %7,2 %17,6 %16,6 %25,4 %23,6 %46,7 %50,1 %
Roemenië4,4 %4,7 %11,9 %13,9 %17,0 %16,9 %22,6 %23,5 %44,2 %41,0 %
Slovenië4,0 %4,8 %13,0 %14,4 %24,6 %26,4 %23,5 %29,1 %34,9 %25,3 %
Slowakije3,8 %8,1 %12,0 %15,4 %25,2 %24,9 %27,3 %30,0 %31,7 %21,6 %
Finland9,2 %8,5 %22,8 %22,0 %32,0 %30,1 %29,8 %29,1 %6,2 %10,2 %
Zweden6,0 %4,4 %17,4 %12,8 %26,7 %24,8 %29,3 %28,0 %20,6 %30,0 %
Verenigd Koninkrijk3,9 %3,9 %15,0 %11,0 %25,0 %26,6 %28,6 %27,9 %27,6 %30,6 %
EU-276,3 %6,0 %15,5 %15,3 %22,8 %22,9 %22,7 %24,7 %32,7 %31,1 %

Bron: Eurostat – Landbouwstructuurenquête 2007 en 2013.

Bijlage III

EU-begroting voor jonge landbouwers per lidstaat

Lidstaat

Programmeringsperiode 2007-2013

(uitgaven)

Programmeringsperiode 2014-2020

(toegewezen begroting)

Aantal jonge landbouwers dat in het kader van maatregel 112 van pijler 2 wordt ondersteundMaatregel 112 inzake de vestiging van jonge landbouwers in het kader van pijler 2 (euro)Maatregel 6.1 inzake de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers in het kader van pijler 2 (euro)Rechtstreekse betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 (euro)
België2 15232 563 69546 833 60742 897 688
Bulgarije5 80892 325 53368 861 71918 576 263
Cyprus3204 504 8957 000 0001 891 663
Tsjechische Republiek1 36441 734 18624 750 0008 511 002
Denemarken3 811 13044 088 268
Estland84624 253 25318 164 0001 891 635
Finland2 96641 510 60333 088 50026 189 410
Frankrijk34 629631 741 559902 843 886362 156 470
Duitsland3252 254 554242 542 160
Griekenland19 128246 270 288276 800 000187 750 920
Hongarije8 411219 299 316108 867 86116 127 358
Ierland8626 504 938121 258 400
Italië21 925335 322 041460 259 594190 086 580
Letland40711 168 7389 452 63515 515 660
Litouwen2 66877 645 85155 000 00031 296 288
Luxemburg2671 612 9732 209 2002 512 935
Malta3 225 000104 844
Nederland72 480 060
Oostenrijk9 37559 831 89846 704 42569 214 480
Polen38 857570 569 560456 849 802170 675 060
Portugal8 595226 807 119194 263 17558 237 760
Roemenië12 770260 504 741400 355 600102 773 360
Slowakije22 302 0007 796 253
Slovenië2 65241 500 64348 520 0009 516 155
Spanje17 603305 951 740542 330 984486 689 740
Zweden1 79619 928 3296 564 39955 839 760
Verenigd Koninkrijk102883 50827 832 582250 504 493

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Bijlage IV

Interventielogica van pijler 1

Bron: Europese Commissie, “Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014-2020”.

Bijlage V

Uitvoeringskeuzen van de lidstaten met betrekking tot de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1

Lidstaat Percentage van het jaarlijkse nationale plafond (2015) Aanvullende subsidiabiliteitscriteria Betaling aan landbouwer
met betrekking tot passende vaardigheden met betrekking tot opleidingsvereisten Toegepast op alle JL met zeggenschap over de rechtspersoon Berekend als 25 % van en met de nationale maximale limiet van (ha/rechten) als forfaitair bedrag per landbouwbedrijf
gemiddelde waarde van de toeslagrechten van een landbouwer het forfaitair BBR-percentage de enkele areaalbetaling de gemiddelde nationale betaling per ha
België1,89NJNN
België (Vlaanderen)NJNNNNJ90N
België (Wallonië)JJNNNNJ90N
Bulgarije0,47NJNNNJN30N
Tsjechische Republiek0,20NNNNNJN90N
Denemarken2,00NNNNNNJ90N
Duitsland1,00NNNNJNN90N
Estland0,30NNNNNJN39N
Ierland2,00NJJNNNJ50N
Griekenland2,00NNNJNNN25N
Spanje2,00JJJJNNN90N
Frankrijk1,00JJNNNNJ34N
Kroatië2,00NJJNJNN25N
Italië1,00NNNJNNN90N
Cyprus1,00NNNNNNJ90N
Letland1,50NNNNNJ90N
Litouwen1,75NNNNNNJ90N
Luxemburg1,50JJJNNNNJ
Hongarije0,20NNNNNNJ90N
Malta0,40NNJNNN90N
Nederland2,00NNNNNJ90N
Oostenrijk2,00JNNNNNJ40N
Polen1,00NNNNNJ50
Portugal2,00JJNNJNN90N
Roemenië1,79NNNNNJN60N
Slovenië1,00NNNNNNJ90N
Slowakije0,55JJJNNNJ28N
Finland1,00NNNNNJ90N
Zweden2,00NNNNNNJ90N
Verenigd Koninkrijk1,63JNNN
Verenigd Koninkrijk (Engeland)NNNJNNN90N
Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland)NJJNNNJ90N
Verenigd Koninkrijk (Schotland)NNNJNNN90N
Verenigd Koninkrijk (Wales)NNNNJNN25N

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen V en VI

De doelstelling (in het kader van pijler 1) om jonge landbouwers die met hun landbouwactiviteiten beginnen, inkomenssteun te bieden om zowel hun eerste vestiging als de daaropvolgende structurele aanpassing van hun bedrijf te vergemakkelijken (overweging 47 van Verordening (EU) nr. 1307/2013), wordt niet alleen bewerkstelligd in het kader van de regeling voor jonge landbouwers. Die regeling bestaat namelijk in een betaling ter aanvulling van de basisbetaling die de jonge landbouwers in de vorm van rechtstreekse betalingen ontvangen. Dat in het kader van pijler 1 meer gerichte rechtstreekse betalingen zouden worden verstrekt om beter op de specifieke behoeften van jonge boeren in te spelen, was een beleidsbeslissing. Zoals in de effectbeoordeling (SEC(2011) 1153 final) is toegelicht, is de vergrijzing van de landbouwbevolking een probleem dat vóór de na 2013 toe te passen hervorming van het GLB uitsluitend werd aangepakt via vrijwillige regelingen (een reeks maatregelen in het kader van pijler 2 ter ondersteuning van jonge landbouwers en mogelijke toewijzingen van betalingsrechten uit de reserve), die niet over de hele lijn in alle lidstaten werden toegepast.

Het opzetten en ontwikkelen van nieuwe economische activiteiten door jonge landbouwers die met hun landbouwactiviteiten beginnen, is een financiële uitdaging. Daarom werden bij de hervorming van 2013 meer middelen voor de rechtstreekse GLB-steun voor jonge landbouwers toegewezen en werd die steun gerichter gemaakt.

In deze context heeft de betaling in het kader van pijler 1 tot doel jonge landbouwers die zich pas gevestigd hebben, gedurende ten hoogste vijf jaar een hogere inkomenssteun (dan de andere landbouwers) te verlenen.

Een van de zes prioriteiten voor plattelandsontwikkeling is gericht op het “faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel” (“aandachtsgebied 2b” - artikel 5, lid 2, onder b), van Verordening (EU) nr. 1305/2013). Naast de specifieke steun voor het opstarten van een bedrijf, waarop deze audit betrekking heeft, kunnen jonge landbouwers in het kader van pijler 2 een beroep doen op tal van andere steunregelingen. In de huidige programmeringsperiode zijn in het kader van het genoemde aandachtsgebied bijvoorbeeld de volgende maatregelen geprogrammeerd: acties inzake kennisoverdracht en voorlichting (M1), bedrijfsadviesdiensten, bedrijfsbeheersdiensten en bedrijfsverzorgingsdiensten (M2), investeringen in materiële activa (M4) en samenwerking (M16).

De maatregelen in het kader van pijler 2 zijn door de lidstaten geprogrammeerd op basis van een analyse van de behoeften van hun respectieve programmeringsgebieden.

Terwijl pijler 2 het jonge landbouwers gemakkelijker maakt om zich te vestigen, voorziet pijler 1 in een verplichte betaling voor jonge landbouwers die reeds gevestigd zijn, om hen te steunen in de eerste fase van hun activiteiten. De beoogde complementariteit tussen de twee pijlers is in de effectbeoordeling toegelicht: “Om dubbele financiering en overlapping met soortgelijke maatregelen in het kader van pijler 2 te voorkomen, moet de regeling voor jonge landbouwers zo worden opgezet dat zij extra inkomsten genereert en de kapitaalkosten doet afnemen, waardoor zij een aanvulling vormt op de steun voor plattelandsontwikkeling.

V b)

Over het algemeen hebben pas gevestigde jonge landbouwers meer inkomenssteun nodig gedurende de eerste vijf jaar na hun vestiging.

De rechtstreekse betalingen in het kader van pijler 1 zijn erop gericht het inkomen te ondersteunen. Daarom wordt bij de betaling voor jonge landbouwers de vorm (betaling per hectare) en de jaarlogica van pijler 1 gehanteerd en is die betaling een manier om deze inkomenssteun te verhogen voor een groep met grotere behoeften. Voorts hebben de medewetgevers de lidstaten een aantal opties voor de berekening van de steun gelaten. Hierdoor kunnen de lidstaten zich, vanuit hun nationale situatie, bij de vaststelling van een passend steunniveau voor de jonge landbouwers beter aan hun specifieke situatie aanpassen. Zo heeft één lidstaat ervoor gekozen om de betaling voor jonge landbouwers uit te keren in de vorm van een forfaitair bedrag per bedrijf.

