Relazione speciale
n.10 2017

Rendere più mirato il sostegno dell’UE ai giovani agricoltori per promuovere efficacemente il ricambio generazionale

Riguardo alla relazione:Il numero dei giovani agricoltori è diminuito dai 3,3 milioni del 2005 ai 2,3 milioni del 2013. Nel periodo 2007-2020 l’UE ha destinato 9,6 miliardi di euro ai giovani agricoltori per promuovere il ricambio generazionale in agricoltura. La Corte ha rilevato che spesso tali aiuti non sono definiti in maniera adeguata, in quanto non vengono precisati i risultati e l’impatto attesi. Nell’ambito del pilastro 1 (pagamenti diretti), gli aiuti sono erogati in forma standardizzata e, al di là di un reddito supplementare, non rispondono ad altre esigenze dei giovani agricoltori. Nell’ambito del pilastro 2 (sviluppo rurale), gli aiuti soddisfano meglio le esigenze dei giovani agricoltori e promuovono azioni specifiche (ad esempio, l’introduzione dell’agricoltura biologica o di iniziative per il risparmio idrico o energetico); le autorità di gestione, tuttavia, non sempre hanno applicato procedure di selezione per dare priorità ai progetti migliori. La Corte raccomanda di definire meglio gli obiettivi e di rendere più mirato il sostegno dell’UE per promuovere efficacemente il ricambio generazionale.

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Sintesi

I

Nell’ultimo decennio il numero degli agricoltori dell’UE-27 ha registrato un rapido declino, scendendo dai 14,5 milioni di agricoltori del 2005 ai 10,7 milioni del 2013. Il numero dei giovani agricoltori (di età non superiore a 44 anni) è diminuito dai 3,3 milioni del 2005 ai 2,3 milioni del 2013. Dato che il numero di agricoltori è calato in tutte le fasce di età, la percentuale di giovani agricoltori all’interno della popolazione agricola è rimasta relativamente stabile, appena al di sopra del 20 %. Si notano però significative differenze tra gli Stati membri.

II

Nel periodo 2007-2020 l’UE ha stanziato 9,6 miliardi di euro per aiuti specifici ai giovani agricoltori, allo scopo di promuovere la competitività delle aziende agricole e il ricambio generazionale in agricoltura. Se si aggiunge il cofinanziamento, da parte degli Stati membri, delle misure di insediamento previste dal pilastro 2, il sostegno pubblico ammonta in totale a 18,3 miliardi di euro. Nel periodo 2007-2013 quasi 200 000 giovani agricoltori hanno ricevuto, da parte dell’UE, aiuti per l’insediamento. Oltre il 70 % dei finanziamenti UE è stato erogato nel quadro della misura del pilastro 2 (FEASR) per l’insediamento dei giovani agricoltori, mentre il restante 30 % viene erogato, nel periodo 2014-2020, nel quadro dei pagamenti diretti ai giovani agricoltori previsti dal pilastro 1 (FEAGA).

III

In tale contesto, la Corte ha esaminato il ruolo dell’UE nel sostegno ai giovani agricoltori e nella promozione del ricambio generazionale. L’audit è stato effettuato presso la Commissione e nei quattro Stati membri che indicano le spese più rilevanti a favore dei giovani agricoltori: Francia, Spagna, Polonia e Italia. L’audit ha inteso rispondere al seguente quesito: «Il sostegno dell’UE ai giovani agricoltori è concepito in modo tale da contribuire efficacemente al ricambio generazionale?»

IV

La conclusione generale è che il sostegno dell’UE ai giovani agricoltori si basa su una logica di intervento definita in maniera inadeguata, che non specifica i risultati e gli impatti attesi. Per promuovere efficacemente il ricambio generazionale dovrebbe essere più mirato. La Corte ha però rilevato notevoli differenze tra i pagamenti ai giovani agricoltori nel quadro del pilastro 1 e la misura di insediamento del pilastro 2.

V

Per quanto riguarda i pagamenti ai giovani agricoltori erogati dal pilastro 1, si è riscontrato che:

  • l’aiuto non si basa su una valida valutazione delle esigenze e il suo obiettivo non rispecchia l’obiettivo generale di incoraggiare il ricambio generazionale. Gli Stati membri non hanno coordinato i pagamenti del pilastro 1 con la misura di insediamento del pilastro 2, né con le misure nazionali;
  • in assenza di una valutazione delle esigenze, l’aiuto viene erogato in forma standardizzata (pagamento annuale per ettaro) per un importo e con una tempistica da cui non risulta chiaramente a quali esigenze specifiche si voglia rispondere, oltre a quella di fornire un reddito supplementare;
  • il quadro comune di monitoraggio e valutazione non ha offerto indicatori utili per valutare l’efficacia di questo pagamento, dal momento che non esistono indicatori di risultato per questo pagamento e non vengono raccolti dati sul reddito e sulla redditività delle aziende sovvenzionate.
VI

Per quanto riguarda la misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori, la Corte ha riscontrato che:

  • malgrado sia basata, in linea generale, su una valutazione vaga delle esigenze, tale misura persegue obiettivi parzialmente specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine, e rispecchia altresì l’obiettivo generale di incoraggiare il ricambio generazionale. Vi è in qualche misura un coordinamento efficace con la misura di investimento del pilastro 2;
  • l’aiuto viene erogato in una forma (somma forfettaria subordinata alla realizzazione di un piano aziendale e, in alcuni casi, anche un abbuono d’interessi su un prestito) che risponde più direttamente alle esigenze dei giovani agricoltori in materia di accesso alla terra, al capitale e alla conoscenza. L’importo dell’aiuto è generalmente collegato alle esigenze e modulato per promuovere azioni specifiche (ad esempio, l’introduzione dell’agricoltura biologica o di iniziative per il risparmio idrico o energetico);
  • l’aiuto è diretto agli agricoltori più qualificati, che si impegnano ad attuare un piano aziendale teso a guidarli nello sviluppo di aziende redditizie e che spesso vengono incoraggiati, tramite il processo di selezione dei progetti, a insediarsi in zone svantaggiate. La qualità dei piani aziendali non era però omogenea e in alcuni casi le autorità di gestione non hanno applicato procedure di selezione per concedere la priorità ai progetti migliori. Nel periodo 2007-2013 l’introduzione di criteri di selezione è avvenuta in ritardo, le soglie minime erano troppo basse o inesistenti e in alcuni Stati membri il bilancio settennale destinato alla misura è stato esaurito per finanziare quasi tutte le domande presentate all’inizio del periodo di programmazione, privando così della possibilità di ricevere finanziamenti i giovani agricoltori che si sono insediati successivamente;
  • la Corte ha reperito solo scarsi elementi di prova attestanti che le misure dell’UE hanno favorito l’insediamento di giovani agricoltori, migliorando il ricambio generazionale e la redditività delle aziende beneficiarie, principalmente a causa della scarsa qualità degli indicatori stabiliti dal sistema comune di monitoraggio.
VII

La Corte raccomanda alla Commissione e agli Stati membri di:

  1. migliorare la logica di intervento, rafforzando la valutazione delle esigenze e definendo obiettivi SMART, che rispecchino l’obiettivo generale di promuovere il ricambio generazionale;
  2. rendere più mirate le misure, migliorando i sistemi per la selezione dei progetti e utilizzando piani aziendali;
  3. migliorare il quadro di monitoraggio e valutazione attingendo alle migliori pratiche elaborate dagli Stati membri nei propri sistemi di monitoraggio e nelle relazioni di valutazione.

Introduzione

Diminuzione della popolazione agricola

01

L’agricoltura dell’Unione europea si trova a fronteggiare una diminuzione della popolazione agricola. Nell’ultimo decennio il numero complessivo degli agricoltori dell’UE-275 ha registrato un rapido declino, scendendo dai 14,5 milioni di agricoltori del 2005 ai 10,7 milioni del 2013, ossia una riduzione di un quarto in meno di dieci anni. Ciò ha riguardato tutte le fasce di età degli agricoltori (cfr. grafico 1). Non è possibile conoscere il numero degli agricoltori di età non superiore a 40 anni, dal momento che i dati Eurostat non disaggregano la fascia di età da 35 a 44 anni in ulteriori sottogruppi6.

Grafico 1

Evoluzione del numero di agricoltori per fascia di età nei 27 Stati membri dell’UE

Fonte: Eurostat – Indagine sulla struttura delle aziende agricole7.

02

Il numero dei giovani agricoltori (di età non superiore a 44 anni) è diminuito dai 3,3 milioni del 2005 ai 2,3 milioni del 2013, ossia una riduzione di un terzo in meno di un decennio. La percentuale di giovani agricoltori all’interno della popolazione agricola è però rimasta relativamente stabile, appena al di sopra del 20 %.(cfr. grafico 2).

Grafico 2

Evoluzione della disaggregazione degli agricoltori per fascia di età nei 27 Stati membri dell’UE

Fonte: Eurostat – Indagine sulla struttura delle aziende agricole.

03

Esistono significative differenze tra gli Stati membri: ad esempio, in Polonia la percentuale dei giovani agricoltori nella popolazione agricola è cresciuta dal 34 % del 2007 al 36 % del 2013, mentre in Spagna è diminuita dal 21 % del 2007 al 16 % del 2013. L’allegato I presenta una panoramica del numero di agricoltori nei singoli Stati membri, nonché della variazione tra 2007 e 2013, mentre l’allegato II illustra l’evoluzione della distribuzione degli agricoltori per età.

Il ricambio generazionale è una priorità dell’agenda politica

04

Nel 2008 il Parlamento europeo ha rilevato che «il rinnovamento generazionale è necessario per preservare in futuro un elevato livello di qualità degli alimenti e di sicurezza alimentare nonché l’autosufficienza dell’Unione europea» e che «la PAC dovrà mirare a sopprimere gli ostacoli che si frappongono attualmente ai giovani nell’accesso all’attività agricola, facendo del ricambio generazionale una delle sue priorità»8. Nel 2011 il Parlamento ha notato che «le misure per i giovani agricoltori contenute nel secondo pilastro si sono rivelate insufficienti ad arrestare un rapido invecchiamento della popolazione agricola» e che «[dovrebbero] essere ampliati i regimi di sostegno nell’ambito del secondo pilastro»9. Anche il Consiglio, nel 2014, ha osservato10 che i giovani agricoltori e il ricambio generazionale in agricoltura sono fattori fondamentali per la sostenibilità e la competitività di lungo periodo dell’agricoltura europea.

05

Nel 2015 la Commissione ha affermato11 che il sostegno ai giovani agricoltori costituisce una priorità. Secondo il commissario Phil Hogan12: «… Il ricambio generazionale è una questione che va molto al di là di una riduzione dell’età media degli agricoltori nell’UE. Si tratta piuttosto di conferire a una nuova generazione di giovani agricoltori altamente qualificati i mezzi per impiegare tutti i vantaggi della tecnologia a sostegno di pratiche agricole sostenibili in Europa». A parere del commissario esistono «barriere che impediscono ai giovani di intraprendere l’attività agricola», tra cui le più significative sono l’accesso alla terra, ai finanziamenti e alla conoscenza.

Il sostegno dell’UE ai giovani agricoltori

06

Il bilancio totale assegnato dall’UE specificamente al sostegno dei giovani agricoltori nel periodo 2007-2020 ammonta a 9,6 miliardi di euro. L’importo è raddoppiato, passando dai 3,2 miliardi di euro del periodo 2007-2013, erogati nell’ambito della misura di insediamento del pilastro 2, ai 6,4 miliardi di euro del periodo 2014-2020, soprattutto a causa dell’introduzione di un pagamento diretto supplementare ai giovani agricoltori nel quadro del pilastro 1 (cfr. grafico 3). La spesa pubblica totale, compreso il cofinanziamento nazionale, da parte degli Stati membri, della misura di insediamento prevista dal pilastro 2, è di 18,3 miliardi di euro.

Grafico 3

Bilancio dell’UE a sostegno dei giovani agricoltori nel quadro del pilastro 1 (FEAGA) e del pilastro 2 (FEASR) nei periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione (spesa sostenuta nel periodo 2007-2013 e dotazioni per il periodo 2014-2020).

07

Il sostegno ai giovani agricoltori è stato introdotto a partire dagli anni ottanta13. Dal 2000 in poi, il sostegno è stato erogato in gran parte nel quadro della misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori14. Nel periodo 2014-2020 questa è stata seguita dalla misura «Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese». Tale misura viene attuata in 92 dei 118 programmi di sviluppo rurale (PSR) in 24 dei 28 Stati membri.

08

Un ulteriore sostegno ai giovani agricoltori è stato introdotto nel periodo 2014-2020 nel quadro del pilastro 115 sotto forma di un pagamento supplementare del 25 % ai giovani agricoltori, in aggiunta ai pagamenti diretti.

09

Il grafico 4 presenta una panoramica degli strumenti dell’UE mirati – direttamente o indirettamente – ai giovani agricoltori nel periodo 2007-2020. Come indica il grafico 4, l’audit si è concentrato sulle principali misure di sostegno diretto ai giovani agricoltori: la misura di insediamento del pilastro 2 e il pagamento supplementare del pilastro 1 a favore dei giovani agricoltori.

Grafico 4

Panoramica delle misure dell’UE a sostegno dei giovani agricoltori nel periodo 2007-2020

Fonte: Corte dei conti europea.

10

La tabella 1 mette a confronto le principali caratteristiche del sostegno ai giovani agricoltori in base al pilastro 1 e al pilastro 2 nel periodo 2014-2020.

Tabella 1

Principali caratteristiche del sostegno erogato ai giovani agricoltori in base al pilastro 1 e al pilastro 2 nel periodo 2014-2020

Pilastro 1 Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA)

Pagamento ai giovani agricoltori

Pilastro 2 Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)

Misura 6.1 - Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese per i giovani agricoltori

Base giuridicaArticolo 50 del regolamento (UE) n. 1307/2013Articolo 19 del regolamento (UE) n. 1305/2013
Forma di sostegnoPagamento supplementare ai giovani agricoltori che hanno diritto a un pagamento nell’ambito del regime di pagamento di base o del regime di pagamento unico per superficie.Aiuti all’avviamento di imprese, per un massimo di 70 000 euro concessi sulla base di un piano aziendale (il pagamento finale è subordinato alla corretta attuazione del piano aziendale).
Durata del sostegnoPagamento annuale per un massimo di 5 anni (a partire dall’anno di insediamento).Pagamento unico per azienda / per agricoltore in almeno 2 rate.
AttuazioneObbligatoria per tutti gli Stati membri, che possono solamente fissare alcuni parametri: bilancio, metodo di calcolo, limite di ettari, requisiti in materia di competenze e controllo congiunto sulle persone giuridiche (cfr. paragrafo 40).Volontaria per gli Stati membri/regioni, che definiscono priorità e obiettivi nei piani di sviluppo rurale, fissano criteri di ammissibilità e selezione, selezionano i progetti e riferiscono alla Commissione sull’attuazione delle misure.
Obiettivo«Favorire l’insediamento iniziale dei giovani agricoltori e l’adeguamento strutturale delle loro aziende nella fase successiva»1, e contribuire all’obiettivo generale della PAC di garantire una produzione alimentare redditizia promuovendo la redditività delle aziende agricole2 e incoraggiando il ricambio generazionale3
Beneficiari ammissibili
  • Agricoltori di età non superiore a 40 anni.
  • Agricoltori che si insediano in qualità di capi di un’azienda agricola per la prima volta o che si sono insediati nei 5 anni precedenti alle domande di pagamento diretto del 2015.
  • Persone fisiche e giuridiche, comprese quelle in cui un giovane agricoltore esercita il controllo congiunto sull’azienda.
  • Agricoltori di età non superiore a 40 anni.
  • Agricoltori che si insediano in qualità di capi di un’azienda agricola per la prima volta.
  • Persone giuridiche, comprese quelle in cui un giovane agricoltore esercita il controllo congiunto sull’azienda.
Numero di beneficiari279 071 (nel 2015).193 828 nel periodo 2007-2013. Non c’è un valore-obiettivo a livello UE per il periodo 2014-2020.
Importo medio di aiuto per beneficiario1 135 euro (nel 2015).20 000 euro (nel 2007-2013).

1 Considerando (47) del regolamento (UE) n. 1307/2013 e considerando (17) del regolamento (UE) n. 1305/2013.

2 Cfr. articolo 5 del regolamento (UE) n. 1305/2013.

3 Per il pilastro 1 cfr. la nota della Commissione «Riforma della PAC: i principali elementi» del 26 giugno 2013: «per promuovere il rinnovo generazionale, il pagamento di base accordato ai giovani agricoltori (di età inferiore a 40 anni) al loro primo insediamento dovrebbe essere integrato da un ulteriore 25 % per i primi cinque anni di attività» e la nota sintetica del Parlamento europeo «Primo pilastro della politica agricola comune (PAC): Pagamenti diretti agli agricoltori»: «Per incoraggiare il rinnovo generazionale, il pagamento di base versato ai giovani agricoltori di meno di 40 anni, ai nuovi agricoltori e alle aziende agricole create negli ultimi cinque anni è aumentato di un quarto per i primi cinque anni successivi all’insediamento.»

Per il pilastro 2 cfr. l’articolo 5 del regolamento (UE) n. 1305/2013, che fa riferimento alla priorità specifica di «favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale».

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

Estensione e approccio dell’audit

11

L’audit ha inteso rispondere al seguente quesito:

Il sostegno dell’UE ai giovani agricoltori è concepito in modo adeguato e tale da contribuire efficacemente al ricambio generazionale?

12

Per rispondere a tale quesito la Corte ha esaminato le misure di sostegno diretto ai giovani agricoltori vigenti nel periodo 2007-2020 (cfr. grafico 4), ossia la misura 112 del pilastro 2 nel periodo 2007-2013 per l’insediamento dei giovani agricoltori e la corrispondente misura 6.1 nel periodo 2014-2020, nonché il pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1 nel periodo 2014-2020. Sono stati valutati la logica di intervento (parte I della relazione), la scelta degli obiettivi nell’attuazione delle misure (parte II) e infine i risultati delle stesse (parte III).

13

L’audit, effettuato tra aprile e ottobre del 2016, ha riguardato i quattro Stati membri che hanno speso gli importi più elevati a favore dei giovani agricoltori: Francia, Spagna, Polonia e Italia (cfr. grafico 5). Questi quattro Stati membri rappresentano il 56 % del bilancio totale dell’UE corrispondente alle misure di sostegno diretto per i giovani agricoltori nel periodo 2007-2020 (cfr. grafico 4). L’allegato III fornisce una panoramica del bilancio destinato dall’UE specificamente ai giovani agricoltori, disaggregato per Stato membro.

14

In questi quattro Stati membri la Corte ha esaminato i quadri nazionali che determinavano la logica di intervento e le caratteristiche principali delle misure, nonché il grado di coordinamento fra tali misure e le politiche nazionali a favore del ricambio generazionale. Per valutare l’attuazione e i risultati delle misure, l’esame si è concentrato su sette regioni comprese fra quelle che hanno speso gli importi maggiori nell’ambito delle misure di sostegno diretto ai giovani agricoltori:

  • Francia (Pays de la Loire e Midi-Pyrénées);
  • Spagna (Andalusia);
  • Polonia (Warminsko-Mazurskie e Dolnoslaskie);
  • Italia (Emilia-Romagna e Puglia).

Grafico 5

Sostegno dell’UE ai giovani agricoltori nel quadro del pilastro 1 (FEAGA) e del pilastro 2 (FEASR) nel periodo 2007-2020 (il rettangolo rappresenta gli Stati membri sottoposti all’audit)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione (spesa sostenuta nel periodo 2007-2013 e dotazioni per il periodo 2014-2020).

15

L’approccio dell’audit prevedeva, oltre all’audit dei sistemi di controllo, essenzialmente a livello di Commissione e Stato membro, l’esame di un campione di 57 progetti a livello di beneficiario finale per verificare l’attuazione e il risultato delle misure. La Corte ha analizzato inoltre statistiche e studi pertinenti forniti da Eurostat (ad esempio, le indagini sulla struttura delle aziende agricole), dai parlamenti nazionali e da istituti di statistica, università e organizzazioni di giovani agricoltori a livello regionale, nazionale e di Unione europea.

16

Da tali studi emerge che, oltre alle misure dell’UE, altri fattori influiscono sul ricambio generazionale (ad esempio, la situazione sociale ed economica, la propensione delle banche a concedere prestiti, le possibilità occupazionali in settori diversi dall’agricoltura e l’elevata concentrazione di terreni agricoli in un numero relativamente ridotto di aziende16). Anche le politiche nazionali che incoraggiano il ritiro dall’attività degli agricoltori anziani possono svolgere un ruolo importante, come dimostra il caso della Germania, uno degli Stati membri che, come Danimarca, Irlanda, Paesi Bassi e Regno Unito-Irlanda del Nord, hanno scelto di non applicare la misura di insediamento prevista dal pilastro 2 per il periodo 2014-2020. In effetti, la valutazione intermedia 2007-2013 per la Germania (Renania-Palatinato) indicava che la misura 112 per l’insediamento di giovani agricoltori non ha fornito una risposta adeguata al problema delle aziende agricole prive di un successore adatto e che non è stato possibile verificare l’impatto di tale sostegno sulla struttura per classi d’età degli agricoltori. Inoltre, secondo la Germania, la Hofabgabeklausel contenuta nel sistema nazionale di previdenza sociale, che impone agli agricoltori di cedere la propria azienda agricola per ricevere la pensione di vecchiaia, ha un ruolo essenziale per il successo del ricambio generazionale nel settore agricolo.

Osservazioni

Parte I – Logica di intervento

17

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero pianificare gli interventi in tale ambito in maniera adeguata. In tale prospettiva, la Corte ha verificato se la Commissione e gli Stati membri abbiano:

  • svolto corrette valutazioni ex ante delle esigenze nelle specifiche aree d’intervento;
  • deciso quali fondi corrispondessero meglio alle esigenze dei giovani agricoltori;
  • definito obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine (SMART);
  • concluso accordi per garantire l’utilizzo efficace, efficiente e coordinato dei vari fondi.

