Den gemensamma resolutionsnämnden: det krävande arbetet med att skapa en bankunion har inletts, men mycket återstår

Sammanfattning och kommentarer

I

För att förhindra en ny finanskris i Europa som den som inträffade 2008 har EU byggt upp nya institutionella strukturer som ska säkerställa en stabilare finansiell sektor på den inre marknaden. Dessa strukturer består bland annat av den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen. Denna rapport handlar främst om den gemensamma resolutionsnämnden, som tillsammans med de nationella resolutionsmyndigheterna i euroområdet utgör den gemensamma resolutionsmekanismen.

II

Ett enhetligt regelverk med harmoniserad lagstiftning och riktlinjer för resolution och tillsyn av banker har tagits fram. När det gäller resolution består det enhetliga regelverket av ett antal delar som tillsammans utgör rättesnöret för den gemensamma resolutionsnämndens arbete. Den gemensamma resolutionsnämnden inrättades så sent som 2015 och kan fortfarande sägas befinna sig i inledningsfasen. Den har dessutom ålagts tunga ansvarsområden inom väldigt kort tid.

III

Den gemensamma resolutionsnämndens arbete bör betraktas som en del i ett system där även tillsynsmyndigheter (till exempel ECB) och tillsynsorgan (som Europeiska bankmyndigheten) ingår. Tillsynsmyndigheterna ansvarar för den permanenta tillsynen av banker som ingår i deras ansvarsområde. Om återhämtnings- och interventionsåtgärder inte hjälper betecknas en bank som ”en bank som fallerar eller sannolikt kommer att fallera”, och resolutionsmyndigheterna griper in. Den gemensamma resolutionsnämnden ansvarar, med stöd från de nationella resolutionsmyndigheterna, för att ta fram en beredskapsplan för resolution för bankerna inom sitt ansvarsområde och för att leda bankresolutionsförfarandena, när det är nödvändigt och lämpligt. Nämnden ansvarar för alla betydande banker och för gränsöverskridande mindre betydande banker i euroområdet.

IV

Enligt EUF-fördraget har revisionsrätten rätt att få fullständig tillgång till revisionsobjektens dokumentation som behövs för revisionsarbetet. Under revisionen fick vi omfattande dokumentation från den gemensamma resolutionsnämndens ledning och personal, vilket innebär att vi anser oss ha god grund för slutsatserna i denna rapport. Vi fick dock inte tillgång till all den dokumentation som begärdes.

V

Vi har förstått att det har varit en stor utmaning att inom en väldigt snäv tidsram bygga upp den gemensamma resolutionsnämnden från grunden. Vi har sett brister i nämndens sätt att ta fram resolutionsplaner. Dessa brister måste naturligtvis rättas till, såväl inom nämnden som i den lagstiftning och de samarbetsformer som gäller för resolutionsarbetet, men de måste ändå ses utifrån det faktum att man fortfarande befinner sig i en inledningsfas.

VI

Den gemensamma resolutionsnämnden har ännu inte färdigställt resolutionsplanerna för de banker som den har ansvar för. Trots att nämnden har arbetat hårt och länge för att det åtminstone ska finnas preliminära versioner av resolutionsplanerna för de flesta banker, finns det många krav i det enhetliga regelverket som de resolutionsplaner som antogs 2016 inte uppfyller. Problemet mildras visserligen något av att det finns tillgång till ytterligare bakgrundsinformation, men det finns trots det betydande brister när det gäller uppfyllande av de lagstadgade kraven.

VII

Det första som nämnden bör göra är att fastställa när den första resolutionsplanen som är helt i enlighet med det enhetliga regelverket ska tas fram för varje enskild bank som ingår i nämndens ansvarsområde. Nämnden bör sedan ta fram dessa planer i tur och ordning beroende på hur stora risker de innebär. Planerna bör innehålla en utvärdering av möjligheten till resolution av respektive bank och av genomförbarheten och trovärdigheten i de valda resolutionsstrategierna.

VIII

För att säkerställa att det finns tillräcklig kapacitet att absorbera förluster i banksektorn måste nämnden även upprätta ett system med regler och riktlinjer för resolutionsplanering, som även bör innehålla en policy för hur man ska avgöra vilka minimikrav som ska gälla för kapitalbas och kvalificerade skulder. Anvisningar och den gemensamma resolutionsnämndens handbok för resolutionsplanering måste tas fram eller uppdateras efter behov.

IX

Nämnden har sedan starten haft svårt att rekrytera tillräckligt många medarbetare med rätt kompetens. Förseningar i bemanningen har inverkat negativt på alla delar av nämndens verksamhet, trots medarbetarnas engagemang och motivation. Nämnden måste öka takten i sitt rekryteringsarbete och se till att personalavdelningen har tillräckligt med resurser för att tillgodose rekryteringsbehoven, särskilt när det gäller mer specialiserade och högre befattningar. Om bemanningsmålen inte kan uppnås, eller om tillfälliga åtgärder krävs, bör nämnden överväga alternativa lösningar.

X

Fördelningen av operativa uppgifter mellan de nationella myndigheterna och nämnden, liksom ansvarsfördelningen mellan dem, är fortfarande otydlig, och de interna resolutionsenheterna är fortfarande underbemannade. Nämnden måste snarast lösa dessa problem.

XI

Nämnden har samlat på sig betydande erfarenhet från praktisk tillämpning av den rättsliga ramen. Eftersom man nu besitter denna erfarenhet bör nämnden uppmuntra lagstiftaren att anpassa regelverket så att nämndens arbete och dess bidrag till systemet blir mer ändamålsenligt. Bland annat bör ändringar göras rörande nämndens ansvarsområden och rörande tillgången till information och informationsflödet mellan nämnden och ECB (särskilt i samförståndsavtalet). Den gemensamma resolutionsnämnden bör även få tillgång till ett moratorieverktyg.

Inledning

Bankunionen

01

För att förhindra en ny finanskris i Europa som den som inträffade 2008 har EU vidtagit nya politiska åtgärder som ska säkerställa en stabilare finansiell sektor på den inre marknaden. Det rör sig om sådant som strängare kapital- och likviditetskrav på banker, harmoniserade regler för hantering av fallerande banker och bättre skydd för insättare. Denna nya lagstiftning utgör tillsammans med de tillhörande organen och myndigheterna det som kallas för EU:s bankunion.

02

Bankunionen består av två institutionella pelare. Den första är den gemensamma tillsynen av banker genom den gemensamma tillsynsmekanismen. Den andra är ett förfarande för ordnad avveckling av banker¹: den gemensamma resolutionsmekanismen. En tredje pelare har föreslagits i form av ett europeiskt insättningsgarantisystem. Denna rapport handlar främst om den gemensamma resolutionsnämnden, som tillsammans med de nationella resolutionsmyndigheterna i euroländerna, genom den gemensamma resolutionsmekanismen, utgör ”centralmakten” när det gäller resolution genom den gemensamma resolutionsmekanismen för hantering av fallerande banker.

03

Den gemensamma resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna ansvarar för resolutionen av banker tillsammans. Syftet med resolution är att bankens kritiska funktioner ska kunna upprätthållas. Om en bank inte har några kritiska funktioner och dess fallissemang inte skulle medföra någon risk för finansiell instabilitet avvecklas banken med normala insolvensförfaranden. Principen bakom det nya regelverket är att genom ett antal regler på EU-nivå och nationell nivå minska antalet bankfallissemang som destabiliserar och skapar oreda, samtidigt som fordringsägare får lämpligt skydd. Om regelverket tillämpas på rätt sätt begränsas kostnaderna för skattebetalarna samtidigt som den finansiella stabiliteten ökar, vilket gynnar ekonomisk tillväxt.

04

Sedan 2013 har EU arbetat med att ta fram harmoniserade regler för tillsyn och resolution av banker. Dessa brukar gå under beteckningen det enhetliga regelverket. När det gäller resolution (mer information finns i bilaga I) består det enhetliga regelverket främst av förordningen om en gemensam resolutionsmekanism, direktivet om återhämtning och resolution av banker, kommissionens delegerade förordningar och Europeiska bankmyndighetens normer och riktlinjer.

Den gemensamma resolutionsnämndens roll

05

Den gemensamma resolutionsnämnden ansvarar för resolution av alla betydande banker i euroområdet, liksom av mindre betydande banker med gränsöverskridande verksamhet². Mindre betydande banker med gränsöverskridande verksamhet är banker som består av ett moderbolag med hemvist i euroområdet och minst ett dotterbolag i en annan medlemsstat i euroområdet. I januari 2017 hade den gemensamma resolutionsnämnden ansvar för 141 banker, vilket motsvarade över 80 % av de samlade banktillgångarna i euroområdet. De nationella resolutionsmyndigheterna ansvarar för resolutionen av alla andra banker på nationell nivå, cirka 3 250 juridiska personer³.

06

Den gemensamma resolutionsnämndens huvuduppgifter är

1. att utarbeta resolutionsplaner för alla banker som den ansvarar för och fastställa nivån för kapitalbas och skulder av sådana typer som eventuellt skrivs ned vid resolution (en reserv som kallas minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder),
2. att fatta resolutionsbeslut om vilken åtgärd som ska vidtas i händelse av bankresolution,
3. att säkerställa harmonisering och enhetlighet inom den gemensamma resolutionsmekanismen,
4. att förvalta den gemensamma resolutionsfonden som under vissa omständigheter bistår med finansiellt stöd i resolutionsarbetet⁴.

07

I enlighet med förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen inrättades den gemensamma resolutionsnämnden i augusti 2014 och blev ett oberoende organ i januari 2015. Den stod först tillfälligt under kommissionens ledning (några månader) innan nämndens styrelseledamöter hade tillträtt. Nämnden har sitt huvudkontor i Bryssel, och hade i slutet av 2016 170 medarbetare. Den kan fortfarande sägas befinna sig i inledningsfasen.

08

Nämnden fattar sina beslut genom verkställande sessioner och plenarsessioner. Vid de verkställande sessionerna närvarar ordföranden, vice ordföranden och fyra permanenta ledamöter (som inte företräder nationella resolutionsmyndigheter). Ordföranden (eller vice ordföranden) och de fyra permanenta ledamöterna röstar vid de verkställande sessionerna. När man behandlar en specifik bank närvarar även företrädare för den nationella resolutionsmyndigheten i den berörda medlemsstaten (utökad verkställande session). Vid plenarsessionerna närvarar en företrädare för varje nationell resolutionsmyndighet, och plenarsessionerna måste medverka i resolutionsbeslut i de fall då den gemensamma resolutionsfonden gett bistånd till den aktuella resolutionen som överstiger 5 miljarder euro (eller när det gäller likviditetsstöd som överstiger 10 miljarder euro).

Den gemensamma resolutionsnämndens samarbete med andra myndigheter

09

Förfarandet för att hantera en bank i ekonomiska svårigheter kan bestå av tre operativa faser (se figur 1) efter förberedelser och planering. Först kommer återhämtningsfasen då banken måste vidta åtgärder enligt sin egen återhämtningsplan. Återhämtningsplanen granskas av tillsynsmyndigheten, det vill säga ECB för banker som har stor betydelse inom euroområdet.