Wat het tijdschema betreft, is de steun van pijler 1 gericht op de eerste periode van vijf jaar na de vestiging, die wordt beschouwd als de financieel meest problematische. De vestigingssteun is alleen gericht op nieuwkomers en niet op jonge landbouwers die reeds goed in de sector zijn ingebed.

V c)

De resultaatindicatoren van het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader (GTEK) zijn gekoppeld aan de specifieke doelstellingen van het GLB, en niet aan de doelstellingen van de afzonderlijke maatregelen, zoals de steun voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1.

VI a)

De plattelandsontwikkelingsmaatregelen zijn door de lidstaten geprogrammeerd op basis van een analyse van de behoeften van de respectieve programmeringsgebieden.

De algemene doelstelling van het bevorderen van de generatievernieuwing wordt niet uitsluitend nagestreefd door de specifieke maatregel voor de vestiging van jonge landbouwers (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf V).

VI c)

In de huidige programmeringsperiode moeten op deze maatregel selectiecriteria worden toegepast (artikel 49 van Verordening (EU) nr. 1305/2013).

Als de oorspronkelijk toegewezen begrotingsmiddelen aan het begin van de programmeringsperiode al uitgeput waren, konden de lidstaten op elk moment van de programmeringsperiode de financiële toewijzingen tussen de maatregelen herschikken. Dat begrotingsmiddelen aan specifieke maatregelen worden toegewezen, geeft ook aan dat verschillende behoeften adequaat moeten worden gedekt met beperkte middelen.

VI d)

Met betrekking tot de specifieke plattelandsontwikkelingsmaatregel ter ondersteuning van de vestiging van jonge landbouwers biedt de monitoringsindicator “aantal gevestigde jonge landbouwers” belangrijke informatie om te kunnen beoordelen hoe de maatregel de vestiging van jonge landbouwers heeft vergemakkelijkt. Algemenere overwegingen over de “levensvatbaarheid van de ondersteunde bedrijven” en “generatievernieuwing” moeten deel uitmaken van de evaluatie. Bij de beoordeling van de “generatievernieuwing” moet rekening worden gehouden met de effecten van tal van maatregelen, en niet alleen van die ene betreffende vestigingssteun.

Bovendien zal het nooit mogelijk zijn om op basis van een indicator rechtstreeks waar te nemen welke impact een maatregel heeft gehad. Dit moet gebeuren in het kader van een evaluatie. De Commissie heeft in de studies en het evaluatieplan van DG AGRI aangekondigd dat uiterlijk eind 2017 met een dergelijke evaluatie wordt begonnen.

VII a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.

Hoewel de Commissie positief staat tegenover de aanbeveling, met name wat betreft de elementen ervan die duidelijk rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de Commissie vallen, kan zij momenteel geen specifieke toezeggingen doen aangaande de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

VII b)

Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

VII c)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.

Hoewel de Commissie positief staat tegenover de aanbeveling, met name wat betreft de elementen ervan die duidelijk rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de Commissie vallen, kan zij momenteel geen specifieke toezeggingen doen aangaande de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

Inleiding

06

Dit verslag heeft betrekking op de twee instrumenten die specifiek erop gericht zijn jonge landbouwers te ondersteunen (d.w.z. de aanvullende betaling in het kader van pijler 1 en de vestigingsmaatregel in het kader van pijler 2). Jonge landbouwers kunnen evenwel ook een beroep doen op tal van andere instrumenten in het kader van het GLB:

  • in het kader van pijler 1 krijgen jonge landbouwers in de eerste plaats de basisbetaling (die in feite een voorwaarde is voor de toekenning van de betaling voor jonge landbouwers), en meestal ook de groene betaling (“betaling voor landbouwpraktijken die gunstig zijn voor klimaat en milieu”). Zij kunnen ook aanvullende betalingen krijgen in het kader van de “vrijwillige gekoppelde steun” wanneer zij in aanmerking komen voor een door hun lidstaat ingestelde maatregel, evenals een betaling voor hun eerste hectaren in het kader van de “herverdelingsbetaling” (indien hun lidstaat die toepast). Eigenlijk is de betaling voor jonge landbouwers slechts een aanvulling om de inkomenssteun voor deze categorie landbouwers te verhogen. Op basis van het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen dat de begunstigden van de betaling voor jonge landbouwers in 2015 hebben ontvangen, schat de Commissie dat deze begunstigden in de periode 2015-2020 in totaal ongeveer 15 miljard euro aan rechtstreekse betalingen zullen hebben ontvangen. Uit de gegevens over de uitvoering in 2015 blijkt dat de begunstigden van de betaling voor jonge landbouwers in de helft van de lidstaten gemiddeld meer dan 10 000 euro aan rechtstreekse betalingen hebben ontvangen.
  • bij pijler 2 werden, naast de steun voor de vestiging van jonge landbouwers, andere maatregelen ten dele in het kader van de doelstelling “faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel” geprogrammeerd. Bij die maatregelen gaat het om “acties inzake kennisoverdracht en voorlichting”, “bedrijfsadviesdiensten, bedrijfsbeheersdiensten en bedrijfsverzorgingsdiensten”, “investeringen in materiële activa” en “samenwerking”. In totaal is voor de periode 2014-2020 in het kader van de genoemde doelstelling ongeveer 6,7 miljard euro geprogrammeerd (80 % daarvan is bestemd voor de specifieke vestigingsmaatregel).

Van andere vormen van steun voor plattelandsontwikkeling, zoals die voor infrastructuur, breedbandontwikkeling en betere diensten in plattelandsgebieden, kan worden aangenomen dat zij een indirect effect op de generatievernieuwing hebben.

09

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 6.

10

Het is van belang te wijzen op het volgende:

  • de “specifieke beleidsdoelstelling” van de regeling voor jonge landbouwers (pijler 1) bestaat erin jonge landbouwers die met hun landbouwactiviteiten beginnen, inkomenssteun te bieden om zowel hun eerste vestiging als de daaropvolgende structurele aanpassing van hun bedrijf te vergemakkelijken (zie overweging 47 van Verordening (EG) nr. 1307/2013);
  • plattelandsontwikkeling: zoals nader omschreven in artikel 5, lid 2, onder b), van Verordening (EU) nr. 1305/2013 is aandachtsgebied 2b gericht op het “faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel”.

Opmerkingen

17

De regels inzake pijler 1 en pijler 2 worden weliswaar op EU-niveau vastgesteld, maar de uitvoering ervan wordt rechtstreeks door elke lidstaat beheerd volgens het beginsel van het zogenoemd “gedeeld beheer”.

Dit betekent dat de nationale autoriteiten in hun lidstaat verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle van de rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van pijler 1. Om rekening te houden met de nationale landbouwomstandigheden, die sterk variëren in de hele Europese Unie, heeft elke lidstaat ook een zekere flexibiliteit in de wijze waarop hij deze betalingen toekent.

In het kader van pijler 2 wordt de rol van de Commissie bij de uitvoering van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s beperkt doordat het de beheersautoriteiten toekomt regelingen te treffen om te zorgen voor een doeltreffende, doelmatige en gecoördineerde uitvoering van de ESI-fondsen (artikel 27 van Verordening (EU) nr. 1303/2013).

19

De aanvullende betaling voor jonge landbouwers biedt meer inkomenssteun voor deze groep tijdens een periode waarin de behoeften naar verwachting hoger zijn.

Tegelijk worden bij deze betaling, die deel uitmaakt van de regeling voor rechtstreekse betalingen, dezelfde voorschriften gevolgd: gestandaardiseerde steun die losgekoppeld is van de productie en jaarlijks per hectare wordt verstrekt aan alle landbouwers die aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden voldoen en een steunaanvraag hebben ingediend.

Gezien het grote aantal ontvangers van rechtstreekse betalingen (bijna zeven miljoen landbouwers) zou een diepgaande beoordeling van de behoeften van de aanvragers complex zijn en, gezien de gegevensbeschermingswetgeving, wellicht niet haalbaar zijn.

Bij pijler 2 schrijft het rechtskader voor de steun voor plattelandsontwikkeling (artikel 8 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 betreffende de plattelandsontwikkelingsprogramma’s) duidelijk voor dat de lidstaten de plattelandsontwikkelingsmaatregelen moeten programmeren op basis van een analyse van de behoeften van de respectieve programmeringsgebieden.

20

Voor rechtstreekse inkomenssteun bestaan inderdaad geen voorschriften betreffende de wijze waarop de landbouwers de middelen moeten gebruiken, en wordt niet omschreven voor welke specifieke kosten de betaling moet dienen. Het is aan de landbouwer om te beoordelen hoe hij deze steun tijdens zijn vestigingsfase het best kan gebruiken.

De toegevoegde waarde bestaat er bijgevolg in dat ervoor wordt gezorgd dat jonge landbouwers die zich pas hebben gevestigd, meer steun krijgen, en dat dit in de hele EU op consistente wijze gebeurt, aangezien de regeling voor de lidstaten verplicht is.

