Единен съвет за преструктуриране — започнала е работата по амбициозна задача във връзка с банковия съюз, но трябва да се положат още много усилия

Кратко изложение

I

С цел да се предотврати повторението на финансовата криза от 2008 г. в Европа, ЕС създаде нови институционални структури, за да осигури по-надежден финансов сектор за единния пазар. Сред тях са Единният надзорен механизъм (ЕНМ) и Единният механизъм за преструктуриране (ЕМП). В настоящия доклад се акцентира върху Единния съвет за преструктуриране (Съвета за преструктуриране), който заедно с националните органи за преструктуриране (НОП) в рамките на еврозоната формира ЕМП.

II

Разработен е Единен наръчник с хармонизирано законодателство и насоки относно преструктурирането и надзора на банките. По отношение на преструктурирането Единният наръчник съдържа редица елементи, които в своята съвкупност направляват работата на Съвета за преструктуриране. Създаден едва през 2015 г., Съветът за преструктуриране по същество все още се намира в начална фаза и от него се изискваше да поеме много сериозни отговорности за много кратък период от време.

III

Работата на Съвета за преструктуриране следва да се разглежда като част от система, която включва надзорни (напр. ЕЦБ) и регулаторни органи (като например Европейския банков орган). Надзорните органи отговарят за постоянния пруденциален надзор на банките в рамките на техните правомощия. Ако мерките за възстановяване или намеса не са ефективни, дадена банка се оценява като „проблемна или с вероятност да стане проблемна“ и тогава се намесват органите за преструктуриране. С помощта на националните органи за преструктуриране Съветът за преструктуриране отговаря в рамките на своите правомощия за планирането на действия при извънредни ситуации по отношение на преструктурирането на банки и при необходимост и когато е уместно — за управлението на процедурите за преструктуриране на банките. Неговите правомощия обхващат всички значими банки, както и по-малко значими банки, извършващи трансгранична дейност в еврозоната.

IV

ДФЕС позволява на Европейската сметна палата пълен достъп до такава документация на одитирания обект, каквато е необходимо за одита. В хода на извършения одит Сметната палата получи подробна документация от ръководството и служителите на Съвета за преструктуриране, която позволи изготвяне с увереност на заключенията в настоящия доклад. Не цялата поискана документация обаче беше предоставена.

V

Сметната палата установи, че задачата за създаване на Съвета за преструктуриране за съвсем кратък период от време е представлявала много голямо предизвикателство. Бяха установени недостатъци при изготвянето на плановете за преструктуриране от страна на Съвета за преструктуриране. Въпреки че тези слабости трябва да бъдат преодолени както в рамките на Съвета за преструктуриране, така и в рамките на законодателните механизми и на механизмите за сътрудничество, които са приложими за него, те трябва да се разглеждат в контекста на първоначалното започване на дейността му.

VI

Съветът за преструктуриране все още не е приключил планирането на преструктурирането на банките, попадащи в рамките на неговите правомощия. Въпреки че е положил сериозни усилия, за да гарантира въвеждането поне на предварителни версии на плановете за преструктуриране за повечето банки, приетите до 2016 г. планове не отговарят на значителен брой формулирани в Единния наръчник изисквания. И въпреки че този проблем се компенсира до известна степен от наличието на допълнителна подкрепяща информация, продължават да са налице сериозни недостатъци по отношение на законодателните изисквания.

VII

Съветът за преструктуриране следва най-напред да определи кога за всяка банка в рамките на неговите правомощия трябва да бъде разработен първият план за преструктуриране, който да съответства напълно на изискванията в Единния наръчник. След това той трябва да работи за изготвянето на тези планове, като ги приоритизира съгласно техния рисков профил. Във всеки план следва да се разглеждат възможността за преструктуриране на съответната банка и осъществимостта и надеждността на избраните стратегии за преструктуриране.

VIII

За да се гарантира, че банковият сектор разполага с достатъчно капацитет за поемане на загуби, Съветът за преструктуриране трябва да представи в окончателен вид също и система от правила и насоки за планиране на преструктурирането, включително политика за определяне на минимални изисквания за собствения капитал и приемливите задължения. При необходимост е нужно да бъдат разработени или актуализирани указания и наръчникът на Съвета за преструктуриране за планиране на преструктурирането.

IX

От самото начало Съветът за преструктуриране се е сблъскал с трудности при набирането на достатъчно персонал с подходящи умения. Забавянето при набирането на персонал се е отразило отрицателно на всички сфери от дейността на Съвета за преструктуриране въпреки ангажираността и мотивацията на неговите служители. Необходимо е Съветът за преструктуриране да повиши усилията си за набиране на персонал и да обезпечи по подходящ начин дейността, свързана с човешките ресурси, за да се справи с нуждата от персонал, особено що се отнася до по-специализираните длъжности и до длъжностите с ръководни функции. Ако целите във връзка с набирането на персонал не могат да бъдат изпълнени или са необходими междинни мерки, Съветът за преструктуриране следва да помисли за алтернативни решения.

X

Разпределението на оперативните задачи между националните органи и Съвета за преструктуриране, включително разделянето на отговорностите, все още не епрецизирано, а вътрешните екипи по преструктуриране не разполагат с достатъчно персонал. Необходимо е Съветът за преструктуриране спешно да разреши тези проблеми.

XI

Съветът за преструктуриране е натрупал сериозен опит с въвеждането на законодателната рамка. Предвид този опит той следва да прикани законодателя да извърши корекции, които ще подобрят ефективността на неговата работа и системния принос. Това следва да включва промени, засягащи неговите правомощия и наличието и потока на информация, която се обменя с ЕЦБ (особено в контекста на меморандума за разбирателство). Съветът за преструктуриране следва да разполага и с инструмент за мораториум.

Въведение

Банковият съюз

01

С цел да се предотврати повторението на финансовата криза от 2008 г. в Европа, ЕС проведе набор от политики, за да осигури по-надежден финансов сектор за единния пазар. Сред тях са по-строги правила относно капитала и ликвидността на банките, хармонизирани правила за управление на проблемни банки и по-добра защита на вложителите. Взети заедно, тази нова законодателна база и съответните организации и органи формират това, което е известно като банковия съюз на ЕС.

02

Банковият съюз има два институционални стълба. Първият е общият надзор на банките посредством Единния надзорен механизъм (ЕНМ). Вторият е процедурата за организирано преустановяване на дейността на банките¹ – Единният механизъм за преструктуриране (ЕМП). Предложен е трети стълб под формата на Европейска схема за застраховане на депозитите. В настоящия доклад се акцентира върху Единния съвет за преструктуриране (Съвета за преструктуриране), който заедно с националните органи за преструктуриране (НОП) в рамките на еврозоната олицетворява „централизираното правомощие за преструктуриране“ посредством ЕМП за справяне с проблемните банки.

03

Съветът за преструктуриране и НОП отговарят в сътрудничество за управлението на процесите във връзка с преструктурирането на банки. Преструктурирането има за цел да позволи непрекъснатост на критичните функции на банката. Ако банката няма критични функции и изпадането ѝ в неплатежоспособност няма до доведе до риск за финансовата стабилност, тя ще бъде ликвидирана чрез обичайните процедури по несъстоятелност. Принципът зад новата регулаторна рамка е да се сведат до минимум случаите на дестабилизиране и на причиняващи сривове фалити на банки, като се осигури подходяща защита на кредиторите в рамките на набор от правила на ниво ЕС и на национално равнище. Ако бъде приложена правилно, тя ще послужи за ограничаване на фискалните разходи, както и за повишаване на финансовата стабилност в подкрепа на икономическия растеж.

04

От 2013 г. насам ЕС е разработил набор от хармонизирани правила за надзор и преструктуриране на банки. Те са известни под понятието „Единен наръчник“. По отношение на преструктурирането (вж. подробната информация в приложение I) Единният наръчник включва основно Регламента за Единния механизъм за преструктуриране (РЕМП), Директивата за възстановяване и преструктуриране на банките (ДВПБ), делегираните регламенти на Комисията и стандартите и насоките на Европейския банков орган (ЕБО).

Ролята на Съвета за преструктуриране

05

Съветът за преструктуриране отговаря за преструктурирането при необходимост на всички значими банки в еврозоната, както и на по-малко значими банки, които извършват трансгранична дейност². Една по-малко значима банка, извършваща трансгранична дейност, се състои от дружество майка, което се намира в еврозоната, и поне едно дъщерно предприятие, намиращо се в друга държава членка от еврозоната. Към януари 2017 г. Съветът за преструктуриране обхваща 141 банки, което представлява над 80 % от общите банкови активи в еврозоната. НОП отговарят за преструктурирането на всички останали банки на национално равнище, или приблизително 3 250 юридически лица³.

06

Основните задачи на Съвета за преструктуриране са:

1. да изготвя планове за преструктуриране за всички банки в рамките на своите правомощия и да определя нивото на задълженията и собствения капитал, които може да не бъдат изцяло включени в споделянето на загуби при преструктуриране (защитен буфер, известен като минимално изискване за собствен капитал и приемливи задължения (МИПЗ);
2. да приема решения за преструктуриране относно действията, които трябва да бъдат предприети в контекста на преструктуриране на банки;
3. да гарантира хармонизация и последователност в рамките на ЕМП;
4. да управлява Единния фонд за преструктуриране (ЕФП), който подпомага финансово процесите на преструктуриране при определени обстоятелства⁴.

07

В съответствие с РЕМП Съветът за преструктуриране е създаден през август 2014 г. и придобива статут на самостоятелна агенция, считано от януари 2015 г. Първоначалното му управление е поето от Комисията (за няколко месеца) преди встъпването в длъжност на членовете на изпълнителния съвет. Седалището му е в Брюксел и в края на 2016 г. разполага с приблизително 170 служители. По същество той все още се намира в начален етап на дейността си.

08

Съветът за преструктуриране взема своите решения по време на изпълнителни и пленарни сесии. На първите присъстват председателят, заместник-председателят и четирима постоянни членове (които не са представители на НОП). Председателят (или заместник-председателят) и четиримата постоянни членове гласуват на изпълнителните сесии. На сесиите, на които се обсъжда конкретна банка, присъства и представител на НОП от съответната държава членка (разширена изпълнителна сесия). На пленарните сесии присъства представител от всеки НОП и трябва да участва в решенията за преструктуриране, ако ЕФП е предоставил подкрепа през предходните дванадесет месеца, която надвишава общо 5 млрд. евро (или в случай на подкрепа за ликвидността в размер над 10 млрд. евро) за съответното преструктуриране.

Взаимодействие на Съвета за преструктуриране с други органи

09

При процедурата за справяне с банка във финансово затруднение има потенциално три оперативни етапа (вж. фигура 1) след подготовка и планиране. Първият е етапът на възстановяване, по време на който от банката се изисква да предприеме действията, формулирани в нейния собствен план за възстановяване. Планът за възстановяване се оценява от надзорника, който за банките от съществено значение в еврозоната е ЕЦБ.

