Il Comitato di risoluzione unico: si è iniziato a lavorare al difficile compito di realizzare l’unione bancaria, ma resta ancora molta strada da fare

Sintesi

I

Per prevenire il ripetersi in Europa della crisi finanziaria del 2008, l’UE ha sviluppato nuove strutture istituzionali tese a garantire una maggiore sicurezza del settore finanziario nel mercato unico, tra cui il Meccanismo di vigilanza unico (MVU) e il meccanismo di risoluzione unico (SRM). La presente relazione si incentra sul Comitato di risoluzione unico (di seguito “il Comitato”) che, insieme alle autorità nazionali di risoluzione della zona euro, forma il meccanismo di risoluzione unico.

II

È stato definito un “codice unico” di norme e orientamenti armonizzati sulla risoluzione e sulla vigilanza degli istituti bancari. Per quanto riguarda la risoluzione, il codice unico comprende una serie di elementi che, insieme, guidano il lavoro del Comitato. Istituito soltanto nel 2015, il Comitato di risoluzione unico si trova ancora sostanzialmente in fase di avvio e ha dovuto assumersi grandissime responsabilità in un arco di tempo molto breve.

III

L’attività del Comitato andrebbe considerata nel quadro di un sistema comprendente anche le autorità di vigilanza (come la BCE) e gli organi di regolamentazione (come l’Autorità bancaria europea). Le autorità di vigilanza sono preposte alla vigilanza prudenziale permanente sulle banche che rientrano nella loro sfera di competenza. Se le misure di risanamento o di intervento non risultano efficaci, una banca è ritenuta “in dissesto o a rischio di dissesto” e intervengono le autorità di risoluzione. Il Comitato di risoluzione unico, coadiuvato dalle autorità nazionali di risoluzione, è responsabile della pianificazione di emergenza per la risoluzione delle banche di sua competenza e della gestione delle procedure di risoluzione bancaria, ove necessario e opportuno. La sua sfera di competenza si estende a tutte le banche significative e alle banche meno significative transfrontaliere della zona euro.

IV

Il TFUE accorda alla Corte dei conti europea il pieno accesso alla documentazione del soggetto controllato nella misura necessaria ai fini dell’audit. Nel corso del presente audit, gli auditor della Corte hanno ottenuto dalla direzione e dal personale del Comitato di risoluzione unico un’ampia documentazione, che le ha permesso di trarre le conclusioni riportate nella relazione con un elevato grado di certezza. Tuttavia, non è stata fornita tutta la documentazione richiesta.

V

Si è riscontrato che il compito di istituire il Comitato di risoluzione unico dal nulla, in un periodo di tempo molto breve, ha rappresentato una sfida estremamente difficile. Sono state individuate carenze nella preparazione dei piani di risoluzione da parte del Comitato. Tali debolezze, che pure occorre fronteggiare sia in seno al Comitato sia nelle disposizioni giuridiche e di cooperazione ad esso applicabili, vanno considerate nel contesto dell’avvio di detto organismo.

VI

Il Comitato non ha ancora completato la pianificazione della risoluzione per le banche di propria competenza. Sebbene abbia lavorato a lungo e duramente per garantire la stesura almeno delle versioni preliminari dei piani di risoluzione per la maggior parte delle banche, i piani adottati nel 2016 non soddisfacevano un notevole numero di requisiti previsti dal codice unico. Tale problema è attenuato in certa misura dalla disponibilità di informazioni di base supplementari, ma permangono carenze rilevanti rispetto ai requisiti normativi.

VII

Il Comitato dovrebbe innanzitutto stabilire quando dovrà essere elaborato il primo piano di risoluzione pienamente conforme al codice unico per ciascuna delle banche di sua competenza. A quel punto, dovrebbe procedere alla preparazione di tali piani, definendone la priorità sulla base della rischiosità delle banche stesse. Ogni piano dovrebbe prendere in esame la possibilità di risoluzione della banca interessata, nonché la fattibilità e la credibilità delle strategie di risoluzione scelte.

VIII

Per far sì che il settore bancario disponga di una sufficiente capacità di assorbimento delle perdite, il Comitato è tenuto inoltre a definire un sistema di norme e orientamenti per la pianificazione della risoluzione, compresa una politica per stabilire i requisiti minimi di fondi propri e passività ammissibili. Il Comitato deve redigere note orientative e un manuale per la pianificazione della risoluzione, oppure aggiornarli, come opportuno.

IX

Sin dall’inizio, il Comitato ha avuto difficoltà ad assumere sufficiente personale con competenze idonee. I ritardi nelle assunzioni hanno avuto ripercussioni negative in tutti gli ambiti di attività del Comitato, nonostante l’impegno e la motivazione del personale. Il Comitato deve accelerare gli sforzi di assunzione e dotare di risorse adeguate la funzione delle risorse umane perché possa far fronte alle esigenze in termini di effettivi, in particolare per quanto riguarda incarichi più specializzati e i posti di grado superiore. Qualora non sia possibile raggiungere gli obiettivi in termini di personale oppure servano misure provvisorie, il Comitato dovrebbe prendere in considerazione soluzioni alternative.

X

La ripartizione dei compiti operativi tra le autorità nazionali e il Comitato, compresa la suddivisione delle responsabilità, non è tuttora chiara e i gruppi interni per la risoluzione mancano di organico. Il Comitato deve affrontare tali problemi con urgenza.

XI

Il Comitato ha maturato un’esperienza significativa nella realizzazione pratica del quadro normativo. Alla luce di tale esperienza, dovrebbe invitare il legislatore ad apportare adeguamenti che accrescano l’efficacia del suo lavoro e del suo contributo sistemico. Vi dovrebbero rientrare modifiche concernenti il suo mandato nonché la disponibilità e il flusso delle informazioni fornite dalla/alla BCE (in particolare nel contesto del memorandum d’intesa). Inoltre, andrebbe messo a disposizione del Comitato uno strumento di moratoria.

Introduzione

L’unione bancaria

01

Per prevenire il ripetersi in Europa della crisi finanziaria del 2008, l’UE ha perseguito una serie di politiche tese a garantire una maggiore sicurezza del settore finanziario nel mercato unico. Vi rientrano norme più rigorose in materia di capitale e liquidità per le banche, norme armonizzate per la gestione delle banche in dissesto e una maggiore tutela dei depositanti. Nel loro insieme, tale nuova base giuridica e i relativi organismi e autorità costituiscono la cosiddetta unione bancaria dell’UE.

02

L’unione bancaria poggia su due pilastri istituzionali. Il primo è la vigilanza comune degli enti creditizi attraverso il Meccanismo di vigilanza unico (MVU, noto anche con l’acronimo inglese SSM). Il secondo è una procedura per la liquidazione ordinata delle banche¹, il meccanismo di risoluzione unico (SRM). È stato proposto un terzo pilastro sotto forma di sistema europeo di garanzia dei depositi. La presente relazione si incentra sul Comitato di risoluzione unico (di seguito, “il Comitato”) che, insieme alle autorità nazionali di risoluzione della zona euro, incarna il “potere accentrato di risoluzione” per fronteggiare, tramite il meccanismo di risoluzione unico, i dissesti bancari.

03

Il Comitato di risoluzione unico e le autorità nazionali di risoluzione sono responsabili, in cooperazione tra loro, della gestione dei processi di risoluzione bancaria. La risoluzione mira a consentire la continuità operativa delle funzioni essenziali di una banca. Qualora la banca non svolga funzioni essenziali e il suo fallimento non comporti rischi per la stabilità finanziaria, essa verrà liquidata mediante le normali procedure d’insolvenza. Il principio alla base del nuovo quadro di regolamentazione consiste nell’impedire per quanto possibile il verificarsi di dissesti bancari destabilizzanti e devastanti, fornendo allo stesso tempo tutele adeguate ai creditori, nel quadro di una serie di norme europee e nazionali. Se attuato correttamente, tale meccanismo consentirà di limitare gli oneri per il bilancio pubblico nonché di rafforzare la stabilità finanziaria, sostenendo la crescita economica.

04

Dal 2013 l’UE sta elaborando un insieme di norme armonizzate per la vigilanza e la risoluzione delle banche, note concettualmente come il “codice unico”. Per quanto riguarda la risoluzione (cfr. dettagli nell’allegato I), il codice unico consta principalmente del regolamento sul meccanismo di risoluzione unico (regolamento SRM), della direttiva sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi (direttiva BRR), di regolamenti delegati della Commissione nonché di norme e orientamenti dell’Autorità bancaria europea (ABE).

Ruolo del Comitato di risoluzione unico

05

Il Comitato di risoluzione unico è responsabile della risoluzione, ove necessario, di tutte le banche significative della zona euro, nonché delle banche meno significative che operano a livello transfrontaliero². Una banca meno significativa transfrontaliera è costituita da una società madre ubicata nella zona euro e da almeno una filiazione ubicata in un altro Stato membro della zona euro. A gennaio 2017, il Comitato si occupava di 141 banche, che rappresentavano più dell’80 % delle attività bancarie totali nella zona euro. Le autorità nazionali di risoluzione sono responsabili della risoluzione di tutte le altre banche a livello nazionale, ovvero circa 3 250 persone giuridiche³.

06

I compiti principali del Comitato sono:

1. elaborare piani di risoluzione per tutte le banche di sua competenza e stabilire il livello di passività e fondi propri delle tipologie che potrebbero essere sottoposte a bail-in in caso di risoluzione (una riserva di sicurezza nota come “requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili” o MREL);
2. adottare decisioni di risoluzione riguardo alle azioni da intraprendere nel contesto di una risoluzione bancaria;
3. assicurare l’armonizzazione e la coerenza all’interno del meccanismo di risoluzione unico;
4. amministrare il Fondo di risoluzione unico, che sostiene finanziariamente i processi di risoluzione in determinate circostanze⁴.

07

Istituito nell’agosto 2014 ai sensi del regolamento SRM, il Comitato di risoluzione unico è un’agenzia indipendente dal gennaio 2015. È stato gestito in via provvisoria (per alcuni mesi) dalla Commissione, fino all’insediamento dei membri della sessione esecutiva. Ha sede a Bruxelles e alla fine del 2016 contava un organico di circa 170 effettivi. Si tratta essenzialmente di un’entità ancora in fase di avvio.

08

Il Comitato adotta le decisioni durante sessioni esecutive e sessioni plenarie. Alle prime partecipano il presidente, il vicepresidente e quattro membri permanenti (diversi dai rappresentanti delle autorità nazionali di risoluzione). Alle sessioni esecutive votano il presidente (o il vicepresidente) e i quattro osservatori permanenti. Quando vi si discute di una banca specifica partecipa anche un rappresentante dell’autorità nazionale di risoluzione del relativo Stato membro (sessione esecutiva “ampliata”). Le sessioni plenarie, alle quali prende parte un rappresentante per ciascuna autorità nazionale di risoluzione, devono essere indette per le decisioni di risoluzione se il Fondo di risoluzione unico ha fornito, per la risoluzione in questione, un sostegno complessivo superiore a 5 miliardi di euro (oppure nel caso di un sostegno di liquidità superiore a 10 miliardi di euro).

Interazione del Comitato di risoluzione unico con le altre autorità

09

La procedura da seguire nel caso di una banca in difficoltà finanziaria è articolata potenzialmente in tre fasi operative (cfr. grafico 1), dopo la preparazione e la pianificazione. La prima è la fase di risanamento, in cui la banca è tenuta ad attuare gli interventi definiti nel proprio piano di risanamento. Il piano di risanamento è valutato dall’autorità di vigilanza, che in caso di banche di importanza significativa è la BCE.

