Einheitlicher Abwicklungsausschuss: Erste Schritte auf dem anspruchsvollen Weg zur Bankenunion sind getan, es ist jedoch noch ein weiter Weg bis zum Ziel

Zusammenfassung

I

Um zu verhindern, dass sich eine Finanzkrise wie diejenige des Jahres 2008 in Europa wiederholt, hat die EU neue institutionelle Strukturen entwickelt, um den Finanzsektor für den Binnenmarkt sicherer zu machen. Zu diesen Strukturen gehören der Einheitliche Aufsichtsmechanismus (SSM) und der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM). Im Mittelpunkt dieses Berichts steht der Einheitliche Abwicklungsausschuss (SRB), der zusammen mit den nationalen Abwicklungsbehörden des Euro-Währungsgebiets den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus bildet.

II

Es wurde ein "Einheitliches Regelwerk" mit harmonisierten Rechtsvorschriften und Leitlinien zur Abwicklung und Beaufsichtigung von Banken erstellt. Hinsichtlich der Abwicklung umfasst das Einheitliche Regelwerk eine Reihe von Elementen, die zusammengenommen dem SRB als Richtschnur für seine Arbeit dienen. Der erst im Jahr 2015 errichtete SRB befindet sich im Wesentlichen noch in der Anlaufphase, musste aber innerhalb sehr kurzer Zeit beträchtliche Aufgaben übernehmen.

III

Die Arbeit des SRB ist als Teil eines Systems zu sehen, an dem auch Aufsichtsbehörden (beispielsweise die EZB) und Regulierungsstellen (wie die Europäische Bankenaufsichtsbehörde) beteiligt sind. Aufgabe der Aufsichtsbehörden ist die ständige Beaufsichtigung der Banken in ihrem Zuständigkeitsbereich. Erweisen sich die Sanierungs- oder Interventionsmaßnahmen als unwirksam, wird eine Bank als "ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend" bewertet, und die Abwicklungsbehörden treten auf den Plan. Der SRB ist - mit Unterstützung der nationalen Abwicklungsbehörden - für die Notfallplanung hinsichtlich der Abwicklung der Banken in seinem Zuständigkeitsbereich sowie für die Durchführung der Verfahren zur Abwicklung der Banken verantwortlich, sofern erforderlich und zweckmäßig. In den Zuständigkeitsbereich des SRB fallen alle bedeutenden Banken sowie weniger bedeutende grenzüberschreitend tätige Banken im Euro-Währungsgebiet.

IV

Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) hat der Europäische Rechnungshof uneingeschränkten Zugang zu allen Unterlagen der geprüften Stelle, die er für seine Prüfung benötigt. Im Zuge der Prüfung erhielten die Prüfer des Hofes umfangreiche Unterlagen vom Management und Personal des SRB, die es ihnen ermöglichten, die in diesem Bericht dargelegten Schlussfolgerungen auf sicherer Grundlage zu ziehen. Es wurden jedoch nicht alle angeforderten Unterlagen zur Verfügung gestellt.

V

Der Hof stellte fest, dass sich die Aufgabe, den SRB innerhalb sehr kurzer Zeit zu etablieren, als gewaltige Herausforderung erwies. Er ermittelte Mängel in der Erstellung von Abwicklungsplänen. Diese Schwachstellen müssen behoben werden - sowohl beim SRB als auch in den geltenden Rechtsvorschriften und in der Zusammenarbeit - sind aber vor dem Hintergrund der erst vor kurzem erfolgten Aufnahme der Tätigkeit des Ausschusses zu betrachten.

VI

Der SRB hat die Abwicklungsplanung für die Banken in seinem Zuständigkeitsbereich noch nicht abgeschlossen. Obwohl der Ausschuss große Mühe und viel Zeit darauf verwendet hat, für die meisten Banken wenigstens vorläufige Fassungen der Abwicklungspläne zu erstellen, waren in den im Jahr 2016 genehmigten Plänen zahlreiche Anforderungen des Einheitlichen Regelwerks nicht erfüllt. Dieses Problem wird zwar dadurch etwas entschärft, dass zusätzliche Hintergrundinformationen verfügbar sind, doch bestehen hinsichtlich der rechtlichen Anforderungen erhebliche Defizite.

VII

Der SRB sollte zunächst festlegen, wann der erste Abwicklungsplan, der voll und ganz mit dem Einheitlichen Regelwerk in Einklang steht, für die einzelnen Banken in seinem Zuständigkeitsbereich aufgestellt werden soll. Dann sollte er auf die Erstellung dieser Pläne hinarbeiten, indem er eine risikogewichtete Priorisierung vornimmt. In jedem einzelnen Plan sollten die Abwicklungsfähigkeit der betreffenden Bank sowie die Durchführbarkeit und Glaubwürdigkeit der gewählten Abwicklungsstrategien behandelt werden.