22

Sommige uitvoeringskeuzen zijn aan de lidstaten overgelaten, aangezien zij het best geplaatst zijn om een raming te maken van het aantal nieuwe jonge landbouwers dat zich in een bepaald jaar zal vestigen en de mogelijke omvang van hun bedrijven, alsmede van de daaruit voortvloeiende behoeften voor de toekenning van de betaling voor jonge landbouwers binnen de maximale financiële middelen waarover zij daarvoor beschikken. Verwacht wordt dat de lidstaten, gezien deze hoge mate van subsidiariteit en volgens het beginsel van gedeeld beheer, deze keuzen maken in overeenstemming met de beleidsdoelstelling van de regeling en hun nationale eigenheden.

23

Het rechtskader voor de steun voor plattelandsontwikkeling (artikel 8 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 betreffende plattelandsontwikkelingsprogramma’s) schrijft duidelijk voor dat de lidstaten de plattelandsontwikkelingsmaatregelen moeten programmeren op basis van een analyse van de behoeften van de respectieve programmeringsgebieden.

24

Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 19 en 20.

24 a)

De Commissie is van mening dat de betaling voor jonge landbouwers, samen met de andere rechtstreekse betalingen die de jonge landbouwers krijgen, de jonge landbouwers kan helpen beter toegang tot land te krijgen: deze middelen zijn niet bestemd voor een specifieke soort uitgaven en de landbouwer kan besluiten ze te gebruiken om nieuw land te pachten of te kopen.

Bovendien biedt de betaling voor jonge landbouwers, samen met de mogelijkheid waarover jonge landbouwers beschikken om de waarde van hun betalingsrechten via de reserve tot het regionale/nationale gemiddelde te verhogen, een prikkel voor oudere landbouwers om hun bedrijf aan de jongere generatie over te dragen. Dergelijke overdrachten binnen het gezin zijn voor Europese landbouwers een zeer gebruikelijke manier om toegang tot land te krijgen.

24 b)

De verhoogde inkomenssteun die jonge, pas gevestigde landbouwers ontvangen in de vorm van rechtstreekse betalingen, vult hun kapitaal aan. Die steun kan dan ook rechtstreeks worden gebruikt voor de bedrijfsvoering of als een manier om gemakkelijker toegang tot krediet te krijgen (door een grotere eigen kapitaalinbreng in het investeringsproject).

24 c)

In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel is het aan de lidstaten om de aanvullende subsidiabiliteitsvoorwaarden betreffende vaardigheden en opleiding van jonge landbouwers vast te stellen. Verwacht wordt dat zij van deze subsidiariteit gebruikmaken om de eisen op te leggen die zij relevant achten in het licht van hun nationale kenmerken.

25 b)

Jonge landbouwers kunnen vestigingssteun combineren met investeringssteun, waarvoor zij hogere steunpercentages kunnen krijgen.

25 c)

Jonge landbouwers kunnen vestigingssteun combineren met diverse vormen van steun voor de verwerving van vaardigheden (bijv. opleiding, uitwisselingen tussen landbouwbedrijven, adviesdiensten).

Specifiek advies voor landbouwers die voor het eerst een bedrijf opstarten, maakt deel uit van het toepassingsgebied van de adviesdiensten, waarvoor steun wordt verleend in het kader van de plattelandsontwikkeling (artikel 15, lid 4, onder g), van Verordening (EU) nr. 1305/2013).

26

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 10.

27

Interventielogica is per definitie een vereenvoudigde en geschematiseerde beschrijving van hoe een beleidsmatige interventie zou moeten functioneren. Generatievernieuwing is een tussenstap die tot een beter concurrentievermogen van de landbouw en een hoger inkomen van de landbouwbedrijven moet bijdragen en waarvoor in het GTEK passende indicatoren zijn vastgesteld.

28 a)

Bij de vaststelling van de doelgroep voor de betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 was het juist de bedoeling om een zo groot mogelijk aantal landbouwers tot de leeftijd van 40 jaar te bereiken die voor het eerst als bedrijfshoofd een landbouwbedrijf oprichten, zonder dat een beperking tot bepaalde sectoren of gebieden werd opgelegd.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 28, onder b) en c)

De Commissie is van mening dat het niet passend is vooraf te bepalen met welk percentage van het inkomen van de jonge landbouwers de betaling voor jonge landbouwers moet overeenkomen. Zo is het inkomen per arbeidsjaareenheid (AJE) bijvoorbeeld afhankelijk van de onderliggende trends in de sectorinkomens en de arbeidsinput.

28 d)

Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 19, 20 en 24, onder a), met name dat er ook effect wordt verwacht op de overdracht van landbouwbedrijven en op de besluiten tot oprichting van een landbouwbedrijf.

30

In de huidige programmeringsperiode is de maatregel van pijler 2 voor de vestiging van jonge landbouwers (samen met andere maatregelen) geprogrammeerd in het licht van de doelstelling van het faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel (aandachtsgebied 2b).

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 30, onder b) en c)

De doelindicator vormt een redelijke maatstaf voor de specifieke doelstelling van het aandachtsgebied waarvoor hij is gedefinieerd: “het faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel”.

30 d)

Het verband tussen de vestigingssteun in het kader van plattelandsontwikkeling en de behoeften waarin wordt voorzien, moet in het bedrijfsplan worden beschreven.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 31, onder a), b), c) en d)

Het is aan de lidstaten om te zorgen voor coördinatie met de nationale steunmaatregelen. De Commissie is niet bevoegd om op alle nationale steunmaatregelen toe te zien en de coördinatie ervan te waarborgen.

32

Het is aan de lidstaten om te zorgen voor coördinatie met de nationale steunmaatregelen.

Dit is ook de reden waarom het aan de lidstaten is overgelaten om de exacte hoogte van de steun en de hectaredrempel in het kader van pijler 1 te bepalen (binnen bepaalde grenzen die in de EU-verordening zijn vastgesteld met het oog op samenhang).

In Frankrijk is er bijvoorbeeld op nationaal niveau een speciale eenheid in het ministerie van landbouw (bureau de financements des enterprises) die zich uitsluitend bezighoudt met het ontwerpen van steunregelingen voor de vestiging van jonge landbouwers en met het coördineren van alle nationale maatregelen en EU-maatregelen.

33

Er is een ingebouwde complementariteit van de interventies, aangezien met de steun die in het kader van de twee pijlers wordt geboden, verschillende doelstellingen worden nagestreefd: de betaling voor jonge landbouwers zorgt gedurende een periode van ten hoogste vijf jaar voor extra inkomen, dat een aanvulling vormt op de eenmalige aanloopsteun die in het kader van de plattelandsontwikkeling op basis van een bedrijfsplan wordt verleend.

Het is aan de lidstaten om te zorgen voor die coördinatie met de nationale steunmaatregelen. Op het niveau van het EU-beleid bestaat er een structuur voor die coördinatie (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf V).

38 a)

Wat pijler 1 betreft, zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 24, onder c).

In het kader van de plattelandsontwikkeling wordt de gerichtheid van de steun voor de vestiging van jonge landbouwers nagestreefd door de toepassing van selectiecriteria (artikel 49 van Verordening (EU) nr. 1305/2013).

38 b)

Toepassing van selectieprocedures is een eis voor de lidstaten in het kader van pijler 2 (artikel 49 van Verordening (EU) nr. 1305/2013).

38 d)

Bij de rechtstreekse betalingen wordt een jaarlogica gevolgd, waarbij elk jaar aan alle subsidiabiliteitsvoorwaarden moet worden voldaan en alle betalingen jaarlijks worden verricht. De steun is beperkt tot maximaal vijf jaar.

In het kader van de plattelandsontwikkeling wordt steun geboden voor een periode van ten hoogste vijf jaar.

40

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 19.

42 a)

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 24, onder c).

42 b)

De lidstaten kunnen in het kader van pijler 1 de inkomenssteun verhogen in gebieden met natuurlijke beperkingen. Van deze optie maken tot dusver slechts twee lidstaten (Denemarken en Slovenië) gebruik. De rechtstreekse betalingen moeten als een geheel worden gezien (en niet de betaling voor jonge landbouwers afzonderlijk), want het is de combinatie van de verschillende lagen die de inkomenssteun moduleert naargelang van de vastgestelde behoeften.

42 c)

De voorgestelde gerichtheid zou impliceren dat de inkomenssteun wordt verstrekt op basis van projectselectie, wat niet het type instrument is dat tot dusver de voorkeur heeft gekregen. Met ongeveer zeven miljoen ontvangers van rechtstreekse betalingen blijft het zeer de vraag of het beheren van projectselectie (al was het maar voor de begunstigden van de aanvullende betaling) op basis van deze criteria haalbaar is.

Tekstvak 2 – Voorbeelden van landbouwbedrijven die geen aanvullende betaling voor jonge landbouwers in het kader van pijler 1 nodig hebben om levensvatbaar te zijn Spanje (Andalusië)

Er zij op gewezen dat deze twee begunstigden uitzonderingen zijn binnen de landbouwgemeenschap. Slechts 1 % van de landbouwbedrijven in Spanje heeft een inkomen dat dicht bij of boven 400 000 euro ligt (uitgedrukt in netto bedrijfstoegevoegde waarde, een indicator die vrij stabiel in de tijd is). Deze opmerking geldt ook wanneer alleen wordt gekeken naar de landbouwbedrijven in Andalusië. Slechts 0,5 % van alle landbouwbedrijven in deze regio had een inkomen tussen 500 000 en 750 000 euro (gegevens van 2010).

43

De Commissie beschouwt betalingen aan jonge landbouwers die een ondergeschikte rol spelen, als niet in overeenstemming met de verordening. Het begrip “gezamenlijke zeggenschap” is door de wetgevers ingevoerd om ermee rekening te houden dat jonge landbouwers in het begin vaak samenwerken met niet-jonge landbouwers.