Le esigenze dei giovani agricoltori sono state individuate a livello generale …

18

Sulla base degli studi della Commissione e dei colloqui con le autorità di gestione sottoposte ad audit e le associazioni di giovani agricoltori, le barriere che impediscono ai giovani di dedicarsi all’agricoltura possono essere così suddivise:

  1. barriere relative all’accesso alla terra: circa il 60 % dei giovani agricoltori nei 28 Stati membri dell’UE ha segnalato problemi connessi all’acquisto o all’affitto dei terreni17. Secondo numerosi studi18, il problema dipende dagli elevati prezzi dei terreni e dalla riluttanza degli agricoltori più anziani a ritirarsi dall’attività;
  2. barriere all’accesso al capitale: circa il 35 % dei giovani agricoltori nei 28 Stati membri dell’UE ha segnalato problemi di accesso a sovvenzioni e crediti19. Secondo studi20 e colloqui con le associazioni di giovani agricoltori, in Francia, Italia e Spagna il problema dipende dalla complessità e dalla lunghezza delle procedure di sostegno pubblico piuttosto che dall’insufficienza delle sovvenzioni;
  3. barriere all’accesso alla conoscenza: circa il 20 % dei giovani agricoltori nei 28 Stati membri dell’UE ha segnalato problemi di accesso alla conoscenza21. Nel 2010 solo il 14 % degli agricoltori di età non superiore ai 35 anni nei 27 Stati membri dell’UE poteva vantare una formazione agricola completa22, anche se tale percentuale variava sensibilmente all’interno dell’Unione. Per esempio, in Francia (Pays de la Loire) l’84 % degli agricoltori di età non superiore ai 35 anni disponeva di una formazione agricola completa, in Italia (Emilia-Romagna) il 27 %, in Polonia il 26 % e in Spagna (Andalusia) solo il 3 %;
  4. barriere all’accesso a un reddito sufficiente e stabile: alcuni Stati membri e alcune associazioni di giovani agricoltori hanno segnalato tale esigenza, benché nei quattro Stati membri sottoposti ad audit non esistano dati statistici rappresentativi sul reddito dei giovani agricoltori (di età non superiore a 40 anni) o dati che indichino se il reddito dei primi anni di attività agricola sia generalmente insufficiente o instabile, o lo sia più che negli anni successivi;
  5. barriere all’accesso, nelle zone rurali, a servizi e infrastrutture di base equivalenti a quelli disponibili ai giovani che non vivono in zone rurali, come banda larga, asili nido, scuole, trasporti e servizi postali, assistenza sanitaria e servizi di sostituzione.

… ma le esigenze generali non sono state ulteriormente approfondite

19

In gran parte delle regioni e degli Stati membri sottoposti ad audit, l’esame della Corte ha dimostrato che non è noto se l’entità di tali barriere riguardi nello stesso modo tutti i giovani agricoltori che si insediano in una determinata regione oppure solo alcuni di loro, per esempio quelli che si trovano in zone geografiche, settori agricoli o situazioni finanziarie specifiche (per esempio coloro che non hanno ereditato terre o capitali sufficienti). Non si sa neppure in quale momento del processo di insediamento quale di questi ostacoli risulti più grave.

Pilastro 1
20

Il pagamento supplementare previsto dal pilastro 1 per i giovani agricoltori si basa sul presupposto che i giovani agricoltori all’inizio della loro attività si trovano di fronte a sfide finanziarie23. Benché tale ipotesi possa essere corretta, la valutazione d’impatto della Commissione24 non ha fornito dati che la corroborino, né una stima dell’impatto previsto di tale pagamento supplementare sul reddito dei giovani agricoltori, sulla redditività delle loro aziende o sui tassi di ricambio generazionale, ma si è concentrata unicamente sulle implicazioni di bilancio dei differenti metodi proposti per calcolare il pagamento. Non è chiaro a quali esigenze dei giovani agricoltori questo pagamento dovrebbe rispondere, al di là di un reddito supplementare, né quale dovrebbe essere il suo valore aggiunto.

21

Neppure a livello di Stato membro esistevano documenti, studi o dati che motivassero la necessità del pagamento supplementare o potessero corroborare l’ipotesi che i giovani agricoltori all’inizio della loro attività debbano affrontare problemi di carattere finanziario. In Italia gli auditor della Corte hanno reperito alcuni dati, non rappresentativi a livello nazionale, secondo i quali nel 2010 il valore aggiunto netto dell’azienda25 era lievemente superiore (80 000 euro in media) per le aziende guidate da agricoltori di età inferiore a 40 anni rispetto a quelle guidate da agricoltori più anziani (73 000 euro). Inoltre non vi sono dati che indichino se nei primi anni di attività agricola il reddito sia generalmente insufficiente o instabile, o lo sia più che negli anni successivi.

22

Il regolamento (UE) n. 1307/2013 delega agli Stati membri alcune scelte di esecuzione, come la definizione di una determinata dotazione per i pagamenti o di un determinato limite per il numero di ettari su cui basare il calcolo dei pagamenti (cfr. anche i paragrafi 39-41). Non vi erano però documenti, studi o dati che fornissero una giustificazione solida di tali scelte.

Pilastro 2
23

Le esigenze generali e la diminuzione del numero di giovani agricoltori sono menzionate in quasi tutti i documenti di programmazione degli Stati membri sottoposti ad audit (valutazioni ex ante, programmi di sviluppo rurale), relativi alla misura del pilastro 2 per l’insediamento di giovani agricoltori. Tuttavia, le ragioni di fondo per cui i giovani si trovano ad affrontare barriere in termini di accesso alla terra, al capitale, alla conoscenza, al reddito o ai servizi non sono state sufficientemente approfondite, e generalmente non erano corroborate da dati quantificabili.

Parziale discrepanza tra esigenze e forma di sostegno

Pilastro 1
24

In assenza di una valutazione delle esigenze non è chiaro a quali esigenze specifiche (al di là di un reddito supplementare) risponda il pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1. Per quanto riguarda il reddito, tuttavia, la Corte non ha potuto determinare se sia stata affrontata l’esigenza di un reddito più elevato e più stabile, cui normalmente questo pagamento dovrebbe direttamente rispondere. Gli Stati membri sottoposti ad audit non sono stati in grado di fornire dati statisticamente rappresentativi sui redditi dei giovani agricoltori né dati che dimostrino se il loro reddito nei primi anni di attività sia generalmente insufficiente o instabile, o lo sia più che negli anni successivi. Per quanto riguarda le altre esigenze:

  1. l’esigenza di migliorare l’accesso alla terra non è affrontata direttamente da questo pagamento, che viene erogato solo ai giovani agricoltori già in possesso di un terreno;
  2. l’esigenza di un migliore accesso al capitale non appare evidente, poiché non è noto se i beneficiari di questo pagamento manchino del capitale sufficiente per gestire un’azienda redditizia e/o di un accesso al credito sufficiente per finanziare investimenti tali da incrementarne probabilmente la redditività;
  3. l’esigenza di un migliore accesso alla conoscenza non è affrontata specificamente da questo pagamento, che nella maggior parte degli Stati membri viene erogato senza richiedere un livello minimo di istruzione agricola.
Pilastro 2
25

Nel quadro della misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori, l’aiuto viene erogato sotto forma di somma forfettaria (subordinata alla realizzazione di un piano aziendale), di un abbuono d’interessi o di una combinazione dei due elementi. Esso quindi affronta in maniera più diretta le specifiche esigenze dei giovani agricoltori, e in particolare:

  1. si dà una parziale risposta all’esigenza di migliorare l’accesso alla terra, poiché gli agricoltori potrebbero usare la somma forfettaria per acquistare terreni o finanziare il credito per l’acquisto di terreni;
  2. si dà in linea generale una risposta all’esigenza di un migliore accesso al capitale, poiché gli agricoltori possono utilizzare l’aiuto per investimenti tali da accrescere la redditività della loro azienda e, in alcuni casi, per ottenere un prestito agevolato;
  3. si dà in linea generale una risposta all’esigenza di un migliore accesso alla conoscenza, poiché i beneficiari devono possedere o acquisire un livello minimo di istruzione agricola:
  4. si dà una risposta indiretta all’esigenza di un reddito sufficiente e più stabile, sostenendo azioni e investimenti tali da condurre probabilmente allo sviluppo di aziende redditizie.

Gli obiettivi sono fissati a livello generale…

26

L’obiettivo generale comune del sostegno offerto ai giovani agricoltori nel quadro dei pilastri 1 e 2 a livello di Unione europea è di favorire l’insediamento iniziale dei giovani agricoltori e l’adeguamento strutturale delle loro aziende nella fase successiva, con lo scopo ultimo di promuovere la redditività e incoraggiare il ricambio generazionale (cfr. tabella 1)

… ma l’obiettivo generale di incoraggiare il ricambio generazionale non si riflette nell’obiettivo del pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1

27

L’allegato IV illustra la logica di intervento del pilastro 1: il pagamento ai giovani agricoltori dovrebbe contribuire a migliorare la competitività dell’agricoltura, a promuovere il reddito delle aziende agricole e, più in generale, a realizzare l’obiettivo della PAC di una produzione alimentare redditizia. L’obiettivo generale di incoraggiare il ricambio generazionale non si riflette però nell’obiettivo di questo pagamento.

28

In assenza di una valutazione delle esigenze, l’obiettivo del pagamento per i giovani agricoltori previsto dal pilastro 1 rimane:

  1. non sufficientemente specifico, in quanto non c’è alcuna descrizione dell’esito previsto (espresso, ad esempio, sotto forma di tasso, numero, percentuale o frequenza) né indicazione della popolazione di giovani agricoltori a cui il sostegno è mirato (ad esempio, in zone geografiche o situazioni finanziarie specifiche);
  2. solo parzialmente misurabile, poiché non si conosce la percentuale del reddito dei giovani agricoltori che questo pagamento dovrebbe costituire, né esistono obiettivi quantificabili per quanto riguarda i risultati che questo pagamento dovrebbe generare;
  3. indefinito con riferimento al fatto che sia realizzabile, ed eventualmente in quale misura, poiché esso non è sufficientemente specifico e misurabile;
  4. incerto con riferimento al fatto che sia pertinente, poiché non si conoscono le esigenze dei giovani agricoltori che questo pagamento dovrebbe soddisfare (al di là di un reddito supplementare), né quanto tali esigenze siano diffuse tra i giovani agricoltori che iniziano la loro attività (cfr. paragrafi 19-22);
  5. non è corredato di un termine, poiché non è precisata la scadenza entro la quale l’obiettivo dovrebbe essere raggiunto.

L’obiettivo generale di incoraggiare il ricambio generazionale si riflette nell’obiettivo della misura di insediamento prevista dal pilastro 2

29

A livello di Unione europea, l’obiettivo della misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori è quello di «favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale», nonché di contribuire all’obiettivo generale della PAC di una produzione alimentare redditizia, promuovendo la redditività delle aziende agricole (cfr. tabella 1). Oltre a quest’obiettivo a livello di Unione europea, gli Stati membri hanno definito nei PSR del periodo 2007-2013 obiettivi più specifici per questa misura, come la promozione dell’occupazione, il mantenimento della popolazione nelle zone rurali, il miglioramento della competitività delle aziende agricole, l’incremento della loro redditività, l’utilizzo di nuove tecnologie e il miglioramento del capitale umano.

30

La Corte ha riscontrato che gli obiettivi della misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori nei quattro Stati membri sottoposti ad audit sono risultati parzialmente SMART, in quanto erano:

  1. ragionevolmente specifici, poiché si proponevano di sostenere giovani agricoltori provvisti di competenze adeguate ed erano spesso accompagnati dalla descrizione del risultato atteso (ad esempio, «creare valore aggiunto tramite la diversificazione e la creazione di posti di lavoro», oppure «incrementare la redditività delle aziende agricole»);
  2. parzialmente misurabili, poiché esisteva un indicatore-obiettivo in termini di realizzazioni (numero assoluto di giovani agricoltori da sostenere e, in termini relativi, percentuale del numero totale di aziende in una regione), ma mancavano obiettivi quantificabili in termini di risultati attesi, come il tasso di ricambio generazionale necessario per raggiungere gli obiettivi (cfr. paragrafo 71);
  3. parzialmente realizzabili, poiché lo erano in termini di realizzazioni (numero di giovani agricoltori da sostenere) ma non si è potuto stabilire se fossero realizzabili in termini di risultati e impatto sul ricambio generazionale;
  4. parzialmente pertinenti, poiché lo erano rispetto all’esigenza generale di promuovere il ricambio generazionale. Spesso però non è stato possibile stabilire in che misura essi fossero pertinenti rispetto alle esigenze di accesso alla terra, al capitale, alla conoscenza, al reddito o ai servizi (cfr. paragrafi 19 e 23);
  5. parzialmente corredati di un termine, poiché non esiste, ad esempio, una scadenza entro la quale raggiungere una determinata proporzione tra agricoltori giovani e anziani.

Limitato coordinamento tra le misure di sostegno, benché siano state individuate alcune buone pratiche

Scarso coordinamento tra misure UE e nazionali per il sostegno ai giovani agricoltori
31

Nei quattro Stati membri sottoposti ad audit la Corte ha riscontrato un limitato coordinamento fra le misure di sostegno nazionali e quelle dell’UE. Più precisamente:

  • in Francia è in vigore una vasta gamma di misure di aiuto nazionali a favore dei giovani agricoltori, come vantaggi fiscali, esenzioni dai contributi previdenziali, accesso prioritario all’acquisto di terreni agricoli e aiuti per corsi di formazione. Esistono centri di informazione che segnalano ai potenziali beneficiari i vari aiuti, nonché organismi di coordinamento che garantiscono la complementarità fra i vari aiuti, ma non vi sono meccanismi di coordinamento specifici tra le misure nazionali e quelle dell’UE;
  • in Italia esiste qualche forma di coordinamento tra l’ambito di applicazione di intervento e la misura nazionale che concede ai giovani agricoltori un abbuono d’interessi per l’acquisto di terreni (questione affrontata solo in parte dalle misure dell’Unione europea); sono stati inoltre introdotti meccanismi per evitare il cumulo tra questo aiuto e la misura UE di insediamento prevista dal pilastro 2; vi sono poi vantaggi fiscali, per i quali non vi è alcun meccanismo di coordinamento con le misure dell’UE;
  • in Polonia vengono concessi prestiti agevolati, ma non esistono meccanismi di coordinamento con le misure dell’UE;
  • in Spagna vengono concessi prestiti agevolati e vantaggi fiscali che esercitano un impatto diretto sul reddito dei giovani agricoltori, come il pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1. Non esiste però un meccanismo di coordinamento tra questi aiuti, che sono cumulabili.
32

In nessuno dei quattro Stati membri sottoposti ad audit le autorità dispongono di un quadro completo dei diversi aiuti, nazionali e dell’UE, forniti ai beneficiari. C’è il rischio che alcuni giovani agricoltori ricevano un sostegno eccessivo rispetto alle loro effettive esigenze (beneficiando, per esempio, di pagamenti UE per i giovani agricoltori previsti dal pilastro 1, di misure di insediamento previste dal pilastro 2, di investimenti, di interventi volti alla diversificazione, di iniziative di formazione e di vari aiuti nazionali), mentre ad altri viene dato un sostegno insufficiente.

Mancanza di coordinamento tra i pagamenti ai giovani agricoltori previsti dal pilastro 1 e la misura di insediamento del pilastro 2
33

Benché la Commissione abbia fatto presente che la riforma della PAC del 2013 mirava a rafforzare i legami fra i due pilastri, offrendo così un approccio più olistico e integrato al sostegno fornito dagli interventi26, nei quattro Stati membri sottoposti ad audit la Corte non ha rilevato alcun coordinamento nella gestione, da parte delle autorità nazionali, del pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1 e della misura di insediamento del pilastro 2. Le due misure sono gestite da autorità differenti, in base a norme differenti (cfr. tabella 1). In particolare, il fatto di aver ricevuto aiuti dalla misura di insediamento del pilastro 2 non incide affatto sulla possibilità di ricevere il pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1.

Sinergia positiva nel pilastro 2 tra la misura di insediamento e la misura di investimento
34

Nei quattro Stati membri sottoposti ad audit la Corte ha riscontrato livelli differenti di coordinamento tra la misura di insediamento e la misura di investimento previste dal pilastro 2, che hanno generato alcuni effetti sinergici.

35

In Italia, dove l’aiuto ai giovani agricoltori è stato erogato sotto forma di un pacchetto di aiuti, come raccomandato nel piano strategico nazionale (cfr. riquadro 1), la combinazione delle misure di insediamento e di investimento ha dato risultati positivi.

Riquadro 1

Esempio di sinergia positiva tra le misure di insediamento e di investimento

Italia (Emilia-Romagna)

I giovani agricoltori che presentavano domanda per la misura di insediamento venivano incoraggiati a presentare contemporaneamente domanda per la misura di investimento, a causa del maggiore importo di aiuti disponibile nel quadro della misura di insediamento (nel 2007-2013) e dell’assegnazione di un punteggio più elevato che aumentava la possibilità di essere selezionati (nel 2014-2020). Di conseguenza, metà dei richiedenti la misura di insediamento ha ricevuto sostegno anche nel quadro della misura di investimento. In media, questi richiedenti hanno costituito aziende agricole più grandi, più produttive e più redditizie e hanno anche innovato in misura maggiore degli altri27:

Fonte: Elaborazione della Corte dei conti europea sulla base di dati tratti dal rapporto di valutazione ex post del PSR 2007-2013 dell’Italia (Emilia-Romagna).

L’aiuto fornito dalla misura di insediamento raddoppia la propria efficacia in termini di rapporto costi/benefici se viene erogato congiuntamente alla misura di investimento. Infatti, il rendimento dell’aiuto pubblico (misurato come incremento del valore aggiunto lordo annuo delle imprese rispetto all’importo dell’aiuto28) è doppio per i beneficiari di entrambe le misure rispetto ai beneficiari della sola misura di insediamento.

36

Anche in Spagna (Andalusia) nel 2007-2013 sono stati organizzati bandi congiunti per la misura di insediamento e la misura di investimento, grazie ai quali i giovani agricoltori hanno potuto ricevere il sostegno di entrambe le misure. Nel 2014-2020, però, il metodo del pacchetto di aiuti è stato abbandonato e sono stati organizzati bandi separati per le due misure, che sono state valutate in momenti diversi sulla base di criteri di selezione diversi.

37

In Francia e in Polonia le misure di insediamento e investimento funzionavano separatamente, ma i giovani agricoltori che presentavano domanda per la misura di investimento beneficiavano di un ulteriore aiuto del 10 % per cofinanziare gli investimenti; in Francia, inoltre, ricevevano punti supplementari nel sistema di selezione dei progetti.

Parte II – Focalizzazione delle misure

38

Gli Stati membri dovrebbero applicare metodi di selezione che diano la priorità agli interventi con un miglior rapporto costi/benefici, per esempio:

  • destinando gli aiuti ai giovani agricoltori più qualificati e alle zone svantaggiate (per esempio quelle in cui l’insufficienza del ricambio generazionale è più grave);
  • applicando procedure (per esempio inviti a presentare proposte su base concorrenziale, basati su criteri di selezione chiari e pertinenti) e strumenti (per esempio piani aziendali) di selezione che diano la priorità ai beneficiari più probabilmente in grado di accrescere la redditività delle proprie aziende grazie all’aiuto;
  • erogando un importo di aiuti in funzione del miglioramento della redditività;
  • erogando l’aiuto entro tempi ragionevoli, quando esso è necessario per favorire l’insediamento iniziale dei giovani agricoltori e l’adeguamento strutturale delle loro aziende.

Il pagamento ai giovani agricoltori nell’ambito del pilastro 1: un aiuto troppo standardizzato

Il quadro giuridico del pilastro 1 limita le possibilità per una migliore focalizzazione …
39

Il pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1 viene erogato annualmente per un periodo massimo di cinque anni a richiedenti che non hanno più di 40 anni nell’anno della presentazione della domanda e che si insediano per la prima volta in un’azienda agricola in qualità di capi dell’azienda o che siano già insediati in un’azienda agricola nei cinque anni che precedono la prima domanda relativa a tale regime di aiuti.

40

Il pilastro 1 fornisce effettivamente un reddito supplementare ai giovani agricoltori. Il quadro giuridico del pilastro 1 non consente però agli Stati membri di focalizzare abbastanza gli aiuti sui giovani agricoltori che probabilmente hanno più bisogno di un aiuto supplementare per giungere alla redditività. Gli Stati membri possono unicamente:

  1. fissare la percentuale del massimale nazionale da utilizzare per finanziare i pagamenti ai giovani agricoltori29 (fino al 2 % del bilancio per i pagamenti diretti);
  2. scegliere fra tre metodi di calcolo30 (quasi tutti gli Stati membri, tra cui Francia e Polonia, hanno fissato tale pagamento al 25 % del pagamento medio nazionale per ettaro);
  3. fissare un limite (tra 25 e 90 ettari) per il numero di ettari sulla cui base viene calcolato questo pagamento (quasi tutti gli Stati lo hanno fissato a 90 ettari);
  4. decidere di richiedere competenze e/o formazione supplementari (10 Stati membri e una regione hanno aggiunto tali requisiti31);
  5. scegliere se accettare che le persone giuridiche che richiedono il pagamento siano controllate congiuntamente da agricoltori giovani e non giovani, oppure limitare l’accesso solo alle persone giuridiche controllate unicamente da giovani agricoltori32.
41

Inoltre, l’attuazione del pagamento per i giovani agricoltori è obbligatoria per tutti gli Stati membri, compresi quelli che hanno scelto di non attuare la misura di insediamento prevista dal pilastro 2 (cfr. paragrafo 16). La tabella 2 presenta una panoramica delle scelte effettuate dagli Stati membri sottoposti ad audit nell’attuazione del pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1, mentre l’allegato V offre un quadro esteso a tutti i 28 Stati membri dell’UE.