10

Nästa fas (allvarligare) är tidigt ingripande, där tillsynsmyndigheten har rätt att framtvinga särskilda åtgärder. Nämnden fattar inga beslut i de två första faserna, men har delat att ansvar att följa utvecklingen i den aktuella banken och förbereda för de eventuella resolutionsåtgärder som beskrivs i nästa fas.

11

Den tredje fasen är resolution, och det är här som resolutionsnämnden har en avgörande roll. Resolution inleds om ECB underrättar nämnden om att en bank som mekanismen utövar tillsyn över anses fallera eller sannolikt kommer att fallera eller om nämnden självständigt gör en sådan bedömning. Nämnden får endast besluta att försätta en enhet i resolution om följande villkor är uppfyllda: det finns inte några alternativa åtgärder och resolution (i stället för insolvensförfaranden) bedöms ligga i allmänhetens intresse. Eftersom systemet består av ECB, nämnden och ett antal andra nationella och europeiska myndigheter är bra kommunikation och ömsesidig förståelse en förutsättning för att allt ska fungera väl.

12

Nämnden kan endast anta en resolutionsordning med utnyttjande av den gemensamma resolutionsfonden om kommissionen har fastställt att det är tillåtet enligt reglerna för statligt stöd. Därefter godkänner kommissionen det belopp från fonden som fastställts i nämndens resolutionsordning.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

13

Vi undersökte om den gemensamma resolutionsnämnden har de verktyg som behövs för att på ett ändamålsenligt sätt genomföra bankresolutioner. I synnerhet analyserades

1. kvaliteten på nämndens resolutionsplanering för enskilda banker (se punkterna 24–83),
2. om nämnden är inrättad på sådant sätt att den uppfyller lagkraven för resolutionsplanering (se punkterna 84–102),
3. om nämnden har den personal som behövs för att utföra de uppgifter som ålagts den och om ramen för samarbetet är tillfredsställande (se punkterna 103–142).

14

I slutet av rapporten återfinns slutsatser och rekommendationer (se punkterna 143–158) enligt samma disposition.

15

När det gäller a) undersökte vi om nämndens resolutionsplaner är lämpliga och systematiska och om de innehåller utvärderingar av möjligheterna till resolution och fastställda minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder.

16

För denna del av revisionen bestod revisionspopulationen av 58 fullständiga resolutionsplaner som nämnden hade tagit fram för bankerna före utgången av januari 2017. Från dessa planer ansåg sig nämnden kunna tillhandahålla fem särskilt viktiga kapitel som vi undersökte (se punkt 26). Vi tittade på åtta exempel av varje kapitel, slumpvist utvalda från denna population, men aldrig fler än två kapitel från samma plan, vilket innebär sammanlagt 40 kapitel (som gällde 31 olika banker). Från de utvalda kapitlen tog nämnden bort alla bankspecifika uppgifter och uppgifter som kommit från ECB. Genom denna arbetsmetod kunde revisorerna göra en relativt noggrann undersökning av vissa avgörande aspekter av planerna och dra viktiga slutsatser. Det gick dock inte att få någon helhetsbild över hur heltäckande planerna var eller huruvida vissa delar av dem motsäger varandra, varför vi fick be om ytterligare information (se punkt 36), vilket vi fick angående tre banker.

17

När det gäller b) undersökte vi om nämnden tillämpar ett lämpligt regelsystem med handböcker, riktlinjer och ramar för resolutionsplanering.

18

När det gäller c) undersökte vi om nämnden har anställt tillräckligt många medarbetare med rätt kompetens och om de fått ytterligare utbildning. Vi undersökte även hur ändamålsenligt samarbetet mellan nämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna samt ECB är.

19

I vår revision användes vi oss av kriterier från följande källor:

1. Lagstadgade krav i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen och återhämtnings- och resolutionsdirektivet.
2. Kommissionens delegerade förordning som specificerar innehållet i resolutionsplanerna.
3. En lista med viktiga attribut för effektiva resolutionssystem för finansinstitut, utfärdad av rådet för finansiell stabilitet.
4. Modellen med fyra försvarslinjer från Financial Stability Institute⁵.

20

När det gäller resolutionsplaner som antagits senast januari 2017 utfördes det mesta av fältarbetet i revisionen mellan oktober 2016 och juli 2017.

21

Revisionsbevisen består av information insamlad genom möten och intervjuer med nämndens personal, liksom en genomgång av nämndens interna dokumentation, allmänt tillgängliga uppgifter och uppgifter från nämnden⁶ (i tillämpliga fall) samt en enkätundersökning av 20 nationella resolutionsmyndigheter⁷.

Tillgång till bevis och sekretessfrågor

22

Granskningsbefogenheterna och granskningsuppdraget för denna effektivitetsrevision följer av de allmänna bestämmelserna i artikel 287 i EUF-fördraget som ger revisionsrätten tillgång till all dokumentation som behövs för revisionsuppdraget. Under revisionens gång hävdade nämnden att det av hänsyn till den finansiella stabiliteten fanns vissa sekretessfrågor rörande nämndens uppgifter om specifika banker och deras rutiner (se även punkt 16). Fördraget innehåller inga särskilda undantag för denna typ av uppgifter, men vi lyckades enas om en lösning om hur denna typ av uppgifter skulle behandlas och skyddas, och vi arbetade tillsammans med nämndens ledning för att minska eventuella faktiska och skenbara risker, samtidigt som vi kunde få tillgång till alla uppgifter som var nödvändiga för revisionens genomförande. Bland annat arbetade vi mycket med anonymiserade uppgifter som behövdes för revisionen.

23

Genom nämndens samarbete och hjälp kunde vi genomföra en utförlig revision och på goda grunder dra de slutsatser som läggs fram i denna första särskilda rapport om nämndens arbete. Vi bereddes tillgång till stora delar av dokumentationen, dock med några betydelsefulla undantag. Särskilt det faktum att vi inte fick se vissa vägledande dokument (som nämnden påstod endast fanns i utkastversioner) fick bland annat som följd att vi inte fullt ut kunde avgöra om nämndens arbetssätt helt och hållet är i enlighet med det enhetliga regelverket, och att vi endast fick tillgång till anonymiserade uppgifter i resolutionsplanerna innebar att vi inte kunde kontrollera om planerna var heltäckande eller om vissa delar av dem motsade varandra. Vi kunde trots det dra ett antal välgrundade slutsatser om resolutionsplanerna, vilket framgår senare i denna rapport (se bilaga II).

Iakttagelser

Resolutionsplanerna: fortfarande i allra högsta grad ett pågående arbete

24

I denna del undersöker vi de viktigaste beståndsdelarna i de resolutionsplaner som nämnden tagit fram och redovisar huruvida planerna överensstämmer med det enhetliga regelverket.

Pågående planering

25

Resolutionsplaneringen, som är nämndens permanenta huvudsakliga uppgift, gäller alla banker som nämnden har ansvar för, inte bara de som anses ha problem. Resolutionsplaneringsarbetet inleds med att en resolutionsplan tas fram. I och med detta måste nämnden avgöra vilka som är bankens kritiska funktioner och kärnaffärsområden. Sedan undersöker nämnden om banken kan avvecklas genom det nationella insolvensförfarandet. Detta är förstahandsvalet om inte nämnden anser att resolution ligger i allmänhetens intresse. Om nämnden kommer fram till att allmänintresse föreligger måste nämnden upprätta en resolutionsstrategi anpassad efter den aktuella bankens speciella omständigheter. När det är gjort undersöker nämnden om det är troligt att det finns hinder för en effektiv resolution av banken⁸. Resolutionsplanen måste innehålla uppgifter om hur sådana hinder ska kunna undanröjas. I figur 2 illustreras resolutionsplaneringsarbetet.

26

Resolutionsplaner består i huvudsak av följande delar¹⁰:

1. Strategisk affärsanalys: fastställande av bankens kritiska funktioner och kärnaffärsområden.
2. Föredragen resolutionsstrategi: I denna del av arbetet utvärderas även resolutionsstrategins genomförbarhet och trovärdighet.
3. Finansiell och operativ kontinuitet: en undersökning av de finansiella och operativa förutsättningarna för att verksamheten ska fortgå medan resolutionen pågår.
4. Sammanfattning av utvärderingen av resolutionsmöjligheterna: en utvärdering av vilka väsentliga hinder som finns och hur de kan avlägsnas. I denna del bestäms även minimikraven för kapitalbas och kvalificerade skulder.
5. Sammanfattning.

Nämndens metod för resolutionsplanering

27

Nämndens arbete med resolutionsplaner kan delas upp i fyra faser: Det inleds med en preliminär resolutionsplan, som sedan uppdateras och utökas.

1. I de preliminära planerna (eller förstafasplanerna) är det främst aspekterna i den strategiska affärsanalysen som behandlas. Dessa planer måste inte godkännas i ett nämndsammanträde i en utökad verkställande session (se punkt 8) och är främst till för internt bruk.
2. Andrafasplanerna är mer omfattande än de preliminära planerna och måste antas i en utökad verkställande session (se punkt 8). De överlämnas till resolutionskollegier för beslut, men innehåller inga fastställda väsentliga hinder eller minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder.
3. I tredjefasplanerna fastställs minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder på koncernnivå.
4. I fjärdefasplanerna fastställs väsentliga hinder och minimikrav på koncernnivå och för enskilda enheter.

28

I januari 2017 uppdrog lagstiftaren åt nämnden att anta 130 resolutionsplaner¹¹, och det finns inget utrymme i lagen för några mellanliggande steg. Än så länge har detta mål inte uppnåtts på grund av resursbrist (se punkterna 103–124). Fram till slutet av januari 2017 hade 65 andrafasplaner upprättats, varav 64 hade antagits¹², och preliminära planer hade upprättats för ytterligare 32 banker (se figur 3).

29

Enligt lagstiftningen¹³ ska nämnden fastställa datum för när de första resolutionsplanerna som följer det enhetliga regelverket ska vara utarbetade, men det har den inte gjort.

30

Under 2016 hade nämndens interna resolutionsenheter börjat utarbeta omfattande andrafasplaner. Enligt nämndens egna uppgifter var dessa utförliga och mellan 150 och 300 sidor långa. Under andra delen av 2016 fattade nämnden, i en verkställande session, ett vägledande beslut om att kortare resolutionsplaner, på cirka 40 sidor, skulle tas fram. Beslutet togs för att underlätta beslutsprocessen och göra den mer hanterbar.

31

Trots att det finns stora skillnader i komplexitet mellan olika banker gäller denna vägledande gräns alla planer. Det innebär att en stor del nödvändig och/eller obligatorisk information inte finns med, vilket diskuteras i nästa avsnitt.

32

I figur 4 sammanfattas nämndens upplägg för resolutionsplanerna från 2017 och framåt, och här visas vilka det är som får ta del av vilka delar av planerna. Alla intressenter får inte samma bitar av information från nämnden. Anmärkningsvärt är att varken resolutionskollegierna eller nämndens verkställande session får ta del av den tekniska bakgrundsinformationen, som innehåller viktig information om till exempel alternativa resolutionsstrategier. Det finns inga bestämmelser i lagstiftningen¹⁴ om begränsning av utbytet av relevant information med medlemmar av resolutionskollegium.