In de EU zijn er vele bedrijven waarop niet-jonge en jonge landbouwers een samenwerkingsverband hebben aangegaan en dat is de reden waarom is bepaald dat de aanvullende betaling voor jonge landbouwers alleen mag worden toegekend wanneer de jonge landbouwer minstens “gezamenlijke zeggenschap” uitoefent. Als jonge landbouwers op dergelijke bedrijven een ondergeschikte rol spelen, komen zij eenvoudigweg niet in aanmerking voor de betaling voor jonge landbouwers, aangezien de jonge landbouwer geen daadwerkelijke zeggenschap heeft.

De Commissie heeft de lidstaten (en de Europese Rekenkamer) per brief1 en in de vorm van een tijdens een workshop voor deskundigen verstrekte toelichting2 uitlegging gegeven aan het begrip “gezamenlijke zeggenschap” in de context van jonge landbouwers die rechtspersonen zijn.

Om de daadwerkelijke en voortdurende zeggenschap uit te oefenen, moet een jonge landbouwer voldoen aan drie cumulatieve voorwaarden, namelijk beschikken over een gedeelte van het kapitaal, kunnen deelnemen aan het besluitvormingsproces inzake de bedrijfsvoering (ook financieel) van de rechtspersoon en in staat zijn om het dagelijkse beheer van de rechtspersoon uit te oefenen.

De lidstaten moeten bij de toepassing van het begrip “daadwerkelijke en voortdurende zeggenschap” rekening houden met hun nationaal vennootschapsrecht en de individuele omstandigheden van de voorliggende gevallen (statuten enz.).

Deze uitlegging is opgenomen in de betrokken auditprocedures van DG AGRI.

De definitie van landbouwer en de bepaling inzake actieve landbouwer zijn van toepassing op het niveau van de begunstigde (d.w.z. de rechtspersoon).

Tekstvak 3 – Voorbeeld van een landbouwbedrijf dat een betaling voor jonge landbouwers ontving ondanks het feit dat de jonge persoon slechts een kleine rol in het landbouwbedrijf speelde Italië (Emilia-Romagna)

De Commissie betwist niet dat de Rekenkamer een dergelijk geval heeft aangetroffen. Dergelijke gevallen wijzen evenwel op problemen van slechte uitvoering (met inbegrip van de controles) in weerwil van de uitlegging die aan het begrip gezamenlijke zeggenschap is gegeven.

Wat de evenredigheid betreft, wordt eraan herinnerd dat het rechtskader niet voorschrijft dat de betaling in verhouding moet staan tot de rol van de jonge landbouwer. Wel moet de jongere (alleen dan wel gezamenlijk) zeggenschap hebben over de rechtspersoon.

De definitie van landbouwer en de bepaling inzake actieve landbouwer zijn van toepassing op het niveau van de begunstigde (d.w.z. de rechtspersoon).

De Commissie betwist niet dat de Rekenkamer een dergelijk geval heeft aangetroffen. Dergelijke gevallen wijzen evenwel op problemen van slechte uitvoering (met inbegrip van de controles) in weerwil van de uitlegging die aan het begrip gezamenlijke zeggenschap is gegeven. Dat iemand aandeelhouder is, is geen toereikende voorwaarde om te beschikken over gezamenlijke zeggenschap (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 43).

46

In de gevallen waarin de betaling is verricht aan landbouwers die niet bij het dagelijks beheer van het bedrijf betrokken zijn, wordt de definitie van jonge landbouwer van artikel 50, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 niet in acht genomen. De betaling voor jonge landbouwers is alleen beschikbaar voor landbouwers van jonge leeftijd die zich als bedrijfshoofd hebben gevestigd. Gevallen van niet-naleving die door de Commissie zijn opgespoord, moeten worden onderzocht in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

Wat betreft de rechtstitel voor het gebruik van land moet het volgende worden opgemerkt: gelet op de jurisprudentie (de zaken C-61/09 en C-375/08) kunnen de lidstaten niet aandringen op een zeer specifieke rechtstitel voor het land. In Verordening (EU) nr. 1307/2013 is bepaald dat het land ter “beschikking” van de landbouwer moet staan op een door de lidstaat vastgestelde datum (gekoppeld aan de uiterste datum voor de indiening van de aanvraag voor rechtstreekse betalingen). Die beschikbaarheid kan berusten op welk type contract dan ook (zo voorziet het nationale burgerlijke recht van sommige lidstaten ook in een mondelinge overeenkomst) op basis van pacht- of verkoopvoorschriften of andere juridische bepalingen.

In geval van twijfel hebben de lidstaten het volste recht om de landbouwers meer informatie te vragen over hun rechtstitel voor het gebruik van het land.

48

Bij deze verhoudingen gaat het alleen om de aanvullende betaling voor jonge landbouwers, en niet om de werkelijke inkomenssteun die in het kader van pijler 1 wordt verleend aan jonge landbouwers die zich pas gevestigd hebben (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 6).

49

Uit deze opmerking blijkt dat de bedragen hun rol van inkomenssteun spelen doordat daarmee onvermijdelijke uitgaven, waaronder lopende kosten, worden gedekt en tekorten in hun marktinkomsten worden opgevangen.

50

Het besluit over de methode voor de berekening van de aanvullende betaling voor jonge landbouwers wordt overgelaten aan de lidstaten, die het bedrag van de aanvullende betaling aan de gemiddelde betaling per hectare of de basisbetaling kunnen koppelen dan wel een forfaitair bedrag per landbouwer kunnen toekennen. Italië en Spanje hebben besloten de aanvullende betaling te baseren op de gemiddelde waarde van de betalingsrechten waarover de landbouwer beschikt.

Het is evenwel van belang erop te wijzen dat:

  • jonge landbouwers die helemaal niet over betalingsrechten beschikken, een prioritaire categorie zijn voor de toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve en dat zij in dat geval betalingsrechten krijgen ter waarde van het nationale/regionale gemiddelde;
  • jonge landbouwers met betalingsrechten die kleiner zijn dan het nationale/regionale gemiddelde, recht hebben op een verhoging van de waarde van hun betalingsrechten uit de reserve.

Bijgevolg worden jonge landbouwers die geen betalingsrechten met een hoge waarde hebben geërfd of verworven die voorheen in het bezit van andere landbouwers waren, over het algemeen minder benadeeld dankzij de reserve aan betalingsrechten.

51

De steun is beperkt tot de eerste vijf jaar na de eerste vestiging van de jonge landbouwer, maar deze periode van vijf jaar moet worden verminderd met het aantal jaren dat is verstreken tussen de vestiging en de eerste aanvraag van de regeling. De totale duur en timing van de steun is daarom afhankelijk van zowel het tijdstip van vestiging als van de aanvraag.

Zie verder het antwoord van de Commissie op paragraaf 19.

54

Er zij op gewezen dat Andalusië het selectiecriterium op grond waarvan aanvragers die zich als gevolg van een vervroegd pensioen vestigen, meer punten krijgen, opnieuw heeft ingevoerd met ingang van 7 april 2017.

56

De drempel voor de projectselectie in het kader van pijler 2 in Apulië was niet bijzonder laag (30 %). In totaal werden vier oproepen tot het indienen van voorstellen gelanceerd (drie tussen eind 2009 en begin 2011 en één medio 2015) en bij elke oproep werden projecten afgewezen omdat zij niet voldeden aan de drempel van het minimale aantal punten.

Om uitsluiting te voorkomen van begunstigden die tussen twee oproepen in de maximale subsidiabele leeftijd hebben overschreden, hebben de diensten van de Commissie (in de hoedanigheid van adviesorgaan) alle beheersautoriteiten aanbevolen om: a) in 2014-2020 de beschikbare middelen op homogenere wijze te verdelen; b) verschillende oproepen te lanceren in de loop van de hele programmeringsperiode; c) selectiecriteria vast te stellen die ambitieus genoeg zijn om te mikken op de begunstigden die het hoogst scoren op kwaliteit en behoeften.

57

Als lid van het toezichtcomité heeft de Commissie de beheersautoriteit er meermaals van op de hoogte gebracht dat een minimumdrempel van 1 punt veel te laag was. Ook is erop gewezen dat als de aanvrager minder dan twee punten krijgt, het steunbedrag met 10 % zou moeten worden verlaagd. Bij de laatste wijziging van de selectiecriteria, die op 7 april 2017 is ingegaan, is de minimumdrempel gewijzigd naar zes punten (op een maximum van 29 punten, d.i. een drempel van 20 %) met een verlaging van de steun met 10 % als het totale aantal punten minder dan zeven bedraagt.

61

De Commissie is van mening dat de geldende wettelijke bepalingen (artikel 5, lid 1, onder a), van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 807/2014 van de Commissie) de lidstaten de mogelijkheid bieden om te eisen dat in het bedrijfsplan onder meer informatie wordt opgenomen over het geraamde oorspronkelijke inkomen van het bedrijf.

Afgezien van het feit dat er een bedrijfsplan moet worden opgesteld, wordt de economische levensvatbaarheid van de ondersteunde bedrijven ook op andere wijzen door de vestigingsmaatregel bevorderd:

  • de steun wordt alleen verstrekt aan jonge landbouwers die beschikken over “adequate vakbekwaamheid en deskundigheid”;
  • de steun is gekoppeld aan de uitvoering van het bedrijfsplan;
  • de steun wordt alleen verstrekt aan bedrijven waarvan de omvang minstens even groot is als de drempelwaarde voor de economische omvang (door de lidstaat te definiëren).

Daarnaast kunnen jonge landbouwers een beroep doen op een aantal plattelandsontwikkelingsmaatregelen die de economische levensvatbaarheid bevorderen.