Tabella 2

Scelte degli Stati membri sottoposti ad audit nell’attuazione del pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1

FranciaItaliaPoloniaSpagna
% del massimale nazionale annuale1 %1 %1 %2 %
Metodo di calcolo:25 % del pagamento medio nazionale per ettaroValore medio dei diritti detenuti dall’agricoltore25 % del pagamento medio nazionale per ettaroValore medio dei diritti detenuti dall’agricoltore
Limite massimo di ettari sulla cui base viene calcolato il pagamento34 ha90 ha50 ha90 ha
Requisiti supplementari in materia di competenze e/o formazioneNoNo
Consentito il controllo congiunto di agricoltori giovani e non giovani sulle persone giuridiche

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

… e ne deriva quindi un aiuto eccessivamente standardizzato
42

Questo pagamento viene quindi erogato indipendentemente:

  1. dai requisiti in materia di competenze e/o formazione del richiedente (in quasi tutti gli Stati membri33): ottengono il sostegno anche i giovani agricoltori privi di qualsiasi formazione agricola;
  2. dall’ubicazione dei beneficiari: i giovani agricoltori residenti in zone svantaggiate, che generalmente devono affrontare maggiori difficoltà ai fini della redditività, non sono favoriti rispetto a coloro che risiedono in altre zone;
  3. dalla redditività delle aziende: ottengono il sostegno anche aziende già redditizie, che non hanno bisogno di questo pagamento supplementare (cfr. per alcuni esempi il riquadro 2).

Riquadro 2

Esempi di aziende che non necessitavano del pagamento supplementare per i giovani agricoltori previsto dal pilastro 1 per essere redditizie

Polonia

Un beneficiario sottoposto ad audit deteneva un’azienda di 513 ettari, riceveva circa 100 000 euro di pagamenti diretti dell’UE all’anno e generava un utile netto di circa 150 000 euro (pari a 15 volte il PIL medio pro capite in Polonia) nei tre anni precedenti alla presentazione della domanda per il pagamento supplementare per i giovani agricoltori. Questo beneficiario non aveva pertanto difficoltà finanziarie e gestiva già un’azienda redditizia prima di ottenere il pagamento per i giovani agricoltori (3 000 euro nel 2015).

Spagna (Andalusia)

Due degli otto beneficiari sottoposti ad audit detenevano aziende di oltre 50 ettari che, nell’anno precedente alla presentazione della domanda per il pagamento ai giovani agricoltori, avevano generato rispettivamente un reddito agricolo di circa 400 000 euro e 700 000 euro (ossia oltre 10 volte il reddito di riferimento medio spagnolo34). Questi beneficiari gestivano un’azienda redditizia già da più di tre anni prima di ottenere il pagamento per i giovani agricoltori (4 200 e 1 200 euro rispettivamente nel 2015).

Pagamento erogato anche ad aziende in cui i giovani agricoltori occupano un ruolo secondario
43

In caso di controllo congiunto di una persona giuridica insieme ad altri agricoltori non giovani, questo pagamento viene erogato alle medesime condizioni, indipendentemente dal ruolo ricoperto dal giovane agricoltore in termini di potere decisionale. In tale situazione anche una quota esigua di una persona giuridica, detenuta da un giovane che non esercita un’attività agricola e che personalmente non può essere considerato un agricoltore in attività35, può rendere l’intera azienda ammissibile a questo pagamento (per un esempio, cfr. riquadro 3).

Riquadro 3

Esempio di azienda che ha ricevuto il pagamento per i giovani agricoltori, benché il giovane ricoprisse solo un ruolo secondario all’interno dell’azienda

Italia (Emilia-Romagna)

Nel caso di società semplice36, perché l’intera azienda sia ammissibile al pagamento per i giovani agricoltori, almeno un socio deve essere giovane, indipendentemente dalla quota da questi detenuta. Il pagamento non è proporzionale alla quota detenuta dal socio giovane né al suo potere decisionale; il requisito dell’agricoltore in attività dev’essere soddisfatto dalla società e non dal socio giovane. Di conseguenza, non vi sono controlli sul fatto che il socio giovane eserciti un’attività agricola come attività principale, sia registrato come agricoltore presso la previdenza sociale o che una parte non insignificante delle sue entrate derivi dall’agricoltura.

Per esempio, un giovane agricoltore sottoposto ad audit, che detiene una quota del 16 % delle azioni di una società semplice, non lavorava nella società né esercitava alcuna attività agricola, e personalmente non poteva essere considerato un agricoltore in attività. Ciononostante, nel 2016 la società ha ricevuto 8 000 euro come pagamento supplementare per i giovani agricoltori, per i propri 90 ettari ammissibili.

44

Vi è il rischio che questo pagamento venga erogato, in tutta l’UE, a numerose aziende in cui il giovane beneficiario ricopre un ruolo secondario con un limitato potere decisionale e non sarebbe considerato personalmente un agricoltore in attività, come nell’esempio sopra citato. Delle 279 071 persone che hanno richiesto37 questo pagamento in tutta l’UE nel 2015, 61 742 (circa il 20 % del totale) esercitano un controllo congiunto sull’azienda. Quasi la metà di queste (26 925, circa il 10 % del totale) esercitano il controllo sull’azienda insieme ad agricoltori non giovani.

45

Tra i quattro Stati membri sottoposti ad audit, tale rischio è più elevato in Francia e in Italia (Emilia-Romagna) dove rispettivamente il 64 % e il 42 % dei beneficiari è stato costituito da persone giuridiche. In nessuno di questi due Stati membri è stato possibile ottenere dati sulla quota media delle persone giuridiche detenuta da beneficiari giovani, né altre informazioni utili per valutarne il ruolo effettivo (per esempio se i giovani agricoltori esercitassero un’influenza decisiva sulle decisioni concernenti la gestione dell’azienda, se personalmente potessero essere considerati agricoltori in attività, se fossero registrati come agricoltori presso il sistema di previdenza sociale).

46

Più in generale, vi è il rischio che questo pagamento venga erogato in tutta l’UE ad aziende in cui il giovane agricoltore non partecipa alla gestione corrente. Inoltre, dal momento che l’aiuto viene concesso alle stesse condizioni dei pagamenti diretti, non vi sono controlli sui titoli giuridici per l’utilizzo della terra dichiarata dal giovane agricoltore per ricevere il pagamento.

Non è noto se l’importo dell’aiuto sia stabilito in funzione delle esigenze
47

La tabella 3 mostra una panoramica dell’importo dell’aiuto nei quattro Stati membri sottoposti ad audit.

Tabella 3

Panoramica dell’importo degli aiuti erogati annualmente nel quadro del pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1 nei quattro Stati membri sottoposti ad audit (2015).

Importo dell’aiuto in euroFrancia1ItaliaSpagna (Andalusia)Polonia
MediaNon noto1 1432 1821 040
MinimoNon noto151625
MassimoNon noto25 88715 3423 000

1 A febbraio del 2017, le autorità francesi non erano in grado di presentare una banca dati con l’elenco dei beneficiari di questo pagamento nel 2015, che indicasse l’importo ricevuto nel quadro di questo pagamento e degli altri pagamenti diretti del pilastro 1, la data dell’insediamento e della domanda, il numero di ettari e la quota dell’azienda detenuta dal giovane agricoltore (in caso di controllo congiunto dell’azienda).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati degli Stati membri.

48

A livello di Unione europea, nel 2015 l’importo medio degli aiuti erogati tramite il pagamento ai giovani agricoltori è stato di 1 200 euro per azienda. Ciò rappresenta circa il 4 % del reddito medio di un’azienda nell’UE (30 000 euro)38 e in alcuni Stati membri una percentuale ancora minore. In Italia, per esempio, l’importo medio dell’aiuto è stato di 1 143 euro, che equivalgono a meno del 2 % del reddito medio di un’azienda gestita da un giovane agricoltore (64 328 euro)39.

49

Tale importo non è collegato alla redditività o ad altre caratteristiche delle aziende (cfr. paragrafo 42) e non è noto se sia commisurato alle esigenze dei giovani agricoltori, dal momento che queste non sono state valutate (cfr. paragrafi 19-22). I beneficiari sottoposti ad audit hanno affermato che tale importo veniva utilizzato principalmente per coprire le spese correnti e ovviare ai mancati introiti derivanti dalla fluttuazione dei prezzi agricoli, situazione che riguarda tutti gli agricoltori, e non solo quelli di età non superiore a 40 anni. È quindi improbabile che l’importo di aiuti attualmente erogato da questo pagamento abbia un impatto sostanziale sulla redditività delle aziende e sulle decisioni di insediamento dei giovani agricoltori.

50

Italia e Spagna hanno scelto di calcolare l’importo degli aiuti facendolo corrispondere al 25 % del valore medio dei diritti detenuti da ciascun giovane agricoltore. Tale valore è collegato al valore storico dei diritti detenuti da ciascun giovane agricoltore, che li ha acquistati o affittati da altri agricoltori (per esempio i genitori o agricoltori più anziani). Dato che l’obiettivo di questo pagamento è di favorire l’insediamento iniziale dei giovani agricoltori, non è chiaro perché l’importo dell’aiuto sia collegato alla storia delle aziende, penalizzando in tal modo i giovani agricoltori che non ereditano o ottengono diritti di valore elevato detenuti in precedenza da altri agricoltori.

La tempistica degli aiuti non favorisce l’insediamento iniziale dei giovani agricoltori
51

L’aiuto è stato spesso versato a beneficiari insediati da parecchi anni e, in alcuni casi (cfr. gli esempi nel riquadro 2), che già godevano di un reddito sufficiente e stabile. Ciò significa che la tempistica degli aiuti non era generalmente coerente con gli obiettivi dichiarati, in quanto questi venivano erogati troppo tardi per favorire l’insediamento iniziale dei giovani agricoltori o per contribuire in alcun modo all’adeguamento strutturale delle loro aziende. L’aiuto non è servito neppure da incentivo, poiché quasi tutti i giovani agricoltori si erano insediati prima di sapere che avrebbero ricevuto l’aiuto.

Il sistema di selezione dei progetti del pilastro 2 consente di focalizzare gli aiuti in modo adeguato, benché non sempre venga data priorità ai progetti migliori

I criteri di ammissibilità e selezione hanno consentito di focalizzare l’aiuto sugli agricoltori più qualificati e alle zone svantaggiate…

52

Tutti i quattro Stati membri sottoposti ad audit hanno mirato l’aiuto agli agricoltori più qualificati, richiedendo un livello sufficiente di istruzione agricola, oppure l’acquisizione di tale livello entro 36 mesi dalla data della domanda. L’aiuto ha generalmente migliorato la competenza professionale dei giovani agricoltori e la loro capacità di introdurre innovazioni. Ad esempio, in Italia (Emilia-Romagna) il 31 % dei giovani agricoltori beneficiari possiede un titolo di studio nel settore agricolo, mentre solo il 25 % di tutti i giovani agricoltori presenti nella regione possiede tale titolo. In Spagna (Andalusia) l’84 % dei giovani agricoltori beneficiari dispone di qualche formazione in materia di agricoltura, rispetto al 26 % appena di tutti i giovani agricoltori presenti nella regione; il 12 % dei giovani agricoltori beneficiari applica metodi di agricoltura biologica, contro un modesto 4 % per tutti i giovani agricoltori presenti nella regione.

53

Tutti i quattro Stati membri sottoposti ad audit hanno incoraggiato i giovani agricoltori a insediarsi in zone svantaggiate (ad esempio, zone soggette a vincoli naturali o con una disoccupazione più elevata), nei seguenti modi:

  • in Francia e in Italia (Emilia-Romagna) si è concesso un aiuto notevolmente più elevato (circa 20 000 euro in più) ai richiedenti che si insediavano in zone svantaggiate);
  • l’Italia (Puglia) ha favorito efficacemente i giovani agricoltori che si insediavano in zone svantaggiate, sia assegnando un punteggio maggiore nei criteri di selezione, sia erogando un importo supplementare di 5 000 euro ai giovani agricoltori che si insediavano in tali zone. Di conseguenza, l’aiuto è stato erogato a una percentuale maggiore di giovani agricoltori residenti in zone rurali con problemi generali di sviluppo (12 %) e in zone rurali intermedie (10,6 %), rispetto a quelli residenti in zone rurali contraddistinte da agricoltura intensiva specializzata (9,9 %) e in aree urbane (8 %)40;
  • in Spagna (Andalusia) si è assegnato un punteggio maggiore nei criteri di selezione e si è erogato un importo supplementare (+10 %) ai giovani agricoltori che si insediavano in tali zone;
  • in Polonia si è agito tramite i criteri di selezione, assegnando un punteggio supplementare (nel periodo 2007-2013) ai richiedenti che si insediavano in zone con elevata disoccupazione.

Foto 1

Azienda che ha ricevuto il sostegno per l’insediamento in una zona svantaggiata

Fonte: Corte dei conti europea.

… ma raramente i criteri di selezione hanno preso in considerazione il ricambio generazionale

54

Solo in Spagna (Andalusia) nel periodo 2007-2013 e in Polonia nel periodo 2014-2020 è stato introdotto un criterio di selezione che incoraggiasse direttamente il ricambio generazionale: in Spagna (Andalusia) i richiedenti che si insediavano in seguito a un prepensionamento ricevevano un punteggio maggiore; in Polonia, quanto più elevata era la differenza d’età tra chi cedeva l’azienda e il giovane agricoltore, tanto maggiore era il punteggio assegnato al progetto. In pratica, però, tali criteri non hanno avuto quasi mai un impatto decisivo sul modo in cui gli aiuti sono stati mirati, soprattutto perché le soglie minime di punteggio erano troppo basse o inesistenti (cfr. paragrafo 55).

Le carenze dei sistemi di selezione hanno spesso impedito di dare priorità ai progetti migliori

55

I sistemi di selezione dovrebbero consentire di elaborare una valutazione comparativa e una classifica delle proposte di progetto per assegnare la priorità ai progetti più efficaci in termini di costi. Tuttavia, i criteri di selezione hanno avuto di solito un impatto limitato sulla possibilità di focalizzare gli aiuti sui progetti migliori, poiché sono stati introdotti in ritardo nel periodo 2007-2013 oppure non sono stati quasi mai applicati per escludere i progetti di scarsa qualità. Ciò è dovuto al fatto che le soglie minime di punteggio per la selezione dei progetti erano troppo basse o inesistenti e che il bilancio settennale della misura era distribuito in maniera squilibrata.

56

Ad esempio, in Italia (Puglia) l’intera dotazione della misura per il periodo 2007-2013 è stata esaurita, poiché sono state finanziate quasi tutte le domande ricevute nell’ambito dell’invito a presentare proposte organizzato nel 2009. La soglia era così bassa che sono stati respinti solamente otto progetti su 2 424. Di conseguenza, non è stato possibile finanziare i giovani agricoltori che si sono insediati nei cinque anni successivi con progetti potenzialmente migliori.

57

Analogamente, in Spagna (Andalusia) l’intera dotazione della misura per il periodo 2014-2020 è stata esaurita nei primi due inviti a presentare proposte (2015 e 2016) e la soglia minima del punteggio era appena di un punto su 20. Ciò significa che, per il resto del periodo di programmazione, altri giovani agricoltori dotati di progetti potenzialmente migliori non avranno opportunità di finanziamento, a meno che la dotazione della misura non venga incrementata.

58

In Polonia l’autorità di gestione si è basata sull’ordine cronologico delle domande, senza criteri di selezione, fino al 2011, quando la dotazione è stata esaurita. Di conseguenza non è stato possibile organizzare altri inviti a presentare proposte fino al 2014, quando la dotazione della misura è stata incrementata e sono stati introdotti criteri di selezione: ciò non ha consentito di finanziare i giovani agricoltori che si sono insediati in quell’intervallo di tre anni.

59

Solo in Francia e in Italia (Emilia-Romagna) la dotazione è stata distribuita uniformemente su tutti i periodi di programmazione, adottando soglie minime di punteggio sufficientemente elevate (sebbene in Francia ciò sia avvenuto solo nella zona Midi-Pyrénées per il periodo 2014-2020). In tal modo è stato possibile selezionare ogni anno un numero costante di domande di qualità sufficiente, cui concedere il finanziamento.

Vi sono pochi elementi attestanti un miglioramento della redditività

60

La misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori mira a promuovere la redditività delle aziende agricole favorendo l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e il ricambio generazionale (cfr. paragrafo 29). In linea di principio, i piani aziendali sono strumenti utili per guidare i giovani agricoltori nello sviluppo di aziende redditizie. Dovrebbero anche permettere alle autorità di gestione di valutare la redditività delle aziende in fase di selezione, e successivamente di monitorare e valutare i risultati.

61

In nessuno degli Stati membri sottoposti ad audit, il reddito iniziale stimato delle aziende (prima del progetto) è stato utilizzato nel processo di selezione per valutarne il potenziale di autofinanziamento degli investimenti. Inoltre, benché i piani aziendali siano strumenti utili, la Corte ha rilevato pochi elementi attestanti un miglioramento della redditività (cfr. riquadro 4)

Riquadro 4

Pochi elementi attestanti un miglioramento della redditività

Francia

I piani aziendali sono stati utilizzati per valutare la probabile redditività delle aziende e limitare il sostegno a quei giovani agricoltori che si insediavano in aziende che prevedibilmente avrebbero generato – alla fine del progetto (normalmente nel quarto anno) - un reddito almeno pari al salario minimo vigente in Francia, ma non superiore al triplo di tale importo41. Tale criterio consentiva generalmente di incanalare gli aiuti verso aziende che si prevedeva sarebbero state sia redditizie che bisognose di aiuti pubblici. Tuttavia, a causa dei forti ritardi accumulati nello svolgimento dei controlli alla fine del progetto, per gran parte dei beneficiari che avevano avviato i propri progetti nel periodo 2007-2010 non vi sono ancora elementi attestanti il conseguimento della redditività. Nel Pays de la Loire quasi la metà dei 598 progetti completati e controllati entro novembre 2016 non rispettava il piano aziendale, mentre nel Midi-Pyrénées ciò si è verificato solo per il 3 % dei progetti controllati.

Polonia

Non è stato richiesto che i piani aziendali indicassero un aumento della redditività delle aziende, ma solo che mantenessero il livello iniziale di produzione standard (o raggiungessero un livello minimo di 4 800 euro se il livello iniziale era inferiore) nel 2007-2013, oppure realizzassero un modesto incremento (+10 %) nel 2014-2020. Tale requisito intende stimolare i giovani agricoltori a mantenere o incrementare lievemente le dimensioni della propria azienda, e/o a scegliere colture più produttive. Esso però non stimola necessariamente i giovani agricoltori a incrementare il reddito e la redditività, dal momento che la produzione standard non prende in considerazione i costi né, di conseguenza, il reddito. Si limita a misurare il potenziale di produzione agricola di un’azienda sulla base delle dimensioni e delle tipologie di colture/bestiame.

Spagna

I piani aziendali sono stati utilizzati per sostenere, in via prioritaria, i giovani agricoltori che si insediavano in aziende che prevedibilmente avrebbero generato un carico di lavoro sufficiente per almeno una unità di lavoro-anno e un reddito per unità di lavoro-anno compreso fra il 35 % e il 120 % del reddito di riferimento spagnolo42. Sul reddito stimato influivano tuttavia le stime dei costi formulate dai beneficiari nei propri piani aziendali, la cui attendibilità non è stata verificata dall’autorità di gestione in sede di approvazione dei progetti. Neppure i controlli effettuati alla conclusione del progetto si sono basati su costi, reddito, attrezzature o dipendenti effettivi.

Inoltre non si richiedeva che i piani aziendali mostrassero un incremento nella redditività delle aziende, ed essi non venivano utilizzati per valutare la necessità di sostegno pubblico. Tre dei sette beneficiari sottoposti ad audit hanno utilizzato l’aiuto essenzialmente per acquistare altri terreni o acquisire quote dell’azienda dai genitori o dai fratelli, senza dimostrare alcun incremento della redditività dell’azienda stessa.

62

Solo in Italia (Emilia-Romagna) la Corte ha rilevato prove di miglioramento della redditività nelle aziende beneficiarie, come indica il rapporto di valutazione ex post (cfr. riquadro 5).

Importo degli aiuti collegato alle esigenze e modulato per avviare azioni specifiche

63

La seguente tabella 4 contiene una panoramica dei possibili importi di aiuti negli Stati membri sottoposti ad audit nei periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020.

Tabella 4

Panoramica degli importi degli aiuti erogati nel quadro della misura di insediamento del pilastro 2 negli Stati membri sottoposti ad audit nei periodi 2007-2013 e 2014-2020

Periodo di programmazione 2007-2013
Importo dell’aiuto in euroFranciaItalia (Emilia-Romagna)Italia (Puglia)Spagna (Andalusia)Polonia1
Media15 44038 07740 00053 27017 000
Minimo8 00015 00040 00024 00012 000
Massimo58 40040 00045 00070 00024 000
Esempi di modulazioneImporto minimo aumentato a 16 500 euro per l’insediamento in zone montaneIntroduzione dell’agricoltura biologica, stipulazione di un prestito, investimenti superiori a 60 000 euro+5 000 nelle zone svantaggiate+10 % nelle zone svantaggiateNessuno
Periodo di programmazione 2014-2020
Importo dell’aiuto in euroFranciaItalia (Emilia-Romagna)Italia (Puglia)Spagna (Andalusia)Polonia
Media

20 282 nel Midi-Pyrénées

12 747 nel Pays de la Loire

Non ancora disponibileNon ancora disponibile60 33124 000
Minimo8 00030 00040 00030 00024 000
Massimo58 00050 00045 00070 00024 000
Esempi di modulazione+30 % nel Pays de la Loire per l’insediamento al di fuori della cerchia familiare+20 000 nelle zone svantaggiate+5 000 nelle zone svantaggiate+25 000 se la produzione standard supera i 50 000 euroNessuno

1 Al 12.12.2014 ammonta a 24 000 euro (100 000 PLN); fino al 31.12.2011 ammontava a 12 000 euro (50 000 PLN) e dall’1.1.2012 al 12.12.2014 a 17 000 euro (75 000 PLN).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati degli Stati membri.