10

La fase successiva (più grave) è l’intervento precoce, in cui all’autorità di vigilanza è conferito il potere di applicare misure specifiche. Il Comitato di risoluzione unico non svolge funzioni decisionali nelle prime due fasi, ma ha la responsabilità condivisa di monitorare le condizioni della banca e predisporre possibili interventi di risoluzione, come illustrato nella fase successiva.

11

La terza fase è la risoluzione, ed è qui che il ruolo del Comitato diventa essenziale. Viene attivata una risoluzione se la BCE informa il Comitato che una banca sotto la sua supervisione è considerata “in dissesto o a rischio di dissesto” o se il Comitato giunge alla stessa conclusione autonomamente. Il Comitato può decidere di sottoporre un’entità a risoluzione solo se sono soddisfatte anche le seguenti condizioni: non sono disponibili altre misure in alternativa e si ritiene che la risoluzione (anziché l’applicazione delle norme in materia di insolvenza) avvenga nell’interesse pubblico. Dato che il sistema prevede il coinvolgimento della BCE, del Comitato e di varie altre autorità nazionali ed europee, per la sua riuscita sono essenziali una comunicazione di alta qualità e la reciproca comprensione.

12

Il Comitato può adottare un programma di risoluzione che preveda il ricorso al Fondo di risoluzione unico solo se la Commissione l’ha ritenuto compatibile con le norme sugli aiuti di Stato. La Commissione quindi approva l’importo del Fondo previsto nel programma di risoluzione.

Estensione e approccio dell’audit

Estensione e metodologia dell’audit

13

La Corte ha valutato se il Comitato di risoluzione unico sia dotato di mezzi idonei per procedere efficacemente alle risoluzioni bancarie. In particolare, gli auditor hanno verificato:

1. la qualità della pianificazione della risoluzione svolta dal Comitato per le singole banche (cfr. paragrafi 24-83);
2. se il Comitato sia adeguatamente strutturato per rispettare il quadro normativo che disciplina la pianificazione della risoluzione (cfr. paragrafi 84-102);
3. se il Comitato disponga delle opportune risorse umane per espletare i compiti di cui è stato investito e se il quadro di cooperazione sia adeguato (cfr. paragrafi 103-142).

14

La presente relazione riporta conclusioni e raccomandazioni (cfr. paragrafi 143-158) sulla base di tale struttura.

15

Con riferimento al punto a), la Corte ha valutato se i piani di risoluzione del Comitato siano adeguati e sistematici e includano le valutazioni della possibilità di risoluzione e la determinazione del MREL.

16

A tal fine, la popolazione di audit era costituita dai 58 piani di risoluzione completi che il Comitato aveva predisposto per le banche a fine gennaio 2017. Dei suddetti piani, il Comitato ha accettato di fornire cinque capitoli essenziali, che la Corte ha esaminato (cfr. paragrafo 26) considerando per ciascun capitolo otto esempi, selezionati da tale popolazione su base casuale, e non più di due capitoli per singolo piano, ossia un totale di 40 capitoli (relativi a 31 banche diverse). Il Comitato di risoluzione unico ha cancellato dai capitoli selezionati tutti i dati specifici per le banche e i dati provenienti dalla BCE. Questo approccio ha consentito all’équipe di audit di analizzare nel dettaglio alcuni aspetti essenziali dei piani e di trarre conclusioni importanti, ma non di avere una piena comprensione della loro completezza e coerenza interna; la Corte ha pertanto dovuto chiedere informazioni aggiuntive (cfr. paragrafo 36), che sono state fornite per tre banche.

17

Riguardo al punto b), la Corte ha valutato se il Comitato di risoluzione unico applichi un sistema normativo idoneo, comprensivo di manuali, orientamenti e quadri di riferimento per la pianificazione della risoluzione.

18

Per quanto concerne il punto c), si è valutato se il Comitato abbia assunto un numero appropriato di effettivi con competenze adeguate e abbia offerto loro ulteriori corsi di formazione. È stata altresì presa in esame l’efficacia della cooperazione del Comitato con le autorità nazionali di risoluzione e con la BCE.

19

Nell’espletamento dell’audit, la Corte ha adottato criteri tratti dalle seguenti fonti:

1. gli obblighi giuridici stabiliti nel regolamento SRM e nella direttiva BRR;
2. il regolamento delegato della Commissione che specifica il contenuto dei piani di risoluzione;
3. l’elenco delle principali caratteristiche dei regimi di risoluzione efficaci per le istituzioni finanziarie, stilato dal Consiglio per la stabilità finanziaria, e
4. le quattro linee del modello di difesa indicate dall’Istituto per la stabilità finanziaria⁵.

20

La maggior parte del lavoro di audit sul campo è stato effettuato da ottobre 2016 a luglio 2017, relativamente ai piani di risoluzione adottati entro gennaio 2017.

21

Gli elementi probatori di audit sono costituiti dalle informazioni raccolte nel corso di riunioni e colloqui con il personale del Comitato di risoluzione unico nonché tramite l’esame di documentazione interna del Comitato, di dati di dominio pubblico, di dichiarazioni del Comitato di risoluzione unico⁶ (ove opportuno) e di un sondaggio condotto presso 20 autorità nazionali di risoluzione⁷.

Accesso agli elementi probatori e problemi di riservatezza

22

I diritti di audit e il mandato per l’esecuzione del presente controllo di gestione discendono dalle disposizioni generali dell’articolo 287 del TFUE, che dà alla Corte pieno accesso a tutta la documentazione necessaria per l’espletamento del compito di audit. Durante l’audit, il Comitato di risoluzione unico ha sostenuto che i dati e le pratiche del Comitato che riguardavano le specifiche banche sollevavano particolari problemi di riservatezza, derivanti da considerazioni legate alla stabilità finanziaria (cfr. anche paragrafo 16). Il trattato non prevede deroghe specifiche al riguardo; è stato comunque possibile raggiungere un accordo speciale relativo al trattamento e alla protezione di questa tipologia di dati e gli auditor della Corte hanno collaborato con la direzione del Comitato di risoluzione unico per ridurre qualsiasi rischio reale o apparente, ottenendo nel contempo l’accesso ai dati necessari all’audit, anche mediante l’uso diffuso di dati anonimizzati, in considerazione delle esigenze dell’audit.

23

La cooperazione e l’assistenza del Comitato hanno consentito alla Corte di svolgere un ampio lavoro di audit e di trarre con un elevato grado di certezza le conclusioni descritte in questa prima relazione speciale sulla sua attività. È stata messa a disposizione una vasta documentazione, ma con alcune eccezioni significative. In particolare, data l’assenza di taluni documenti strategici (che, a quanto dichiarato dal Comitato, esistevano solo sotto forma di bozza), gli auditor non hanno fra l’altro valutato appieno se le politiche del Comitato siano totalmente conformi al codice unico, mentre l’accesso soprattutto a dati anonimizzati in relazione ai piani di risoluzione ha reso impossibile valutare la completezza e coerenza interna di questi ultimi. Ciononostante, gli auditor hanno potuto trarre conclusioni suffragate da solidi elementi probatori riguardo ai piani di risoluzione, come risulta dalla presente relazione (cfr. allegato II).

Osservazioni

I piani di risoluzione sono ancora in piena fase di elaborazione

24

La presente sezione prende in esame gli elementi principali dei piani di risoluzione predisposti dal Comitato di risoluzione unico e illustra le constatazioni in merito alla conformità al codice unico.

Pianificazione in corso

25

La pianificazione della risoluzione, che costituisce il compito operativo permanente del Comitato, riguarda tutte le banche di sua competenza, non solo quelle ritenute in difficoltà. Il processo di pianificazione della risoluzione inizia con la stesura di un piano di risoluzione. In tale contesto, il Comitato deve stabilire quali siano le funzioni essenziali della banca e le sue linee di business principali. Nella fase successiva, il Comitato valuta se la banca possa essere liquidata nell’ambito delle procedure di insolvenza nazionali; è questo l’approccio convenzionale, a meno che il Comitato non giunga alla conclusione che sia nel pubblico interesse procedere alla risoluzione. Qualora decida per una risoluzione nel pubblico interesse, il Comitato deve definire una strategia di risoluzione elaborata in funzione delle circostanze specifiche in cui si trova la banca. Fatto ciò, esamina i probabili impedimenti a una risoluzione efficace della banca⁸, dal momento che il piano di risoluzione dovrebbe trattare le modalità per attenuare tali impedimenti. Il grafico 2 illustra il processo di pianificazione della risoluzione.

26

Un piano di risoluzione annovera i seguenti capitoli principali¹⁰:

1. un’analisi aziendale strategica, in cui si determinano le funzioni essenziali della banca e le sue linee di business principali;
2. la strategia di risoluzione privilegiata: tale capitolo valuta la fattibilità e la credibilità della strategia di risoluzione;
3. la continuità finanziaria e operativa, costituita da una valutazione dei presupposti finanziari e operativi per assicurare la continuità in caso di risoluzione;
4. una sintesi della valutazione della possibilità di risoluzione, in cui si accerta la presenza di impedimenti rilevanti alla possibilità di risoluzione e si valuta come poterli rimuovere. In tale capitolo il Comitato determina anche il MREL;
5. una sintesi di gestione.

Approccio del Comitato di risoluzione unico alla pianificazione della risoluzione

27

Il Comitato di risoluzione unico predispone i piani di risoluzione in quattro fasi. Inizia con un piano di risoluzione transitorio (PRT), che successivamente aggiorna e amplia.

1. I PRT (o piani della fase 1) sono incentrati su aspetti dell’analisi aziendale strategica. Non sono soggetti all’approvazione del Comitato riunito in una sessione esecutiva ampliata (cfr. paragrafo 8) e sono principalmente a uso interno.
2. I piani della fase 2 sono più completi dei PRT e sono soggetti all’adozione del Comitato riunito in una sessione esecutiva ampliata (cfr. paragrafo 8). Sono sottoposti alla decisione dei collegi di risoluzione, ma non comprendono la determinazione degli impedimenti rilevanti né del MREL.
3. I piani della fase 3 comprendono la determinazione della riserva MREL a livello consolidato.
4. I piani della fase 4 comprendono la determinazione degli impedimenti rilevanti e della riserva MREL a livello consolidato e di singola entità.

28

Da gennaio 2017, il Comitato di risoluzione unico è stato incaricato dal legislatore di adottare 130 piani di risoluzione¹¹, senza che la normativa disponesse eventuali fasi intermedie. Finora tale obiettivo non è stato raggiunto a causa della mancanza di risorse (cfr. paragrafi 103-124). A fine gennaio 2017, il Comitato aveva predisposto 65 piani della fase 2, di cui 64 erano stati adottati¹², e i PRT per altre 32 banche (cfr. grafico 3).

29

La normativa¹³ impone al Comitato di stabilire una data specifica entro la quale devono essere elaborati i primi piani di risoluzione conformi al codice unico, cosa che però non ha fatto.

30

I gruppi interni per la risoluzione istituiti dal Comitato avevano iniziato a predisporre piani completi della fase 2 nel 2016. Secondo quanto dichiarato dal Comitato, si trattava di piani dettagliati che contavano tra le 150 e le 300 pagine. Nella seconda metà del 2016, il Comitato riunito in sessione esecutiva ha adottato la decisione strategica di elaborare piani di risoluzione più brevi, di circa 40 pagine. La decisione è stata presa per agevolare il processo decisionale e renderlo più gestibile.

31

Sebbene la complessità delle banche vari notevolmente, questo limite indicativo di lunghezza si applica a tutti i piani. Ciò significa che mancano molte informazioni necessarie e/o obbligatorie, come illustrato nella sezione seguente.