Tekstvak 4 - Weinig bewijs van verbeterde levensvatbaarheid Spanje

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 61 inzake de bedrijfsplannen.

De genoemde voorwaarden zijn een onderdeel van de in de Spaanse wet vastgelegde definitie van “prioritair bedrijf”. In de programmeringsperiode 2007-2013 kon een landbouwbedrijf worden opgericht als prioritair bedrijf (zoals vastgesteld in het nationale kader); in dat geval was de subsidie hoger. Vanaf 2011 was de oprichting als prioritair bedrijf ook een selectiecriterium. Daarom werd deels geselecteerd op basis van die voorwaarden. De controle is nog steeds een zaak van de regionale autoriteiten. Met betrekking tot de controles van de prioritaire status van de bedrijven zijn onlangs corrigerende maatregelen genomen (na een audit van DG AGRI in 2015).

Het bedrijfsplan wordt opgezet met het oog op de ontwikkeling van de landbouwactiviteiten op basis van investeringen, opleiding, advies enz. Het effect van de generatievernieuwing moet leiden tot beter gestructureerde bedrijven en de modernisering daarvan, wat staat voor levensvatbaarheid.

65

Hoewel de hoogte van de steun kan worden gemoduleerd naargelang van het ambitieniveau van het bedrijfsplan, zoals de Commissie dit ten behoeve van de lidstaten heeft toegelicht in het Comité voor plattelandsontwikkeling van 18 maart 2015, kan de steun niet worden gekoppeld aan de uitvoering van specifieke investeringen die in het bedrijfsplan zijn opgenomen.

66

Bij de Poolse benadering is uitgegaan van een logica van vereenvoudiging van de steunverlening.

69 c)

De Commissie is ook verantwoordelijk voor de rapportage over de prestaties van het GLB als geheel.

70

Het GTEK bevat een reeks indicatoren die de lidstaten moeten verstrekken om de prestaties van het GLB aan de in artikel 110 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vastgestelde doelstellingen te toetsen, en niet per individuele maatregel.

71

Aangezien vaak verschillende maatregelen aan dezelfde doelstellingen bijdragen, moeten de doeltreffendheid en efficiëntie van de maatregelen worden beoordeeld tijdens een evaluatie en hoeven zij niet rechtstreeks te worden waargenomen via resultaat- of impactindicatoren. Om die reden zijn de indicatoren gekoppeld aan specifieke doelstellingen (resultaatindicatoren) en algemene doelstellingen (impactindicatoren).

71 b)

De Commissie is van mening dat de doelindicator een redelijke maatstaf vormt voor de specifieke doelstelling van het aandachtsgebied waarvoor hij is gedefinieerd: “het faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel”.

Er moet naar een redelijk evenwicht worden gestreefd bij de vaststelling van de monitoringsindicatoren, de kostenefficiëntie daarvan en de beschikbaarheid van gegevens.

De beoordeling van de algemene resultaten van de ondersteunde maatregelen (bijv. levensvatbaarheid van de bedrijven, generatievernieuwing, banencreatie en verhoging van het opleidings- en innovatieniveau van jonge landbouwers) moet worden geplaatst in de context van de evaluatie, waarvoor de GTEK-indicatoren uitsluitend een ondersteunende functie hebben.

71 c)

De selectieprocedures voor landbouwbedrijven om deel te nemen aan het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen (ILB) kunnen niet van dien aard zijn dat de representativiteit wordt gegarandeerd voor alle mogelijke GLB-maatregelen. Dit belet evenwel niet dat het informatienet nuttige gegevens over andere criteria kan verstrekken, zoals leeftijd van de landbouwer en ontvangen steun.

74

De Commissie is van plan het onderzoek van de evaluaties achteraf van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s af te ronden en zal de lidstaten feedback geven. Eind 2017 zal zij ook een samenvatting van de belangrijkste bevindingen bekendmaken op basis van alle evaluaties.

74 Antwoord op het derde streepje:

De Commissie is van plan het onderzoek van de evaluaties achteraf van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s uiterlijk eind mei 2017 af te ronden.

74 Antwoord op het vierde streepje:

De Commissie is van plan het onderzoek van de evaluaties achteraf van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s uiterlijk eind mei 2017 af te ronden.

77

Zie de antwoorden van de Commissie op paragraaf 24, onder a), en paragraaf 61.

79

Jonge landbouwers gemakkelijker toegang verschaffen tot krediet van commerciële banken is geen expliciete doelstelling van de EU-steun aan jonge landbouwers, maar doordat de financiële positie van de begunstigden verbetert, krijgen zij ook betere toegang tot financiering. Dit neemt niet weg dat de Commissie het gebruik van financiële instrumenten op het gebied van plattelandsontwikkeling, onder meer door jonge landbouwers, de afgelopen jaren sterk heeft gestimuleerd en vergemakkelijkt.

82

De Commissie is het ermee eens dat het moeilijk is om een verband te leggen tussen maatregelen voor jonge landbouwers, de levensvatbaarheid van hun bedrijf en het aantal jonge landbouwers. Dit kan nooit worden bewerkstelligd door alleen te kijken naar een vastgestelde indicator, maar moet zorgvuldig worden onderzocht in het kader van een evaluatie. De Commissie is voornemens om eind 2017 te beginnen met een evaluatie van de generatiewissel; hierbij moet ook worden opgemerkt dat de steun uit hoofde van pijler 1 pas in 2015 is ingevoerd.

Steun aan jonge landbouwers in het kader van pijler 2 draagt op verschillende wijzen bij aan de economische levensvatbaarheid van hun bedrijf. Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 61.

83 b)

De Commissie is van mening dat de doelindicator een redelijke maatstaf vormt voor de specifieke doelstelling van het aandachtsgebied waarvoor hij is gedefinieerd: “het faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel”.

Aangezien vaak verschillende maatregelen aan dezelfde doelstellingen bijdragen, moeten de doeltreffendheid en efficiëntie van de maatregelen worden beoordeeld tijdens een evaluatie en hoeven zij niet rechtstreeks te worden waargenomen via resultaat- of impactindicatoren. Om die reden zijn de indicatoren gekoppeld aan specifieke doelstellingen (resultaatindicatoren) en algemene doelstellingen (impactindicatoren).

Er moet naar een redelijk evenwicht worden gestreefd bij de vaststelling van de monitoringsindicatoren, de kostenefficiëntie daarvan en de beschikbaarheid van gegevens.

De beoordeling van de algemene resultaten van de ondersteunde maatregelen (bijv. levensvatbaarheid van de bedrijven, generatievernieuwing, banencreatie en verhoging van het opleidings- en innovatieniveau van jonge landbouwers) moet worden geplaatst in de context van de evaluatie, waarvoor de GTEK-indicatoren uitsluitend een ondersteunende functie hebben.

Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 70 tot en met 82.

Conclusies en aanbevelingen

85

Jonge landbouwers kunnen een beroep doen op tal van andere instrumenten in het kader van het GLB (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 6). De totale steun aan jonge landbouwers in het kader van pijler 1 bestaat uit de aanvullende betaling en de bedragen van de verschillende lagen van steun in het kader van pijler 1 die de jonge landbouwers ontvangen. Het is deze combinatie van verschillende lagen die de inkomenssteun moduleert naargelang van bepaalde behoeften en volgens de uitvoeringskeuzen van de lidstaten.

87

Het opzetten en ontwikkelen van nieuwe economische activiteiten door jonge landbouwers die met hun landbouwactiviteiten beginnen, is een financiële uitdaging.

Met de betaling voor jonge landbouwers in het kader van de rechtstreekse betalingen wordt beoogd jonge landbouwers die zich pas gevestigd hebben, een hogere inkomenssteun (dan de andere landbouwers) te verlenen in de vorm van een aanvulling op de basisbetaling. Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen V, 6, 17, 19 en 20.

In het kader van de plattelandsontwikkeling moeten de lidstaten de verwachte resultaten via doelindicatoren omschrijven en kwantificeren. Het doel van de steun is omschreven, meer bepaald in artikel 5, lid 2, onder b), van Verordening (EU) nr. 1305/2013: “... faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel”. De impact van de steun moet worden beoordeeld in het kader van een evaluatie.

88 a)

Generatievernieuwing is een beleidsprioriteit en daarvoor worden grote inspanningen geleverd. In de gevestigde interventielogica is die vernieuwing op zich evenwel geen op zichzelf staande algemene doelstelling van het GLB.

De soorten steun van pijler 1 en pijler 2 zijn zo opgezet dat zij elkaar aanvullen. Er is geen uitgebreide coördinatie door de lidstaten nodig, vooral niet omdat zij kunnen worden gecumuleerd.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op paragraaf V en de paragrafen 19 tot en met 33.

88 b)

De betaling voor jonge landbouwers is een aanvulling op de basisbetaling die bedoeld is voor jonge landbouwers die zich pas hebben gevestigd. Deze betaling wordt toegekend als onderdeel van het algehele systeem van ontkoppelde areaalgebonden rechtstreekse betalingen.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 39 tot en met 51 en op paragraaf 85.

88 c)

In het kader van de plattelandsontwikkeling bestaat er ook coördinatie tussen de vestigingssteun en de overige plattelandsontwikkelingsmaatregelen (andere dan investeringen), zoals kennisoverdracht en adviesdiensten.

Aanbeveling 1 – Verbeter de interventielogica door de behoeftenanalyse te versterken en SMART-doelstellingen vast te stellen

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.