64

Nel periodo 2007-2013, in Francia, Italia e Spagna l’importo dell’aiuto era generalmente collegato e modulato in funzione delle esigenze e delle caratteristiche specifiche delle aziende (quali ubicazione, produzione standard) nonché delle azioni incluse nei piani aziendali (come innovazioni, prestiti, investimenti).

65

Le modulazioni dell’importo dell’aiuto si sono dimostrate uno strumento valido per incoraggiare i giovani agricoltori a insediarsi in condizioni più difficili (ad esempio, in zone montane, al di fuori della cerchia familiare, accendendo un prestito), a introdurre sistemi produttivi di qualità come l’agricoltura biologica o le tecnologie per il risparmio di risorse idriche/energia, a effettuare investimenti più impegnativi o a gestire aziende più produttive. Tuttavia, per il periodo di programmazione 2014-2020 la Commissione ha invitato gli Stati membri a non collegare l’importo dell’aiuto alle componenti degli investimenti o alla loro dimensione.

Foto 2

Azienda che ha ricevuto il sostegno per l’insediamento e ha introdotto metodi di produzione di agricoltura biologica

Fonte: Corte dei conti europea.

66

La Polonia ha stabilito un importo fisso di aiuto (attualmente 24 000 euro) per l’insediamento di qualsiasi giovane agricoltore, indipendentemente dalle caratteristiche delle aziende, dal contenuto delle azioni e dagli obiettivi indicati nel piano aziendale (ad esempio, ubicazione, dimensioni, investimenti ecc.). Tale approccio standardizzato aggrava il rischio che l’importo dell’aiuto non sia proporzionale alle esigenze e agli sforzi del giovane agricoltore che si insedia, e non incoraggia azioni specifiche.

La tempistica degli aiuti è generalmente adeguata
67

In Francia, Italia e Polonia la tempistica degli aiuti è risultata generalmente adeguata, poiché i giovani agricoltori hanno ricevuto quasi sempre l’aiuto entro un anno dall’insediamento, ossia nel momento in cui i fondi erano necessari per lo sviluppo dell’azienda. Le domande di progetto sono state generalmente esaminate entro un arco di tempo ragionevole (meno di sei mesi dalla data della domanda). I giovani agricoltori hanno ricevuto l’aiuto prima di attuare gran parte delle azioni indicate nel piano aziendale. L’aiuto ha quindi contribuito a mitigare il problema dell’accesso al capitale e, talvolta, anche a ottenere un prestito bancario.

68

Solo in Spagna (Andalusia) nel 2007-2013 i tempi delle procedure amministrative sono risultati prolungati e i richiedenti hanno dovuto attendere in media 17 mesi per l’approvazione del progetto (molto oltre il limite di sei mesi fissato dall’autorità di gestione nei bandi per la presentazione dei progetti). Di conseguenza, due degli otto beneficiari sottoposti ad audit avevano effettuato alcuni investimenti prima di sapere se i loro progetti sarebbero stati approvati. Inoltre, l’aiuto è stato sempre pagato sulla base dei giustificativi di spesa, quindi dopo che i beneficiari avevano effettuato tutti gli investimenti. L’aiuto pertanto veniva generalmente pagato troppo tardi rispetto alle esigenze dei giovani agricoltori nel processo di insediamento.

Parte III – Monitoraggio e valutazione delle misure

69

Per ottenere informazioni sulla performance riguardanti l’efficacia e l’efficienza delle spese dell’UE:

  • la Commissione deve istituire un quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV) contenente indicatori di realizzazione, risultato e impatto per valutare i progressi, l’efficacia e l’efficienza della politica rispetto agli obiettivi (cfr. grafico 6)
  • Gli Stati membri devono fornire alla Commissione tutte le informazioni necessarie per monitorare e valutare le misure, anche elaborando indicatori supplementari utili. Per quanto possibile, tali informazioni si basano su fonti di dati esistenti, quali la rete d’informazione contabile agricola ed Eurostat;
  • le valutazioni sulla performance devono essere effettuate da contraenti indipendenti sotto la responsabilità della Commissione (per le misure del pilastro 1) e degli Stati membri (per le misure del pilastro 2).

Grafico 6

Gerarchia degli indicatori nel QCMV

Fonte: Commissione europea, Manuale tecnico sul quadro di monitoraggio e valutazione della politica agricola comune 2014-2020.

Gli indicatori del QCMV non permettono di valutare la performance delle misure per quanto riguarda il raggiungimento degli obiettivi

70

Per dimostrare la performance delle misure dell’UE a sostegno dei giovani agricoltori, per quanto riguarda il raggiungimento dei loro obiettivi (cfr. paragrafi 26-30), gli Stati membri devono raccogliere dati in merito alle realizzazioni e ai risultati ottenuti. Nell’ambito del QCMV, gli Stati membri devono raccogliere almeno informazioni relative ai seguenti indicatori di realizzazione e di risultato (cfr. tabella 5).

Tabella 5

Panoramica degli indicatori obbligatori previsti dal QCMV per la misura di insediamento del pilastro 2 (misura 112 nel 2007-2013, misura 6.1 nel 2014-2020) e la misura di pagamento complementare per i giovani agricoltori prevista dal pilastro 1 (nel 2014-2020)

Tipo di indicatore

2007-2013: pilastro 2

(misura 112 per l’insediamento dei giovani agricoltori)

2014-2020: pilastro 2

(misura 6,1 per l’insediamento dei giovani agricoltori)

2014-2020: pilastro 1 (pagamento ai giovani agricoltori)
Totale spesa pubblica (euro)5 281 543 93410 440 973 2922 621 619 765
Realizzazione
  • Numero di giovani agricoltori beneficiari
  • Volume totale di investimenti
  • Numero di aziende agricole che attuano un piano di sviluppo/investimenti per i giovani agricoltori con il sostegno del PSR
  • Numero di giovani agricoltori
  • Numero di ettari
Risultati
  • Incremento del valore aggiunto lordo nelle aziende beneficiarie
  • Percentuale di aziende agricole che attuano un piano di sviluppo/investimenti per i giovani agricoltori con il sostegno del PSR (sul totale delle aziende)
Nessuno
Impatto1
  • Crescita economica (valore aggiunto netto per unità di lavoro-anno)
  • Produttività del lavoro (valore aggiunto per unità di lavoro-anno)
  • Reddito da impresa agricola
  • Reddito dei fattori in agricoltura
  • Produttività totale dei fattori in agricoltura
  • Fluttuazione dei prezzi delle merci dell’UE

1 A livello di PSR nel 2007-2013 e rispetto all’obiettivo della PAC di una produzione alimentare redditizia nel 2014-2020.

71

Come già segnalato in precedenti relazioni della Corte dei conti europea43, è stato rilevato che le informazioni sulla performance raccolte tramite gli indicatori del QCMV non consentono di valutare l’efficacia e l’efficienza delle misure rispetto al raggiungimento dei loro obiettivi. Ciò è principalmente dovuto ai seguenti fattori:

  • per il periodo 2007-2013, in tutti gli Stati membri eccetto l’Italia (Emilia-Romagna, cfr. paragrafo 35), l’unico indicatore di risultato nel QCMV (incremento del valore aggiunto lordo nelle aziende beneficiarie) si basava su stime non verificabili e non su dati reali raccolti dalle aziende beneficiarie;
  • per il periodo 2014-2020 il QCMV non contiene indicatori di risultato per valutare il miglioramento della redditività delle aziende, che costituisce l’obiettivo finale cui tali misure dovrebbero contribuire. L’unico indicatore di risultato riguardante la misura del pilastro 2 per l’insediamento di giovani agricoltori (percentuale di aziende agricole che attuano un piano di sviluppo/investimenti per i giovani agricoltori con il sostegno del PSR (sul totale delle aziende)) non è in realtà un indicatore di risultato, ma piuttosto un indicatore di realizzazione, in quanto non misura l’effetto del sostegno in relazione agli obiettivi (ad, esempio redditività delle aziende, ricambio generazionale, creazione di posti di lavoro, miglioramento del livello di istruzione e innovazione dei giovani agricoltori, eccetera);
  • di solito non vengono raccolti dati reali sulle caratteristiche strutturali e finanziarie delle aziende beneficiarie (ad esempio, fatturato, utile, numero di dipendenti). Neppure le stime del reddito offerte dalla rete d’informazione contabile agricola sono rappresentative dei giovani agricoltori beneficiari o della popolazione di giovani agricoltori44. Per tutti gli Stati membri sottoposti ad audit tranne l’Italia (Emilia-Romagna, cfr. paragrafo 75), non si sa se le aziende beneficiarie stiano effettivamente impiegando un maggior numero di dipendenti, stiano diventando più grandi, produttive e redditizie e stiano generando un reddito superiore rispetto alle aziende non beneficiarie. Non si sa neppure se le aziende che beneficiano sia del pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1, sia della misura di insediamento del pilastro 2, dimostrino effettivamente una migliore performance, da questo punto di vista, rispetto alle aziende che beneficiano di una sola misura.

… ma alcuni Stati membri hanno elaborato indicatori utili

72

Oltre agli indicatori obbligatori previsti dal QCMV, gli Stati membri possono introdurre indicatori supplementari specifici. La tabella 6 presenta gli indicatori volontari supplementari elaborati da alcuni Stati membri sottoposti ad audit per la misura di insediamento del pilastro 2.

Tabella 6

Indicatori supplementari elaborati da alcuni Stati membri sottoposti ad audit per la misura di insediamento dei giovani agricoltori prevista dal pilastro 2.

Tipo di indicatoreMisura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori
Italia (Emilia-Romagna)
Risultati
  • Incremento o mantenimento dell’occupazione nelle aziende beneficiarie
  • Numero di giovani agricoltori beneficiari che hanno introdotto sistemi di certificazione volontari
  • Numero di giovani agricoltori beneficiari che hanno integrato negli investimenti gli aspetti ambientali e relativi al benessere degli animali
Impatti
  • Numero di posti di lavoro creati
Polonia
Risultati
  • Incremento medio delle dimensioni economiche (produzione standard) delle aziende beneficiarie
  • Incremento percentuale medio delle dimensioni economiche (produzione standard) delle aziende beneficiarie
  • Dimensioni medie delle aziende beneficiarie dopo l’attuazione del piano aziendale
Impatto
  • Numero di posti di lavoro creati
Spagna (Andalusia)
Realizzazione
  • Numero di giovani agricoltori che si sono insediati in seguito a un prepensionamento
  • Percentuale di donne tra i giovani agricoltori beneficiari che si sono insediati
Risultati
  • Numero di posti di lavoro creati

Fonte: elaborazione della Corte dei conti europea sulla base dei PSR sottoposti ad audit.

73

Questi indicatori supplementari introdotti dagli Stati membri consentono di valutare l’efficacia delle misure in relazione a obiettivi specifici, come la creazione di posti di lavoro, l’equilibrio di genere, il ringiovanimento degli agricoltori e l’innovazione. Ad esempio, in Italia (Emilia-Romagna), grazie all’indicatore «Numero di giovani agricoltori beneficiari che hanno introdotto sistemi di certificazione volontari», è emerso che 214 (13 %) dei 1 640 beneficiari della misura nel 2007-2013 hanno introdotto questo tipo di innovazione nella propria azienda. In Spagna (Andalusia), grazie ai due indicatori di realizzazione supplementari, è emerso che la misura è stata meno efficace del previsto nel promuovere il ringiovanimento degli agricoltori (solo 53 giovani agricoltori beneficiari si sono insediati in seguito a un prepensionamento, contro un obiettivo di 92) e l’insediamento di donne (solo il 23 % dei giovani agricoltori beneficiari erano donne, rispetto a un obiettivo del 45 %, e il 32 % della popolazione agricola dell’Andalusia era costituito da donne di età inferiore a 44 anni).

Le valutazioni non offrono generalmente informazioni utili sulla performance delle misure, benché sia stato individuato un esempio di buona pratica

74

Nei quattro Stati membri sottoposti ad audit le valutazioni intermedie ed ex post del periodo di programmazione 2007-2013 hanno fornito informazioni scarsissime o inattendibili sulla performance della misura 112 per l’insediamento di giovani agricoltori, eccezion fatta per l’Italia (Emilia-Romagna). Per esempio:

  • la Francia non aveva ancora presentato (a fine febbraio 201745) il rapporto di valutazione ex post del PSR 2007-2013, che era previsto per il 31 dicembre 2016;
  • in Italia (Puglia), la valutazione ex post del PSR 2007-2013 indica che il fatturato medio delle aziende beneficiarie è aumentato in media di 15 500 euro dopo l’insediamento e che il 73 % di tali aziende ha assunto nuovo personale. Questi risultati sono però desunti da un’indagine condotta sul web cui hanno risposto solo 16 beneficiari e le dichiarazioni relative al fatturato non state verificate sulla base di alcun elemento probatorio;
  • la valutazione intermedia del PSR 2007-2013 della Polonia indica che il valore aggiunto lordo delle aziende beneficiarie è cresciuto in media del 35 % alla fine del 2009, senza indicare un anno di riferimento per il confronto. Inoltre, il rapporto di valutazione indica che tale crescita è in gran parte dovuta all’incremento di sovvenzioni e sussidi piuttosto che a un aumento del valore della produzione agricola;
  • la valutazione intermedia del PSR 2007-2013 della Spagna indica che il valore aggiunto lordo delle aziende beneficiarie è cresciuto in media del 23,5 %, ma non riporta né la metodologia utilizzata per la stima né la fonte dei dati.
75

Solo in Italia (Emilia-Romagna) la valutazione ex post del PSR 2007-2013 contiene informazioni utili sulla performance della misura per l’insediamento dei giovani agricoltori (cfr. riquadro 5).

Riquadro 5

Esempio di rapporto di valutazione ex post che dimostra l’efficacia della misura per l’insediamento di giovani agricoltori

Italia (Emilia-Romagna)

La valutazione ex post del PSR 2007-2013 propone un’analisi controfattuale, confrontando un campione di 56 giovani agricoltori beneficiari della misura 112 con due campioni controfattuali:

  • un campione di 122 agricoltori di tutte le età non beneficiari della misura;
  • un campione di 22 giovani agricoltori non beneficiari della misura.

Tale analisi dimostra che i giovani agricoltori beneficiari della misura 112 hanno sempre ottenuto una performance migliore rispetto ai due campioni controfattuali, in termini di produzione standard, valore aggiunto lordo, numero di unità di lavoro-anno, dimensioni dell’azienda, produttività del lavoro e della terra.

Fonte: Corte dei conti europea sulla base di dati tratti dal rapporto di valutazione ex post del PSR 2007-2013 dell’Italia (Emilia-Romagna).

La valutazione ex post indica risultati positivi per la misura anche in termini di sostenibilità delle aziende beneficiarie. Infatti il 94,6 % dei 624 beneficiari insediatisi nel 2008-2009 era ancora attivo sei anni più tardi (rispetto al 94,3 % degli agricoltori di tutte le età insediatisi in Emilia-Romagna nel 2007-2013). Tra i giovani agricoltori beneficiari, i tassi di abbandono sono risultati sensibilmente inferiori per le aziende con superficie superiore ai 16 ettari rispetto a quelle più piccole (4,6 % contro 9,5 %) e per i beneficiari insediatisi nell’ambito di persone giuridiche anziché come aziende individuali (3,7 % contro 6,5 %).

Vi sono pochi elementi attestanti una facilitazione dell’insediamento dei giovani agricoltori

76

Nei quattro Stati membri sottoposti ad audit la Corte ha rilevato solo pochi elementi attestanti che le misure dell’Unione abbiano favorito l’insediamento di giovani agricoltori contribuendo a superare le barriere iniziali all’ingresso, come l’accesso alla terra, al capitale, alla conoscenza e a un reddito sufficiente.

77

Le misure dell’UE hanno fornito solo un ridotto contributo all’accesso alla terra per i giovani agricoltori. Di fatti, il pagamento del pilastro 1 ai giovani agricoltori è stato erogato solo ai giovani agricoltori già in possesso di terreni, mentre il pilastro 2 ha stimolato solo limitatamente i giovani agricoltori ad accrescere le dimensioni della propria azienda per mezzo dei criteri di ammissibilità e selezione (cfr. paragrafi 60-61), anche se non è comprovato che abbia indotto un aumento della relativa redditività. Solo per l’Italia (Emilia-Romagna) vi sono elementi attestanti che i giovani agricoltori beneficiari hanno accresciuto le dimensioni dell’azienda più dei non beneficiari (cfr. paragrafo 75).

78

In generale nel periodo 2005-2013 il numero totale di ettari detenuto da giovani agricoltori è rimasto stabile (cfr. grafico 7). La riduzione del numero di aziende detenute da giovani agricoltori è stata compensata dall’incremento delle dimensioni medie dell’azienda.

Grafico 7

Evoluzione del numero di aziende detenute da giovani agricoltori, delle dimensioni medie delle loro aziende e del numero totale di ettari detenuti da giovani agricoltori nei 27 Stati membri dell’UE

Numero totale di ettari detenuti da giovani agricoltori (in milion)
milioni di ettari2005200720102013
Numero totale di ettari detenuti da giovani agricoltori57,754,855,251,9
Numero totale di ettari detenuti da agricoltori di ogni età172,1172,8174,5173,0

Fonte: Corte dei conti europea sulla base di Eurostat, Indagine sulla struttura delle aziende agricole 2005-2013.

79

Fornendo un aiuto finanziario, le misure dell’UE hanno aiutato direttamente i giovani agricoltori ad accedere al capitale. Non vi sono però elementi (nel caso del pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1), o ve ne sono pochi (nel caso della misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori), attestanti che gli aiuti dell’UE abbiano favorito l’accesso dei giovani agricoltori al credito concesso dalle banche commerciali:

  • in Francia e in Italia (Puglia) l’aiuto del pilastro 2 poteva essere erogato anche sotto forma di abbuono d’interessi su un prestito, ma questo tipo di aiuto ha riscosso scarso successo. In Francia molti beneficiari hanno espresso insoddisfazione per il fatto che i prestiti ottenuti non sono negoziabili e non possono essere rifinanziati, cosa che li obbliga a pagare un tasso d’interesse fisso, assai più elevato del corrente tasso di mercato. In Italia (Puglia), nel periodo 2007-2013 solo 37 beneficiari su 2 502 hanno richiesto tale aiuto, principalmente perché l’autorità di gestione esigeva il completamento di tutti gli investimenti inclusi nel piano aziendale, prima che i beneficiari potessero chiedere l’abbuono d’interessi;
  • in Italia (Emilia-Romagna) e Polonia l’aiuto previsto dalla misura di insediamento del pilastro 2 non veniva concesso sotto forma di abbuono d’interessi su un prestito, anche se in Italia (Emilia-Romagna) i beneficiari potevano ricevere un importo di aiuti maggiore se ottenevano un prestito di oltre 30 000 euro (cfr. tabella 4);
  • solo in Spagna (Andalusia), dove l’aiuto del pilastro 2 veniva fornito anche sotto forma di abbuono d’interessi su un prestito (a 567 beneficiari su 738 nel periodo 2007-2013) e l’accesso al credito è particolarmente problematico per i giovani agricoltori46, le banche commerciali hanno sviluppato una maggior propensione a concedere prestiti, come dimostra il caso di sette degli otto beneficiari sottoposti ad audit.
80

Le misure dell’UE, soprattutto la misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori, hanno avuto in genere un impatto positivo sui livelli di conoscenza dei giovani agricoltori, grazie a criteri di ammissibilità che favorivano l’ingresso nel settore agricolo di agricoltori più qualificati. Tuttavia, tale impatto positivo sui livelli di conoscenza dei giovani agricoltori non veniva garantito in Italia e in Polonia dal pagamento per i giovani agricoltori previsto dal pilastro 1, poiché questi Stati membri non esigevano che i richiedenti avessero o acquisissero competenze o formazione particolari.

Manca un chiaro nesso tra aiuti dell’UE e ricambio generazionale

81

Il ricambio generazionale è un problema di carattere generale che interessa l’intera popolazione e forza lavoro dell’Unione europea. Come emerge dal grafico 8, la percentuale di giovani diminuisce più rapidamente nella popolazione totale e nella forza lavoro che nella popolazione agricola.

Grafico 8

Evoluzione della percentuale di giovani nella popolazione totale, nella forza lavoro e nella popolazione agricola nei 27 Stati membri dell’UE

Fonte: Corte dei conti europea sulla base di dati Eurostat tratti dai censimenti della popolazione (2005-2015), dalle indagini sulla forza lavoro (2005-2015) e dalle indagini sulla struttura delle aziende agricole (2005-2013).

82

Generalmente non è possibile stabilire un chiaro nesso tra gli aiuti erogati dall’UE e l’evoluzione del numero di giovani agricoltori (cfr. grafico 9). È difficile anche sapere se e in che misura gli aiuti dell’UE abbiano contribuito alla crescita delle dimensioni medie delle aziende agricole (cfr. paragrafi 77 e 78) o se tale crescita abbia incrementato la redditività delle aziende agricole.