10

Следващият (по-сериозен) етап е ранната намеса, по време на която надзорникът има правомощия да осигурява изпълнението на конкретни мерки. Съветът за преструктуриране не взема решения по време на първите два етапа, но носи споделена отговорност за наблюдението на условията на банката и подготвя потенциалните действия по преструктуриране, както се посочва на следващия етап.

11

Третият етап е преструктурирането и именно тук ролята на Съвета за преструктуриране става решаваща. Преструктуриране се задейства, ако ЕЦБ информира Съвета за преструктуриране, че банка под неин надзор е счетена за „проблемна или има вероятност да стане проблемна“, или ако Съветът за преструктуриране независимо изготви същата оценка. Съветът за преструктуриране може да реши да постави даден субект в режим на преструктуриране само ако са изпълнени и следните изискванията за преструктуриране, т.е. няма други алтернативни налични мерки и преструктурирането (вместо прилагането на правилата за несъстоятелност) се счита, че е в обществен интерес. Тъй като системата включва ЕЦБ, Съвета за преструктуриране и различни други национални и европейски органи, от основно значение за постигането на успех са ефективната и ефикасна комуникация и взаимното разбирателство.

12

Съветът за преструктуриране може да приеме единствено схема за преструктуриране, включваща използването на ЕФП, ако Комисията е решила, че това е допустимо съгласно правилата за държавната помощ. Впоследствие Комисията одобрява сумата на Фонда, осигурена в схемата за преструктуриране.

Обхват и подход на одита

Обхват и методология на одита

13

Сметната палата провери дали Съветът за преструктуриране разполага с необходимите средства да извършва ефективно преструктуриране на банки. По-специално Сметната палата анализира:

1. качеството на планиране на преструктурирането на отделни банки от страна на Съвета за преструктуриране (вж. точки 24—83);
2. дали Съветът за преструктуриране е създаден адекватно в съответствие с нормативната рамка за планиране на преструктурирането (вж. точки 84—102); и
3. дали Съветът за преструктуриране разполага със съответните човешки ресурси, за да изпълнява възложените му задачи, и дали рамката за сътрудничество е подходяща (вж.точки 103—142).

14

Въз основа на тази структура в настоящия доклад се предоставят заключения и препоръки (вж. точки 143—158).

15

По отношение на буква а) Сметната палата провери дали плановете за преструктуриране, изготвяни от Съвета за преструктуриране, са подходящи и систематични и дали включват оценки на възможността за преструктуриране и определяне на МИПЗ.

16

За тази цел одитната популация включваше 58-те пълни плана за преструктуриране, които Съветът за преструктуриране е изготвил за банките до края на януари 2017 г. От тях Съветът за преструктуриране пожела да предостави пет ключови глави, които Сметната палата провери (вж. точка 26), като разгледа осем примера от всяка глава, взети случайно от тази популация, при не повече от две глави от всеки план, което означава общо 40 глави (обхващащи 31 различни банки). Съветът за преструктуриране премахна от избраните глави всички специфични за банките данни и данни с произход ЕЦБ. Този подход позволи на одитния екип да разгледа по-подробно критичните аспекти на плановете и да направи важни заключения, но не даде възможност за пълно разбиране на тяхната пълнота и вътрешна последователност и това наложи да търсим допълнителна информация (вж. точка 36), която беше предоставена за три банки.

17

По отношение на буква б) Сметната палата извърши оценка на това дали Съветът за преструктуриране прилага подходяща система от правила, включително наръчници, насоки и рамки за планиране на преструктурирането.

18

По отношение на буква в) Сметната палата извърши оценка на това дали Съветът за преструктуриране е наел правилния брой служители с подходящи умения и дали им е предложил допълнително обучение. Сметната палата провери също и ефективността на сътрудничеството между Съвета за преструктуриране, НОП и ЕЦБ.

19

При извършването на одита Сметната палата използва критерии, изведени от следните източници:

1. правните изисквания в РЕМП и ДВПБ;
2. делегирания регламент на Комисията, в който се указва съдържанието на плановете за преструктуриране;
3. списъка на Съвета за финансова стабилност на ключовите характеристики на ефективните режими за преструктуриране за финансови институции; и
4. модела на четири линии на защита от Института за финансова стабилност⁵.

20

Сметната палата извърши по-голямата част от одитната работа на място в периода октомври 2016 г.—юли 2017 г. по отношение на плановете за преструктуриране, приети не по-късно от януари 2017 г.

21

Одитните доказателства включват информация, събрана посредством срещи и интервюта със служители на Съвета за преструктуриране, както и преглед на неговата вътрешна документация, публично достъпни данни, изложения на Съвета за преструктуриране⁶ (където е целесъобразно) и проучване на 20 НОП⁷.

Достъп до доказателства и въпроси, свързани с поверителността

22

Одитните правомощия и мандатът за извършване на одита произтичат от общите разпоредби на член 287 от ДФЕС, който предоставя на Европейската сметна палата пълен достъп до цялата документация, която е необходима за изпълнението на одитната задача.По време на одита Съветът за преструктуриране посочи, че поради причини на финансовата стабилност съществуват проблеми във връзка с поверителността на данните и практиките, които са специфични за банките под негов надзор (вж. също точка 16). В тази връзка в Договора не е предвидено конкретно освобождаване от задълженията в тази област, но Сметната палата успя да постигне специална договореност относно третирането и защитата на този вид данни, и си сътрудничи с ръководството на Съвета за преструктуриране за намаляване на всички реални или очевидни рискове, като същевременно се осигури достъп до необходимите за одита данни, включително посредством интензивна работа с анонимизирани данни, имащи отношение към нуждите на одита.

23

Сътрудничеството и помощта на Съвета за преструктуриране наистина позволиха на Сметната палата да извърши своята всеобхватна одитна работа и с увереност да изготви заключенията в този първи специален доклад относно неговата дейност. Беше предоставен голям обем документация, но с някои важни изключения. По-специално, наред с останалите последици, липсата на определени документи за политиките (които Съветът за преструктуриране представи като съществуващи единствено в работен вариант) означава, че Сметната палата не успя да прецени в пълна степен дали политиките на Съвета за преструктуриране са изцяло в съответствие с Единния наръчник, а достъпът основно до анонимизирани данни по отношение на плановете за преструктуриране означава, че Сметната палата не успя да оцени тяхната пълнота и вътрешна последователност. Въпреки това Сметната палата успя да формулира някои добре обосновани заключения относно плановете за преструктуриране, както ще стане ясно от настоящия доклад (вж. приложение II).

Констатации и оценки

Планове за преструктуриране: работата все още не е приключила

24

В настоящия раздел се разглеждат ключовите елементи от изготвяните от Съвета за преструктуриране планове за преструктуриране и констатациите от докладите относно съответствието с Единния наръчник.

Планирането не е приключило

25

Планирането на преструктурирането – постоянната оперативна задача на Съвета за преструктуриране – се отнася за всички банки в рамките на неговите правомощия, а не само за онези, за които се счита, че са в затруднено положение. Процесът на планиране на преструктурирането започва с изготвянето на план за преструктуриране. В този контекст е необходимо Съветът за преструктуриране да определи критичните функции и основните сфери на дейност на банката. При следващата стъпка Съветът за преструктуриране преценява дали банката може да бъде ликвидирана съгласно националното производство по несъстоятелност. Това е основният подход, освен ако Съветът за преструктуриране не счете, че преструктурирането е в защита на обществения интерес. Ако бъде взето решение в защита на обществения интерес, от Съвета за преструктуриране се изисква да разработи стратегия за преструктуриране, съобразена с конкретните обстоятелства на банката. След като направи това, той разглежда възможните пречки пред ефективното преструктуриране на банката⁸, като в плана за преструктуриране следва да се разгледат начините за намаляване на подобни пречки. На фигура 2 е показан процесът на планиране на преструктурирането.

26

Планът за преструктуриране съдържа следните основни глави¹⁰:

1. Стратегически анализ на дейността: определяне на критичните функции и основните стопански дейности на банката;
2. Предпочитана стратегия за преструктуриране: в тази глава се прави оценка също и на осъществимостта и надеждността на стратегията за преструктуриране;
3. Финансова приемственост и непрекъснатост на операциите: оценка на предпоставките от финансово и оперативно естество за осигуряване на непрекъснатост при преструктурирането;
4. Обобщение на оценката на възможността за преструктуриране: оценка на наличието на съществени пречки пред възможността за преструктуриране и как могат да бъдат отстранени. В нея Съветът за преструктуриране определя и МИПЗ;
5. Изложение на ръководството.

Подход на Съвета за преструктуриране към планирането на преструктурирането

27

Съветът за преструктуриране изготвя плановете за преструктуриране на четири етапа. Той започва с междинен план за преструктуриране (МПП), който впоследствие обновява и разширява.

1. В МПП (или плановете на етап 1) се акцентира върху аспектите на стратегическия анализ на дейността. Те не подлежат на одобрение от събранието на Съвета за преструктуриране на разширена изпълнителна сесия (вж. точка 8) и са основно за вътрешно ползване.
2. Плановете на етап 2 са по-всеобхватни от МПП и подлежат на одобрение от разширена изпълнителна сесия (вж. точка 8). Те се изпращат на колегиите за преструктуриране за вземане на решение, но в тях не се определят съществените пречки или МИПЗ.
3. Плановете на етап 3 включват определяне на буфер за МИПЗ на консолидирано ниво.
4. Плановете на етап 4 включват определяне на съществените пречки и МИПЗ на консолидирано ниво и ниво отделна единица.

28

Към януари 2017 г. законодателят е възложил на Съвета за преструктуриране да приеме 130 плана за преструктуриране¹¹, без в законодателството да се предвиждат каквито и да е междинни стъпки. До момента тази цел не е изпълнена поради липсата на ресурси (вж. точки 103—124). До края на януари 2017 г. той е изготвил 65 плана на етап 2, 64 от които са приети¹², и е изготвил МПП за други 32 банки (вж. фигура 3).

29

В законодателството¹³ се изисква Съветът за преструктуриране да определи конкретна дата, до която трябва да бъдат изготвени първите планове за преструктуриране в съответствие с Единния наръчник, но той не го е направил.

30

През 2016 г. вътрешните екипи по преструктуриране на Съвета за преструктуриране са започнали да изготвят обстойни планове на етап 2. Според представените от Съвета за преструктуриране сведения те са подробни и са между 150 и 300 страници. През втората половина на 2016 г. на изпълнителна сесия Съветът за преструктуриране е взел решение за изготвяне на по-кратки планове за преструктуриране от около 40 страници. Решението е било взето, за да се улесни процесът на вземане на решение с оглед по-доброто му управление.

31

Въпреки че казусите на отделните банки се различават значително по своята сложност, това препоръчително ограничение на обема се отнася до всички планове. Както се посочва в следващия раздел, това означава, че не е включена голяма част от необходимата и/или задължителна информация.