Hoewel de Commissie positief staat tegenover de aanbeveling, met name wat betreft de elementen ervan die duidelijk rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de Commissie vallen, kan zij momenteel geen specifieke toezeggingen doen aangaande de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

De Commissie zal in het kader van de voorbereiding van toekomstige wetgevingsvoorstellen onderzoek verrichten en nadenken over mogelijke relevante beleidsinstrumenten voor de ondersteuning van jonge landbouwers en de interventielogica daarvan.

De Commissie zal verder op EU-niveau relevante studies en onderzoeken uitvoeren over de behoeften waarop met beleidsinstrumenten van de EU kan worden ingespeeld. Ook zal zij doorgaan met het bevorderen van de beste praktijken door middel van netwerkactiviteiten.

De Commissie zal ook nadenken over de vaststelling van SMART-doelstellingen met betrekking tot eventuele toekomstige steun van de Unie voor jonge landbouwers en over de vaststelling van een passend prestatiekader.

Gezien de uiteenlopende omstandigheden en territoriale realiteiten in de hele EU kan de Commissie evenwel niet de plaats van de lidstaten innemen wat betreft de gedetailleerde beoordeling van de specifieke behoeften van jonge landbouwers, de keuze van de op nationaal of EU-niveau beschikbare instrumenten en de coördinatie van het gebruik daarvan, en evenmin wat betreft de kwantificering van de verwachte resultaten van de verleende steun.

89 a)

Zie ook de antwoorden van de Commissie op paragraaf 19, paragraaf 24, onder c), en de paragrafen 43, 44 en 45.

Met betrekking tot gezamenlijke zeggenschap kunnen tekortkomingen in de wijze waarop de lidstaten uitvoering hebben gegeven aan de EU-wetgeving, inderdaad ertoe leiden dat de steun wordt verstrekt aan bedrijven waarop jonge landbouwers wat besluitvormingsbevoegdheid betreft slechts een ondergeschikte rol spelen. De Commissie heeft de lidstaten richtsnoeren gegeven voor de toepassing van het begrip langdurige en daadwerkelijke zeggenschap en heeft dit aspect opgenomen in de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

89 b)

De diensten van de Commissie (in de hoedanigheid van adviesorgaan) hebben alle beheersautoriteiten aanbevolen om: a) in 2014-2020 de beschikbare middelen op homogenere wijze te verdelen; b) verschillende oproepen te lanceren in de loop van de hele programmeringsperiode; c) selectiecriteria vast te stellen die ambitieus genoeg zijn om te mikken op de begunstigden die het hoogst scoren op kwaliteit en behoeften.

Aanbeveling 2 – Verbeter de doelgerichtheid van de maatregelen

Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

Met betrekking tot pijler 1 neemt de Commissie er nota van dat er in het geval van gezamenlijke zeggenschap over een landbouwbedrijf met de status van rechtspersoon, duidelijker criteria moeten zijn, maar onderstreept dat:

  • de beoordeling van de rol van jonge landbouwers in rechtspersonen nauw verweven is met belangrijke aspecten op nationaal niveau, met name het nationale vennootschapsrecht, dat in de EU sterk varieert;
  • jonge landbouwers vaak werken en geleidelijk zeggenschap krijgen over gezamenlijke bedrijven met oudere landbouwers;
  • en dat diversificatie van landbouwbedrijven een belangrijk aspect van het GLB is.

Met betrekking tot pijler 2 is de Commissie van mening dat de verschillende elementen van deze aanbeveling (toepassing van duidelijker selectiecriteria, ook in het geval van een gezamenlijke oprichting van een landbouwbedrijf, toepassing van minimumdrempels en het eisen van bedrijfsplannen) reeds onder het toepassingsgebied van het bestaande rechtskader vallen. De Commissie zal (in de hoedanigheid van adviesorgaan) de lidstaten blijven aanmoedigen om de kwaliteit van het vereiste bedrijfsplan en, meer in het algemeen, de selectieprocedure te verbeteren.

90 a)

Het GTEK bevat een reeks indicatoren die de lidstaten moeten verstrekken om de prestaties van het GLB te toetsen per in artikel 110 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vastgestelde doelstelling, en niet per individuele maatregel.

Zie ook het antwoord van de Commissie op de paragrafen 70 en 71.

90 b)

De Commissie is van mening dat de doelindicator een redelijke maatstaf vormt voor de specifieke doelstelling van het aandachtsgebied waarvoor hij is gedefinieerd: “het faciliteren van de instap van goedgeschoolde landbouwers in de landbouwsector, en in het bijzonder van de generatiewissel”. Aangezien vaak verschillende maatregelen aan dezelfde doelstellingen bijdragen, moeten de doeltreffendheid en efficiëntie van de maatregelen worden beoordeeld tijdens een evaluatie en hoeven zij niet rechtstreeks te worden waargenomen via resultaat- of impactindicatoren.

De beoordeling van de algemene resultaten van de ondersteunde maatregelen (bijv. levensvatbaarheid van de bedrijven, generatievernieuwing, banencreatie en verhoging van het opleidings- en innovatieniveau van jonge landbouwers) moet worden geplaatst in de context van de evaluatie, waarvoor de in het GTEK vastgestelde indicatoren slechts één element zijn.

Er moet naar een redelijk evenwicht worden gestreefd bij de vaststelling van de monitoringsindicatoren, de kostenefficiëntie daarvan en de beschikbaarheid van gegevens.

Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 70 tot en met 83.

Aanbeveling 3 – Verbeter het toezicht- en evaluatiesysteem

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.

Hoewel de Commissie positief staat tegenover de aanbeveling, met name wat betreft de elementen ervan die duidelijk rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de Commissie vallen, kan zij momenteel geen specifieke toezeggingen doen aangaande de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

Toch kunnen de volgende precieze antwoorden worden geformuleerd:

  • eerste streepje: Hoewel de Commissie zich sterk inzet voor de verbetering van het prestatiekader voor het GLB na 2020, zal de concrete manier om tot die verbetering te komen, afhangen van het algemene nieuwe beleid dat zal worden uitgestippeld. Een dergelijk monitoring- en evaluatiesysteem moet evenwel evenredig zijn en renderen. In dit verband zal onvermijdelijk een evenwicht moeten worden gevonden tussen het toepassingsgebied en de diepgang van het monitoring- en evaluatiesysteem enerzijds en de daarmee gepaard gaande kosten en lasten anderzijds. Aangezien vaak verschillende maatregelen aan dezelfde doelstellingen bijdragen, moeten de doeltreffendheid en efficiëntie van de maatregelen worden beoordeeld tijdens een evaluatie en hoeven zij niet rechtstreeks te worden waargenomen via resultaat- of impactindicatoren. Om die reden zijn de indicatoren gekoppeld aan specifieke doelstellingen (resultaatindicatoren) en algemene doelstellingen (impactindicatoren).
  • tweede streepje: De Commissie neemt er nota van dat deze aanbeveling tot de lidstaten is gericht. De Commissie zal de voortgang bij de uitvoering van acties en de toepassing van instrumenten met betrekking tot generatievernieuwing monitoren.
  • derde streepje: De Commissie is vastbesloten om hoge normen te hanteren wat betreft de evaluaties die op het niveau van de Unie worden uitgevoerd. Toch moet een evenwicht worden gevonden tussen wat met monitoring en evaluatie kan worden bereikt enerzijds en het risico van buitensporige administratieve lasten anderzijds.

De Commissie zal de uitwisseling van beste praktijken op het gebied van de indicatoren blijven bevorderen en daarbij rekening houden met opgedane ervaringen. De mogelijkheid om programmaspecifieke indicatoren op concrete wijze te integreren in de gemeenschappelijke indicatoren moet per geval worden bekeken en zal afhangen van de mogelijkheid om die indicatoren op het niveau van de Unie toe te passen.

Bij de evaluatie van de “generatievernieuwing” op EU-niveau moet rekening worden gehouden met de effecten van tal van maatregelen, en niet alleen van die ene maatregel betreffende de vestiging van jonge landbouwers. Dit moet gebeuren in het kader van een evaluatie. De Commissie heeft in de studies en het evaluatieplan van DG AGRI aangekondigd dat uiterlijk eind 2017 met een evaluatie betreffende de generatievernieuwing wordt begonnen.

Verklarende woordenlijst

Actieve landbouwer: de in artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 vastgelegde bepaling inzake actieve landbouwers1 heeft tot doel te voorkomen dat personen en bedrijven steun in het kader van het GLB ontvangen wanneer hun bedrijfsactiviteiten niet of nauwelijks agrarisch van aard zijn. Het belangrijkste element van de bepaling inzake actieve landbouwers bestaat uit een negatieve lijst van bedrijfstakken/-activiteiten, waaronder luchthavens, waterwerken, vastgoeddiensten, spoorwegdiensten en permanente sport- en recreatiegebieden. Desgewenst kunnen lidstaten een engere definitie van actieve landbouwer toepassen.

Beheersautoriteit: de lokale, regionale of nationale instantie die door de lidstaten wordt aangewezen om een programma voor plattelandsontwikkeling bij de Commissie in te dienen en het vervolgens te beheren en uit te voeren.

Betaalorgaan: de nationale of regionale instantie die verantwoordelijk is voor de beoordeling, berekening en uitbetaling van landbouwsubsidies.

Elfpo: Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling. Uit dit fonds, dat vaak wordt aangeduid als “pijler 2” van het GLB, wordt de bijdrage van de EU aan programma’s voor plattelandsontwikkeling gefinancierd.

ELGF: Europees Landbouwgarantiefonds. Uit dit fonds worden hoofdzakelijk rechtstreekse betalingen aan landbouwers gefinancierd, alsmede maatregelen om landbouwmarkten te reguleren of te ondersteunen; het wordt vaak aangeduid als “pijler 1” van het GLB.