Figur 4

Resolutionsplaner från 2017 och framåt, upplägg och mottagare

	Plan	Bilagor	Teknisk bakgrundsinformation	Presentationsbilder
Innehåll	Resultat från den obligatoriska analysen samt en översiktlig sammanfattning av denna	Standardiserade bilagor, t.ex. listor (kontaktpersoner, it-system och liknande), skulduppgifter/EBA:s mallar, utvärdering av resolutionsmöjligheterna, motiverat förslag till MREL, planer för flera ingångspunkter och bankens förslag på hur hinder ska undanröjas.	Tekniska analyser/antaganden som ligger till grund för huvuddelarna av resolutionsplanen (t.ex. kritiska funktioner, tillgång till finansmarknadens infrastruktur, resolutionsverktyg/alternativa strategier, tillgång till likviditet på kort sikt, intecknade tillgångar och operativ kontinuitet)	Att använda när planerna presenteras för resolutionskollegierna
Ges till15:	Resolutions-mekanismen, utökad verkställande session och medlemmar i resolutionskollegierna	Resolutions-mekanismen, utökad verkställande session och medlemmar i resolutionskollegierna	Resolutionsmekanismen och ECB	Medlemmar och observatörer i resolutionskollegier

Källa: På grundval av uppgifter från den gemensamma resolutionsnämnden.

33

Enligt nämndens arbetsplan för 2017 skulle 27 preliminära planer tas fram av de 33 planer som ännu inte påbörjats vid januaris utgång 2017. De 32 preliminära planer som redan fanns skulle tas till fas två, och de 65 andrafasplaner som fanns skulle tas till fas tre. Arbetet skulle vara färdigt första kvartalet 2018.

34

Utifrån hur långt man hade kommit fram till mitten av juli 2017, den uppskattade arbetsmängden och nämndens nuvarande bemanning förefaller den tidsplanen vara väl optimistisk (se även punkterna 114, 124 och 125).

Översikt över resolutionsplanernas innehåll

35

I det enhetliga regelverket finns vägledning om vad resolutionsplanerna ska innehålla. För att bedöma om nämnden följer regelverket tog vi fram ett stort antal kriterier utifrån det enhetliga regelverkets krav på resolutionsplaner och undersökte urvalet av resolutionsplaner med utgångspunkt i dessa. Såsom visas i nedanstående punkter uppfyllde själva resolutionsplanerna inte många av de kriterier som vi hade ställt upp.

36

Nämnden uppgav för oss att det visserligen kanske fattades detaljer i själva resolutionsplanerna, men att man hade tillräckligt med bakgrundsinformation som kunde komplettera nästan hälften av det förväntade totala antalet planer. Denna information ingick visserligen inte formellt i resolutionsplanerna, men utgjorde ändå en viktig del i den underliggande information som nämnden använt för att bilda sig en uppfattning om bankerna inom sitt ansvarsområde och fatta beslut om dessa banker. Vi undersökte detta material rörande tre banker och konstaterade att det inte fattades så mycket information i nämndens uppgifter som vi hade trott utifrån att endast ha läst själva resolutionsplanerna. Det finns dock fortfarande väsentliga brister vad gäller uppfyllandet av kraven i det enhetliga regelverket.

Viktiga delar av resolutionsplanerna fattas fortfarande

37

I nedanstående punkter beskrivs de delar där vår utvärdering visar att nämndens resolutionsplaner inte uppfyller kraven i det enhetliga regelverket.

Strategisk affärsanalys

38

Inom detta område fanns det ett stort antal brister av olika typ i resolutionsplanerna. De innehöll till exempel inte tillräckliga beskrivningar av hur bankkoncernerna var uppbyggda eller någon tillräcklig utvärdering av deras affärsmodeller, styrning och ägarskap med hänsyn till resolutionsplaneringen. De enda finansrelaterade uppgifterna som fanns var generella och konsoliderade och inte specificerade för varje betydande enhet så som krävs enligt handboken för resolutionsplanering. Dessa brister vägdes till viss del, men inte helt, upp av de ytterligare uppgifter som fanns i bakgrundsinformationen och anmärkningarna.

39

Det allvarligaste var att planerna i urvalet var ofullständiga när det gäller kritiska interna och externa ömsesidiga beroendeförhållanden inom organisationen¹⁶. Nämnden har information om väsentliga motparter, men vi kunde inte se att man hade gjort någon analys av den som gjorde att man kunde hitta potentiella spridningsrisker.

Kritiska funktioner

40

De strategiska affärsanalyserna ska inbegripa en utvärdering av vilka funktioner som är så kritiska att det skulle få stora konsekvenser för den finansiella stabiliteten eller realekonomin om de upphörde. I utvärderingen ska man även göra en bedömning av i vilken utsträckning bankens funktioner kan ersättas av en eller flera andra banker på marknaden. Det var i kapitlen i vårt urval inte alltid tydligt vad nämnden hade grundat sina utvärderingar på.

41

Nämnden har dock förbättrat situationen betydligt genom vägledning till de interna resolutionsenheterna och en mall som ska användas från och med 2017 för att samla in information om kritiska funktioner.

42

Nämnden kunde inte förse oss med någon översikt över de kritiska funktionerna i alla banker som tillhör deras ansvarsområde. I de flesta granskade kapitlen ansågs inlåning vara en kritisk funktion. I vissa resolutionsplaner gjordes skillnad mellan inlåning från privatpersoner och företag, men inte i alla.

43

Det eventuella behovet av att undanta vissa skulder, till exempel prioriterade insättningar som inte är täckta, från skuldnedskrivningen, eftersom de utgör en så kallad kritisk funktion, innebär att skuldsumman i skuldnedskrivningen blir mindre, vilket gör det ännu viktigare att det finns en tillräcklig MREL-reserv. Inget belopp för minimikraven för kapitalbas och kvalificerade skulder har dock fastställts i de resolutionsplaner som hittills har upprättats, vilket ökar sannolikheten för att man ska komma fram till att resolution av bankerna inte är möjlig.

Föredragen resolutionsstrategi

Bedömning av likvidationens trovärdighet och genomförbarhet

44

Innan nämnden fastställer en resolutionsstrategi ska man ha undersökt huruvida en likvidation enligt normala insolvensförfaranden är trovärdig och, om den är det, huruvida den även är genomförbar.

45

När nämnden utvärderar hur trovärdigt det är med en likvidation tittar man även på vilka konsekvenser det kan få på finanssystemet. I synnerhet måste nämnden avgöra huruvida man genom likvidation skulle kunna uppnå resolutionsmålen¹⁷, varav ett är att garanterade insättningar ska skyddas¹⁸.

46

I sina utvärderingar av trovärdighet hävdade nämnden i flera fall att det tillämpliga insättningsgarantisystemet inte kunde uppfylla kraven i direktivet om insättningsgarantisystem. Inte heller fanns det så mycket medel i systemet att det skulle räcka vid en likvidation av en betydande bank. Alltså är det svårare att uppnå målet om att skydda garanterade insättningar genom likvidation.

47

För att kunna bedöma om en likvidation är genomförbar måste nämnden undersöka om banken har ett ledningsinformationssystemen som gör att det går att få fram den information som behövs enligt direktivet om insättningsgarantisystem. Man måste till exempel kunna få fram hur stora de garanterade insättningarna per insättare är sammanlagt, eftersom det garanterade beloppet på 100 000 euro per insättare enligt direktivet om insättningsgarantisystem måste betalas ut inom en viss tid¹⁹.

48

Vi hittade ingen information i de granskade resolutionsplanerna om mängden tillgängliga medel i insättningsgarantisystemen som kunde göra en sådan utvärdering möjlig.

49

Det finns ingen lag om att de nationella insättningsgarantisystemen måste samarbeta med den gemensamma resolutionsnämnden. Trots det kan den delegerade förordningen förstås så att nämnden ska ta hänsyn till de nationella insättningsgarantisystemen²⁰. Det har den dock inte gjort.

50

I de flesta resolutionsplaner dras slutsatsen att likvidation inte är ett trovärdigt alternativ. Vi fann dock endast vagt formulerade motiveringar till dessa slutsatser, till exempel att det skulle innebära väsentlig negativ inverkan på banksektorn i landet. Det gavs inga utförligare detaljer, vilket strider mot det enhetliga regelverket²¹.

51

Resolutionsåtgärder får vidtas i allmänhetens intresse om det behövs för att resolutionsmålen ska uppnås och om åtgärderna är proportionerliga i förhållande till dessa mål. Det måste även ha fastslagits att likvidation inte skulle uppfylla resolutionsmålen i samma utsträckning. De enda formuleringarna av detta slag i resolutionsplanerna var väldigt allmänna, och inga mer ingående uppgifter ges.

52

Den obligatoriska uppgiften om hur likvidation skulle påverka bankens beroende av extraordinärt finansiellt stöd från allmänna medel finns inte heller med²².

Fastställa den föredragna resolutionsstrategin

53

Fram till utgången av januari 2017 har nämnden tagit fram resolutionsstrategier utgående ifrån att potentiella hinder (som kan vara väsentliga) ska hanteras vid något tillfälle längre fram, när även minimikraven på andel kapitalbas och kvalificerade skulder har fastställts.

54

Vi hittade inga föredragna resolutionsstrategier där hänsyn även togs till oväntade händelser som kan inträffa inom en snar framtid. Om det därför inom en snar framtid blir nödvändigt att fatta resolutionsbeslut innebär detta att besluten kommer att avvika från planerna.

55

Enligt det enhetliga regelverket måste det finnas en beskrivning av alla övervägda alternativ till den föredragna resolutionsstrategin i fall den föredragna strategin inte kan genomföras²³. I de allra flesta kapitel som vi granskade angavs inga alternativ till den föredragna strategin.

56

Enligt det enhetliga regelverket måste resolutionsstrategikapitlet innehålla en uppskattning av hur lång tid det kan tänkas ta att genomföra alla väsentliga delar av planen²⁴. Någon sådan tidsram fanns dock inte i något av de kapitel vi granskade.

Fastställa resolutionsverktyg och resolutionsbefogenheter

57

I det stora flertalet planer är det skuldnedskrivningsalternativet med öppen bank som valts som resolutionsverktyg. Det innebär att banken helst ska stänga på en fredag och sedan öppnas som vanligt igen på måndagen, med resolutionsåtgärden skuldnedskrivning genomförd över helgen.

58

I en del av resolutionsplanerna anges att det inte skulle gå att få fram de uppgifter som behövs för skuldnedskrivning tillräckligt fort på grund av bankernas it-system.

59

Olika operativa frågor rörande skuldnedskrivningsverktyget har undersökts i en intern granskning som nämnden har genomfört. I granskningen kom man fram till att det finns en del kvar att göra, särskilt när det gäller den förväntade tidsramen och om hur konverteringar och nedskrivningar ska genomföras i praktiken enligt ordningsföljden. Nämnden planerar inte att tillhandahålla intern vägledning om hur skuldnedskrivningsverktyget ska tillämpas förrän det fjärde kvartalet 2017, trots att det i de flesta resolutionsplaner anges att det är detta verktyg som ska användas.