32

На фигура 4 е представено обобщение на структурата на Съвета за преструктуриране за плановете за преструктуриране след 2017 г. и показва на кои заинтересовани страни е изпратена всяка част от плана. Не всички заинтересовани страни получават един и същи набор от информация от Съвета за преструктуриране. Което е по-важно, нито на колегиите за преструктуриране, нито на изпълнителна сесия на Съвета за преструктуриране се предоставят основните технически бележки, които включват важна информация, като например алтернативни стратегии за преструктуриране. В законодателството не е предвидено ограничение по отношение на споделянето на уместна информация с членовете на колегиите за преструктуриране¹⁴.

Фигура 4

Структура и получатели на плановете за преструктуриране след 2017 г.

	План	Приложения	Основни технически бележки	Слайдове за представяне
Съдържание	Резултати и обобщение на високо равнище на необходимия анализ	Стандартизирани приложения, като например списъци (лица за контакт, информационни системи и т.н.), данни/документни образци на ЕБО за задължения, оценка на възможността за преструктуриране, обосновано предложение за МИПЗ, планове за преструктуриране с множество входни точки, предложения от банките за начините за отстраняване на пречките	Технически анализи/основни допускания, на които се основават основните компоненти на плана за преструктуриране (например критични функции, достъп до инфраструктурата на финансовите пазари, инструменти за преструктуриране/алтернативни стратегии, достъп до краткосрочна ликвидност, обремененост на активите, непрекъснатост на операциите)	За представяне на плана на колегиите за преструктуриране
Споделено с15:	ЕМП, разширена изпълнителна сесия, членове на колегия за преструктуриране	ЕМП, разширена изпълнителна сесия, членове на колегия за преструктуриране	ЕМП, ЕЦБ	Членове на колегиите за преструктуриране, наблюдатели в колегиите за преструктуриране

Източник: Адаптирано от Съвета за преструктуриране.

33

Работният план на Съвета за преструктуриране за 2017 г. предвижда изготвянето на 27 от 33-те МПП, които не са стартирали до края на януари 2017 г. Вече съществуващите 32 МПП са преминали към етап 2, а 65-те съществуващи плана на етап 2са преминали към етап 3. Крайният срок е първото тримесечие на 2018 г.

34

Предвид напредъка, постигнат до края на юли 2017 г., очакваното работно натоварване и настоящата численост на персонала на Съвета за преструктуриране, този план изглежда твърде оптимистичен (вж. също точки 114, 124 и 125).

Преглед на съдържанието на плановете за преструктуриране

35

Единният наръчник дава насоки във връзка със съдържанието на плановете за преструктуриране. За да оцени спазването на задълженията от Съвета за преструктуриране, Сметната палата разработи голям набор от критерии въз основа на изискванията на Единния наръчник по отношение на плановете за преструктуриране и провери избраните планове за преструктуриране. Както се вижда от следващите точки, самите планове за преструктуриране отговарят на съвсем малка част от приложените критерии.

36

Съветът за преструктуриране сподели, че макар да е възможно самите планове за преструктуриране да не са подробни, той разполага с допълнителна информация за допълване на почти половината от очаквания общ брой планове. Въпреки че тази информация формално не е част от плановете за преструктуриране, тя въпреки това е важна част от информационната основа за разбирането и вземането на решения от страна на Съвета за преструктуриране във връзка с банките в рамките на неговите правомощия. Проверката на този материал за три банки даде увереност на Сметната палата, че в данните на Съвета за преструктуриране има по-малко пропуски, отколкото би могло да се заключи единствено от четенето на плановете за преструктуриране. Въпреки това продължават да съществуват важни недостатъци по отношение на изискванията в Единния наръчник.

Все още липсват ключови елементи от плановете за преструктуриране

37

В следващите точки са посочени областите, в които оценката на Сметната палата показа, че плановете за преструктуриране на Съвета за преструктуриране не отговарят на изискванията в Единния наръчник.

Стратегически анализ на дейността

38

В тази област плановете за преструктуриране не оправдаха очакванията в редица аспекти. Например в тях не се описват адекватно за целите на планирането на преструктурирането вида на съответните банкови групи или стопанските модели, управлението или собствеността, като единствената налична финансова информация е обща и консолидирана, а не конкретна за всеки материален субект, така както се изисква от ръководството за планиране на преструктурирането. Тези недостатъци бяха компенсирани отчасти, но не изцяло от наличието на допълнителни данни в основната информация и бележки.

39

По-важното е, че плановете от извадката бяха непълни по отношение на вътрешните и външните взаимозависимости на организационно ниво, които са от критично значение¹⁶. Въпреки че Съветът за преструктуриране разполага с информация относно контрагентите, към които има съществени позиции, Сметната палата не успя да намери никакъв анализ на подобна информация, който да помогне за идентифициране на потенциалния риск от верижно разпространение.

Критични функции

40

В стратегическия анализ на дейността следва да се оцени кои функции са толкова критични, че тяхното преустановяване би оказало влияние върху финансовата стабилност или реалната икономика. Оценката следва да вземе предвид и до каква степен функциите на една банка могат да бъдат заменени от тези на друга банка или банки на пазара. В избраните за проверка глави невинаги става ясна обосновката за изготвяне на оценките на Съвета за преструктуриране.

41

Въпреки това Съветът за преструктуриране е постигнал значителен напредък чрез даване на насоки на вътрешните екипи по преструктуриране посредством документен образец за събиране на данни относно критичните функции, който следва да се прилага след 2017 г.

42

Съветът за преструктуриране не е могъл да осигури преглед на критичните функции за всяка банка в рамките на неговите правомощия. В повечето от избраните глави откриването на депозити се третира като критична функция. В някои планове за преструктуриране се прави разграничение между депозити на дребно и корпоративни депозити, но не във всички.

43

Вероятната необходимост за изключване на някои задължения, като например негарантираните предпочитани депозити от споделяне на загуби в резултат от статута им като част от „критична функция“, намалява размера на наличните задължения за споделяне на загуби и прави още по-важно осигуряването на адекватен буфер за МИПЗ. В изготвените до момента планове за преструктуриране обаче не е определен размер на МИПЗ, което увеличава вероятността за разглеждане на банките като намиращи се в състояние на невъзможност да бъдат преструктурирани.

Предпочитана стратегия за преструктуриране

Оценка на надеждността и осъществимостта на ликвидацията

44

Преди определянето на стратегия за преструктуриране Съветът за преструктуриране трябва да прецени дали прекратяването на дейността чрез обичайното производство по несъстоятелност е надеждно и ако да, дали е и осъществимо.

45

При оценката на надеждността на прекратяването на дейността Съветът за преструктуриране взема предвид възможните последици за финансовата система. Той по-конкретно трябва да прецени дали прекратяването на дейността ще постигне целите на преструктурирането¹⁷, сред които е защитата на гарантираните депозити¹⁸.

46

При оценката си на надеждността Съветът за преструктуриране в няколко случая посочва, че приложимата схема за гарантиране на депозити (СГД) не е в състояние да изпълни изискванията на ДСГД, нито разполага с достатъчно средства за справяне с прекратяването на дейността на значима банка. Следователно е по-трудно да се постигне целта за защита на гарантираните депозити чрез прекратяване на дейността.

47

За да оцени осъществимостта на прекратяването на дейността, Съветът за преструктуриране трябва да провери дали управленските информационни системи на банката са в състояние да докладват информацията, която се изисква съгласно ДСГД. Необходима е например общата стойност на гарантираните депозити на всеки вложител, тъй като от СГД се изисква да изплати гарантираната сума от 100 000 евро на вложител в рамките на определен срок¹⁹.

48

Сметната палата не намери никаква информация в избраните за проверка планове за преструктуриране относно размера на наличното финансиране по СГД за улесняване на подобна оценка.

49

Няма правно задължение за сътрудничество между националните СГД и Съвета за преструктуриране. Въпреки това в делегирания регламент се предлага Съветът за преструктуриране да се консултира с националните СГД²⁰, но досега той не го е правил.

50

Въпреки че в повечето планове за преструктуриране се прави заключението, че прекратяването на дейността не е надеждно, Сметната палата установи само неясно формулирани причини за тези заключения – например, че това би имало сериозни отрицателни последици за националния банков сектор. Не са предоставени по-конкретни подробности, както се изисква съгласно Единния наръчник²¹.

51

Действие по преструктуриране може да се предприеме за защита на обществения интерес, ако то е необходимо за постигането и е съразмерно с целите на преструктурирането. Също така трябва де е определено, че прекратяването на дейността не би довело до постигане на тези цели в същата степен. Единствените подобни твърдения в плановете за преструктуриране са много общи и не са достатъчно подробни.

52

Липсва и задължителното изявление относно това как прекратяването на дейността ще засегне зависимостта на банката от извънредна публична подкрепа²².

Определяне на предпочитана стратегия за преструктуриране

53

До края на януари 2017 г. Съветът за преструктуриране е разработил стратегии за преструктуриране въз основа на това, че възможните пречки (които биха могли да бъдат съществени) ще бъдат преодолени в някакъв бъдещ момент, когато ще бъдат определени и квотите за МИПЗ.

54

Сметната палата установи, че няма предпочитани стратегии за преструктуриране, които да се занимават и с неочаквани краткосрочни промени. Ето защо, ако в близко бъдеще се наложи вземането на решения за преструктуриране, то те вероятно ще се отклоняват от плановете.

55

Според Единния наръчник се изисква описание на алтернативи на предпочитаната стратегия за преструктуриране, в случай че тя не може да бъде изпълнена²³. Сметната палата установи, че в мнозинството от избраните глави не се предвиждат алтернативи на предпочитаната стратегия.

56

В Единния наръчник се изисква главата относно стратегията за преструктуриране да предвижда примерен график за изпълнение на всички важни аспекти от плана²⁴. Никоя от избраните глави обаче не включваше такъв график.

Определяне на инструменти и правомощия за преструктуриране

57

В голямата част от плановете избраният инструмент за преструктуриране е открито споделяне на загуби. При този сценарий, в идеалния случай банката затваря в петък и отваря отново както обикновено в понеделник, като действието по преструктуриране със споделяне на загуби е извършено през почивните дни.

58

В някои от плановете за преструктуриране се посочва, че информационните системи на банките биха имали проблеми с предоставянето на необходимите данни навреме за споделянето на загубите.

59

Във вътрешен преглед на Съвета за преструктуриране са проучени редица оперативни въпроси във връзка с инструмента за споделяне на загуби. В него се прави заключението, че е необходимо да бъде извършена допълнителна работа, по-конкретно във връзка с очаквания график и с практическите аспекти на обезценяванията и преобразуванията на каскаден принцип. Не се предвижда даването на вътрешни насоки от Съвета за преструктуриране относно прилагането на инструмента за споделяне на загуби до четвъртото тримесечие на 2017 г., въпреки че в мнозинството от плановете за преструктуриране вече е предвидено използването на този инструмент.

60

Споделянето на загуби при депозити и облигации в рамките на 48 часа би било огромно предизвикателство в техническо отношение за повечето банки предвид сложността на техните системи за управление и информационни системи. Преди изпълнението на план за споделяне на загуби системите за управление трябва да бъдат в състояние да изчислят сумата на разположение за споделянето на загубите. Сегашната практика на Съвета за преструктуриране не изисква от банките да проверяват потенциалното използване на инструмента за споделяне на загуби с цел доказване на неговата осъществимост.