Grafico 9

Confronto tra la quota di spese FEASR per l’insediamento di giovani agricoltori (misura 112) e la variazione del numero di agricoltori di età non superiore a 44 anni nel 2007-2013

Fonte: Corte dei conti europea sulla base di Eurostat, Indagini sulla struttura delle aziende agricole 2007-2013 e dati della Commissione (a gennaio 2017)

83

Ciò è dovuto a vari motivi:

  • gli aiuti dell’UE vengono generalmente concessi a una ridotta percentuale di giovani agricoltori: solo il 7 % di tutti i giovani agricoltori presenti nei 27 Stati membri dell’UE47 ha ricevuto dall’Unione un aiuto per l’insediamento;
  • esistono numerose politiche nazionali di sostegno per i giovani agricoltori, raramente coordinate con le misure UE (cfr. i paragrafi 16 e da 31 a 32);
  • il sistema di monitoraggio e valutazione non offre informazioni adeguate sul raggiungimento degli obiettivi, essenzialmente a causa della scarsa qualità degli indicatori forniti dal sistema comune di monitoraggio (cfr. paragrafi 70-71) e della natura limitata o inattendibile delle informazioni sulla performance contenute in gran parte delle valutazioni (cfr. paragrafo 74);
  • vi sono fattori generali che, oltre alle misure dell’UE, influiscono su tale nesso, come la situazione sociale ed economica, la propensione delle banche a concedere prestiti e le possibilità occupazionali in settori diversi dall’agricoltura (cfr. paragrafo 16).

Conclusioni e raccomandazioni

84

L’agricoltura dell’Unione europea si trova a fronteggiare una diminuzione della popolazione agricola. Nell’ultimo decennio il numero degli agricoltori dell’UE-27 ha registrato un rapido declino, scendendo dai 14,5 milioni di agricoltori del 2005 ai 10,7 milioni del 2013. I giovani agricoltori (di età non superiore a 44 anni) sono diminuiti da 3,3 milioni nel 2005 a 2,3 milioni nel 2013. Dato che tale riduzione ha riguardato tutte le fasce di età, la percentuale di giovani agricoltori all’interno della popolazione agricola è rimasta relativamente stabile, leggermente al di sopra del 20 %. Si notano però significative differenze tra gli Stati membri (cfr. allegato II).

85

Nel periodo 2007-2020 l’UE ha stanziato 9,6 miliardi di euro per il sostegno specifico ai giovani agricoltori, allo scopo di promuovere la competitività delle aziende agricole e il ricambio generazionale in agricoltura. Se si aggiunge al cofinanziamento, da parte degli Stati membri, delle misure di insediamento previste dal pilastro 2, il sostegno pubblico ammonta in totale a 18,3 miliardi di euro. Nel periodo 2007-2013 quasi 200 000 agricoltori hanno ricevuto l’aiuto dell’UE per l’insediamento. Oltre il 70 % della spesa UE è stato erogato nel quadro della misura del pilastro 2 (FEASR) per l’insediamento dei giovani agricoltori, mentre il restante 30 % viene erogato, nel periodo 2014-2020, nel quadro dei pagamenti diretti supplementari ai giovani agricoltori previsti dal pilastro 1 (FEAGA).

86

In tale contesto, la Corte ha esaminato il ruolo dell’UE nel sostegno ai giovani agricoltori e nella promozione del ricambio generazionale. L’audit ha inteso rispondere al seguente quesito:

Il sostegno dell’UE ai giovani agricoltori è concepito in modo adeguato e tale da contribuire efficacemente al ricambio generazionale?

87

La conclusione complessiva è che il sostegno dell’UE ai giovani agricoltori si basa su una logica di intervento definita in maniera inadeguata, che non specifica i risultati e gli impatti attesi. Per promuovere efficacemente il ricambio generazionale dovrebbe essere più mirato.

88

Per quanto riguarda la logica d’intervento:

per il pagamento ai giovani agricoltori, erogato dal pilastro 1, la Corte ha riscontrato che:

  • esso non si basa su una valutazione delle esigenze, il suo obiettivo non rispecchia l’obiettivo generale di incoraggiare il ricambio generazionale e gli Stati membri non lo hanno coordinato con la misura di insediamento del pilastro 2 né con le misure nazionali (cfr. paragrafi 19-33);
  • in assenza di una valutazione delle esigenze, l’aiuto viene erogato in forma standardizzata (pagamento annuale per ettaro) per un importo e con una tempistica da cui non risulta chiaramente a quali esigenze specifiche si voglia rispondere, oltre a quella di fornire un reddito supplementare (cfr. paragrafi 39-51);

Per quanto riguarda la misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori, la Corte ha riscontrato che:

  • malgrado sia basata, in linea generale, su una valutazione vaga delle esigenze, tale misura persegue obiettivi parzialmente SMART e rispecchia l’obiettivo generale di incoraggiare il ricambio generazionale. Esiste un coordinamento valido tra le misure di insediamento del pilastro 2 e gli investimenti. Scarso è però il coordinamento con gli strumenti finanziari nazionali, come prestiti a condizioni favorevoli per l’acquisto di terreni (cfr. paragrafi 19-37);
  • l’aiuto è erogato in una forma che risponde direttamente alle esigenze dei giovani agricoltori in materia di accesso alla terra, al capitale e alla conoscenza. L’importo dell’aiuto è generalmente collegato alle esigenze e modulato per promuovere azioni specifiche, come l’introduzione dell’agricoltura biologica, iniziative per il risparmio idrico, l’insediamento in zone svantaggiate (cfr. paragrafi 25 e 52-53).

Raccomandazione 1 – Migliorare la logica di intervento rafforzando la valutazione delle esigenze e definendo obiettivi SMART

Per la PAC del periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe indicare (o invitare gli Stati membri a indicare, conformemente alle disposizioni della gestione concorrente) una chiara logica d’intervento per gli strumenti della politica miranti al ricambio generazionale in agricoltura. La logica dell’intervento dovrebbe comprendere:

  • una valutazione corretta delle esigenze dei giovani agricoltori, che esamini le ragioni di fondo per cui i giovani che desiderano entrare nel settore agricolo sono ostacolati da barriere nel processo di insediamento, e verifichi altresì il grado di diffusione di tali barriere nelle varie zone geografiche, nei diversi settori agricoli o in base ad altre caratteristiche delle aziende;
  • una valutazione delle esigenze alle quali gli strumenti d’intervento dell’UE potrebbero rispondere, e di quelle che invece possono essere (o sono già) gestite meglio dalle politiche degli Stati membri, nonché un’analisi delle forme di sostegno più opportune per le esigenze individuate (ad esempio, pagamenti diretti, importi forfettari, strumenti finanziari);
  • la definizione di obiettivi SMART, che renda espliciti e quantificabili i risultati attesi degli strumenti d’intervento, in termini di tasso di ricambio generazionale previsto e contributo alla redditività delle aziende beneficiarie; in particolare, occorre indicare chiaramente se gli strumenti d’intervento debbano proporsi di sostenere il maggior numero possibile di giovani agricoltori oppure essere mirati a tipologie specifiche di giovani agricoltori (ad esempio, i più istruiti, quelli che si insediano in zone svantaggiate o che introducono nelle aziende tecnologie per il risparmio energetico o idrico, incrementano la redditività o la produttività delle aziende o impiegano più persone).
89

Per quanto riguarda il modo in cui le misure sono mirate:

Per quanto riguarda i pagamenti ai giovani agricoltori erogati dal pilastro 1, si è riscontrato che:

  • l’aiuto viene erogato in forma standardizzata, indipendentemente dalla redditività delle aziende, dalla loro ubicazione e, in gran parte degli Stati membri, dalle competenze e dal livello di istruzione dei beneficiari. In caso di controllo congiunto di persone giuridiche insieme ad altri agricoltori non giovani, l’aiuto viene talvolta erogato ad aziende in cui i giovani agricoltori potrebbero svolgere un ruolo soltanto secondario in termini di potere decisionale (cfr. paragrafi 39-46).

Per quanto riguarda la misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori, la Corte ha riscontrato che:

  • l’aiuto è diretto agli agricoltori più qualificati, che si impegnano ad attuare un piano aziendale teso a guidarli nello sviluppo di aziende redditizie e che spesso vengono incoraggiati, tramite il processo di selezione dei progetti, a insediarsi in zone svantaggiate. La qualità dei piani aziendali non è però risultata omogenea e spesso le autorità di gestione non hanno applicato procedure di selezione per dare priorità ai progetti migliori. Nel periodo 2007-2013 l’introduzione di criteri di selezione è avvenuta in ritardo, le soglie minime sono risultate troppo basse o inesistenti e in alcuni Stati membri la dotazione settennale destinata alla misura è stata esaurita per finanziare quasi tutte le domande presentate all’inizio del periodo di programmazione; non è stato quindi possibile finanziare i giovani agricoltori che si sono insediati successivamente (cfr. paragrafi 52-61).

Raccomandazione 2 – Rendere più mirate le misure

Nell’attuazione delle misure della PAC per il periodo successivo al 2020, gli Stati membri dovrebbero rendere più mirate le misure nel modo seguente:

  • introducendo criteri per garantire la selezione dei progetti con il miglior rapporto costi/benefici, come per esempio i progetti che offrono l’aumento più elevato di produttività o redditività delle aziende beneficiarie o l’incremento maggiore di occupazione nelle zone ove la disoccupazione è più diffusa, oppure in zone svantaggiate in cui il ricambio generazionale è più ridotto;
  • applicando criteri chiari per valutare il ruolo dei giovani agricoltori da sostenere nel caso di controllo congiunto di persone giuridiche (precisando, ad esempio, la percentuale di diritti di voto o azioni che il beneficiario deve detenere, o la percentuale minima dei suoi introiti che deve provenire dalla sua attività nell’azienda beneficiaria), così da focalizzare l’aiuto sui giovani agricoltori per cui il lavoro agricolo nell’azienda beneficiaria rappresenta l’attività principale;
  • applicando soglie minime di punteggio sufficientemente elevate che i progetti devono raggiungere e suddividendo la dotazione delle misure in modo da garantire un’uguale disponibilità di fondi ai giovani agricoltori che si insediano nell’intero arco del periodo di programmazione;
  • migliorando l’uso dei piani aziendali come strumento per valutare sia la necessità di finanziamenti pubblici stimando (al momento della presentazione della domanda) la probabile redditività delle aziende in assenza dell’aiuto, sia (alla conclusione dei progetti) l’impatto dell’aiuto sulla redditività dell’azienda o su altri obiettivi chiaramente specificati (quali occupazione, introduzione di tecnologie per il risparmio energetico o idrico).
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Per quanto riguarda i risultati delle misure:

per il pagamento ai giovani agricoltori, erogato dal pilastro 1, la Corte ha riscontrato che:

  • il quadro comune di monitoraggio e valutazione non offre indicatori utili per valutare l’efficacia di questo pagamento, dal momento che non esiste un indicatore di risultato per il pagamento e non vengono raccolti dati sul reddito e sulla redditività delle aziende beneficiarie (cfr. paragrafi da 70-71).

Per quanto riguarda la misura del pilastro 2 per l’insediamento dei giovani agricoltori, la Corte ha riscontrato che:

  • vi sono pochi elementi che mostrino che la misura ha agevolato l’insediamento di giovani agricoltori, migliorando il ricambio generazionale e la redditività delle aziende beneficiarie, principalmente a causa della scarsa qualità degli indicatori previsti dal sistema comune di monitoraggio e valutazione. Solo in Italia (Emilia-Romagna) la Corte ha reperito elementi attestanti che i beneficiari della misura di insediamento hanno sviluppato aziende più grandi, produttive e redditizie e hanno impiegato un maggior numero di dipendenti rispetto alle aziende non beneficiarie (cfr. paragrafi 70-83).

Raccomandazione 3 – Migliorare il sistema di monitoraggio e valutazione

Nell’attuazione delle misure della PAC per il periodo post-2020, la Commissione e gli Stati membri (conformemente alle disposizioni della gestione concorrente) dovrebbero migliorare il sistema di monitoraggio e valutazione. In particolare:

  • la Commissione dovrebbe definire indicatori di realizzazione, risultato e impatto per valutare i progressi, l’efficacia e l’efficienza degli strumenti d’intervento rispetto agli obiettivi, basandosi sulle migliori pratiche come gli indicatori utili elaborati dagli Stati membri nei propri sistemi di monitoraggio (cfr. paragrafi 72 e 73);
  • gli Stati membri dovrebbero raccogliere regolarmente dati reali sulle caratteristiche strutturali e finanziarie delle aziende beneficiarie (quali fatturato, utile, numero di dipendenti, innovazioni introdotte, livello di istruzione degli agricoltori), in modo da valutare l’efficienza e l’efficacia delle misure ai fini del raggiungimento degli obiettivi auspicati dell’intervento;
  • la Commissione e gli Stati membri dovrebbero richiedere valutazioni che offrano informazioni utili sui risultati dei progetti e delle misure, basate su dati reali sull’evoluzione delle caratteristiche strutturali e finanziarie delle aziende beneficiarie, basandosi sulle migliori pratiche (quali il raffronto con parametri di riferimento, le analisi controfattuali, le indagini) come quelle individuate nel presente audit (cfr. paragrafo 75).

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Phil WYNN OWEN, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 31 maggio 2017.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente

Allegati

Allegato I

Variazione del numero di agricoltori di età non superiore a 44 anni tra il 2007 e il 2013 negli Stati membri

Stato membroNumero di agricoltori di età non superiore a 44 anniVariazione del numero di agricoltori di età non superiore a 44 anni tra il 2007 e il 2013
20072013
Belgio13 5807 240-6 340
Bulgaria61 54049 980-11 560
Repubblica ceca10 6605 080-5 580
Danimarca12 1906 700-5 490
Germania133 08075 570-57 510
Estonia5 1204 670-450
Irlanda33 77032 020-1 750
Grecia188 470141 220-47 250
Spagna216 810158 620-58 190
Francia167 220131 970-35 250
Croaziadati non disponibili
Italia231 970155 270-76 700
Cipro5 7803 020-2 760
Lettonia27 09015 990-11 100
Lituania48 99033 460-15 530
Lussemburgo690540-150
Ungheria139 150103 330-35 820
Malta1 6801 570-110
Paesi Bassi21 08013 090-7 990
Austria67 48049 680-17 800
Polonia808 330512 690-295 640
Portogallo28 45025 640-2 810
Romania638 490676 77038 280
Slovenia12 81013 8601 050
Slovacchia10 9405 550-5 390
Finlandia21 85016 620-5 230
Svezia16 98011 510-5 470
Regno Unito42 74027 650-15 090
UE-272 966 9402 279 310-687 630

Fonte: Eurostat, Indagine sulla struttura delle aziende agricole 2007 e 2013.

Allegato II

Distribuzione degli agricoltori per fasce di età negli Stati membri nel 2007 e nel 2013

Stato membro<3535-4445-5455-6465+
2007201320072013200720132007201320072013
Belgio6,1 %4,0 %22,2 %15,2 %28,6 %32,9 %22,7 %26,8 %20,5 %21,2 %
Bulgaria3,1 %6,4 %9,4 %13,2 %17,5 %18,5 %25,1 %25,2 %45,0 %36,7 %
Repubblica ceca9,7 %4,6 %17,4 %14,8 %27,2 %23,8 %28,5 %33,9 %17,2 %23,0 %
Danimarca5,9 %2,5 %21,4 %14,7 %29,1 %31,2 %23,9 %27,6 %19,6 %24,0 %
Germania7,7 %6,8 %28,2 %19,7 %33,9 %37,2 %22,6 %29,8 %7,5 %6,5 %
Estonia6,2 %7,5 %15,8 %16,8 %23,1 %23,4 %23,8 %21,8 %31,1 %30,4 %
Irlanda8,1 %6,3 %18,3 %16,7 %24,6 %25,1 %25,5 %25,5 %23,5 %26,5 %
Grecia6,9 %5,2 %15,1 %14,7 %21,6 %23,9 %20,2 %24,9 %36,3 %31,3 %
Spagna5,2 %3,7 %15,6 %12,7 %23,3 %25,0 %24,5 %25,2 %31,4 %33,3 %
Francia8,1 %8,8 %23,6 %19,1 %31,5 %32,7 %23,9 %27,0 %12,9 %12,4 %
Croaziadati non disponibili
Italia3,1 %4,5 %10,7 %10,8 %19,4 %21,6 %23,9 %23,3 %42,9 %39,7 %
Cipro2,4 %1,7 %12,0 %6,9 %26,7 %21,4 %29,1 %30,1 %29,8 %40,0 %
Lettonia7,1 %5,0 %18,1 %14,5 %25,0 %26,3 %20,7 %24,1 %29,2 %30,1 %
Lituania4,4 %5,6 %16,9 %13,9 %21,4 %25,6 %18,2 %20,9 %39,1 %34,0 %
Lussemburgo7,4 %8,7 %22,5 %17,3 %33,8 %32,2 %22,5 %27,4 %13,9 %14,4 %
Ungheria7,6 %6,1 %14,6 %14,9 %23,2 %19,4 %27,1 %29,2 %27,5 %30,3 %
Malta4,9 %3,8 %10,3 %12,9 %29,3 %24,8 %32,4 %33,4 %23,0 %25,1 %
Paesi Bassi4,0 %3,1 %23,5 %16,3 %28,7 %32,7 %26,1 %26,9 %17,7 %21,0 %
Austria11,0 %10,9 %29,7 %24,4 %33,3 %36,5 %16,5 %19,6 %9,4 %8,6 %
Polonia12,2 %12,1 %21,6 %23,7 %31,1 %30,2 %19,3 %24,3 %15,8 %9,6 %
Portogallo2,2 %2,5 %8,2 %7,2 %17,6 %16,6 %25,4 %23,6 %46,7 %50,1 %
Romania4,4 %4,7 %11,9 %13,9 %17,0 %16,9 %22,6 %23,5 %44,2 %41,0 %
Slovenia4,0 %4,8 %13,0 %14,4 %24,6 %26,4 %23,5 %29,1 %34,9 %25,3 %
Slovacchia3,8 %8,1 %12,0 %15,4 %25,2 %24,9 %27,3 %30,0 %31,7 %21,6 %
Finlandia9,2 %8,5 %22,8 %22,0 %32,0 %30,1 %29,8 %29,1 %6,2 %10,2 %
Svezia6,0 %4,4 %17,4 %12,8 %26,7 %24,8 %29,3 %28,0 %20,6 %30,0 %
Regno Unito3,9 %3,9 %15,0 %11,0 %25,0 %26,6 %28,6 %27,9 %27,6 %30,6 %
UE-276,3 %6,0 %15,5 %15,3 %22,8 %22,9 %22,7 %24,7 %32,7 %31,1 %

Fonte: Eurostat, Indagine sulla struttura delle aziende agricole 2007 e 2013.

Allegato III

Bilancio dell’UE destinato ai giovani agricoltori per Stato membro

Stato membro

Periodo di programmazione 2007-2013

(spesa)

Periodo di programmazione 2014-2020

(dotazione assegnata)

Numero di giovani agricoltori beneficiari nel quadro della misura 112 del pilastro 2Misura 112 del pilastro 2 per l’insediamento di giovani agricoltori (euro)Misura 6,1 del pilastro 2 per l’insediamento di giovani agricoltori (euro)Pagamento diretto ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1 (euro)
Belgio2 15232 563 69546 833 60742 897 688
Bulgaria5 80892 325 53368 861 71918 576 263
Cipro3204 504 8957 000 0001 891 663
Repubblica ceca1 36441 734 18624 750 0008 511 002
Danimarca3 811 13044 088 268
Estonia84624 253 25318 164 0001 891 635
Finlandia2 96641 510 60333 088 50026 189 410
Francia34 629631 741 559902 843 886362 156 470
Germania3252 254 554242 542 160
Grecia19 128246 270 288276 800 000187 750 920
Ungheria8 411219 299 316108 867 86116 127 358
Irlanda8626 504 938121 258 400
Italia21 925335 322 041460 259 594190 086 580
Lettonia40711 168 7389 452 63515 515 660
Lituania2 66877 645 85155 000 00031 296 288
Lussemburgo2671 612 9732 209 2002 512 935
Malta3 225 000104 844
Paesi Bassi72 480 060
Austria9 37559 831 89846 704 42569 214 480
Polonia38 857570 569 560456 849 802170 675 060
Portogallo8 595226 807 119194 263 17558 237 760
Romania12 770260 504 741400 355 600102 773 360
Slovacchia22 302 0007 796 253
Slovenia2 65241 500 64348 520 0009 516 155
Spagna17 603305 951 740542 330 984486 689 740
Svezia1 79619 928 3296 564 39955 839 760
Regno Unito102883 50827 832 582250 504 493

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

Allegato IV

Logica di intervento del pilastro 1

Fonte: Commissione europea, «Manuale tecnico sul quadro di monitoraggio e valutazione della politica agricola comune 2014-2020».