60

Att skriva ned skulder till insättare och obligationsinnehavare inom 48 timmar skulle vara en enorm teknisk utmaning för de flesta banker med tanke på komplexiteten i deras organisations- och it-system. Innan någon skuldnedskrivningsplan kan genomföras måste det gå att ur bankernas organisationssystem få fram uppgifter på hur mycket det är som kan skrivas ned. Nämnden kräver i dagsläget inte att bankerna ska testa skuldnedskrivningsverktyget för att se om det fungerar.

61

Enligt vår mening överskattas en banks förlustabsorberingskapacitet om man även räknar in de skulder som inte kan skrivas ned inom den tidsram som förutses i resolutionsstrategin.

62

Kommissionen har nyligen föreslagit att ett EU-omfattande moratorieverktyg ska införas. Det skulle till exempel kunna användas för att skjuta upp en banks betalningsskyldighet i högst fem arbetsdagar. Enligt förslaget ska tillsynsmyndigheten samråda med resolutionsmyndigheten, men den senare skulle inte själv ha någon befogenhet att aktivera verktyget²⁵. Alternativet att ha ett moratorieverktyg som resolutionsmyndigheterna själva kan använda skulle ge flexibilitet (inte minst för den berörda banken) i förberedelserna inför skuldnedskrivning.

63

Enligt det enhetliga regelverket ska resolutionsverktygets verkställbarhet beaktas²⁶. Vi hittade inga uppgifter om det i de resolutionsplaner som vi granskade.

64

Enligt det enhetliga regelverket ska nämnden informera om de resolutionsbefogenheter som den ämnar utöva i resolutionsplanerna²⁷. Vi hittade dock ingen sådan information i några av de granskade planerna. Det kan till exempel röra sig om befogenheter att förlänga löptider eller häva vissa avtal, till skillnad från de allomfattande åtgärder som moratorier skulle innebära. Befogenheterna omnämns i mallen för resolutionsordningar. För att det ska vara möjligt att avgöra vilka befogenheter som ska nyttjas är det dock nödvändigt att analysera och förstå vilken typ av skulder befogenheterna ska tillämpas på, och några sådana detaljerade uppgifter finns inte i resolutionsplanerna i vårt urval.

Bedömning av den föredragna resolutionsstrategins genomförbarhet och trovärdighet

65

Vi hittade inga bedömningar av de valda resolutionsstrategiernas genomförbarhet i de kapitel som vi granskade. Det finns alltså inga uppgifter om huruvida de föredragna resolutionsstrategierna skulle kunna tillämpas effektivt inom en lämplig tidsram, såsom krävs enligt det enhetliga regelverket²⁸.

66

Resolutionsmyndigheterna måste även bedöma strategiernas trovärdighet, vilket innebär att de ska ta hänsyn till de sannolika effekterna av resolution på det finansiella systemet och den reala ekonomin. Några sådana bedömningar stod dock inte heller att finna i de granskade planerna. Nämnden hade inte gjort någon bedömning av vilka effekter de valda resolutionsverktygen (särskilt skuldnedskrivningsverktyget) skulle kunna få. Man hade inte heller beaktat hur andra finansinstitut, små och medelstora företag och icke-professionella investerare skulle kunna påverkas²⁹.

Värdering i samband med resolution

67

Enligt det enhetliga regelverket ska det finnas en beskrivning av den information som är nödvändig för att genomföra resolutionsstrategin³⁰. En viktig del i det är att nämnden får information om den värdering av banken som görs i resolutionssyfte, vilket är ett väldigt komplicerat och tidskrävande arbete. Vi fann inga uppgifter om detta i något av de granskade kapitlen. Vi får förmoda att nämnden, trots kravet på det, inte kunde bedöma förmågan att tillhandahålla denna information³¹.

Finansiell och operativ kontinuitet

68

Enligt det enhetliga regelverket måste resolutionsplanerna innehålla en analys av finansieringskraven i resolutionsstrategin. I de planer som vi granskat finns dock ingenting utöver allmänna uppgifter om finansiering i kapitlet om finansiell kontinuitet. Det fanns ingen information om hur filialer och dotterbolag som ligger i icke-deltagande medlemsstater skulle finansieras medan resolution pågår³².

69

Det fanns heller ingen information om huruvida servicenivåavtal kan fortsätta att gälla i händelse av resolution. I de fall då de kritiska funktionerna är avskilda från varandra är det inte uppenbart huruvida servicenivåavtalen fortfarande gäller. I många av planerna finna inga uppgifter om beredskapsplaner, särskilt när det gäller betalnings-och avvecklingssystem.

Bedömning av resolutionsmöjligheterna

70

Resolution av en bank ska anses vara möjlig om det är genomförbart och trovärdigt att genomföra en likvidation enligt normala insolvensförfaranden eller att avveckla banken genom resolutionsåtgärder.

71

Inte i någon av de handlingar som vi granskade anges det uttryckligen om resolution av banken i fråga är möjlig eller inte. I vissa kapitel fanns det en kort sammanfattning av bedömningen av resolutionsmöjligheterna, men i de flesta sammanfattningarna behandlades enbart några av de potentiella hindren.

72

Enligt förordningen om resolutionsmekanismen ska nämnden upplysa EBA i god tid när resolution av en bank inte anses vara möjlig. Fram till och med juli 2017 hade inga sådana upplysningar lämnats till EBA.

Väsentliga hinder

73

Enligt det enhetliga regelverket ska nämnden undersöka om det finns några väsentliga hinder för resolution och försöka få dessa hinder undanröjda. Hindren ska delas in i åtminstone följande kategorier: a) struktur och verksamhet, b) finansiella resurser, c) information, d) gränsöverskridande frågor och e) juridiska frågor. Trots detta lagstadgade krav har arbetet med att hantera väsentliga hinder ännu inte inletts. I sina andrafasplaner har nämnden nöjt sig med att fastställa vilka de potentiella hindren är.

74

Enligt nämnden antas hela arbetet med att fastställa väsentliga hinder, inbegripet samråd med behöriga myndigheter och gemensamma beslut av resolutionskollegierna, ta cirka ett år, och som det ser ut i dag förväntas det arbetet inledas först i början av 2018.

75

Figur 5 är tagen från resolutionsplaneringshandboken och visar den planerade tidsplanen för när hindren ska vara undanröjda, uppdelat efter hur svåra de är att undanröja och efter hur angeläget det är att de undanröjs.

76

Såsom uppges i punkt 28 förväntas endast 65 tredjefasplaner vara klara i slutet av första kvartalet 2018. Om de kvarvarande resolutionsplanerna har gått vidare till fas fyra i mitten av 2019 har bankerna tid på sig att undanröja alla väsentliga hinder fram till mitten av 2022.

Minimikrav på kvalificerade skulder

77

En av de viktigaste delarna i resolutionsplanerna är att fastställa minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder. Det är en beräkning av hur stor kapitalbas och hur stora skulder (inbegripet inlåning) som en bank måste ha för konvertering eller nedskrivning i fall det blir aktuellt med skuldnedskrivning. Nämnden har ännu inte fastslagit några mål för minimikraven på nedskrivningsbara skulder, varken på koncernnivå eller för enskilda enheter.

78

Vägledande, icke-bindande krav på andel nedskrivningsbara skulder beräknade på koncernnivå diskuterades informellt med bankerna under de workshoppar som anordnades under 2016, men resolutionskollegierna har inte fått någon information om dessa diskussioner. Bankspecifika faktorer som till exempel de skulder som är undantagna från skuldnedskrivning, väsentliga hinder och de krav som är resultatet av översyns- och utvärderingsprocessen (ÖUP) har ännu inte beaktats.

79

Eftersom inga minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder ännu har fastställts görs det heller ingen uppföljning av de faktiska minimikravsandelarna.

Sammanfattningar

80

Nämnden måste se till att alla resolutionsplaner innehåller en sammanfattning av planen och en sammanfattning av de poster som avses i den rättsliga ramen³³. Informationen i de sammanfattningar vi tittade på var långt ifrån att uppfylla detta krav. I bilaga III finns en förteckning över de delar som saknades.

Information om resolutionsplanerna

81

Nämnden måste låta de berörda bankerna ta del av alla väsentliga delar i resolutionsplanerna. Än så länge har bankerna endast fått begränsad, vägledande information om sådant som minimikravsberäkningar på koncernnivå och potentiella hinder. Enligt förordningen om resolutionsmekanismen måste nämnden även ta hänsyn till bankens synpunkter. I de resolutionsplaner som vi granskade fanns dock inga kommentarer från bankerna i fråga.

82

Nämnden hävdar att det oavsiktligt finns motstridiga krav rörande information i olika delar av det enhetliga regelverket. I resolutionsmekanismförordningen³⁴ hänvisas till väsentliga delar av resolutionsplanen, medan det i återhämtnings- och resolutionsdirektivet³⁵ och i kommissionens delegerade förordning³⁶ endast är sammanfattningen som måste överlämnas.

Begränsad överensstämmelse med regelverket

83

Sammantaget visar iakttagelserna i punkterna 37–82 att de granskade planerna inte överensstämmer med det enhetliga regelverket. Överensstämmelsen blir något högre om hänsyn tas till den bakgrundsinformation som nämns i punkt 36, men vi noterar att det inte finns någon sådan bakgrundsinformation för alla banker.

Vägledningen för resolutionsplaneringen måste bli bättre

84

Vi granskade nämndens eget system med handböcker och rutiner för resolutionsplanering och fann att det finns grundläggande vägledning men att mer måste göras.

Handböcker och mallar måste uppdateras och förbättras

85

Det måste finnas bra rutiner, handböcker och riktlinjer för att resolutionsplaneringen ska genomföras korrekt och på samma sätt av alla aktörer som är inblandade i arbetet. Nämnden har vidtagit lämpliga åtgärder för att leda detta arbete genom att ta fram en handbok för resolutionsplanering i samarbete med de nationella resolutionsmyndigheterna. Nämnden håller just nu även på att ta fram ett antal interna och externa vägledande dokument.

86

Syftet med handboken för resolutionsplanering är att resolutionsplaneringsarbetet ska ske på samma sätt i nämnden och hos de nationella resolutionsmyndigheterna. Nämnden antog handboken som ett utkast till internt dokument i mars 2016. Sedan dess måste de interna resolutionsenheterna följa den när de utarbetar resolutionsplaner. Handboken för resolutionsplanering fick inte uppdateras under det första året. Tanken var att de interna resolutionsenheterna skulle lämna åsikter om sina första intryck av att arbeta med den.

87

Som komplement till ovanstående har nämnden tagit fram, eller planerar att ta fram, rapporteringsmallar³⁷, så att all nödvändig information som den får från bankerna för resolutionsplanering och beslutsfattande är i samma format. Informationen i dessa mallar kompletterar den information som redan lämnas i mallarna från ECB och EBA³⁸. I vissa fall kan nämnden även efterfråga information direkt från en bank.

88

Av de anledningar som redovisas nedan behöver handboken för resolutionsplanering vidareutvecklas. Nämnden har dock redan skjutit upp en planerad uppdatering två gånger, först till slutet av 2017 och sedan till andra kvartalet 2018.