32

Il grafico 4 riassume la struttura adottata dal Comitato per i piani di risoluzione a partire dal 2017 e mostra a quali parti interessate è inviata ciascuna sezione del piano. Non tutte le parti interessate ricevono le stesse informazioni dal Comitato. È significativo che né i collegi di risoluzione né il Comitato riunito in sessione esecutiva ricevano le note tecniche di base, che includono informazioni importanti, quali le strategie di risoluzione alternative. La normativa non prevede limitazioni nella condivisione delle informazioni pertinenti con i membri del collegio di risoluzione¹⁴.

Grafico 4

Struttura e destinatari dei piani di risoluzione a partire dal 2017

	Piano	Allegati	Note tecniche di base	Slide di presentazione
Contenuto	Risultati e sintesi a grandi linee dell’analisi richiesta	Allegati standard sotto forma di elenchi (persone di contatto, sistemi informatici, ecc.), dati sulle passività/modelli ABE, valutazione della possibilità di risoluzione, proposta ragionata di MREL, piani per punti di avvio multipli, proposte delle banche su come rimuovere gli impedimenti	Analisi tecniche/ipotesi di fondo su cui si basano i principali elementi del piano di risoluzione (ad esempio, funzioni essenziali, accesso alle infrastrutture dei mercati finanziari, strumenti di risoluzione/strategie alternative, accesso alla liquidità a breve termine, gravami sulle attività, continuità operativa)	Per la presentazione del piano ai collegi di risoluzione (CR)
Condiviso con15:	SRM, sessione esecutiva ampliata, membri CR	SRM, sessione esecutiva ampliata, membri CR	SRM, BCE	Membri CR, osservatori CR

Fonte: adattato dal Comitato di risoluzione unico.

33

Il programma di lavoro 2017 del Comitato ha previsto l’elaborazione di 27 dei 33 PRT ancora da iniziare a fine gennaio 2017. I 32 PRT già esistenti dovevano essere portati alla fase 2, mentre i 65 piani della fase 2 già pronti dovevano passare alla fase 3. Il termine previsto era il primo trimestre del 2018.

34

Considerati i progressi compiuti a fine luglio 2017, il carico di lavoro previsto e l’organico di cui dispone attualmente il Comitato, tale programma appare eccessivamente ottimistico (cfr. anche paragrafi 114, 124 e 125).

Panoramica del contenuto dei piani di risoluzione

35

Il codice unico fornisce orientamenti sui contenuti dei piani di risoluzione. Per valutarne il rispetto da parte del Comitato, gli auditor della Corte hanno sviluppato un’ampia serie di criteri basati sui requisiti del codice unico riguardo ai piani di risoluzione e hanno esaminato i piani di risoluzione inclusi nel campione. Come si evidenzierà nei paragrafi seguenti, i piani di risoluzione hanno di per sé soddisfatto solo in minima parte i criteri applicati.

36

Il Comitato ha informato la Corte del fatto che, sebbene i piani di risoluzione di per sé potessero presentare un livello di dettaglio insufficiente, disponeva di numerose informazioni di base aggiuntive per integrare quasi la metà dei piani previsti in totale. Pur non facendo formalmente parte dei piani di risoluzione, tali informazioni costituiscono comunque una parte importante del nucleo di informazioni usate dal Comitato per comprendere e assumere decisioni riguardo alle banche di propria competenza. L’esame di tale materiale per tre banche ha rassicurato gli auditor della Corte, mostrando che vi erano meno lacune nei dati del Comitato rispetto a quanto si sarebbe potuto immaginare dalla lettura dei soli piani di risoluzione. Permangono tuttavia carenze notevoli riguardo ai requisiti previsti dal codice unico.

Mancano ancora elementi chiave dei piani di risoluzione

37

I paragrafi seguenti illustrano gli ambiti in cui, secondo la valutazione della Corte, i piani di risoluzione del Comitato non soddisfano i requisiti del codice unico.

Analisi aziendale strategica

38

In questo ambito, i piani di risoluzione presentano carenze sotto vari punti di vista. Ad esempio, non veniva descritta adeguatamente la struttura dei gruppi bancari interessati né sono stati valutati i modelli societari, la governance o la proprietà ai fini della pianificazione della risoluzione, mentre le uniche informazioni finanziarie disponibili erano generali e consolidate, anziché specifiche per ciascuna entità rilevante come prevede il manuale per la pianificazione della risoluzione. Tali lacune sono state attenuate in parte, ma non del tutto, dalla disponibilità di ulteriori dati nelle informazioni di base e nelle note.

39

Un aspetto importante è che i piani del campione sono risultati incompleti per quanto riguarda le interdipendenze critiche sul piano organizzativo interno ed esterno¹⁶. Benché il Comitato disponga di informazioni sulle controparti rilevanti, gli auditor della Corte non sono riusciti a trovare alcuna analisi delle stesse volta a rilevare il rischio di contagio potenziale.

Funzioni essenziali

40

L’analisi aziendale strategica dovrebbe valutare quali funzioni sono talmente importanti che la loro cessazione avrebbe ripercussioni sulla stabilità finanziaria o sull’economia reale. La valutazione dovrebbe analizzare, inoltre, in quale misura le funzioni di una banca possano essere sostituite da quelle di una o più banche nel mercato. La logica seguita dal Comitato nel condurre le sue valutazioni non è sempre risultata chiara nei capitoli del campione.

41

Il Comitato ha comunque compiuto progressi significativi, fornendo orientamenti ai gruppi interni per la risoluzione attraverso un modello per la raccolta di dati sulle funzioni essenziali, applicato a partire dal 2017.

42

Il Comitato non è stato in grado di fornire per ogni banca di sua competenza una panoramica delle funzioni essenziali. La maggior parte dei capitoli inseriti nel campione considerava la raccolta di depositi come una funzione essenziale. Alcuni dei piani operavano una distinzione tra depositi al dettaglio e depositi di imprese, ma non tutti.

43

L’eventuale necessità di escludere dal bail-in talune passività come i depositi privilegiati e non protetti, che scaturisce dalla loro appartenenza a una “funzione essenziale”, riduce l’importo delle passività disponibili per il bail-in e rende ancora più importante prevedere una riserva MREL adeguata. I piani di risoluzione elaborati finora, tuttavia, non hanno determinato un ammontare per il MREL, il che aumenta le probabilità che la risoluzione delle banche non venga ritenuta possibile.

Strategia di risoluzione privilegiata

Valutare la credibilità e la fattibilità di una liquidazione

44

Prima di determinare una strategia di risoluzione, il Comitato deve valutare se la liquidazione nel quadro della procedura ordinaria di insolvenza sia credibile e, in tal caso, se sia anche fattibile.

45

Nel valutare la credibilità della liquidazione, il Comitato tiene in considerazione il probabile impatto sul sistema finanziario. In particolare, deve valutare se la liquidazione conseguirebbe gli obiettivi di una risoluzione¹⁷, tra cui la tutela dei depositi garantiti¹⁸.

46

Nella valutazione della credibilità, il Comitato ha affermato in vari casi che il sistema di garanzia dei depositi (SGD) applicabile non era in grado di soddisfare le disposizioni della direttiva SGD né disponeva di fondi sufficienti per far fronte alla liquidazione di una banca significativa. È pertanto più difficile conseguire l’obiettivo di tutelare i depositi protetti mediante la liquidazione.

47

Per valutare la fattibilità della liquidazione, il Comitato deve stabilire se i sistemi informativi di gestione della banca siano in grado di comunicare le informazioni previste dalla direttiva SGD. Ad esempio, è necessario conoscere il valore complessivo dei depositi protetti per depositante perché il sistema di garanzia dei depositi deve versare l’importo garantito di 100 000 euro per depositante entro un termine stabilito¹⁹.

48

Nei piani inclusi nel campione non sono state rinvenute informazioni relative all’ammontare dei fondi disponibili nel quadro del sistema di garanzia dei depositi che facilitassero tale valutazione.

49

I sistemi nazionali di garanzia dei depositi non sono soggetti ad alcun obbligo giuridico di cooperazione con il Comitato di risoluzione unico. Ciononostante, il regolamento delegato raccomanda al Comitato di consultare i sistemi nazionali di garanzia dei depositi²⁰, cosa che però il Comitato non ha fatto.

50

Sebbene la maggior parte dei piani di risoluzione abbia concluso che la liquidazione non era credibile, la Corte ha trovato al riguardo solo motivazioni formulate in modo vago, che citavano ad esempio il fatto che vi sarebbero state notevoli conseguenze negative per il settore bancario nazionale. Non sono stati forniti dettagli più specifici, come invece stabilisce il codice unico²¹.

51

Un intervento di risoluzione può essere intrapreso, nell’interesse pubblico, se è necessario al conseguimento degli obiettivi di risoluzione ed è ad essi proporzionato. Deve inoltre essere stato accertato che la liquidazione non consenta di raggiungere in pari misura gli obiettivi di risoluzione. Le uniche dichiarazioni di questo genere riportate nei piani di risoluzione erano molto generiche e prive di ulteriori dettagli.

52

Mancava, inoltre, la dichiarazione obbligatoria riguardo alle ripercussioni della liquidazione sul ricorso della banca al sostegno pubblico straordinario²².

Individuare una strategia di risoluzione privilegiata

53

A fine gennaio 2017, il Comitato di risoluzione unico ha elaborato strategie di risoluzione basandosi sul presupposto che i possibili impedimenti (suscettibili di essere rilevanti) vengano in futuro risolti, quando saranno stati stabiliti anche i coefficienti MREL.

54

Gli auditor della Corte non hanno trovato strategie di risoluzione privilegiate che fronteggiassero anche sviluppi imprevisti a breve termine. Pertanto, qualora si rendessero necessarie decisioni di risoluzione nel prossimo futuro, è probabile che tali decisioni si discostino dai piani.

55

Il codice unico prevede che vengano descritte le eventuali alternative alla strategia di risoluzione privilegiata considerate, qualora quest’ultima non possa essere attuata²³. È emerso che la maggior parte dei capitoli nel campione non riportavano alternative alla strategia privilegiata.

56

Il codice unico prevede che il capitolo relativo alla strategia privilegiata fornisca una tempistica stimata dell’esecuzione di tutti gli aspetti sostanziali del piano²⁴. Nessuno dei capitoli inseriti nel campione, tuttavia, includeva tale tempistica.

Determinare gli strumenti e i poteri di risoluzione

57

Nella gran maggioranza dei piani, lo strumento di risoluzione scelto è il bail-in “con banca aperta”. In tale scenario, la banca idealmente chiuderebbe il venerdì e aprirebbe di nuovo come al solito il lunedì successivo, mentre nel fine settimana si è svolto l’intervento di risoluzione del bail-in.

58

Alcuni piani di risoluzione indicano che i sistemi informatici delle banche avrebbero difficoltà a fornire i dati necessari in tempo utile per il bail-in.

59

In un esame interno del Comitato di risoluzione unico è stata analizzata una serie di problemi operativi relativi allo strumento del bail-in. L’esame ha concluso che occorre adottare ulteriori provvedimenti, in particolare riguardo alle tempistiche previste e alle ricadute pratiche a cascata delle svalutazioni e delle conversioni. Il Comitato non ha in programma di fornire orientamenti sull’attuazione del bail-in prima del quarto trimestre del 2017, sebbene la stragrande maggioranza dei piani di risoluzione preveda già l’impiego di tale strumento.

60

L’esecuzione del bail-in su depositi e obbligazioni nello spazio di 48 ore costituirebbe una sfida tecnica immensa per la maggior parte delle banche, considerata la complessità dei loro sistemi di gestione e informatici. Prima che sia possibile eseguire un piano di bail-in, i sistemi di gestione devono poter calcolare l’importo disponibile per il bail-in. Nella prassi corrente, il Comitato non richiede alle banche di testare il possibile utilizzo dello strumento del bail-in per dimostrarne la fattibilità.

61

A giudizio della Corte, la capacità di assorbimento delle perdite di una banca sarà sovrastimata qualora comprenda passività che non possono essere sottoposte a bail-in nei tempi previsti dalla strategia di risoluzione.

62

La Commissione ha proposto recentemente l’introduzione di uno strumento di moratoria in tutta l’UE che potrebbe essere utilizzato, ad esempio, per sospendere gli obblighi di pagamento della banca per un massimo di cinque giorni lavorativi. Secondo la proposta, l’autorità di risoluzione non avrebbe di per sé il potere di attivare lo strumento, sebbene debba essere consultata dall’autorità di vigilanza²⁵. L’opzione di uno strumento di moratoria che possa essere usato dalle stesse autorità di risoluzione potrebbe offrire flessibilità (anche per la banca interessata) nella preparazione a un bail-in.

63

Il codice unico prescrive una valutazione dell’applicabilità degli strumenti di risoluzione²⁶. Tale informazione non è stata rinvenuta in alcun piano di risoluzione del campione.

64

Ai sensi del codice unico, il Comitato è tenuto a indicare i poteri di risoluzione ai quali intende ricorrere nei piani di risoluzione²⁷. Al riguardo, tuttavia, non è stato riscontrato alcun riferimento nei campioni. Detti poteri possono includere, ad esempio, il potere di prorogare le scadenze o di risolvere contratti specifici, anziché intervenire a livello globale come nel caso delle moratorie. Benché i poteri siano menzionati nel modello del programma di risoluzione, per determinare quali utilizzare è necessario analizzare e comprendere il tipo di passività al quale verrebbero applicati; i piani di risoluzione inclusi nel campione non contenevano tali informazioni dettagliate.

Valutare la fattibilità e la credibilità della strategia di risoluzione privilegiata

65

La Corte non ha rinvenuto alcuna valutazione della fattibilità delle strategie di risoluzione scelte in nessuno dei capitoli nel campione. Di conseguenza, dai piani non si evinceva se la strategia di risoluzione privilegiata potesse essere applicata efficacemente e in modo tempestivo, come prescrive il codice unico²⁸.

66

Le autorità di risoluzione, inoltre, sono tenute a valutare la credibilità di una strategia, prendendo in considerazione le probabili ripercussioni sui sistemi finanziari e sull’economia reale. Neanche tale valutazione, tuttavia, era presente nei piani del campione. Il Comitato non ha valutato le possibili ripercussioni degli strumenti di risoluzione scelti (in particolare dello strumento del bail-in), né ha tenuto in considerazione le ricadute su altre istituzioni finanziarie, sulle PMI e sugli investitori al dettaglio²⁹.

Valutazione nel contesto della risoluzione

67

Il codice unico prevede una descrizione delle informazioni necessarie per attuare la strategia di risoluzione³⁰. Ne è parte importante fornire informazioni relative alla valutazione della banca ai fini della risoluzione, una procedura molto lunga e complessa. Nei capitoli del campione non è stata trovata alcuna dichiarazione a tale proposito. Ne consegue che, a differenza di quanto prescritto, il Comitato non è stato in grado di accertare se sia fattibile produrre tali informazioni³¹.

Continuità finanziaria e operativa

68

Secondo il codice unico, i piani di risoluzione devono comprendere un’analisi dei fondi necessari ai fini della strategia di risoluzione. I piani esaminati, tuttavia, non andavano al di là di dichiarazioni generali sui finanziamenti nel capitolo relativo alla continuità finanziaria. Mancavano le informazioni relative ai mezzi per finanziare le succursali e le filiazioni ubicate in Stati membri non partecipanti durante la risoluzione³².

69

Nei piani mancavano inoltre informazioni relative all’applicabilità degli accordi sul livello dei servizi in caso di risoluzione. Non è chiaro se gli accordi sul livello dei servizi continuino ad applicarsi quando le funzioni essenziali sono separate. Molti dei piani elaborati non riportavano soluzioni di emergenza, in particolare per quanto concerne i sistemi di pagamento e di regolamento.

Valutazione della possibilità di risoluzione

70

La risoluzione di una banca si intende possibile se è fattibile e credibile liquidarla nel quadro della procedura ordinaria di insolvenza oppure procedere alla sua risoluzione mediante appositi interventi.

71

In nessuno dei documenti nel campione, il Comitato è giunto a una conclusione categorica sull’effettiva possibilità di risoluzione della banca. Alcuni capitoli contenevano una breve sintesi della valutazione della possibilità di risoluzione, ma nella maggior parte dei casi la sintesi si limitava ad alcuni dei potenziali impedimenti individuati.

72

In forza del regolamento SRM, qualora la risoluzione di un gruppo non sia ritenuta possibile, il Comitato è tenuto a notificarlo con tempestività all’ABE. A luglio 2017, il Comitato non aveva trasmesso all’ABE alcuna notifica del genere.

Impedimenti rilevanti

73

Il codice unico prescrive che il Comitato individui e fronteggi gli impedimenti rilevanti alle risoluzioni, classificandoli almeno nelle seguenti categorie: a) struttura e operazioni; b) risorse finanziarie; c) informazioni; d) questioni transfrontaliere; e) aspetti giuridici. Nonostante tale obbligo giuridico, il processo finalizzato ad ovviare agli impedimenti rilevanti non è ancora iniziato. Nei piani della fase 2, il Comitato non è andato al di là dell’individuazione degli impedimenti potenziali.

74

Stando al Comitato, l’intero processo di determinazione degli impedimenti rilevanti, comprese la consultazione delle autorità competenti e le decisioni congiunte dei collegi di risoluzione, richiederà circa un anno e non inizierà prima del 2018.

75

Il grafico 5 è tratto dal manuale per la pianificazione della risoluzione e indica i tempi previsti per la rimozione degli impedimenti, in base alla fattibilità dell’attuazione e all’importanza della misura.

76

Come indicato nel paragrafo 28, si prevede che entro la fine del primo trimestre del 2018 siano disponibili solo 65 piani della fase 3. Supponendo che i piani di risoluzione passino alla fase 4 entro la metà del 2019, le banche avrebbero tempo di risolvere tutti gli impedimenti rilevanti entro la metà del 2022.

Requisito minimo di passività ammissibili (MREL)

77

Uno degli elementi chiave del piano di risoluzione è la determinazione del requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili (MREL). Si tratta del calcolo dell’importo minimo di fondi propri e passività (compresi i depositi) che una banca deve detenere ai fini della conversione o svalutazione in caso di bail-in. Il Comitato di risoluzione unico non ha ancora stabilito i valori-obiettivo per il MREL, né a livello consolidato né a livello di singola entità.

78

Durante i seminari organizzati nel 2016 sono stati discussi con le banche, in modo informale, coefficienti MREL indicativi, non vincolanti, calcolati a livello consolidato, ma tali informazioni non sono state condivise con i collegi di risoluzione. I fattori specifici delle singole banche, come l’esclusione di talune passività dal bail-in, gli impedimenti rilevanti e i requisiti in esito al processo di revisione e valutazione prudenziale (SREP), finora non sono stati presi in considerazione.

79

Dato che i MREL non sono ancora stati stabiliti, non vi è alcun monitoraggio dei rispettivi coefficienti effettivi.

Sintesi di gestione

80

Il Comitato di risoluzione unico deve inserire in tutti i piani di risoluzione una sintesi di gestione, ossia una sintesi dei punti indicati nel quadro normativo³³. Le informazioni presenti nelle sintesi esaminate dagli auditor della Corte sono ben lungi dal soddisfare tale requisito. Gli elementi mancanti sono indicati nell’allegato III.

Comunicazione dei piani di risoluzione

81

Il Comitato di risoluzione unico è tenuto a comunicare alle banche interessate tutte le parti rilevanti dei piani di risoluzione. Finora le banche hanno ricevuto solo informazioni indicative e limitate, come i calcoli del MREL a livello di gruppo o i possibili impedimenti. Il regolamento SRM prevede, inoltre, che il Comitato tenga conto delle osservazioni delle banche. I piani di risoluzione esaminati, tuttavia, non contenevano alcun commento delle banche interessate.

82

Il Comitato sostiene che le varie componenti del codice unico trattano involontariamente la questione della comunicazione in modi diversi. Mentre il regolamento SRM³⁴ fa riferimento agli elementi fondamentali del piano di risoluzione, la direttiva BRR³⁵ e il regolamento delegato della Commissione³⁶ prescrivono soltanto la comunicazione della sintesi di gestione.

La conformità al codice unico è limitata

83

Per sintetizzare le osservazioni della Corte di cui ai paragrafi 37-82, i piani del campione non sono conformi al codice unico. Il livello di conformità aumenta se si tengono in considerazione le informazioni di base menzionate al paragrafo 36, anche se va osservato che tali informazioni non sono presenti per tutte le banche.

Occorre migliorare gli orientamenti per la pianificazione della risoluzione

84

Dall’audit del sistema proprio del Comitato di risoluzione unico relativo ai manuali e alle procedure per la pianificazione della risoluzione è emerso che esistono orientamenti di base, ma che ciò non è sufficiente.

I manuali e i modelli vanno aggiornati e migliorati

85

Per garantire un approccio alla pianificazione della risoluzione adeguato e uniforme tra i numerosi soggetti coinvolti nel processo occorrono procedure, manuali e orientamenti idonei. Il Comitato di risoluzione unico ha adottato disposizioni adeguate per guidare tale processo attraverso l’elaborazione di un manuale per la pianificazione della risoluzione, alla quale hanno contribuito anche le autorità nazionali di risoluzione. Il Comitato sta sviluppando attualmente anche una serie di documenti strategici interni ed esterni.

86

Lo scopo del manuale per pianificazione della risoluzione è promuovere un approccio uniforme alla pianificazione della risoluzione da parte del Comitato e delle autorità nazionali di risoluzione. Il Comitato lo ha approvato sotto forma di progetto di documento interno nel marzo 2016. Da allora, i gruppi interni per la risoluzione sono tenuti a utilizzarlo durante la preparazione dei piani di risoluzione. Il manuale per la pianificazione della risoluzione è stato congelato (non è stato soggetto ad aggiornamenti) per un anno, al fine di raccogliere le osservazioni dei gruppi interni per la risoluzione sulla loro prima esperienza nell’impiego del manuale.

87

In aggiunta a quanto precede, il Comitato ha elaborato o intende elaborare modelli per la reportistica³⁷, allo scopo di garantire che tutte le informazioni necessarie ricevute dalle banche siano in un formato standard ai fini della pianificazione della risoluzione e dell’adozione di decisioni. I suddetti modelli integrano le informazioni già fornite nei modelli della BCE e dell’ABE³⁸. In casi specifici, il Comitato può anche chiedere informazioni direttamente a una banca.

88

Per i motivi illustrati di seguito, il manuale per la pianificazione della risoluzione deve essere sviluppato ulteriormente. Il Comitato, tuttavia, ha già posticipato per due volte l’aggiornamento programmato, prima alla fine del 2017 e poi al secondo trimestre del 2018.

89

Il primo motivo per aggiornare il manuale per la pianificazione della risoluzione è l’inserimento di orientamenti strategici riguardo a una serie di aspetti specifici. Ad esempio, come prescritto dal codice unico, il manuale per la pianificazione della risoluzione tratta la questione dell’accertamento degli impedimenti rilevanti, ma non prevede che tale aspetto sia affrontato nei piani di risoluzione della fase 2.

90

In secondo luogo, tale manuale non prende in considerazione alcune disposizioni giuridiche importanti. Ad esempio, sebbene il regolamento delegato della Commissione³⁹ preveda che i piani di risoluzione contengano una sintesi di gestione, il manuale per la pianificazione della risoluzione non fa riferimento a tale requisito. Analogamente, benché il manuale per la pianificazione della risoluzione richieda una valutazione della possibilità di risoluzione, il modello fornito per la sintesi di gestione non contempla tale dichiarazione. Né il capitolo sulla sintesi di gestione né il capitolo sulla valutazione della possibilità di risoluzione, inoltre, indicano l’obbligo di notificare all’ABE qualora la risoluzione della banca non sia ritenuta possibile⁴⁰.

91

In terzo luogo, il manuale per la pianificazione della risoluzione deve essere aggiornato per tenere conto della decisione strategica del settembre 2016 di cessare la stesura di piani di risoluzione completi e di stilare, invece, versioni sintetiche di circa 40 pagine (cfr. paragrafo 30). Tuttavia, non sono ancora stati forniti orientamenti circa il contenuto dei piani di risoluzione sintetici. Questa modifica all’approccio adottato alla pianificazione della risoluzione è intervenuta in un momento in cui numerosi piani di risoluzione transitori e piani della fase 2 erano già stati elaborati o erano in fase di elaborazione sulla base di un’analisi approfondita. Alcune autorità nazionali di risoluzione hanno risposto, in un sondaggio effettuato dalla Corte, di essere state costrette a destinare risorse preziose alla riformulazione dei piani di risoluzione.

92

Il codice unico⁴¹ permette l’applicazione di obblighi semplificati per talune banche⁴² nel contesto della pianificazione della risoluzione. A maggio 2017, il Comitato non si era ancora avvalso di tale opzione per le banche di sua competenza⁴³ e il manuale per la pianificazione della risoluzione non tratta il contenuto dei piani di risoluzione semplificati e i relativi criteri di ammissibilità⁴⁴. Nel sondaggio della Corte, la metà delle autorità nazionali di risoluzione ha confermato l’assenza di orientamenti del Comitato in proposito. Nel corso dell’audit la Corte non ha ricevuto dal Comitato alcun nota di strategia al riguardo.

93

Oltre al manuale per la pianificazione della risoluzione, è possibile migliorare anche i modelli di reportistica elaborati dal Comitato. Uno degli scopi di tali modelli era ottenere informazioni non disponibili da altre fonti, evitando in tal modo la duplicazione del lavoro svolto dalle banche. Non sono presenti collegamenti tra i modelli del Comitato e quelli dell’ABE, anche se richiedono alcune informazioni parallele. Nella stragrande maggioranza dei casi, ad esempio, il modello per i dati sulle passività (liability data template, LDT) del Comitato e il modello della struttura delle passività dell’ABE⁴⁵ richiedono informazioni simili sui derivati. Per il 2017, al fine di evitare di sovraccaricare le banche con richieste di dati in caso di sovrapposizione, il Comitato ha consentito alle banche di fornire i dati solo con il modello del Comitato stesso. Ciò mostra la complessità del sistema così come istituito.

Note di strategia

94

Per garantire l’applicazione uniforme della normativa esistente e di una metodologia armonizzata per tutti i piani di risoluzione, il Comitato ha definito un programma di lavoro dettagliato, con numerose note di strategia da elaborare nel 2017 e nel primo semestre del 2018. Dato che la predisposizione di orientamenti strategici in merito a temi fondamentali è ancora in corso, sarà difficile inserirle nei piani di risoluzione del 2017.

95

Le tempistiche interne del Comitato per la preparazione delle note di strategia nel 2017 sono state riviste nel luglio 2017, con conseguenti ritardi nel completamento di varie note. Dato che l’unità responsabile di tale attività è attualmente fortemente carente in termini di personale (cfr. paragrafo 109), anche le attuali date obiettivo per il completamento risultano difficili da rispettare.

96

Nel sondaggio, le autorità nazionali di risoluzione hanno affermato in varie occasioni che il Comitato dovrebbe porre maggiore enfasi sull’individuazione delle migliori prassi e sulla predisposizione di orientamenti uniformi per la pianificazione della risoluzione.

97

Il codice unico⁴⁶ prevede che i piani di risoluzione tengano in considerazione gli scenari pertinenti, compresi quelli di dissesto idiosincratico (specifico di una banca) o di dissesto in un momento di instabilità finanziaria più ampia o di altri eventi a carattere sistemico. Tuttavia, una nota di strategia del Comitato chiede di basare i piani di risoluzione soltanto sullo scenario idiosincratico, mentre gli altri scenari dovrebbero essere utilizzati per verificare la credibilità e la fattibilità della strategia di risoluzione privilegiata. Nei piani di risoluzione del campione, la Corte non ha rilevato alcun elemento che attestasse l’avvenuta esecuzione di tali verifiche né alcuna descrizione degli scenari ipotizzati per i piani stessi.

98

L’analisi interna dei piani di risoluzione effettuata dal Comitato mostra che sono presi in considerazione sufficienti scenari pertinenti. Il Comitato ha affermato che servono ulteriori orientamenti per stabilire in modo coerente quale scenario debba essere utilizzato.

99

Un’ulteriore mancanza di coerenza nella metodologia è stata evidenziata nell’analisi trasversale effettuata dal Comitato sulla prima serie di piani di risoluzione (quelli elaborati nel 2016). L’analisi ha riscontrato che le diverse interpretazioni della normativa esistente e l’assenza di una metodologia armonizzata avevano portato a incongruenze tra i piani e a un livello di dettaglio insufficiente. Alcuni gruppi interni per la risoluzione, ad esempio, hanno effettuato le valutazioni in base alle linee di business e non alle persone giuridiche. Vari piani hanno considerato essenziali i servizi di private banking o di gestione delle attività, mentre altri, in circostanze analoghe, hanno ritenuto tali funzioni “non essenziali”.

Strategia per gli impedimenti rilevanti e il MREL

100

Altre due decisioni strategiche del Comitato incidono sulla conformità dei piani di risoluzione al quadro normativo. In primo luogo, il codice unico prevede che nei piani di risoluzione sia inserito l’accertamento degli impedimenti rilevanti⁴⁷. Si tratta di un processo consultivo che richiede risorse, necessita di circa un anno e dovrebbe dar luogo ad azioni di follow up da parte del Comitato al fine di risolvere gli impedimenti individuati. Il Comitato ha approvato la decisione strategica interna di avviare tale processo nel 2018. Fino ad allora (cfr. paragrafi 73 e 74), il Comitato non farà altro che individuare i possibili impedimenti, per i quali non adotterà un’azione formale, in quanto non sono considerati “rilevanti”. La Corte ritiene che tale politica provvisoria non soddisfi gli obblighi giuridici.

101

In secondo luogo, non esiste alcuna strategia definitiva del Comitato per il calcolo del MREL. Il Comitato ha pubblicato l’approccio preliminare utilizzato nel 2016⁴⁸, che si basava su valori-obiettivo “informativi” riguardo al MREL (cfr. paragrafo 78). Fino alla fine del 2017 non è prevista una nota finale di strategia sul MREL per fissare valori-obiettivo vincolanti. Il sondaggio della Corte ha evidenziato che le autorità nazionali di risoluzione auspicano vivamente che il Comitato proceda con tale nota di strategia e con quella relativa agli impedimenti rilevanti. È importante agire riguardo a tali aspetti per assicurare che i piani siano in linea con il codice unico e che le banche dispongano di sufficiente capacità di assorbimento delle perdite.

Controlli di gestione e garanzia della qualità

102

Il Comitato ha fornito alla Corte solo una descrizione generale dei propri sistemi di controllo interno e di controllo della qualità. L’insieme delle constatazioni illustrate nella presente relazione (cfr. paragrafi 37-82) rivelano debolezze in tali controlli sulla gestione. Ciò è confermato dall’esercizio trasversale effettuato dal Comitato stesso, che ha riscontrato varie carenze qualitative nei piani di risoluzione.

Il Comitato di risoluzione unico presenta forti carenze di personale

103

Nell’ambito dell’audit sono state esaminate le questioni connesse alle risorse umane a partire dall’istituzione del Comitato di risoluzione unico e si è riscontrato che non è stata data priorità alle assunzioni, aspetto necessario nella fase di avvio.

Costantemente al di sotto dei valori-obiettivo in termini di organico

104

In un primo tempo, la Commissione aveva stimato che il Comitato avrebbe avuto bisogno di 309 equivalenti a tempo pieno (ETP)⁴⁹. Tale stima è stata desunta in parte utilizzando come riferimento la Federal Deposit Insurance Corporation statunitense, che svolge un insieme di compiti simili nell’ambito della risoluzione. Secondo il piano iniziale, il Comitato avrebbe dovuto raggiungere tale numero entro la fine del 2015. A settembre 2016, il Comitato ha riesaminato le proprie esigenze in termini di organico e ha aumentato la stima iniziale a 350 ETP, da raggiungere entro il 2017. Il progetto di bilancio pluriennale 2018-2020 prevede un ulteriore aumento a 410 ETP entro la fine del 2019, con un incremento del 33 % rispetto alle stime iniziali.

105

Il numero reale di effettivi è risultato, sin dall’inizio, costantemente inferiore agli obiettivi. Le prime campagne di assunzione sono state organizzate dalla Commissione. Quando il Comitato ha assunto la piena responsabilità delle assunzioni del personale, nel marzo 2015, aveva un organico di 35 effettivi. Questo è aumentato a 101 effettivi a fine 2015 e a 171 a fine 2016.

106

La situazione più grave si riscontra nel reclutamento di esperti di risoluzioni e di strategie, il cui bisogno è stato sottostimato nel 2015 e nel 2016. Vi è inoltre una grave insufficienza di personale informatico e di segreteria.

107

Le carenze di organico nelle direzioni che si occupano della pianificazione della risoluzione hanno avuto ripercussioni significative sul processo di pianificazione e, in particolare, sul carico di lavoro dei coordinatori dei gruppi interni per la risoluzione, la maggior parte dei quali è responsabile di oltre 10 banche. I compiti del Comitato previsti dalla normativa, come la responsabilità per la pianificazione della risoluzione di banche meno significative transfrontaliere, hanno messo ulteriormente sotto pressione risorse già carenti.

108

Le tabelle dell’organico del Comitato riportano il personale necessario in termini di effettivi complessivi nonché di livello e categorie auspicati. Il Comitato ha stabilito quanto personale gli occorre per svolgere la propria attività in base alle dimensioni di un gruppo bancario. Non ha, tuttavia, valutato l’esperienza e le altre competenze necessarie nelle singole direzioni e unità per la pianificazione della risoluzione. In alcune direzioni sono assenti o carenti esperti specifici (ad esempio esperti di valutazioni) e personale che disponga delle competenze linguistiche pertinenti. In alcune unità è presente una percentuale elevata di personale junior.

109

A causa della carenza di organico, non sono state completate attività importanti in materia di strategie e orientamenti. Alla fine di marzo 2017, la direzione responsabile della strategia, dei processi e della metodologia di risoluzione disponeva soltanto di un terzo dell’organico previsto. Per compensare in parte tale carenza, le direzioni incaricate della pianificazione della risoluzione hanno dedicato una parte significativa del proprio tempo alla definizione di strategie e ad altri temi diversi dalle risoluzioni (il 25 % nel 2016), anziché concentrarsi sulla propria attività principale.

110

Un elevato avvicendamento ha portato a carenze di personale nell’unità informatica, che è anche priva di un sistema informatico adeguato e non è pertanto in grado di sostenere efficacemente il processo di pianificazione della risoluzione. L’introduzione di un sistema informatico migliore per la pianificazione della risoluzione dovrebbe far parte della strategia informatica, attualmente in fase di sviluppo.

111

Le carenze di personale del Comitato hanno comportato livelli elevati di lavoro straordinario, che ammontava a circa 15 000 ore ovvero al 6 % dell’orario lavorativo totale nei primi dieci mesi del 2016.

112

In Europa, la risoluzione bancaria è un campo in fase di sviluppo e la professione di esperto di risoluzioni è ancora abbastanza nuova. Alla luce di questi fatti, la maggior parte del personale assunto per ricoprire incarichi nella pianificazione della risoluzione deve acquisire conoscenze direttamente sul posto di lavoro. Negli ultimi due o tre anni, inoltre, il Comitato ha dovuto competere duramente con altri organismi dell’UE (Commissione e BCE) e con il settore bancario per il reclutamento di personale qualificato⁵⁰. Quasi il 75 % delle autorità nazionali di risoluzione che hanno partecipato al sondaggio della Corte ha affermato che era difficile trovare personale qualificato nel campo delle risoluzioni anche per i posti disponibili a livello nazionale.

113

Il Comitato di risoluzione unico ha confermato che le assunzioni sono difficili, a causa dei lunghi processi di selezione, del numero limitato di candidati idonei in un mercato del lavoro altamente competitivo e della carenza di candidati disposti a lavorare presso il Comitato con contratti a tempo determinato.

114

Il Comitato, inoltre, ha informato la Corte che non riuscirà a raggiungere i valori-obiettivo per il personale fissati per il 2017 e, pertanto, gli sarà difficile adempiere pienamente al proprio mandato giuridico. Secondo le previsioni del Comitato, inoltre, neppure nel 2020 il numero totale di dipendenti a sua disposizione sarà commisurato all’organico ritenuto necessario per il pieno assolvimento dei compiti che ad esso incombono.

La carenza di personale nella funzione delle risorse umane ha ripercussioni sulle assunzioni

115

Le assunzioni sono particolarmente importanti ora, nei primi anni di attività del Comitato, in ragione della durata delle procedure di assunzione e dell’ingente numero di effettivi richiesto. Nella sua relazione annuale sul 2015, il Comitato ha ravvisato nella creazione di una funzione efficace delle risorse umane una delle principali priorità per la fase di avvio.

116

A marzo 2015, quando il Comitato è subentrato alla Commissione nel compito del reclutamento, l’équipe di risorse umane era costituita da due effettivi, di cui uno assegnato alle assunzioni. Alla fine del 2015, l’organico complessivo delle risorse umane era salito a sette effettivi, di cui solo due deputati alle assunzioni. A dicembre 2016, l’unità delle risorse umane aveva ancora una capacità limitata, annoverando sette effettivi di cui solo tre impegnati nelle assunzioni.

117

Per pubblicizzare le posizioni vacanti, l’unità delle risorse umane ha utilizzato solo un numero limitato di canali, come il proprio sito Internet e i siti di reclutamento dell’UE nonché i social media, ma non la stampa finanziaria specializzata. Per le assunzioni e la gestione del personale, inoltre, non dispone di strumenti informatici su misura. Ciò ha dato luogo a un errore nella verifica delle candidature e a inefficienze nell’archiviazione dei fascicoli del personale.

118

Il programma di formazione del Comitato, in parte aperto al personale delle autorità nazionali di risoluzione, è incentrato sul rafforzamento delle conoscenze del personale riguardo agli elementi di base delle risoluzioni e sulla sensibilizzazione riguardo a casi di risoluzione reali. Alcuni eventi formativi sono esempi di buone pratiche, quali le presentazioni di casi di studio, finalizzate tra l’altro allo sviluppo di una cultura comune nell’ambito delle risoluzioni, e i seminari durante la pausa pranzo.

Il quadro di cooperazione con le autorità nazionali di risoluzione e la BCE va migliorato

119

La Corte ha esaminato il rapporto intercorrente tra il Comitato di risoluzione unico e, rispettivamente, le autorità nazionali di risoluzione e la BCE, giungendo alla conclusione che occorrono una migliore condivisione delle informazioni e maggiore cooperazione.

Poca chiarezza nella cooperazione con le autorità nazionali di risoluzione

120

Il Comitato è tenuto a coordinare le autorità nazionali di risoluzione e a cooperare con esse nel quadro del meccanismo di risoluzione unico.

121

Il Comitato ha deciso, per la risoluzione di tutti i gruppi bancari di propria competenza, di istituire gruppi interni per la risoluzione composti da personale del Comitato stesso e delle autorità nazionali di risoluzione. A capo di tali gruppi vi è sempre un effettivo del Comitato. Il Comitato ha istituito in totale 75 gruppi interni per la risoluzione, alcuni dei quali responsabili di più di un gruppo bancario.

122

La ripartizione dei compiti tra Comitato e autorità nazionali di risoluzione non è ancora chiara. Alla fine del 2016, il Comitato ha istituito una task force per concordare la distribuzione operativa del lavoro. La Corte ritiene che sia difficile stimare le esigenze in termini di personale e bilancio senza una chiara distribuzione dei compiti.

123

Il regolamento SRM non specifica la portata esatta del rispettivo coinvolgimento del Comitato e delle autorità nazionali di risoluzione nei gruppi interni per la risoluzione. Pertanto il Comitato non ha il controllo su composizione, gerarchia, competenza o valutazione della prestazione del personale assegnato dalle autorità nazionali di risoluzione ai gruppi interni per la risoluzione. Può soltanto esprimere il proprio parere riguardo al numero minimo di persone richieste per un gruppo interno per la risoluzione e al livello del contributo delle autorità nazionali di risoluzione. Le cifre previste per il 2017 indicano un rapporto tra personale del Comitato e delle autorità nazionali di 5 a 6. In confronto, il rapporto medio tra il personale della BCE e delle autorità nazionali competenti nei gruppi di vigilanza congiunti è di 1 a 3⁵¹.

124

L’organico attuale dei gruppi interni per la risoluzione non è sufficiente per il lavoro assegnato loro. A fine 2016 il Comitato aveva destinato circa 60 ETP ai gruppi interni per la risoluzione. Questa cifra dovrebbe aumentare a 170 effettivi entro la fine del 2017, anche se è chiaro che, in assenza di un cambiamento nelle attuali modalità di assegnazione dei compiti, una percentuale rilevante di tali persone continuerà a essere preposta al lavoro sulle strategie e su altre tematiche diverse dalla risoluzione.

125

I valori-obiettivo in termini di personale per il 2017 erano irrealistici, considerate le difficoltà di assunzione. Nel 2017, le autorità nazionali di risoluzione prevedevano di mettere a lavorare nei gruppi interni per la risoluzione 155 ETP. In questo modo, a fine 2017 l’assegnazione media di personale del Comitato a ciascuna banca sarebbe pari a 0,9 ETP, e quella delle autorità nazionali di risoluzione a 1,1 ETP, per un totale di soli 2,0 ETP per banca. Considerate le dimensioni e la complessità di molte banche e il livello richiesto di pianificazione approfondita, tale cifra risulta bassa.

126

In quanto coordinatore fondamentale all’interno dell’SRM, il Comitato non solo fornisce linee guida alle autorità nazionali di risoluzione, ma è anche responsabile dell’applicazione uniforme del quadro normativo. A tale scopo, al Comitato è conferito il potere di richiedere informazioni alle autorità nazionali di risoluzione riguardo all’esercizio delle loro funzioni. È importante anche il monitoraggio dell’attività delle autorità nazionali di risoluzione riguardo alle banche meno significative, poiché in determinate circostanze il Comitato può assumere la responsabilità diretta di banche meno significative. A maggio 2017, il Comitato non si era avvalso dell’opzione di esercitare il potere diretto sulle banche meno significative, né aveva istituito una funzione per la sorveglianza delle autorità nazionali di risoluzione. Il Comitato, pertanto, non dispone di informazioni sufficienti riguardo all’attività in corso in seno alle autorità nazionali di risoluzione.

127

Il Comitato ha creato tuttavia un sistema di allerta precoce nell’ambito del quale le autorità nazionali di risoluzione sono tenute a informarlo in merito alle banche meno significative la cui situazione mostra segni di grave deterioramento. Inoltre, la BCE fornisce al Comitato un elenco di banche meno significative con priorità elevata: a maggio 2017 aveva classificato così 93 banche⁵².

128

Per garantire l’applicazione uniforme del quadro normativo, il Comitato può esaminare i progetti di decisione delle autorità nazionali di risoluzione che riguardino, ad esempio, i piani di risoluzione, e comunicare le osservazioni che ritiene necessarie. Nel 2016, le autorità nazionali di risoluzione si sono concentrate sulle banche significative e hanno pertanto predisposto pochissimi piani di risoluzione per le banche meno significative. Nel corso dell’audit, tuttavia, il Comitato ha informato la Corte che le autorità nazionali di risoluzione avrebbero dato maggiore enfasi, in futuro, alla pianificazione per le banche meno significative. Nel programma di lavoro per il 2017, il Comitato ha annunciato che avrebbe rafforzato ulteriormente il proprio ruolo nell’ambito del meccanismo di risoluzione unico attraverso il monitoraggio e la valutazione delle decisioni su progetti di risoluzione adottate dalle autorità nazionali di risoluzione riguardo alle banche meno significative di loro competenza. Ciò porterebbe a un aumento significativo del carico di lavoro del Comitato.

129

Poco dopo la sua istituzione, il Comitato ha organizzato varie prove incentrate sulla simulazione del fallimento di un ente creditizio, con il coinvolgimento della BCE, della Commissione, del Consiglio e delle autorità competenti del Regno Unito e degli Stati Uniti. Nessuna autorità nazionale di risoluzione, tuttavia, ha partecipato a tali esercizi, che hanno riguardato il processo decisionale, ma non l’intero processo di risoluzione. Inoltre, benché l’organizzazione del Comitato, compreso il suo personale e le risorse IT, sia profondamente cambiato da allora, non sono state effettuate altre prove.

Lacune nel quadro di cooperazione con la BCE

130

In qualità di autorità di vigilanza diretta per la maggior parte delle banche che ricadono nella sfera di competenza del Comitato di risoluzione unico, la BCE dovrebbe fornire a tale Comitato una vasta gamma di informazioni riguardo a tali banche.

131

Il Comitato e la BCE hanno stipulato un memorandum d’intesa per facilitare la cooperazione tra loro. Il memorandum si basa sull’obbligo giuridico che incombe alle parti di cooperare. Come prescritto dal regolamento SRM⁵³, il Comitato e la BCE hanno messo a disposizione il memorandum d’intesa nei rispettivi siti Internet, ma quattro allegati non sono ancora stati pubblicati.

132

La Corte ritiene che il memorandum d’intesa e i suoi allegati non siano sufficientemente completi per garantire che il Comitato ottenga dalla BCE tutte le informazioni di cui ha bisogno per assolvere i propri compiti in modo tempestivo ed efficiente. Nel contesto della preparazione alla risoluzione, talune informazioni su liquidità e capitale che sarebbero utili per il Comitato non sono condivise automaticamente dalla BCE⁵⁴. Il Comitato è invece costretto a presentare richieste speciali alla BCE per ottenere tali informazioni, con conseguente dispendio di tempo e risorse. Gli elementi probatori di audit hanno indicato che altre informazioni, quali gli esiti delle ispezioni in loco, sono condivise dalla BCE solo in parte e non sempre in modo tempestivo. Le valutazioni SREP non sono condivise nella misura prevista dal codice unico⁵⁵.

133

Il memorandum d’intesa, inoltre, non fa sì che il Comitato riceva informazioni dalla divisione della BCE per la gestione delle crisi, cosa che risulterebbe anch’essa utile per la pianificazione della risoluzione. Persino informazioni di carattere generale, come l’elenco delle banche attualmente sottoposte al monitoraggio da parte di tale divisione, non sono state finora condivise formalmente.

134

Il memorandum d’intesa prevede che la BCE e il Comitato possano decidere di partecipare reciprocamente alle ispezioni in loco svolte dall’altra parte. Finora il Comitato non ha condotto ispezioni in loco né ha partecipato a quelle della BCE.

135

Il Comitato è responsabile di 15 banche meno significative transfrontaliere che sono soggette alla vigilanza diretta delle autorità nazionali competenti e solo indirettamente a quella della BCE. Questa discrepanza tra i mandati delle due autorità è fonte di difficoltà per il Comitato di risoluzione unico. La BCE, ad esempio, dispone di alcune informazioni di vigilanza su tutte le banche della zona euro, che riceve in parte dalle autorità nazionali competenti. Essa però non ha concesso al Comitato l’accesso alle informazioni pertinenti sulle 15 banche meno significative transfrontaliere. Il Comitato, pertanto, è costretto a istituire ulteriori quadri di cooperazione relativi ai sistemi di condivisione delle informazioni con 17 autorità nazionali di vigilanza⁵⁶ e a organizzare il trasferimento dei dati separatamente per ciascuna di esse. Tale duplicazione degli sforzi drena le risorse del Comitato ed è inefficiente.

136

L’aspetto più importante della cooperazione tra il Comitato e la BCE è la gestione delle crisi. Come evidenziato nei paragrafi 9-11, la procedura di gestione delle crisi bancarie si articola in tre fasi, una delle quali è l’intervento precoce.

137

Ai sensi del codice unico, occorre determinare una serie di fattori che attivano le misure di intervento precoce⁵⁷. L’ABE ha elaborato un documento di orientamento per promuovere l’impiego uniforme di tali fattori di attivazione. In primo luogo, tale documento individua i fattori di attivazione sulla base del punteggio SREP, che è aggiornato almeno una volta all’anno. La BCE utilizza questo fattore di attivazione. In secondo luogo, il documento dell’ABE indica che le misure di intervento precoce potrebbero essere attivate da eventi di notevole importanza. La BCE afferma di utilizzare anche questo fattore di attivazione, che costituisce un approccio discrezionale. Il terzo approccio che potrebbe essere impiegato consiste nell’individuare i fattori di attivazione sulla base di indicatori chiave. Ciò prevedrebbe un approccio quantitativo, che però attualmente non è utilizzato dalla BCE. In caso di inosservanza di un fattore di attivazione, l’autorità di vigilanza deve valutare se vada attivata la fase di intervento precoce. Conformemente agli orientamenti ABE, l’intervento precoce non viene attivato automaticamente, ma l’autorità di vigilanza dovrebbe documentare chiaramente il mancato rispetto dei fattori di attivazione, compresi i motivi per cui non sono state adottate misure. Una volta che la BCE ha deciso di applicare le misure di intervento precoce, è tenuta a notificare la propria decisione al Comitato⁵⁸.

138

È essenziale che la fase di intervento precoce sia adeguata, come prevede il quadro normativo, affinché il Comitato sia pronto ad affrontare le crisi. La notifica dell’intervento precoce consente al Comitato di aggiornare il proprio piano di risoluzione e di elaborare un programma di risoluzione basato sulle informazioni più recenti. Le norme sull’intervento precoce, inoltre, conferiscono al Comitato taluni diritti specifici, come il potere di imporre alla banca di contattare potenziali acquirenti⁵⁹. Una banca, tuttavia, può essere dichiarata “FOLTF” (in dissesto o a rischio di dissesto) anche in assenza di un intervento precoce, come avvenuto nel 2017.

139

Durante la fase di intervento precoce, la BCE e il Comitato di risoluzione unico devono cooperare strettamente per monitorare la banca e condividere tutte le informazioni necessarie ad aggiornare il piano di risoluzione e a prepararsi per la risoluzione.

140

La BCE e il Comitato dovrebbero assicurare la coerenza in tutte le azioni adottate durante la fase di intervento precoce⁶⁰. A tale scopo, il Comitato di risoluzione unico ha stilato, ma non ancora approvato (a luglio 2017), una serie di fasi procedurali. Attualmente non esiste un quadro formale né orientamenti ex ante per trattare le banche in imminente risoluzione.

141

Come menzionato al paragrafo 11, in determinate circostanze il Comitato può effettuare una propria valutazione FOLTF⁶¹. Il Comitato non ha ancora definito un quadro per valutare se una banca sia in dissesto o a rischio di dissesto. In base alle informazioni disponibili al termine dell’attività di audit sul campo, il Comitato non ha mai effettuato una valutazione FOLTF.

142

L’attuale quadro normativo attribuisce alla BCE lo status di osservatore permanente in tutte le sessioni del Comitato di risoluzione unico. In virtù di detto status, la BCE ha il diritto di accedere a informazioni importanti relative a una vasta gamma di settori d’intervento. Il Comitato, tuttavia, non beneficia dello stesso status alle riunioni del Consiglio di vigilanza della BCE. La BCE ha la facoltà di invitare il presidente del Comitato a presenziare a talune riunioni in qualità di osservatore, ma non è tenuta a farlo. Sebbene la BCE abbia fatto presente alla Corte che il presidente del Comitato è invitato, nella pratica, alle riunioni in cui vengono trattati argomenti che ricadono nella sfera di competenza del Comitato stesso, essa non ha l’obbligo di farlo. Ne consegue che il Comitato deve confidare nella buona volontà della BCE per il flusso di talune informazioni di cui ha bisogno nella preparazione delle risoluzioni.

Conclusioni e raccomandazioni

143

La concezione e l’istituzione di un quadro di risoluzione per le banche in Europa hanno costituito un compito complesso, dal momento che non è facile liquidare banche in modo ordinato. Era necessario un nuovo approccio, poiché prima della crisi la risoluzione delle banche non faceva parte dell’attività ordinaria delle autorità di regolamentazione e di vigilanza bancaria. Lo sviluppo del Comitato di risoluzione unico è ancora agli esordi. La sua creazione dal nulla, in tempi brevissimi, è stata una sfida imponente in termini di gestione; la normativa pertinente, poi, conteneva poche disposizioni ai fini di un approccio graduale all’attuazione, pur stabilendo una serie enorme di compiti da svolgere. Tutte le debolezze individuate dalla Corte vanno considerate in tale contesto.

144

Per vari motivi, il Comitato ha avuto difficoltà ad assumere sufficiente personale con competenze idonee. Già al momento della sua creazione, nel 2015, il Comitato era in ritardo rispetto ai valori-obiettivo per l’organico. Il ritmo delle assunzioni è stato ulteriormente rallentato da processi di assunzione inefficienti per un compito arduo, unitamente a un mercato del lavoro altamente competitivo. I ritardi nelle assunzioni hanno avuto ripercussioni negative in tutti gli ambiti di attività del Comitato (soprattutto nella pianificazione della risoluzione e nel lavoro sulle strategie), nonostante l’impegno e la motivazione del personale.

145

La conclusione generale della Corte è che, in questa fase relativamente iniziale, vi sono carenze nella preparazione del Comitato allo svolgimento dei compiti conferitigli e che occorrono vari interventi (cfr. paragrafi che seguono) per migliorare il sistema.

La pianificazione della risoluzione è ancora in corso

146

Il Comitato non ha ancora completato la pianificazione della risoluzione per le banche di propria competenza. Sebbene l’approccio del Comitato consista nel redigere i piani in varie fasi, nessuno dei piani ha raggiunto quella finale e vi è una notevole difformità dal codice unico (cfr. paragrafi 27 e 83).

147

Tra gli ambiti problematici vi è la determinazione degli impedimenti rilevanti e del coefficiente MREL. Il Comitato non ha assolto l’obbligo di fissare una data entro la quale va elaborato il primo piano di risoluzione per ciascuna banca (cfr. paragrafo 29).

148

Sebbene il Comitato abbia lavorato alquanto duramente e abbia dimostrato molto impegno affinché fossero redatte almeno le versioni preliminari dei piani di risoluzione per la maggior parte delle banche, i piani approvati finora non possono essere considerati conformi al codice unico. Tale problema è in parte attenuato dalla disponibilità di informazioni di base riguardanti molte delle banche per le quali è stato preparato un piano, ma permangono notevoli carenze rispetto ai requisiti giuridici.

149

Ai sensi del regolamento SRM, qualora non ritenga possibile la risoluzione di un gruppo, il Comitato deve notificarlo con tempestività all’ABE (cfr. paragrafo 72). La Corte non ha rinvenuto dichiarazioni esplicite del Comitato in alcun piano di risoluzione del campione circa l’effettiva possibilità di risoluzione della banca in questione (cfr. paragrafo 71).

150

I piani di risoluzione non contengono una valutazione della fattibilità delle strategie di risoluzione scelte (cfr. paragrafo 65). Di conseguenza, dai piani esaminati dalla Corte non si evinceva se la strategia privilegiata potesse essere applicata efficacemente e in modo tempestivo, come prescrive il codice unico. Non sono state rinvenute, inoltre, valutazioni della credibilità della strategia scelta (cfr. paragrafo 66). Infine, il Comitato non richiede alle banche di testare l’applicazione dello strumento del bail-in (cfr. paragrafo 60).

Raccomandazione 1

Il Comitato di risoluzione unico dovrebbe completare la pianificazione della risoluzione per le banche di propria competenza svolgendo le seguenti azioni:

1. stabilire una data per il completamento di un piano di risoluzione pienamente conforme per ciascuna banca di propria competenza, attraverso un approccio basato sulle priorità che assicuri un alto livello di preparazione per le banche più rischiose, nonché un piano d’azione per una tempestiva attuazione;
2. inserire una dichiarazione specifica sulla possibilità di risoluzione in tutti i piani di risoluzione e informare immediatamente l’ABE qualora ritenga che la risoluzione di una banca non sia possibile;
3. valutare, in ogni piano di risoluzione, la fattibilità e la credibilità della strategia di risoluzione scelta e stabilire se sia applicabile in modo efficace e tempestivo. Per valutare la credibilità, il Comitato di risoluzione unico dovrebbe esaminare le possibili ripercussioni degli strumenti di risoluzione scelti su altre istituzioni finanziarie, sulle PMI e sugli investitori al dettaglio. Il Comitato dovrebbe chiedere alle banche di condurre prove per accertare che le passività possono essere sottoposte efficacemente a bail-in nei tempi previsti dal piano di risoluzione.

Data-obiettivo di attuazione della raccomandazione in riferimento alla lettera a): quanto prima e comunque entro giugno 2018.

Data-obiettivo di attuazione della raccomandazione in riferimento alle lettere b) e c): quanto prima e comunque entro fine 2018.

Il sistema di norme per la pianificazione della risoluzione non è ancora completo

151

Il Comitato di risoluzione unico non ha ancora predisposto un sistema completo per gestire la pianificazione della risoluzione. In particolare, gli orientamenti sono ancora insufficienti o inadeguati nei seguenti ambiti:

1. nonostante sia importante determinare il MREL e gli impedimenti rilevanti, il personale del Comitato e delle autorità nazionali di risoluzione hanno ricevuto orientamenti incompleti (o nessun orientamento) su come procedere a tal fine per le banche di propria competenza (cfr. paragrafo 100);
2. il manuale per la pianificazione della risoluzione non è stato aggiornato al fine di rispecchiare i profondi cambiamenti strategici e gli sviluppi intervenuti in ambito normativo; nella sua versione attuale prevede solo orientamenti limitati e non vincolanti per le autorità nazionali di risoluzione (cfr. paragrafo 88);
3. la nota di strategia sugli scenari applicati non soddisfa gli obblighi sanciti dalla direttiva BRR (cfr. paragrafo 97);

Raccomandazione 2

Il Comitato di risoluzione unico dovrebbe completare il proprio sistema di norme per la pianificazione della risoluzione. In particolare dovrebbe:

1. elaborare politiche chiare e coerenti riguardo al MREL e agli impedimenti rilevanti, tenendo conto dell’attuale quadro di regolamentazione dell’UE. Le politiche dovrebbero essere applicate in tutti i piani di risoluzione, onde far sì che le banche di sua competenza dispongano di una sufficiente capacità di assorbimento delle perdite;
2. aggiornare il manuale per la pianificazione della risoluzione almeno una volta all’anno per tenere conto delle principali modifiche di strategia, degli sviluppi nel quadro normativo e dell’esperienza acquisita, nonché dichiarare tale manuale vincolante;
3. fornire orientamenti, nel manuale per la pianificazione della risoluzione, in merito a tutti gli scenari di risoluzione previsti dalla direttiva BRR.

Data-obiettivo di attuazione: giugno 2018.

Risorse insufficienti per la funzione delle risorse umane

152

Il Comitato di risoluzione unico presenta carenze di personale sin da quando è diventato indipendente dal punto di vista operativo (cfr. paragrafi 105-110). Nonostante alcuni miglioramenti recenti, la direzione del Comitato non ha assicurato alla funzione delle risorse umane un organico sufficiente e non ha attribuito una priorità soddisfacente alle assunzioni (cfr. paragrafo 116). Fino a quando il Comitato non sarà dotato di un organico più prossimo ai bisogni individuati, il reclutamento di esperti di assunzioni altamente qualificati nell’unità stessa delle risorse umane deve restare una priorità.

153

A causa della carenza di personale, il Comitato non è stato in grado di assolvere appieno il mandato, conferitogli dalla normativa, di elaborare piani di risoluzione, adottare decisioni di risoluzione e assicurare l’armonizzazione e la coerenza all’interno del meccanismo di risoluzione unico (cfr. paragrafo 114).

Raccomandazione 3

Il Comitato di risoluzione unico dovrebbe accelerare gli sforzi di reclutamento e dotare la funzione relativa alle risorse umane dell’organico necessario a far fronte alle esigenze in termini di nuove assunzioni. Andrebbe prestata particolare attenzione al reclutamento di esperti di risoluzioni e di strategie, anche di grado più elevato. Qualora non sia possibile raggiungere i valori-obiettivo in termini di personale oppure servano misure temporanee, il Comitato dovrebbe vagliare soluzioni alternative, come l’incremento dei distacchi o dell’esternalizzazione.

Data-obiettivo di attuazione: giugno 2018.

Va migliorato il quadro di cooperazione con le autorità nazionali di risoluzione

154

La ripartizione dei compiti operativi tra le autorità nazionali e il Comitato, compresa la suddivisione delle responsabilità, non è tuttora chiara (cfr. paragrafo 122). I gruppi interni per la risoluzione dispongono attualmente di un organico insufficiente (cfr. paragrafi 124 e 125). La dotazione di personale nei gruppi interni per la risoluzione è responsabilità sia del Comitato sia delle autorità nazionali di risoluzione; il Comitato, peraltro, non dispone di poteri formali per influenzare l’assegnazione di personale da parte delle autorità nazionali di risoluzione ai gruppi interni per la risoluzione (cfr. paragrafo 123). Non vengono effettuate prove periodiche con il coinvolgimento delle autorità nazionali di risoluzione per verificare il funzionamento del processo di risoluzione (cfr. paragrafo 129).

Raccomandazione 4

Il Comitato di risoluzione unico dovrebbe:

1. chiarire la ripartizione operativa dei compiti e delle responsabilità con le autorità nazionali di risoluzione;
2. provvedere affinché i gruppi interni per la risoluzione dispongano di un organico adeguato, anche sollecitando le autorità nazionali di risoluzione ad assegnare ulteriore personale, ove necessario;
3. effettuare periodicamente prove di risoluzione di una banca e provvedere affinché le autorità nazionali di risoluzione siano pienamente coinvolte in tali esercizi.

Data-obiettivo di attuazione in riferimento alla lettera a): quanto prima.

Data-obiettivo di attuazione in riferimento alla lettera b): entro la fine del 2018.

Data-obiettivo di attuazione in riferimento alla lettera c): quanto prima e, in seguito, con cadenza periodica.

Va migliorato il memorandum d’intesa con la BCE

155

A giudizio della Corte, l’attuale memorandum d’intesa con la BCE non assicura che il Comitato riceva da essa tutte le informazioni in maniera coerente e tempestiva (cfr. paragrafi 132 e 133). Inoltre, non tutte le parti del memorandum sono di dominio pubblico, il che non è coerente con il quadro normativo (cfr. paragrafo 131). I negoziati attualmente in corso tra il Comitato e la BCE offrono l’opportunità di definire pienamente tali questioni.

Raccomandazione 5

Il Comitato di risoluzione unico dovrebbe dialogare con la BCE per adattare il memorandum d’intesa in modo da ricevere tutte le informazioni necessarie allo svolgimento della propria funzione di risoluzione. Qualora sia modificato, il memorandum d’intesa andrebbe pubblicato secondo le prescrizioni del quadro normativo.

Data-obiettivo di attuazione: nell’ambito delle discussioni in corso con la BCE e, comunque, entro marzo 2018.

Il quadro normativo crea difficoltà al Comitato di risoluzione unico

156

L’attuale quadro normativo comporta una discrepanza tra i mandati del Comitato, da un lato, e della BCE, dall’altro. Mentre il Comitato è direttamente responsabile della pianificazione della risoluzione di banche meno significative transfrontaliere, la BCE esercita su queste solo una vigilanza indiretta. Ne discendono oneri amministrativi supplementari per il Comitato, poiché quest’ultimo deve comunicare direttamente e separatamente con molte autorità nazionali competenti (cfr. paragrafo 135).

157

Nella situazione attuale, in cui la BCE ha lo status di osservatore permanente in tutte le sessioni del Comitato di risoluzione unico ma non viceversa, il Comitato deve fare pieno affidamento sulla buona volontà della BCE per il flusso di informazioni (cfr. paragrafo 142).

158

Attualmente, il quadro normativo non consente al Comitato di imporre una moratoria operativa per una banca sottoposta a risoluzione e la proposta della Commissione di modifica della direttiva BRR non prevede uno strumento di questo tipo per il futuro (cfr. paragrafo 62).

Raccomandazione 6

Alla luce dell’esperienza finora maturata nel mettere in pratica il quadro attuale, il Comitato di risoluzione unico dovrebbe:

1. invitare il legislatore a modificare i pertinenti regolamenti per allineare i mandati dell’autorità di vigilanza e dell’autorità di risoluzione riguardo alle banche meno significative transfrontaliere oppure ad assicurare altrimenti un flusso completo delle informazioni al Comitato;
2. invitare il legislatore ad automatizzare maggiormente, rispetto ad ora, il flusso di informazioni provenienti dall’autorità di vigilanza in merito alle banche a rischio e ad altre dinamiche in corso che abbiano ripercussioni sul mandato del Comitato;
3. invitare il legislatore a considerare se mettere lo strumento di moratoria a disposizione anche del Comitato.

Data-obiettivo di attuazione: marzo 2018.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 28 novembre 2017.

Abbreviazioni

ABE: Autorità bancaria europea

ANC: Autorità nazionale competente

ANR: Autorità nazionale di risoluzione

BCE: Banca centrale europea

Comitato: Comitato di risoluzione unico

Corte: Corte dei conti europea

CR: Collegio di risoluzione

Direttiva BRR: Direttiva sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi (direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 173 del 12.6.2014, pag. 190)).

Direttiva SGD: Direttiva 2014/49/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (GU L 173 del 12.6.2014, pag. 149)

ETP: Equivalente a tempo pieno

FOLTF: In dissesto o a rischio di dissesto

MI: Memorandum d’intesa

MREL: Requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili

MVU: Meccanismo di vigilanza unico

Regolamento SRM: Regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 (GU L 225 del 30.7.2014, pag. 1)

SGD: Sistema di garanzia dei depositi

SREP: Processo di revisione e valutazione prudenziale

SRF: Fondo di risoluzione unico

SRM: Meccanismo di risoluzione unico

TFUE: Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

TRP: Piano di risoluzione transitorio

Glossario

Collegi di risoluzione: Organismi costituiti da membri di varie autorità nazionali di risoluzione e istituiti per garantire la cooperazione di tutte le autorità competenti in tutte le fasi della risoluzione della crisi di un gruppo bancario transfrontaliero.

Funzioni essenziali: Le attività, i servizi o le operazioni di una banca la cui interruzione comprometterebbe verosimilmente la stabilità finanziaria o servizi cruciali per l’economia reale.

Gruppi interni per la risoluzione: A norma dell’articolo 83 del regolamento SRM, il Comitato di risoluzione unico può istituire gruppi interni per la risoluzione composti da personale proprio e da personale delle autorità nazionali di risoluzione, se del caso con osservatori provenienti da Stati membri non appartenenti alla zona euro. I gruppi interni per la risoluzione sono essenziali per la cooperazione e la comunicazione tra il Comitato e le autorità nazionali di risoluzione in merito alla preparazione dei piani di risoluzione. Tali gruppi sono istituiti per tutte le banche nella sfera di competenza del Comitato e sono presieduti da coordinatori nominati tra il personale di alto grado del Comitato.

Impedimenti rilevanti: Gravi ostacoli che potrebbero frapporsi alla liquidazione o alla risoluzione di una banca, individuati dalle autorità di risoluzione durante la valutazione della possibilità di risoluzione delle banche. Le autorità di risoluzione dispongono di ampi poteri per imporre alle banche di ovviare a tali impedimenti o rimuoverli in un dato arco temporale. Ad esempio, il Comitato di risoluzione unico potrebbe richiedere a una banca di disinvestire attività specifiche, limitare le proprie attività o modificare le proprie strutture giuridiche o operative.

Linea di business principale: Una delle principali fonti significative di entrate o utili di una banca.

Requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili: Requisito che le banche devono sempre rispettare detenendo strumenti facilmente “assoggettabili a bail-in”, per assicurare la possibilità di assorbire perdite e di ricapitalizzare le banche se queste si trovano in difficoltà finanziarie e sono successivamente sottoposte a risoluzione.

Risoluzione: Per “risoluzione” si intende l’ordinata liquidazione di una banca in dissesto, al fine di assicurare la continuità delle sue funzioni essenziali e preservare la stabilità finanziaria. Lo scopo è altresì di salvaguardare i fondi pubblici riducendo al minimo il ricorso al sostegno finanziario pubblico straordinario.

Sistema di garanzia dei depositi: Sistema di protezione dei depositanti affinché siano tutelati dalle perdite fino a un dato massimale ed entro certi limiti in caso di fallimento bancario.

Strumento del bail-in: Strumento di risoluzione atto a diminuire le passività di una banca, che comporta la riduzione forzosa del valore nominale dei depositi e delle obbligazioni dei clienti. Le passività che possono essere sottoposte allo strumento del bail-in sono dette “assoggettabili a bail-in”.

Vigilanza: La vigilanza bancaria è l’attività di monitoraggio svolta da autorità pubbliche sulla performance finanziaria e sulle operazioni delle banche per far sì che queste operino in modo sicuro e sano, conformemente alle norme e ai regolamenti.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata stilata dalla Sezione di audit IV – presieduta da Baudilio Tomé Muguruza, Membro della Corte – specializzata nell’audit riguardante la regolamentazione dei mercati e l’economia competitiva. L’audit è stato diretto da Kevin Cardiff, Membro della Corte, coadiuvato nella preparazione della relazione da: Gediminas Mačys, capo Gabinetto, e Shane Enright, attaché; Zacharias Kolias, direttore e primo manager; Helmut Kern, capo incarico. L’équipe di audit era composta da Matthias Blaas, Helmut Frank, Vasileia Kalafati, Anna Ludwikowska, Radek Majer, Heikki Kivisto e Natalie Hagmayer.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
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Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-9056-4	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/00649	QJ-AB-17-026-IT-N
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