Allegato V

Scelte di esecuzione degli Stati membri per il pagamento ai giovani agricoltori previsto dal pilastro 1

Stato membro% del massimale nazionale annuale (2015)Criteri supplementari di ammissibilitàPagamento all’agricoltore
Riguardanti competenze adeguateRiguardanti requisiti di formazioneApplicati a tutti i giovani agricoltori che detengono un controllo sulla persona giuridicaCalcolato come 25 %e con il limite massimo di (ha/diritti)Come importo forfettario per azienda agricola
Valore medio dei diritti detenuti dall’agricoltoredell’importo forfettario BPSdel pagamento unico per superficiedel pagamento medio nazionale per ha
Belgio1,89NoNoNo
Belgio (Fiandre)NoNoNoNoNo90No
Belgio (Vallonia)NoNoNoNo90No
Bulgaria0,47NoNoNoNoNo30No
Repubblica ceca0,20NoNoNoNoNoNo90No
Danimarca2,00NoNoNoNoNoNo90No
Germania1,00NoNoNoNoNoNo90No
Estonia0,30NoNoNoNoNoNo39No
Irlanda2,00NoNoNoNo50No
Grecia2,00NoNoNoNoNoNo25No
Spagna2,00NoNoNo90No
Francia1,00NoNoNoNo34No
Croazia2,00NoNoNoNo25No
Italia1,00NoNoNoNoNoNo90No
Cipro1,00NoNoNoNoNoNo90No
Lettonia1,50NoNoNoNoNo90No
Lituania1,75NoNoNoNoNoNo90No
Lussemburgo1,50NoNoNoNo
Ungheria0,20NoNoNoNoNoNo90No
Malta0,40NoNoNoNoNo90No
Paesi Bassi2,00NoNoNoNoNo90No
Austria2,00NoNoNoNoNo40No
Polonia1,00NoNoNoNoNo50
Portogallo2,00NoNoNoNo90No
Romania1,79NoNoNoNoNoNo60No
Slovenia1,00NoNoNoNoNoNo90No
Slovacchia0,55NoNoNo28No
Finlandia1,00NoNoNoNoNo90No
Svezia2,00NoNoNoNoNoNo90No
Regno Unito1,63NoNoNo
Regno Unito (Inghilterra)NoNoNoNoNoNo90No
Regno Unito (Irlanda del Nord)NoNoNoNo90No
Regno Unito (Scozia)NoNoNoNoNoNo90No
Regno Unito (Galles)NoNoNoNoNoNo25No

Risposte della Commissione

Sintesi

Risposta comune della Commissione ai paragrafi V e VI

L’obiettivo (pilastro 1) di istituire «un sostegno al reddito dei giovani agricoltori che iniziano a esercitare l’attività agricola, onde favorire l’insediamento iniziale dei giovani agricoltori e l’adeguamento strutturale delle loro aziende nella fase successiva all’avviamento» (considerando 47, regolamento (UE) n. 1307/2013) non è previsto esclusivamente dal regime per i giovani agricoltori: tale regime, infatti, si aggiunge al pagamento di base erogato ai giovani agricoltori nell’ambito dei pagamenti diretti. La decisione di fornire pagamenti diretti più mirati nel quadro del pilastro 1 per rispondere meglio alle esigenze specifiche dei giovani agricoltori è stata una decisione politica. Come spiegato nella valutazione di impatto (SEC(2011) 1153 final), prima della riforma della PAC post-2013 il problema dell’invecchiamento della popolazione agricola era affrontato solo da regimi facoltativi (serie di misure del pilastro 2 a sostegno di giovani agricoltori e possibili assegnazioni di diritti all’aiuto dalla riserva) che non si applicavano in modo generalizzato in tutti gli Stati membri.

La creazione e lo sviluppo di nuove attività economiche avviate da giovani agricoltori che iniziano a esercitare l’attività agricola rappresenta una sfida sul piano finanziario. Per questo la riforma del 2013 ha previsto il rafforzamento dell’assegnazione mirata del sostegno diretto della PAC ai giovani agricoltori.

Su questa base, il pagamento previsto dal pilastro 1 è inteso a erogare un sostegno rafforzato al reddito di giovani agricoltori appena insediati (rispetto ad altri agricoltori) per un periodo massimo di 5 anni.

Una delle sei priorità in materia di sviluppo rurale, con l’»aspetto specifico 2B», mira a favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale (articolo 5, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 1305/2013). Oltre al sostegno specifico all’avviamento dell’attività imprenditoriale, che rientra nell’ambito del presente audit, nel quadro del pilastro 2 i giovani agricoltori possono beneficiare di un’ampia gamma di altri regimi di sostegno. A titolo di esempio, nell’attuale periodo di programmazione si sono previste le seguenti misure con riferimento all’aspetto specifico sopracitato: trasferimento di conoscenze e azioni di informazione (M1), servizi di consulenza, di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole (M2), investimenti in immobilizzazioni materiali (M4) e cooperazione (M16).

Le misure del pilastro 2 sono programmate dagli Stati membri sulla base di un’analisi dei bisogni delle rispettive aree di programmazione.

Il pilastro 2 agevola il processo di insediamento dei giovani agricoltori, mentre il pilastro 1 prevede un pagamento obbligatorio a favore dei giovani agricoltori già insediati, inteso a sostenere la fase iniziale dell’attività. La complementarità voluta tra i due pilastri è spiegata nella valutazione di impatto: «Al fine di evitare il doppio finanziamento e la sovrapposizione con misure analoghe nell’ambito del pilastro 2, il regime per i giovani agricoltori dovrebbe essere studiato in modo tale da aumentare il reddito e ridurre il costo del capitale, cosa che lo renderebbe complementare al sostegno in materia di sviluppo rurale.»

V (b)

In generale i giovani agricoltori appena insediati hanno maggiori necessità di sostegno al reddito nei primi cinque anni dopo l’insediamento.

I pagamenti diretti previsti dal pilastro 1 sono intesi a sostenere il reddito. Il pagamento per i giovani agricoltori quindi segue la forma (pagamento per ettaro) e la logica annuale del pilastro 1 ed è un modo per rafforzare il sostegno al reddito a favore di un gruppo con maggiori necessità. Inoltre, i colegislatori hanno previsto una serie di opzioni per gli Stati membri per quanto concerne il calcolo del sostegno. Su questa base, gli Stati membri possono regolarsi meglio in base alla rispettiva situazione specifica nell’istituire un livello di sostegno adeguato a favore dei giovani agricoltori alla luce della situazione nazionale. A titolo di esempio, uno Stato membro ha scelto di erogare il pagamento per i giovani agricoltori come importo forfettario per ciascuna azienda.

Riguardo alla tempistica, il sostegno erogato nel quadro del pilastro 1 è mirato al quinquennio iniziale dopo l’insediamento, che è considerato il periodo più impegnativo sul piano finanziario. L’aiuto all’insediamento è rivolto solo ai nuovi entranti, e non ai giovani agricoltori già consolidati nel settore.

V (c)

Gli indicatori di risultato del quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV) sono collegati agli obiettivi specifici della PAC e non agli obiettivi di singole misure quali il sostegno fornito ai giovani agricoltori nel quadro del pilastro 1.

VI (a)

Le misure in materia di sviluppo rurale sono programmate dagli Stati membri sulla base di un’analisi dei bisogni delle rispettive aree di programmazione.

L’obiettivo generale di incoraggiare il ricambio generazionale non è perseguito esclusivamente dalla misura specifica a favore dell’insediamento di giovani agricoltori (cfr. la risposta della Commissione al paragrafo V).

VI (c)

A questa misura si devono applicare criteri di selezione nel periodo di programmazione in corso (articolo 49 del regolamento (UE) n. 1305/2013).

In caso di esaurimento degli stanziamenti di bilancio all’inizio del periodo di programmazione, gli Stati membri avevano la possibilità di riassegnare le dotazioni finanziarie tra le misure in qualsiasi momento nel corso del periodo di programmazione. L’assegnazione degli stanziamenti di bilancio a misure specifiche riflette anche la necessità di garantire una risposta adeguata a esigenze diverse a fronte di risorse limitate.

VI (d)

Per quanto riguarda la misura specifica di sviluppo rurale a sostegno dell’insediamento di giovani agricoltori, l’indicatore di monitoraggio «numero di giovani agricoltori insediati» fornisce informazioni pertinenti per valutare in che modo la misura abbia agevolato l’insediamento di giovani agricoltori. Nella valutazione dovrebbero rientrare considerazioni più generali circa la «redditività delle aziende beneficiarie» e il «ricambio generazionale». Con riguardo al «ricambio generazionale», la valutazione dovrebbe tenere conto degli effetti di varie misure, oltre a quella concernente il sostegno a favore dell’insediamento.

Inoltre, un indicatore non consentirà mai di osservare direttamente l’impatto di una misura. Un’analisi di questo tipo deve avvenire nel contesto di una valutazione. La Commissione ha annunciato negli studi e nel piano di valutazione della DG AGRI il varo di una simile valutazione entro la fine del 2017.

VII (a)

La Commissione accetta in parte la raccomandazione.

Pur accogliendo con favore la raccomandazione, in particolare per quanto concerne gli elementi della stessa che rientrano chiaramente nelle sue competenze dirette, in questa fase la Commissione non è nella posizione di prendere impegni specifici in relazione a proposte legislative per il periodo successivo al 2020.

VII (b)

I destinatari di questa raccomandazione sono gli Stati membri.

VII (c)

La Commissione accetta in parte la raccomandazione.

Pur accogliendo con favore la raccomandazione, in particolare per quanto concerne gli elementi della stessa che rientrano chiaramente nelle sue competenze dirette, in questa fase la Commissione non è nella posizione di prendere impegni specifici in relazione a proposte legislative per il periodo successivo al 2020.

Introduzione

06

La presente relazione riguarda due strumenti di sostegno specifici per i giovani agricoltori (ossia il pagamento complementare previsto dal pilastro 1 e la misura di insediamento prevista dal pilastro 2). Tuttavia, i giovani agricoltori beneficiano anche di un’ampia gamma di altri strumenti nel quadro della PAC:

  • nell’ambito del pilastro 1, i giovani agricoltori ricevono in primo luogo il pagamento di base (che di fatto è una condizione per la concessione del pagamento per i giovani agricoltori) e in generale la componente di inverdimento («pagamento per le pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente»). Inoltre, possono ottenere pagamenti integrativi nell’ambito del «sostegno accoppiato facoltativo» se sono ammissibili a una misura studiata dal rispettivo Stato membro, così come un pagamento per i primi ettari nel quadro del «pagamento ridistributivo» (se applicato dallo Stato membro). In effetti, il pagamento per i giovani agricoltori è solo una «aggiunta», intesa a rafforzare il sostegno al reddito di questa categoria di agricoltori. Sulla base dell’importo totale di pagamenti diretti percepiti dai beneficiari del pagamento per i giovani agricoltori nel 2015, la Commissione stima che nel periodo 2015-2020 gli interessati riceverebbero un importo complessivo di pagamenti diretti pari a circa 15 miliardi di euro. Dai dati sull’attuazione del 2015 risulta che nella metà degli Stati membri i beneficiari del pagamento per i giovani agricoltori hanno ricevuto in media oltre 10 000 euro in pagamenti diretti.
  • Nel quadro del pilastro 2, oltre al sostegno per l’insediamento di giovani agricoltori, sono state parzialmente programmate altre misure con riferimento all’obiettivo di favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale. Queste misure comprendono «trasferimento di conoscenze e azioni di informazione», «servizi di consulenza, di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole», «investimenti in immobilizzazioni materiali» e «cooperazione». Complessivamente, nel periodo 2014-2020 sono programmati circa 6,7 miliardi di euro nel quadro dell’obiettivo sopracitato (destinati per l’80% alla misura specifica di insediamento).

Altre forme di sostegno allo sviluppo rurale, quali le misure destinate alle infrastrutture, allo sviluppo della banda larga e al miglioramento dei servizi nelle zone rurali, possono esercitare un effetto indiretto sul ricambio generazionale.

09

Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 6.

10

È importante rilevare quanto segue:

  • l’«obiettivo politico specifico» del regime per i giovani agricoltori (pilastro 1) consiste nel fornire «un sostegno al reddito dei giovani agricoltori che iniziano a esercitare l’attività agricola, onde favorire l’insediamento iniziale dei giovani agricoltori e l’adeguamento strutturale delle loro aziende nella fase successiva all’avviamento». Cfr. considerando 47 del regolamento (UE) n. 1307/2013;
  • sviluppo rurale: come specificato nell’articolo 5, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 1305/2013, l’aspetto specifico 2B mira a «favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale».

Osservazioni

17

Le regole che disciplinano i pilastri 1 e 2 sono istituite a livello dell’UE, mentre la loro attuazione è gestita direttamente da ciascuno Stato membro in base al principio noto come «gestione concorrente».

Questo significa che le autorità nazionali sono competenti per l’amministrazione e il controllo dei pagamenti diretti a favore degli agricoltori nel quadro del pilastro 1 nel rispettivo Stato membro. Ogni Stato membro può contare anche su un certo grado di flessibilità nelle modalità di erogazione dei pagamenti per tenere conto delle condizioni dell’agricoltura a livello nazionale, che variano fortemente all’interno dell’Unione europea.

Nell’ambito del pilastro 2, il ruolo della Commissione nel processo di attuazione dei programmi di sviluppo rurale è limitato dal fatto che spetta alle autorità di gestione definire le modalità per garantire l’attuazione efficace, efficiente e coordinata dei fondi SIE (articolo 27 del regolamento (UE) n. 1303/2013).

19

Il pagamento complementare per i giovani agricoltori fornisce un sostegno rafforzato al reddito di questa categoria in un periodo di necessità verosimilmente maggiori.

Nel contempo, poiché rientra nel sistema di pagamenti diretti, è soggetto alle stesse regole: aiuto standardizzato disaccoppiato dalla produzione, erogato annualmente per ettaro a tutti gli agricoltori che soddisfano le condizioni di ammissibilità e presentano una domanda di aiuto.

Considerato il numero elevato di beneficiari di pagamenti diretti (quasi 7 milioni di agricoltori), una valutazione approfondita delle esigenze dei richiedenti sarebbe complessa e, alla luce della normativa in materia di protezione dei dati, potrebbe rivelarsi infattibile.

Nell’ambito del pilastro 2, il quadro giuridico per il sostegno allo sviluppo rurale (articolo 8 del regolamento (UE) n. 1305/2013, programmi di sviluppo rurale) chiarisce che le misure in materia di sviluppo rurale sono programmate dagli Stati membri sulla base di un’analisi dei bisogni delle rispettive aree di programmazione.

20

Il sostegno diretto al reddito in realtà non prescrive in che modo gli agricoltori dovrebbero utilizzare i fondi, né indica costi specifici che dovrebbero essere coperti con il pagamento ricevuto. Spetta all’agricoltore valutare come utilizzarlo al meglio nella fase di insediamento.

Il valore aggiunto consiste pertanto nel garantire un sostegno rafforzato ai giovani agricoltori appena insediati e nel garantirlo in maniera coerente in tutta l’UE, poiché il regime è obbligatorio per gli Stati membri.

22

Alcune scelte di esecuzione sono state lasciate agli Stati membri in quanto essi si trovano nella posizione migliore per stimare il numero di nuovi giovani agricoltori che si insediano in un dato anno, così come le loro potenziali dimensioni e le conseguenti esigenze in termini di erogazione del pagamento per i giovani agricoltori nei limiti della dotazione massima disponibile a tale scopo. In considerazione di questo elevato livello di sussidiarietà e in base al principio della gestione concorrente, gli Stati membri dovrebbero operare queste scelte in linea con l’obiettivo politico del regime e con le rispettive specificità nazionali.

23

Il quadro giuridico per il sostegno allo sviluppo rurale (articolo 8 del regolamento (UE) n. 1305/2013, programmi di sviluppo rurale) chiarisce che le misure in materia di sviluppo rurale sono programmate dagli Stati membri sulla base di un’analisi dei bisogni delle rispettive aree di programmazione.

24

Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi 19 e 20 che precedono.

24 (a)

La Commissione ritiene che il pagamento per i giovani agricoltori, insieme agli altri pagamenti diretti erogati ai giovani agricoltori, possa contribuire a migliorare il loro accesso alla terra: non è destinato ad un tipo particolare di spesa e l’agricoltore può decidere di utilizzarlo per affittare o acquistare altri terreni.

Inoltre, il pagamento per i giovani agricoltori, insieme alla possibilità per i giovani agricoltori di aumentare il valore dei propri diritti all’aiuto fino alla media regionale/nazionale tramite la riserva, incentiva i genitori a trasferire alla generazione più giovane le proprie aziende agricole. Questi trasferimenti all’interno della famiglia sono un modo molto comune di ottenere l’accesso alla terra per gli agricoltori europei.

24 (b)

Il maggiore sostegno al reddito che i giovani agricoltori appena insediati ricevono in forma di pagamenti diretti alimenta il loro capitale e pertanto può essere utilizzato direttamente per la gestione dell’azienda o come uno strumento per agevolare l’accesso al credito (aumentando la quota di capitale proprio conferita nel progetto di investimento).

24 (c)

In linea con il principio di sussidiarietà, le condizioni aggiuntive di ammissibilità concernenti le competenze e la formazione dei giovani agricoltori sono lasciate alla discrezionalità degli Stati membri, che dovrebbero avvalersi della sussidiarietà per applicare i requisiti che ritengono pertinenti alla luce delle rispettive caratteristiche nazionali.

25 (b)

I giovani agricoltori possono combinare il sostegno all’insediamento con il sostegno agli investimenti, per il quale possono beneficiare di aliquote di sostegno più elevate.

25 (c)

I giovani agricoltori possono combinare il sostegno all’insediamento con varie forme di sostegno mirate all’acquisizione di competenze (ad es. formazione, scambi interaziendali, servizi di consulenza, ecc.).

La consulenza specifica per gli agricoltori che si insediano per la prima volta rientra nell’ambito dei servizi di consulenza sostenuti dalle misure per lo sviluppo rurale (articolo 15, paragrafo 4, lettera g), del regolamento (UE) n. 1305/2013).

26

Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 10.

27

Le logiche di intervento sono per definizione descrizioni semplificate e schematiche di come si intende che debba funzionare un intervento politico. Il ricambio generazionale è un passo intermedio per contribuire a migliorare la competitività dell’agricoltura e il reddito agricolo, per il quale il QCMV ha definito opportuni indicatori.

28 (a)

La popolazione di riferimento nel quadro del pagamento per i giovani agricoltori previsto dal pilastro 1 è definita con l’intenzione effettiva di rivolgersi a un numero massimo di agricoltori di età non superiore a 40 anni che si insediano per la prima volta a capo di un’azienda agricola, senza limitarsi ad aree o settori specifici.

Risposta comune della Commissione al paragrafo 28, lettere (b) e (c)

Secondo la Commissione, non è opportuno definire preventivamente la percentuale del reddito dei giovani agricoltori che dovrebbe essere costituita dal pagamento per i giovani agricoltori. A titolo di esempio, la cifra del reddito per unità di lavoro-anno (ULA) è una funzione delle tendenze di fondo del reddito del settore e dell’input di lavoro.

28 (d)

Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi 19, 20 e 24, lettera (a), in cui si precisa in particolare che è previsto anche un effetto sul trasferimento di aziende agricole e sulla decisione di insediarsi.

30

Nel periodo di programmazione in corso, la misura del pilastro 2 per l’insediamento di giovani agricoltori è programmata (insieme ad altre) a fronte dell’obiettivo di favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale (aspetto specifico 2B).

Risposta comune della Commissione al paragrafo 30, lettere (b) e (c)

L’indicatore di obiettivo rappresenta un’approssimazione ragionevole per l’obiettivo dell’aspetto specifico per il quale è definito: «favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale».

30 (d)

Il collegamento tra il sostegno all’insediamento nell’ambito dello sviluppo rurale e le esigenze affrontate deve essere descritto nel piano aziendale.

Risposta comune della Commissione al paragrafo 31, lettere (a), (b), (c) e (d)

Spetta agli Stati membri garantire il coordinamento con le misure di sostegno nazionali. La Commissione non ha il potere di controllare tutte le misure di sostegno nazionali e garantire tale coordinamento.

32

Spetta agli Stati membri garantire il coordinamento con le misure di sostegno nazionali.

Anche per questo motivo la definizione dell’esatto livello di sostegno e della soglia in ettari nell’ambito del pilastro 1 è lasciata agli Stati membri (entro determinati limiti stabiliti dal regolamento UE per garantire la coerenza).

In Francia, ad esempio, a livello nazionale esiste una unità specifica presso il ministero dell’Agricoltura (bureau de financements des enterprises) dedicata esclusivamente allo studio di misure di sostegno all’insediamento di giovani agricoltori e al coordinamento di tutte le azioni nazionali e dell’UE.

33

La complementarità degli interventi è intrinseca, in quanto il sostegno fornito nell’ambito dei due pilastri persegue obiettivi diversi: il pagamento per i giovani agricoltori fornisce per un periodo massimo di 5 anni un reddito aggiuntivo che è complementare all’aiuto all’avviamento una tantum per lo sviluppo rurale basato su un piano aziendale.

Spetta agli Stati membri garantire il coordinamento con le misure di sostegno nazionali. La struttura di tale coordinamento è disponibile al livello delle politiche dell’UE. (Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo V).

38 (a)

Con riguardo al pilastro 1, cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 24, lettera (c).

Nel quadro dello sviluppo rurale, il sostegno per l’insediamento dei giovani agricoltori è indirizzato applicando una serie di criteri di selezione (articolo 49 del regolamento (UE) n. 1305/2013).

38 (b)

L’applicazione di procedure di selezione è un obbligo per gli Stati membri nel quadro del pilastro 2 (articolo 49 del regolamento (UE) n. 1305/2013).

38 (d)

I pagamenti diretti seguono una logica annuale, per cui tutte le condizioni di ammissibilità sono soddisfatte ogni anno e tutti i pagamenti sono erogati annualmente. Il sostegno è limitato a un massimo di 5 anni.

Nello sviluppo rurale, il sostegno è erogato in un arco di tempo massimo di 5 anni.

40

Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 19.

42 (a)

Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 24, lettera (c).

42 (b)

Nell’ambito del pilastro 1, gli Stati membri hanno la possibilità di rafforzare il sostegno al reddito in zone soggette a vincoli naturali; finora, solo due Stati membri (DK, SI) si sono avvalsi di quest’opzione. I pagamenti diretti si devono considerare nel loro insieme (anziché considerare singolarmente il pagamento per i giovani agricoltori), poiché il sostegno al reddito è modulato in base alla combinazione dei diversi livelli a seconda delle esigenze individuate.

42 (c)

La scelta mirata dei beneficiari suggerita implicherebbe un sostegno al reddito erogato sulla base della selezione di progetti, che non è il tipo di strumento preferito finora. Con circa 7 milioni di beneficiari di pagamenti diretti, non è certo che la gestione della selezione di progetti (anche solo per i beneficiari del pagamento complementare) sulla base di tali criteri sia fattibile.