89

För det första bör handboken för resolutionsplanering uppdateras så att den innehåller vägledning för vissa specifika frågor. I enlighet med det enhetliga regelverket innehåller handboken för resolutionsplanering anvisningar om att väsentliga hinder måste fastställas, men det står ingenting i den om att denna fråga måste tas upp i andra fasens resolutionsplaner.

90

För det andra tas det i handboken ingen hänsyn till vissa viktiga lagstadgade bestämmelser. I kommissionens delegerade förordning³⁹ anges till exempel att resolutionsplanerna måste innehålla sammanfattningar. Trots det finns detta krav inte med i handboken för resolutionsplanering. På samma sätt ska en bedömning av resolutionsmöjligheterna göras enligt handboken för resolutionsplanering, men i mallen som tillhandahålls för sammanfattningen finns inget utrymme för information om någon sådan bedömning. Dessutom står det varken i kapitlet om sammanfattningen eller i kapitlet om bedömning av resolutionsmöjligheterna något om kravet på att EBA ska informeras om de fall då resolution av en bank inte anses möjlig⁴⁰.

91

För det tredje måste handboken för resolutionsplanering uppdateras i enlighet med det vägledande beslut som fattades i september 2016 om att man skulle sluta utarbeta utförliga resolutionsplaner och i stället ta fram kortare versioner om cirka 40 sidor (se punkt 30). Än så länge har man dock inte tillhandahållit någon vägledning om vad som ska finnas med i den kortare versionen. Denna ändring av hur resolutionsplanerna togs fram skedde vid en tidpunkt då många preliminära resolutionsplaner och andrafasplaner redan hade utarbetats, eller höll på att utarbetas, utifrån djupgående analyser. Vissa nationella resolutionsmyndigheter uppgav i enkäten som vi skickade ut att de hade varit tvungna att lägga värdefulla resurser på att omarbeta resolutionsplaner.

92

Enligt det enhetliga regelverket⁴¹ kan förenklade skyldigheter tillämpas på vissa banker⁴² när det gäller resolutionsplanering. I maj 2017 hade nämnden ännu inte utnyttjat detta alternativ för någon bank som den har ansvar för⁴³, och i handboken för resolutionsplanering behandlas inte innehållet i förenklade resolutionsplaner eller stödkriterierna för förenklade skyldigheter⁴⁴. Hälften av de nationella resolutionsmyndigheterna bekräftade i vår enkät att de inte fått någon vägledning från nämnden i denna fråga. Under vårt granskningsarbete fick vi ingen vägledande kommentar från nämnden om detta.

93

Förutom förbättringar av handboken för resolutionsplanering finns det även utrymme för förbättringar i rapporteringsmallarna som nämnden har tagit fram. Ett av syftena med dessa är att få fram information som inte kan fås från andra källor för att på så sätt undvika dubbelarbete för bankerna. Det finns inga kopplingar mellan nämndens och EBA:s mallar, men ändå efterfrågas till viss del samma information. I de allra flesta fall efterfrågas till exempel liknande uppgifter om derivat i nämndens mall för skulduppgifter och EBA:s mall för skuldstruktur⁴⁵. För att inte överbelasta bankerna med krav på uppgiftslämnande i de fall då uppgifterna överlappar varandra tillåter nämnden sedan 2017 att banker endast lämnar uppgifter i nämndens mall. Detta visar komplexiteten i systemets uppbyggnad.

Vägledande kommentarer

94

För att säkerställa att nu gällande lagstiftning tillämpas konsekvent och att resolutionsplaner upprättas på likartat sätt har nämnden utarbetat ett detaljerat arbetsprogram, och till det ska ett antal vägledande kommentarer tas fram under 2017 och första halvåret 2018. Eftersom arbetet med dessa vägledande principer om viktiga frågor fortfarande pågår lär det bli svårt att införliva dem i 2017 års resolutionsplaner.

95

Nämndens interna tidsplanering för när de vägledande kommentarerna skulle tas fram under 2017 ändrades i juli 2017, vilket medförde att flera kommentarer inte slutfördes i tid. Med tanke på att den enhet som har ansvar för detta arbete är gravt underbemannad (se punkt 109) lär det även med nuvarande tidsplanering bli svårt att få allt klart i tid.

96

På flera ställen i enkäten uppgav nationella resolutionsmyndigheter att nämnden borde lägga mer arbete på att ta fram bästa praxis och enhetlig vägledning för resolutionsplanering.

97

Enligt det enhetliga regelverket⁴⁶ ska man i resolutionsplanerna beakta relevanta scenarier, inklusive att fallissemangshändelsen kan vara en isolerad händelse eller kan inträffa i en tid av mer omfattande finansiell instabilitet eller övergripande systempåverkande händelser. Enligt en av nämndens vägledande kommentarer ska man dock i resolutionsplanerna utgå endast från scenariot då fallissemanget är en isolerad händelse, medan de andra scenarierna ska användas för test av den föredragna resolutionsstrategins trovärdighet och genomförbarhet. Vi fann i de resolutionsplaner som vi granskat inga bevis för att några sådana tester ägt rum, inte heller någon beskrivning av de scenarier som legat till grund för de granskade planerna.

98

I sin egen interna analys av resolutionsplanerna konstaterar nämnden att tillräcklig hänsyn inte tas till relevanta scenarier. Nämnden har uppgett att det behövs ytterligare riktlinjer för att slutgiltigt bestämma vilka scenarier som ska användas.

99

Att det dessutom inte finns något enhetligt arbetssätt framkom i nämndens egen övergripande analys av första omgångens resolutionsplaner (de som togs fram 2016). Analysen avslöjade att olika tolkningar av gällande lagstiftning och avsaknaden av ett enhetligt arbetssätt hade lett till att planerna kunde se väldigt olika ut och till att de inte var tillräckligt detaljrika. En del resolutionsenheter genomförde till exempel bedömningar utgående från affärsområde i stället för från juridiska personer. I vissa planer bedöms private banking och kapitalförvaltningstjänster som kritiska funktioner, medan dessa funktioner i andra planer under liknande omständigheter inte anses vara kritiska.

Strategi för väsentliga hinder och minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder

100

Två andra av nämndens vägledande beslut påverkar resolutionsplanernas överensstämmelse med lagstiftningen. För det första måste resolutionsplanerna enligt det enhetliga regelverket innehålla alla väsentliga hinder som identifierats⁴⁷. Detta innebär ett resurskrävande samrådsförfarande som tar ungefär ett år och som bör föranleda nämnden att vidta uppföljningsåtgärder för att få hindren undanröjda. Nämnden har fattat ett internt vägledande beslut om att inleda detta förfarande 2018. Fram till dess (se punkterna 73 och 74) kommer nämnden att nöja sig med att identifiera potentiella hinder, för vilka nämnden inte kommer att vidta någon formell åtgärd eftersom hindren inte anses vara ”väsentliga”. Enligt vår åsikt uppfyller inte denna tillfälliga arbetsstrategi de lagstadgade kraven.

101

För det andra har nämnden ingen slutgiltigt fastställd strategi för hur minimikraven för kapitalbas och kvalificerade skulder ska beräknas. Nämnden har offentliggjort det tillfälliga arbetssätt som man använde sig av under 2016⁴⁸, där man förlitade sig på så kallade upplysande minimikrav (se punkt 78). En slutgiltig vägledande kommentar om minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder, där bindande krav ska fastställas, planeras inte vara färdig förrän i slutet av 2017. Vår enkät visade att de nationella resolutionsmyndigheterna är särskilt intresserade av att nämnden ska förse dem med vägledande kommentarer om dessa minimikrav och om väsentliga hinder. Åtgärder rörande dessa frågor är viktiga för att säkerställa att planerna följer det enhetliga regelverket och att bankerna har tillräcklig förlustabsorberingskapacitet.

Förvaltningskontroller och kvalitetssäkring

102

Nämnden har inte gett oss mer än en allmän beskrivning av sina rutiner för internkontroll och kvalitetssäkring. Sammantaget visar resultaten av vår granskning (se punkterna 37–82) på brister i dessa förvaltningskontroller. Detta bekräftas av nämndens egen övergripande analys, där man fann flera kvalitativa brister i resolutionsplanerna.

Nämnden är kraftigt underbemannad

103

I revisionen har vi tittat på personalfrågan från och med det att nämnden inrättades och funnit att bemanning inte har varit ett prioriterat område, vilket det måste vara i inledningsstadiet.

Bemanningsmålen har aldrig uppnåtts

104

Kommissionen uppskattade först att nämndens personalbehov skulle uppgå till 309 heltidsekvivalenter⁴⁹. Denna siffra grundade sig delvis på en jämförelse med Förenta staternas Federal Deposit Insurance Corporation, som har liknande uppgifter inom resolution. Enligt den första planen skulle nämnden nå detta antal före utgången av 2015. I september 2016 granskade nämnden sitt bemanningsbehov och höjde den ursprungliga uppskattningen till 350 heltidsekvivalenter, som skulle uppnås 2017. I utkastet till den fleråriga budgeten för 2018–2020 förutses en ytterligare höjning till 410 heltidsekvivalenter fram till slutet av 2019, det vill säga 33 % över den ursprungliga uppskattningen.

105

Det faktiska antalet medarbetare har konstant legat under målet sedan allra första början. Den inledande rekryteringen genomfördes av kommissionen. När nämnden tog över det fulla ansvaret för rekrytering i mars 2015 bestod den av 35 medarbetare. Antalet ökade till 101 i slutet av 2015 och till 171 i slutet av 2016.

106

Situationen är som mest oroande när det gäller rekrytering av sakkunniga inom resolution och strategiutveckling, för vilka behovet underskattades 2015 och 2016. Det råder även allvarlig brist på IT-personal och sekreterare.

107

Personalbristen på direktoraten för resolutionsplanering har haft en betydande inverkan på resolutionsplaneringsarbetet. Den har särskilt påverkat arbetsbördan för samordnarna för de interna resolutionsenheterna, varav de flesta har ansvar för fler än tio banker var. Nämndens uppgifter enligt lagstiftningen, till exempel dess ansvar för resolutionsplanering för gränsöverskridande mindre betydande banker, har inneburit ännu högre påfrestning på redan knappa resurser.

108

Personalbehoven tas upp i nämndens tjänsteförteckningar i sammanlagda antal och önskade anställningsformer och lönegrader. Nämnden har beräknat personalbehovet för att klara arbetsbördan utifrån storleken på bankkoncernerna. Ingen bedömning har dock gjorts av vilka sakkunskaper och annan kompetens som behövs i de enskilda direktoraten och enheterna för resolutionsplanering. I vissa direktorat saknas vissa experter (till exempel värderingsexperter) och personal med relevanta språkkunskaper. I en del enheter finns en hög andel personal på lägre nivå.

109

På grund av underbemanningen har viktigt arbete med strategier och riktlinjer inte blivit utfört. På direktoratet med ansvar för strategi, rutiner och arbetsmetoder vid resolution var antalet medarbetare i slutet av mars 2017 endast en tredjedel av det önskade antalet. För att till viss del uppväga dessa brister lade resolutionsplaneringsdirektoraten en betydande del av sin arbetstid på strategiutvecklingsarbete och annat arbete som inte gällde resolution (25 % år 2016), i stället för att fokusera på sina kärnuppgifter.