61

Според Сметната палата капацитетът за поемане на загуби на дадена банка ще бъде надценен, ако включва задължения, които не могат да бъдат споделени в рамките на предвидения в стратегията за преструктуриране график.

62

Неотдавна Комисията предложи въвеждането на инструмент за мораториум в целия ЕС, който да може да се използва например за отмяна на задълженията за банкови плащания в продължение на до пет работни дни. Според предложението, въпреки че от надзорника ще се изисква да консултира органа за преструктуриране, последният няма да има правомощия да задейства инструмента²⁵. Вариантът за използване на инструмент за мораториум от самите органи за преструктуриране би могъл да осигури гъвкавост (не на последно място за съответната банка) при подготовката за споделяне на загуби.

63

Единният наръчник предвижда оценка на възможността за налагане на принудителни мерки за прилагането на инструментите за преструктуриране²⁶. Сметната палата не намери тази информация в нито един от избраните планове за преструктуриране.

64

Единният наръчник задължава Съвета за преструктуриране да посочи правомощията за преструктуриране, които възнамерява да използва в плановете за преструктуриране²⁷. Сметната палата обаче не установи подобно нещо в никоя от извадките. Тези правомощия може да включват например правомощия за удължаване на падежа или за прекратяване на конкретни договори, а не глобални действия, както при мораториумите. Правомощията са посочени в образеца на схемата за преструктуриране. При определянето на това кои от тях следва да се използват обаче е необходимо да се анализират и разберат видовете задължения, за които ще се прилагат правомощията, а плановете за преструктуриране от извадката не съдържат подобна подробна информация.

Оценка на осъществимостта и надеждността на предпочитаната стратегия за преструктуриране

65

Сметната палата установи липсата на оценка на осъществимостта на избраните стратегии във всички избрани глави. Следователно в плановете липсва заключение дали предпочитаната стратегия за преструктуриране може да бъде приложена ефективно и навременно, както се изисква съгласно Единния наръчник²⁸.

66

От органите за преструктуриране се изисква да оценят и надеждността на дадена стратегия, което означава да бъде взето под внимание възможното въздействие на преструктурирането върху финансовите системи и реалната икономика. И тази оценка обаче липсваше в избраните планове. Съветът за преструктуриране не е оценил потенциалното въздействие на избраните инструменти за преструктуриране (по-конкретно инструмента за споделяне на загуби). Той не е взел предвид и въздействието върху другите финансови институции, МСП и индивидуалните инвеститори²⁹.

Оценка на стойността в контекста на преструктурирането

67

Единният наръчник предвижда описание на информацията, която е необходима за изпълнението на стратегията за преструктуриране³⁰. Важна част от това е осигуряването на информация относно оценката на стойността на банката за целите на преструктурирането, което е много сложна и отнемаща време процедура. Сметната палата не намери твърдения в тази връзка в никоя от избраните глави. Следователно Съветът за преструктуриране не е бил в състояние, както се изисква, да оцени осъществимостта на предоставянето на подобна информация³¹.

Финансова приемственост и непрекъснатост на операциите

68

В Единния наръчник се посочва, че плановете за преструктуриране трябва да включват анализ на изискванията за финансиране, залегнали в стратегията за преструктуриране. В главата относно финансовата приемственост в проверените планове обаче не се отива по-далеч от представянето на общи факти относно финансирането. Липсва информация относно начините за финансиране на клонове и дъщерни дружества, намиращи се в неучастващи държави членки по време на преструктурирането³².

69

В плановете липсва и информация относно възможността за осигуряване на изпълнението на споразуменията за нивото на обслужване при преструктуриране. Когато се отделят критични функции, не е ясно дали споразуменията за нивото на обслужване продължават да подлежат на изпълнение. В много от плановете не се посочва никаква организация при извънредни ситуации, особено по отношение на платежните системи и системите за сетълмент.

Оценка на възможността за преструктуриране

70

Приема се, че дадена банка може да бъде преструктурирана, ако е осъществимо и вероятно или дейността ѝ да се прекрати чрез обичайно производство по несъстоятелност, или да се преструктурира, като се използват действия по преструктуриране.

71

В никой от избраните за проверка документи Съветът за преструктуриране не е стигнал до категорично заключение дали банката може действително да бъде преструктурирана. Въпреки че в някои глави се съдържа кратко резюме на оценката на възможността за преструктуриране, в повечето от тях резюмето се ограничава до няколко от установените възможни пречки.

72

В РЕМП се изисква Съветът за преструктуриране своевременно да уведомява ЕБО, когато счита, че дадена банка не може да бъде преструктурирана. Към юли 2017 г. Съветът за преструктуриране не е изпратил такива уведомления до ЕБО.

Съществени пречки

73

Единният наръчник предвижда Съветът за преструктуриране да определи и да се справи със съществените пречки пред преструктуриранията, като ги класифицира най-малко в следните категории: a) структура и операции; б) финансови ресурси; в) информация; г) трансгранични въпроси; д) правни въпроси. Въпреки това правно задължение, процесът на преодоляване на съществените пречки все още не е започнал. В плановете на етап две Съветът за преструктуриране не е отишъл по-далеч от това да определи възможните пречки.

74

Според него пълният процес по определяне на съществените пречки, включително консултациите с компетентните органи и вземането на съвместни решения от колегиите за преструктуриране, ще отнеме около година и вече не се очаква да започне преди 2018 г.

75

Фигура 5 е взета от наръчника за планиране на преструктурирането и показва очаквания период от време за преодоляване на пречките в зависимост от осъществимостта на изпълнението и значимостта на мярката.

76

Както се посочва в точка 28, до края на първото тримесечие на 2018 г. се очаква да бъдат на разположение едва 65 плана на етап 3. Ако се допусне, че плановете за преструктуриране ще преминат към етап 4 до средата на 2019 г., банките ще разполагат с време да преодолеят всички съществени пречки до средата на 2022 г.

Минимално изискване за приемливи задължения (МИПЗ)

77

Една от ключовите части от плана за преструктуриране е определянето на минималното изискване за собствен капитал и приемливи задължения (МИПЗ). Това е изчисление на минималния размер на собствения капитал и на задълженията (включително депозитите), които една банка е необходимо да притежава за преобразуване или обезценяване в случай на споделяне на загуби. Съветът за преструктуриране все още не е определил целите във връзка с МИПЗ нито на консолидирано равнище, нито на равнището на отделните субекти.

78

По време на проведените през 2016 г. семинари с банките неформално са били обсъдени примерни незадължителни квоти за МИПЗ на консолидирано равнище, но те все още не са споделени с колегиите за преструктуриране. До момента не са взети под внимание специфични за банките фактори, като например изключването на определени задължения от споделянето на загуби, съществените пречки и изискванията в резултат от процеса на надзорен преглед и оценка (ПНПО).

79

Тъй като все още не са определени МИПЗ, липсва наблюдение на реалните квоти за МИПЗ.

Изложения на ръководството

80

Съветът за преструктуриране трябва да включи във всички планове за преструктуриране „изложение на ръководството“, което да съдържа кратко представяне на елементите, посочени в правната рамка³³. Информацията в обобщенията, които Сметната палата провери, далеч не отговаря на това изискване. Липсващите елементи са изброени в приложение III.

Оповестяване на плановете за преструктуриране

81

От Съвета за преструктуриране се изисква да оповести на съответната банка всички важни части от плановете за преструктуриране. Досега банките са получавали единствено ограничена индикативна информация, като например изчисленията на МИПЗ на ниво група или възможните пречки. В РЕМП от Съвета за преструктуриране се изисква да взема под внимание и обратната информация от банките. Проверените от Сметната палата планове за преструктуриране не съдържат коментари от съответните банки.

82

Съветът за преструктуриране твърди, че различните компоненти на Единния наръчник непреднамерено третират по различни начини въпроса с оповестяването. Докато РЕМП³⁴ се отнася за важните елементи от плана за преструктуриране, в ДВПБ³⁵ и в Делегирания регламент на Комисията³⁶ се изисква единствено оповестяване на изложение на ръководството.

Ограничено съответствие с наръчника

83

В обобщение на констатациите и оценките на Сметната палата в точки 37—82 — избраните планове не съответстват на изискванията на Единния наръчник. Степента на съответствие се подобрява, ако се вземе предвид посочената в точка 36 основна информация, въпреки че Сметната палата отбелязва, че тази основна информация не е събрана за всички банки.

Необходимо е да се подобрят насоките за планиране на преструктурирането

84

Сметната палата извърши одит на системата на Съвета за преструктуриране от ръководства и процедури за планиране на преструктурирането и установи, че основни насоки съществуват, но че е необходима повече работа.

Необходимо е ръководствата и образците да бъдат актуализирани и подобрени

85

Необходими са подходящи процедури, ръководства и насоки, за да се осигури правилен и последователен подход към планирането на преструктурирането от многото участници в процеса. Съветът за преструктуриране е въвел подходящи механизми за ръководене на този процес, като е изготвил ръководство за планиране на преструктурирането с помощта на НОП. Понастоящем Съветът за преструктуриране разработва и редица вътрешни и външни документи за политиките.

86

Целта на ръководството за планиране на преструктурирането е да насърчи използването на последователен подход от Съвета за преструктуриране и от НОП по отношение на планирането на преструктурирането. През март 2016 г. Съветът за преструктуриране го е приел като проект на вътрешен документ. Оттогава от вътрешните екипи по преструктуриране се изисква да го използват при изготвянето на плановете за преструктуриране. Ръководството за планиране на преструктурирането е „замразено“ (не подлежи на актуализация) за една година, за да бъде събрана обратна информация относно първоначалния опит на вътрешните екипи по преструктуриране при работата с него.

87

В допълнение на горното Съветът за преструктуриране е разработил или възнамерява да разработи образци за докладване³⁷, с цел да се гарантира, че цялата необходима информация, която получава от банките, е в стандартен формат за работата му по планиране на преструктурирането и вземане на решения. Тези образци допълват информацията, която вече е предоставена с образците на ЕЦБ и ЕБО³⁸. В конкретни случаи Съветът за преструктуриране може също така да поиска директно информация от дадена банка.

88

Поради изложените по-долу причини е необходимо ръководството за планиране на преструктурирането да бъде доразработено. Съветът за преструктуриране обаче вече два пъти отлага планираната актуализация – първо за края на 2017 г., а след това за второто тримесечие на 2018 г.

89

Първата причина за актуализацията на ръководството за планиране на преструктурирането е включването на политически насоки относно редица конкретни въпроси. Например, както се изисква в Единния наръчник, ръководството за планиране на преструктурирането третира набелязването на съществените пречки, но не изисква те да бъдат преодолени в плановете за преструктуриране на етап 2.

90

Второ, в наръчника за планиране на преструктурирането не се разглеждат някои важни законодателни разпоредби. Например, въпреки че в Делегирания регламент на Комисията³⁹ се изисква плановете за преструктуриране да включват изложение на ръководството, това изискване не се споменава в ръководството за планиране на преструктурирането. Аналогично, въпреки че в ръководството за планиране на преструктурирането се изисква оценка на възможността за преструктуриране, в образеца за обобщение на ръководството не е предвидена такава оценка. Също така, нито в главата относно обобщението на ръководството, нито в главата относно оценката на възможността за преструктуриране не се посочва изискване за уведомяване на ЕБО, ако се приема, че дадена банка не може да бъде преструктурирана⁴⁰.

91

На трето място, необходимо е ръководството за планиране на преструктурирането да бъде актуализирано, за да се отрази политическото решение, взето през септември 2016 г., за прекратяване на изготвянето на обстойни планове за преструктуриране, като вместо това се изготвят съкратени варианти от около 40 страници (вж. точка 30). Все още обаче не са предоставени насоки относно съдържанието на съкратените планове за преструктуриране. Тази промяна в подхода към планирането на преструктурирането е настъпила в момент, когато много от МПП и плановете на етап 2 вече са били изготвени или са били в процес на изготвяне въз основа на задълбочен анализ. В проучване, извършено от Сметната палата, някои от НОП споделят, че е трябвало да изразходват ценни ресурси за повторно изготвяне на плановете за преструктуриране.

92

В Единния наръчник⁴¹ се допуска прилагането на опростени задължения за някои банки⁴² в контекста на планирането на преструктурирането. Към май 2017 г. Съветът за преструктуриране не е използвал този вариант за нито една банка в рамките на неговите правомощия⁴³, а ръководството за планиране на преструктурирането не се занимава със съдържанието на опростените планове за преструктуриране и със свързаните с тях критерии за допустимост⁴⁴. Половината от НОП, обхванати в проучването на Сметната палата, потвърждават липсата на насоки от страна на Съвета за преструктуриране в тази връзка. По време на одита Сметната палата не получи от Съвета за преструктуриране никакви документи за политиките в тази област.

93

Освен за подобрения в ръководството за планиране на преструктурирането, има възможност за подобрения и в изготвените от Съвета за преструктуриране образци за докладване. Една от техните цели е да се получава информация, която не е на разположение от други източници, като по този начин се избегне дублиране на работата, извършвана от банките. Между образците на Съвета за преструктуриране и тези на ЕБО няма връзка, но въпреки това в тях се изисква известна паралелна информация. Например в голямата част от случаите, в образеца на Съвета за преструктуриране за данните за задълженията и в образеца на ЕБО за структурата на задълженията⁴⁵ се изисква сходна информация относно дериватите. С цел да се избегне претоварване на банките с искания за данни, когато има припокриване, за 2017 г. Съветът за преструктуриране е позволил на банките да предоставят данни единствено в образеца на ЕЦБ. Това показва сложността на въведената система.

Документи за политиките

94

За да се осигури последователното прилагане на действащото законодателство и използването на хармонизирана методология във всички планове за преструктуриране, Съветът за преструктуриране е изготвил подробна работна програма, включваща редица документи за политиките, които да бъдат разработени през 2017 г. и през първата половина на 2018 г. Тъй като все още продължават да се дават политически насоки по ключови теми, ще бъде трудно това да бъде включено в плановете за преструктуриране за 2017 г.

95

Вътрешният график на Съвета за преструктуриране за изготвянето на документите за политиките през 2017 г. е преразгледан през юли 2017 г., което е довело до забавяне при приключването на няколко документа. Предвид това, че отделът, който отговаря за тази задача, понастоящем изпитва сериозен недостиг на персонал (вж. точка 109), целевите дати за приключване понастоящем също изглеждат трудно постижими.

96

В няколко момента от проучването НОП заявиха, че Съветът за преструктуриране следва да постави по-голям акцент върху определянето на най-добрите практики и върху даването на единни насоки за планиране на преструктурирането.

97

В Единния наръчник⁴⁶ се изисква в плановете за преструктуриране да бъдат взети предвид уместни сценарии, включително такива, при които неизпълнението на задълженията може да бъде изолирано (специфично за дадена банка) или може да се наблюдава по време на по-мащабна финансова нестабилност или при събития, засягащи цялата система. В един документ за политиките на Съвета за преструктуриране обаче се иска плановете за преструктуриране да се основават единствено на сценария за изолирано неизпълнение, като за проверка на надеждността и осъществимостта на предпочетената стратегия за преструктуриране се използват други сценарии. В избраните планове за преструктуриране Сметната палата не откри доказателства за извършването на подобни проверки, нито описание на допуснатите сценарии за избраните планове.

98

Извършеният от Съвета за преструктуриране вътрешен анализ на плановете за преструктуриране показва, че в тях не са обхванати достатъчно уместни сценарии. Съветът за преструктуриране е посочил, че са необходими допълнителни насоки за последователното определяне на това кой сценарий да се използва.

99

Собственият анализ на Съвета за преструктуриране относно първата вълна от планове за преструктуриране (изготвени през 2016 г.) показва допълнителна липса на последователна методология. В анализа се установява, че различното тълкуване на действащото законодателство и липсата на хармонизирана методология са довели до несъответствия между плановете и до недостатъчна степен на подробност. Например някои от вътрешните екипи по преструктуриране са извършили оценки по стопански дейности, а не по юридически лица. В няколко плана услугите, свързани с частно банкиране или управление на активи, се считат за изключително важни, докато в други при аналогични обстоятелства тези функции не се считат за важни.

Политика относно съществените пречки и МИПЗ

100

Други две решения на Съвета за преструктуриране относно политиките оказват влияние върху съответствието на плановете за преструктуриране със законодателната рамка. На първо място, в Единния наръчник се изисква плановете за преструктуриране да включват набелязване на съществените пречки⁴⁷. Това е процес на консултации, който изисква ресурси, отнема около една година и би следвало да доведе до предприемането на последващи действия от страна на Съвета за преструктуриране за преодоляването на установените пречки. Съветът за преструктуриране е взел вътрешно политическо решение за стартиране на този процес през 2018 г. Дотогава (вж. точки 73 и 74) той само ще установява възможните пречки, по отношение на които няма да предприема официални действия, тъй като те не се считат за „съществени“. Според Сметната палата тази временна политика не отговаря на правните изисквания.

101

Второ, няма окончателна политика на Съвета за преструктуриране по отношение на определянето на МИПЗ. Съветът за преструктуриране е публикувал предварителния подход, използван от него през 2016 г.⁴⁸, който разчита на „информативни“ цели за МИПЗ (вж. точка 78). До края на 2017 г. не е предвиден окончателен документ за политиките относно МИПЗ с цел определяне на задължителни цели. Проучването на Сметната палата показа, че НОП са особено настоятелни Съветът за преструктуриране да продължи работата по този документ за политиките и по този за съществените пречки. Действието по тези точки е важно, за да се гарантира съответствие на плановете с Единния наръчник и наличие на достатъчно капацитет на банките за поемане на загуби.

Управленски контрол и осигуряване на качеството

102

Съветът за преструктуриране предостави на Сметната палата само общо описание на своите рамки за вътрешен контрол и за осигуряване на качеството. Повечето констатации в настоящия доклад (вж. точки 37—82) се отнасят до слабости при този управленски контрол. Това се потвърждава от хоризонталния анализ на самия Единен съвет за преструктуриране, в който са установени няколко недостатъка в плановете за преструктуриране по отношение на качеството.

Съветът за преструктуриране изпитва сериозен недостиг на персонал

103

По време на одита бяха разгледани проблемите с човешките ресурси от момента на създаване на Съвета за преструктуриране и беше установена липса на приоритизиране във връзка с наемането на служители, които са необходими на началния етап.

Непрекъснато изоставане от целите по отношение на персонала

104

Първоначално Комисията е преценила, че изискването за персонала на Съвета за преструктуриране ще бъде 309 служители в еквивалент на пълно работно време (ЕПРВ)⁴⁹. Тази цифра е получена отчасти от съпоставка с Федералната корпорация за гарантиране на депозитите на САЩ, която има подобни задачи в областта на преструктурирането. Според първоначалния план Съветът за преструктуриране е трябвало да достигне този брой до края на 2015 г. През септември 2016 г. Съветът за преструктуриране е направил преглед на нуждата си от персонал и е завишил първоначалната цифра на 350 ЕПРВ, която да бъде достигната до 2017 г. В проекта на многогодишен бюджет за периода 2018—2020 г. се предвижда допълнително нарастване до 400 ЕПРВ до края на 2019 г., което е с 33 % повече спрямо първоначалния разчет.

105

От самото начало реалният брой на служителите непрекъснато изостава от целта. Първоначалните кампании за набиране на персонал са организирани от Комисията. Когато през март 2015 г. Съветът за преструктуриране поема пълната отговорност за набирането на персонал, той разполага с 35 служители. Този брой нараства на 101 до края на 2015 г. и на 171 до края на 2016 г.

106

Положението е най-сериозно при набирането на експерти в областта на преструктурирането и политиките, нуждата от които е била подценена през 2015 г. и 2016 г. Налице е критичен недостиг на персонал и в сферата на информационните технологии и на секретарските длъжности.

107

Недостигът на персонал в дирекциите за планиране на преструктурирането е повлиял значително на процеса на тяхното планиране. Това особено е засегнало натовареността на координаторите на вътрешните екипи по преструктуриране, повечето от които отговарят за над десет банки. Задълженията на Съвета за преструктуриране съгласно законодателството, като например отговорността му за планиране на преструктурирането на по-малко значими банки, извършващи трансгранична дейност, са оказали допълнителен натиск върху и без това оскъдните ресурси.

108

В плана за създаване на Съвета за преструктуриране се разглежда изискването за персонала по отношение на общ брой и желан статут и степени. Съветът за преструктуриране е определил от какъв брой служители се нуждае, за да покрие работата в зависимост от размера на банковата група. Той обаче не е извършил оценка на необходимите опит и други умения в отделните дирекции и отдели за планиране на преструктурирането. В някои дирекции липсват или има недостиг на конкретни експерти (например експерти в областта на оценката на стойността) и служители със съответните езикови умения. В някои отдели е висок процентът на младшите служители.

109

Поради недостиг на персонал не е приключена важна работа по политиките и насоките. В края на март 2017 г. дирекцията, която отговаря за стратегията, процесите и методологията за преструктуриране, е разполагала едва с една трета от целевия брой служители. За да компенсират този недостиг, дирекциите за планиране на преструктурирането са посветили значителна част от времето си на работа по политиките и на други теми, несвързани с преструктуриране (25 % през 2016 г.), вместо да се фокусират върху основната си дейност.

110

Голямото текучество означава недостиг на персонал в отдела за ИТ, където липсва и адекватна ИТ система, и поради това не може да оказва ефективна подкрепа на процеса за планиране на преструктурирането. Внедряването на усъвършенствана ИТ система за планиране на преструктурирането следва да бъде част от стратегията за ИТ, която се разработва в момента.

111

Недостигът на персонал в Съвета за преструктуриране е довел до висок процент на извънредния труд, който представлява приблизително 15 000 часа или 6 % от общото работно време през първите десет месеца на 2016 г.

112

Преструктурирането на банки в Европа е развиваща се област и професията „експерт по преструктуриране“ все още е доста нова. Поради това повечето служители, които се наемат на длъжности, свързани с планиране на преструктурирането, е необходимо да придобиват познания на място. Освен това през последните две или три години Съветът за преструктуриране изпитва сериозна конкуренция по отношение на квалифицирания персонал с други органи на ЕС (Комисията и ЕЦБ) и с банковия сектор⁵⁰. Почти 75 % от НОП посочват в проучването на Сметната палата, че изпитват трудности при наемането на персонал в областта на преструктурирането на национално равнище.

113

Съветът за преструктуриране потвърди, че набирането на персонал е предизвикателство поради дългите процеси на набиране, ограничения брой подходящи кандидати на един силно конкурентен пазар на труда и недостига на кандидати, желаещи да се присъединят към Съвета за преструктуриране на временен договор.

114

Той също така информира Сметната палата, че няма да успее да постигне целите за персонала за 2017 г., което затруднява пълното постигане на неговия правен мандат. Освен това Съветът очаква, че дори през 2020 г. общата численост на персонала на негово разположение няма да съответства на числеността, която се счита за необходима, за да може да изпълнява задълженията си.

Недостатъчният брой служители в областта на човешките ресурси се отразява върху набирането на персонал

115

Набирането на персонал е особено критично за Съвета за преструктуриране в момента – в първите години от неговата дейност – поради продължителността на процедурите по набиране и големия брой служители, от които има нужда. В годишния си доклад за 2015 г. Съветът за преструктуриране е определил въвеждането на ефективна дейност, свързана с човешките ресурси, като един от ключовите приоритети за началния етап от дейността му.

116

През март 2015 г., когато поема набирането на персонал от Комисията, неговият екип в областта на човешките ресурси се състои от двама души, единият от които работят по набирането на персонал. В края на 2015 г. общият брой на служителите в областта на човешките ресурси нараства на седем, като включва само двама, които отговарят за набирането на персонал. През декември 2016 г. екипът в областта на човешките ресурси все още е с ограничен капацитет – състои се от девет души, едва трима от които работят по набирането на персонал.

117

За рекламирането на свободните длъжности екипът използва само ограничени канали за набиране на персонал, като например своята собствена интернет страница и тази на ЕС за набиране на персонал, както и социалните медии, но не и специализираната във финансовата област преса. Освен това той не разполага със специално пригодени ИТ инструменти за набиране и управление на персонала. Това е довело до грешка при проверката на заявленията за кандидатстване и до неефективност при описа на досиетата на служителите.

118

Програмата за обучение на Съвета за преструктуриране, част от която е отворена за служители на НОП, акцентира върху повишаването на знанията на служителите във връзка с основите на преструктурирането и повишаването на осведомеността във връзка със случаи на преструктуриране от реалната практика. Пример за добра практика са подбрани събития, свързани с обучение. Сред тях са семинари по обяд и презентации на примери от практиката, насочени, наред с другото, към развиване на обща култура в областта на преструктурирането.

Рамката за сътрудничество с НОП и ЕЦБ се нуждае от подобрение

119

По време на одита бяха разгледани отношенията между Съвета за преструктуриране и съответно НОП и ЕЦБ и беше установено, че е необходимо по-добро споделяне на информация и по-добро сътрудничество.

Липсва яснота при сътрудничеството с НОП

120

От Съвета за преструктуриране се изисква да съгласува дейността си и да си сътрудничи с НОП в рамките на ЕМП.

121

Съветът за преструктуриране е взел решение да създаде вътрешни екипи по преструктуриране на всички банки в рамките на неговите правомощия с участието на негови служители и НОП. Тези екипи винаги се ръководят от служители на Съвета за преструктуриране. Съветът за преструктуриране е създал общо 75 вътрешни екипа по преструктуриране, някои от които отговарят за повече от една група.

122

Разделението на задачите между Съвета за преструктуриране и НОП все още не епрецизирано. В края на 2016 г. Съветът за преструктуриране е създал работна група, която да постигне договореност относно оперативното разделяне на работата. Според Сметната палата е трудно да се преценят нуждите от персонал и бюджет без ясно разпределение на задачите.

123

В РЕМП не се посочва точно доколко Съветът за преструктуриране и НОП са съответно ангажирани във вътрешните екипи по преструктуриране. В резултат на това Съветът за преструктуриране не осъществява контрол върху състава, ранга, опита или оценка на изпълнението на определените от НОП служители за работа във вътрешните екипи по преструктуриране. Той може единствено да изразява становища относно минималния брой служители, които са необходими за даден вътрешен екип по преструктуриране, и относно степента на принос от страна на НОП. Планираното за 2017 г. съотношение между служителите от Съвета за преструктуриране и НОП е 5:6. За сравнение, средното съотношение между служителите от ЕЦБ и от националните компетентни органи (НКО) в съвместните надзорни екипи е 1:3⁵¹.

124

Настоящият брой на служителите във вътрешните екипи по преструктуриране не е достатъчен за извършване на работата, която им е възложена. До края на 2016 г. Съветът за преструктуриране е отпуснал приблизително 60 ЕПРВ за вътрешните екипи по преструктуриране. До края на 2017 г. се планира този брой да нарасне до 170, макар да е ясно, че ако не настъпят промени в сегашното разпределяне на задачите, на голяма част от тези служители ще продължи да се възлага работа по политиките и по други теми, които не са свързани с преструктуриране.

125

Целите по отношение на персонала за 2017 г. са нереалистични предвид трудностите във връзка с наемането на служители. През 2017 г. НОП планират да възложат работа на 155 ЕПРВ във вътрешните екипи по преструктуриране. По този начин в края на 2017 г. средният брой служители на Съвета за преструктуриране за всяка банка ще бъде 0,9 ЕПРВ, а на НОП – 1,1 ЕПРВ, което прави общо едва 2,0 ЕПРВ на банка. Предвид големината и сложността на много от банките и необходимата степен на задълбочено планиране, тази цифра изглежда малка.

126

Като ключов координатор в ЕМП Съветът за преструктуриране не само дава насоки на НОП, но и отговаря за последователното прилагане на законодателната рамка. За тази цел Съветът за преструктуриране е оправомощен да изисква информация от НОП във връзка с изпълнението на техните задачи. Наблюдението на работата на НОП във връзка с по-малко значимите банки, също е важно, тъй като Съветът за преструктуриране може при определени обстоятелства да поема пряка отговорност за тези банки. Към май 2017 г. Съветът за преструктуриране не е използвал възможността за упражняване на преки правомощия относно по-малко значими банки. Той не е създал все още и функция за надзор на НОП. Поради това не разполага с информация относно текущата работа в НОП.

127

Съветът за преструктуриране обаче е създал система за ранно предупреждение, според която от НОП се изисква да го уведомяват за по-малко значими банки, които показват признаци на сериозно влошаване. Освен това ЕЦБ предоставя на Съвета за преструктуриране списък на по-малко значими банки, които са първостепенен приоритет, и по този начин към май 2017 г. е определила 93 банки⁵².

128

За да гарантира последователното прилагане на законодателната рамка, Съветът за преструктуриране може да извършва преглед на проекторешенията на НОП относно например плановете за преструктуриране и да прави коментари, когато сметне за необходимо. През 2016 г. НОП са се фокусирали върху значимите банки и поради това са изготвили съвсем малък брой планове за преструктуриране на по-малко значими банки. В процеса на одита обаче Съветът за преструктуриране информира Сметната палата, че в бъдеще НОП ще поставят по-голям акцент върху планирането за по-малко значими банки. В своята работна програма за 2017 г. Съветът за преструктуриране е обявил, че ще доразвие ролята си в ЕМП, като извършва наблюдение и оценка на проекторешенията на НОП за преструктуриране на по-малко значими банки, които попадат в обхвата на техните правомощия. Това значително ще повиши натовареността на Съвета за преструктуриране.

129

Малко след създаването си Съветът за преструктуриране е организирал няколко учебни тренировки по време на симулация на банков фалит с участието на ЕЦБ, Комисията, Съвета и съответните органи от Обединеното кралство и САЩ. Нито един НОП обаче не е участвал в тези учения, които обхващат вземането на решения, но не и целия процес на преструктуриране. Освен това, въпреки че организацията на Съвета за преструктуриране, включително неговият персонал и ИТ ресурси, оттогава значително се е променила, не са провеждани други учебни тренировки.

Недостатъци на рамката за сътрудничество с ЕЦБ

130

Като пряк надзорник за повечето банки в рамките на правомощията на Съвета за преструктуриране ЕЦБ следва да му осигури всеобхватна информация относно тези банки.

131

Съветът за преструктуриране и ЕЦБ са сключили меморандум за разбирателство за улесняване на сътрудничеството между тях. Меморандумът за разбирателство надгражда законовото задължение на страните за сътрудничество. Както се изисква от Регламента за ЕМП⁵³, Съветът за преструктуриране и ЕЦБ са публикували меморандума за разбирателство на интернет страниците си, но има четири приложения, които до момента не са публикувани.

132

Сметната палата счита, че меморандумът за разбирателство и неговите приложения не са достатъчно всеобхватни, за да гарантират, че Съветът за преструктуриране разполага с цялата информация, която се изисква от ЕЦБ, за да изпълнява задачите си навременно и ефикасно. В контекста на подготвянето на преструктурирането определена информация относно ликвидността и капитала, която би била от полза за Съвета за преструктуриране, не се споделя автоматично от ЕЦБ⁵⁴. Вместо това Съветът за преструктуриране е длъжен да отправя специални искания до ЕЦБ за тази информация, и това отнема време и ресурси. Според одитните данни друга информация, като например резултатите от проверките на място, се споделя от ЕЦБ само частично и невинаги бързо. Оценките на ПНПО не се споделят до степента, която се изисква от Единния наръчник⁵⁵.

133

Освен това меморандумът за разбирателство не гарантира, че Съветът за преструктуриране ще получава информация от отдела на ЕЦБ за управление на кризи, която би била полезна и за планирането на преструктурирането. Досега официално не е споделяна дори обща информация, като например списък на банките, които понастоящем се наблюдават от този отдел.

134

В меморандума за разбирателство се предвижда, че ЕЦБ и Съветът за преструктуриране може да се договарят да участват взаимно в проверките на място. Досега Съветът за преструктуриране не е извършвал проверки на място, нито е участвал в тези на ЕЦБ.

135

Съветът за преструктуриране отговаря за 15 по-малко значими банки, извършващи трансгранична дейност, които се наблюдават пряко от НОП и непряко от ЕЦБ. Този несъответствие между мандатите на двата органа поражда предизвикателства пред Съвета за преструктуриране. Например ЕЦБ разполага с надзорна информация относно всички банки в еврозоната, като част от нея получава от НОП. ЕЦБ обаче не е осигурила достъп на Съвета за преструктуриране до уместна информация относно 15-те по-малко значими банки, извършващи трансгранична дейност. Поради това Съветът за преструктуриране е длъжен да създаде допълнителни рамки за сътрудничество с участието на системи за споделяне на информация със 17 национални надзорници⁵⁶ и да организира предаването на данни с всеки един от тях поотделно. Това дублиране на усилията изразходва ресурси на Съвета за преструктуриране и е неефективно.

136

Най-важната част от сътрудничеството между Съвета за преструктуриране и ЕЦБ е управлението на кризи. Както се посочва в точки 9—11, в процедурата за справяне с банка в криза има три етапа, един от които е ранната намеса.

137

Единният наръчник изисква да се определи набор от предпоставки за задействане на мерки за ранна намеса⁵⁷. ЕБО е издал насоки за насърчаване на последователното използване на тези предпоставки. Първо, в насоките се определят предпоставките въз основа на резултата от ПНПО, който се актуализира най-малко веднъж годишно. ЕЦБ използва тази предпоставка. На второ място, в насоките се посочва, че мерките за ранна намеса биха могли да се задействат от събития от изключителна важност. ЕЦБ посочва, че също използва тази предпоставка, която е възприемане на подход, оставящ свобода на преценка. Третият подход, който би могъл да се използва, е установяване на предпоставките въз основа на ключови показатели. Това ще осигури количествен подход, но понастоящем не се използва от ЕЦБ. Ако предпоставката е променена, е необходимо да бъде извършена оценка на нуждите от страна на надзорника, за да се прецени дали е необходимо задействане на ранната намеса. Съгласно насоките на ЕБО етапът на ранна намеса не се задейства автоматично, но промените на предпоставките, в т.ч. основанията да не се взема мярката, следва да бъдат ясно документирани от надзорника. След като ЕЦБ е взела решение да приложи мерки за ранна намеса, е необходимо⁵⁸ да уведоми Съвета за преструктуриране за решението си.

138

Ако Съветът за преструктуриране трябва да бъде подготвен за криза, един адекватен етап на ранна намеса, както е предвидено в законодателната рамка, е от основно значение. Уведомяването за ранна намеса дава възможност на Съвета за преструктуриране да актуализира своя план за преструктуриране и да изготви схема за преструктуриране въз основа на най-актуалната информация. Правилата за ранна намеса предоставят на Съвета за преструктуриране и някои конкретни права, като например правомощието да изисква от банката да осъществи контакт с потенциални купувачи⁵⁹. Банката обаче не може да бъде обявена за „проблемна или с вероятност да стане проблемна“, дори ако не е имало ранна намеса, а това се е случило през 2017 г.

139

По време на етапа на ранна намеса ЕЦБ и Съветът за преструктуриране е необходимо да си сътрудничат тясно по отношение на наблюдението на банката и да споделят цялата необходима информация за актуализиране на плана за преструктуриране и за подготовка на преструктурирането.

140

От ЕЦБ и Съвета за преструктуриране се очаква да осигурят последователност във всички действия по време на етапа на ранна намеса⁶⁰. За тази цел Съветът за преструктуриране е изготвил, но (към юли 2017 г.) все още не е приел набор от процедурни стъпки. Понастоящем няма официална рамка или предварителни насоки за справяне с банки в периода преди преструктуриране.

141

Както се посочва в точка 11, при определени обстоятелства Съветът за преструктуриране може да извършва собствена оценка за това дали една банка е „проблемна или има вероятност да стане проблемна“⁶¹. Съветът за преструктуриране все още не е създал рамка за оценка на това дали една банка е проблемна или има вероятност да стане проблемна. Като звено за информация, до края на одитната работа на място на Сметната палата Съветът за преструктуриране все още не беше извършил такава оценка.

142

Действащата законодателна рамка дава на ЕЦБ статут на постоянен наблюдател във всички сесии на Съвета за преструктуриране. Този статут ѝ дава право на достъп до важна информация в широк кръг от области на политиките. Съветът за преструктуриране обаче няма същия статут на заседанията на надзорния съвет на ЕЦБ. ЕЦБ може да покани председателя на Съвета за преструктуриране за наблюдател в някои заседания, но не е длъжна да го направи. Въпреки че ЕЦБ посочи на Сметната палата, че съгласно практиката председателят на Съвета за преструктуриране е поканен на заседанията, на които се обсъждат въпроси от областта на неговите пълномощия, ЕЦБ не е длъжна да го прави. По този начин Съветът за преструктуриране е зависим от добрата воля на ЕЦБ, що се отнася до потока от информация, от която се нуждае за подготвяне на процеса на преструктуриране.

Заключения и препоръки

143

Изготвянето и създаването на рамка за преструктуриране на банки в Европа е сложна задача, тъй като банките не могат да се ликвидират лесно по надлежния ред. Необходим беше нов подход, тъй като преди кризата преструктурирането на банки не е било част от редовната дейност на регулаторните и надзорните органи в банковата сфера. Съветът за преструктуриране все още е в своя начален етап на развитие. Създаването му от нулата за съвсем кратък период от време представлява много голямо предизвикателство за неговото ръководство, а съответното законодателство не съдържа достатъчно разпоредби за един поетапен подход във връзка с изпълнението, като същевременно определя огромен брой задачи, които трябва да бъдат изпълнявани. Всички установени от Сметната палата слабости трябва да се разглеждат в този контекст.

144

Поради различни причини Съветът за преструктуриране се е сблъсквал с трудности при набирането на достатъчно персонал с подходящи умения. Още в самото начало през 2015 г. Съветът за преструктуриране е изостанал от целта по отношение на персонала. Бавното привличане на персонал е резултат от неефективни процедури на набиране на експерти за трудни позиции, в съчетание със силно конкурентния пазар на труда. Това забавяне при набирането на персонал се е отразило отрицателно на всички сфери от дейността на Съвета за преструктуриране (по-конкретно на планирането на преструктурирането и на работата по политиките), въпреки ангажираността и мотивацията на неговите служители.

145

Общият извод на Сметната палата е, че на този сравнително ранен етап са налице недостатъци при подготовката на Съвета за преструктуриране за изпълнение на неговите задачи и че за подобряването на системата са необходими редица действия (вж. по-долу).

Работата по планиране на преструктурирането продължава

146

Съветът за преструктуриране все още не е приключил планирането на преструктурирането на банките, попадащи в рамките на неговите правомощия. Въпреки че подходът на Съвета за преструктуриране е да изготвя плановете на няколко етапа, нито един от тях все още не е достигнал финалния етап и е налице голямо несъответствие с Единния наръчник (вж. точки 27 и 83).

147

Сред проблемните области са определянето на съществените пречки и квотата за МИПЗ. Съветът за преструктуриране не е изпълнил задължението си да определи дата, до която трябва да бъде изготвен първият план за преструктуриране за всяка една банка (вж. точка 29).

148

Въпреки че Съветът за преструктуриране работи усилено и показва голяма степен на ангажираност, за да гарантира, че за повечето банки са налице поне предварителни версии на плановете за преструктуриране, одобрените до момента планове не могат да се считат за съответстващи на изискванията на Единния наръчник. И въпреки че този проблем се компенсира до известна степен от наличието на допълнителна информация за много от банките, за които са изготвени планове, продължават да са налице сериозни недостатъци по отношение на законодателните изисквания.

149

В РЕМП се изисква Съветът за преструктуриране да уведомява своевременно ЕБО, когато счита, че дадена банка не може да бъде преструктурирана (вж. точка 72). В никой от избраните за проверка планове за преструктуриране Сметната палата не установи категорично твърдение от страна на Съвета за преструктуриране, че банката може действително да бъде преструктурирана (вж. точка 71).

150

Плановете за преструктуриране не съдържат оценка на осъществимостта на избраните стратегии за преструктуриране (вж. точка 65). Затова в проверените от Сметната палата планове липсва заключение дали предпочетената стратегия може да бъде приложена ефективно и навременно, както се изисква в Единния наръчник. В тях няма и оценки на надеждността на избраната стратегия (вж. точка 66). И накрая, Съветът за преструктуриране не изисква от банките да проверяват прилагането на инструмента за споделяне на загуби (вж. точка 60).

Препоръка 1

Необходимо е Съветът за преструктуриране да приключи планирането на преструктурирането на банките в рамките на своите правомощия, както следва:

1. да определи дата за приключване на напълно отговарящ на изискванията план за преструктуриране за всяка една банка, попадаща в рамките на неговите правомощия, като използва подход на приоритизиране, за да се гарантира висока степен на готовност за по-рискови банки, както и план за действие за навременно прилагане;
2. във всички планове за преструктуриране да включи сведение за възможността за преструктуриране и незабавно да уведоми ЕБО, ако счита, че дадена банка не може да бъде преструктурирана;
3. във всеки план за преструктуриране да оцени осъществимостта и надеждността на избраната стратегия за преструктуриране, като вземе под внимание факта дали тя може да бъде приложена ефективно и навременно. За да оцени надеждността, Съветът за преструктуриране следва да проучи възможното влияние на избраните инструменти за преструктуриране върху други финансови институции, МСП и индивидуалните инвеститори. Съветът за преструктуриране следва да изисква от банките да извършват проверки, които да доказват, че задълженията могат да се споделят ефективно в рамките на определен срок, предвиден в плана за преструктуриране.

Целева дата за изпълнение за препоръка а): възможно най-скоро, но не по-късно от юни 2018 г.

Целева дата за изпълнение за препоръки б) и в): възможно най-скоро, но не по-късно от края на 2018 г.

Системата от правила за планиране на преструктурирането все още не е завършена

151

Съветът за преструктуриране все още не е въвел цялостна система от правила за справяне с планирането на преструктурирането. По-конкретно, все още не са налице достатъчно или адекватни насоки в следните области:

1. въпреки значението на определянето на МИПЗ и на съществените пречки, на служителите от Съвета за преструктуриране и НОП се дават непълни или не се дават никакви насоки как да правят това по отношение на банките в обхвата на техните правомощия (вж. точка 100),
2. наръчникът за планиране на преструктурирането не е актуализиран, така че да отразява ключовите промени в политиките и правните процеси; в сегашния му вариант се съдържат единствено ограничени и незадължителни насоки за НОП (вж. точка 88),
3. документът за политиките относно прилаганите сценарии не отговаря на изискванията на ДВПБ (вж. точка 97).

Препоръка 2

Съветът за преструктуриране следва да анализира системата си от правила за планиране на преструктурирането. По-конкретно, той следва:

1. да разработи ясни и последователни политики относно МИПЗ и съществените пречки, като вземе под внимание текущата регулаторна рамка на ЕС; политиките следва да се прилагат във всички планове за преструктуриране като средство за гарантиране, че банките в обхвата на компетентност на Съвета за преструктуриране разполагат с достатъчно капацитет за поемане на загуби,
2. да актуализира наръчника за планиране на преструктурирането най-малко веднъж годишно с цел да отразява основните промени в политиките, новите елементи в законодателната рамка и натрупания опит, и да обяви наръчника за планиране на преструктуриране за задължителен.
3. да включи в наръчника за планиране на преструктурирането насоки във връзка с всички сценарии за преструктуриране, които спазват изискванията на ДВПБ.

Целева дата за изпълнение: юни 2018 г.

Недостатъчни човешки ресурси

152

Съветът за преструктуриране изпитва недостиг на персонал, откакто е оперативно независим (вж. точки 105—110). Въпреки някои извършени наскоро подобрения ръководството на Съвета за преструктуриране не е осигурило достатъчно служители за дейността, свързана с човешките ресурси, нито е определило набирането на персонал като достатъчно приоритетно (вж. точка 116). Докато Съветът за преструктуриране не постигне почти изцяло изискванията по отношение на персонала, текущ приоритет следва да бъде обезпечаването на самия отдел „Човешки ресурси“ с цел включване на висококвалифицирани експерти в областта на наемане на персонал.

153

Поради недостиг на персонал Съветът за преструктуриране не е в състояние да изпълнява изцяло законоустановения си мандат за изготвяне на планове за преструктуриране, да приема решения за преструктуриране и да осигурява хармонизация и съответствие с ЕМП (вж. точка 114).

Препоръка 3

Съветът за преструктуриране следва да повиши усилията си за набиране на персонал и да обезпечи по подходящ начин дейността, свързана с човешките ресурси, за да се справи с нуждата от персонал. Следва да се обърне специално внимание на ангажирането на експерти в областта на преструктурирането и политиките, включително на по-високо равнище. Ако целите във връзка с набирането на персонал не могат да бъдат изпълнени или са необходими междинни мерки, Съветът за преструктуриране следва да помисли за алтернативни решения, като например повече командировани служители или възлагане на дейности на външни изпълнители.

Целева дата за изпълнение: юни 2018 г.

Рамката за сътрудничество с НОП се нуждае от подобрение

154

Разпределението на оперативните задачи между НОП и Съвета за преструктуриране, включително разделянето на отговорностите, все още не е прецизирано (вж. точка 122). Настоящият брой служители във вътрешните екипи по преструктуриране не е достатъчен (вж. точки 124 и 125). Числеността на персонала на вътрешните екипи по преструктуриране е отговорност както на Съвета за преструктуриране, така и на НОП, като Съветът за преструктуриране не разполага с официални правомощия да влияе на осигуряването на служители на НОП за вътрешните екипи по преструктуриране (вж. точка 123). Няма редовни учебни тренировки с участието на НОП за проверка на функционирането на процеса на преструктуриране (вж. точка 129).

Препоръка 4

Съветът за преструктуриране следва:

1. да прецизира оперативното разпределяне на задачите и отговорностите с НОП;
2. да гарантира адекватна численост на вътрешните екипи по преструктуриране, включително като настоятелно призовава НОП да назначават допълнителен персонал, където е целесъобразно;
3. редовно да провежда учебни тренировки за преструктуриране на банки и да гарантира пълноправно участие на НОП в тях.

Целева дата за изпълнение на а): възможно най-скоро.

Целева дата за изпълнение на б): не по-късно от края на 2018 г.

Целева дата за изпълнение на в): възможно най-скоро и след това редовно.

Меморандумът за разбирателство с ЕЦБ се нуждае от подобрение

155

Според Сметната палата действащият меморандум за разбирателство с ЕЦБ не гарантира, че Съветът за преструктуриране получава последователна и навременна информация от ЕЦБ (вж. точки 132 и 133). Освен това не всички части на меморандума за разбирателство са в публичното пространство, което не съответства на законодателната рамка (вж. точка 131). Продължаващите в момента преговори между Съвета за преструктуриране и ЕЦБ предоставят възможност за пълно разрешаване на тези въпроси.

Препоръка 5

Съветът за преструктуриране следва да взаимодейства с ЕЦБ с цел коригиране на меморандума за разбирателство, така че да се гарантира, че той получава цялата необходима информация за извършване на своята дейност по преструктуриране. Ако бъдат нанесени промени, меморандумът за разбирателство следва да бъде публикуван, както се изисква от законодателната рамка.

Целева дата за изпълнение: Като част от продължаващите дискусии с ЕЦБ, но не по-късно от март 2018 г.

Законодателната рамка поражда предизвикателства за Съвета за преструктуриране

156

Сегашната законодателна рамка означава дисбаланс между мандатите съответно на Съвета за преструктуриране и на ЕЦБ. Въпреки че Съветът за преструктуриране отговаря пряко за планирането на преструктурирането на по-малко значимите банки, извършващи трансгранична дейност, ЕЦБ извършва само непряк надзор върху тях. Това води до допълнителна административна тежест за Съвета за преструктуриране, тъй като той трябва да комуникира пряко и поотделно с много НОП (вж. точка 135).

157

Сегашната ситуация, при която ЕЦБ е със статут на постоянен наблюдател по време на всички сесии на Съвета за преструктуриране, без да е валидно обратното, поставя Съвета в пълна зависимост от добрата воля на ЕЦБ по отношение на потока от информация (вж. точка 142).

158

В момента правната рамка не позволява на Съвета за преструктуриране да налага оперативен мораториум върху банка в процес на преструктуриране, а настоящото предложение на Комисията за изменение на ДВПБ не предвижда подобен инструмент в бъдеще (вж. точка 62).

Препоръка 6

Предвид опита си до момента с въвеждането на действащата рамка, Съветът за преструктуриране следва:

1. да прикани законодателя да извърши корекции в съответните регламенти с цел уеднаквяване на мандатите на надзорния орган и на органа по преструктуриране по отношение на по-малко значими банки, извършващи трансгранична дейност, или по друг начин да осигури пълен поток от информация за Съвета за преструктуриране;
2. да прикани законодателя да направи потока на информация от надзорния орган относно банките в риск и другите продължаващи процеси, засягащи сферата на дейност на Съвета за преструктуриране, по-автоматичен, отколкото е в момента;
3. да прикани законодателя да обмисли осигуряването на инструмент за мораториум за Съвета за преструктуриране.

Целева дата за изпълнение: март 2018 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Баудилио ТОМЕ МУГУРУСА — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 28 ноември 2017 г.

Съкращения

ДВПБ: Директива за възстановяване и преструктуриране на банките (Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (OВ L 173, 12.6.2014 г., стp. 190)

ДСГД: Директива 2014/49/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. относно схемите за гарантиране на депозити (ОВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 149)

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕБО: Европейски банков орган

ЕМП: Единен механизъм за преструктуриране

ЕНМ: Единен надзорен механизъм

ЕПРВ: Еквивалент на пълно работно време

ЕСП: Европейска сметна палата

ЕФП: Единен фонд за преструктуриране

ЕЦБ: Европейска централна банка

КП: Колегия за преструктуриране

МИПЗ: Минимално изискване за собствен капитал и приемливи задължения

МПП: Междинен план за преструктуриране

МР: Меморандум за разбирателство

НКО: Национален компетентен орган

НОП: Национален орган за преструктуриране

ПВП: Проблемен или има вероятност да стане проблемен

ПНПО: Процес на надзорен преглед и оценка

РЕМП: Регламент (ЕС) № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2014 г. за установяването на еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктурирането на кредитни институции и някои инвестиционни посредници в рамките на Единния механизъм за преструктуриране и Единния фонд за преструктуриране и за изменение на Регламент (ЕС) № 1093/2010 (ОВ L 225, 30.7.2014 г., стр. 1)

СГД: Схема за гарантиране на депозити

Съвет за преструктуриране: Единен съвет за преструктуриране

Кратък речник

Вътрешни екипи по преструктуриране: Съгласно член 83 от РЕМП Съветът за преструктуриране може да създаде вътрешни екипи по преструктуриране, съставени от членове на неговия персонал и служители от националните органи за преструктуриране, включително, когато е целесъобразно, наблюдатели от държави членки извън еврозоната. Вътрешните екипи по преструктуриране са от ключово значение за сътрудничеството и комуникацията между Съвета за преструктуриране и НОП относно изготвянето на планове за преструктуриране. Тези екипи се създават за всички банки в рамките на сферата на дейност на Съвета за преструктуриране и се ръководят от координатори, назначени от висшето ръководство на Съвета за преструктуриране.

Инструмент за споделяне на загуби: Инструмент за преструктуриране, свързан с намаляване на задълженията на дадена банка, което води до принудително намаляване на номиналната стойност на депозитите и облигациите на клиентите. Задължения, които може да подлежат на условията на инструмента за споделяне на загуби, се определят като задължения, за които могат да бъдат споделяни загуби.

Колегии за преструктуриране: Органи, които се състоят от членове на множество национални органи за преструктуриране и са създадени, за да осигуряват сътрудничество между всички компетентни органи по време на всички етапи от преструктурирането на трансгранична банкова група.

Критични функции: Банкови дейности, услуги или операции, чието прекъсване може да доведе до нарушаване на финансовата стабилност или до срив в предоставянето на услуги от важно значение за реалната икономика.

Минимално изискване за собствен капитал и приемливи задължения: Изискване, което банките е необходимо да спазват по всяко време, като разполагат с инструменти с възможност за споделяне на загуби, за да се гарантира поемане на загубите и рекапитализация на банките, ако изпаднат във финансови затруднения и впоследствие бъдат поставени в процес на преструктуриране.

Надзор: Банковият надзор представлява дейност по наблюдение на финансовите резултати и операциите на банките от страна на публичните органи, за да се гарантира, че те работят безопасно и благонадеждно, като следват правилата и регламентите.

Основна стопанска дейност: Основни съществени източници на доходи или на печалба за дадена банка.

Преструктуриране: Преструктурирането означава ликвидация на проблемна банка по надлежен ред, за да се осигури продължаване на основните ѝ функции и за запазване на финансовата стабилност. Преструктурирането има за цел защита на публичните средства, като сведе до минимум необходимостта от извънредна публична финансова подкрепа.

Схема за гарантиране на депозити: Схема за гарантиране на депозити е схема за защита на вложителите, за да се гарантира, че те са защитени от загуби до определен праг и в рамките на определени граници в случай на банкова несъстоятелност.

Съществени пречки: Сериозни пречки, които биха могли да възпрепятстват ликвидацията или преструктурирането на дадена банка, установени от органите за преструктуриране по време на оценката на възможността за преструктуриране на банката. Органите за преструктуриране разполагат със сериозни правомощия да изискват от банките да преодоляват или отстраняват подобни пречки в рамките на определен срок. Например Съветът за преструктуриране може да изиска от дадена банка да се освободи от определени активи, да ограничи дейността си или да промени правните си или оперативни структури.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Докладът е изготвен от Одитен състав IV, специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика. Изготвянето на доклада беше ръководено от Баудилио Томе Мугуруса, член на Сметната палата. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Кевин Кардиф. При изготвянето на доклада той беше подпомогнат от Gediminas Mačys — ръководител на неговия кабинет, Shane Enright — аташе в кабинета, Zacharias Kolias — директор и главен ръководител, и Helmut Kern — ръководител на одитна задача. Одитният екип включва Matthias Blaas, Helmut Frank, Vasileia Kalafati, Anna Ludwikowska, Radek Majer, Heikki Kivisto и Natalie Hagmayer.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

PDF	ISBN 978-92-872-9017-5	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/23031	QJ-AB-17-026-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-9053-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/05024	QJ-AB-17-026-BG-Q

© Европейски съюз, 2017 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://op.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.