Gedeeld beheer: wijze van uitvoering van de EU-begroting waarbij uitvoeringstaken aan de lidstaten zijn gedelegeerd2, terwijl de Commissie de eindverantwoordelijkheid behoudt (toezichthoudende taken).

GLB (gemeenschappelijk landbouwbeleid): het geheel van wetgeving en praktijken dat door de Europese Unie is vastgesteld om een gemeenschappelijk, uniform beleid voor de landbouw te vormen. De eerste maatregelen werden in 1962 ingevoerd. Sindsdien is het beleid aangepast en verder ontwikkeld en heeft het een aantal hervormingen ondergaan.

GTEK (gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader): EU-breed toezicht- en evaluatiekader voor plattelandsontwikkeling in de programmeringsperiode 2007-2013. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is het op beide GLB-pijlers van toepassing (Elfpo en ELGF).

Impact: maatschappelijke veranderingen op de lange termijn die op zijn minst gedeeltelijk te danken zijn aan het optreden van de EU.

Informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen (ILB): een instrument voor het evalueren van het inkomen van commerciële landbouwbedrijven en van de impact van het GLB. Het is gebaseerd op de boekhoudkundige gegevens van een steekproef van meer dan 80 000 landbouwbedrijven in alle lidstaten van de EU.

Interventielogica: deze beschrijft het verband tussen de sociaal-economische behoeften waarin de interventie moet voorzien en de doelstellingen, input, processen, output, resultaten en impact van die interventie.

Jonge landbouwer: in het kader van pijler 1 een persoon die op het moment indiening van de aanvraag jonger is dan 40 jaar en die voor het eerst als bedrijfshoofd een landbouwbedrijf opricht of die al een dergelijk bedrijf heeft opgericht in de periode van vijf jaar voorafgaand aan de eerste indiening van een aanvraag, zoals beschreven in artikel 50, lid 2, van Verordening (EU) 1307/2013. In het kader van pijler 2 een persoon die op het moment van indiening van de aanvraag jonger is dan 40 jaar, zich voor het eerst als bedrijfshoofd op dat landbouwbedrijf vestigt en beschikt over adequate vakbekwaamheid en deskundigheid, zoals beschreven in artikel 2, lid 1, onder n), van Verordening (EU) nr. 1305/20133. Het is niet mogelijk om het aantal landbouwers tot 40 jaar vast te stellen omdat Eurostat de leeftijdsgroep van 35-44 jaar niet in verdere subgroepen opsplitst.

Landbouwbedrijf: een technisch-economische eenheid die onder één beheer wordt geëxploiteerd en als hoofd- of nevenactiviteit landbouwactiviteiten verricht op het economisch grondgebied van de Europese Unie. Het bedrijf mag daarnaast ook andere (niet tot de landbouw behorende) goederen en diensten leveren.

Landbouwstructuurenquête (FSS, Farm Structure Survey): een door alle lidstaten van de EU uitgevoerde enquête. De FSS wordt in de hele EU consistent uitgevoerd aan de hand van een gemeenschappelijke methodologie en resulteert in vergelijkbare en representatieve statistieken voor alle landen en door de tijd heen, op regionaal niveau. De FSS wordt om de drie of vier jaar gehouden als steekproefenquête en om de tien jaar als volkstelling.

Output: de producten van het programma.

Pijler: Het GLB bestaat uit twee fondsen, ook wel aangeduid als “pijlers”: Met “pijler 1” wordt verwezen naar het ELGF, waaruit rechtstreekse betalingen aan landbouwers worden gedaan, terwijl met “pijler 2” wordt verwezen naar het Elfpo, waaruit programma’s voor plattelandsontwikkeling worden gefinancierd.

Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP): een door een lidstaat opgesteld en door de Commissie goedgekeurd document voor de planning van en het toezicht op de uitvoering van het EU-beleid inzake plattelandsontwikkeling op regionaal of nationaal niveau.

Programmeringsperiode: meerjarig kader voor de planning en uitvoering van EU-beleid zoals het beleid inzake plattelandsontwikkeling. Deze controle heeft betrekking op de perioden 2007-2013 en 2014-2020.

Rechtstreekse betalingen: worden rechtstreeks aan landbouwers gedaan om hun een vangnet te garanderen. Ze worden voornamelijk toegekend in de vorm van basisinkomenssteun, die niet gekoppeld is aan productie, ter stabilisering van hun inkomen uit verkoop op de markten, die onderhevig zijn aan volatiliteit. Ze worden verstrekt uit het Europees Landbouwgarantiefonds, dat vaak wordt aangeduid als “pijler 1” van het GLB.

Resultaat: de onmiddellijke gevolgen van het programma voor de rechtstreekse doelgroep of ontvangers.

SMART-doelstellingen: specifieke, meetbare, haalbare, realistische en tijdgebonden doelstellingen4.

Toeslagrechten: werden in het kader van de GLB-hervorming van 2003 ingevoerd ter uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling. Toeslagrechten werden onder landbouwers verdeeld op basis van historische gegevens (regionaal of op het niveau van de individuele landbouwer). Na de hervorming van 2003 moest een landbouwer, om in aanmerking te komen voor een eenmalige betaling, de toeslagrechten waarover hij of zij beschikte, activeren samen met het overeenkomstige aantal subsidiabele landbouwhectaren. Bij de hervorming van 2013 werden deze toeslagrechten vervangen door nieuw ingevoerde betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling. Bij wijze van uitzondering mogen sommige lidstaten die aan bepaalde voorwaarden voldoen de bestaande toeslagrechten handhaven.

Voetnoten

Verklarende woordenlijst

1 Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 608).

2 Artikel 59 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1).

3 Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 487).

4 Artikel 30, lid 3, van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012.

Inleiding

5 Kroatië was tot 2013 niet in de statistieken opgenomen.

6 Eurostat verstrekt gegevens voor de volgende leeftijdsgroepen: jonger dan 35 jaar, 35-44 jaar, 45-54 jaar, 55-64 jaar, en ouder dan 65 jaar.

7 De landbouwstructuurenquête wordt om de drie jaar door alle lidstaten uitgevoerd met behulp van een gemeenschappelijke methodologie en levert dus vergelijkbare en representatieve statistieken op voor de lidstaten door de tijd heen. Het is niet mogelijk om het aantal landbouwers tot 40 jaar vast te stellen omdat Eurostat de leeftijdsgroep van 35-44 jaar niet in verdere subgroepen opsplitst.

8 Resolutie van het Europees Parlement van 5 juni 2008 over de toekomst van jonge landbouwers in het kader van de lopende hervorming van het GLB (2007/2194(INI)).

9 Resolutie van het Europees Parlement van 23 juni 2011 over het GLB tot 2020: inspelen op de uitdagingen van de toekomst inzake voedsel, natuurlijke hulpbronnen en territoriale evenwichten (2011/2051 (INI)).

10 EU-Raad, Conclusies van het voorzitterschap over de versterking van het EU-beleid voor jonge landbouwers, zitting van de Raad Landbouw en Visserij van 15 december 2014.

11 Europese Commissie “Young farmers and the CAP”, Luxemburg, Publicatiebureau van de Europese Unie, 2015.

12 Rede van commissaris Phil Hogan tijdens de gezamenlijke ENRD/CEJA-workshop over generatievernieuwing in Brussel op 25 januari 2017.

13 Richtlijn 81/528/EEG van de Raad van 30 juni 1981 tot wijziging van Richtlijn 72/159/EEG betreffende de modernisering van landbouwbedrijven (PB L 197 van 20 juli 1981, blz. 41), waarbij onder meer specifieke maatregelen werden ingevoerd gericht op jonge landbouwers jonger dan 40 jaar.

14 Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en intrekking van een aantal verordeningen (PB L 160 van 26.6.1999, blz. 80).

15 Zie Verordening (EU) nr. 1307/2013, met name overweging 47: “Voor jonge landbouwers is het financieel problematisch om nieuwe economische activiteiten in de landbouwsector op te zetten en tot ontwikkeling te brengen. Daarmee dient rekening te worden gehouden bij de toewijzing en verdeling van rechtstreekse betalingen. Dit is van essentieel belang voor het concurrentievermogen van de EU-landbouwsector”.

Reikwijdte en aanpak van de controle

16 Zie Europees Parlement, “Verslag over de stand van zaken in verband met de concentratie van landbouwgrond in de EU: manieren om landbouwers betere toegang tot land te geven” (2016/2141(INI)): in 2010 had slechts 3 % van de landbouwbedrijven al 50 % van de landbouwgrond in de EU-27 in handen, doordat “het beleid en de subsidies van de EU concentratieprocessen in de hand werken”, omdat grote bedrijven onevenredig profiteren van rechtstreekse betalingen en bij besteding van deze middelen de marktprijzenworden opgedreven.

17 ECORYS, LEI-Wageningen UR, Aequator Groen & Ruimte, voor de Commissie: “Young farmers” needs”, september 2015. In het kader van deze in 2014-2015 verrichte studie werden gemiddeld 78 interviews met landbouwers in elke EU-lidstaat gehouden. De resultaten van deze enquêtes en de behoeften van jonge landbouwers werden in de afzonderlijke lidstaten door focusgroepen besproken.