110

Hög omsättning har även inneburit personalbrist på it-enheten, som inte har ett tillfredsställande it-system och därmed inte kan stödja resolutionsplaneringsarbetet på ett effektivt sätt. Att införa ett bättre it-system för resolutionsplaneringen bör ingå i den it-strategi som för tillfället håller på att arbetas fram.

111

Nämndens underbemanning har gett upphov till ett stort antal övertidstimmar, närmare bestämt 15 000 timmar eller 6 % av de sammanlagda arbetade timmarna under de första tio månaderna 2016.

112

Bankresolution är ett nytt område i Europa, och yrket resolutionsexpert är fortfarande relativt nytt. Därför måste de medarbetare som rekryteras till resolutionsplaneringstjänster lära sig yrket på arbetsplatsen. Dessutom har konkurrensen om kvalificerad personal med andra EU-organ (kommissionen och ECB) under de senaste två till tre åren varit mycket hård⁵⁰. Nästan 75 % av de nationella resolutionsmyndigheterna uppgav i vår enkät att även de har problem med att rekrytera resolutionspersonal.

113

Nämnden har bekräftat att det är svårt att rekrytera personal på grund av utdragna rekryteringsförfaranden, det begränsade utbudet av lämpliga sökande på en mycket konkurrensutsatt arbetsmarknad och bristen på sökande som är villiga att ta anställning på den gemensamma resolutionsnämnden med tidsbegränsade anställningsavtal.

114

Nämnden har även upplyst oss om att man inte kommer att uppnå sitt bemanningsmål för 2017, vilket innebär att det blir svårt att klara av de uppgifter man enligt lag är ålagd att utföra. Inte ens 2020 förväntar man sig att det sammanlagda antalet medarbetare som nämnden har tillgång till ska motsvara det antal som anses behövas för att man fullt ut ska kunna utföra sitt uppdrag.

Bristande resurser på personalavdelningen påverkar rekryteringsarbetet

115

Rekrytering är en särskilt viktig fråga för nämnden nu i början av dess verksamhet på grund av de långa rekryteringsförfarandena och det stora antal medarbetare som behövs. I sin årsrapport för 2015 skriver nämnden att en av de prioriterade frågorna under dess första verksamhetstid är att upprätta en ändamålsenlig personalavdelning.

116

I mars 2015, när nämnden tog över rekryteringsansvaret från kommissionen, bestod personalavdelningen av två personer, varav en arbetade med rekrytering. Vid slutet av 2015 hade antalet medarbetare på personalavdelningen ökat till sju, varav endast två med ansvar för rekrytering. I december 2016 hade personalavdelningen fortfarande begränsad kapacitet; arbetsstyrkan hade under året bestått av sju personer, varav endast tre arbetade med rekrytering.

117

Personalavdelningen har endast använt begränsade rekryteringskanaler för att utannonsera de lediga tjänsterna, som sin egen och EU:s webbplats för rekrytering, liksom sociala medier, men inte fackpress inom finansområdet. Avdelningen har inte heller några skräddarsydda it-verktyg för rekrytering och personaladministration. Detta har lett till ett misstag i kontrollen av platsansökningar och ineffektivitet när det gäller registret med personalakter.

118

Nämndens utbildningar, varav några är öppna för personal från nationella resolutionsmyndigheter, handlar främst om att utöka personalens kunskaper om grunderna i resolutionsarbetet och om att ge ökad förståelse för verkliga resolutionsfall. Vissa utbildningar är exempel på god praxis. Det rör sig om redovisningar av fallstudier, vars syfte bland annat är att utveckla en gemensam resolutionskultur, samt lunchseminarier.

Ramen för samarbetet med nationella resolutionsmyndigheter och ECB behöver förbättras

119

Vi tittade på förhållandena mellan nämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna respektive ECB, och fann behov av förbättringar i informationsutbytet och samarbetet.

Otydlighet i samarbetet med de nationella resolutionsmyndigheterna

120

Nämnden är ålagd att samordna och samarbeta med de nationella resolutionsmyndigheterna inom den gemensamma resolutionsmekanismen.

121

Nämnden har valt att inrätta interna resolutionsenheter för resolution av alla bankkoncerner som den har ansvar för. Dessa enheter består av personal från både nämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna. De interna resolutionsenheterna leds alltid av personal från nämnden. Nämnden har inrättat sammanlagt 75 interna resolutionsenheter, vissa med ansvar för fler än en koncern.

122

Arbetsfördelningen mellan nämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna är fortfarande oklar. I slutet av 2016 inrättade nämnden en arbetsgrupp som skulle fastställa hur arbetsfördelningen skulle se ut. Enligt vår uppfattning är det svårt att uppskatta bemannings- och budgetbehov utan en tydlig arbetsfördelning.

123

Exakt vilket arbete som personalen från nämnden respektive de nationella resolutionsmyndigheterna ska utföra i de interna resolutionsenheterna specificeras inte i resolutionsmekanismförordningen. Nämnden har därför inte någon kontroll över den personal som de nationella resolutionsmyndigheterna utser för arbete i de interna resolutionsenheterna vad gäller sammansättning, tjänstgöringstid, sakkunskaper och effektivitetsutvärdering. Den kan endast uttrycka sin åsikt om hur många medarbetare det minst bör finnas i en intern resolutionsenhet och hur många medarbetare de nationella resolutionsmyndigheterna bör bidra med. De planerade siffrorna för 2017 visar ett förhållande mellan personalen från nämnden och de nationella myndigheterna på 5:6. Som jämförelse är det genomsnittliga förhållandet mellan personal från ECB och de nationella behöriga myndigheterna i de gemensamma tillsynsgrupperna 1:3⁵¹.

124

Den nuvarande bemanningen i de interna resolutionsenheterna är inte tillräcklig för det arbete som de ska utföra. Nämnden hade i slutet av 2016 avsatt cirka 60 heltidsekvivalenter till de interna resolutionsenheterna. Detta antal är planerat att öka till 170 i slutet av 2017. Det står dock klart att såvida inte den nuvarande arbetsfördelningen ändras lär en stor andel av dessa personalresurser även fortsatt läggas på strategiarbete och annat arbete som inte gäller resolution.

125

Bemanningsmålen för 2017 var orealistiska med tanke på rekryteringsproblemen. År 2017 planerade de nationella resolutionsmyndigheterna att avsätta 155 heltidsekvivalenter för arbete i de interna resolutionsenheterna. Det innebär att antalet nämndmedarbetare per bank i genomsnitt i slutet av 2017 skulle ligga på 0,9 och på 1,1 för de nationella resolutionsmyndigheterna, vilket ger totalt endast 2,0 heltidsekvivalenter per bank. Med tanke på hur stora och komplicerade många banker är och den utförliga planering som behövs förefaller denna siffra låg.

126

Som främsta samordnare inom den gemensamma resolutionsmekanismen förser nämnden inte bara de nationella resolutionsmyndigheterna med vägledning, utan man har även ansvar för att lagstiftningen tillämpas konsekvent. I detta syfte har nämnden rätt att begära information från de nationella resolutionsmyndigheterna om hur de utför sina uppdrag. Tillsynen över de nationella resolutionsmyndigheternas arbete med mindre betydande banker är också viktig, eftersom nämnden under vissa omständigheter kan ta över det direkta ansvaret för mindre betydande banker. I maj 2017 hade nämnden ännu inte utnyttjat alternativet att ta över det direkta ansvaret för mindre betydande banker. Inte heller hade man inrättat någon funktion för tillsyn över de nationella resolutionsmyndigheterna. Nämnden har därför ingen information om det arbete som pågår hos de nationella resolutionsmyndigheterna.

127

Nämnden har dock infört ett varningssystem där de nationella resolutionsmyndigheterna ska informera nämnden om mindre betydande banker som börjar uppvisa tecken på allvarliga problem. Dessutom förser ECB nämnden med en lista över högprioriterade mindre betydande banker och hade fram till maj 2017 tagit upp 93 banker på denna lista⁵².

128

Nämnden kan säkerställa att lagstiftningen tillämpas konsekvent genom att granska de nationella resolutionsmyndigheternas förslag till beslut, om till exempel resolutionsplaner, och lämna kommentarer, om det anses nödvändigt. Under 2016 arbetade de nationella resolutionsmyndigheterna främst med betydande banker och upprättade därför väldigt få resolutionsplaner för mindre betydande banker. Under vår revision meddelade dock nämnden att de nationella resolutionsmyndigheterna i framtiden skulle lägga mer vikt vid planering för mindre betydande banker. Nämnden anger i sitt arbetsprogram för 2017 att man ska vidareutveckla sin roll i den gemensamma resolutionsmekanismen genom att övervaka och utvärdera de nationella resolutionsmyndigheternas förslag till resolutionsbeslut om mindre betydande banker som ingår i deras ansvarsområde. Det skulle innebära en markant ökning av nämndens arbetsbörda.

129

Strax efter att nämnden inrättats anordnade den flera övningar med simulerade bankfallissemang, där ECB, kommissionen, rådet och berörda brittiska och amerikanska myndigheter deltog. De nationella resolutionsmyndigheterna medverkade dock inte alls i dessa övningar, som inbegrep beslutsfattande men inte hela resolutionsförfarandet. Dessutom har inga nya övningar genomförts trots att nämndens organisation, personal och IT-resurser sedan dess har genomgått stora förändringar.

Brister i ramen för samarbete med ECB

130

Som myndighet med ansvar för direkttillsyn över de flesta banker som ingår i nämndens ansvarsområde ska ECB förse nämnden med en stor mängd information om dessa banker.

131

Nämnden och ECB har upprättat ett samförståndsavtal som ska underlätta samarbetet. Avtalet är upprättat utifrån deras lagstadgade skyldighet att samarbeta. Enligt kraven i resolutionsmekanismförordningen⁵³ har nämnden och ECB offentliggjort samförståndsavtalet på sina webbplatser, men det finns fyra bilagor som ännu inte offentliggjorts.

132

Vi anser att samförståndsavtalet och tillhörande bilagor inte är tillräckligt omfattande för att nämnden ska få all den information från ECB som den behöver för att utföra sitt arbete inom rimlig tid och på ett effektivt sätt. Viss information om likviditet och kapital som skulle vara till nytta för nämnden i resolutionsförberedelserna vidarebefordras inte automatiskt av ECB⁵⁴. I stället måste nämnden lämna in en särskild begäran till ECB om att få sådan information, vilket kostar tid och resurser. Revisionsbevisen tyder på att ECB vidarebefordrar annan information, som resultat från inspektioner på plats, endast till viss del och inte alltid tillräckligt snabbt. ÖUP-utvärderingar delas inte i den utsträckning som krävs enligt det enhetliga regelverket.⁵⁵

133

Dessutom finns det inget i samförståndsavtalet som säkerställer att nämnden får information från ECB:s krishanteringsavdelning, vilket också skulle vara av värde för resolutionsplaneringen. Inte ens allmän information, till exempel om vilka banker som avdelningen för tillfället övervakar, har hittills vidarebefordrats formellt.

134

Enligt samförståndsavtalet kan ECB och nämnden komma överens om att delta i varandras inspektioner på plats. Hittills har nämnden varken utfört några inspektioner på plats eller deltagit i några av ECB:s inspektioner.