Riquadro 2 – Esempi di aziende che non necessitavano del pagamento supplementare per i giovani agricoltori previsto dal pilastro 1 per essere redditizie Spagna (Andalusia)

Va notato che questi due beneficiari rappresentano due casi eccezionali nella comunità agricola. In Spagna, solo l’1% delle aziende agricole produce un reddito vicino o superiore a 400 000 euro (espresso come valore aggiunto netto dell’azienda), secondo un indicatore che si è mantenuto piuttosto stabile nel tempo. Questa osservazione vale anche se si considerano unicamente le aziende agricole presenti in Andalusia. Solo lo 0,5% del totale delle aziende agricole in questa regione ha registrato un reddito tra 500 000 e 750 000 euro (dati 2010).

43

La Commissione considera non conformi al regolamento i casi di pagamenti erogati dove i giovani agricoltori occupano un ruolo secondario. La nozione di controllo congiunto è stata introdotta dal legislatore per tenere conto del fatto che i giovani agricoltori spesso cominciano l’attività collaborando con agricoltori più anziani.

Nell’UE sono presenti molte aziende agricole gestite in associazione da agricoltori giovani e non giovani, e per questo motivo le norme prevedono che il pagamento complementare ai giovani agricoltori sia concesso esclusivamente laddove i giovani agricoltori esercitino almeno un «controllo congiunto». Se in queste aziende i giovani agricoltori svolgono un ruolo secondario, non sono ammissibili al pagamento per i giovani agricoltori, in quanto non esercitano un controllo effettivo.

La Commissione ha fornito agli Stati membri (e alla Corte dei conti europea) un’interpretazione contenuta in lettere1 e spiegazioni fornite durante un seminario di esperti2 del concetto di controllo congiunto con riferimento a giovani agricoltori che sono persone giuridiche.

Per esercitare un controllo effettivo e a lungo termine, un giovane agricoltore deve soddisfare tre condizioni cumulative, ossia possedere una quota del capitale, essere in grado di partecipare al processo decisionale concernente la gestione (anche finanziaria) della persona giuridica ed essere in grado di provvedere alla gestione corrente della persona giuridica.

Occorre che gli Stati membri applichino il concetto di controllo effettivo e a lungo termine tenendo conto del rispettivo diritto societario nazionale e delle circostanze individuali del caso in esame (statuto, ecc.).

Questa interpretazione è contenuta nelle procedure di audit pertinenti della DG AGRI.

La definizione di agricoltore e la disposizione relativa all’agricoltore in attività sono applicabili al livello del beneficiario (ossia la persona giuridica).

Riquadro 3 – Esempio di azienda che ha ricevuto il pagamento per i giovani agricoltori, benché il giovane ricoprisse solo un ruolo secondario all’interno dell’azienda Italia (Emilia-Romagna)

La Commissione non discute il fatto che la Corte abbia constatato una simile circostanza. Tuttavia, questi casi indicano carenze nell’attuazione (compresi i controlli) malgrado l’interpretazione fornita sulla nozione di controllo congiunto.

Per quanto riguarda la proporzionalità, si ricorda che il quadro giuridico non prevede che il pagamento sia proporzionale al ruolo del giovane agricoltore; questi deve tuttavia detenere un controllo (da solo o congiuntamente) sulla persona giuridica.

La definizione di agricoltore e la disposizione relativa all’agricoltore in attività sono applicabili al livello del beneficiario (ossia la persona giuridica).

La Commissione non discute il fatto che la Corte abbia constatato una simile circostanza. Tuttavia, questi casi indicano carenze nell’attuazione (compresi i controlli) malgrado l’interpretazione fornita sulla nozione di controllo congiunto. Il fatto di essere un socio non è una condizione sufficiente per dimostrare un controllo congiunto (cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 43).

46

Quando il pagamento è erogato ad agricoltori che non partecipano alla gestione corrente dell’azienda, la definizione di giovane agricoltore ai sensi dell’articolo 50, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1307/2013 non è rispettata. Il pagamento per i giovani agricoltori è destinato esclusivamente agli agricoltori in giovane età che si insediano in qualità di capo dell’azienda. I casi di non conformità individuati dalla Commissione devono essere esaminati in sede di liquidazione dei conti.

Per quanto concerne il titolo giuridico per l’utilizzo della terra occorre precisare quanto segue: alla luce della giurisprudenza (C-61/09, C-375/08), gli Stati membri non possono insistere su un titolo giuridico molto specifico per l’utilizzo della terra. Secondo il regolamento (UE) n. 1307/2013, la terra deve essere «a disposizione» dell’agricoltore a una data fissata da uno Stato membro (collegata al termine ultimo per la presentazione della domanda di aiuto a titolo di pagamenti diretti) e tale disponibilità si può basare su qualsiasi tipo di contratto (ad es. in alcuni casi il diritto civile nazionale prevede anche un accordo verbale) di affitto, vendita o qualsivoglia altra condizione di legge.

In caso di dubbio, gli Stati membri hanno tutti i diritti di chiedere maggiori informazioni agli agricoltori in merito al loro titolo giuridico per l’utilizzo della terra.

48

Queste percentuali riflettono solo il pagamento complementare per i giovani agricoltori, ma non l’effettivo sostegno al reddito fornito a giovani agricoltori appena insediati nel quadro del pilastro 1 (cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 6).

49

Da questa osservazione si evince che gli importi svolgono un ruolo di sostegno al reddito coprendo le spese inevitabili, comprese le spese correnti, e ovviando ai mancati introiti.

50

La decisione sul metodo di calcolo del pagamento complementare per i giovani agricoltori è lasciata alla discrezionalità degli Stati membri, che possono collegare l’importo al pagamento medio per ettaro, al pagamento di base o erogare una somma forfettaria per ciascun agricoltore. Italia e Spagna hanno deciso di basarsi sul valore medio dei diritti detenuti.

Tuttavia, è importante precisare quanto segue:

  • i giovani agricoltori privi di diritti sono una categoria prioritaria per l’assegnazione di diritti all’aiuto dalla riserva nazionale e in tal caso il valore dei diritti all’aiuto conferiti corrisponde alla media nazionale/regionale;
  • i giovani agricoltori con diritti inferiori alla media nazionale/regionale hanno diritto a un aumento del valore dei rispettivi diritti all’aiuto dalla riserva.

Di conseguenza, in virtù della riserva di diritti all’aiuto, i giovani agricoltori che non ereditano o non ottengono diritti di valore elevato detenuti in precedenza da altri agricoltori in generale risultano meno penalizzati.

51

L’aiuto è limitato ai primi 5 anni dopo l’insediamento iniziale del giovane agricoltore, ma questo periodo di 5 anni dovrebbe essere ridotto del numero di anni trascorsi tra l’insediamento e la prima domanda presentata al regime. La durata totale e la tempistica del sostegno dipendono pertanto dal momento dell’insediamento e da quello della domanda.

Inoltre, cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 19.

54

Va notato che l’Andalusia ha reintrodotto il criterio di selezione in base al quale i richiedenti che si insediano in seguito a un prepensionamento ricevono un punteggio maggiore con effetto dal 7 aprile 2017.

56

La soglia per la selezione dei progetti del pilastro 2 in Puglia non era particolarmente bassa (30%). In totale sono stati pubblicati quattro inviti a presentare proposte (tre tra la fine del 2009 e l’inizio del 2011, e uno alla metà del 2015) e in ciascuna occasione alcuni progetti sono stati respinti perché non raggiungevano la soglia minima di punteggio.

Al fine di evitare di escludere beneficiari che hanno superato l’età massima ammissibile tra due inviti a presentare proposte, i servizi della Commissione, nella loro funzione consultiva, hanno raccomandato a tutte le autorità di gestione di: a) distribuire in modo più omogeneo le risorse disponibili nel 2014-2020; b) bandire più inviti a presentare proposte nel corso dell’intero periodo di programmazione; c) definire criteri di selezione abbastanza ambiziosi per rivolgersi ai beneficiari migliori in termini di qualità e di esigenze.

57

La Commissione, in quanto membro del comitato di sorveglianza, ha comunicato diverse volte all’autorità di gestione che una soglia minima di 1 punto era decisamente troppo bassa. È stato anche precisato che se non si fossero ottenuti 2 punti l’importo dell’aiuto avrebbe dovuto essere ridotto del 10%. Nell’ultima modifica dei criteri di selezione, in vigore dal 7 aprile 2017, la soglia minima è passata a 6 punti (su un massimo di 29 punti, ossia una soglia del 20%) con una riduzione del 10% dell’aiuto se il punteggio totale è inferiore a 7.

61

La Commissione ritiene che le disposizioni giuridiche in vigore (articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento delegato (UE) n. 807/2014 della Commissione) consentano agli Stati membri di chiedere, tra l’altro, informazioni sul reddito iniziale stimato dell’azienda agricola da includere nel piano aziendale.

Oltre alla preparazione del piano aziendale, la misura di insediamento promuove la redditività delle aziende beneficiarie attraverso altri strumenti:

  • il sostegno è erogato esclusivamente a giovani agricoltori che possiedono «adeguate qualifiche e competenze professionali»;
  • il sostegno è subordinato all’attuazione di un piano aziendale;
  • il sostegno è erogato solo ad aziende agricole di una dimensione economica minima (definita dagli Stati membri).

Inoltre, i giovani agricoltori possono beneficiare di una serie di misure di sviluppo rurale che promuovono la redditività economica.

Riquadro 4 – Pochi elementi attestanti un miglioramento della redditività Spagna

Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 61 sui piani aziendali.

Le condizioni citate rientrano nella definizione di azienda agricola prioritaria secondo il diritto spagnolo. Nel periodo di programmazione 2007-2013, era prevista la possibilità di insediarsi come azienda prioritaria (come stabilito nella disciplina nazionale) e in tal caso la sovvenzione era più elevata. Con effetto dal 2011, l’insediamento come azienda agricola prioritaria costituiva anche un criterio di selezione, per cui una parte della procedura di selezione era effettuata tenendo conto di queste condizioni. Il controllo resta di competenza delle autorità regionali. Per i controlli concernenti lo status di azienda agricola prioritaria recentemente sono state prese misure correttive (a seguito di un audit AGRI nel 2015).

Il piano aziendale viene preparato con l’obiettivo di sviluppare attività agricole sulla base di investimenti, formazione, consulenze, ecc. L’impatto del ricambio generazionale deve promuovere una migliore strutturazione delle aziende agricole e la loro modernizzazione, sinonimo di redditività.

65

Il livello del sostegno può essere modulato a seconda del grado di ambizione del piano aziendale, come chiarito dalla Commissione agli Stati membri nel comitato per lo sviluppo rurale del 18 marzo 2015, ma l’importo dell’aiuto non può essere collegato all’attuazione di investimenti specifici contenuti nel piano aziendale.

66

L’approccio della Polonia ha seguito una logica di semplificazione per l’erogazione del sostegno.

69 (c)

La Commissione ha anche la responsabilità di relazionare sulla performance della PAC nel suo complesso.

70

Il QCMV definisce una serie di indicatori che gli Stati membri devono fornire per misurare la performance della PAC a fronte degli obiettivi indicati nell’articolo 110 del regolamento (UE) n. 1306/2013, e non per singola misura.

71

Poiché spesso diverse misure contribuiscono al raggiungimento degli stessi obiettivi, l’efficacia ed efficienza delle misure dovrebbero essere verificate nel corso di una valutazione, anziché osservate direttamente tramite indicatori di risultato o di impatto. Per questo motivo, gli indicatori sono collegati a obiettivi specifici (indicatori di risultato) e generali (indicatori di impatto).

71 (b)

Secondo la Commissione, l’indicatore di obiettivo rappresenta un’approssimazione ragionevole per l’obiettivo dell’aspetto specifico per il quale è definito: «favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale».

Occorre trovare un equilibrio ragionevole per quanto concerne la definizione degli indicatori di monitoraggio, il loro rapporto costo-efficacia e la disponibilità di dati.

L’analisi dei risultati generali delle misure finanziate (ad es. redditività delle aziende agricole, ricambio generazionale, creazione di posti di lavoro, aumento del livello di istruzione e innovazione dei giovani agricoltori, ecc.) deve svolgersi nel contesto di una valutazione per la quale gli indicatori del QCMV hanno solo una funzione di supporto.

71 (c)

Le procedure di selezione delle aziende agricole che partecipano alla rete d’informazione contabile agricola (RICA) non possono essere tali da garantire la rappresentatività di tutte le possibili misure della PAC, pur fornendo dati utili su altri criteri quali l’età dell’agricoltore e il sostegno ricevuto.

74

La Commissione prevede di completare l’esame delle valutazioni ex post dei programmi di sviluppo rurale e di fornire il relativo feedback agli Stati membri. Entro la fine del 2017 intende fornire anche una sintesi delle principali conclusioni sulla base di tutte le valutazioni.

74 Risposta al terzo trattino:

La Commissione prevede di completare l’esame delle valutazioni ex post dei programmi di sviluppo rurale entro la fine di maggio 2017.

74 Risposta al quarto trattino:

La Commissione prevede di completare l’esame delle valutazioni ex post dei programmi di sviluppo rurale entro la fine di maggio 2017.

77

Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi 24, lettera (a), e 61.

79

L’agevolazione dell’accesso dei giovani agricoltori al credito concesso dalle banche commerciali non è un obiettivo esplicito del sostegno UE ai giovani agricoltori, ma rafforzando la posizione finanziaria dei beneficiari migliora il loro accesso a finanziamenti. In ogni caso, negli ultimi anni la Commissione ha fortemente promosso e agevolato l’uso di strumenti finanziari nello sviluppo rurale, anche da parte di giovani agricoltori.

82

La Commissione conviene che è difficile stabilire un nesso tra le misure a favore dei giovani agricoltori, la redditività e il numero di giovani agricoltori. A tal fine non ci si può mai limitare a considerare una serie di indicatori, ma occorre effettuare un’attenta analisi nel corso di una valutazione. La Commissione intende avviare una valutazione sul ricambio generazionale alla fine del 2017; va anche rilevato che il sostegno nell’ambito del pilastro 1 è stato introdotto solo nel 2015.

Il sostegno fornito ai giovani agricoltori nell’ambito del pilastro 2 contribuisce in diversi modi alla redditività delle loro aziende. Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 61.

83 (b)

Secondo la Commissione, l’indicatore di obiettivo rappresenta un’approssimazione ragionevole per l’obiettivo dell’aspetto specifico per il quale è definito: «favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale».

Poiché spesso diverse misure contribuiscono al raggiungimento degli stessi obiettivi, l’efficacia ed efficienza delle misure dovrebbero essere verificate nel corso di una valutazione, anziché osservate direttamente tramite indicatori di risultato o di impatto. Per questo motivo, gli indicatori sono collegati a obiettivi specifici (indicatori di risultato) e generali (indicatori di impatto).

Occorre trovare un equilibrio ragionevole per quanto concerne la definizione degli indicatori di monitoraggio, il loro rapporto costo-efficacia e la disponibilità di dati.

L’analisi dei risultati generali delle misure finanziate (ad es. redditività delle aziende agricole, ricambio generazionale, creazione di posti di lavoro, aumento del livello di istruzione e innovazione dei giovani agricoltori, ecc.) deve svolgersi nel contesto di una valutazione per la quale gli indicatori del QCMV hanno solo una funzione di supporto.

Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi 70-82.

Conclusioni e raccomandazioni

85

I giovani agricoltori possono beneficiare di un’ampia gamma di altri strumenti previsti dalla PAC (cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 6). Il sostegno generale ai giovani agricoltori nell’ambito del pilastro 1 è costituito dal pagamento complementare e dagli importi dei diversi livelli di sostegno del pilastro 1 erogati ai giovani agricoltori. Il sostegno al reddito è modulato in base a questa combinazione di diversi livelli, secondo determinate esigenze e in linea con le scelte di attuazione operate dagli Stati membri.

87

La creazione e lo sviluppo di nuove attività economiche avviate da giovani agricoltori che iniziano a esercitare l’attività agricola rappresenta una sfida sul piano finanziario.

Nell’ambito dei pagamenti diretti, il pagamento per i giovani agricoltori è inteso a erogare un sostegno rafforzato al reddito di giovani agricoltori appena insediati (rispetto ad altri agricoltori) come misura complementare in aggiunta al pagamento di base. Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi V, 6, 17, 19 e 20.

Nel quadro dello sviluppo rurale, i risultati attesi devono essere definiti e quantificati dagli Stati membri tramite indicatori di obiettivo. L’obiettivo del sostegno è definito, in particolare nell’articolo 5, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 1305/2013, come «favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale». L’analisi dell’impatto del sostegno è oggetto di una valutazione.

88 (a)

Pur essendo una priorità politica oggetto di importanti iniziative, il ricambio generazionale di per sé non rappresenta un obiettivo generale indipendente della PAC nella logica di intervento consolidata.

Le tipologie di sostegno previste dai pilastri 1 e 2 sono concepite in modo da risultare complementari e non necessitano di un ampio coordinamento da parte degli Stati membri, soprattutto perché possono essere cumulative.

Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi V e 19-33.

88 (b)

Il pagamento per i giovani agricoltori si aggiunge al pagamento di base destinato a giovani agricoltori appena insediati e rientra nel sistema generale di pagamenti diretti per superficie disaccoppiati.

Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi 39-51 e 85.

88 (c)

In materia di sviluppo rurale, il coordinamento esiste anche tra il sostegno per l’insediamento e altre misure di sviluppo rurale (al di là degli investimenti), come il trasferimento di conoscenze e i servizi di consulenza.

Raccomandazione 1 – Migliorare la logica di intervento potenziando la valutazione delle esigenze e definendo obiettivi SMART

La Commissione accetta in parte la raccomandazione.

Pur accogliendo con favore la raccomandazione, in particolare per quanto concerne gli elementi della stessa che rientrano chiaramente nelle sue competenze dirette, in questa fase la Commissione non è nella posizione di prendere impegni specifici in relazione a proposte legislative per il periodo successivo al 2020.

La Commissione intende analizzare e considerare possibili strumenti politici rilevanti per il sostegno ai giovani agricoltori e la rispettiva logica di intervento nel contesto della preparazione di future proposte legislative.

La Commissione intende continuare a svolgere studi e indagini pertinenti a livello dell’UE in merito alle esigenze alle quali potrebbero rispondere gli strumenti delle politiche UE, e intende altresì continuare a promuovere le migliori pratiche attraverso attività di rete.

La Commissione intende anche riflettere sulla definizione di obiettivi SMART per quanto riguarda un possibile sostegno futuro dell’Unione ai giovani agricoltori e un adeguato quadro di riferimento dei risultati.

Tuttavia, considerando la diversità di condizioni e realtà territoriali presenti nell’UE, la Commissione non può sostituire gli Stati membri nella valutazione dettagliata delle esigenze specifiche dei giovani agricoltori, nella scelta e articolazione dell’uso degli strumenti disponibili a livello nazionale o dell’UE e nella quantificazione dei risultati attesi dal sostegno erogato.

89 (a)

Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi 19, 24, lettera (c), e 43-45.

Per quanto concerne il controllo congiunto, a causa di inadempienze nelle modalità di attuazione della legislazione UE da parte degli Stati membri in effetti è possibile che gli aiuti siano erogati ad aziende agricole nelle quali i giovani agricoltori svolgono solo un ruolo secondario in termini di potere decisionale. La Commissione ha fornito orientamenti agli Stati membri in merito all’attuazione del concetto di controllo effettivo e a lungo termine, integrando questo aspetto nella procedura di liquidazione dei conti.

89 (b)

I servizi della Commissione, nella loro funzione consultiva, hanno raccomandato a tutte le autorità di gestione di: a) distribuire in modo più omogeneo le risorse disponibili nel 2014-2020; b) bandire numerosi inviti a presentare proposte nel corso dell’intero periodo di programmazione; c) definire criteri di selezione abbastanza ambiziosi per rivolgersi ai beneficiari migliori in termini di qualità e di esigenze.

Raccomandazione 2 – Rendere più mirate le misure

I destinatari di questa raccomandazione sono gli Stati membri.

Per quanto riguarda il pilastro 1, la Commissione prende nota della necessità di criteri più chiari nel caso del controllo congiunto di persone giuridiche, ma sottolinea quanto segue:

  • l’analisi del ruolo dei giovani agricoltori all’interno di persone giuridiche è interconnessa con importanti aspetti a livello nazionale, in particolare il diritto societario nazionale, che varia ampiamente all’interno dell’UE;
  • i giovani agricoltori spesso lavorano e assumono gradualmente il controllo congiunto dell’azienda con agricoltori più anziani;
  • la diversificazione delle aziende agricole è un aspetto importante della PAC.

Per quanto riguarda il pilastro 2, la Commissione è del parere che i diversi elementi della presente raccomandazione (applicare criteri di selezione chiari, anche in caso di insediamento congiunto, applicare soglie minime ed esigere piani aziendali) rientrino già nell’ambito di applicazione dell’attuale quadro giuridico. La Commissione, nel suo ruolo consultivo, intende continuare a incoraggiare gli Stati membri a migliorare la qualità dei piani aziendali richiesti e, più in generale, il processo di selezione.

90 (a)

Il QCMV definisce una serie di indicatori che gli Stati membri devono fornire per valutare le prestazioni della PAC per obiettivo, come indicato nell’articolo 110 del regolamento (UE) n. 1306/2013, e non per singola misura.

Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi 70-71.

90 (b)

Secondo la Commissione, l’indicatore di obiettivo rappresenta un’approssimazione ragionevole per l’obiettivo dell’aspetto specifico per il quale è definito: «favorire l’ingresso di agricoltori adeguatamente qualificati nel settore agricolo e, in particolare, il ricambio generazionale». Poiché spesso diverse misure contribuiscono al raggiungimento degli stessi obiettivi, l’efficacia ed efficienza delle misure dovrebbero essere verificate nel corso di una valutazione, anziché osservate direttamente tramite indicatori di risultato o di impatto.

L’analisi dei risultati generali delle misure finanziate (ad es. redditività delle aziende agricole, ricambio generazionale, creazione di posti di lavoro, aumento del livello di istruzione e innovazione dei giovani agricoltori, ecc.) deve svolgersi nel contesto di una valutazione per la quale gli indicatori definiti nel QCMV rappresentano solo uno dei vari elementi considerati.

Occorre trovare un equilibrio ragionevole per quanto concerne la definizione degli indicatori di monitoraggio, il loro rapporto costo-efficacia e la disponibilità di dati.

Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi 70-83.

Raccomandazione n. 3 – Migliorare il sistema di monitoraggio e valutazione

La Commissione accetta in parte la raccomandazione.

Pur accogliendo con favore la raccomandazione, in particolare per quanto concerne gli elementi della stessa che rientrano chiaramente nelle sue competenze dirette, in questa fase la Commissione non è nella posizione di prendere impegni specifici in relazione a proposte legislative per il periodo successivo al 2020.

Tuttavia, è possibile fornire le seguenti risposte puntuali:

  • primo trattino: la Commissione è fortemente impegnata a migliorare il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per la PAC post 2020, ma le modalità concrete per realizzare questo miglioramento dipenderanno dal nuovo contesto politico generale. Tuttavia, occorre che tale sistema di monitoraggio e valutazione sia proporzionato ed economicamente vantaggioso. In un simile contesto, è inevitabile che occorra trovare un equilibrio tra la portata e la profondità del sistema di monitoraggio e valutazione e i relativi costi e oneri. Poiché spesso diverse misure contribuiscono al raggiungimento degli stessi obiettivi, l’efficacia ed efficienza delle misure dovrebbero essere verificate nel corso di una valutazione, anziché osservate direttamente tramite indicatori di risultato o di impatto. Per questo motivo, gli indicatori sono collegati a obiettivi specifici (indicatori di risultato) e generali (indicatori di impatto).
  • Secondo trattino: la Commissione prende nota del fatto che questa raccomandazione è destinata agli Stati membri. La Commissione intende monitorare i progressi nell’attuazione di azioni e strumenti relativi al ricambio generazionale.
  • Terzo trattino: la Commissione è impegnata a mantenere standard elevati per quanto riguarda le valutazioni effettuate a livello dell’Unione. Tuttavia, occorre trovare un equilibrio nell’attività di monitoraggio e valutazione, tenendo conto del rischio di un eccessivo onere amministrativo.

La Commissione intende continuare a promuovere lo scambio di migliori pratiche sugli indicatori e a trarne insegnamenti, ma la possibilità di integrare concretamente indicatori specifici per programma nel sistema di indicatori comuni dovrà essere valutata caso per caso, e dipenderà dalla possibilità di applicare tali indicatori a livello dell’Unione.

Con riguardo al «ricambio generazionale», l’analisi a livello dell’UE dovrebbe tenere conto degli effetti di varie misure, oltre a quella concernente l’insediamento dei giovani agricoltori. Un’analisi di questo tipo deve avvenire nel contesto di una valutazione. La Commissione ha annunciato negli studi e nel piano di valutazione della DG AGRI il varo di una valutazione sul ricambio generazionale entro la fine del 2017.

Glossario

Agricoltore in attività: la disposizione relativa all’agricoltore in attività sancita all’articolo 9 del regolamento (UE) n 1307/20131 mira a impedire che il sostegno della PAC vada a persone o imprese la cui attività non è agricola, o lo è solo in misura marginale. L’elemento fondamentale della disposizione relativa all’agricoltore in attività è un elenco negativo di imprese/attività, che comprende la gestione di aeroporti, impianti idrici, servizi immobiliari, servizi ferroviari, terreni sportivi e aree ricreative permanenti. Se lo desiderano, gli Stati membri possono introdurre una definizione più restrittiva di agricoltore in attività.

Autorità di gestione: l’organismo nazionale, regionale o locale, incaricato dallo Stato membro di sottoporre alla Commissione un programma di sviluppo rurale e, in seguito, di gestirlo e attuarlo.

Azienda agricola: una singola unità tecnico-economica soggetta a una gestione unitaria che svolge attività agricole nel territorio economico dell’Unione europea, come attività primaria o secondaria. È possibile che l’azienda fornisca anche altri prodotti e servizi supplementari (non agricoli).

Diritti all’aiuto: introdotti dalla riforma della PAC del 2003 per attuare il regime di pagamento unico. I diritti all’aiuto venivano distribuiti agli agricoltori sulla base dei dati storici (a livello regionale o di singolo agricoltore). In seguito alla riforma del 2003, per avere diritto al pagamento unico, un agricoltore doveva attivare i diritti all’aiuto che deteneva insieme al medesimo numero di ettari agricoli ammissibili. La riforma del 2013 ha sostituito questi diritti all’aiuto con diritti all’aiuto di nuova istituzione, nel quadro del regime di pagamento di base. In deroga, alcuni Stati membri che soddisfacevano determinate condizioni potevano mantenere i diritti all’aiuto esistenti.

FEAGA: Fondo europeo agricolo di garanzia. Finanzia essenzialmente i pagamenti diretti agli agricoltori e le misure di regolamentazione o sostegno dei mercati agricoli e viene comunemente definito il «pilastro 1» della PAC.

FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale. Finanzia il contributo dell’UE ai programmi di sviluppo rurale e viene comunemente definito il «pilastro 2» della PAC.

Gestione concorrente: metodo di esecuzione del bilancio dell’UE in base al quale i compiti di esecuzione sono delegati agli Stati membri2, mentre la Commissione conserva la responsabilità finale (doveri di vigilanza).

Giovane agricoltore: nell’ambito del pilastro 1, una persona che non ha più di 40 anni al momento della presentazione della domanda e che si insedia per la prima volta in un’azienda agricola in qualità di capo dell’azienda, o che sia già insediata in un’azienda agricola nei cinque anni che precedono la domanda, come prevede l’articolo 50, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1307/2013. Nell’ambito del pilastro 2, una persona che non ha più di 40 anni al momento della presentazione della domanda e che si insedia per la prima volta in un’azienda agricola in qualità di capo dell’azienda e possiede adeguate competenze e capacità professionali, come prevede l’articolo 2, lettera n), del regolamento (UE) n. 1305/20133. Non è possibile conoscere il numero degli agricoltori di età non superiore a 40 anni, dal momento che i dati Eurostat non disaggregano la fascia di età da 35 a 44 anni in sottogruppi ulteriori.

Impatto: cambiamenti a lungo termine a livello della società attribuibili, almeno in parte, all’azione dell’UE.

Indagine sulla struttura delle aziende agricole (FSS): indagine svolta da tutti gli Stati membri dell’UE. Le FSS vengono effettuate in maniera coerente in tutta l’UE utilizzando una metodologia comune e offrono statistiche rappresentative e comparabili tra vari paesi e periodi di tempo, a livello regionale. La FSS viene effettuata ogni tre o quattro anni sotto forma di indagine campionaria, e ogni dieci anni sotto forma di censimento.

Logica di intervento: indica la relazione tra le esigenze socioeconomiche cui il progetto deve rispondere e gli obiettivi, le risorse, i processi, le realizzazioni, i risultati e gli impatti del progetto stesso.

Obiettivi SMART: obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine4.

Organismo pagatore: l’ente nazionale e regionale responsabile della valutazione, del calcolo e del pagamento delle sovvenzioni agricole.

PAC (politica agricola comune): l’insieme di norme e pratiche adottate dall’Unione europea per fornire una politica unificata comune in materia di agricoltura. Le misure iniziali sono state introdotte nel 1962. Da allora, la politica è stata adattata e sviluppata e ha subìto una serie di riforme.

Pagamenti diretti: sono concessi direttamente agli agricoltori per garantire loro una rete di sicurezza. Vengono concessi principalmente sotto forma di sostegno al reddito di base, disaccoppiato dalla produzione, per stabilizzare il reddito degli agricoltori proveniente dalle vendite sui mercati, soggetti a volatilità. Sono erogati dal Fondo europeo agricolo di garanzia, definito comunemente il «pilastro 1» della PAC.

Periodo di programmazione: quadro pluriennale per la pianificazione e l’attuazione delle politiche dell’UE, come ad esempio la politica di sviluppo rurale. Il presente audit riguarda i periodi 2007-2013 e 2014-2020.

Pilastro: la PAC consiste di due fondi, definiti anche «pilastri»: il «pilastro 1» si riferisce al FEAGA, che eroga pagamenti diretti agli agricoltori, mentre con l’espressione «pilastro 2» si indica il FEASR, che finanzia i programmi di sviluppo rurale.

Programma di sviluppo rurale (PSR): documento di programmazione preparato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione per pianificare e monitorare l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE a livello regionale o nazionale.

QCMV (quadro comune per il monitoraggio e la valutazione): quadro per il monitoraggio e la valutazione dello sviluppo rurale a livello dell’UE nel periodo di programmazione 2007-2013. Per il periodo di programmazione 2014-2020 riguarda entrambi i pilastri della PAC (FEASR e FEAGA).

Realizzazioni: i risultati tangibili del programma.

Rete di informazione contabile agricola (RICA): strumento per valutare il reddito delle aziende agricole commerciali e gli impatti della PAC. È basata sui dati contabili di un campione di oltre 80 000 imprese agricole in tutti gli Stati membri dell’UE.

Risultato: gli effetti immediati del programma sui destinatari o beneficiari diretti.

Note di chiusura

Glossario

1 Regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 608).

2 Articolo 59 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU L 298 del 26.10.2012, pag. 1).

3 Regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 487).

4 Articolo 30, paragrafo 3, del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012.

Introduzione

5 Fino al 2013 la Croazia non era inclusa nelle statistiche.

6 Eurostat fornisce dati per le seguenti fasce d’età: meno di 35 anni, 35-44, 45-54, 55-64, oltre i 65 anni.

7 L’indagine sulla struttura delle aziende agricole viene effettuata ogni tre anni da tutti gli Stati membri utilizzando una metodologia comune e offre quindi statistiche rappresentative e comparabili nel tempo per tutti gli Stati membri. Non è possibile conoscere il numero degli agricoltori di età non superiore a 40 anni, dal momento che i dati Eurostat non disaggregano la fascia di età da 35 a 44 anni in sottogruppi ulteriori.

8 Risoluzione del Parlamento europeo del 5 giugno 2008 sul futuro dei giovani agricoltori nel quadro dell’attuale riforma della PAC (2007/2194(INI)).

9 Risoluzione del Parlamento europeo del 23 giugno 2011 sulla PAC verso il 2020: rispondere alle future sfide dell’alimentazione, delle risorse naturali e del territorio (2011/2051(INI)).

10 Consiglio dell’UE, conclusioni della presidenza sul rafforzamento delle politiche UE a favore dei giovani agricoltori, riunione del Consiglio «Agricoltura e pesca», Bruxelles, 15 dicembre 2014.

11 Commissione europea, «I giovani agricoltori e la PAC», Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015.

12 Discorso del commissario Phil Hogan al seminario congiunto RESR/CEJA sul ricambio generazionale – Bruxelles, 25 gennaio 2017.

13 Direttiva 81/528/CEE del Consiglio, del 30 giugno 1981, che modifica la direttiva 72/159/CEE relativa all’ammodernamento delle aziende agricole (GU L 197 del 20.7.1981, pag. 41) e che introduce, tra l’altro, misure specifiche destinate ai giovani agricoltori di età inferiore ai 40 anni.

14 Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU L 160 del 26.6.1999, pag. 80).

15 Cfr. regolamento (UE) n. 1307/2013, e in particolare il considerando 47: «La creazione e lo sviluppo di nuove attività economiche nel settore agricolo ad opera di giovani agricoltori rappresenta una sfida sul piano finanziario di cui occorre tenere conto nell’assegnazione dei pagamenti diretti e nella scelta degli obiettivi di tali pagamenti. Si tratta di un aspetto essenziale per la competitività del settore agricolo unionale».

Estensione e approccio dell’audit

16 Cfr. Parlamento europeo, «Relazione sulla situazione relativa alla concentrazione dei terreni agricoli nell’UE» (2016/2141 (INI)). Secondo tale relazione, già nel 2010 il 3 % appena delle aziende agricole controllava il 50 % della superficie agricola nell’UE-27, mentre le politiche e le sovvenzioni dell’UE promuovono i processi di concentrazione, dato che i pagamenti diretti connessi alle superfici sono destinati sproporzionatamente alle imprese più grandi e che l’impiego di tali strumenti conduce a un aumento dei prezzi dei terreni.

17 ECORYS, LEI-Wageningen UR, Aequator Groen & Ruimte per la Commissione europea: «Young Farmers’ needs» (Le esigenze dei giovani agricoltori), settembre 2015. Nel quadro di questo studio, svolto nel 2014-2015, sono stati svolti colloqui con in media 78 agricoltori in ciascuno Stato membro dell’UE. I risultati di tali indagini e le esigenze dei giovani agricoltori sono stati analizzati da gruppi di discussione nei singoli Stati membri.

18 Cfr. Parlamento europeo, «Possible effects on land markets on EU land of new direct payments» (Il possibile effetto dei nuovi pagamenti diretti previsti dalla PAC sui mercati fondiari dell’UE), 2013: «Le vendite di terreni e i prezzi degli affitti nei nuovi Stati membri sono fortemente aumentati con l’espansione del regime di pagamento unico per superficie dopo l’adesione nel 2004. La correlazione tra i pagamenti diretti e i prezzi fondiari è notevolissima e vi è una significativa capitalizzazione del regime di pagamento unico nell’UE-15» (traduzione a cura della Corte dei conti europea). Cfr. anche Istituto nazionale italiano di economia agraria «I giovani e il ricambio generazionale nell’agricoltura italiana», 2013.

19 ECORYS, LEI-Wageningen UR, Aequator Groen & Ruimte per la Commissione europea: «Young Farmers’ needs» (Le esigenze dei giovani agricoltori), settembre 2015.

20 Per la Francia cfr. la relazione annuale (2007) della Corte dei conti francese.
Per l’Italia cfr. Istituto nazionale italiano di economia agraria, «I giovani e il ricambio generazionale nell’agricoltura italiana», 2013.
Per la Spagna cfr. il paragrafo 68 della presente relazione.

21 ECORYS, LEI-Wageningen UR, Aequator Groen & Ruimte per la Commissione europea: «Young Farmers’ needs» (Le esigenze dei giovani agricoltori), settembre 2015.

22 Eurostat, Indagine sulla struttura delle aziende agricole 2007-2013.

Osservazioni

23 Considerando 47 del regolamento (UE) n. 1307/2013: «La creazione e lo sviluppo di nuove attività economiche nel settore agricolo ad opera di giovani agricoltori rappresenta una sfida sul piano finanziario di cui occorre tenere conto nell’assegnazione dei pagamenti diretti e nella scelta degli obiettivi di tali pagamenti».

24 SEC(2011) 1153 final/2 del 20 ottobre 2011, «Commission Impact Assessment, the Common Agricultural Policy towards 2020» (Valutazione d’impatto della Commissione, La politica agricola comune verso il 2020), allegato 3.

25 Il valore aggiunto netto dell’azienda è un indicatore del reddito previsto dalla rete di informazione contabile agricola, che misura l’importo disponibile per pagare tutti i fattori fissi di produzione dell’azienda (terreni, lavoro e capitale).

26 Commissione europea, Agricultural Policy Perspective Brief N° 5, «Overview of CAP Reform 2014-2020» (Documento di previsione sulla politica agricola n. 5, «Panoramica della riforma della PAC 2014-2020»), dicembre 2013.

27 Fonte: Rapporto di valutazione ex post del PSR 2007-2013, Emilia-Romagna; cfr. anche paragrafo 75.

28 Per i beneficiari di entrambe le misure è stata considerata solo la quota di incremento del valore aggiunto lordo annuo relativa all’aiuto fornito dalla misura di insediamento.

29 In media gli Stati membri hanno destinato l’1,33 % del proprio bilancio per i pagamenti diretti 2015 a questo pagamento supplementare per i giovani agricoltori. Si tratta di una stima del fabbisogno di finanziamento, non di spese effettive.

30 Articolo 50, paragrafi da 6 a 8, del regolamento (CE) n. 1307/2013. In alternativa, gli Stati membri possono assegnare un importo forfettario annuo indipendente dalle dimensioni dell’azienda (solo il Lussemburgo ha scelto quest’opzione), come previsto dall’articolo 50, paragrafo 10, del regolamento n. 1307/2013.

31 Belgio, Bulgaria, Irlanda, Spagna, Francia, Croazia, Lussemburgo, Austria, Portogallo, Slovacchia e Regno Unito (Irlanda del Nord).

32 Hanno scelto di limitare l’accesso a questo pagamento alle persone giuridiche controllate unicamente da giovani agricoltori l’Estonia, Cipro, la Lituania e la Finlandia per il periodo 2016-2020 e la Lettonia per il periodo 2017-2020.

33 Cfr. l’allegato V per una panoramica.

34 Renta de referencia: indicatore dei salari lordi non agricoli in Spagna. È definito dalla legge nazionale spagnola n. 19/1995. Nel 2016 il suo valore era di 28 397 euro.

35 Secondo la definizione di cui all’articolo 9 del regolamento (UE) n. 1307/2013. Cfr. la definizione contenuta nel glossario.

36 È il tipo di società più semplice e più comune nell’agricoltura italiana. È definita dagli articoli da 2251 a 2290 del codice civile italiano

37 Sulla base di dati parziali comunicati dagli Stati membri alla Commissione e alla Corte dei conti: alla fine di febbraio del 2017 mancavano ancora, o erano incompleti, i dati di Croazia, Francia, Italia, Romania, Malta e Regno Unito.

38 Secondo la rete di informazione contabile agricola, nel 2012 il valore aggiunto netto dell’azienda negli Stati membri dell’UE-27 era di circa 30 000 euro, mentre il valore aggiunto netto dell’azienda per unità di lavoro-anno era di circa 19 000 euro.

39 Istituto Nazionale di Economia Agraria, «I giovani e il ricambio generazionale nell’agricoltura italiana», 2013, pag. 45. Questo valore è tratto dall’indagine condotta nel quadro della rete di informazione contabile agricola e potrebbe non essere statisticamente rappresentativo della popolazione di agricoltori di età inferiore a 40 anni in Italia.

40 Le zone rurali con problemi generali di sviluppo rappresentano i territori più svantaggiati della regione, nei quali le difficoltà topografiche e la carenza di infrastrutture limitano le attività produttive, e che sono caratterizzati da un PIL pro capite sensibilmente inferiore a quello di altre zone.

41 Salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), al netto dei contributi sociali. È calcolato dall’istituto di statistica francese ed equivale a un salario mensile lordo di 1 480 euro (al 1° gennaio 2017) sulla base di 151,67 ore di lavoro al mese.

42 Renta de referencia: indicatore dei salari lordi non agricoli in Spagna. È definito dalla legge nazionale spagnola n. 19/1995. Nel 2016 il suo valore era di 28 397 euro.

43 Cfr. relazioni speciali n. 8/2012, n. 1/2013, n. 6/2013, n. 12/2013, n. 25/2015 (http://eca.europa.eu).

44 Il campione della RICA è stato costituito per osservare i redditi delle imprese agricole commerciali. Può fornire informazioni utili sulla performance economica delle imprese agricole per settore agricolo e per classe di dimensione. Non è stato però concepito per essere rappresentativo di gruppi specifici come i beneficiari della PAC o i giovani agricoltori. Di conseguenza non sono disponibili informazioni sufficientemente rappresentative in merito al reddito dei giovani agricoltori o agli effetti di specifiche misure di sostegno dell’UE, come la misura per l’insediamento dei giovani agricoltori. Per ulteriori informazioni cfr. relazione speciale n. 1/2016, paragrafi 48-50 (http://eca.europa.eu).

45 La Francia ha presentato il rapporto di valutazione ex post a fine marzo 2017, dopo la conclusione del presente audit.

46 Secondo ECORYS, LEI-Wageningen UR, Aequator Groen & Ruimte per la Commissione europea: «Young farmers’ needs in Spain» (Le esigenze dei giovani agricoltori in Spagna), settembre 2015, in Spagna il 56 % dei giovani agricoltori giudicava problematico l’accesso al credito, rispetto al 33 % dei giovani agricoltori nei 28 Stati membri dell’UE.

47 Sulla base del numero medio di agricoltori della fascia di età fra 15 e 44 anni nel periodo 2007-2013.

Risposte della Commissione

1 Lettere a DK (Ares(2015)162942 del 15/01/2015), NL (Ares(2015)1173220 - 17/03/2015), EE (Ares(2016)6004433 - 19/10/2016) rese disponibili a tempo debito per la consultazione da parte delle autorità degli Stati membri tramite CircaBC.

2 Seminario di esperti «Payment for Young Farmers – exchange of Member States’ experiences of implementation and control» (Pagamento per i giovani agricoltori - scambio di esperienze di attuazione e controllo degli Stati membri) organizzato il 23 settembre 2015 (documentazione a disposizione degli Stati membri in CircaBC).

EventoData
Adozione del piano di indagine (APM) / Inizio dell’audit16.3.2016
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit)30.3.2017
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio31.5.2017
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit) 28.6.2017

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione di audit I – presieduta da Phil Wynn Owen, Membro della Corte – la quale è specializzata nell’uso sostenibile delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da Janusz Wojciechowski, Membro della Corte, coadiuvato da Kinga Wisniewska-Danek, capo di Gabinetto; Katarzyna Radecka-Moroz, attaché di Gabinetto; Helder Faria Viegas, primo manager; Lorenzo Pirelli, capo incarico; Malgorzata Frydel, vice capo incarico. L’équipe di audit era composta da Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia e Diana Voinea. Hanno prestato assistenza di segreteria Frederique Hussenet, Monika Schmidt e Terje Teppan-Niesen.

Da sinistra a destra: Kinga Wisniewska-Danek, Carlos Sanchez Rivero, Malgorzata Frydel, Frédéric Soblet, Janusz Wojciechowski, Diana Voinea, Katarzyna Radecka-Moroz, Helder Faria Viegas, Lorenzo Pirelli.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).

Rendere più mirato il sostegno dell’UE ai giovani agricoltori per promuovere efficacemente il ricambio generazionale
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

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© Unione europea, 2017

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