A fiatal mezőgazdasági termelők részére nyújtott uniós támogatásnak célzottabban kellene elősegítenie a tényleges generációs megújulást

Összefoglalás

I

Az EU-27 mezőgazdasági termelőinek száma az utóbbi évtizedben rohamosan csökkent, a 2005. évi 14,5 millióról a 2013-as 10,7 millióra. A fiatal (legfeljebb 44 éves) mezőgazdasági termelők száma 2005 és 2013 között 3,3 millióról 2,3 millióra csökkent. Mivel a mezőgazdasági termelők száma minden korcsoportban csökkent, a fiatal termelőknek a mezőgazdasági termelők népességéhez viszonyított aránya nagyjából állandó, valamivel 20% feletti maradt. Jelentős különbségek vannak azonban a tagállamok között.

II

A 2007–2020-as időszakban az Unió 9,6 milliárd eurót különített el a fiatal mezőgazdasági termelők támogatására a mezőgazdasági üzemek versenyképességének növelése és az agrárágazatban a generációs megújulás elősegítése céljából. A mezőgazdasági tevékenység elindítására vonatkozó intézkedés második pilléres tagállami társfinanszírozásával együtt a köztámogatás teljes összege eléri a 18,3 milliárd eurót. A 2007–2013-as időszakban közel 200 000 fiatal mezőgazdasági termelő kapott tevékenység elindítására irányuló uniós támogatást. Az uniós támogatás több mint 70%-át a második pillér (EMVA) fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására vonatkozó intézkedése keretében folyósították, míg a fennmaradó 30% a 2014–2020-as időszakban az első pillér (EMGA) keretében fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen támogatás.

III

Ennek fényében megvizsgáltuk, hogy az Európai Unió milyen szerepet játszik a fiatal mezőgazdasági termelők támogatásában és a generációs megújulás elősegítésében. Ellenőrzésünket a Bizottságnál és a fiatal mezőgazdasági termelők számára a legnagyobb összegeket folyósító négy tagállamban (Franciaország, Spanyolország, Lengyelország, Olaszország) végeztük. Az ellenőrzés során a következő kérdésre kerestük a választ: „A fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott uniós támogatás megfelelően lett kialakítva ahhoz, hogy ténylegesen hozzájáruljon egy jobb generációs megújuláshoz?”

IV

Általános következtetésünk: a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott uniós támogatás pontatlanul kijelölt beavatkozási logikán alapul, amelynek várt eredményeit és hatását nem határozták meg. Az uniós támogatásnak célzottabban kellene elősegítenie a tényleges generációs megújulást. Jelentős különbségeket találtunk azonban a fiatal mezőgazdasági termelőknek folyósított első pilléres és a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres kifizetések között.

V

A fiatal termelőknek folyósított első pilléres kifizetések esetében a következőket találtuk:

• a támogatás nem alapul megbízható igényfelmérésen, és célkitűzése nincs összhangban a generációs megújulás ösztönzésével kapcsolatos általános célkitűzéssel. A tagállamok az első pilléres kifizetést sem a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres intézkedéssel, sem a tagállami intézkedésekkel nem koordinálták;
• igényfelmérés hiányában a támogatást egységes formában – hektáronkénti éves kifizetésként – folyósítják, és annak összegével és időzítésével kapcsolatban nem világos, hogy a jövedelemkiegészítésen kívül milyen konkrét szükségletek kielégítését célozza;
• a közös monitoring- és értékelési keretrendszer nem szolgált hasznos mutatókkal a kifizetés eredményességének felméréséhez, mivel e kifizetéshez nem tartoznak eredménymutatók, és a támogatott mezőgazdasági üzemek jövedelmére, illetve életképességére vonatkozóan sem gyűjtenek adatokat.

VI

A fiatal termelőknek tevékenységük elindításához nyújtott második pilléres kifizetések esetében a következőket találtuk:

• noha a kifizetéseket általában bizonytalan igényfelmérés alapján folyósítják, a célok részben konkrétak, mérhetők, megvalósíthatók, relevánsak és határidősek, továbbá összességében tükrözik a generációs megújulás ösztönzésének általános célkitűzését. A második pilléres beruházási intézkedéssel is tapasztalható némi koordináció;
• a támogatás olyan formában történik (üzleti terv teljesítéséhez kötött egyösszegű kifizetés, illetve ezen felül egyes esetekben hitelekre adott kamattámogatás) amely jobban kielégíti a fiatal termelők igényeit a földhöz, tőkéhez és az ismeretekhez való hozzáférés terén. A támogatás összege általában az igényekhez kapcsolódik, és azt egyes konkrét intézkedések (pl. biogazdálkodás bevezetése, víz- vagy energiatakarékos kezdeményezések) ösztönzése céljával modulálták;
• a támogatás a képzettebb termelők felé irányul, akik kötelezettséget vállalnak életképes üzemek létrehozását elősegítő üzleti terv végrehajtására, és akiket a projektkiválasztási folyamat során gyakran arra ösztönöznek, hogy tevékenységüket kedvezőtlen adottságú területen kezdjék meg. Az üzleti tervek azonban eltérő minőségűek voltak, és az irányító hatóságok egyes esetekben nem alkalmaztak a legjobb projekteknek prioritást adó kiválasztási eljárást. A kiválasztási kritériumok a 2007–2013-as időszak vége felé kerültek csak bevezetésre, az alsó küszöbértékek vagy túl alacsonyak voltak vagy meg sem határozták őket, és az intézkedésre előirányzott hétéves költségvetést egyes tagállamok már a programozási időszak elején benyújtott összes pályázat finanszírozására felhasználták, így a tevékenységüket később megkezdő fiatal termelők már nem juthattak támogatáshoz;
• főként a közös monitoringrendszerben meghatározott mutatók rossz minősége miatt kevés bizonyítékot találtunk arra, hogy az uniós intézkedések elősegítették-e a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítását, a jobb generációs megújulást és a támogatott üzemek életképességét.

VII

A következő ajánlásokat tesszük a Bizottságnak és a tagállamoknak:

1. biztosabb eredményeket adó igényfelmérések, valamint a generációs megújulás elősegítésével kapcsolatos átfogó célkitűzést is tükröző SMART célkitűzések meghatározása révén tökéletesítsék a beavatkozási logikát;
2. jobb projektkiválasztási rendszerekkel és üzleti tervek alkalmazásával tegyék célirányosabbá az intézkedéseket;
3. a tagállamok által monitoringrendszerükben és értékelő jelentéseikben kidolgozott követendő gyakorlatokat alapul véve tegyék tökéletesebbé a monitoring- és értékelési keretrendszert.

Bevezetés

A mezőgazdasági termelők népességének csökkenése

01

Az Európai Unió a mezőgazdasági termelői népességének csökkenésével néz szembe. Az EU-27⁵ mezőgazdasági termelőinek száma az utóbbi évtizedben (2005 és 2013 között) rohamosan fogyatkozott: 14,5 millióról 10,7 millióra, vagyis nem egészen tíz év alatt az egynegyedével csökkent. Ez a probléma a mezőgazdasági termelők minden korcsoportját érintette (lásd: 1. ábra). A 40 évesnél nem idősebb mezőgazdasági termelők száma nem ismert, mivel az Eurostat adatai a 35–44 évesek korcsoportját nem bontják további részkorcsoportokra⁶.

02

A fiatal (legfeljebb 44 éves) mezőgazdasági termelők száma 2005 és 2013 között 3,3 millióról 2,3 millióra, azaz kevesebb mint tíz év alatt a kétharmadára csökkent. A mezőgazdasági termelők népességén belül a fiatal termelők százalékos aránya ugyanakkor viszonylag állandó, valamivel 20% feletti maradt (lásd: 2. ábra).

03

A tagállam között jelentősek az eltérések: Lengyelországban például 2007 és 2013 között 34%-ról 36%-ra nőtt, Spanyolországban viszont ugyanekkor 21%-ról 16%-ra csökkent a mezőgazdasági termelők népességén belül a fiatal mezőgazdasági termelők aránya. Az I. melléklet áttekintést nyújt az egyes tagállamok mezőgazdasági termelőinek számáról és azok alakulásáról a 2007–2013-as időszakban, a II. melléklet a mezőgazdasági termelők életkor szerinti megoszlásának alakulását mutatja be.

A generációs megújulás kiemelt helyet kap a polotikai napirenden

04

2008-ban az Európai Parlament úgy vélte, hogy „az Unióban az élelmiszerek magas minőségének, az élelmiszerbiztonságnak és az EU önellátásának jövőbeni megőrzése érdekében generációváltásra van szükség”, valamint hogy „a generációváltás prioritásként való kezelésével a KAP célkitűzésévé kell tenni a mezőgazdasági tevékenységet választó fiatalok előtt álló akadályok felszámolását”⁸. 2011-ben megjegyezte: „a fiatal mezőgazdasági termelőkre vonatkozóan a 2. pillérben foglalt intézkedéseknek nem sikerült megállítaniuk a mezőgazdasági ágazat gyors elöregedését”, továbbá: „a második pillérben szereplő támogatási rendszereket” ki kell terjeszteni⁹. Emellett 2014-ben a Tanács is rámutatott¹⁰, hogy a fiatal mezőgazdasági termelők részvétele és a mezőgazdaságban a generációs megújulás alapvető fontosságúak az európau agrárágazat fenntarthatósága és hosszú távú versenyképessége szempontjából.

05

2015-ben a Bizottság is amellett érvelt¹¹, hogy a fiatal mezőgazdasági termelőket feltétlenül támogatni kell. Phil Hogan biztos szerint¹²: „…a generációs megújulás kérdése sokkal többet kell, hogy jelentsen, mint az uniós mezőgazdasági termelők átlagos életkorának csökkentése. Jelenti azt is, hogy magasan képzett fiatal mezőgazdasági termelők új generációját képessé tegyük arra, hogy a technológia összes előnyét a javukra fordítva elősegítsék a fenntartható gazdálkodási módszerek elterjedését Európában”. Kijelentette továbbá: „a fiatalok előtt akadályok állnak, ha mezőgazdasági tevékenységbe akarnak fogni”, a leglényegesebb ilyen akadály a földhöz, a tőkéhez és az ismeretekhez való hozzáférés nehézsége.

A fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott uniós támogatás

06

A 2007–2020-as időszakban a kifejezetten a fiatal mezőgazdasági termelők támogatására elkülönített uniós költségvetés teljes összege 9,6 milliárd euró. A 2007–2013-as időszakban ez az összeg 3,2 milliárd euró volt (amelyet a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres támogatásként nyújtottak), majd a 2014–2020-as időszakra 6,4 milliárd euróra nőtt, azaz megkétszereződött, főként a fiatal termelőknek juttatott első pilléres kiegészítő közvetlen kifizetések bevezetésének köszönhetően (lásd: 3. ábra). A közkiadás teljes összege (a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres támogatások tagállami társfinanszírozás összegével együtt) 18,3 milliárd euró.

07

A fiatal mezőgazdasági termelők támogatásának bevezetésére még az 1980-as években került sor¹³. 2000 óta az összegek döntő részét a második pillér keretében, a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindításához nyújtott támogatásként folyósították¹⁴. Ezt az intézkedést a 2014–2020-as időszakban a „mezőgazdasági üzemek és a vállalkozások fejlesztése” nevű intézkedés követte. Az intézkedés a 28 tagállamból 24-ben, a 118 vidékfejlesztési programból 92-ben kerül végrehajtásra.

08

A 2014–2020-as időszakban az első pillér keretében további támogatást vezettek be¹⁵, a közvetlen kifizetésen felül 25%-ot juttatva a fiatal mezőgazdasági termelőknek.

09

A 4. ábra áttekintést nyújt a 2007–2020-as időszakban közvetlenül vagy közvetetten a fiatal mezőgazdasági termelőket célzó uniós eszközökről. Amint a 4. ábra mutatja, ellenőrzésünk a fiatal termelőket közvetlenül támogató intézkedésekre, a második pillér tevékenység elindítására vonatkozó intézkedésére és az első pillér fiatal termelőknek nyújtott kiegészítő támogatására összpontosított.

10

Az alábbi 1. táblázat azt veti össze, hogy melyek a fiatal mezőgazdasági termelőket célzó támogatások főbb jellegzetességei az első és a második pillér keretében (2014–2020-as időszak).

1. táblázat

A fiatal mezőgazdasági termelőket célzó támogatások főbb jellegzetességei az első és a második pillér keretében (2014–2020-as időszak)

	Első pillér. Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) A fiatal mezőgazdasági termelők részére nyújtott támogatás	Második pillér. Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) 6.1. intézkedés. Fiatal mezőgazdasági termelőknek mezőgazdasági üzemek és vállalkozások fejlesztésére nyújtott támogatás
Jogalap	Az 1307/2013/EU rendelet 50. cikke	Az 1305/2013/EU rendelet 19. cikke
Támogatási forma	Az alaptámogatási rendszerben vagy az egységes területalapú támogatási rendszerben támogatásra jogosult fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott kiegészítő támogatás.	Legfeljebb 70 000 euró összegű, üzleti terv alapján nyújtott pályakezdési támogatás (az egyenleg kifizetésének feltétele az üzleti terv megfelelő végrehajtása).
A támogatás időtartama	A tevékenység megkezdésétől számított legfeljebb öt évig évente folyósított kifizetés.	Mezőgazdasági üzemenként / termelőnként egyszer (legalább két részletben) folyósított kifizetés.
Végrehajtás	Kötelező azon tagállamok számára, amelyek csupán a következő néhány paramétert határozzák meg: költségvetés, számítási módszer, hektárszám felső határa, szakképzettségre vonatkozó követelmények és a bejegyzett mezőgazdasági üzemek közös irányítása (lásd: 40. bekezdés).	Önkéntesen választható azon tagállamok/régiók számára, amelyek a vidékfejlesztési programokban prioritásokat és célkitűzéseket határoznak meg, támogathatósági és kiválasztási kritériumokat adnak meg, projekteket választanak ki és beszámolnak a Bizottságnak az intézkedések végrehajtásáról.
Célkitűzés	„a fiatal mezőgazdasági termelők (…) tevékenysége megkezdésének és a mezőgazdasági üzemük azt követő strukturális kiigazításának a megkönnyítése”1, továbbá a fenntartható élelmiszer-termeléssel kapcsolatos általános KAP-célkitűzéshez való hozzájárulás a mezőgazdasági üzemek életképességének javítása2 és a generációs megújulás ösztönzése révén3.
Támogatható kedvezményezettek	40 évesnél fiatalabb mezőgazdasági termelők. Azok a mezőgazdasági termelők, akik vezetőként először hoznak létre mezőgazdasági üzemet, illetve akik a 2015-ös közvetlen kifizetési pályázatokat megelőző 5 évben kezdték meg tevékenységüket. Természetes és jogi személyek, beleértve azt az esetet is, amikor a fiatal mezőgazdasági termelő közös irányítást gyakorol a mezőgazdasági üzem felett.	40 évesnél fiatalabb mezőgazdasági termelők Azok a mezőgazdasági termelők, akik vezetőként először hoznak létre mezőgazdasági üzemet. Jogi személyek, beleértve azt az esetet is, amikor a fiatal mezőgazdasági termelő közös irányítást gyakorol a mezőgazdasági üzem felett.
A kedvezményezettek száma	279 071 (2015-ben).	193 828 a 2007–2013-as időszakban. A 2014–2020-as időszakban nem határoztak meg uniós szintű célokat.
Az egy kedvezményezettre eső támogatás átlagos összege	1135 euró (2015-ben).	20 000 euró (a 2007–2013-as időszakban).

1 Az 1307/2013/EU rendelet 47. preambulumbekezdése és az 1305/2013/EU rendelet 17. preambulumbekezdése.

2 Lásd: az 1305/2013/EU rendelet 5. cikke.

3 Az első pillért illetően lásd: a Bizottságnak a „A KAP reformja – a főbb elemek magyarázata” című tájékoztató feljegyzése, 2013. június 26.: „A generációs megújulás ösztönzése érdekében az újonnan belépő fiatal (40 évesnél fiatalabb) mezőgazdasági termelőknek folyósított alaptámogatást ki kell egészíteni a vállalkozás beindításának első öt évére nyújtott juttatások értékének 25%-ával”, valamint „A közös agrárpolitika (KAP) első pillére: A mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen kifizetések” című EP-tájékoztató: „A fiatal nemzedékek bevonásának elősegítése érdekében a 40 évesnél fiatalabb mezőgazdasági termelők, a kezdő termelők vagy a megelőző öt évben indított gazdaságok számára nyújtott alaptámogatást ki kell egészíteni a vállalkozás beindításának első öt évére nyújtott juttatások értékének 25%-ával.”

A második pillért illetően lásd: az 1305/2013/EU rendeletnek „a megfelelően képzett mezőgazdasági termelők mezőgazdasági ágazatba való belépésének megkönnyítésével és ezen belül is különösen a generációs megújulás elősegítésével” kapcsolatos konkrét prioritásra vonatkozó 5. cikke.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság adatai alapján.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

11

Az ellenőrzés során a következő kérdésre kerestük a választ:

A fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott uniós támogatás megfelelően lett kialakítva ahhoz, hogy ténylegesen hozzájáruljon egy jobb generációs megújuláshoz?

12

A kérdés megválaszolásához 2007–2020-as időszak fiatal mezőgazdasági termelőket közvetlenül célzó intézkedéseire összpontosítottunk (lásd: 4. ábra), nevezetesen a 2007–2013-as időszak 2. pillérének 112. intézkedésére (a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenysége megkezdésének támogatása), a 2014–2020-as időszak ennek megfelelő 6.1. intézkedésére, valamint a 2014–2020-s időszak 1. pillérének a fiatal mezőgazdasági termelőket segítő támogatására. Megvizsgáltuk a beavatkozási logikát (a jelentés I. része), az intézkedések végrehajtásának célirányosságát (II. rész), valamint az intézkedések révén elért eredményeket (III. rész).

13

Az ellenőrzésre 2016 áprilisa és októbere között került a következő négy tagállamban, amelyek a legnagyobb összegeket fordították a fiatal mezőgazdasági termelők támogatására: Franciaország, Spanyolország, Lengyelország és Olaszország (lásd: 5. ábra). E négy tagállam kiadásai teszik ki a 2007–2020-as időszakban a fiatal mezőgazdasági termelőket közvetlenül támogató intézkedésekre előirányzott teljes uniós költségvetés 56%-át (lásd: 4. ábra). A III. melléklet áttekintést nyújt a kifejezetten a fiatal mezőgazdasági termelők támogatását célzó uniós költségvetésről.

14

E négy tagállamban megvizsgáltuk a beavatkozási logikát meghatározó tagállami kereteket, az intézkedések fő jellemzőit, valamint azt, hogy milyen mértékű a koordináció az intézkedések és a generációs megújulást elősegítő tagállami szakpolitikák között. Az intézkedések végrehajtása és eredményeik értékelése céljából hét olyan régióra összpontosítottunk, amelyek a legnagyobb összegeket folyósítják a közvetlenül a fiatal mezőgazdasági termelőket támogató intézkedések keretében. Ezek a következők:

• Franciaország (Loire mente és Midi-Pyrénées);
• Spanyolország (Andalúzia);
• Lengyelország (Varmia-Mazúria és Alsó-Szilézia);
• Olaszország (Emilia-Romagna és Puglia).

15

A intézkedések végrehajtását és eredményeit vizsgálva ellenőrzési módszerünk vegyítette a kontrollrendszerek ellenőrzését egy 57 projektből álló minta vizsgálatával, előbbit a Bizottság és a tagállamok, utóbbit a végső kedvezményezettek szintjén. Elemeztük továbbá az Eurostat, a nemzeti parlamentek és statisztikai hivatalok, egyetemek, valamint uniós, tagállami és regionális szintű fiatal mezőgazdasági termelői szervezetek által rendelkezésre bocsátott releváns statisztikákat és felméréseket (pl. az Eurostat gazdaságszerkezeti felmérését).

16

A felmérések szerint a generációs megújulást az uniós intézkedéseken kívül más általános tényezők is befolyásolják (pl. a gazdasági és társadalmi helyzet, a bankok hitelező hajlandósága, a munkalehetőségeik a mezőgazdaságon kívüli ágazatokban, illetve az, hogy a termőföld területe viszonylag kevés mezőgazdasági üzemben koncentrálódik¹⁶). Az idősebb gazdák mezőgazdasági tevékenységből való kilépését támogató tagállami szakpolitikák szintén fontos szerepet játszhatnak: erre mutatott rá Németország is, amely Dániához, Írországhoz, Hollandiához és Észak-Írországhoz (Egyesült Királyság) hasonlóan úgy döntött, hogy nem alkalmazza a 2014–2020-as időszak második pillérének a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenysége elindítására vonatkozó intézkedését. A 2007–2013-as időszak Németországra (Rajna-vidék–Pfalz) vonatkozó félidős értékeléséből kiderült, hogy a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására vonatkozó 112. intézkedés nem kezelte kielégítően azoknak a mezőgazdasági üzemeknek a problémáját, ahol nem volt megfelelő utód, és hogy nem lehetett megállapítani, hogyan hatott ki a támogatás a termelők életkor szerinti összetételére. Németország úgy vélte továbbá, hogy a Hofabgabeklausel nevű szociális ellátási rendszere, amely csak akkor jogosítja időskori nyugdíjra a termelőket, ha felhagynak mezőgazdasági üzemük működtetésével, jelentős szerepet játszik a mezőgazdasági ágazaton belüli sikeres generációs megújulásban.

Észrevételek

I. rész. Beavatkozási logika

17

A Bizottságnak és a tagállamoknak megfelelően meg kell tervezniük a szakpolitikai beavatkozásokat. Ebből a célból megvizsgáltuk, hogy a Bizottság és a tagállamok:

• a konkrét beavatkozási területeken végeznek-e megbízható előzetes igényfelméréseket;
• eldöntik-e, hogy mely források felelnek meg leginkább a fiatal mezőgazdasági termelők igényeinek;
• meghatároznak-e konkrét, mérhető, megvalósítható, releváns és határidős (SMART) célkitűzéseket;
• kialakítanak-e a különböző források eredményes, hatékony és koordinált felhasználását biztosító kereteket.

Általános szinten felmérik a fiatal mezőgazdasági termelők igényeit…

18

A Bizottság által végzett felmérések és az ellenőrzött irányító hatóságokkal és fiatal gazdálkodói szövetségekkel készített interjúk tanúsága szerint a fiatalokat a gazdálkodóvá válásban akadályozó tényezők a következőkhöz kapcsolódnak:

1. a földhöz való hozzáférés: a 28 tagállamban a fiatal mezőgazdasági termelőknek mintegy 60%-a számolt be földvásárlással vagy földbérléssel kapcsolatos problémákról¹⁷. Több tanulmány¹⁸ is rámutatott, hogy a magas földárakkal van gond, és azzal, hogy sok idősebb gazdálkodó vonakodik nyugdíjba menni;
2. a tőkéhez való hozzáférés: a 28 uniós tagállamban a fiatal mezőgazdasági termelőknek mintegy 35%-a számolt be arról, hogy nehezen jut támogatáshoz vagy hitelhez¹⁹. A felmérések²⁰ és a fiatal gazdálkodói szövetségekkel készített interjúk alapján kiderült, hogy Franciaországban, Olaszországban és Spanyolországban a problémát nem a támogatások elégtelensége, hanem a bonyolult és hosszadalmas köztámogatási eljárások okozzák;
3. az ismeretekhez való hozzáférés: a 28 uniós tagállamban a fiatal mezőgazdasági termelőknek mintegy 20%-a számolt be arról, hogy gondot okoz neki az ismeretekhez való hozzáférés²¹. 2010-ben az EU-27 országaiban a 35 évesnél nem idősebb mezőgazdasági termelők mindössze 14%-a rendelkezett teljes körű mezőgazdasági képesítéssel²², igaz, ez jelentősen eltért az Unió egyes tagállamaiban. Franciaországban (Loire mente régió) például a 35 évesnél nem idősebb mezőgazdasági termelők 84%-a, Olaszországban (Emilia-Romagna) 27%-a, Lengyelországban 26%-a, Spanyolországban (Andalúzia) pedig 3%-a rendelkezett teljes körű mezőgazdasági képesítéssel;
4. elégséges és stabil jövedelemhez való hozzáférés: noha a négy vizsgált tagállamban nem állnak rendelkezésre statisztikailag reprezentatív adatok a fiatal (40 évesnél fiatalabb) mezőgazdasági termelők jövedelméről, illetve olyan adatok, amelyek azt mutatnák, hogy a mezőgazdasági tevékenység első éveiben a bevétel általában – a későbbi évek viszonylatában – nem lenne elégséges vagy stabil, néhány tagállam és fiatal gazdálkodói szövetség jelzett ilyen irányú igényt;
5. hozzáférés a nem vidéki területeken élő fiatalok számára elérhetővel egyenértékű alapvető infrastruktúrához és szolgáltatásokhoz a vidéki területeken, pl. ilyenekhez: szélessávú rendszerek, óvodák, iskolák, közlekedési, postai és egészségügyi, valamint helyettesítési szolgáltatások.

… az általános igényeket azonban nem vizsgálják mélyrehatóbban

19

A legtöbb vizsgált tagállamban, illetve régióban tapasztalatunk szerint nem egyértelmű, hogy egy adott régióban a tevékenységüket megkezdő fiatal mezőgazdasági termelők mindegyike előtt ugyanolyan mértékben állnak-e akadályok, vagy ez csak néhányukra jellemző, pl. az egyes konkrét földrajzi területeken élő, valamely agrárágazatban tevékeny vagy bizonyos pénzügyi helyzetben lévő termelőkre (pl. azokra, akik nem örököltek elég nagy földterületet vagy tőkét). Az sem ismert, hogy a tevékenység megkezdésének folyamata során mely szakaszban mely akadályok tűnnek a legsúlyosabbnak.

Első pillér

20

A fiatal termelőknek az első pilléren belül abból a meggondolásból nyújtanak kiegészítő támogatást, hogy mezőgazdasági tevékenységük megkezdésekor ne kelljen pénzügyi nehézségekkel szembesülniük²³. Noha ennek a meggondolásnak lehet alapja, a Bizottság hatásvizsgálata²⁴ ezt nem támasztotta alá adatokkal, és arra nézve sem tartalmazott becslést, hogy a kiegészítő támogatás várhatóan hogyan befolyásolja a fiatal termelők jövedelmét, mezőgazdasági üzemük életképességét, illetve a generációs megújulás arányait, ehelyett csak a támogatás kiszámításához javasolt különböző módszerek költségvetési vonzataira összpontosított. Nem egyértelmű, hogy a támogatásnak a fiatal mezőgazdasági termelők mely igényeit kellene kielégítenie, azon túlmenően, hogy kiegészítő jövedelmet nyújt számukra, illetve hogy milyen többletértékkel kellene járnia.

21

A tagállamok szintjén sem volt olyan dokumentum, tanulmány vagy adat, amely megindokolta volna, hogy a kiegészítő támogatásra miért van szükség, vagy alátámasztotta volna azt a feltevést, hogy a mezőgazdasági tevékenységbe kezdő fiatal termelők pénzügyi nehézségekkel néznek szembe. Olaszországban találtunk néhány tagállami szintű, nem reprezentatív adatot, amelyek szerint a gazdaság nettó hozzáadott értéke²⁵ 2010-ben valamivel magasabb (átlagosan 80 000 euró) volt a 40 évnél fiatalabb termelők üzemei, mint az idősebb termelők esetében (73 000 euró). Olyan adatok sem állnak rendelkezésre, amelyek azt mutatnák, hogy a mezőgazdasági tevékenység első éveiben a jövedelem általában nem (vagy a későbbi évekhez képest kevésbé) elégséges vagy stabil.

22

Az 1307/2013/EU rendelet több végrehajtási lehetőséget ad a tagállamoknak (pl. a kifizetéshez költségvetés meghatározása, a számításhoz alapul vett hektárszám felső határának megállapítása) (lásd még: 39–41. bekezdés). A választott lehetőségeket azonban semmilyen dokumentum, tanulmány vagy adat nem indokolta megfelelően.

Második pillér

23

A legtöbb vizsgált tagállamban a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindításához nyújtott második pilléres intézkedésre vonatkozó programozási dokumentumok (előzetes értékelések, vidékfejlesztési programok) megemlítették a fiatal mezőgazdasági termelők általános igényeit és számuk csökkenését. Nem vizsgálták meg azonban mélyrehatóbban és általában nem támasztották alá számszerűsíthető bizonyítékokkal annak a mögöttes okait, hogy a fiatalok miért ütköznek akadályokba a földhöz, tőkéhez, ismeretekhez, jövedelemhez, illetve szolgáltatásokhoz való hozzáférés terén.

Az igények és a támogatási formák nincsenek teljesen összhangban

Első pillér

24

Igényfelmérés hiányában nem egyértelmű, hogy azon túl, hogy többletjövedelmet biztosítanak, mely konkrét igényt elégítenek ki a fiatal mezőgazdasági termelőknek folyósított első pilléres támogatások. De még a jövedelmet illetően sem tudtuk megállapítani, hogy sikerült-e kielégíteni a nagyobb összegű és stabilabb jövedelem iránti – az e támogatás révén elvben közvetlenül kielégítendő – igényt. A vizsgált tagállamok nem tudtak statisztikailag reprezentatív adatokkal szolgálni a fiatal mezőgazdasági termelők jövedelméről, és azt sem tudták adatokkal alátámasztani, hogy a mezőgazdasági termelés első éveiben jövedelmük általában véve nem (vagy a későbbi évekhez képest kevésbé) elégséges vagy stabil. A további igények tekintetében:

1. a földhöz való jobb hozzáférés igényére ez a támogatás nem ad közvetlenül választ, mivel csak a földdel már rendelkező fiatal mezőgazdasági termelők részesülhetnek benne;
2. a tőkéhez való jobb hozzáféréssel kapcsolatos igény fennállása nem egyértelmű, mivel nem ismert, hogy a támogatás kedvezményezettjeinek nincs-e elég tőkéje életképes üzem működtetésére, illetve nem rendelkeznek-e megfelelő hozzáféréssel az üzemük életképességét növelni képes beruházások támogatásához szükséges hitelekhez;
3. kifejezetten az ismeretkhez való jobb hozzáférés igényére ez a támogatás nem nyújt megoldást, mivel a legtöbb tagállam nem ír elő a támogatáshoz minimális szintű mezőgazdasági képzettséget.

Második pillér

25

A második pillér szerinti, a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására irányuló intézkedés keretében a támogatást (üzleti terv teljesítéséhez kötött) átalányösszeg, kamattámogatás vagy e kettő kombinációja formájában nyújtják. Ez tehát közvetlenebb módon ad választ a fiatal mezőgazdasági termelők konkrét igényeire, nevezetesen:

1. a földhöz való jobb hozzáférés igényét részben kielégíti, mivel a termelők az átalányösszeget földvásárláshoz vagy az ahhoz szükséges hitel támogatásához is felhasználhatják;
2. a tőkéhez való jobb hozzáférés igényére általánosságban választ ad, mivel a termelők az összeget üzemük életképességét növelni képes beruházásokra fordíthatják, illetve egyes esetekben így támogatott hitelt vehetnek fel;
3. az ismeretekhez való jobb hozzáférés igényére ez a támogatás általánosságban megoldást nyújt, mivel a kedvezményezetteknek minimális szintű mezőgazdasági képzettséggel kell rendelkezniük, illetve azt meg kell szerezniük;
4. az elegendő és stabilabb jövedelemmel kapcsolatos igényt a támogatás közvetetten elégíti ki, olyan intézkedések és beruházások finanszírozása révén, amelyek életképes mezőgazdasági üzemek létrehozását eredményezik.

A célkitűzéseket általános szinten határozzák meg…

26

Az uniós szinten meghatározott közös általános célkitűzés a fiatal mezőgazdasági termelők első és második pillér keretében történő támogatását illetően annak megkönnyítése, hogy a termelők el tudják indítani tevékenységüket, illetve azt követően strukturálisan át tudják alakítani üzemüket, a végső cél pedig az üzemek életképességének növelése és a generációs megújulás elősegítése (lásd: 1. táblázat).

… a generációs megújulás ösztönzésének általános célja azonban nem tükröződött a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott első pilléres támogatás célkitűzésében

27

A IV. melléklet az első pillér beavatkozási logikáját mutatja be: a fiatal termelőknek nyújtott támogatásnak hozzá kell járulnia a mezőgazdasági versenyképesség javításához és a mezőgazdasági üzemek jövedelmének növeléséhez, valamint általánosabban a fenntartható élelmiszer-termeléssel kapcsolatos KAP-célkitűzéshez. A generációs megújulás ösztönzésének általános célja azonban nem tükröződött e támogatás célkitűzésében.

28

Igényfelmérés hiányában a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott első pilléres kifizetés céljáról továbbra is az mondható el, hogy:

1. nem kellően konkrét, mivel nincs meghatározva sem a várt (pl. arány, szám, százalékos arány vagy gyakoriság formájában kifejezett) végeredmény, sem az, hogy a fiatal mezőgazdasági termelőkből álló népességen belül kik kaphatnak támogatást (pl. konkrét földrajzi területen vagy pénzügyi helyzetben lévő termelők);
2. csak részben mérhető, mivel nem ismert, hogy a kifizetésnek a fiatal mezőgazdasági termelők jövedelmének hány százalékát kell kitennie, és a kifizetés által megvalósítandó eredmények tekintetében sincsenek számszerűsíthető célszámok;
3. mivel a célkitűzés nem kellően konkrét és mérhető, ezért nem ismert az sem, hogy elérhető-e, illetve milyen mértékben érhető el;
4. nem világos, hogy a célkitűzés mennyire releváns, mivel nem ismert, hogy a támogatásnak – a jövedelemkiegészítésen kívül – a fiatal mezőgazdasági termelők milyen igényeit kell kielégítenie, és az sem világos, hogy a mezőgazdasági tevékenységbe kezdő fiatal termelők között milyen gyakori az adott igény (lásd: 19–22. bekezdés);
5. nem határidős, mivel nincs meghatározva, hogy mikorra kell megvalósítani a célt.

A fiatal mezőgazdasági termelőknek a tevékenység elindításához nyújtott, második pilléres intézkedés célkitűzésében tükröződött a generációs megújulás ösztönzésének általános célja

29

Uniós szinten a fiatal mezőgazdasági termelőknek a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres intézkedés célja a mezőgazdasági üzemek életképességének javítása révén a fenntartható élelmiszer-termeléssel kapcsolatos általános KAP-célkitűzéshez való hozzájárulás azáltal, hogy „elősegíti a megfelelő szakképzettséggel rendelkező mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítását és a generációs megújulást” (lásd: 1. táblázat). Ezen uniós szintű célkitűzésen kívül a tagállamok 2007–2013-as vidékfejlesztési programjaikban az intézkedéshez a következő konkrétabb célkitűzéseket is meghatározták: a foglalkoztatás ösztönzése, a vidéki területek népességének megtartása, a mezőgazdasági üzemek versenyképességének és nyereségességének növelése, új technológiák alkalmazása és a humántőke fejlesztése.

30

Megállapításunk szerint a vizsgált négy tagállamban a fiatal mezőgazdasági termelőknek a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres intézkedés célkitűzései részben SMART jellegűek voltak, mivel a következőket lehetett elmondani róluk:

1. ésszerűen konkrétak voltak, mivel céljuk a megfelelő szakképzettséggel rendelkező fiatal mezőgazdasági termelők támogatása volt, és gyakran a várt eredményt is ismertették (pl. „többletérték létrehozása diverzifikálás és munkahelyteremtés révén” vagy „a mezőgazdasági üzemek nyereségességének növelése”);
2. részben voltak mérhetőek, mivel output tekintetében volt célmutató (abszolút számadat a támogatandó mezőgazdasági termelőkről, illetve relatív értékben az adott régió összes mezőgazdasági üzeméhez viszonyított százalékos arány), a várt eredmények tekintetében azonban nem adtak meg olyan számszerűsíthető célt, mint pl. a célkitűzések eléréséhez szükséges arányú generációs megújulás (lásd: 71. bekezdés);
3. részben voltak elérhetők, ugyanis output tekintetében elérhetők voltak (a támogatandó fiatal mezőgazdasági termelők száma), nem tudható azonban, hogy az eredmények és a generációs megújulásra gyakorolt hatás tekintetében elérhetők voltak-e;
4. részben voltak relevánsak, mivel a generációs megújulás támogatásának általános igénye szempontjából annak tekinthetők. Gyakran azonban nem volt ismert, hogy a földhöz, tőkéhez, ismeretekhez, jövedelemhez, illetve szolgáltatásokhoz való hozzáférés igénye szempontjából mennyire voltak relevánsak (lásd: 19. és 23. bekezdés);
5. részben voltak határidősek, mert például arra nézve nem volt határidő, hogy mikorra kell elérni egy adott arányt a fiatal és az idősebb mezőgazdasági termelők között.

A támogatási intézkedéseket ugyan csak korlátozott mértékben koordinálták, azonban találtunk néhány bevált gyakorlatot

A fiatal mezőgazdasági termelőket támogató uniós és a tagállami intézkedéseket csak kis mértékben hangolták össze

31

A négy vizsgált tagállamban csak kismértékű koordinációt figyeltünk meg az uniós és a tagállami támogatási intézkedések között. Konkrétabban:

• Franciaországban a fiatal mezőgazdasági termelők számára sokféle nemzeti támogatás van érvényben, pl. adókedvezmények, társadalombiztosítási járulékfizetési mentesség, elsőbbségi hozzáférés mezőgazdasági földvásárlás alkalmával, képzési támogatások. A lehetséges kedvezményezetteket információs központok tájékoztatják a különböző támogatásokról. Működnek olyan koordinációs szervek is, amelyek gondoskodnak a különböző támogatások egymást kiegészítő jellegéről, ám az uniós és a tagállami intézkedések között nincs külön koordinációs mechanizmus;
• Olaszországban a beavatkozás hatókörét némileg összehangolják azzal a nemzeti intézkedéssel, amely a fiatal mezőgazdasági termelőknek földvásárláskor kamattámogatást nyújt (az uniós intézkedések ezt a problémát csak részben kezelik), és vannak mechanizmusok annak elkerülésére, hogy ez a támogatás hozzáadódjon a tevékenység elindításához az Unió második pilléres intézkedéséből nyújtott támogatáshoz; vannak olyan adókedvezmények is, amelyeknél hiányzik a mechanizmus az uniós intézkedésekkel történő koordinációhoz;
• Lengyelországban vannak kedvező feltételekkel nyújtott hitelek, nincsenek azonbana mechanizmusok az uniós intézkedésekkel történő koordinációhoz;
• Spanyolországban vannak kedvező feltételekkel nyújtott hitelek és a fiatal mezőgazdasági termelők jövedelmére ugyanúgy közvetlenül kiható adókedvezmények, mint a fiatal gazdálkodóknak nyújtott első pilléres támogatás. Nincs azonban a támogatásokat koordináló mechanizmus, azok kumulálhatók.

32

A négy vizsgált tagállam egyikében sem rendelkeznek a hatóságok áttekintéssel a kedvezményezetteknek nyújtott különböző uniós és tagállami támogatások összességéről. Fennáll annak kockázata, hogy egyes fiatal mezőgazdasági termelők tényleges igényeikhez képest túlzott mértékű támogatásban részesülnek (pl. a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott uniós első pilléres, a tevékenység elindításához nyújtott, uniós második pilléres, valamint beruházási, diverzifikációs, képzési és további különböző tagállami támogatás), míg mások nem kapnak kellő mértékű támogatást.

Nem hangolják össze a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott első pilléres támogatást és a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres intézkedést

33

Noha a Bizottság jelezte, hogy a 2013-as KAP reform célja „a két pillér közötti kapcsolat erősítése, integráltabb és átfogóbb megközelítést téve lehetővé e területen”²⁶, a négy vizsgált tagállamban mégsem tapasztaltunk koordinációt azon tagállami hatóságok között, amelyek a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott első pilléres támogatást, illetve amelyek a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres intézkedést irányítják. A két támogatást más-más hatóság irányítja, és ezek különböző szabályokat alkalmaznak (lásd: 1. táblázat). Az például, hogy egy gazdálkodó már korábban támogatásban részesült a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres intézkedés keretében, nem zárja ki, hogy a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott első pilléres kifizetést is megkaphassa.

A második pilléren belül hasznos szinergia figyelhető meg a tevékenység elindításához nyújtott, illetve a beruházási intézkedés között

34

A négy vizsgált tagállamban a második pilléren belül a tevékenység elindításához nyújtott, illetve a beruházási intézkedés között különböző szintű, bizonyos mértékű szinergiahatást eredményező koordinációt tapasztaltunk.

35

Olaszországban, ahol a fiatal mezőgazdasági termelők támogatása – a nemzeti stratégiai terv ajánlása szerint – csomag formájában történt (lásd: 1. háttérmagyarázat), a tevékenység elindításához nyújtott, illetve a beruházási intézkedés kombinálása sikeresnek bizonyult.

36

A 2007–2013-as időszakban Spanyolországban (Andalúzia) is közös pályázatokat írtak ki a tevékenység elindításához nyújtott támogatásokra, illetve a beruházási támogatásokra, így a fiatal mezőgazdasági termelők mindkét intézkedés keretében juthattak forrásokhoz. A 2014–2020-as időszakra azonban nem újították meg a csomagban történő támogatásnyújtást, és a két intézkedéshez külön-külön pályázatot hirdettek meg, amelyeket eltérő időpontban, eltérő kiválasztási kritériumok szerint értékeltek.

37

Franciaországban és Lengyelországban a tevékenység elindításához nyújtott támogatások és a beruházási támogatások teljesen különállóan működtek, azonban a beruházási támogatásra pályázó fiatal mezőgazdasági termelők további 10%-os támogatásban részesültek a beruházások társfinanszírozásához, Franciaországban pedig további pontokat kaptak a projektkiválasztási eljárás során.

II. rész. Az intézkedések célirányossága

38

A tagállamoknak olyan kiválasztási módszereket kell alkalmazniuk, amelyek a legköltséghatékonyabb beavatkozásokat részesítik előnyben, például a következőképpen:

• a támogatásnak a képzettebb mezőgazdasági termelők és a hátrányosabb helyzetű területek felé irányítása révén (pl. oda, ahol a generációs megújulás a legkevésbé kielégítő);
• olyan kiválasztási eljárások (pl. egyértelmű és releváns kritériumokon alapuló versenypályázati eljárások) és eszközök (pl. üzleti tervek) alkalmazása révén, amelyek az üzemük életképességét a támogatásnak köszönhetően valószínűleg növelni tudó kedvezményezetteket részesítik előnyben;
• az üzem életképességének javításához kapcsolódó támogatás nyújtásával;
• azáltal, hogy a támogatást ésszerű időn belül, akkor nyújtják, amikor arra a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindításához és üzemük strukturális kiigazításához szükség van.

A fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott első pilléres kifizetés: túlzottan egységesített támogatás

Az első pillér jogi keretei csak korlátozott mértékben teszik lehetővé a célirányos támogatást …

39

A fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott első pilléres támogatást évi rendszerességgel, legfeljebb ötéves időszakra nyújtják bármely, az első pályázati évben 40 évesnél nem idősebb olyan pályázó számára, aki mezőgazdasági üzem vezetőjeként először hoz létre ilyen üzemet, vagy aki a rendszer keretében a kérelem első benyújtását megelőző öt évben hozott létre ilyen üzemet.

40

Az első pillér kiegészítő jövedelmet nyújt a fiatal mezőgazdasági termelőknek, jogi kerete azonban nem teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy kellően megcélozzák azokat a fiatal mezőgazdasági termelőket, akiknek az életképességhez a legvalószínűbben van szükségük kiegészítő forrásokra. A tagállamok voltaképpen csak a következőket tehetik:

1. meghatározhatják, hogy a nemzeti felső összeghatár milyen százalékát lehet a fiatal mezőgazdasági termelőknek folyósított támogatások finanszírozásához felhasználni²⁹ (a közvetlen kifizetési keretösszeg legfeljebb 2%-a);
2. választhatnak három számítási módszer közül³⁰ (a legtöbb tagállam, köztük Franciaország és Lengyelország, a hektáronkénti átlagos nemzeti közvetlen kifizetés 25%-ával számolt);
3. határértéket határozhatnak meg azon hektárszámra nézve, amelyek alapján a kifizetés összegének kiszámítása történik (25 és 90 hektár között) (a legtöbb tagállam 90 hektárban határozta meg a határértéket);
4. dönthetnek amellett, hogy további készségeket, illetve képzéseket írnak elő (10 tagállam és egy régió írt elő ilyen követelményt³¹);
5. eldönthetik, hogy elfogadják-e, hogy fiatal és nem fiatal mezőgazdasági termelők közösen irányítsák a kifizetést kérelmező jogi személyeket, vagy pedig a kifizetésben kizárólag fiatal gazdálkodók által irányított jogi személyek részesülhessenek³².

41

Továbbá, a fiatal mezőgazdasági termelőket célzó kifizetések folyósítása minden tagállam számára kötelező, azok számára is, akik úgy döntöttek, hogy nem hajtják végre a második pillér keretében a tevékenység elindítására vonatkozó intézkedést (lásd: 16. bekezdés). A 2. táblázat áttekintést nyújt a vizsgált tagállamoknak a fiatal mezőgazdasági termelőket célzó első pilléres támogatás végrehajtásával kapcsolatos döntéséről, az V. melléklet pedig a 28 tagállam mindegyikéről nyújt átfogó képet.

2. táblázat

A vizsgált tagállamok döntése a fiatal mezőgazdasági termelőket célzó első pilléres támogatás végrehajtásával kapcsolatban

	Franciaország	Olaszország	Lengyelország	Spanyolország
az éves nemzeti felső összeghatár %-a	1%	1%	1%	2%
Számítási módszer:	a hektáronkénti átlagos nemzeti kifizetés 25%-a	A mezőgazdasági termelő tulajdonában lévő jogosultságok átlagos értéke	a hektáronkénti átlagos nemzeti kifizetés 25%-a	A mezőgazdasági termelő tulajdonában lévő jogosultságok átlagos értéke
A kifizetés összegének számításához alapul vett maximális hektárszám	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
További készségek megkövetelése, illetve képzések előírása	Igen	Nem	Igen	Nem
Annak lehetővé tétele, hogy fiatal és nem fiatal mezőgazdasági termelők közösen is irányíthassanak jogi személyeket	Igen	Igen	Igen	Igen

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság adatai alapján.

… a támogatás ezért túlzottan egységesítve van

42

A kifizetés folyósításakor tehát nincsenek tekintettel a következőkre:

1. a pályázók számára készségek, illetve képzések előírása (a legtöbb tagállamban³³): fiatal mezőgazdasági termelők bárminemű mezőgazdasági képzés híján is kaphatnak támogatást;
2. a kedvezményezettek elhelyezkedése: a hátrányosabb helyzetű területeken tevékenykedő fiatal mezőgazdasági termelők, akik az életképesség szempontjából általában nagyobb nehézségekkel szembesülnek, nem élveznek elsőbbséget a más területeken tevékenykedőkkel szemben;
3. A mezőgazdasági üzemek életképessége: a már nyereséges és az életképességhez kiegészítő kifizetésre nem szoruló üzemek szintén részesülnek támogatásban (lásd: a 2. háttérmagyarázat példái).

Olyan mezőgazdasági üzemek is részesülnek kifizetésben, ahol a fiatal termelők csak csekély szerepet játszanak

43

A kifizetés akkor is megegyező feltételekkel történik, ha egy bejegyzett mezőgazdasági üzemet közösen irányítanak fiatal és nem fiatal mezőgazdasági termelők, tekintet nélkül arra, hogy a fiatal termelőknek mekkora a szerepe a döntéshozatalban. Ilyen helyzetben az egész bejegyzett mezőgazdasági üzem jogosult lehet erre a kifizetésre még akkor is, ha az üzemnek csak egy kis része van – mezőgazdasági tevékenységet nem is folytató – fiatal tulajdonában, és ha az egyén maga nem is minősül aktív mezőgazdasági termelőnek³⁵ (példát lásd: 3. háttérmagyarázat).

44

Fennáll annak a kockázata, hogy ebben a kifizetésben Unió-szerte számos olyan mezőgazdasági üzem részesül, ahol a fiatal kedvezményezett csekély szerepet játszik, kevés beleszólása van a döntésekbe, és egyénként nem is minősülne aktív mezőgazdasági termelőnek, akárcsak a fenti példában. Az ezt a kifizetést az Unióban 2015-ben igénylő 279 071 pályázó³⁷ közül 61 742 (az összes pályázó mintegy 20%-a) gyakorol közös irányítást a mezőgazdasági üzeme felett. Ezek közel fele (26 925 fő, az összes pályázó kb. 10% -a) nem fiatal mezőgazdasági termelőkkel gyakorol közös irányítást a mezőgazdasági üzem felett.

45

A négy vizsgált tagállam közül ez a kockázat magasabb Franciaországban és Olaszországban (Emilia-Romagna tartományban), ahol a kedvezményezettek 64, illetve 42%-a bejegyzett mezőgazdasági üzem. Egyik tagállamban sem sikerült adatokat szereznünk arra nézve, hogy a fiatal kedvezményezettek átlagosan mekkora részesedéssel bírnak a bejegyzett mezőgazdasági üzemekben, és olyan információnk sincs, amelynek alapján képet alkothatnánk tényleges szerepükről (pl. hogy a fiatal mezőgazdasági termelőnek meghatározó befolyása van-e a mezőgazdasági üzemre vonatkozó gazdálkodási döntésekre, vagy hogy egyénként aktív mezőgazdasági termelőnek minősülne-e, illetve hogy mezőgazdasági termelőként van-e bejegyezve a társadalombiztosításnál).

46

Általánosságban fennáll annak a veszélye, hogy ezt a kifizetést Unió-szerte olyan mezőgazdasági üzemek részére nyújtják, ahol a fiatal mezőgazdasági termelő nem vesz részt a napi irányításban. Továbbá mivel a támogatást ugyanolyan feltételek mellett nyújtják, mint a közvetlen kifizetéseket, nem kerül sor annak az ellenőrzésére, hogy a fiatal mezőgazdasági termelő milyen jogcímen használja a kifizetés igénylésekor bejelentett földterületet.

Nem ismeretes, hogy a támogatás összege hogyan viszonyul a szükségletekhez

47

A 3. táblázat áttekintést nyújt a támogatások összegéről a négy ellenőrzött tagállamban.

3. táblázat

A négy ellenőrzött tagállamban 2015-ben fiatal mezőgazdasági termelők számára az első pillér keretében nyújtott évenkénti támogatások összegének áttekintése

A támogatás összege (euró)	Franciaország1	Olaszország	Spanyolország (Andalúzia)	Lengyelország
Átlag	Nem ismert	1143	2182	1040
Minimális összeg	Nem ismert	15	16	25
Maximális összeg	Nem ismert	25 887	15 342	3000

1 2017 februárjáig a francia hatóságok nem tudtak olyan adatbázissal szolgálni ennek a kifizetésnek a 2015-ös kedvezményezettjeiről, amely feltüntetné az ebből a kifizetésből, valamint az 1. pillér többi közvetlen kifizetéséből kapott összegeket, az üzem létrehozásának és a pályázatnak az időpontját, a fiatal mezőgazdasági termelő tulajdonában lévő hektárok számát és a mezőgazdasági üzemben való részesedését (az üzem közös irányítása esetén).

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság adatai alapján.

48

Uniós szinten a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatás címén kifizetett átlagos összeg 2015-ben mezőgazdasági üzemenként 1200 euró volt. Ez az összeg egy mezőgazdasági üzem uniós szintű átlagos jövedelmének³⁸ (30 000 euró) mintegy 4%-át teszi ki, sőt egyes tagállamokra vetítve ennél kisebb részarányt. Olaszországban például a támogatás átlagos összege 1143 euró volt, ami egy fiatal mezőgazdasági termelő által működtetett mezőgazdasági üzem átlagos jövedelmének (64 328 euró)³⁹ kevesebb mint 2%-át tette ki.

49

Ez az összeg nem kapcsolódik a mezőgazdasági üzem életképességéhez vagy egyéb jellemzőihez (lásd: 42. bekezdés), és az sem ismeretes, hogy arányban áll-e a fiatal mezőgazdasági termelők igényeivel, mivel ezek értékelésére nem került sor (lásd: 19–22. bekezdés). Az ellenőrzött kedvezményezettek jelezték, hogy ezt az összeget főként a folyó kiadások fedezésére és a mezőgazdasági árak ingadozásából adódó bevételkiesések pótlására fordították; ez olyan helyzet, amellyel minden mezőgazdasági termelőnek – nem csak a 40 évnél fiatalabbaknak – szembe kell néznie. Ezért valószínűtlen, hogy az e kifizetés keretében jelenleg nyújtott támogatás összege jelentős hatást gyakorolna a mezőgazdasági üzemek életképességére és a fiatal mezőgazdasági termelők üzemek létrehozására vonatkozó döntéseire.

50

Olaszország és Spanyolország úgy döntött, hogy a támogatás összegét az egyes fiatal mezőgazdasági termelők tulajdonában lévő jogosultságok átlagos értékének 25%-ában állapítják meg. Ez az érték az egyes fiatal termelők tulajdonában lévő jogosultságok történelmi értékétől függ, márpedig ők más termelőktől (például szüleiktől vagy idősebb termelőktől) vásárolták vagy bérelték azokat. Mivel e kifizetés célja az, hogy megkönnyítse a fiatal mezőgazdasági termelők gazdálkodási tevékenységének elindítását, nem világos, hogy a támogatás összege miért kapcsolódik a mezőgazdasági üzemek történeti értékéhez, hátrányba hozva ezáltal azokat a fiatal termelőket, akik nem örökölnek vagy szereznek korábban más termelők tulajdonában lévő jogosultságokat.

A támogatás időzítése nem segíti elő a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítását

51

A támogatást gyakran olyan kedvezményezetteknek fizették ki, akik már több éve megkezdték tevékenységüket, sőt egyes esetekben (lásd: a 2. háttérmagyarázat példái) már elégséges és stabil jövedelmet értek el. Ez azt jelenti, hogy a támogatás időzítése általában nem volt összhangban annak állítólagos célkitűzéseivel, mivel gyakran később fizették ki, mintsem megkönnyíthette volna a fiatal gazdálkodók tevékenységének elindítását vagy hozzájárulhatott volna üzemeik esetleges strukturális kiigazításához. A támogatás ösztönzőként sem működött, hiszen az ellenőrzött fiatal mezőgazdasági termelők többsége még akkor kezdte meg tevékenységét, amikor nem tudhatta, hogy támogatásban fog részesülni.

A második pillér szerinti projektkiválasztási rendszer jó célirányosítást tesz lehetővé, bár a legjobb projektek néha nem kaptak prioritást

A támogathatósági és kiválasztási kritériumok lehetővé tették, hogy a támogatás leginkább a képzettebb mezőgazdasági termelőkre és a hátrányos helyzetű területekre irányuljon…

52

Mind a négy ellenőrzött tagállam a képzettebb mezőgazdasági termelők felé irányította a támogatást, amennyiben előírta, hogy a termelők rendelkezzenek kellő szintű mezőgazdasági képzettséggel, vagy a kérelem benyújtásától számított 36 hónapon belül szerezzék meg azt. A támogatás hatására általában véve nőtt a fiatal mezőgazdasági termelők szakmai kompetenciája és innovációs képessége. Olaszországban (Emilia-Romagna tartomány) például a támogatott fiatal mezőgazdasági termelők 31%-a szerzett mezőgazdasági végzettséget, míg a régióban élő valamennyi fiatal mezőgazdasági termelőnek csak 25%-a rendelkezik ilyennel. Spanyolországban (Andalúzia) a támogatásban részesülő fiatal mezőgazdasági termelők 84%-a vett részt valamilyen mezőgazdasági képzésben, míg a régióban élő valamennyi fiatal termelő 26%-áról mondható el ugyanez; a támogatott fiatal termelők 12%-a alkalmaz ökológiai gazdálkodási módszereket, szemben a régió valamennyi fiatal termelőjének szerény 4%-ával.

53

Mind a négy ellenőrzött tagállam ösztönözte a fiatal mezőgazdasági termelőket, hogy hátrányos helyzetű (például hátrányos természeti adottságú vagy magasabb munkanélküliséggel sújtott) területeken kezdjék meg tevékenységüket:

• Franciaországban és Olaszországban (Emilia-Romagna tartományban) ennek érdekében jóval nagyobb (kb. 20 000 euróval magasabb) összegű támogatást nyújtottak a tevékenységüket hátrányos helyzetű térségekben megkezdőknek;
• Olaszország (Puglia) azzal kedvezett eredményes módon a tevékenységüket hátrányos helyzetű térségekben megkezdő fiatal mezőgazdasági termelőknek, hogy több pontot ítéltek oda nekik a kiválasztási kritériumokra, valamint további 5000 euró összeget is megítéltek. Ebből adódóan az általános fejlesztési problémákkal küzdő vidéki területeken és a köztes vidéki területeken működő fiatal mezőgazdasági termelők nagyobb arányban (12, illetve 10,6%-ban) részesültek támogatásban, mint a vidéki területeken speciális intenzív gazdálkodást folytató, illetve a városkörnyéki területeken működő kortársaik (9,9, ill. 8%)⁴⁰;
• Spanyolországban (Andalúzia) ennek érdekében több pontot ítéltek oda nekik a kiválasztási kritériumokra, valamint további (+10%) összeget is megítéltek a tevékenységüket ilyen területeken megkezdő fiatal mezőgazdasági termelőknek;
• Lengyelországban ennek érdekében a 2007–2013-as időszakban több pontot ítéltek oda a kiválasztási kritériumokra a tevékenységüket magasabb munkanélküliséggel sújtott területeken megkezdő pályázóknak.

… noha a generációs megújulást ritkán vették figyelembe a kiválasztási kritériumok között

54

A 2007–2013-as időszakban csak Spanyolországban (Andalúzia), a 2014–2020-as időszakban pedig csak Lengyelországban alkalmaztak olyan kiválasztási kritériumot, amely közvetlenül ösztönözte a generációs megújulást: Spanyolországban (Andalúzia) több pontot kaptak, akik egy korán nyugdíjba vonuló termelő nyomában kezdték meg tevékenységüket, míg Lengyelországban annál több pontot ítéltek oda egy projektre, minél nagyobb volt a korkülönbség a mezőgazdasági üzem átadója és a fiatal mezőgazdasági termelő között. A gyakorlatban azonban ezek a kritériumok szinte soha nem voltak döntő hatással a támogatás célirányosítására, főként azért nem, mert az alsó ponthatárok vagy túl alacsonyak voltak, vagy nem is léteztek (lásd: 55. bekezdés).

A kiválasztási rendszerek hiányosságai gyakran akadályozták a legjobb projektek előtérbe helyezését

55

A kiválasztási rendszereknek lehetővé kell tenniük, hogy a projektpályázatok összehasonlító értékelése és rangsorolása révén a leginkább költséghatékony projektek kapjanak prioritást. A kiválasztási kritériumok gyakran mégis kevéssé voltak olyan hatással, hogy a támogatások a legjobb projektek felé irányuljanak, mivel e kritériumokat vagy csak a 2007–2013-as időszak végén vezették be, vagy alig alkalmazták őket a gyenge minőségű projektek kizárására. Ezt egyrészt az okozta, hogy a projektek kiválasztásánál alkalmazott alsó ponthatárok túl alacsonyak voltak vagy nem is léteztek, másrészt az, hogy az intézkedés hétéves költségvetése időben kiegyensúlyozatlanul oszlott meg.

56

Olaszországban (Puglia) például az intézkedés egész 2007–2013-as költségvetését felhasználták, mivel a 2009-ben szervezett pályázati felhívás keretében benyújtott pályázatok szinte mindegyikére nyújtottak támogatást. A ponthatár olyan alacsony volt, hogy a 2424 projekt közül csak nyolcat utasítottak el. Ennek következtében azok a fiatal mezőgazdasági termelők, akik a következő öt évben kezdték meg tevékenységüket, potenciálisan jobb projektekre sem kaphattak támogatást.

57

Hasonlóképpen Spanyolországban (Andalúzia) is az intézkedés 2014–2020-as teljes költségvetését az első két pályázati felhívásra (2015 és 2016) használták fel, úgy, hogy az alsó ponthatár csupán 20-ból 1 volt. Emiatt a programozási időszak hátralévő részében a potenciálisan jobb projektekkel rendelkező fiatal mezőgazdasági termelőknek nem lesz lehetőségük finanszírozásra, hacsak nem növelik meg az intézkedés költségvetését.

58

Lengyelországban az irányító hatóság kiválasztási kritériumok nélkül, a kérelmek beérkezési sorrendjében ítélte oda a támogatásokat 2011-ig, amikor a költségvetés kimerült. 2014-ig, amikor az intézkedés költségvetését megnövelték és kiválasztási kritériumokat vezettek be, nem lehetett újabb pályázati felhívásokat szervezni, így a tevékenységüket a hároméves köztes időszakban megkezdő fiatal mezőgazdasági termelők nem részesülhettek támogatásban.

59

A költségvetés csak Franciaországban és Olaszországban (Emilia-Romagna) oszlott meg egyenletesen a programozási időszakok során, és az alsó ponthatár is elég magas volt (habár Franciaországban a 2014–2020-as időszakban csak a Midi-Pyrénées régióban). Így lehetséges volt évente folyamatosan elegendő minőségű pályázatot támogatásra kiválasztani.

Kevés bizonyíték volt az életképesség javulására

60

A második pillér szerinti, a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására irányuló intézkedés célja a mezőgazdasági üzemek életképességének javítása azáltal, hogy elősegíti a megfelelő szakképzettséggel rendelkező mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítását és a generációs megújulást (lásd: 29. bekezdés). Az üzleti tervek alapvetően hasznos eszközök abban, hogy a fiatal mezőgazdasági termelők életképes üzemeket fejlesszenek ki. Lehetővé kell tenniük továbbá az irányító hatóságoknak, hogy a kiválasztási szakaszban értékeljék az üzemek életképességét, majd később nyomon kövessék és értékeljék az eredményeket.

61

Az ellenőrzött tagállamok közül egyben sem használták fel a kiválasztási folyamatban a mezőgazdasági üzemek kezdeti (a projektet megelőző) becsült jövedelmét annak felmérésére, hogy mennyire lehetnek képesek a beruházások önfinanszírozására. Az üzleti tervek tehát hasznos eszközök, de kevés bizonyítékot találtunk az üzemek életképességének javulására (lásd: 4. háttérmagyarázat).

62

Csak Olaszországban (Emilia-Romagna) találtunk bizonyítékot a támogatott üzemek életképességének javulására, amint azt az utólagos értékelő jelentés is mutatja (lásd: 5. háttérmagyarázat).

A támogatás összegét az igényektől függően és egyes konkrét intézkedések ösztönzése céljával modulálták

63

Az alábbi, 4. táblázat áttekintést ad a 2007–2013-as és a 2014–2020-as programozási időszak lehetséges támogatási összegeiről a vizsgált tagállamokban.

4. táblázat

A mezőgazdasági tevékenység elindítására vonatkozó második pilléres intézkedés keretében a vizsgált tagállamokban a 2007–2013-as és a 2014–2020-as időszakban nyújtott támogatások összegeinek áttekintése

2007–2013-as programozási időszak
A támogatás összege (euró)	Franciaország	Olaszország (Emilia-Romagna)	Olaszország (Puglia)	Spanyolország (Andalúzia)	Lengyelország1
Átlag	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Minimális összeg	8000	15 000	40 000	24 000	12 000
Maximális összeg	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Példák a modulációra	A minimális összeg 16 500 euróra emelése mezőgazdasági tevékenység hegyvidéki területen történő elindításához	A biogazdálkodás bevezetése, hitelfelvétel, beruházás több mint 60 000 euró értékben	+5 000 hátrányos helyzetű területeken	+10% hátrányos helyzetű területeken	Nincs

2014–2020-as programozási időszak
A támogatás összege (euró)	Franciaország	Olaszország (Emilia-Romagna)	Olaszország (Puglia)	Spanyolország (Andalúzia)	Lengyelország
Átlag	20 282 a Midi-Pyrénées régióban 12 747 a Pays de la Loire régióban	Még nem áll rendelkezésre	Még nem áll rendelkezésre	60 331	24 000
Minimális összeg	8000	30 000	40 000	30 000	24 000
Maximális összeg	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Példák a modulációra	+30% a Pays de la Loire régióban mezőgazdasági tevékenységnek a család körén kívül történő elindításához	+20 000 hátrányos helyzetű területeken	+5 000 hátrányos helyzetű területeken	+25 000, ha a standard termelési érték 50 000 euró fölött van	Nincs

1 2014. december 12-én 24 000 euró (100 000 PLN), míg 2011. december 31-ig 12 000 euró (50 000 PLN) volt, 2012. január 1-től 2014. december 12-ig pedig 17 000 euró (75 000 PLN).

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság adatai alapján.

64

Franciaországban, Olaszországban és Spanyolországban 2007˜–2013-ban a támogatás összege általában a mezőgazdasági üzemek konkrét igényeitől és jellemzőitől (pl. elhelyezkedés, standard termelési érték), valamint az üzleti tervekben szereplő lépésektől (pl. innovációk, kölcsönfelvételek, befektetések) függött, és az összeget ezeknek megfelelően modulálták.

65

A támogatási összeg modulálása jó eszköznek bizonyult annak ösztönzésére, hogy a fiatal mezőgazdasági termelők nehezebb körülmények között (például hegyvidéki területeken, a család körén kívül, kölcsönt felvéve) kezdjék meg tevékenységüket, hogy olyan minőségi termelési rendszereket vezessenek be, mint a biogazdálkodás, víz- és energiatakarékos technológiák, hogy nagyobb beruházásokba kezdjenek, illetve termelékenyebbé tegyék üzemüket. A 2014–2020-as programozási időszakra nézve azonban a Bizottság előírta a tagállamoknak, hogy a támogatási összeg nagyságát ne kapcsolják össze beruházási tényezőkkel vagy azok méretével.

66

Lengyelország állandó (jelenleg 24 000 eurós) összegű támogatást határozott meg valamennyi tevékenységét megkezdő fiatal mezőgazdasági termelő számára, a mezőgazdasági üzem jellemzőitől (pl. elhelyezkedés, méret, beruházások, stb.) és az üzleti tervben meghatározott lépésektől és céloktól függetlenül. Ez az egységesített megközelítés növeli annak kockázatát, hogy a támogatás összege nem lesz arányos a fiatal mezőgazdasági termelő igényeivel és erőfeszítéseivel, és nem ösztönöz egyes konkrét intézkedésekre.

A támogatás időzítése általában megfelelő

67

Franciaországban, Olaszországban és Lengyelországban a támogatás időzítése általánosságban megfelelő volt, mivel a legtöbb esetben a fiatal gazdálkodók a tevékenységük elindításától számított egy éven belül kapták meg a támogatást, vagyis akkor, amikor arra az üzemük fejlesztéséhez szükségük volt. A projektpályázatokat általában ésszerű határidőn (a pályázat benyújtásának időpontjától számított legfeljebb hat hónapon) belül dolgozták fel. A fiatal termelők még azelőtt részesültek támogatásban, hogy az üzleti tervben foglalt intézkedések többségét végrehajtották volna. Így a támogatás segített a tőkehozzáférés problémájának mérséklésében és alkalmanként bankhitelek szerzésében is.

68

Az adminisztratív feldolgozás 2007–2013-ban csak Spanyolországban (Andalúzia) tartott sokáig: itt a pályázóknak átlagosan 17 hónapot kellett várniuk a projekt jóváhagyására (ami jóval meghaladta az irányító hatóság számára a pályázati felhívásban megszabott hat hónapos határidőt). Ebből adódóan a nyolc ellenőrzött kedvezményezett közül ketten már akkor végrehajtottak néhány beruházást, amikor még nem tudták, hogy jóváhagyják-e a projektjeiket. Ezenkívül a támogatást mindig a kiadások igazolása alapján fizették ki, vagyis azután, hogy a kedvezményezettek valamennyi beruházásukat végrehajtották. A támogatás tehát általában túl későn érkezett ahhoz képest, hogy a fiatal termelőknek milyen igényeik lettek volna tevékenységük elindítása során.

III. rész. Az intézkedések nyomon követése és értékelése

69

Az uniós kiadások eredményességére és hatékonyságára vonatkozó teljesítményadatok megszerzése érdekében:

• a Bizottság hozzon létre közös monitoring- és értékelési keretet (CMEF), amely output-, eredmény- és hatásmutatók révén tegye lehetővé a szakpolitika célkitűzésekhez mért előrehaladásának, eredményességének és hatékonyságának felmérését (lásd: 6. ábra);
• a tagállamok adjanak meg minden olyan információt a Bizottságnak, amely lehetővé teszi az intézkedések monitoringját és értékelését, és dolgozzanak ki hasznos kiegészítő mutatókat is. Ezek az információk – a lehetséges mértékben – épüljenek olyan megbízható adatforrásokra, mint például a mezőgazdasági számviteli információs hálózat és az Eurostat;
• a teljesítményértékelést független szerződéses megbízottaknak kell végezniük, az első pillér intézkedései esetében a Bizottság, a második pillér szerinti intézkedések esetében pedig a tagállamok felügyeletével.

A CMEF mutatók nem teszik lehetővé az intézkedések teljesítményének értékelését a célkitűzéseikhez képest

70

A fiatal termelőket célkitűzéseik (lásd: 26–30. bekezdés) megvalósításában támogató uniós intézkedések teljesítményének kimutatása érdekében a tagállamoknak adatokat kell gyűjteniük a megvalósított outputokról és elért eredményekről. A CMEF keretében a tagállamoknak legalább a következő output- és eredménymutatókhoz kell adatokat gyűjteniük (lásd: 5. táblázat):

5. táblázat

A CMEF keretében kötelező kiegészítő mutatók áttekintése a mezőgazdasági tevékenység elindítására vonatkozó második pilléres intézkedés (2007–2013-ban a 112., 2014–2020-ban a 6.1. intézkedés) és az első pillér szerinti, fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott kiegészítő támogatás (2014–2020) vonatkozásában

Mutató típusa	2007–2013, 2. pillér (a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására irányuló 112. intézkedés)	2014–2020, 2. pillér (a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására irányuló 6.1. intézkedés)	2014–2020, első pillér (fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott kifizetés)
Összes közkiadás (euró)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Output	A támogatott fiatal mezőgazdasági termelők száma A beruházások teljes volumene	Fiatal mezőgazdasági termelők vidékfejlesztési program által támogatott vállalkozásfejlesztési tervvel/beruházásokkal rendelkező mezőgazdasági üzemeinek száma	A fiatal mezőgazdasági termelők száma Hektárszám
Eredmény	A bruttó hozzáadott érték növekedése a támogatott mezőgazdasági üzemekben	Fiatal mezőgazdasági termelők vidékfejlesztési program által támogatott vállalkozásfejlesztési tervvel/beruházásokkal rendelkező mezőgazdasági üzemeinek százalékos aránya (az összes mezőgazdasági üzemhez képest)	Semmi
Hatás1	Gazdasági növekedés (nettó hozzáadott érték éves munkaerőegységenként) Munkatermelékenység (hozzáadott érték éves munkaerőegységenként)	Mezőgazdasági vállalkozói jövedelem Mezőgazdasági tényezőjövedelem Teljes mezőgazdasági tényezőtermelékenység Európai uniós nyersanyagár-ingadozás

1 A vidékfejlesztési program szintjén 2007–2013-ban, valamint a fenntartható élelmiszer-termelés 2014–2020-as KAP-célkitűzéséhez kapcsolódóan

71

Korábbi jelentéseinkhez⁴³ hasonlóan azt állapítottuk meg, hogy a CMEF-mutatók révén gyűjtött teljesítményinformációk nem teszik lehetővé annak értékelését, hogy az intézkedések mennyire voltak eredményesek és hatékonyak a megszabott célkitűzésekhez képest. Ennek főbb okai:

• a CMEF egyetlen eredménymutatója (a bruttó hozzáadott érték növekedése a támogatott mezőgazdasági üzemekben) a 2007–2013-as időszakra vonatkozóan Olaszország (Emilia-Romagna, lásd: 35. bekezdés) kivételével valamennyi ellenőrzött tagállamban ellenőrizhetetlen becsléseken alapult, nem pedig a támogatásban részesült mezőgazdasági üzemektől származó tényleges adatokon;
• a 2014–2020-as időszakra nézve a CMEF-ben nincsenek olyan eredménymutatók, amelyek révén értékelhető lenne a mezőgazdasági üzemek életképességének javulása, vagyis az a végső célkitűzés, amelynek megvalósulását ezek az intézkedések segítik. Az egyetlen olyan eredménymutató, amely a második pillér szerinti, a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására irányuló intézkedésre vonatkozik (Fiatal mezőgazdasági termelők vidékfejlesztési program által támogatott vállalkozásfejlesztési tervvel/beruházásokkal rendelkező mezőgazdasági üzemeinek százalékos aránya (az összes mezőgazdasági üzemhez képest)), eredménymutatónak nem felel meg, inkább outputmutató, mivel nem a támogatásnak a célkitűzésekhez (pl. a mezőgazdasági üzemek életképessége, generációs megújulás, munkahelyteremtés, a fiatal mezőgazdasági termelők oktatási és innovációs szintjének emelése stb.) viszonyított azonnali hatását méri;
• rendszerint nem gyűjtik össze a támogatott mezőgazdasági üzemek strukturális és pénzügyi jellemzőire vonatkozó tényleges adatokat (pl. bevétel, jövedelem, alkalmazottak száma). A mezőgazdasági számviteli információs hálózat jövedelembecslései sem reprezentatívak a támogatott fiatal mezőgazdasági termelőkre, illetve az ilyen termelők teljes sokaságára nézve⁴⁴. Ezért Olaszország (Emilia-Romagna, lásd: 75. bekezdés) kivételével egyik ellenőrzött tagállamra nézve sem ismeretes, hogy a támogatásban részesült mezőgazdasági üzemek ténylegesen több embert foglalkoztatnak-e, nagyobbak, termelékenyebbek és életképesebbek lettek-e, és több jövedelmet generálnak-e, mint a támogatásban nem részesült üzemek. Nem ismert továbbá az sem, hogy a mind az első pillér keretében a fiatal termelőknek fizetett támogatásban, mind a mezőgazdasági tevékenység elindítására vonatkozó második pilléres intézkedés támogatásában részesülő mezőgazdasági üzemek csakugyan jobban teljesítenek-e e szempontok tekintetében, mint az egyetlen intézkedés keretében támogatott mezőgazdasági üzemek.

…de egyes tagállamok hasznos mutatókat dolgoztak ki

72

A CMEF kötelező mutatóin kívül a tagállamok további specifikus mutatókat is meghatározhatnak. A 6. táblázat áttekintést nyújt a második pillérbe tartozó, tevékenység elindítására irányuló intézkedéshez kapcsolódóan az egyes ellenőrzött tagállamok által meghatározott további önkéntes mutatókról.

6. táblázat

Áttekintés a 2. pillérbe tartozó, tevékenység elindítására irányuló intézkedéshez kapcsolódóan egyes ellenőrzött tagállamok által meghatározott további mutatókról

Mutató típusa	A 2. pillérbe tartozó, a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására irányuló intézkedés
Olaszország (Emilia-Romagna)
Eredmény	A foglalkoztatás növelése vagy fenntartása a támogatásban részesülő mezőgazdasági üzemekben Az önkéntes tanúsítási rendszereket bevezető, támogatásban részesülő fiatal mezőgazdasági termelők száma A környezetvédelmi és állategészségügyi szempontokat a beruházásokba integráló, támogatásban részesülő fiatal mezőgazdasági termelők száma
Hatás	Megteremtett munkahelyek száma
Lengyelország
Eredmény	A támogatásban részesülő mezőgazdasági üzemek gazdasági méretének (standard termelési érték) átlagos növekedése A támogatásban részesülő mezőgazdasági üzemek gazdasági méretének (standard termelési érték) átlagos százalékos növekedése A támogatásban részesülő mezőgazdasági üzemek átlagos mérete az üzleti terv végrehajtása után
Hatás	Megteremtett munkahelyek száma
Spanyolország (Andalúzia)
Output	A tevékenységüket korai nyugdíjba vonulás kapcsán megkezdő fiatal mezőgazdasági termelők száma A nők százalékos aránya a tevékenységüket megkezdő, támogatásban részesülő fiatal mezőgazdasági termelők között
Eredmény	Megteremtett munkahelyek száma

Forrás: A Számvevőszék elemzése az ellenőrzött vidékfejlesztési programok alapján.

73

Ezek a tagállamok által meghatározott kiegészítő mutatók lehetővé teszik az intézkedések eredményességének mérését olyan konkrét célkitűzésekre nézve, mint a munkahelyteremtés, a nemek közötti egyensúly, a mezőgazdasági termelők csoportjának fiatalítása és az innováció. Például Olaszországra (Emilia-Romagna) nézve „Az önkéntes tanúsítási rendszereket bevezető, támogatásban részesülő fiatal mezőgazdasági termelők száma” elnevezésű mutatónak köszönhetően tudjuk, hogy az intézkedés 1640 kedvezményezettje közül 2007–2013-ban 214 (13%) vezette be ezt a fajta innovációt a mezőgazdasági üzemében. Spanyolországról (Andalúzia) a két kiegészítő outputmutatónak köszönhetően tudjuk, hogy az intézkedés a vártnál kevésbé eredményesen segítette elő a mezőgazdasági termelők csoportjának fiatalítását (a 92-es célszámmal szemben csak 53 támogatásban részesülő fiatal mezőgazdasági termelő kezdte meg tevékenységét egy korán nyugdíjba vonuló termelő nyomában) és a nők termelői tevékenységének elindítását (a támogatásban részesülő fiatal mezőgazdasági termelőknek csupán 23%-a volt nő, szemben a 45%-os célkitűzéssel, illetve ahhoz képest, hogy az andalúziai mezőgazdasági termelők között a 44 évesnél fiatalabb nők aránya 32%).

Az értékelések általában nem nyújtanak értékes információt az intézkedések teljesítményéről, bár egy követendő gyakorlatra fény derült

74

A négy ellenőrzött tagállamban a 2007–2013-as programozási időszak félidős és utólagos értékelései Olaszország (Emilia-Romagna) kivételével igen kevés vagy megbízhatatlan tájékoztatással szolgáltak a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására vonatkozó 112. intézkedés teljesítményéről. Például:

• Franciaország (2017 február végéig⁴⁵) még nem nyújtotta be a 2007–2013-as vidékfejlesztési program utólagos értékelő jelentését, amelynek pedig 2016. december 31. volt a határideje;
• Olaszországban (Puglia) a 2007–2013-as vidékfejlesztési program utólagos értékelésének tanúsága szerint a támogatásban részesülő üzemek átlagos nettó árbevétele 15 500 euróval nőtt a létrehozásuk óta, és 73%-uk vett fel új alkalmazottakat. Ezek az eredmények azonban pusztán egy internetes felmérésen alapulnak, amelyre csak 16 kedvezményezett válaszolt, és az árbevételre vonatkozó nyilatkozataik nem kerültek összevetésre semmilyen bizonyítékkal;
• Lengyelországban a 2007–2013-as vidékfejlesztési program félidős értékelése szerint „a támogatásban részesülő mezőgazdasági üzemeknél a bruttó hozzáadott érték 2009 végére átlagosan 35%-kal nőtt”, ám az értékelés nem adta meg, hogy melyik évhez képest. Az értékelő jelentés jelezte azt is, hogy ez a növekedés nagyrészt a támogatások és szubvenciók, nem pedig a mezőgazdasági termelés értéke növekedésének eredménye;
• Spanyolországban a 2007–2013-as vidékfejlesztési program utólagos értékelése szerint „a támogatásban részesülő mezőgazdasági üzemeknél a bruttó hozzáadott érték átlagosan 23,5%-kal nőtt”, de az értékelés nem fejtette ki, hogy milyen módszerrel jutottak erre a becslésre, és nem jelölt meg adatforrást.

75

A 2007–2013-as vidékfejlesztési program utólagos értékelése csak Olaszországban (Emilia-Romagna) szolgál értékes információkkal a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására vonatkozó intézkedés teljesítményéről (lásd: 5. háttérmagyarázat).

Kevés a bizonyíték arra, hogy az intézkedés megkönnyítette a fiatal termelők tevékenységének elindítását

76

A négy ellenőrzött tagállamban kevés bizonyítékot találtunk arra nézve, hogy az uniós intézkedések megkönnyítették-e a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítását azáltal, hogy segítettek felszámolni a belépést gátló kezdeti korlátokat, például a földhöz, a tőkéhez, az ismeretekhez és a megfelelő jövedelemhez való hozzáférés korlátait.

77

Az uniós intézkedések csak kevéssé segítették a fiatal mezőgazdasági termelőket a földhöz való hozzáférésben. Valójában a fiatal mezőgazdasági termelők első pillérbe tartozó kifizetéseiben csak azok a termelők részesültek, akik már rendelkeztek földdel, míg a második pillér csak kevéssé ösztönözte a fiatal mezőgazdasági termelőket támogatási és kiválasztási kritériumokkal arra, hogy növeljék üzemük méretét (lásd: 60–61. bekezdés), ráadásul arra sem volt bizonyíték, hogy a méretnövelés javította-e a mezőgazdasági üzemek életképességét. Csak Olaszországban (Emilia-Romagna) volt valamelyes bizonyíték arra, hogy a támogatásban részesülő fiatal termelők nagyobb mértékben növelték üzemük nagyságát, mint a nem kedvezményezettek (lásd: 75. bekezdés).

78

Általánosságban elmondható, hogy a fiatal termelők tulajdonában lévő összes hektár száma a 2005–2013-as időszakban stabil maradt (lásd: 7. ábra). A fiatal termelők tulajdonában lévő mezőgazdasági üzemek számának csökkenését ellensúlyozta az üzemek átlagos nagyságának növekedése.

	A fiatal mezőgazdasági termelők tulajdonában lévő összes hektár száma (millió)
millió hektár	2005	2007	2010	2013
A fiatal mezőgazdasági termelők tulajdonában lévő hektárok száma összesen	57,7	54,8	55,2	51,9
A mezőgazdasági termelők tulajdonában lévő hektárok száma összesen, korosztályra való tekintet nélkül	172,1	172,8	174,5	173,0

Forrás: Számvevőszék, az Eurostat 2005–2013-as gazdaságszerkezeti felmérése alapján.

79

Az uniós intézkedések pénzügyi támogatás nyújtása révén közvetlenül segítették a fiatal mezőgazdasági termelőket a tőkéhez való hozzáférésben. Arra azonban – a fiatal mezőgazdasági termelőknek folyósított első pilléres kifizetés esetén – nincsen bizonyíték, illetve – a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres kifizetés esetén – kevés a bizonyíték, hogy az uniós támogatás megkönnyítette-e a hozzáférést a fiatal termelők számára a kereskedelmi bankhitelhez:

• Franciaországban és Olaszországban (Puglia) a második pilléres támogatást kölcsönre nyújtott kamattámogatás formájában is lehetett nyújtani, bár ez a támogatási forma nem aratott nagy sikert. Franciaországban sok kedvezményezett elégedetlenségét fejezte ki annak kapcsán, hogy az általuk felvett kölcsönöket nem lehet újratárgyalni és újrafinanszírozni, s így kénytelenek a jelenlegi piaci kamatlábnál sokkal magasabb rögzített kamatlábat fizetni. Olaszországban (Puglia) a 2007–2013-as időszakban a 2502 kedvezményezett közül csak 37-en igényelték ezt a támogatásfajtát, elsősorban azért, mert az irányító hatóság előírta, hogy a kedvezményezettek csak akkor kérhetik a kamattámogatást, amikor az üzleti tervben szereplő valamennyi beruházás már be van fejezve;
• Olaszországban (Emilia-Romagna) és Lengyelországban a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres támogatás nem volt kölcsönre nyújtott kamattámogatás formájában adható, bár Olaszországban (Emilia-Romagna) a kedvezményezettek nagyobb összegű támogatást kaphattak, ha 30 000 euró feletti hitelhez jutottak (lásd: 4. táblázat)
• csak Spanyolországra (Andalúzia) volt jellemző – ahol a második pilléres támogatás kölcsönre nyújtott kamattámogatás formájában is adható volt (2007–2013-ban 738 kedvezményezett közül 567-nek nyújtottak ilyet), és ahol a fiatal mezőgazdasági termelők számára különösen problémás a hitelhez való hozzáférés⁴⁶ –, hogy a kereskedelmi bankok nagyobb hajlamot mutattak a hitelnyújtásra, amint az a nyolc ellenőrzött kedvezményezett közül hétnél látható volt.

80

Az uniós intézkedések – különösen a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindításához nyújtott második pilléres intézkedés – általában kedvező hatással voltak a fiatal termelők ismereteinek szintjére, mivel a támogathatósági kritériumok annak kedveztek, hogy jobban képzett termelők lépjenek be a mezőgazdasági ágazatba. Olaszországban és Lengyelországban azonban a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott első pilléres kifizetések nem biztosították a fiatal termelők tudásszintjére gyakorolt pozitív hatást, mivel ezek a tagállamok nem írták elő a pályázóknak semmilyen konkrét készség elsajátítását vagy képzésben való részvételt.

Nincs egyértelmű kapcsolat az uniós támogatások és a generációs megújulás között

81

A generációs megújulás az Unió egész lakosságára és munkaerejére kiható, általános érvényű kérdés. Amint az a 8. ábrán látható, a fiatalok aránya a teljes népességben és a munkavállalók körében gyorsabban csökken, mint a mezőgazdasági termelők népességében.

82

Rendszerint nem lehet egyértelmű kapcsolatot megállapítani az Unió által nyújtott támogatás és a fiatal termelők számának alakulása között (lásd: 9. ábra). Azt is nehéz megmondani, hogy hozzájárult-e az uniós támogatás a mezőgazdasági üzemek átlagos méretének növekedéséhez, s ha igen, mennyiben (lásd: 77. és 78. bekezdés), illetve hogy e növekedésnek köszönhetően nőtt-e az üzemek életképessége.

83

Ennek több oka van:

• uniós támogatásban összességében a fiatal termelőknek csak egy kis hányada részesül: a 27 uniós tagállamban élő fiatal mezőgazdasági termelőknek csak 7%-a⁴⁷ kapott uniós támogatást tevékenységének elindításához;
• a szakpolitikák több tagállamban támogatják a fiatal termelőket, úgy, hogy az ritkán van összehangolva az uniós intézkedésekkel (lásd: 16. és 31–32. bekezdés).
• a monitoring- és értékelési rendszer nem szolgáltat megfelelő információt a célkitűzések megvalósításáról, főként a közös monitoringrendszer mutatóinak rossz minősége miatt (lásd: 70–71. bekezdés) és azért, mert a legtöbb értékelés korlátozott vagy megbízhatatlan teljesítményadatokkal szolgál (lásd: 74. bekezdés);
• ezt a viszonyt az uniós intézkedéseken kívül más általános tényezők is befolyásolják, például a gazdasági és társadalmi helyzet, a bankok hitelező hajlandósága és a mezőgazdaságon kívüli ágazatok foglalkoztatási lehetőségei (lásd: 16. bekezdés).

Következtetések és ajánlások

84

Az Európai Unió a mezőgazdasági termelői népességének csökkenésével néz szembe. Az EU-27 mezőgazdasági termelőinek száma az utóbbi évtizedben rohamosan csökkent, a 2005. évi 14,5 millióról a 2013-as 10,7 millióra. A fiatal (legfeljebb 44 éves) mezőgazdasági termelők száma 2005 és 2013 között 3,3 millióról 2,3 millióra csökkent. Mivel a csökkenés minden korcsoportban éreztette hatását, a fiatal termelőknek a mezőgazdasági termelők népességéhez viszonyított aránya nagyjából állandó, valamivel 20% feletti maradt. Jelentős különbségek vannak azonban a tagállamok között (lásd: II. melléklet).

85

A 2007–2020-as időszakban az Unió 9,6 milliárd eurót különített el a fiatal mezőgazdasági termelők támogatására a mezőgazdasági üzemek versenyképességének növelése és az agrárágazatban a generációs megújulás elősegítése céljából. A mezőgazdasági tevékenység elindítására vonatkozó intézkedés második pilléres tagállami társfinanszírozásával együtt a köztámogatás teljes összege eléri a 18,3 milliárd eurót. A 2007–2013-as időszakban közel 200 000 fiatal mezőgazdasági termelő kapott tevékenység elindítására vonatkozó uniós támogatást. Az uniós támogatás több mint 70%-át a második pillér (EMVA) fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítására vonatkozó intézkedése keretében folyósították, míg a fennmaradó 30% a 2014–2020-as időszakban az első pillér (EMGA) keretében fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott kiegészítő közvetlen kifizetés.

86

Ennek fényében megvizsgáltuk, hogy az Európai Unió milyen szerepet játszik a fiatal mezőgazdasági termelők támogatásában és a generációs megújulás elősegítésében. Az ellenőrzés során a következő kérdésre kerestük a választ:

A fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott uniós támogatás megfelelően lett kialakítva ahhoz, hogy ténylegesen hozzájáruljon egy jobb generációs megújuláshoz?

87

Általános következtetésünk: a fiatal mezőgazdasági termelőknek nyújtott uniós támogatás pontatlanul kijelölt beavatkozási logikán alapul, amelynek várt eredményeit és hatását nem határozták meg Az uniós támogatásnak célzottabban kellene elősegítenie a tényleges generációs megújulást.

88

A beavatkozási logikát illetően:

A fiatal termelőknek folyósított első pilléres kifizetés esetében a következőket állapítottuk meg:

• A támogatás nem alapul igényfelmérésen, és célkitűzése nincs összhangban a generációs megújulás ösztönzésével kapcsolatos általános célkitűzéssel, a tagállamok pedig a kifizetést sem a tevékenység elindításához nyújtott második pilléres intézkedéssel, sem a tagállami intézkedésekkel nem koordinálták (lásd: 19–33. bekezdés);
• Igényfelmérés hiányában a támogatást egységes formában – hektáronkénti éves kifizetés formájában – folyósítják, és annak összegével és időzítésével kapcsolatban nem világos, hogy a jövedelemkiegészítésen kívül milyen konkrét szükségletek kielégítését célozza (lásd: 39–51. bekezdés).

A fiatal termelőknek tevékenységük elindításához nyújtott második pilléres kifizetések esetében a következőket állapítottuk meg:

• Noha a kifizetéseket általában bizonytalan igényfelmérés alapján folyósítják, a célok részben SMART jellegűek, továbbá összességében tükrözik a generációs megújulás ösztönzésének általános célkitűzést. Jó a koordináció a mezőgazdasági tevékenység elindítására vonatkozó második pilléres intézkedések és a beruházások között. Kevés azonban a koordináció az olyan tagállami pénzügyi eszközökkel, mint például a kedvező feltételekkel nyújtott földvásárlási kölcsönök (lásd: 19–37. bekezdés);
• A támogatást olyan formában nyújtják, amely közvetlenül kielégíti a fiatal termelők földhöz, tőkéhez és ismeretekhez való hozzáféréssel kapcsolatos igényeit. A támogatás összege általában az igényekhez kapcsolódik, de olyan gyors konkrét intézkedéseket is ösztönözhet, mint a biogazdálkodás bevezetése, víz-, illetve energiatakarékos kezdeményezések, tevékenység hátrányos helyzetű térségekben történő megkezdése (lásd: 25. és 52–53. bekezdés).

1. ajánlás. A beavatkozási logika javítása az igényfelmérés javítása és SMART célkitűzések meghatározása révén

A 2020 utáni időszakra szóló közös agrárpolitikát illetően a Bizottság határozzon meg (vagy a megosztott irányítási rendelkezések értelmében írja elő a tagállamoknak, hogy azok határozzanak meg) egyértelmű beavatkozási logikát a mezőgazdaságban a generációs megújulásra irányuló politikai eszközök számára. A beavatkozási logika tartalmazza a következőket:

• a fiatal mezőgazdasági termelők igényeinek megbízható felmérése, amely megvizsgálja annak okait, hogy a gazdálkodni szándékozó fiataloknak milyen akadályokkal kell megküzdeniük tevékenységük megkezdése során, és hogy ezek az akadályok milyen mértékben vannak jelen a különböző földrajzi területeken, mezőgazdasági ágazatokban, illetve a mezőgazdasági üzem egyéb jellemzőitől függően;
• annak felmérése, hogy mely igényeket lehetne uniós szakpolitikai eszközökkel kezelni, mely igényeket pedig inkább tagállami szakpolitikák keretében (és mely igényeket kezelnek máris ilyen formában), valamint annak elemzése, hogy milyen támogatási formák (pl. közvetlen kifizetések, átalányösszeg, pénzügyi eszközök) felelnek meg leginkább az azonosított igényeknek;
• a várható generációs megújulási arány és a támogatott mezőgazdasági üzemek életképességéhez való hozzájárulás tekintetében SMART célkitűzések meghatározása, a szakpolitikai eszközök egyértelműen kifejezett és számszerűsíthető várt eredményeivel; különösen annak egyértelműsítése, hogy a szakpolitikai eszközök a lehető legtöbb fiatal mezőgazdasági termelőt vagy inkább a fiatal termelők meghatározott csoportját támogassák-e (pl. a legjobban képzetteket, a tevékenységüket hátrányos helyzetű területeken megkezdőket, a mezőgazdasági üzemükbe energia- vagy víztakarékossági technológiákat bevezetőket, az üzemek nyereségességét vagy termelékenységét növelőket, a több embert foglalkoztatókat).

89

Az intézkedések célirányosságát illetően:

A fiatal termelőknek folyósított első pilléres kifizetések esetében a következőket állapítottuk meg:

• A támogatást egységes formában folyósítják, függetlenül az üzemek életképességétől, elhelyezkedésétől, valamint a legtöbb tagállamban a kedvezményezettek készségeitől, illetve képzettsége szintjétől is. Ha egy bejegyzett mezőgazdasági üzemet közösen irányítanak fiatal és nem fiatal mezőgazdasági termelők, akkor a támogatásban néha olyan üzemek is részesülnek, amelyekben a fiatal mezőgazdasági termelőknek esetleg csak csekély szerepük van a döntéshozatalban (lásd: 39–46. bekezdés).

A fiatal termelőknek tevékenységük elindításához nyújtott második pilléres kifizetések esetében a következőket állapítottuk meg:

• A támogatás a képzettebb termelők felé irányul, akik kötelezettséget vállalnak életképes üzemek létrehozását elősegítő üzleti terv végrehajtására, és akiket a projektkiválasztási folyamat során gyakran arra ösztönöznek, hogy tevékenységüket kedvezőtlen adottságú területen kezdjék meg. Az üzleti tervek azonban eltérő minőségűek voltak és az irányító hatóságok által alkalmazott kiválasztási eljárás gyakran nem a legjobb projekteknek adott prioritást. A kiválasztási kritériumok a 2007–2013-as időszak vége felé kerültek csak bevezetésre, az alsó küszöbértékek vagy túl alacsonyak voltak vagy meg sem határozták őket, és az intézkedésre előirányzott hétéves költségvetést egyes tagállamok már a programozási időszak elején benyújtott összes pályázat finanszírozására felhasználták, így a tevékenységüket később megkezdő fiatal termelők már nem juthattak támogatáshoz (lásd: 52–61. bekezdés).

2. ajánlás. Az intézkedések célirányosabbá tétele

A 2020 utáni időszakra szóló közös agrárpolitika intézkedéseinek végrehajtása során a tagállamok tegyék célirányosabbá az intézkedéseket a következők révén:

• olyan kritériumok alkalmazása, amelyek biztosítják a leginkább költséghatékony projektek, például a támogatott mezőgazdasági üzemek termelékenységének vagy életképességének legnagyobb növekedését eredményező, illetve a legnagyobb munkanélküliséggel sújtott vagy a legkevesebb generációs megújulást felmutató hátrányos helyzetű területeken a foglalkoztatást legjobban növelő projektek kiválasztását;
• bejegyzett mezőgazdasági üzem közös irányítása esetén egyértelmű kritériumok alkalmazása a támogatni tervezett fiatal mezőgazdasági termelők szerepének értékelésére (pl. annak meghatározása, hogy a kedvezményezettek a szavazati jog vagy a részesedések milyen százalékos arányával rendelkezzenek, vagy hogy bevételük minimálisan mekkora része származzék a támogatásban részesülő üzemben folytatott tevékenységükből), és így a támogatásoknak azon fiatal mezőgazdasági termelők felé irányítása, akik a támogatott üzemekben fő tevékenységként foglalkoznak gazdálkodással;
• a projektek által elérendő minimális ponthatárok elég magasra szabása, és az intézkedések költségvetésének megfelelő felosztása, hogy a tevékenységüket megkezdő fiatal mezőgazdasági termelőknek a programozási időszak teljes időtartama alatt egyenlő hozzáférésük legyen a forrásokhoz;
• az üzleti terveknek a közfinanszírozás szükségességét értékelő eszközként való jobb felhasználása: annak értékelése, hogy a pályázati szakaszban milyen valószínű a mezőgazdasági üzemek támogatás nélküli életképessége, majd a projektek végeztével annak értékelése, hogy a támogatás hogyan hatott az üzem életképességére vagy más egyértelműen meghatározott célkitűzésekre (pl. foglalkoztatottság, energia- vagy víztakarékossági technológiák bevezetése).

90

Az intézkedések eredményeit illetően:

A fiatal termelőknek folyósított első pilléres kifizetés esetében a következőket állapítottuk meg:

• A közös monitoring- és értékelési keret nem biztosít hasznos mutatókat a kifizetés eredményességének felméréséhez, mivel e kifizetéshez nem kapcsoltak eredménymutatót és a támogatott mezőgazdasági üzemek jövedelmére, illetve életképességére vonatkozóan sem gyűjtenek adatokat (lásd: 70–71. bekezdés).

A fiatal termelőknek tevékenységük elindításához nyújtott második pilléres kifizetések esetében a következőket állapítottuk meg:

• elsősorban a közös monitoring- és értékelési rendszer mutatóinak rossz minősége miatt kevés a bizonyíték arra nézve, hogy az intézkedés elősegítette-e a fiatal mezőgazdasági termelők tevékenységének elindítását, a generációs megújulást és a támogatott üzemek életképességét. Csak Olaszországban (Emilia-Romagna) találtunk bizonyítékot arra nézve, hogy a mezőgazdasági tevékenység elindítására vonatkozó intézkedés kedvezményezettjei a támogatásban nem részesülő mezőgazdasági üzemeknél nagyobb, termelékenyebb, jövedelmezőbb és több embert foglalkoztató üzemeket hoztak létre (lásd: 70–83. bekezdés).

3. ajánlás. A monitoring- és értékelési rendszer javítása

A 2020 utáni időszakra szóló közös agrárpolitika intézkedéseinek végrehajtása során a Bizottság és a tagállamok (a megosztott irányítási rendelkezések értelmében) javítsák a monitoring- és értékelési rendszert. Különös tekintettel a következőkre:

• a tagállamok által a monitoringrendszerükben kidolgozott követendő gyakorlatokat alapul véve a Bizottság határozzon meg olyan output-, eredmény- és hatásmutatókat, amelyek lehetővé teszik a szakpolitikai eszközök célkitűzésekhez mért előrehaladásának, eredményességének és hatékonyságának felmérését (lásd: 72–73. bekezdés);
• a tagállamok gyűjtsenek rendszeresen adatokat a támogatásban részesülő mezőgazdasági üzemek strukturális és pénzügyi jellemzőiről (pl. bevételek, jövedelem, alkalmazottak száma, bevezetett innovációk, a termelők képzettségi szintje), lehetővé téve az intézkedéseknek a kívánt szakpolitikai célkitűzések elérésében mutatott eredményességének és hatékonyságának értékelését;
• olyan követendő gyakorlatokat alapul véve, mint például a jelen ellenőrzés során azonosítottak (pl. összehasonlító teljesítményértékelés, kontrafaktuális elemzések, felmérések), a Bizottság és a tagállamok írjanak elő olyan értékeléseket, amelyek a támogatásban részesülő mezőgazdasági üzemek strukturális és pénzügyi jellemzőinek alakulásával kapcsolatos tényleges adatok alapján hasznos információkat nyújtanak a projektek és intézkedések eredményeiről (lásd: 75. bekezdés).

A jelentést 2017. május 31-i luxembourgi ülésén fogadta el a Phil WYNN OWEN számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

Glosszárium

Aktív mezőgazdasági termelő: Az 1307/2013/EU rendelet¹ 9. cikkében foglalt, az aktív mezőgazdasági termelőkről szóló rendelkezés célja annak megelőzése, hogy egyének és vállalkozások KAP-támogatásban részesüljenek abban az esetben, ha vállalkozásuk nem vagy csak elenyésző mértékben mezőgazdasági jellegű. Az aktív mezőgazdasági termelőkről szóló rendelkezés legfontosabb eleme egy„negatív” lista, amely többek között olyan üzleti vállalkozásokat, illetve tevékenységeket sorol fel, mint repülőterek, vízművek, ingatlanvállalatok, vasúttársaságok, állandó sport- és rekreációs területek. A tagállamok tetszésük szerint az „aktív mezőgazdasági termelő” szigorúbb meghatározását is alkalmazhatják.

Beavatkozási logika: Kijelöli azt a kapcsolatrendszert, amely egyrészt a beavatkozás révén kezelendő társadalmi-gazdasági igények, másrészt a beavatkozás céljai, erőforrásai, folyamatai, outputjai, eredményei és hatásai között fennáll.

CMEF (Közös monitoring- és értékelési keret, Common Monitoring and Evaluation Framework) Uniós szintű monitoring- és értékelési keretrendszer a vidékfejlesztésben a 2007–2013-as programozási időszakban. A 2014–2020-as programozási időszakban a KAP mindkét pillére (EMVA és EMGA) a keretrendszerhez tartozik.

EMGA: Európai Mezőgazdasági Garanciaalap. Ezt az alapot, amely elsősorban a mezőgazdasági termelőknek folyósított közvetlen kifizetéseket és a mezőgazdasági piacokat szabályozó vagy támogató intézkedéseket finanszírozza, a KAP „első pillérének”is nevezik.

EMVA: Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap. A vidékfejlesztési programokhoz nyújtott uniós hozzájárulást finanszírozó alapot a KAP „második pillérének” is nevezik.

Eredmény: A program által a közvetlen célcsoport, illetve kedvezményezettek javára kifejtett azonnali hatások.

Fiatal mezőgazdasági termelő: Az első pillér esetében: az 1307/2013/EU rendelet 50. cikke (2) bekezdése értelmében olyan személy, aki a kérelem benyújtásának évében 40 évesnél nem idősebb és aki mezőgazdasági üzem vezetőjeként először hoz létre mezőgazdasági üzemet, vagy aki a kérelem benyújtását megelőző öt évben hozott létre ilyen üzemet. A második pillér esetében: az 1305/2013/EU rendelet 2. cikkének (n) bekezdése értelmében olyan személy, aki a kérelem benyújtásának évében 40 évesnél nem idősebb és aki mezőgazdasági üzem vezetőjeként először hoz létre mezőgazdasági üzemet és megfelelő szakképzettséggel és szakmai alkalmassággal rendelkezik². A legfeljebb 40 éves mezőgazdasági termelők száma nem ismert, mivel az Eurostat a 35–44 éves korcsoportot nem bontja további részkorcsoportokra.

Gazdaságszerkezeti felmérés (FSS): Az Európai Unió összes tagállama által elvégzett felmérés, amelyet az Unió valamennyi tagállamában összehangoltan, közös módszertant követve bonyolítanak le. A felmérés a tagállamok között, illetve időben összevethető, reprezentatív, regionális szintű statitisztikai adatokat állít elő. Az FSS-t három vagy négyévente mintavételes felmérésként, tízévente pedig teljes körű adatfelvételként végzik el.

Hatás: Olyan, hosszú távú társadalmi változások összessége, amely legalább részben az uniós fellépésnek tudható be.

Irányító hatóság: Helyi, regionális vagy nemzeti szerv, amelyet a tagállam kijelöl a vidékfejlesztési program Bizottság felé történő benyújtására, majd a program irányítására és végrehajtására.

KAP (Közös agrárpolitika): Azoknak a jogszabályoknak és gyakorlatoknak az összessége, amelyeket az Európai Unió a közös, egységesített agrárpolitika biztosítása érdekében alkalmaz. Az eredeti intézkedések bevezetésére 1962-ben került sor. A szakpolitikát azóta átdolgozták, fejlesztették, illetve több ízben meg is reformálták.

Kifizető ügynökség: A mezőgazdasági támogatások értékeléséért, kiszámításáért és kifizetéséért felelős nemzeti vagy regionális szintű szerv.

Közvetlen kifizetések: Közvetlenül a mezőgazdasági termelőknek juttatott, számukra védőhálót biztosító kifizetések. Ezeket általában a termeléstől függetlenített alapszintű jövedelemtámogatásként nyújtják, a bizonytalan piacon történő értékesítésből származó jövedelmük stabilizálása érdekében. A kifizetéseket a KAP „első pillérének” is nevezett Európai Mezőgazdasági Garanciaalap biztosítja.

Megosztott irányítás: Az uniós költségvetés egyik végrehajtási módja, amely esetben a végrehajtási feladatokkal a tagállamokat bízzák meg³, azokért azonban továbbra is a Bizottság viseli a végső felelősséget (felügyeleti feladatokat lát el).

Mezőgazdasági számviteli információs hálózat (FADN): A kereskedelmi célú mezőgazdasági üzemek jövedelmének és a KAP hatásainak mérésére szolgáló eszköz, amely egy, az Unió összes tagállamának több mint 80 000 mezőgazdasági üzeméből álló minta számviteli adatain alapul.

Mezőgazdasági üzem: Önálló irányítású, technikailag és gazdaságilag különálló egység, amely mezőgazdasági tevékenységeket végez az Európai Unió gazdasági területén, akár főtevékenységként, akár melléktevékenységként. Az üzem más kiegészítő (nem mezőgazdasági) termékeket is előállíthat, illetve ilyen szolgáltatásokat is nyújthat.

Output: A program által létrehozott tárgyi eredmények és dokumentumok.

Pillér: A KAP-hoz két alap tartozik, amelyeket szokás „pilléreknek” is nevezni: Az „első pillér” a mezőgazdasági termelőknek közvetlen kifizetéseket folyósító EMGÁ-ra, a „második pillér” pedig a vidékfejlesztési programokat finanszírozó EMVÁ-ra utal.

Programozási időszak: Az uniós szakpolitikák – mint például a vidékfejlesztési politika – megtervezésére és végrehajtására szolgáló többéves keret. Ellenőrzésünk a 2007–2013-as és a 2014–2020-as időszakra vonatkozik.

SMART célok: Konkrét, mérhető, megvalósítható, releváns és határidős célok⁴.

Támogatási jogosultságok: A támogatási jogosultságokat, amelyeket a KAP 2003-as reformja vezetett be az egységes támogatási rendszer végrehajtásához, regionális vagy egyéni mezőgazdasági termelői szintű historikus adatok alapján osztották szét a mezőgazdasági termelők között. A 2003-as reformot követően ahhoz, hogy jogosultak legyenek az egységes támogatásra, a mezőgazdasági termelőknek aktiválniuk kellett támogatási jogosultságaikat, az azokkal megegyező számú, támogatásra jogosult mezőgazdasági hektárokkal együtt. A 2013-as reform nyomán ezeket a támogatási jogosultságokat az alaptámogatási rendszer keretében újonnan létrehozott támogatási jogosultságok váltották fel. Egyes, bizonyos feltételeknek megfelelő tagállamok az alapszabálytól eltérve továbbra is megtarthatják meglévő támogatási jogosultságaikat.

Vidékfejlesztési program: Az uniós vidékfejlesztési politika végrehajtásának regionális vagy nemzeti szintű megtervezését és figyelemmel kísérését szolgáló, a tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott programozási dokumentum.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a jelentést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott, Phil Wynn Owen számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara fogadta el. Az ellenőrzést Janusz Wojciechowski számvevőszéki tag vezette Kinga Wiśniewska-Danek kabinetfőnök és Katarzyna Radecka-Moroz, a kabinet attaséja, valamint Helder Faria Viegas ügyvezető, Lorenzo Pirelli feladatfelelős és Małgorzata Frydel helyettes feladatfelelős támogatásával. Az ellenőrző csoport tagjai Antonio Caruda Ruiz, Anžela Poliulianaitė, Carlos Sánchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia és Diana Voinea voltak. Adminisztratív támogatás: Frédérique Hussenet, Monika Schmidt és Terje Teppan-Niesen.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

A fiatal mezőgazdasági termelők részére nyújtott uniós támogatásnak célzottabban kellene elősegítenie a tényleges generációs megújulást
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

PDF	978-92-872-7745-9	1977-5733	10.2865/0403	QJ-AB-17-010-HU-N
HTML	978-92-872-7738-1	1977-5733	10.2865/920892	QJ-AB-17-010-HU-Q

© Európai Unió, 2017

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

• egy példány:
  • az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),
• több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
  • az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
  • nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
  • a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
  • vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*) A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

• az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).