135

Nämnden har ansvar för 15 gränsöverskridande mindre betydande banker som står under nationella behöriga myndigheters direkta tillsyn och endast under ECB:s indirekta tillsyn. Denna bristande överensstämmelse i de två myndigheternas uppdrag innebär utmaningar för nämnden. ECB har till exempel viss tillsynsinformation om alla banker i euroområdet, varav den får en del från de nationella behöriga myndigheterna. ECB har dock inte gett nämnden tillgång till relevant information rörande de 15 gränsöverskridande mindre betydande bankerna. Nämnden måste därför inrätta kompletterande samarbetsordningar med informationsutbytessystem med 17 nationella tillsynsmyndigheter⁵⁶ och se till att få uppgifter från var och en av dem för sig. Detta dubbelarbete tar upp resurser för nämnden och är ineffektivt.

136

Den viktigaste delen i samarbetet mellan nämnden och ECB är krishantering. Så som beskrivs i punkterna 9–11 hanteras en krisande bank i tre faser, varav en är tidigt ingripande.

137

Enligt det enhetliga regelverket ska ett antal faktorer specificeras som ska föranleda tidigt ingripande⁵⁷. EBA har utfärdat en riktlinje för att dessa utlösande faktorer ska användas på ett enhetligt sätt. I denna riktlinje återfinns först utlösande faktorer som på olika sätt utgår från ÖUP-betyget, som uppdateras minst en gång per år. ECB använder sig av denna typ av utlösande faktorer. Därefter uppges att tidigt ingripande kan föranledas av olika händelser av betydande vikt. ECB uppger att man också använder sig av denna typ av utlösande faktorer, som endast är en skönsmässig metod. Den tredje typen av utlösande faktorer grundar sig på nyckelindikatorer. Det skulle kunna ge möjlighet till en kvantitativ bedömningsmetod, men någon sådan används inte för närvarande av ECB. Om en utlösande faktor föreligger måste tillsynsmyndigheten undersöka huruvida tidigt ingripande ska aktiveras. I enlighet med EBA:s riktlinjer aktiveras inte tidigt ingripande automatiskt, men utlösande faktorer, och även skälen till att inte vidta några åtgärder, ska dokumenteras noga av tillsynsmyndigheten. När ECB har beslutat att tillämpa tidigt ingripande ska den informera nämnden om beslutet⁵⁸.

138

Att tidiga ingripanden sker på rätt sätt i enlighet med lagstiftningen är avgörande för nämndens krisberedskap. Om nämnden får informationen om ett tidigt ingripande kan den uppdatera sin resolutionsplan och sätta samman en resolutionsordning utifrån den allra senaste informationen. Enligt reglerna för tidigt ingripande har nämnden även vissa särskilda befogenheter, exempelvis att ålägga bankerna att kontakta presumtiva köpare⁵⁹. En bank kan dock förklaras som fallerande eller på väg att fallera även utan föregående tidigt ingripande, vilket har inträffat under 2017.

139

Under fasen för tidigt ingripande måste ECB och nämnden ha ett nära samarbete i övervakningen av den aktuella banken och se till att den andra parten får all information som behövs för att uppdatera resolutionsplanen och förbereda för resolution.

140

Det är meningen att ECB och nämnden ska se till att alla åtgärder under det tidiga ingripandet är konsekventa⁶⁰. För detta syfte har nämnden utarbetat, men ännu (i juli 2017) inte antagit, ett antal förfaranden att följa. I dag finns inget formellt regelverk eller någon förhandsvägledning för hur banker ska hanteras inför en resolution.

141

Såsom tidigare nämnts i punkt 11 kan nämnden under vissa omständigheter utföra en egen fallissemangsbedömning av en bank⁶¹. Nämnden har ännu inte utarbetat några regler för hur den ska bedöma om en bank fallerar eller sannolikt kommer att fallera. För kännedom kan vi upplysa om att nämnden fram till dess att vi slutförde vårt fältarbete för revisonen ännu inte hade gjort någon egen fallissemangsbedömning.

142

Enligt nu gällande lagstiftning har ECB status som permanent observatör i alla nämndens sessioner. Det innebär att den har rätt att få tillgång till viktig information inom en rad olika områden. Nämnden har dock inte samma status när ECB:s tillsynsnämnd sammanträder. ECB kan bjuda in den gemensamma resolutionsnämndens ordförande att delta som observatör vid vissa sammanträden, men behöver inte göra det. ECB förklarade för oss att man i praktiken bjuder in den gemensamma resolutionsnämndens ordförande till de möten som behandlar ärenden inom nämndens ansvarsområde, men man behöver inte göra det. Det innebär att nämnden är beroende av ECB:s goda vilja för att få tillgång till viss information som den behöver för resolutionsförberedelser.

Slutsatser och rekommendationer

143

Att utforma och inrätta ett regelverk för resolution av banker i Europa har varit komplicerat, eftersom avveckling av banker under ordnade former inte är någon enkel uppgift. Man behövde ett nytt tillvägagångssätt, eftersom bankresolution före krisen inte tillhörde regel- och tillsynsmyndigheternas vanliga arbetsuppgifter. Den gemensamma resolutionsnämnden befinner sig fortfarande i en tidig utvecklingsfas. Att inrätta den inom väldigt snäva tidsramar utgjorde en betydande utmaning för ledningen av den, och lagstiftningen på området gav inget utrymme för etappvist inrättande. I stället försågs nämnden med en väldigt stor mängd uppgifter som skulle utföras. Alla brister som vi har iakttagit måste ses i detta sammanhang.

144

Den gemensamma resolutionsnämnden har av olika anledningar haft problem med att rekrytera tillräckligt många medarbetare med rätt kompetens. Redan från början år 2015 låg nämnden under sitt bemanningsmål. Ineffektiva rekryteringsrutiner för en svår uppgift, tillsammans med stor konkurrens på arbetsmarknaden, bidrog sedan till den låga rekryteringstakten. Dessa förseningar i bemanningen har inverkat negativt på alla delar av nämndens verksamhet (särskilt resolutionsplaneringen och strategiutvecklingsarbetet), trots medarbetarnas engagemang och motivation.

145

Vår generella bedömning är att det i detta relativt tidiga läge finns brister i nämndens förberedelser inför sin uppgift och att ett antal åtgärder (se nedan) behövs för att förbättra systemet.

Resolutionsplanering är ett hela tiden pågående arbete

146

Den gemensamma resolutionsnämnden har ännu inte färdigställt resolutionsplanerna för de banker som den har ansvar för. Nämnden arbetar enligt en strategi där planer tas fram i olika faser. Trots det har ingen plan ännu nått den sista fasen, och det är mycket i dem som inte överensstämmer med det enhetliga regelverket (se punkterna 27 och 83).

147

Några av problemen rör fastställandet av väsentliga hinder och minimikvoter för kapitalbas och kvalificerade skulder. Nämnden har inte levt upp till sin skyldighet att fastställa ett datum för när den första resolutionsplanen för varje enskild bank ska vara klar (se punkt 29).

148

Nämnden har visat god vilja och arbetat väldigt hårt för att se till att åtminstone preliminära versioner av resolutionsplaner finns för den stora merparten banker. Dock kan de planer som hittills antagits inte sägas följa det enhetliga regelverket. Problemet mildras visserligen något av att det finns tillgång till bakgrundsinformation om många av de banker som planer har utarbetats för, men det finns trots det betydande brister när det gäller uppfyllande av de lagstadgade kraven.

149

Enligt förordningen om resolutionsmekanismen ska nämnden upplysa EBA i god tid när nämnden anser att resolution av en bank inte är möjlig (se punkt 72). Inte i någon av de planer som vi granskat kunde vi se att nämnden uttryckligen konstaterade att resolution av banken i fråga var möjlig (se punkt 71).

150

Resolutionsplanerna innehåller ingen bedömning av de valda resolutionsstrategiernas genomförbarhet (se punkt 65). I de planer vi granskat finns det alltså inga uppgifter om huruvida de föredragna resolutionsstrategierna kan tillämpas effektivt inom lämplig tidsram, så som krävs enligt det enhetliga regelverket. Inte heller fanns det några bedömningar av de valda strategiernas trovärdighet (se punkt 66). Slutligen kräver nämnden inte heller att bankerna ska testa skuldnedskrivningsverktyget för att se om det fungerar (se punkt 60).

Rekommendation 1

Den gemensamma resolutionsnämnden bör färdigställa resolutionsplanerna för de banker som den har ansvar för enligt följande:

1. Nämnden bör fastställa ett datum för när resolutionsplaner som i sin helhet överensstämmer med regelverket ska vara klara för var och en av de banker som den har ansvar för enligt en prioriteringsordning som säkerställer en högre beredskapsnivå för banker med högre risk. Därutöver bör nämnden ta fram en handlingsplan för genomförande inom rimlig tid.
2. Nämnden bör i alla resolutionsplaner uttryckligen konstatera om resolution är möjlig och omedelbart informera EBA om den anser att resolution inte är möjlig för en bank.
3. Nämnden bör i alla resolutionsplaner bedöma de valda resolutionsstrategiernas genomförbarhet och trovärdighet med hänsyn till huruvida de kan tillämpas effektivt och inom rimlig tidsram. Trovärdigheten bör bedömas genom att nämnden undersöker hur de valda resolutionsverktygen kan tänkas påverka andra finansinstitut, små och medelstora företag och icke-professionella investerare. Nämnden bör begära att bankerna utför tester för att visa att skulder i praktiken kan skrivas ned inom de tidsramar som föreskrivs i resolutionsplanen.

Måldatum för genomförande av rekommendation (a): så fort som möjligt men inte senare än juni 2018.

Måldatum för genomförande av rekommendation (b) och (c): så fort som möjligt, men inte senare än slutet av 2018.

Regelsystemet för resolutionsplanering är ännu inte färdigställt

151

Nämnden har ännu inte något fullständigt regelsystem för hur resolutionsplanering ska gå till. Mer specifikt är vägledningen inom följande områden otillräcklig eller oriktig:

1. Trots att fastställande av minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder och av väsentliga hinder är så grundläggande har medarbetarna på nämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna fått ofullständig vägledning, eller ingen alls, om hur de ska göra denna bedömning för de banker som de har ansvar för (se punkt 100).
2. Handboken för resolutionsplanering har inte anpassats efter betydande strategiförändringar och ny lagstiftning. I sin nuvarande form ger den de nationella resolutionsmyndigheterna endast begränsad och icke bindande vägledning (se punkt 88).
3. Den vägledande kommentaren om vilka scenarier som ska användas är inte i enlighet med kraven i återhämtnings- och resolutionsdirektivet (se punkt 97).

Rekommendation 2

Nämnden bör färdigställa sitt regelsystem för resolutionsplanering. Nämnden bör närmare bestämt göra följande:

1. Ta fram tydliga och konsekventa riktlinjer om minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder och väsentliga hinder, med hänsyn tagen till EU:s nuvarande regelverk. Riktlinjerna bör följas i alla resolutionsplaner som ett sätt att säkerställa att bankerna som nämnden ansvarar för har tillräcklig förlustabsorberingskapacitet.
2. Uppdatera handboken för resolutionsplanering minst en gång per år så att den återspeglar större strategiförändringar, ändringar i lagstiftningen och nya erfarenheter samt göra det obligatoriskt att följa den.
3. Inkludera riktlinjer i handboken för resolutionsplanering om alla resolutionsscenarier som ska finnas med enligt återhämtnings- och resolutionsdirektivet.