18 Zie Europees Parlement, “Study on possible effects on land markets on EU land of new direct payments”, 2013, waarin staat dat de prijzen van de verkoop en pacht van landbouwgrond in de nieuwe lidstaten met de toename in REABs (regelingen inzake een enkele areaalbetaling) sterk zijn gestegen sinds hun toetreding in 2004. Ook wordt in deze studie opgemerkt dat de correlatie tussen de rechtstreekse betalingen en de grondprijzen zeer sterk is en dat er sprake is van een aanzienlijke kapitalisatie van bedrijfstoeslagregelingen in de EU-15. Zie ook het Istituto Nazionale di Economia Agraria (Italiaanse nationale instituut voor landbouweconomie), “I giovani e il ricambio generazionale nell’agricoltura italiana” (Jongeren en generatievernieuwing in de Italiaanse landbouw)”, 2013.

19 ECORYS, LEI-Wageningen UR, Aequator Groen & Ruimte, voor de Commissie: “Young farmers” needs”, september 2015.

20 Zie voor Frankrijk het jaarverslag (2007) van de Franse rekenkamer.
Zie ook het Istituto Nazionale di Economia Agraria(Italiaanse nationale instituut voor landbouweconomie), “I giovani e il ricambio generazionale nell’agricoltura italiana” (Jongeren en generatievernieuwing in de Italiaanse landbouw), 2013.
Zie voor Spanje paragraaf 68 van dit verslag.

21 ECORYS, LEI-Wageningen UR, Aequator Groen & Ruimte, voor de Commissie: “Young farmers” needs”, september 2015.

22 Eurostat – “Landbouwstructuurenquête 2007-2013”.

Opmerkingen

23 Overweging 47 van Verordening (EU) nr. 1307/2013: “Voor jonge landbouwers is het financieel problematisch om nieuwe economische activiteiten in de landbouwsector op te zetten en tot ontwikkeling te brengen. Daarmee dient rekening te worden gehouden bij de toewijzing en verdeling van rechtstreekse betalingen.”

24 SEC(2011) 1153 definitief/2 van 20.10.2011 “Impact Assessment Common Agricultural Policy towards 2020”, bijlage 3.

25 De netto bedrijfstoegevoegde waarde is een inkomensindicator van het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen waarmee het bedrag wordt gemeten dat beschikbaar is om alle vaste productiefactoren van een landbouwbedrijf te betalen (land, arbeid en kapitaal).

26 Europese Commissie, Agricultural Policy Perspective Brief, nr. 5 “Overview of CAP Reform 2014-2020”, december 2013.

27 Bron: Evaluatie achteraf van het POP Emilia-Romagna 2007-2013, zie ook paragraaf 75.

28 Voor begunstigden van beide maatregelen is alleen het aandeel van de stijging van de jaarlijkse bruto toegevoegde waarde met betrekking tot de in het kader van de vestigingsmaatregel verleende steun in overweging genomen.

29 Gemiddeld besteedden lidstaten 1,33 % van hun begroting voor rechtstreekse betalingen van 2015 aan deze aanvullende betaling voor jonge landbouwers. Dit betreft de geschatte financieringsbehoeften, niet de daadwerkelijke uitgaven.

30 Artikel 50, leden 6 tot en met 8, van Verordening (EG) nr. 1307/2013. Als alternatief kunnen de lidstaten kiezen voor de betaling van een jaarlijks forfaitair bedrag, ongeacht de grootte van een landbouwbedrijf, zoals bepaald in artikel 50, lid 10, van Verordening (EG) nr. 1307/2013 (alleen Luxemburg heeft hiervoor gekozen).

31 België, Bulgarije, Ierland, Spanje, Frankrijk, Kroatië, Luxemburg, Oostenrijk, Portugal, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland).

32 Estland, Cyprus, Litouwen en Finland hebben er voor de periode 2016-2020 voor gekozen de toegang tot deze betaling te beperken tot rechtspersonen waarover uitsluitend jonge landbouwers zeggenschap hadden, en Letland deed dit voor de periode 2017-2020.

33 Zie bijlage V voor een overzicht.

34 Renta de referencia: indicator van brutosalarissen in Spanje behalve in de landbouwsector. Deze is in de Spaanse nationale wet nr. 19/1995 vastgelegd. In 2016 bedroeg deze 28 397 euro.

35 Zoals bepaald in artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1307/2013. Zie definitie in verklarende woordenlijst.

36 Dit is het eenvoudigste en meest voorkomende soort bedrijf in de Italiaanse landbouw. Het wordt beschreven in de artikelen 2251-2290 van het Italiaanse burgerlijk wetboek.

37 Op basis van door de lidstaten aan de Commissie en de Rekenkamer verstrekte onvolledige gegevens: gegevens van Kroatië, Frankrijk, Italië, Roemenië, Malta en het Verenigd Koninkrijk ontbraken eind februari 2017 nog geheel of gedeeltelijk.

38 Volgens het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen was de gemiddelde netto bedrijfstoegevoegde waarde (NBTW) in de 27 EU-lidstaten in 2012 ongeveer 30 000 euro, terwijl de NBTW per arbeidsjaareenheid circa 19 000 euro bedroeg.

39 Istituto Nazionale di Economia Agraria, “I giovani e il ricambio generazionale nell’agricoltura italiana”, 2013, blz. 45. Deze waarde is gebaseerd op de enquête die in het kader van het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen werd gehouden en is mogelijk niet statistisch representatief voor de landbouwbevolking van jonger dan 40 jaar in Italië.

40 Plattelandsgebieden met algemene ontwikkelingsproblemen vormen de meest achtergestelde gebieden van de regio, waarin een moeilijk reliëf en schaarse infrastructuur de productieve activiteiten beperken en die worden gekenmerkt door een aanzienlijk lager bbp per hoofd van de bevolking dan andere gebieden.

41 Salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), sociale bijdragen reeds afgetrokken. Dit wordt berekend door het Franse bureau voor de statistiek en komt overeen met een maandelijks brutosalaris van 1 480 euro (op 1.1.2017) op basis van 151,67 werkuren per maand.

42 Renta de referencia: indicator van brutosalarissen in Spanje behalve in de landbouwsector. Deze is in de Spaanse nationale wet nr. 19/1995 vastgelegd. In 2016 bedroeg deze 28 397 euro.

43 Zie de Speciale verslagen nrs. 8/2012, 1/2013, 6/2013, 12/2013 en 25/2015 (http://eca.europa.eu).

44 De ILB-steekproef is opgezet ter observatie van de inkomens van commerciële landbouwbedrijven. Deze kan nuttige informatie bieden over de zakelijke prestaties van landbouwbedrijven per landbouwsector en bedrijfsgrootteklasse. De steekproef was echter niet zodanig opgezet dat deze representatief werd geacht voor specifieke groepen zoals GLB-begunstigden of jonge landbouwers. Toereikend representatieve informatie over het inkomen van jonge landbouwers of over de effecten van specifieke EU-steunmaatregelen, zoals de vestigingsmaatregel voor jonge landbouwers, is dan ook niet beschikbaar. Zie voor verdere informatie Speciaal verslag nr. 1/2016, de paragrafen 48-50 (http://eca.europa.eu).

45 Frankrijk heeft het evaluatieverslag achteraf eind maart 2017 verstrekt, na de afsluiting van deze controle.

46 Volgens ECORYS, LEI-Wageningen UR, Aequator Groen & Ruimte, voor de Commissie: “Young farmers” needs in Spain” van september 2015, vond 56 % van de jonge landbouwers in Spanje de toegang tot krediet problematisch, tegen 33 % van de jonge landbouwers in de 28 EU-lidstaten.

47 Gebaseerd op het gemiddelde aantal landbouwers in de leeftijdsgroep 15-44 jaar in de periode 2007-2013.

Antwoorden van de Commissie

1 Brieven aan DK (Ares(2015)162942 van 15.1.2015), NL (Ares(2015)1173220 van 17.3.2015) en EE (Ares(2016)6004433 van 19.10.2016), die tijdig voor raadpleging door de autoriteiten van de lidstaten beschikbaar zijn gesteld via CircaBC.

2 Workshop voor deskundigen over “Betaling voor jonge landbouwers – uitwisseling van ervaringen van de lidstaten op het gebied van uitvoering en controle”, die op 23 september 2015 werd georganiseerd (documentatie voor de lidstaten beschikbaar in CircaBC).

GebeurtenisDatum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle16.3.2016
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)30.3.2017
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure31.5.2017
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)28.6.2017

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd vastgesteld door controlekamer I, die onder leiding staat van ERK-lid Phil Wynn Owen en gespecialiseerd is in het duurzame gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De controle werd geleid door ERK-lid Janusz Wojciechowski, ondersteund door kabinetschef Kinga Wisniewska-Danek en kabinetsattaché Katarzyna Radecka-Moroz, hoofdmanager Helder Faria Viegas, taakleider Lorenzo Pirelli, en adjunct-taakleider Malgorzata Frydel. Het controleteam bestond uit Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia en Diana Voinea. Secretariële assistentie werd verleend door Frederique Hussenet, Monika Schmidt en Terje Teppan-Niesen.

Van links naar rechts: Kinga Wisniewska-Danek, Carlos Sanchez Rivero, Malgorzata Frydel, Frédéric Soblet,
Janusz Wojciechowski, Diana Voinea, Katarzyna Radecka-Moroz, Helder Faria Viegas, Lorenzo Pirelli.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

EU-steun voor jonge landbouwers moet doelgerichter worden toegewezen om doeltreffende generatievernieuwing te bevorderen
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF 978-92-872-7782-4 1977-575X 10.2865/598462 QJ-AB-17-010-NL-N
HTML 978-92-872-7763-3 1977-575X 10.2865/151627 QJ-AB-17-010-NL-Q

© Europese Unie, 2017

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Waar zijn EU-publicaties verkrijgbaar?

Gratis publicaties:

(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties: