ELi noorte põllumajandustootjate toetust tuleks paremini suunata, et soodustada mõjusat põlvkonnavahetust

Kokkuvõte

I

Põllumajandustootjate koguarv EL-27 riikides on viimasel kümnel aastal kiiresti vähenenud, langedes 14,5 miljonilt 2005. aastal 10,7 miljonile 2013. aastal. Noorte põllumajandustootjate (kuni 44-aastased) arv langes 3,3 miljonilt 2005. aastal 2,3 miljonile 2013. aastal. Kui põllumajandustootjate arv vähenes kõigis vanuserühmades, siis noorte põllumajandustootjate osakaal põllumajandusega tegelevas rahvastikuosas jäi suhteliselt stabiilseks, olles veidi üle 20%. Liikmesriigiti valitsevad aga suured erinevused.

II

Aastaiks 2007–2020 eraldas EL üksnes noortele põllumajandustootjatele 9,6 miljardit eurot toetust, et suurendada põllumajandusettevõtete konkurentsivõimet ja soodustada põlvkonnavahetust põllumajanduses. Kui sellele lisada liikmesriikide kaasrahastamine teise samba tegevuse alustamise meetme raames, on avaliku sektori toetuse kogusumma 18,3 miljardit eurot. Perioodil 2007–2013 sai tegevuse alustamiseks ELi toetust ligi 200 000 noort põllumajandustootjat. Üle 70% ELi toetusest anti teise samba (EAFRD) noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetme raames, ülejäänud 30% eraldatakse aga perioodil 2014–2020 esimese samba (EAGF) noorte põllumajandustootjate otsetoetusena.

III

Seda arvesse võttes uuris kontrollikoda, milline on ELi roll noorte põllumajandustootjate toetamisel ja põlvkonnavahetuse soodustamisel. Audit viidi läbi komisjonis ja neljas liikmesriigis, kelle kulutused noortele põllumajandustootjatele on kõige suuremad: Prantsusmaal, Itaalias, Poolas ja Hispaanias. Auditiga püüti vastus leida järgmisele küsimusele: kas ELi toetus noortele põllumajandustootjatele on kavandatud nii, et see aitab mõjusalt kaasa põlvkonnavahetusele?

IV

Üldise järelduse kohaselt põhineb ELi noorte põllumajandustootjate toetus halvasti määratletud sekkumisloogikal, mille oodatavaid tulemusi ja mõju ei ole kindlaks määratud. Mõjusa põlvkonnavahetuse edendamiseks tuleks toetust paremini suunata. Kontrollikoda leidis aga märkimisväärseid erinevusi esimese samba noorte põllumajandustootjate toetuse ja teise samba tegevuse alustamise meetme vahel.

V

Esimese samba noorte põllumajandustootjate toetuse puhul leidis kontrollikoda järgmist:

• toetus ei põhine põhjalikul vajaduste hindamisel ja selle eesmärk ei kajasta põlvkonnavahetuse soodustamise üldeesmärki. Liikmesriigid ei kooskõlastanud esimese samba toetust teise samba tegevuse alustamise meetme ega riiklike meetmetega;
• vajaduste hindamise puudumisel antakse toetust standardkujul, summas ja ajal, mille puhul ei ole selge, millistele konkreetsetele vajadustele peale lisasissetuleku võimaldamise on toetus suunatud;
• ühine seire- ja hindamisraamistik ei sisaldanud kasulikke näitajaid toetuse tulemuslikkuse hindamiseks, sest toetusele ei ole tulemusnäitajaid kehtestatud ning andmeid toetust saanud ettevõtete sissetuleku ja elujõulisuse kohta ei koguta.

VI

Teise samba noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetme puhul leidis kontrollikoda järgmist:

• ehkki meede põhineb ebamäärasel vajaduste hindamisel, on selle eesmärgid osaliselt täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud ning kajastavad põlvkonnavahetuse soodustamise üldeesmärki. Kohati koordineeritakse meedet tulemuslikult teise samba investeerimismeetmega;
• toetust antakse kujul (kindlasummalise toetusena äriplaani täitmise korral, mõningatel juhtudel ka intressitoetusena laenule), mis on otsesemalt suunatud noorte põllumajandustootjate vajadustele seoses juurdepääsuga maale, kapitalile ja teadmistele. Toetuse summa sõltub üldjuhul vajadustest ja selle eesmärk on soodustada teatud tegevust (nt üleminek mahepõllumajandusele, vee- või energiatarbimist vähendavad algatused);
• toetus on suunatud kõrgema kvalifikatsiooniga põllumajandustootjatele, kes võtavad kohustuse viia ellu äriplaani, mis aitab neil elujõulisi ettevõtteid arendada, ning keda julgustatakse tihti projektivaliku protsessi abil tegevust alustama vähemsoodsates piirkondades. Äriplaanide kvaliteet oli aga kõikuv ja korraldusasutused ei kasutanud mõnel juhul valikumenetlusi parimate projektide prioriseerimiseks. Valikukriteeriumid kehtestati perioodi 2007–2013 lõpus, lävendid olid kas liiga madalad või puudusid täiesti, ning meetme seitsmeaastane eelarve kasutati mõnes liikmesriigis ära juba programmitöö perioodi alguses (toetust said sisuliselt kõik taotluse esitanud ettevõtjad), välistades seega toetuse andmise noortele põllumajandustootjatele, kes hiljem tegevust alustasid;
• kontrollikoda leidis vähe tõendusmaterjali selle kohta, kas ELi meetmed lihtsustasid noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamist ning soodustasid põlvkonnavahetust ja toetust saanud ettevõtete elujõulisust. See tulenes peamiselt ühtses seiresüsteemis kasutatud näitajate kehvast kvaliteedist.

VII

Kontrollikoda soovitab komisjonil ja liikmesriikidel

1. tõhustada sekkumisloogikat, parandades vajaduste hindamist ja määrates kindlaks SMART-kriteeriumidele vastavad eesmärgid, mis kajastaksid põlvkonnavahetuse soodustamise üldeesmärki;
2. parandada meetmete suunamist, kasutades paremaid projektivaliku süsteeme ja äriplaane;
3. parandada seire- ja hindamisraamistikku, toetudes liikmesriikide seiresüsteemides ja hindamisaruannetes välja töötatud parimatele tavadele.

Sissejuhatus

Põllumajandusega tegeleva rahvastikuosa vähenemine

01

Põllumajandusega tegelev rahvastikuosa ELis on järjest vähenemas. Põllumajandustootjate koguarv EL-27 riikides⁵ on viimasel kümnel aastal kiiresti vähenenud, langedes 14,5 miljonilt 2005. aastal 10,7 miljonile 2013. aastal, mis tähendab vähenemist neljandiku võrra vähem kui kümne aasta jooksul. Vähenemine on toimunud põllumajandustootjate kõigis vanuserühmades (vt joonis 1). Kuni 40-aastaste põllumajandustootjate arv pole teada, sest Eurostati koostatud andmed ei jaga 35–44-aastaste vanuserühma väiksematesse allrühmadesse⁶.

02

Noorte (kuni 44-aastaste) põllumajandustootjate arv langes 3,3 miljonilt 2005. aastal 2,3 miljonile 2013. aastal, mis tähendab vähenemist kolmandiku võrra vähem kui kümne aasta jooksul. Noorte põllumajandustootjate osakaal põllumajandusega tegelevas rahvastikuosas jäi aga suhteliselt stabiilseks, olles veidi üle 20% (vt joonis 2).

03

Liikmesriikide vahel valitsevad suured erinevused: näiteks Poolas tõusis noorte põllumajandustootjate osakaal põllumajandusega tegelevas rahvastikuosas 34 protsendilt 2007. aastal 36 protsendile 2013. aastal, Hispaanias aga langes see 21 protsendilt 2007. aastal 16 protsendile 2013. aastal. I lisas antakse ülevaade põllumajandustootjate arvust liikmesriikides ning esitatakse 2007. ja 2013. aasta võrdlus, II lisas aga näidatakse muutust põllumajandustootjate vanuselises jagunemises.

Põlvkonnavahetus on poliitilises tegevuskavas tähtsal kohal

04

2008. aastal märkis Euroopa Parlament, et „põlvkonnavahetus on vajalik kõrgetasemelise toidukvaliteedi ja toiduohutuse säilitamiseks ELis ning ELi toidualase sõltumatuse tagamiseks tulevikus” ning et „ÜPP peab kõrvaldama takistused, mis praegu põllumajandustegevust alustada soovivate noorte ees seisavad, seades põlvkonnavahetuse üheks oma prioriteediks”⁸. 2011. aastal märkis Euroopa Parlament, et „teise samba meetmed noorte põllumajandustootjate jaoks on osutunud põllumajandussektori kiire vananemise peatamiseks ebapiisavaks” ning et „tuleks laiendada teise samba toetusskeeme”⁹. Samuti rõhutas nõukogu 2014. aastal, et noored põllumajandustootjad ja põlvkondade vahetumine põllumajanduses on Euroopa põllumajanduse jätkusuutlikkuse ja pikaajalise konkurentsivõime aluseks¹⁰.

05

2015. aastal teatas komisjon¹¹, et noorte põllumajandustootjate toetamine on prioriteetne valdkond. Volinik Phil Hogani sõnul¹² „…on põlvkonnavahetus teema, mis on tunduvalt laiem kui ELi põllumajandustootjate keskmise vanuse alandamine. See tähendab ka kõrgelt kvalifitseeritud noorte põllumajandustootjate uuele põlvkonnale võimaluse andmist, et kasutada tehnoloogiat täiel määral säästva põllumajanduse toetamiseks Euroopas”. Tema sõnul seisavad „põllumajandustegevust alustada soovivate noorte ees takistused”, nimetades kõige olulisematena juurdepääsu maale, rahastamisele ja teadmistele.

ELi noorte põllumajandustootjate toetus

06

ELi eelarvest perioodil 2007–2020 spetsiaalselt noorte põllumajandustootjate toetamiseks eraldatud eelarve on 9,6 miljardit eurot. Võrreldes perioodiga 2007–2013, mil teise samba tegevuse alustamise meetme toetuse kogumaht oli 3,2 miljardit eurot, on see perioodil 2014–2020 kahekordistunud, ulatudes 6,4 miljardi euroni. Eelkõige tuleneb see noortele põllumajandustootjatele mõeldud täiendava otsetoetuse kasutuselevõtmisest esimese samba raames (vt joonis 3). Avaliku sektori toetuse kogusumma, mis sisaldab ka liikmesriikide poolset kaasrahastamist teise samba tegevuse alustamise meetme raames, on 18,3 miljardit eurot.

07

Noorte põllumajandustootjate toetust hakati maksma 1980. aastatel¹³. Alates 2000. aastast on suurem osa toetusest antud teise samba noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetme raames¹⁴. Sellele meetmele järgnes perioodil 2014–2020 põllumajandusettevõtete ja äritegevuse arendamise meede. Viimast rakendatakse 28 liikmesriigist 24 liikmesriigi 118-st maaelu arengukavast 92-s.

08

Noortele põllumajandustootjatele mõeldud täiendav toetus võeti kasutusele perioodil 2014–2020 esimese samba raames¹⁵. See seisneb lisaks otsetoetusele noortele põllumajandustootjatele täiendava 25% suuruse makse tegemises.

09

Joonisel 4 antakse ülevaade ELi vahenditest, mis on ajavahemikus 2007–2020 otseselt või kaudselt suunatud noortele põllumajandustootjatele. Nagu jooniselt 4 näha, keskendus audit meetmetele, mis on otseselt noortele põllumajandustootjatele suunatud – teise samba noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetmele ja esimese samba noorte põllumajandustootjate täiendavale toetusele.

10

Tabelis 1 võrreldakse esimese ja teise samba raames makstava noorte põllumajandustootjate toetuse peamisi tunnusjooni perioodil 2014–2020.

Tabel 1

Esimese ja teise samba raames makstava noorte põllumajandustootjate toetuse peamised tunnusjooned perioodil 2014–2020

	Esimene sammas: Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond (EAGF) Noorte põllumajandustootjate toetus	Teine sammas. Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) Meede 6.1: noorte põllumajandustootjate põllumajandusettevõtete ja äritegevuse arendamine
Õiguslik alus	Määruse (EL) nr 1307/2013 artikkel 50	Määruse (EL) nr 1305/2013 artikkel 19
Toetuse vorm	Täiendav makse noortele põllumajandustootjatele, kellel on õigus toetusele põhitoetuskava või ühtse pindalatoetuse kava alusel.	Äri alustamise toetus summas kuni 70 000 eurot, mida makstakse äriplaani alusel (lõppmakse tegemine sõltub äriplaani korrektsest täitmisest).
Toetuse kestus	Makstakse kord aastas kuni viie aasta jooksul (alates tegevuse alustamisest).	Makstakse ühe korra põllumajandusettevõtte/-tootja kohta vähemalt kahes jaos.
Rakendamine	Kohustuslik kõigile liikmesriikidele, kes võivad üksnes kehtestada mõned näitajad: eelarve, arvutusmeetodi, hektarite piirmäära, nõutavad oskused ja ühise kontrolli juriidiliste isikute üle (vt punkt 40).	Vabatahtlik liikmesriikidele/piirkondadele, kes määravad maaelu arengukavades kindlaks prioriteedid ja eesmärgid, kehtestavad toetuskõlblikkuse ja valikukriteeriumid, valivad projektid ja teavitavad komisjoni meetmete elluviimisest.
Eesmärk	„Lihtsustada noortel põllumajandustootjatel tegevuse alustamist ning nende põllumajandusliku majapidamise struktuurilist kohandamist pärast alustamist”1 ning kaasa aidata ÜPP üldeesmärgile edendada elujõulist toidutööstust, parandades põllumajandusettevõtete elujõulisust2 ning soodustades põlvkonnavahetust3.
Rahastamise nõuetele vastavad toetusesaajad	Alla 40-aastased põllumajandustootjad. Põllumajandustootjad, kes asuvad esimest korda tegutsema põllumajandusliku majapidamise juhina või kes on selle asutanud viis aastat enne 2015. aasta otsetoetuse taotluste esitamist. Füüsilised ja juriidilised isikud; seda isegi juhul, kui noor põllumajandusettevõtja ei oma ettevõtte üle ainukontrolli.	Alla 40-aastased põllumajandustootjad. Põllumajandustootjad, kes asuvad esimest korda tegutsema põllumajandusliku majapidamise juhina. Juriidilised isikud, kaasa arvatud sellised, mille puhul ei oma noor põllumajandusettevõtja ettevõtte üle ainukontrolli.
Toetusesaajate arv	279 071 (2015. aastal).	193 828 perioodil 2007–2013. Perioodiks 2014–2020 ei ole ELi tasandil eesmärki seatud.
Toetuse keskmine summa saaja kohta	1 135 eurot (2015. aastal).	20 000 eurot (perioodil 2007–2013).

1 Määruse (EL) nr 1307/2013 preambuli põhjendus 47 ja määruse (EL) nr 1305/2013 preambuli põhjendus 17.

2 Vt määruse (EL) nr 1305/2013 artikkel 5.

3 Esimese samba kohta vt komisjoni 26. juuni 2013. aasta märgukiri „CAP Reform – an explanation of the main elements”: „Põlvkonnavahetuse toetamiseks tuleks tegevust alustavate noorte (alla 40-aastaste) põllumajandusettevõtjate põhitoetusele esimese viie tegutsemisaasta jooksul lisada täiendavalt 25% toetusõigusest”, ning Euroopa Parlamendi teabeleht „Ühise põllumajanduspoliitika esimene sammas: põllumajandustootjatele makstavad otsetoetused”: „Selleks et toetada põlvkondade vaheldumist maal, tuleks alla 40-aastaste noorte põllumajandusettevõtjate, uustulnukate või eelnenud viie aasta käigus tekkinud põllumajanduslike majapidamiste põhitoetusele esimese viie tegutsemisaasta jooksul lisada täiendavalt 25% toetusõigusest.“

Teise samba kohta vt määruse (EL) nr 1305/2013 artikkel 5, kus on ära toodud eriprioriteet „piisavalt kvalifitseeritud põllumajandustootjate põllumajandussektorisse sisenemise hõlbustamine ja eelkõige põlvkondadevahetuse hõlbustamine”.

Allikas: kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

11

Auditiga püüti vastus leida järgmisele küsimusele:

kas ELi toetus noortele põllumajandustootjatele on kavandatud nii, et see aitab mõjusalt kaasa põlvkonnavahetusele?

12

Sellele küsimusele vastamiseks keskendus kontrollikoda ajavahemikul 2007–2020 otseselt noortele põllumajandustootjatele suunatud meetmetele (vt joonis 4), nimelt teise samba meetmele 112 (noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamine) perioodil 2007–2013 ja sellele vastavale meetmele 6.1 perioodil 2014–2020, ning esimese samba noorte põllumajandustootjate toetusele perioodil 2014–2020. Kontrollikoda hindas sekkumisloogikat (aruande I osa), meetmete elluviimise suunatust (II osa) ja nende tulemusi (III osa).

13

Audit viidi läbi 2016. aasta aprillist oktoobrini ja see hõlmas nelja liikmesriiki, kelle kulutused noortele põllumajandustootjatele olid suurimad: Prantsusmaa, Hispaania, Poola ja Itaalia (vt joonis 5). Need neli liikmesriiki moodustavad 56% ELi kogueelarvest, mis vastab perioodil 2007–2020 otseselt noortele põllumajandustootjatele suunatud meetmetele (vt joonis 4). III lisas esitatakse ülevaade konkreetselt noorte põllumajandustootjate toetuseks eraldatud ELi eelarvest liikmesriikide kaupa.

14

Neis neljas liikmesriigis vaatas kontrollikoda üle riiklikud raamistikud sekkumisloogika ja meetmete peamiste tunnusjoonte kindlaksmääramiseks ning selle, mil määral koordineeriti kõnealuseid meetmeid põlvkonnavahetust soodustava riikliku poliitikaga. Meetmete rakendamise ja tulemuste hindamiseks keskendus kontrollikoda nende piirkondade hulgast, kelle kulutused otseselt noorte põllumajandustootjate toetamiseks mõeldud meetmetele on kõige suuremad, seitsmele:

• Prantsusmaa (Pays de la Loire ja Midi-Pyrénées);
• Hispaania (Andaluusia);
• Poola (Warmia-Masuuria ja Alam-Sileesia);
• Itaalia (Emilia Romagna ja Apuulia).

15

Auditi lähenemisviis ühendas kontrollisüsteemide auditi (peamiselt komisjoni ja liikmesriikide tasandil) 57 projektist moodustatud valimi läbivaatamisega lõplike toetusesaajate tasandil, et kontrollida meetmete elluviimist ja tulemusi. Kontrollikoda analüüsis ka asjakohaseid statistilisi andmeid ja uuringuid, mille edastasid Eurostat (nt põllumajandusettevõtete struktuuriuuringud), riikide parlamendid ja statistikaametid, ülikoolid ja noorte põllumajandustootjate organisatsioonid nii ELi, riiklikul kui piirkondlikul tasandil.

16

Uuringute kohaselt mõjutavad põlvkonnavahetust ELi meetmete asemel üldised tegurid (nt majanduslik ja sotsiaalne olukord, pankade valmidus laenu anda, töövõimalused muudes sektorites kui põllumajandus, ja põllumajandusmaa koondumine suhteliselt väikese arvu põllumajandusettevõtete kätte¹⁶). Olulist rolli võib mängida ka riiklik poliitika, mis soodustab vanemaealiste põllumajandustootjate tegevuse lõpetamist, nagu on märkinud Saksamaa, kes on üks neist liikmesriikidest, kes sarnaselt Taani, Iirimaa, Madalmaade ja Ühendkuningriigiga (Põhja-Iirimaa) otsustasid perioodi 2014–2020 teise samba raames tegevuse alustamise meedet mitte rakendada. Saksamaa (Rheinland-Pfalz) perioodi 2007–2013 vahehindamine näitas, et meetmega 112 (noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamine) ei õnnestunud adekvaatselt lahendada nende põllumajandusettevõtete probleeme, kellel puudus sobiv tegevuse jätkaja, ning et polnud võimalik kindlaks teha, millist mõju oli toetus avaldanud põllumajandustootjate vanuselisele struktuurile. Lisaks leidis Saksamaa, et põllumajandussektori edukas põlvkonnavahetuses on keskne osa riigi sotsiaalkindlustusskeemil (nn Hofabgabeklausel), mille kohaselt peavad põllumajandustootjad vanaduspensioni saamiseks oma ettevõttest loobuma.

Tähelepanekud

I osa. Sekkumisloogika

17

Komisjon ja liikmesriigid peaksid poliitilised sekkumised asjakohaselt kavandama. Sel eesmärgil uuris kontrollikoda, kas komisjon ja liikmesriigid

• tegid põhjalikke vajaduste eelhindamisi konkreetsetes sekkumisvaldkondades;
• otsustasid, millised vahendid kõige paremini noorte põllumajandustootjate vajadustele vastavad;
• määrasid kindlaks täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud (SMART) eesmärgid;
• kehtestasid korra eri vahendite tulemusliku, tõhusa ja kooskõlastatud kasutamise tagamiseks.

Noorte põllumajandustootjate vajadused on üldtasandil kindlaks tehtud, …

18

Komisjoni uuringute ning auditeeritud korraldusasutuste ja noorte põllumajandustootjate organisatsioonidega tehtud intervjuude kohaselt võib põhjused, mis takistavad noori põllumajandusega tegelemast, liigitada järgnevalt:

1. juurdepääs maale: ligikaudu 60% ELi 28 liikmesriigi noortest põllumajandustootjatest teatas, et neil on probleeme maa ostmise või rentimisega¹⁷. Mitme uuringu kohaselt¹⁸ seisneb probleem maa kõrges hinnas ja vanemaealiste põllumajandustootjate soovimatuses pensionile jääda;
2. juurdepääs kapitalile: ligikaudu 35% ELi 28 liikmesriigi noortest põllumajandustootjatest teatas, et neil on probleeme toetuste ja laenude saamisel¹⁹. Uuringud²⁰ ja noorte põllumajandustootjate organisatsioonidega tehtud intervjuud näitavad, et Prantsusmaal, Itaalias ja Hispaanias ei tulene probleemid toetuste ebapiisast suurusest, vaid avaliku sektori toetusmenetluste keerukusest ja kestusest.
3. juurdepääs teadmistele: ligikaudu 20% ELi 28 liikmesriigi noortest põllumajandustootjatest teatas, et neil on probleeme teadmiste saamisel²¹. 2010. aastal oli vaid 14%-l ELi 27 liikmesriigi kuni 35-aastastel põllumajandustootjatel lõpetatud põllumajandusalane koolitus²², kuigi selles näitajas oli liikmesriigiti märkimisväärseid erinevusi. Näiteks Prantsusmaal (Pays-Loire) oli 84%-l kuni 35-aastastel põllumajandustootjatel lõpetatud põllumajandusalane koolitus, Itaalias (Emilia Romagna) oli sama näitaja 27%, Poolas 26% ja Hispaanias (Andaluusia) vaid 3%;
4. piisav ja stabiilne sissetulek: mõnes liikmesriigis ja noorte põllumajandustootjate liidus toodi välja sissetulekuprobleem, kuigi üheski neljas auditeeritud liikmesriigis ei ole noorte põllumajandustootjate (kuni 40-aastased) sissetulekut puudutavaid statistiliselt esinduslikke andmeid või andmeid, mis näitaksid, et põllumajandustegevuse esimestel või isegi hilisematel aastatel teenitav tulu oleks ebapiisav või ebastabiilne;
5. maapiirkondades tagatud juurdepääs põhitaristule ja teenustele (nt lairibavõrk, lastehoid, koolid, transport, postiteenused, tervishoid, asendusteenused), mis vastaks mujal kui maapiirkondades elavatele noortele kättsaadavatele teenustele ja taristule.

…ent üldiseid vajadusi täpsemalt ei uuritud

19

Enamikus liikmesriikides/piirkondades näitasid kontrollikoja uuringud, et puudub teave selle kohta, kas eelpool loetletud takistused puudutavad samas ulatuses kõiki mõnes kindlas piirkonnas tegevust alustavaid noori põllumajandustootjaid või ainult osa neist – näiteks teatud kindlates geograafilistes piirkondades ja põllumajandussektorites tegutsevaid või teatud rahalises olukorras olevaid (nt neid, kes ei ole pärinud küllaldaselt maad või raha) inimesi. Samuti ei ole teada, millised takistused ja millises tegevuse alustamise etapis eriti suuri probleeme tekitavad.

Esimene sammas

20

Noortele põllumajandustootjatele esimesest sambast makstav täiendav toetus põhineb eeldusel, et tegevust alustavatel noortel põllumajandustootjatel on rahalisi raskusi²³. Nimetatud eeldus võib küll õige olla, ent komisjoni mõjuhinnangus²⁴ ei esitatud seda kinnitavaid andmeid ega hinnatud täiendava toetuse oodatavat mõju noorte põllumajandustootjate sissetulekule, nende tootmise majanduslikule elujõulisusele ega põlvkonnavahetusele; selle asemel keskenduti toetuse arvutamiseks pakutud erinevate meetodite mõjule eelarvele. Ei ole selge, millistele noorte põllumajandustootjate vajadustele see toetus peaks vastama (lisaks täiendava sissetuleku tagamisele) ning milline peaks olema tema lisaväärtus.

21

Ka liikmesriikide tasandil puudusid dokumendid, uuringud või andmed, mis oleksid näidanud täiendava toetuse vajalikkust või toetanud eeldust, et tegevust alustavatel noortel põllumajandustootjatel on rahalisi raskusi. Itaalias leidsid audiitorid statistiliselt mitte-esinduslikke andmeid, mis näitasid, et 2010. aastal oli alla 40-aastaste põllumajandustootjate majandatavate põllumajandusettevõtete netolisaväärtus²⁵ veidi suurem (keskmiselt 80 000 eurot aastas) kui vanemate tootjate ettevõtetes (73 000 eurot). Puuduvad ka andmed, mis näitaksid, et põllumajandusega tegelemise esimestel aastatel on sissetulek ebapiisav või ebastabiilne (või oleks ta seda rohkem kui hilisematel aastatel).

22

Määrusega (EL) 1307/2013 delegeeritakse liikmesriikidele rakendamiseks mõned valikuvõimalused, nagu võimalus otsustada teatud toetuseelarve või teatud maksimaalne hektarite arv, mille alusel toetust peaks arvutama (vt ka punktid 39–41). Samas puudusid aga selliseid otsuseid põhjendavad dokumendid, uuringud või andmed.

Teine sammas

23

Üldiseid vajadusi ja noorte põllumajandustootjate arvu vähenemist mainiti enamikus auditeeritud liikmesriikide programmitöö dokumentides (eelhindamistes, maaelu arengukavades), mis käsitlesid noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetust sisaldavat teise samba meedet. Küll aga ei uuritud küllaldase põhjalikkusega noorte inimeste ees seisvate takistuste (juurdepääs maale, kapitalile teadmistele ja teenustele, ebapiisav sissetulek) põhjuseid ning ei esitatud kvantifitseeritavat tõendusmaterjali.

Vajadused ja toetusvorm ei vasta osaliselt teineteisele

Esimene sammas

24

Vajaduste hindamise puudumise tõttu on ebaselge, milliste konkreetsete vajaduste rahuldamisele (peale täiendava sissetuleku) on noortele põllumajandustootjatele makstav esimese samba toetus suunatud. Audiitorid ei suutnud aga kindlaks teha, kas toetus aitas rahuldada vajadust suurema ja stabiilsema sissetuleku järele, mida ta oleks pidanud vahetult tegema. Auditeeritud liikmesriigid ei suutnud esitada statistiliselt esinduslikke andmeid noorte põllumajandustootjate kohta ega andmeid, mis näitaksid, et põllumajandusega tegelemise esimestel aastatel on sissetulek ebapiisav või ebastabiilne (või on ta seda rohkem kui hilisematel aastatel). Muude vajaduste kohta saab väita järgnevat:

1. toetus ei aita otseselt lahendada vajadust parandada juurdepääsu maale, kuna toetus on suunatud juba maad omavatele põllumajandustootjatele;
2. vajadus omada paremat juurdepääsu kapitalile ei ole ilmne, kuna ei ole teada, kas alustavate põllumajandustootjate toetuse saajatel puudub elujõulise põllumajandusettevõtte pidamiseks küllaldane kapital ja/või küllaldane juurdepääs laenudele, või kas investeeringute subsideerimine parandaks tõenäoliselt nende elujõulisust;
3. toetus ei aita konkreetselt lahendada vajadust teadmiste omandamise järele, kuna enamikus liikmesriikides ei nõuta selle saamise eeldusena teatud minimaalse põllumajandusliku hariduse olemasolu.

Teine sammas

25

Teise samba noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetme raames antakse toetust kindlasummalise toetuse (mille eelduseks on äriplaani täitmine), intressitoetuse või nende kahe toetuse kombinatsioonina. Seetõttu vastab toetus paremini noorte põllumajandustootjate konkreetsetele vajadustele; eelkõige

1. aitab toetus osaliselt parandada juurdepääsu maale, kuna põllumehed saavad kasutada kindlasummalist toetust või subsideeritud laenu maa omandamiseks;
2. aitab toetus üldiselt parandada juurdepääsu kapitalile, kuna põllumehed saavad seda kasutada oma põllumajandusettevõtete elujõulisust tõenäoliselt suurendavateks investeeringuteks ja kohati ka saada subsideeritud laenu;
3. aitab meede üldiselt lahendada vajadust teadmiste omandamise järele, kuna toetusesaajad peavad omama või omandama minimaalset põllumajanduslikku haridust;
4. aitab toetus kaudselt lahendada vajadust piisava ja stabiilsema sissetuleku järele, kuna sellega toetatakse tegevust ja investeeringuid, mis parandavad tõenäoliselt põllumajandusettevõtete elujõulisust.

Eesmärgid seatakse üldisel tasandil…

26

Noortele põllumajandustootjatele esimese ja teise samba raames makstava toetuse üldine peaeesmärk ELi tasandil on lihtsustada noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamist ja ning nende põllumajandusliku majapidamise struktuurilist kohandamist pärast alustamist; lõppeesmärgiks on aga põllumajandusettevõtete elujõulisuse parandamine ja põlvkonnavahetuse edendamine (vt tabel 1).

…ent esimese samba noorte põllumajandustootjate toetuse eesmärgi kirjelduses ei mainita põlvkonnavahetuse soodustamist kui üldist eesmärki

27

IV lisas kirjeldatakse esimese samba sekkumisloogikat: noorte põllumajandustootjate toetus peaks aitama kaasa põllumajanduse konkurentsivõime parandamisele, põllumajandustootjate sissetulekute suurendamisele ning (üldisemal tasandil) elujõulisele toiduainete tootmisele, mis on üks ÜPP eesmärkidest. Toetuse eesmärgi kirjelduses ei mainitud aga põlvkonnavahetuse soodustamist kui üldist eesmärki.

28

Vajaduste hindamise puudumise tõttu on noortele põllumajandustootjatele makstava esimese samba toetuse eesmärk

1. mitte küllaldaselt konkreetne, kuna puudub oodatud tulemi kirjeldus (nt kiiruse, arvu, protsendi või sageduse kujul) ning täpsustav teave toetuse sihtrühmaks oleva noorte põllumajandustootjate alarühma kohta (nt konkreetsed geograafilised piirkonnad või teatud majanduslikud tingimused);
2. vaid osaliselt mõõdetav, sest ei ole teada ei see, millise osa noorte põllumajandustootjate sissetulekust toetus peaks moodustama, ega kvantifitseeritud sihtnäitajad selle kohta, milliseid tulemusi toetusega soovitakse saavutada;
3. teadmata, kas eesmärk on saavutatav või kui, siis mil määral, kuna see ei ole ei küllaldaselt konkreetne ega mõõdetav;
4. selgusetu, mil määral on eesmärk asjakohane, sest ei ole teada, millistele noorte põllumajandustootjate vajadustele (lisaks täiendava sissetuleku tagamisele) toetus peaks vastama, ning kui levinud see vajadus tegevust alustavate noorte põllumajandustootjate seas on (vt punktid 19–22);
5. ajaliselt piiritlemata, kuna ei ole määratletud, millise aja jooksul eesmärk tuleks saavutada.

Põlvkonnavahetuse soodustamist nimetati teise samba meetme raames noortele põllumajandustootjatele makstava tegevuse alustamise toetuse eesmärgiks

29

ELi tasandil on teise samba raames noortele põllumajandustootjatele makstava tegevuse alustamise toetuse eesmärk „soodustada piisavalt kvalifitseeritud põllumajandustootjate põllumajandussektorisse sisenemist ja eelkõige põlvkondadevahetust” ning kaasa aidata ÜPP üldeesmärgile edendada elujõulist toiduainete tootmist (vt tabel 1). Lisaks nimetatud ELi tasandi eesmärgile määratlesid liikmesriigid oma perioodi 2007–2013 maaelu arengukavades meetmele täpsemad eesmärgid, nagu tööhõive edendamine, elanikkonna hoidmine maapiirkondades, põllumajandusettevõtete konkurentsivõime parandamine, nende tulususe suurendamine uute tehnoloogiate abil ning inimkapitali arendamine.

30

Kontrollikoda leidis, et neljas auditeeritud liikmesriigis teise samba raames noortele põllumajandustootjatele makstava tegevuse alustamise toetuse eesmärgid vastasid osaliselt SMART-kriteeriumidele, sest need olid

1. mõistlikult konkreetsed, kuna eesmärk oli toetada piisavate oskustega noori põllumajandustootjaid, ning neile oli tihti lisatud oodatud tulemuse kirjeldus (nt „luua mitmekesistamise ja töökohtade loomise abil lisaväärtust” ja „suurendada põllumajandustootjate tulusust”);
2. osaliselt mõõdetavad, kuna neile oli küll lisatud väljundit mõõtev sihtnäitaja (absoluutne näitaja – toetust saavate noorte põllumajandustootjate koguarv, ning suhteline näitaja – osakaal kõigist konkreetse piirkonna põllumajandustootjatest), kuid puudus oodatavaid tulemusi mõõtev kvantifitseeritud sihtnäitaja (nt eesmärkide saavutamiseks vajalik põlvkondadevahetuse määr) (vt punkt 71);
3. osaliselt saavutavad, sest saavutatavad olid küll nende väljundid (toetust saavate noorte põllumajandustootjate arv), ent puuduvad andmed selle kohta, kas nad olid saavutatavad ka tulemuste ja põlvkondadevahetuse mõju osas;
4. osaliselt asjakohased, kuna asjakohane oli üldine vajadus toetada põlvkonnavahetust. Samas ei olnud sageli teada, mil määral olid eesmärgid asjakohased teiste vajaduste suhtes (juurdepääs maale, kapitalile, teadmistele, sissetulekule ja teenustele) (vt punktid 19 ja 23);
5. osaliselt ajaliselt piiritletud, sest ei olnud märgitud, millise aja jooksul tuleks näiteks saavutada noorte ja vanade põllumajandustootjate teatud suhtarv.

Toetusmeetmete vaheline vähene koordineerimine, kuigi leiti ka mõningaid häid tavasid

Noorte põllumajandustootjate jaoks loodud ELi ja liikmesriikide toetusmeetmete alane vähene koordineerimine

31

Kontrollikoda täheldas neljas auditeeritud liikmesriigis, et ELi ja liikmesriikide toetusmeetmeid koordineeriti omavahel vähe; see tähendab, et

• Prantsusmaal on terve hulk noortele põllumajandustootjatele mõeldud toetusi, nagu maksusoodustused, sotsiaalmaksust vabastamine, põllumajandusmaa eelisjärjekorras omandamine ja toetus koolitustel osalemiseks. Potentsiaalsetele toetusesaajatele eri toetuste kohta teabe andmiseks on loodud infokeskused. Olemas on ka koordineerivad asutused, mis peavad tagama eri toetuste vahelise täiendavuse, samas aga puudub mehhanism ELi ja liikmesriikide toetusmeetmete omavaheliseks koordineerimiseks;
• Itaalias koordineeritakse toetust teatud määral riikliku meetmega, mille raames pakutakse noortele põllumajandustootjatele maa soetamiseks intressitoetust (sel eesmärgil on ELi meetmest vaid osaliselt abi), ning on loodud mehhanismid, millega välditakse nimetatud toetuse ja ELi teise samba raames antava tegevuse alustamise toetuse kumuleerumist; olemas on ka maksusoodustused, mida ELi meetmetega ei koordineerita;
• Poolas antakse soodustingimustel laenu, ent puuduvad koordinatsioonimehhanismid ELi toetustega;
• Hispaanias antakse soodustingimustel laenu ning kasutatakse maksusoodustusi, millel on otsene mõju noorte põllumajandustootjate sissetulekule, nagu ka esimese samba toetusel. Samas aga puuduvad nende toetuste vahel koordinatsioonimehhanismid ja need võivad kumuleeruda.

32

Ametiasutustel ei ole üheski auditeeritud liikmesriigis ülevaadet toetusesaajatele antud eri ELi ja riiklike toetuste kohta. On oht, et üks osa noortest põllumajandustootjatest saab rohkem toetusi kui neil tegelikult vaja oleks (nt esimesest sambast makstav ELi noorte põllumajandustootjate toetus, teise samba tegevuse alustamise toetusmeetmed, investeeringute, mitmekesistamise, koolituse ja mitmesugused riiklikud toetused), teised on aga alatoetatud.

Esimese samba noorte põllumajandustootjate toetuse ja teise samba tegevuse alustamise meetme vaheline puuduv koordineerimine

33

Kuigi komisjon märkis, et ÜPP 2013. aasta reformi eesmärk oli „parandada kahe samba vahelisi seoseid, mis muudab poliitika pakutava toetuse terviklikumaks ja integreeritumaks”²⁶, ei täheldanud kontrollikoda neljas auditeeritud liikmesriigis mingit koordineerimist ametiasutuste vahel, kes haldasid vastavalt noortele põllumajandustootjatele makstavat esimese samba toetust ja teise samba tegevuse alustamise toetust. Kumbagi meedet haldavad erinevad ametiasutused ja seda tehakse erinevate eeskirjade alusel (vt tabel 1). Eelkõige ei mõjuta teise samba tegevuse alustamise toetuse saamine kuidagi võimalust saada esimesest sambast makstavat noore põllumajandustootja toetust.

Teise samba tegevuse alustamise ja investeerimismeetme vaheline hea sünergia

34

Kontrollikoda täheldas neljas liikmesriigis teise samba tegevuse alustamise ja investeerimismeetme vahel erineval tasemel koordineerimist, millega kaasnes mõningane sünergia.

35

Itaalias, kus noortele põllumajandustootjatele pakuti riiklikus strateegias soovitatud toetuste paketti (vt 1. selgitus), osutus edukaks tegevuse alustamise ja investeerimismeetme kombineerimine.

36

Perioodil 2007–2013 korraldati ka Hispaanias (Andaluusia) tegevuse alustamise ja investeerimismeetme jaoks ühised konkursid, mis võimaldas noortel põllumajandustootjatel mõlemast meetmest toetust saada. Perioodil 2014–2020 ühised konkursid aga lõpetati ja mõlema meetme jaoks korraldati eraldi taotlusvoorud, neid hinnati eri aegadel ja erinevate valikukriteeriumide alusel.

37

Prantsusmaal ja Poolas toimisid tegevuse alustamise ja investeerimismeetmed eraldi, kuid investeerimismeetmest toetust taotlenud noored põllumajandustootjad said investeeringute kaasrahastamiseks täiendavalt 10% toetust; Prantsusmaal anti neile projektide valiku süsteemis ka täiendavaid punkte.

II osa. meetmete suunamine

38

Liikmesriigid peaksid kasutama kõige kulutõhusamaid projekte eelistavaid valikumeetodeid; selleks peaks näiteks

• suunama toetused parema kvalifikatsiooniga noortele põllumajandustootjatele ja vähemsoodsatesse piirkondadesse (nt piirkondadesse, kus põlvkonnavahetuse näitajad on kõige halvemad);
• kasutama valikumenetlusi (nt konkurentsipõhiseid konkursse, mille aluseks on selged ja asjakohased valikukriteeriumid) ja töövahendeid (nt äriplaane), mille abil eelistatakse toetuse kaudu tõenäoliselt oma tootmiste elujõulisust parandavaid toetusesaajaid;
• andma toetust nii, et see on seotud tootmise elujõulisuse parandamisega;
• andma toetust mõistliku aja jooksul, kui seda on vaja noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamiseks ja nende ettevõtetes struktuurikohanduste tegemiseks.

Esimesest sambast rahastatav noorte põllumajandustootjate toetus: liiga standardiseeritud abi

Esimese samba õigusraamistik takistab toetuse täpsemat suunamist…

39

Esimesest sambast rahastatavat noorte põllumajandustootjate toetust makstakse kord aastas maksimaalselt viie aasta jooksul kõigile esmase taotluse esitamise hetkel kuni 40 aasta vanustele isikutele, kes asuvad esimest korda tegutsema põllumajandusliku majapidamise juhina või kes on asutanud põllumajandusliku majapidamise toetustaotluse esitamisele eelnenud viie aasta jooksul.

40

Esimese samba toetus tähendab noorte põllumajandustootjate jaoks täiendavat sissetulekut. Esimese samba õigusraamistik ei võimalda aga liikmesriikidel suunata toetust vajalikul määral neile noortele põllumajandustootjatele, kes täiendavat toetust oma ettevõtete elujõulisuse tagamiseks tõenäoliselt kõige enam vajavad. Tegelikult saavad liikmesriigid teha vaid järgnevat:

1. fikseerida liikmesriigi otsemaksete maksimaalsest eelarvest noorte põllumajandustootjate toetuseks makstav protsent²⁹ (kuni 2% otsemaksete eelarvest);
2. valida kolme arvutusmeetodi vahel³⁰ (enamikus liikmesriikides, sh Prantsusmaal ja Poolas, moodustas toetus 25% riigis hektari kohta makstavast keskmisest otsemaksest);
3. fikseerida toetuse arvutamiseks maksimaalne hektarite arv (vahemikus 25 kuni 90 hektarit) – enamikus liikmesriikides on piiriks 90 hektarit;
4. nõuda täiendavaid oskusi ja/või koolitust (taolisi nõudeid rakendab 10 liikmesriiki ja üks piirkond³¹);
5. otsustada, kas lubada toetust taotleda ka noorte ja vanemate põllumajandustootjate ühiselt kontrollitavatel juriidilistel isikutel või piirata taotlejate ring üksnes noorte põllumajandustootjate kontrollitavate põllumajandusettevõtetega³².

41

Noorte põllumajandustootjate toetuse rakendamine on kohustuslik kõigi liikmesriikide jaoks, kaasa arvatud need, kes on otsustanud mitte rakendada teisest sambast rahastatavat tegevuse alustamise toetust (vt punkt 16). Tabelis 2 antakse ülevaade esimesest sambast rahastatava noorte põllumajandustootjate toetuse rakendamisel tehtud valikutest auditeeritud liikmesriikides; V lisas kirjeldatakse seda aga kõigi 28 liikmesriigi kohta.

Tabel 2

Auditeeritud liikmesriikide valikud esimesest sambast rahastatava noorte põllumajandustootjate toetuse rakendamisel

	Prantsusmaa	Itaalia	Poola	Hispaania
% riigi otsemaksete maksimaalsest eelarvest	1%	1%	1%	2%
Arvutusmeetod:	25% riigis hektari kohta makstavast keskmisest summast	Põllumajandustootja toetusõiguste keskmine väärtus	25% riigis hektari kohta makstavast keskmisest summast	Põllumajandustootja keskmine toetusõiguste väärtus
Toetuse arvutamine põhineb maksimaalsel hektarite arvul	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Täiendavaid oskusi ja/või koolitust puudutavad nõuded	Jah	Ei	Jah	Ei
Juriidilised isikud võivad olla noorte ja vanemate põllumajandustootjate ühise kontrolli all	Jah	Jah	Jah	Jah

Allikas: kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

…mistõttu on toetus liiga standardne

42

Seetõttu makstakse toetust sõltumata

1. taotlejate oskustest ja/või koolitusele esitatavatest nõudmistest (enamikus liikmesriikides³³): toetust saavad ka ilma igasuguse põllumajandliku koolituseta noored põllumajandustootjad;
2. toetusesaajate asukohast: vähemsoodsates piirkondades tegutsevaid noori põllumajandustootjaid (kellel on üldiselt keerulisem tagada oma tootmise elujõulisus) ei eelistata muudes piirkondades tegutsevatele tootjatele;
3. tootmise elujõulisusest: toetust saavad ka juba kasumlikult tegutsevad põllumajandusettevõtted, kes täiendavat toetust ei vaja (vt 2. selgituses esitatud näited).

Toetust antakse ka ettevõtetele, kus noored põllumajandustootjad mängivad üksnes väikest osa

43

Noorte ja neist vanemate põllumeeste ühiselt kontrollitavate juriidiliste isikute puhul antakse toetust samadel tingimustel, hoolimata sellest, kui olulist osa noor põllumajandustootja otsuste tegemisel mängib. Sellisel juhul võib kogu põllumajandusettevõte olla noore põllumajandustootja toetuse jaoks toetuskõlblik isegi olukorras, kus tal on vaid üks noorest inimesest väikeosanik, kes põllumajandusega üldse ei tegelegi ega kvalifitseeru ka isiklikult aktiivseks põllumajandustootjaks³⁵ (vt 3. selgituses toodud näide).

44

On oht, et toetust makstakse üle kogu ELi arvukatele ettevõtetele, kus noor toetusesaaja mängib vaid väikest rolli ja omab vaid väikest otsustusõigust ning ei kvalifitseeruks ka isiklikult aktiivseks põllumajandustootjaks (nagu ülaltoodud näites). ELis 2015. aastal noorte põllumajandustootjate toetust saanud 279 071 taotlejast³⁷ kontrollis 61 742 (ca 20% kõigist toetusesaajatest) ettevõtet koos kellegi teisega. Peaaegu pool neist (st 26 925 – ca 10% kõigist toetusesaajatest) kontrollib ettevõtet koos vanemate põllumajandustootjatega).

45

Neljast auditeeritud liikmesriigist oli risk suurem Prantsusmaal ja Itaalias (Emilia Romagna), kus vastavalt 64% ja 42% toetusesaajatest on registreeritud juriidiliste isikutena. Kontrollikoda ei saanud kummagi liikmesriigi kohta andmeid noorte põllumajandustootjate osaluse suuruse kohta juriidilistes isikutes, ega nende rolli hindamiseks vajalikku muud teavet (nt kas noortel põllumajandustootjatel on määrav mõju ettevõtete juhtimisotsustele, kas nad isiklikult kvalifitseeruksid aktiivseteks põllumajandustootjateks ning kas nad on sotsiaalsüsteemis põllumajandustootjatena registreeritud).

46

Üldisemal tasandil on oht, et toetust antakse kogu ELis ettevõtetele, mille igapäevases juhtimises noored põllumajandustootjad üldse ei osalegi. Kuna toetuse andmisel kasutatakse samu tingimusi nagu otsemaksete puhul, puudub lisaks kontroll selle üle, kas toetust taotlenud noorel põllumajandustootjal on õigus enda deklareeritud maad kasutada.

Ei ole teada, kas toetuse suurus sõltub vajadustest

47

Tabelis 3 antakse ülevaade auditeeritud neljas liikmesriigis makstud toetussummadest.

Tabel 3

Ülevaade esimese samba noorte põllumajandustootjate toetuse 2015. aasta mahtudest neljas auditeeritud liikmesriigis

Toetus (eurodes)	Prantsusmaa1	Itaalia	Hispaania (Andaluusia)	Poola
Keskmine	Teadmata	1 143	2 182	1 040
Minimaalne	Teadmata	15	16	25
Maksimaalne	Teadmata	25 887	15 342	3 000

1 Prantsusmaa ametiasutused ei suutnud 2017. aasta veebruari seisuga esitada nimekirja, mis oleks sisaldanud 2015. aastal nimetatud toetust ja teisi esimese samba otsemakseid saanud toetusesaajaid ja neile makstud summasid, põllumajandusettevõtte loomise ja toetustaotluse esitamise kuupäeva, ettevõtte hektarite arvu ja noore põllumajandustootja osaluse protsenti (juhul, kui ettevõttel oli mitu omanikku).

Allikas: liikmesriikide andmetel põhinev kontrollikoja arvutus.

48

ELi tasandil maksti noorte põllumajandustootjate toetust 2015. aastal keskmiselt 1 200 eurot põllumajandusettevõtte kohta. Summa moodustab ligikaudu 4% ELi põllumajandusettevõtte keskmisest tulust (30 000 eurot)³⁸ ning mõnes liikmeriigis veelgi vähem. Näiteks Itaalias oli toetuse keskmine summa 1 143 eurot, mis moodustab vähem kui 2% noore põllumajandustootja juhitud põllumajandusettevõtte keskmisest tulust (64 328 eurot)³⁹.

49

Summa ei ole seotud põllumajandusettevõtete elujõulisuse ja teiste tunnusjoontega (vt punkt 42) ning ei ole teada, kas see on noorte põllumajandustootjate vajadustega proportsionaalne, kuna nende suurust ei hinnatud (vt punktid 19–22). Auditeeritud toetusesaajad märkisid, et summat kasutati enamasti jooksvate kulude katmiseks ning põllumajandustoodete hinnakõikumistest tuleneva sissetuleku vähenemise kompenseerimiseks; viimase fenomeniga ei puutu kokku üksnes alla 40-aastased, vaid kõik põllumajandustootjad. Seetõttu on ebatõenäoline, et toetuse praegune suurus mõjutaks oluliselt põllumajandusettevõtete elujõulisust ja noorte põllumajandustootjate otsuseid iseseisvalt tegevust alustada.

50

Itaalia ja Hispaania otsustasid võtta toetussumma arvutamise aluseks 25% noore põllumajandustootja toetusõiguste keskmisest väärtusest. Summa on seotud maa teistelt põllumajandustootjatelt (nt oma vanematelt või vanematelt põllumeestelt) ostnud või rentinud noore põllumajandustootja toetusõiguste ajaloolise väärtusega. Kuna toetuse eesmärk on soodustada noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamist, ei ole selge, miks on toetussumma seotud ettevõtte käsutuses oleva maa varasema väärtusega – nii karistatakse noori põllumajandustootjaid, kes ei ole teistelt põllumajandustootjatelt pärinud või omandanud suure väärtusega toetusõigusi.

Toetuse ajastamine ei soodusta noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamist

51

Sageli maksti toetus juba mitu aastat tegutsenud toetusesaajatele, kellel oli mõnel juhul juba küllaldaselt stabiilne sisetulek (vt 2. selgitus). Nii ei vastanud toetuse ajastamine üldiselt selle eraldamise eesmärkidele, kuna seda maksti sageli liiga hilja selleks, et soodustada noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamist ja aidata kaasa nende põllumajandusettevõtete struktuurilisele kohandamisele. Lisaks ei toiminud toetus ka stiimulina, kuna enamik noori põllumajandustootjaid oli tegevust alustanud juba enne, kui nad said teada, et neile toetust makstakse.

Teise samba projektide valimise süsteem võimaldab toetust hästi suunata, kuigi kohati ei eelistatud parimaid projekte

Toetuskõlblikkus- ja valikukriteeriumid võimaldasid suunata toetuse paremini kvalifitseeritud põllumeestele ja vähemsoodsatesse piirkondadesse …

52

Kõik neli auditeeritud liikmesriiki suunasid toetuse paremini kvalifitseeritud põllumeestele, kuna nõudsid kas piisavat põllumajanduslikku haridust või selle omandamist 36 kuu jooksul alates taotluse esitamisest. Üldiselt on toetus parandanud noorte põllumajandustootjate erialaseid oskusi ja innovatsioonivõimet. Näiteks Itaalias (Emilia Romagna) omas 31% toetatud noortest põllumajandustootjatest põllumajanduslikku haridust, samas kui piirkonna kõigist noortest põllumajandustootjatest omas sellist haridust vaid 25%. Hispaanias (Andaluusia) oli 84% toetatud noortest põllumajandustootjatest saanud erineval tasemel põllumajanduslikku koolitust, samas kui piirkonna kõigist noortest põllumajandustootjatest oli koolitust saanud vaid 26%; 12% toetatud noortest põllumeestest kasutas mahepõllumajanduslikke tootmismeetodeid, kogu piirkonna kõigist noortest põllumajandustootjatest kasutas neid aga vaid 4%.

53

Kõik neli auditeeritud liikmesriiki soodustasid noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamist vähemsoodsates piirkondades (nt looduslike piirangutega või suurema tööpuudusega alad):

• Prantsusmaal ja Itaalias (Emilia Romagna) anti vähemsoodsates piirkondades tegevust alustavatele taotlejatele märkimisväärselt suurem toetus (ligikaudu 20 000 eurot või enam);
• Itaalias (Apuulia) anti vähemsoodsates piirkondades tegevust alustavatele noortele põllumajandustootjatele valikukriteeriumide alusel rohkem punkte ning maksti 5 000 eurot täiendavat toetust. Selle tulemusel asus suhteliselt suurem osa toetust saanud noortest põllumajandustootjatest arenguprobleemidega maapiirkondades (12%) ning keskmise arengutasemega maapiirkondades (10,6%); seevastu spetsialiseeritud intensiivse põllumajandusega maapiirkondades asus neist vaid 9,9% ja linnastutes (8%)⁴⁰;
• Hispaanias (Andaluusia) anti vähemsoodsates piirkondades tegevust alustavatele noortele põllumajandustootjatele valikukriteeriumide alusel rohkem punkte ning maksti täiendavat toetust (+10%);
• Poolas anti suurema tööpuudusega piirkondades tegevust alustavatele taotlejatele perioodil 2007–2013 valikukriteeriumide alusel rohkem punkte.

… kuigi põlvkonnavahetust valikukriteeriumides peaaegu ei käsitletud

54

Otseselt põlvkonnavahetust julgustavat valikukriteeriumi kasutati üksnes perioodil 2007–2013 Hispaanias (Andaluusia) ja perioodil 2014–2020 Poolas: Hispaanias (Andaluusia) said rohkem punkte vanemate põllumeeste varajase pensionile jäämise tagajärjel tegevust alustanud taotlejad, Poolas aga anti seda rohkem punkte, mida suurem oli vanusevahe põllumajandusettevõtte üle andnud inimese ja selle üle võtnud noore põllumajandustootja vahel. Tegelikkuses ei olnud loetletud kriteeriumidel aga toetuse suunamisel peaaegu kunagi otsustavat mõju, seda peamiselt põhjusel, et valituks osutumiseks vajalik minimaalne punktiarv oli kas liiga madal või puudus üldse (vt punkt 55).

Puudused valikusüsteemides takistasid sageli parimate projektide eelistamist

55

Valikusüsteemid peaksid võimaldama projektide suhtelist hindamist ja projektiettepanekute pingeritta seadmist nii, et selle eesotsas oleksid kõige kulutõhusamad projektid. Valikukriteeriumidel oli toetuse parimatele projektidele suunamisele sageli aga vaid piiratud mõju, kuna need võeti kasutusele kas programmitöö perioodi 2007–2013 lõpupoole või ei olnud neist peaaegu kunagi abi ebakvaliteetsete projektide välja sõelumisel. See tulenes asjaolust, et valituks osutumiseks vajalik minimaalne punktiarv oli liiga väike või puudus üldse, ning meetmele seitsmeks aastaks eraldatud eelarve ebaühtlasest jaotusest.

56

Näiteks Itaalias (Apuulia) kasutati kiiresti ära kogu meetmele perioodiks 2007–2013 eraldatud eelarve, kuna toetust said peaaegu kõik 2009. aasta projektikonkursil osalenud taotlejad. Rahastamise saamiseks vajalik minimaalne punktiarv oli nii väike, et 2 424 projektist lükati tagasi üksnes kaheksa. See tähendas, et järgneval viiel aastal potentsiaalselt paremate projektidega tegevust alustanud noortele põllumajandustootjatele enam rahastamist ei jätkunud.

57

Ka Hispaanias (Andaluusia) kasutati kogu meetmele perioodiks 2014–2020 eraldatud eelarve ära kahe esimese projektikonkursiga (2015 ja 2016) ning vajalik minimaalne punktisumma oli vaid üks punkt 20-st. See tähendab, et potentsiaalselt paremate projektidega noori põllumajandustootjaid ülejäänud programmitöö perioodi vältel enam rahastada ei saa (kui just meetme eelarvet ei suurendata).

58

Poolas lähtus makseasutus kuni 2011. aastani (mil eelarve otsa sai) põhimõttest „kes ees, see mees” ega kasutanud minimaalset punktiarvu. Nii sai järgmise projektikonkursi korraldada alles aastal 2014, mil suurendati meetme eelarvet ja võeti kasutusele valikukriteeriumid; makseasutuse sellise käitumise tõttu ei olnud võimalik vahepealse kolme aasta jooksul tegevust alustanud noortele põllumajandustootjatele toetust maksta.

59

Üksnes Prantsusmaal ja Itaalias (Emilia Romagna) jagati eelarve programmitöö perioodide peale ühtlaselt ja kasutati piisavalt suuri minimaalseid punktiarve (Prantsusmaal kehtis see siiski vaid Midi-Pyrénées’ piirkonna kohta perioodil 2014–2020). See võimaldas valida igal aastal ühesuguse arvu küllaldaselt kvaliteetseid projekte.

Vähe tõendeid suurenenud elujõulisusest

60

Teise samba noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetme eesmärk on põllumajandusettevõtete elujõulisuse parandamine piisavalt heade teadmistega noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetamise ja põlvkonnavahetuse abil (vt punkt 29). Äriplaanid on põhimõtteliselt kasulikud töövahendid, mis aitavad noortel põllumajandustootjatel elujõulisi ettevõtteid üles ehitada. Need peaksid samuti võimaldama korraldusasutustel valikuetapis hinnata ettevõtete elujõulisust ning teha hiljem nende üle seiret ja hinnata tulemusi.

61

Üheski auditeeritud liikmesriigis ei kasutatud valikuetapis põllumajandusettevõtete algset prognoositud tulu (enne projekti), et hinnata nende potentsiaalset võimet investeeringuid iseseisvalt rahastada. Lisaks on äriplaanid küll kasulikud töövahendid, ent audiitorid leidsid vähe tõendeid suurenenud elujõulisuse kohta (vt 4. selgitus).

62

Vaid Itaalia (Emilia Romagna) järelkontrolli aruandes leidsid audiitorid tõendeid toetatud ettevõtete parema elujõulisuse kohta (vt 5. selgitus).

Toetussumma oli seotud vajadustega ja selle suurus pidi soodustama teatud tegevust

63

Tabelis 4 esitatakse ülevaade auditeeritud liikmesriikide võimalikest toetussummadest programmitöö perioodidel 2007–2013 ja 2014–2020.

Tabel 4

Ülevaade auditeeritud liikmesriikide teisest sambast rahastatava tegevuse alustamise meetme toetussummadest programmitöö perioodidel 2007–2013 ja 2014–2020

Programmitöö periood 2007-2013
Toetus (eurodes)	Prantsusmaa	Itaalia (Emilia Romagna)	Itaalia (Apuulia)	Hispaania (Andaluusia)	Poola1
Keskmine	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Minimaalne	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Maksimaalne	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Näited toetuse varieerimisest	Mägipiirkondades tegevuse alustamise korral suurenes minimaalne toetussumma 16 500 euroni.	Mahepõllumajandusliku tootmise alustamisel, laenu võtmisel, enam kui 60 000 investeerimisel	+5 000 vähemsoodsates piirkondades	+10% vähemsoodsates piirkondades	Puuduvad

Programmitöö periood 2014–2020
Toetus (eurodes)	Prantsusmaa	Itaalia (Emilia Romagna)	Itaalia (Apuulia)	Hispaania (Andaluusia)	Poola
Keskmine	20 282 Midi-Pyrenees’ piirkonnas 12 747 Pays-Loire’i piirkonnas	Andmed ei ole veel kättesaadavad	Andmed ei ole veel kättesaadavad	60 331	24 000
Minimaalne	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Maksimaalne	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Näited toetuse varieerimisest	+30% Pays-Loire’i piirkonnas väljaspool perekonnaringi tegevuse alustamise korral	+20 000 vähemsoodsates piirkondades	+5 000 vähemsoodsates piirkondades	+25 000, kui standardtoodang ületab 50 000 eurot	Puuduvad

1 Seisuga 12.12.2014 on toetuse suuruseks 24 000 eurot (100 000 zlotti), kuni 31.12.2011 oli see 12 000 eurot (50 000 zlotti) ja ajavahemikus 1.1.2012 kuni 12.12.2014 oli see 17 000 eurot (75 000 zlotti).

Allikas: liikmesriikide andmetel põhinev kontrollikoja arvutus.

64

Prantsusmaal, Itaalias ja Hispaanias sõltus toetus perioodil 2007–2013 üldiselt nii põllumajandusettevõtete konkreetsetest vajadustest ja tunnusjoontest (nt asukoht, standardtoodang) kui äriplaanis kirjeldatust (nt uuendused, laenud, investeeringud).

65

Toetussummade varieerimine osutus heaks vahendiks, et motiveerida noori põllumajandustootjaid raskemates tingimustes tegevust alustama (nt mägipiirkondades, väljaspool perekonnaringi, laenu abil tegevust rahastama), võtma kasutusele tootmise kvaliteedisüsteeme (nt mahepõllumajanduslik tootmine) ja vett/energiat säästvaid tehnoloogiad, tegema suuremaid investeeringuid või tõstma ettevõtete tootlikkust. Programmitöö perioodil 2014–2020 nõudis komisjon aga liikmesriikidelt, et need ei seoks toetussummat investeeringute elemendi või nende suurusega.

66

Poolas määrati tegevust alustava noore põllumajandustootja toetussummaks 24 000 eurot, mis ei sõltu ettevõtete tunnusjoontest ega äriplaanis esitatud tegevusest ja eesmärkidest (nt asukoht, suurus, investeeringud jne). Selline standardiseeritud lähenemisviis suurendab ohtu, et toetussumma ei pruugi olla proportsionaalne tegevust alustava noore põllumajandustootja vajaduste ja panusega, ning ei stimuleeri konkreetset tegevust.

Toetuse ajastus oli üldiselt asjakohane

67

Prantsusmaal, Itaalias ja Poolas oli toetuse ajastus üldiselt asjakohane, sest noored põllumajandustootjad said seda enamikul juhtudest ühe aasta jooksul alates tegevuse alustamisest, st ajal, mil neil seda ettevõtte arendamiseks vaja oli. Taotlused vaadati üldiselt läbi mõistliku aja jooksul (vähem kui kuue kuu jooksul alates taotluse esitamisest). Noored põllumajandustootjad said raha kätte enne enamiku äriplaanis kirjeldatud tegevuste elluviimist. Seega aitas toetus leevendada kapitali hankimise probleemi ja mõnel juhul ka pangast laenu saada.

68

Üksnes Hispaanias (Andaluusia) võttis taotluste läbivaatamine perioodil 2007–2013 kaua aega ning projektide heakskiitmiseks kulus keskmiselt 17 kuud (oluliselt rohkem kui korraldusasutuse projektikonkursi teates märgitud kuus kuud). Selle tulemusena tegid kaheksast auditeeritud toetusesaajast kaks mõningaid investeeringuid juba enne, kui nad said teada, kas nende projektid ka heaks kiidetakse. Toetus maksti toetusesaajatele alati välja kulutõendite alusel, st peale kõigi investeeringute tegemist. Noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamisega seotud vajaduste jaoks anti toetust seega üldiselt liiga hilja.

III osa. Meetmete seire ja hindamine

69

ELi kulutuste tulemuslikkuse ja tõhususe kohta teabe kogumiseks

• peaks komisjon looma ühise seire- ja hindamisraamistiku, milles määratletud väljundi-, tulemus- ja mõjunäitajad võimaldavad varem seatud eesmärkide alusel hinnata poliitika edenemist, tulemuslikkust ja tõhusust (vt joonis 6);
• liikmesriigid peaksid esitama komisjonile kogu meetmete seireks ja hindamiseks vajaliku teabe, töötades selleks välja ka täiendavaid kasulikke näitajaid. Selline teave peaks nii palju kui võimalik põhinema usaldusväärsetel allikatel, nagu põllumajandusliku raamatupidamise andmevõrk ja Eurostat;
• tulemuslikkust peaks komisjoni (esimese samba meetmed) ja liikmesriikide (teise samba meetmed) järelevalve all hindama sõltumatud teenuseosutajad.

Ühise seire- ja hindamisraamistiku näitajad ei võimalda hinnata meetmete tulemuslikkust neile seatud eesmärkide täitmisel

70

Näitamaks noorte põllumajandustootjate toetamiseks loodud ELi meetmete tulemuslikkust neile seatud eesmärkide täitmisel (vt punktid 26–30) peaksid liikmesriigid koguma andmeid väljundite ja saavutatud tulemuste kohta. Ühise seire- ja hindamisraamistiku alusel peavad liikmesriigid koguma teavet vähemalt allpool esitatud väljundi- ja tulemusnäitajate kohta (vt tabel 5).

Tabel 5

Ülevaade ühise seire- ja hindamisraamistiku teise samba tegevuse alustamise meetme (perioodil 2007–2013 meede 112 ja perioodil 2014–2020 meede 6.1) ning esimese samba noorte põllumajandustootjate täiendava toetuse (2014–2020) kohustuslikest näitajatest

Näitaja liik	2007–2013 teine sammas (meede 112 – noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetus)	2014–2020 teine sammas (meede 6.1 – noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetus)	2014–2020 esimene sammas (noorte põllumajandustootjate toetus)
Avaliku sektori kulutused kokku (eurodes)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Väljund	Toetust saanud noorte põllumajandustootjate arv Investeeringute kogumaht	Maaelu arengukavast äriplaani elluviimiseks / investeeringuteks noorte põllumajandustootjate toetust saanud põllumajandusettevõtete arv	Noorte põllumajandustootjate arv Hektarite arv
Tulemus	Toetust saanud põllumajandusettevõtete kogulisaväärtuse kasv	Maaelu arengukavast äriplaani elluviimiseks / investeeringuteks noorte põllumajandustootjate toetust saanud põllumajandusettevõtete osakaal (kõigist ettevõtetest)	Puuduvad
Mõju1	Kasv (puhaslisaväärtus aasta tööühiku kohta) Tööviljakus (lisaväärtus aasta tööühiku kohta)	Põllumajanduslik ettevõtjatulu Põllumajanduslik faktortulu Põllumajanduse kogutootlikkus Toorainehindade varieerumine ELis

1 Perioodil 2007–2013 maaelu arengukava tasandil ning perioodil 2014–2020 seoses ÜPP elujõulise toiduainete tootmise eesmärgiga.

71

Sarnaselt kontrollikoja varasematele aruannetele⁴³ leiti ka nüüd, et ühise seire- ja hindamisraamistiku näitajatega kogutud tulemuslikkuse alane teave ei võimalda hinnata meetmete tulemuslikkust ja tõhusust neile seatud eesmärkide täitmisel. Selle peamisteks põhjusteks on järgnevad asjaolud:

• perioodil 2007–2013 põhines ühise seire- ja hindamisraamistiku ainuke tulemusnäitaja (toetust saanud põllumajandusettevõtete kogulisaväärtuse kasv) kõigis auditeeritud liikmesriikides (välja arvatud Itaalia – Emilia Romagna) kontrollimatutel hinnangutel, mitte toetust saanud ettevõtetest kogutud tegelikel andmetel;
• perioodil 2014–2020 ei ole ühises seire- ja hindamisraamistikus ühtegi tulemusnäitajat, mis võimaldaks hinnata põllumajandusettevõtete elujõulisuse paranemist, mis on selliste meetmete peamiseks lõppeesmärgiks. Noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamiseks toetust eraldava teise samba meetme ainuke tulemusnäitaja (maaelu arengukavast äriplaani elluviimiseks / investeeringuteks noorte põllumajandustootjate toetust saanud põllumajandusettevõtete osakaal (kõigist ettevõtetest)) ei ole õige tulemusnäitaja, vaid pigem väljundinäitaja, kuna see ei mõõda toetuse mõju võrreldes sellele seatud eesmärkidega (nagu põllumajandusettevõtete elujõulisus, põlvkonnavahetus, töökohtade loomine, noorte põllumajandustootjate parem haridustase ja innovatsioonivõime jne);
• tavaliselt ei koguta tegelikke andmeid toetatud põllumajandusettevõtete struktuuriliste ja rahaliste näitajate kohta (nt käive, sissetulek, töötajate arv). Põllumajandusliku raamatupidamise andmevõrgu hinnangulised andmed sissetuleku kohta ei ole esinduslikud ei toetatud noorte põllumajandustootjate ega noorte põllumajandustootjate kohta tervikuna⁴⁴. Seetõttu ei ole teada, kas auditeeritud liikmesriikides (va Itaalia – Emilia Romagna – vt punkt 75) toetust saanud põllumajandusettevõtted annavad tööd suuremale arvule inimestele, on tegelikult kasvanud, tootlikumad ja elujõulisemad ning toodavad rohkem lisaväärtust kui toetust mitte saanud ettevõtted. Samuti ei ole teada, kas esimese samba noorte põllumajandustootjate toetust ja teise samba tegevuse alustamise toetust saanud ettevõtted on loetletud aspektides edukamad kui vaid ühest meetmest toetust saanud põllumajandusettevõtted.

…mõned liikmesriigid on aga kasutusele võtnud kasulikke näitajaid

72

Liikmesriigid võivad lisaks ühise seire- ja hindamisraamistiku kohustuslikele näitajatele kasutusele võtta täiendavaid näitajaid. Tabelis 6 antakse ülevaade mõnes auditeeritud liikmesriigis teise samba tegevuse alustamise meetme kohta kasutusele võetud täiendavatest vabatahtlikest näitajatest.

Tabelis 6

Ülevaade mõnes auditeeritud liikmesriigis teise samba tegevuse alustamise meetme kohta kasutusele võetud täiendavatest näitajatest

Näitaja liik	Teise samba meede noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuseks
Itaalia (Emilia Romagna)
Tulemus	Toetatud ettevõtete töötajate arvu suurenemine või säilimine Toetatud noorte põllumajandustootjate arv, kes on kasutusele võtnud vabatahtlikke sertifitseerimissüsteeme Toetatud noorte põllumajandustootjate arv, kes on oma investeeringutes arvesse võtnud keskkonnaja loomade heaolu aspekte
Mõju	Loodud töökohtade arv
Poola
Tulemus	Toetatud ettevõtete keskmine käibe kasv (standardtoodang) Toetatud ettevõtete keskmine käibe kasv protsentides (standardtoodang) Toetatud ettevõtete keskmine suurus peale äriplaani elluviimist
Mõju	Loodud töökohtade arv
Hispaania (Andaluusia)
Väljund	Ennetähtaegselt pensionile jäämise tõttu tegevust alustanud noorte põllumajandustootjate arv Naiste osakaal toetust saanud noorte põllumajandustootjate seas
Tulemus	Loodud töökohtade arv

Allikas: kontrollikoda auditeeritud maaelu arengukavade põhjal.

73

Liikmesriikide seatud täiendavad näitajad võimaldavad hinnata meetmete tulemuslikkust neile seatud eesmärkide täitmisel, milleks on nt loodud töökohtade arv, sooline tasakaal, põllumajandustootjate põlvkonnavahetus ja innovatsioon. Näiteks Itaalias (Emilia Romagna) on tänu näitajale „toetatud noorte põllumajandustootjate arv, kes on kasutusele võtnud vabatahtlikke sertifitseerimissüsteeme” nüüd teada, et perioodil 2007–2013 toetust saanud 1 640 põllumajandustootjast 214 (13%) võtsid oma põllumajandusettevõttes sellist laadi uuenduse kasutusele. Hispaanias (Andaluusia) on tänu kahele täiendavale väljundinäitajale teada, et meetme tulemuslikkus põllumajandustootjate põlvkonnavahetuse stimuleerimisel jäi oodatust väiksemaks (ennetähtaegselt pensionile jäämise tõttu alustas tegevust vaid 53 noort põllumajandustootjat, kuigi eesmärgiks oli 92); sama kehtis ka naiste tegevuse alustamise kohta (toetatust saanud noortest põllumajandustootjatest moodustasid naised vaid 23%, kuigi eesmärgiks oli seatud 45% ja alla 44-aastaste naiste osakaal kõigist Andaluusia põllumajandustootjatest oli 32%).

Hindamised ei anna tavaliselt väärtuslikku teavet meetmete tulemuslikkuse kohta, kuigi leiti ka üks hea näide

74

Neljas auditeerutud liikmesriigis tehtud perioodi 2007–2013 vahe- ja lõpphindamised andsid noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuseks mõeldud meetme 112 tulemuslikkuse kohta väga vähe või üksnes ebausaldusväärset teavet (erandiks oli vaid Itaalia – Emilia Romagna). Näiteks

• Prantsusmaa ei olnud 2017. aasta veebruari lõpu seisuga⁴⁵ veel esitanud programmitöö perioodi 2007–2013 lõpphindamise aruannet, mis oleks tulnud esitada 31. detsembriks 2016;
• Itaalia (Apuulia) programmitöö perioodi 2007–2013 maaelu arengukava lõpphindamises märgiti, et toetatud põllumajandusettevõtete käive suurenes nende tegevuse alustamisest alates keskmiselt 15 500 euro võrra ning 73% toetatud ettevõtetest palkas uusi töötajaid. Need tulemused põhinevad aga veebiküsimustikul, mille vastas vaid 16 toetusesaajat ja käibekasvu näitajaid ei kontrollitud;
• Poola programmitöö perioodi 2007–2013 maaelu arengukava vahehindamises märgiti, et „toetust saanud põllumajandusettevõtete brutolisaväärtus suurenes 2009. aasta lõpuks keskmiselt 35% võrra,“ kuid ei näidatud võrdluse aluseks võetud aastat. Lisaks märgiti aruandes, et kasv tulenes suuresti toetuste ja subsiidiumide suurenemisest, mitte põllumajandustootmise väärtuse kasvust;
• Hispaania programmitöö perioodi 2007–2013 maaelu arengukava lõpphindamises märgiti, et „toetust saanud põllumajandusettevõtete brutolisaväärtus suurenes 2009. aasta lõpuks keskmiselt 23,5% võrra,“ kuid ei selgitatud ei hindamise metoodikat ega täpsustatud andmete allikat.

75

Üksnes Itaalia (Apuulia) programmitöö perioodi 2007–2013 maaelu arengukava lõpphindamises antakse väärtuslikku teavet noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse tulemuslikkuse kohta (vt 5. selgitus).

Vähe tõendeid noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse mõju kohta

76

Kontrollikoda leidis neljas auditeeritud liikmesriigis vähe tõendeid selle kohta, et ELi meetmed oleksid aidanud sisenemistakistuste (nt juurdepääs maale, kapitalile, teadmistele ja piisavale sissetulekule) kõrvaldamise teel soodustada noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamist.

77

ELi meetmetest oli noortele põllumajandustootjatele maa omandamisel vaid vähesel määral abi. Tegelikult anti esimese samba noorte põllumajandustootjate toetust üksnes juba maad omavatele noortele põllumajandustootjatele; samas kui teise samba toetuse toetuskõlblikkuse ja valikukriteeriumid soodustasid noori põllumajandustootjaid vaid vähesel oma ettevõtteid suurendama (vt punktid 60–61), kuigi puudusid tõendid selle kohta, et see oleks parandanud põllumajandusettevõtete elujõulisust. Vaid Itaalias (Emilia Romagna) leiti mõningaid tõendeid selle kohta, et toetust saanud noored põllumajandustootjad kasvatasid oma ettevõtteid rohkem kui seda mitte saanud põllumehed (vt punkt 75).

78

Üldiselt noorte põllumajandustootjate haritava maa kogupindala ajavahemikus 2005–2013 sisuliselt ei muutunud (vt joonis 7). Noorte põllumajandustootjate ettevõtete arvu vähenemist on kompenseerinud nende keskmise suuruse kasv.

	Noorte põllumajandustootjate käsutuses olevate hektarite koguarv (miljonites)
miljonites hektarites	2005	2007	2010	2013
Noorte põllumajandustootjate käsutuses olevate hektarite koguarv	57,7	54,8	55,2	51,9
Igas vanuses põllumajandustootjate käsutuses olevate hektarite koguarv	172,1	172,8	174,5	173,0

Allikas: kontrollikoja arvutused Eurostati põllumajandusettevõtete struktuuriuuringu (2005–2013) põhjal.

79

Rahalise toetuse kaudu aitasid ELi meetmed noortel põllumajandustootjatel otseselt rahastamist saada. Samas puuduvad aga tõendid (noortele põllumajandustootjatele makstava esimene samba toetuse puhul) või on neid vähe (teise samba tegevuse alustamise toetus), et ELi toetus oleks aidanud noortel põllumajandustootjatel kommertspankadest lihtsamini laenu saada:

• Prantsusmaal ja Itaalias (Apuulia) oli võimalik teise samba toetust maksta ka laenude jaoks antava intressitoetusena, ent seda laadi toetus edukaks ei osutunud. Prantsusmaal olid paljud toetusesaajad rahulolematud asjaoluga, et nende laenude tingimused ei olnud muudetavad ning laenud ei olnud refinantseeritavad, mistõttu nad pidi maksma praegusest turuhinnast kallimat fikseeritud intressi. Itaalias (Apuulia) taotlesid sellist abi perioodil 2007–2013 2 502 toetusesaajast vaid 37 – peamiselt seetõttu, et makseasutuse nõude kohaselt pidid kõik äriplaanis loetletud investeeringud enne intressitoetuse väljamaksmist tehtud olema;
• Itaalias (Emilia Romagna) ja Poolas teise samba raames tegevuse alustamise toetust laenuintressi toetusena ei antud, kuigi Itaalias (Emilia Romagna) võisid toetusesaajad suurema kui 30 000 eurose laenu võtmisel rohkem toetust saada (vt tabel 4);
• nagu kinnitasid seitse toetusesaajat kaheksast, andsid kommertspangad lihtsamini laenu üksnes Hispaanias (Andaluusia), kus teise samba toetust anti samuti subsideeritud laenuintressi kujul (perioodil 2007–2013 said sellist toetust 567 toetusesaajat 738-st) ning kus laenusaamine on noorte põllumajandustootjate jaoks eriti keeruline⁴⁶.

80

ELi meetmetel (eelkõige teise samba noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetus) oli noorte põllumajandustootjate teadmistele üldiselt positiive mõju – seda tänu toetuskõlblikkuse tingimustele, millega eelistati parema kvalifikatsiooniga põllumeeste tegevuse alustamist põllumajandussektoris. Toetuste positiivset mõju noorte põllumajandustootjate teadmistele ei tagatud aga Itaalia ja Poola esimese samba noorte põllumajandustootjate toetusega, kuna kummaski liikmesriigis ei nõutud taotlejatelt mistahes teadmiste või koolituse omandamist.

ELi toetuse ja põlvkonnavahetuse vahel puudub selge seos

81

Põlvkonnavahetus on üldine probleem, mis puudutab kogu rahvastikku ja tööjõudu. Joonisel 8 on näha, et noorte inimest osakaal kogu rahvastikus ja tööjõus väheneb kiiremini kui põllumajandustootjate seas.

82

Üldiselt on võimatu kindlaks teha selget seost ELi toetuse ja noorte põllumajandustootjate arvu muutumise vahel (vt joonis 9). Samuti on keeruline öelda, kas ja mil määral aitas ELi toetus põllumajandusettevõtete keskmist suurust kasvatada (vt punktid 77 ja 78) või kas suuremad ettevõtted tähendavad paremat elujõulisust.

83

Sellel on mitmeid põhjuseid

• ELi toetust saab üldiselt väike arv noori põllumajandustootjaid: tegevuse alustamise toetust sai üksnes 7% ELi 27 liikmesriigi kõigist noortest põllumajandustootjatest⁴⁷;
• liikmesriikides kasutatakse noorte põllumajandustootjate toetamiseks mitmeid eri poliitikavahendeid, mida ELi meetmetega aga enamasti ei koordineerita (vt punktid 16 ja 31–32);
• seire- ja hindamissüsteem ei anna eesmärkide saavutamise kohta piisavat teavet; see tuleneb peamiselt ühtse seiresüsteemiga kehtestatud näitajate kehvast kvaliteedist (vt punktid 70–71) ja asjaolust, et enamik hindamistest sisaldab tulemuslikkuse kohta väga vähe või üksnes ebausaldusväärset teavet (vt punkt 74);
• põlvkonnavahetust mõjutavad lisaks ELi meetmetele üldised tegurid (nt majanduslik ja sotsiaalne olukord, pankade valmidus laenu anda ning töövõimalused muudes sektorites kui põllumajandus) (vt punkt 16).

Järeldused ja soovitused

84

Põllumajandusega tegelev rahvastikuosa ELis on järjest vähenemas. Põllumajandustootjate koguarv EL-27 riikides on viimasel kümnel aastal kiiresti vähenenud, langedes 14,5 miljonilt 2005. aastal 10,7 miljonile 2013. aastal. Noorte põllumajandustootjate (kuni 44-aastased) arv langes 3,3 miljonilt 2005. aastal 2,3 miljonile 2013. aastal. Kui vähenemine puudutas kõiki vanuserühmi, siis noorte põllumajandustootjate osakaal põllumajandusega tegelevas rahvastikuosas jäi siiski suhteliselt stabiilseks, moodustades veidi üle 20%. Liikmesriigiti valitsevad aga suured erinevused (vt II lisa).

85

Aastaiks 2007–2020 eraldas EL üksnes noortele põllumajandustootjatele 9,6 miljardit eurot toetust, et suurendada põllumajandusettevõtete konkurentsivõimet ja soodustada põlvkonnavahetust põllumajanduses. Kui sellele lisada teise samba tegevuse alustamise meetme liikmesriikidepoolne kaasrahastamine, on avaliku sektori toetuse kogusumma 18,3 miljardit eurot. Perioodil 2007–2013 sai tegevuse alustamiseks ELi toetust ligi 200 000 noort põllumajandustootjat. Üle 70% ELi toetusest anti teise samba (EAFRD) noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetme raames, ülejäänud 30% eraldatakse aga perioodil 2014–2020 esimese samba (EAGF) noorte põllumajandustootjate täiendava otsetoetusena.

86

Eelnevat arvesse võttes uuris kontrollikoda, milline on ELi roll noorte põllumajandustootjate toetamisel ja põlvkonnavahetuse soodustamisel. Auditiga püüti vastata järgmisele küsimusele:

kas ELi toetus noortele põllumajandustootjatele on kavandatud nii, et see aitab mõjusalt kaasa põlvkonnavahetusele?

87

Üldise järelduse kohaselt põhineb ELi noorte põllumajandustootjate toetus halvasti määratletud sekkumisloogikal, mille oodatavaid tulemusi ja mõju ei ole kindlaks määratud. Mõjusa põlvkonnavahetuse edendamiseks tuleks toetust paremini suunata.

88

Kontrollikoda tegi sekkumisloogika kohta mitmeid tähelepanekuid.

Esimese samba noorte põllumajandustootjate toetuse puhul leidis kontrollikoda järgmist:

• toetus ei põhine vajaduste hindamisel, selle eesmärk ei kajasta põlvkonnavahetuse soodustamise üldeesmärki ning liikmesriigid ei kooskõlastanud seda teise samba tegevuse alustamise meetme ega riiklike meetmetega (vt punktid 19–33);
• vajaduste hindamise puudumisel antakse toetust standardkujul (iga-aastane makse hektari kohta) ning -summas ja ajal, mille puhul ei ole selge, millistele konkreetsetele vajadustele peale lisasissetuleku võimaldamise on toetus suunatud (vt punktid 39–51).

Teise samba noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetme puhul leidis kontrollikoda järgmist:

• ehkki meede põhineb ebamäärasel vajaduste hindamisel, vastavad selle eesmärgid osaliselt SMART-kriteeriumidele ning kajastavad põlvkonnavahetuse soodustamise üldeesmärki. Teise samba tegevuse alustamise ja investeerimismeetmed on omavahel hästi koordineeritud. Samas on aga vähe koordineerimist liikmesriikide rahastamisvahenditega, nagu maa ostuks antavad sooduslaenud (vt punktid 19–37);
• toetust antakse nii, et see on otseselt suunatud noorte põllumajandustootjate vajadustele seoses juurdepääsuga maale, kapitalile ja teadmistele. Toetuse suurus on üldjuhul seotud vajadustega ja selle eesmärk on soodustada konkreetset tegevust (nt üleminek mahepõllumajandusele, vee- või energiatarbimist vähendavad algatused ning tegevuse alustamine vähemsoodsates piirkondades) (vt punktid 25 ja 52–53).

1. soovitus. Tõhustada sekkumisloogikat, parandades vajaduste hindamist ja määrates kindlaks SMART-kriteeriumidele vastavad eesmärgid

2020. aastale järgneva perioodi ÜPP jaoks peaks komisjon välja pakkuma (või tegema liikmesriikidele ülesandeks kooskõlas koostöös liikmesriikidega täidetava eelarve eeskirjadega välja pakkuda) selge sekkumisloogika poliitikavahendite jaoks, mille eesmärk on põlvkonnavahetuse soodustamine põllumajanduses. Sekkumisloogika peaks sisaldama

• noorte põllumajandustootjate vajaduste usaldusväärset hindamist, mille raames uuritakse põllumajandustegevust alustada soovivate noorte põllumajandustootjate ees seisvaid takistusi ja nende jaotust geograafiliste piirkondade, põllumajandussektorite ja põllumajandusettevõtete konkreetsete tunnusjoonte lõikes;
• hindamist selle kohta, milliste vajaduste rahuldamiseks saaks kasutada ELi poliitikavahendeid ja milliseid probleeme saab paremini käsitleda (või juba käsitletakse) liikmesriikide poliitikameetmetega; ning analüüsi selle kohta, millised toetusvormid (nt otsetoetused, kindlasummalised maksed, rahastamisvahendid) sobivad olemasolevate probleemide lahendamiseks kõige paremini;
• SMART-eesmärkide kindlaks määramist, mille käigus pannakse selgelt ja kvantifitseeritult paika poliitikavahendite oodatavad tulemused (nt põlvkonnavahetuse oodatav kiirus, toetuse panus põllumajandusettevõtete elujõulisuse parandamisse); eelkõige peaks olema selge, kas poliitikavahenditega tuleks toetada nii suurt hulka noori põllumajandustootjaid kui võimalik või peaksid need olema suunatud mingile konkreetsele alarühmale (nt kõige parema haridusega, vähemsoodsates piirkondades tegevust alustavad, oma ettevõtetes vee- või energiatarbimist vähendavaid tehnoloogiaid kasutusele võtvad, ettevõtete kasumlikkust suurendavad, rohkem töökohti loovad põllumajandustootjad).

89

Kontrollikoda tegi meetmete suunamise kohta mitmeid tähelepanekuid.

Esimese samba noorte põllumajandustootjate toetuse puhul leidis kontrollikoda järgmist:

• toetust antakse standardsel kujul, hoolimata põllumajandusettevõtete elujõulisusest, nende asukohast ning (enamikus liikmesriikides) toetusesaajate oskustest ja/või haridustasemest. Noorte ja neist vanemate põllumeeste ühiselt kontrollitavate juriidiliste isikute puhul antakse toetust kohati ettevõtetele, kus noored põllumajandustootjad võivad mängida otsuste tegemisel vaid väikest osa (vt punktid 39–46).

Teise samba noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetme puhul leidis kontrollikoda järgmist:

• toetus on suunatud kõrgema kvalifikatsiooniga põllumajandustootjatele, kes võtavad kohustuse viia ellu äriplaan, mis aitab neil elujõulisi ettevõtteid arendada, ning keda julgustatakse tihti projektivaliku protsessi abil tegevust alustama vähemsoodsates piirkondades. Äriplaanide kvaliteet oli aga kõikuv ja korraldusasutused ei kasutanud sageli valikumenetlusi parimate projektide prioriseerimiseks. Valikukriteeriumid kehtestati perioodi 2007–2013 lõpus, lävendid olid kas liiga madalad või puudusid täiesti, ning meetme seitsmeaastane eelarve kasutati mõnes liikmesriigis ära juba programmitöö perioodi alguses (toetust said sisuliselt kõik taotluse esitanud ettevõtjad), välistades seega toetuse andmise noortele põllumajandustootjatele, kes alustasid tegevust hiljem;

2. soovitus. Parandada meetmete sihipärasust

2020. aastale järgneva perioodi ÜPP meetmete rakendamisel peaksid liikmesriigid parandama meetmete sihipärasust; selleks peaksid nad

• rakendama kriteeriume, mille alusel saab valida kõige kulutõhusamad projektid, mis suurendavad toetatud põllumajandusettevõtete tootlikkust ja elujõulisust kõige enam, või loovad kõige rohkem töökohti kõige kõrgema tööpuudusega piirkondades või kõige aeglasema põlvkonnavahetusega vähemsoodsates piirkondades;
• rakendama selgeid kriteeriume, et hinnata noorte põllumajandustootjate rolli ühiselt juhitavates juriidiliste isikute puhul (nt määrates kindlaks, kui suurt hääleõiguste või osaluse protsenti toetusesaaja peaks omama ning milline osa tema sissetulekust peaks vähemalt pärinema tegevusest toetatud põllumajandusettevõttes), et suunata toetus neile noortele põllumajandustootjatele, kelle jaoks töö toetust saavates põllumajandusettevõtetes on nende põhitegevus;
• seadma projektidele valituks osutumiseks vajaliku küllaldaselt suure minimaalse punktiarvu ning kasutama meetmete eelarvet ühtlaselt, et noored põllumajandustootjad saaksid tegevuse alustamise toetust kogu programmitöö perioodi vältel;
• kasutama äriplaane paremini selleks, et hinnata avaliku sektori poolse rahastamise vajalikkust nii taotlemise etapis (ettevõtete elujõulisuse tõenäosus ilma toetuseta) kui projektide lõpetamisel (toetuse mõju ettevõtte elujõulisusele või teistele selgelt määratletud eesmärkidele, nagu töötajate arv, vee- või energiatarbimist vähendavaid tehnoloogiate kasutuselevõtt);

90

Kontrollikoda tegi mitmeid tähelepanekuid ka meetmete tulemuste kohta.

Esimese samba noorte põllumajandustootjate toetuse puhul leidis kontrollikoda järgmist:

• ühine seire- ja hindamisraamistik ei anna kasulikke näitajaid toetuse tulemuslikkuse hindamiseks, sest toetusele ei ole tulemusnäitajat kehtestatud ning andmeid toetust saanud ettevõtete sissetuleku ja elujõulisuse kohta ei koguta (vt punktid 70–71).

Teise samba noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise meetme puhul leidis kontrollikoda järgmist:

• on vähe tõendeid selle kohta, kas meede on lihtsustanud noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamist ning soodustanud põlvkonnavahetust ja parandanud toetatud ettevõtete elujõulisust. See tulenes peamiselt ühtse seiresüsteemi näitajate kehvast kvaliteedist. Üksnes Itaalias (Emilia Romagna) leidis kontrollikoda tõendeid sellest, et tegevuse alustamise meetme toetusesaajate ettevõtted olid suuremad, tootlikumad, kasumlikumad ja suurema töötajate arvuga kui toetust mitte saanud ettevõtted (vt punktid 70–83).

3. soovitus. Parandada seire- ja hindamissüsteemi

2020. aastale järgneva perioodi ÜPP meetmete rakendamisel peaksid komisjon ja liikmesriigid (kooskõlas koostöös liikmesriikidega täidetava eelarve eeskirjadega) parandama seire- ja hindamissüsteemi. Eelkõige

• peaks komisjon määratlema väljundi-, tulemus- ja mõjunäitajad, mis võimaldaksid varem seatud eesmärkide alusel hinnata poliitikavahendite edenemist, tulemuslikkust ja tõhusust, toetudes seejuures liikmesriikide seiresüsteemides välja töötatud parimatele tavadele (nt kasulikele näitajatele) (vt punktid 72 ja 73);
• liikmesriigid peaksid regulaarselt koguma tegelikke andmeid toetatud põllumajandusettevõtete struktuuriliste ja rahaliste näitajate kohta (nt käive, sissetulek, töötajate arv, kasutusele võetud uuendused, põllumajandustootjate haridustase), mis võimaldaks hinnata meetmete tulemuslikkust ja tõhusust neile seatud poliitikaeesmärkide täitmisel;
• komisjon ja liikmesriigid peaksid nõudma, et hindamised annaksid rahastatavate projektide ja meetmetega saavutatu kohta kasulikku teavet, mis põhineks toetatud põllumajandusettevõtete struktuuriliste ja rahaliste näitajate muutumist näitavatel tegelikel andmeil; selleks peaks kasutama näiteks käesoleva auditiga leitud parimaid tavasid, nagu võrdlusuuringuid, vastupidise stsenaariumi analüüsimist ja uuringuid (vt punkt 75).

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Phil WYNN OWEN, võttis käesoleva aruande vastu 31. mai 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Mõisted

Aktiivne põllumajandustootja: määruse (EL) nr 1307/2013¹ artiklis 9 sätestatud aktiivse põllumajandustootja sätte kohaselt ei saa üksikisikud ega ettevõtted ÜPP raames toetust, kui nende tegevus ei ole põllumajanduslik või on seda vaid vähesel määral. Aktiivse põllumajandustootja sätte peamine element on loetelu ettevõtetest/tegevustest, millele toetust ei anta, nagu lennujaamade, veerajatiste, alaliste spordiväljakute ja puhkealade haldamine ning raudtee- ja kinnisvarateenuste osutamine. Soovi korral võivad liikmesriigid kohaldada rangemat aktiivse põllumajandustootja määratlust.

EAFRD: Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond. Sellest rahastatakse EL osalust maaelu arengukavades ja seda nimetatakse ÜPP teiseks sambaks.

EAGF: Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond. Sellest rahastatakse peamiselt põllumajandustootjatele makstavaid otsetoetusi ning põllumajandusturge reguleerivaid ja toetavaid meetmeid ning seda nimetatakse ÜPP esimeseks sambaks.

Eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega: ELi eelarve täitmise viis, mille raames eelarve täitmine delegeeritakse liikmesriikidele², kuid komisjonil on lõppvastutus (järelevalveülesanded).

Korraldusasutus: liikmesriigi poolt nimetatud kohalik, piirkondlik või riiklik asutus, kes peab komisjonile esitama maaelu arengukava ning seejärel seda haldama ja ellu viima.

Maaelu arengukava (MAK): liikmesriigi koostatud ja komisjoni heakskiidetud dokument ELi maaelu arengu poliitika elluviimise kavandamiseks ja järelevalveks piirkondlikul või riiklikul tasandil.

Makseasutus: põllumajandustoetuste hindamise, arvutamise ja maksmise eest vastutav riiklik või piirkondlik asutus.

Mõju: pikaajalised muutused ühiskonnas, mis on vähemalt osaliselt tingitud ELi tegevusest.

Noor põllumajandustootja: esimese samba kohaselt taotluse esitamise hetkel kuni 40 aasta vanune isik, kes asub esimest korda tegutsema põllumajandusliku majapidamise juhina või kes on asutanud põllumajandusliku majapidamise viis aastat enne taotluse esitamist, nagu määratletud määruse (EL) 1307/2013 artikli 50 lõikes 2. Teise samba kohaselt taotluse esitamise hetkel kuni 40 aasta vanune, vastavate ametialaste oskuste ja pädevustega isik, kes asub esimest korda tegutsema põllumajandusliku majapidamise juhina, nagu määratletud määruse (EL) nr 1305/2013 artikli 2 punktis n³. Alla 40-aastaste põllumajandustootjate arvu pole teada, sest Eurostati andmetes ei jagata 35–44-aastaste vanuserühma väiksematesse allrühmadesse.

Otsetoetused: makstakse põllumajandustootjatele otse, et kindlustada neile turvavõrk. Otsetoetusi antakse peamiselt toodanguga sidumata sissetulekutoetuse vormis, et stabiliseerida põllumajandustootjate sissetulek, mis saadakse toodete müügist kõikuvate hindadega turgudel. Otsetoetusi annab Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond, mida nimetatakse ÜPP esimeseks sambaks.

Programmitöö periood: mitmeaastane raamistik ELi poliitika (nt maaelu arengu poliitika) kavandamiseks ja rakendamiseks. Kõnealune audit käsitleb perioode 2007–2013 ja 2014–2020.

Põllumajandusettevõte: nii tehniliselt kui majanduslikult üks üksus, mida juhib üks põllumajandustootja ja mille peamine või kõrvaltegevusala on põllumajandus ELi majandusterritooriumil. Ettevõte võib pakkuda ka muid (mittepõllumajanduslikke) tooteid ja teenuseid.

Põllumajandusettevõtete struktuuriuuring (FSS): kõigis ELi liikmesriikides läbiviidav uuring. FSSe tehakse kogu ELis järjepidevalt, kasutades ühist metoodikat, ning neis esitatakse võrreldavad ja esinduslikud statistilised andmed riigiti ja periooditi piirkondlikul tasandil. Neid tehakse iga kolme või nelja aasta tagant näidisuuringuna ja iga kümne aasta tagant loendusena.

Põllumajandusliku raamatupidamise andmevõrk (FADN): põllumajandusettevõtete sissetuleku ja ÜPP mõju hindamise vahend. See põhineb kõigi ELi liikmesriikide üle 80 000 põllumajandusettevõttest koosneva valimi raamatupidamisandmetel.

Sammas: ÜPP koosneb kahest fondist, mida nimetatakse ka sammasteks. Nn esimene sammas on EAGF, millest makstakse põllumajandustootjatele otsetoetusi, ja teine sammas on EAFRD, millest rahastatakse maaelu arengukavasid.

Sekkumisloogika: määratleb seose sekkumise abil käsitletavate sotsiaalmajanduslike vajaduste ning selle eesmärkide, sisendite, protsesside, väljundite, tulemuste ja mõju vahel.

SMART-eesmärgid: täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud eesmärgid⁴.

Toetusõigused: võeti kasutusele ÜPP 2003. aasta reformiga, et rakendada ühtset otsemaksete kava. Toetusõigused jagati põllumajandustootjatele varasemate andmete alusel (piirkonna või individuaalse põllumajandustootja tasandil). Pärast 2003. aasta reformi tuli põllumajandustootjal ühtse otsemakse saamiseks aktiveerida enda toetusõigused, mille arv vastab tema käsutuses olevale toetuskõlbliku põllumajandusmaa hektarite arvule. 2013. aasta reformiga asendati kõnealused toetusõigused põhitoetuskava alusel jagatavate uute toetusõigustega. Erandina võivad mõned liikmesriigid, kes täitsid teatud tingimused, säilitada olemasolevad toetusõigused.

Tulemus: kava otsene mõju vahetule sihtrühmale või toetusesaajale.

Väljundid: kava raames saavutatud tulemused.

Ühine seire- ja hindamisraamistik: kogu ELi hõlmav maaelu arendamise ühine seire- ja hindamisraamistik programmitöö perioodil 2007–2013. Programmitöö perioodil 2014–2020 hõlmab see mõlemat ÜPP sammast (EAFRD ja EAGF).

ÜPP (ühine põllumajanduspoliitika): kogum õigusakte ja tavasid, mille Euroopa Liit on vastu võtnud ühise ühtlustatud põllumajanduspoliitika rakendamiseks. Esialgsed meetmed võeti kasutusele 1962. aastal. Pärast seda on poliitikat kohandatud ja edasi arendatud ning see on läbi teinud hulga reforme.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva aruande võttis vastu loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Phil Wynn Owen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Janusz Wojciechowski, keda toetasid kabinetiülem Kinga Wisniewska-Danek, kabineti atašee Katarzyna Radecka-Moroz, valdkonnajuht Helder Faria Viegas, auditijuht Lorenzo Pirelli ja auditijuhi asetäitja Malgorzata Frydel. Auditirühma kuulusid Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia ja Diana Voinea. Sekretäriülesandeid täitsid Frederique Hussenet, Monika Schmidt ja Terje Teppan-Niesen.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

ELi noorte põllumajandustootjate toetust tuleks paremini suunata, et soodustada mõjusat põlvkonnavahetust
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

PDF	978-92-872-7785-5	1977-5652	10.2865/26801	QJ-AB-17-010-ET-N
HTML	978-92-872-7793-0	1977-5652	10.2865/21819	QJ-AB-17-010-ET-Q

© Euroopa Liit, 2017

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

• üksikeksemplarid:
  • EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
• rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
  • Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
  • delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
  • kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
  • või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

• EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).