Måldatum för genomförande: juni 2018.

Otillräcklig bemanning

152

Nämnden har varit underbemannad ända sedan den tog över ansvaret för sin egen verksamhet (se punkterna 105–110). Trots vissa förbättringar på sistone har inte nämndens ledning sett till att personalavdelningen haft tillräcklig bemanning, och rekrytering har inte heller prioriterats tillräckligt (se punkt 116). Fram till dess att nämnden kommer i närheten av att uppfylla sina personalbehov bör bemanningen på personalavdelningen, som bör bestå av högt kvalificerade rekryteringsspecialister, vara en ständig prioritet.

153

På grund av personalbrist har nämnden inte fullt ut kunnat utföra sitt lagstadgade uppdrag att utarbeta resolutionsplaner, fatta resolutionsbeslut och säkerställa harmonisering och enhetlighet inom den gemensamma resolutionsmekanismen (se punkt 114).

Rekommendation 3

Den gemensamma resolutionsnämnden bör öka takten i sitt rekryteringsarbete och bemanna personalavdelningen så att den kan klara av att tillgodose rekryteringsbehoven. Särskild vikt bör läggas vid att anställa sakkunniga inom resolution och strategiutveckling, även på högre befattningar. Om bemanningsmålen inte kan uppnås, eller om tillfälliga åtgärder krävs, bör den gemensamma resolutionsnämnden överväga alternativa lösningar, som mer utstationerad personal och utkontraktering.

Måldatum för genomförande: juni 2018.

Ramen för samarbete med nationella resolutionsmyndigheter behöver förbättras

154

Fördelningen av operativa uppgifter mellan de nationella resolutionsmyndigheterna och den gemensamma resolutionsnämnden, liksom ansvarsfördelningen dem emellan, är fortfarande otydlig (se punkt 122), och den nuvarande bemanningen i de interna resolutionsenheterna är otillräcklig (se punkterna 124 och 125). Bemanningen av de interna resolutionsenheterna är både nämndens och de nationella resolutionsmyndigheternas ansvar, och nämnden har inget formellt inflytande över den personal som de nationella resolutionsmyndigheterna bemannar de interna resolutionsenheterna med (se punkt 123). Vidare görs inga regelbundna testkörningar av resolutionsförfaranden där de nationella resolutionsmyndigheterna deltar (se punkt 129).

Rekommendation 4

Nämnden bör

1. klargöra arbets- och ansvarsfördelningen med de nationella resolutionsmyndigheterna,
2. se till att de interna resolutionsenheterna har tillräcklig bemanning och vid behov uppmana de nationella resolutionsmyndigheterna att bidra med mer bemanning,
3. regelbundet genomföra testkörningar av bankresolutioner och se till att de nationella resolutionsmyndigheterna deltar fullt ut i dem.

Måldatum för genomförande för (a): så snart som möjligt.

Målgenomförandedatum för (b): före utgången av 2018.

Måldatum för genomförande för (c): så snart som möjligt och därefter regelbundet.

Samförståndsavtalet med ECB behöver förbättras

155

Enligt vår mening säkerställer inte det nuvarande samförståndsavtalet med ECB att nämnden konsekvent får information från ECB inom rimlig tid (se punkterna 132 och 133). Dessutom är inte alla delar av samförståndsavtalet tillgängliga för allmänheten, vilket strider mot lagen (se punkt 131). De pågående förhandlingarna mellan nämnden och ECB utgör ett bra tillfälle att ta itu med dessa frågor.

Rekommendation 5

Nämnden bör se till att tillsammans med ECB ändra samförståndsavtalet för att säkerställa att nämnden får all den information som den behöver för sitt resolutionsarbete. Efter ändringen bör samförståndsavtalet offentliggöras så som lagen kräver.

Måldatum för genomförande: Under de pågående förhandlingarna med ECB men senast i mars 2018.

Den rättsliga ramen innebär utmaningar för nämnden

156

Så som den rättsliga ramen ser ut i dag finns det en bristande överensstämmelse mellan nämndens och ECB:s uppdrag. Nämnden har direkt ansvar för resolutionsplaneringen för mindre betydande gränsöverskridande banker medan ECB endast har indirekt tillsyn över dessa. Det innebär en extra administrativ börda för nämnden, eftersom nämnden måste kommunicera direkt med de olika nationella behöriga myndigheterna var för sig (se punkt 135).

157

Dagens situation där ECB har status som permanent observatör i alla nämndens sessioner, men inte tvärtom, innebär att nämnden är utlämnad till ECB:s goda vilja när det gäller informationsflödet (se punkt 142).

158

Dagens rättsliga ram ger inte nämnden rätt att beordra att verksamhet tillfälligt ska upphöra hos en bank som genomgår resolution, och i det förslag om ändring av återhämtnings- och resolutionsdirektivet som kommissionen nyligen lagt fram anges ingenting om att något sådant verktyg ska bli tillgängligt i framtiden (se punkt 62).

Rekommendation 6

Utifrån sin erfarenhet av praktisk tillämpning av det nuvarande regelverket bör nämnden

1. uppmana lagstiftaren att anpassa förordningarna på området så att tillsynsmyndighetens och resolutionsmyndighetens uppdrag i fråga om gränsöverskridande mindre betydande banker samordnas eller på annat sätt se till att all information överlämnas till nämnden,
2. uppmana lagstiftaren att se till att information om banker i riskzonen och andra förändringar som rör nämndens ansvarsområde överlämnas från tillsynsmyndigheten på ett sätt som är mer automatiskt än i dag,
3. uppmana lagstiftaren att överväga om även nämnden ska få rätt att tillämpa moratorieverktyget.

Måldatum för genomförande: mars 2018.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Baudilio Tomé Muguruza som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 28 november 2017.

Förkortningar

BRR-direktivet, BRRD, återhämtnings- och resolutionsdirektivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, 12.6.2014, s. 190)

DGS: insättningsgarantisystem

direktivet om insättningsgarantisystem: Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/49/EU av den 16 april 2014 om insättningsgarantisystem (EUT L 173, 12.6.2014, s. 149)

EBA: Europeiska bankmyndigheten

ECB: Europeiska centralbanken

EUF-fördraget: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

FOLTF, fallissemangsstatus: fallerar eller kommer sannolikt att fallera

FTE: heltidsekvivalent

MoU: samförståndsavtal

MREL, minimikrav på nedskrivningsbara skulder: minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder

NCA: nationell behörig myndighet

NRA: nationell resolutionsmyndighet

RC: resolutionskollegium

resolutionsnämnden, nämnden: den gemensamma resolutionsnämnden

revisionsrätten: Europeiska revisionsrätten

SRF: den gemensamma resolutionsfonden

SRM: den gemensamma resolutionsmekanismen

SRM-förordningen, resolutionsmekanismförordningen: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av den 15 juli 2014 om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 (EUT L 225, 30.7.2014, s. 1).

SSM, tillsynsmekanismen, mekanismen: den gemensamma tillsynsmekanismen

TRP, preliminär plan: preliminär resolutionsplan

ÖUP: översyns- och utvärderingsprocess

Ordförklaringar

Insättningsgarantisystem: Ett insättningsgarantisystem är ett system som ska skydda insättare mot förluster upp till ett visst belopp och inom vissa gränser om en bank fallerar.

Interna resolutionsenheter: Enligt artikel 83 i förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen får den gemensamma resolutionsnämnden inrätta interna resolutionsenheter bestående av egen personal och personal från de nationella resolutionsmyndigheterna, samt observatörer från icke-deltagande medlemsstaters resolutionsmyndigheter, i förekommande fall. De interna resolutionsenheterna är viktiga för samarbetet och kommunikationen mellan den gemensamma resolutionsnämnden och de nationella resolutionsmyndigheterna vid framtagande av resolutionsplaner. Den gemensamma resolutionsnämnden ansvarar för att sätta samman enheter för alla banker och utser samordnare bland sina högre tjänstemän som ska leda enheterna.

Kritiska funktioner: Verksamhet, tjänster, funktioner eller affärer i en bank, som om de skulle upphöra sannolikt skulle störa den finansiella stabiliteten eller i tjänster som är av avgörande betydelse för realekonomin.

Kärnaffärsområde: En banks huvudsakliga väsentliga källor till inkomst och lönsamhet.

Minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder: Ett krav som alla banker måste uppfylla vid varje given tidpunkt genom att inneha instrument som enkelt kan skrivas ned så att det är säkerställt att förluster kan absorberas och bankerna rekapitaliseras om de får ekonomiska problem och sedermera försätts i resolution.

Resolution: Resolution är ordnad avveckling av en fallerande bank i syfte att säkerställa kontinuiteten för dess väsentliga funktioner och bevara den finansiella stabiliteten. Syftet är också att skydda offentliga medel genom att minimera beroendet av extraordinärt offentligt finansiellt stöd.

Resolutionskollegier: Organ som består av personal från flera olika nationella resolutionsmyndigheter och som inrättas för att säkerställa att alla berörda myndigheter samarbetar i alla stadier i resolutionen av gränsöverskridande bankkoncerner.

Skuldnedskrivningsverktyg: Ett resolutionsverktyg som innebär nedskrivning av en banks skulder, vilket får till följd att det nominella värdet på kundernas insättningar och obligationer tvångsminskas. Skulder som nedskrivningsverktyget kan tillämpas på benämns som nedskrivningsbara.

Tillsyn: Banktillsyn innebär att offentliga myndigheter övervakar bankers finansiella resultat och transaktioner för att garantera att bankerna arbetar säkert och tillförlitligt och i enlighet med regler och förordningar.

Väsentliga hinder: Allvarliga hinder som kan innebära problem för avveckling eller resolution av en bank. Vad som utgör väsentliga hinder avgörs av resolutionsmyndigheterna när de undersöker resolutionsmöjligheterna. Resolutionsmyndigheterna har långtgående befogenheter att begära att bankerna ska hantera eller avlägsna hindren inom en viss tid. Den gemensamma resolutionsnämnden kan till exempel begära att en bank avyttrar vissa tillgångar, begränsar sin affärsverksamhet eller ändrar sin juridiska form eller verksamhetsstruktur.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport producerades av revisionsrättens avdelning IV – där ledamoten Baudilio Tomé Muguruza är ordförande – som är inriktad på områdena marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Kevin Cardiff. Han fick stöd i arbetet med rapporten av Gediminas Mačys (kanslichef), Shane Enright (attaché), Zacharias Kolias (direktör och förstechef) och Helmut Kern (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Matthias Blaas, Helmut Frank, Vasileia Kalafati, Anna Ludwikowska, Radek Majer, Heikki Kivisto och Natalie Hagmayer.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-9050-2	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/05140	QJ-AB-17-026-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-9020-5	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/810775	QJ-AB-17-026-SV-Q

© Europeiska unionen, 2017

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.