VIII

Damit gewährleistet ist, dass der Bankensektor über ausreichende Verlustabsorptionsfähigkeiten verfügt, muss der SRB ein System von Regeln und Leitlinien für die Abwicklungsplanung fertigstellen, einschließlich eines Grundsatzpapiers für die Festlegung der Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten. Die Leitlinien und das Handbuch des SRB für die Abwicklungsplanung müssen gegebenenfalls erstellt oder aktualisiert werden.

IX

Der SRB hatte von Anfang an Probleme, ausreichend Personal mit den erforderlichen Qualifikationen einzustellen. Obwohl seine Mitarbeiter engagiert und motiviert sind, hatten die Verzögerungen bei der Besetzung von Stellen negative Auswirkungen auf alle Bereiche des SRB. Der Ausschuss muss sich um eine zügigere Personalbeschaffung bemühen und die Personalabteilung mit angemessenen Ressourcen ausstatten, sodass sie die Einstellungserfordernisse bewältigen kann, insbesondere wenn es um Experten und Positionen mit Berufserfahrung geht. Für den Fall, dass es nicht möglich ist, Mitarbeiter in ausreichender Zahl einzustellen, oder andere Maßnahmen erforderlich werden, sollte der SRB alternative Lösungen erwägen.

X

Die Aufteilung der operativen Aufgaben zwischen den nationalen Behörden und dem SRB, einschließlich der Verteilung der Zuständigkeiten ist nach wie vor unklar, und die internen Abwicklungsteams sind unterbesetzt. Der SRB muss diesbezüglich dringend Abhilfe schaffen.

XI

Der Ausschuss hat umfangreiche Erfahrungen mit der praktischen Anwendung des Rechtsrahmens gesammelt. Vor dem Hintergrund dieser Erfahrungen sollte der SRB den Gesetzgeber um Anpassungen ersuchen, durch die seine Arbeit und sein Beitrag zum System wirksamer gestaltet werden können. Dies sollte Änderungen an seinem Zuständigkeitsbereich sowie an der Verfügbarkeit und am Austausch von Informationen mit der EZB (insbesondere im Rahmen der Vereinbarung) umfassen. Außerdem sollte dem SRB die Möglichkeit eingeräumt werden, ein Moratorium zu verhängen.

Einleitung

Die Bankenunion

01

Um zu verhindern, dass sich eine Finanzkrise wie diejenige des Jahres 2008 in Europa wiederholt, hat die EU eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, um den Finanzsektor für den Binnenmarkt sicherer zu machen. Zu diesen Maßnahmen gehören strengere Kapital- und Liquiditätsvorschriften für Banken, harmonisierte Vorschriften für die Abwicklung ausfallender Banken und ein verbesserter Einlegerschutz. Diese neue Rechtsgrundlage und die zugehörigen Stellen und Behörden bilden zusammen die sogenannte EU-Bankenunion.

02

Die Bankenunion beruht auf zwei institutionellen Säulen: Die erste Säule ist die gemeinsame Bankenaufsicht durch den Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM). Die zweite Säule ist ein Verfahren zur geordneten Abwicklung von Banken¹, das als Einheitlicher Abwicklungsmechanismus (SRM) bezeichnet wird. Außerdem wurde eine dritte Säule in Form eines europäischen Einlagenversicherungssystems vorgeschlagen. Im Mittelpunkt dieses Berichts steht der Einheitliche Abwicklungsausschuss (SRB), der zusammen mit den nationalen Abwicklungsbehörden des Euro-Währungsgebiets im Rahmen des SRM die "zentrale Abwicklungsbefugnis" in Bezug auf ausfallende Banken wahrnimmt.

03

Der SRB und die nationalen Abwicklungsbehörden sind gemeinsam für die Durchführung von Bankabwicklungen zuständig. Ziel einer Abwicklung ist es, die Aufrechterhaltung der kritischen Funktionen einer Bank zu ermöglichen. Führt eine Bank keine kritischen Funktionen aus und wird die Finanzstabilität durch ihren Ausfall nicht gefährdet, erfolgt die Liquidation im Wege eines regulären Insolvenzverfahrens. Der neue Regulierungsrahmen beruht auf dem Grundsatz, im Rahmen eines Pakets von EU- und nationalen Vorschriften Bankenausfälle mit destabilisierenden und störenden Auswirkungen möglichst zu verhindern und gleichzeitig angemessenen Gläubigerschutz zu bieten. Sofern ordnungsgemäß umgesetzt, können dadurch die finanzpolitischen Kosten begrenzt und die Finanzstabilität erhöht und somit das Wirtschaftswachstum gefördert werden.

04

Seit 2013 hat die EU eine Reihe harmonisierter Vorschriften für die Beaufsichtigung und Abwicklung von Banken entwickelt. Diese Vorschriften werden mit dem Begriff "Einheitliches Regelwerk" bezeichnet. In Bezug auf die Abwicklung (Einzelheiten sind Anhang I zu entnehmen) umfasst das Einheitliche Regelwerk in erster Linie die Verordnung über den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM-Verordnung), die Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken (BRRD), delegierte Verordnungen der Kommission sowie Standards und Leitlinien der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA).

Rolle des Einheitlichen Abwicklungsausschusses

05

Der SRB ist für die gegebenenfalls erforderliche Abwicklung aller bedeutenden Banken im Euro-Währungsgebiet sowie der weniger bedeutenden grenzüberschreitend tätigen Banken zuständig². Eine weniger bedeutende grenzüberschreitend tätige Bank besteht aus einem im Euro-Währungsgebiet ansässigen Mutterunternehmen und mindestens einem Tochterunternehmen in einem anderen Mitgliedstaat des Euro-Währungsgebiets. Im Januar 2017 war der SRB für 141 Banken zuständig, auf die mehr als 80 % der gesamten Bankaktiva im Euro-Währungsgebiet entfallen. Aufgabe der nationalen Abwicklungsbehörden ist die Abwicklung aller anderen Banken auf nationaler Ebene. Dabei handelt es sich um ungefähr 3 250 selbstständige Einheiten³.

06

Der SRB hat die folgenden Hauptaufgaben:

1. Erstellung von Abwicklungsplänen für alle Banken in seinem Zuständigkeitsbereich und Festsetzung der Höhe jener Arten von Verbindlichkeiten und Eigenmitteln, die bei einer Abwicklung für ein Bail-in herangezogen werden können (ein unter der Bezeichnung "Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten" (MREL) bekannter Sicherheitspuffer);
2. Annahme von Abwicklungsbeschlüssen über die im Zusammenhang mit einer Bankenabwicklung zu treffenden Maßnahmen;
3. Gewährleistung der Harmonisierung und Einheitlichkeit innerhalb des SRM;
4. Verwaltung des Einheitlichen Abwicklungsfonds (SRF), der die Abwicklungsverfahren unter bestimmten Umständen finanziell unterstützt⁴.

07

Gemäß der SRM-Verordnung wurde der SRB im August 2014 eingerichtet. Seit Januar 2015 hat der Ausschuss den Status einer unabhängigen Agentur. Er wurde vorübergehend (während einiger Monate) von der Kommission verwaltet, bevor die Vorsitzende und die vier unabhängigen Vollzeitmitglieder des Ausschusses ihre Ämter antraten. Der SRB hat seinen Sitz in Brüssel und beschäftigte Ende 2016 rund 170 Mitarbeiter. Er befindet sich im Wesentlichen noch in der Anlaufphase.

08

Die Beschlüsse des Ausschusses werden in Präsidiums- und Plenarsitzungen gefasst. An den Präsidiumssitzungen nehmen die Vorsitzende, der stellvertretende Vorsitzende und die vier ständigen Mitglieder (die keinen nationalen Abwicklungsbehörden angehören) teil. Die Vorsitzende (oder der stellvertretende Vorsitzende) und die vier ständigen Beobachter stimmen in den Präsidiumssitzungen ab. Wird in diesen Sitzungen eine bestimmte Bank behandelt, nimmt auch ein Vertreter der nationalen Abwicklungsbehörde des betreffenden Mitgliedstaats ("erweiterte" Präsidiumssitzung) teil. An Plenarsitzungen nimmt jeweils ein Vertreter der nationalen Abwicklungsbehörden teil. Plenarsitzungen müssen bei Abwicklungsbeschlüssen abgehalten werden, wenn für die betreffende Abwicklung aus dem SRF mehr als 5 Milliarden Euro (oder im Falle der Liquiditätshilfe mehr als 10 Milliarden Euro) bereitgestellt wurden.

Interaktion des SRB mit anderen Behörden

09

Das Verfahren für den Umgang mit einer Bank, die sich in finanziellen Schwierigkeiten befindet, kann - nach Vorbereitung und Planung - drei weitere operative Phasen haben (siehe Abbildung 1). Die Sanierung, bei der die Bank die in ihrem eigenen Sanierungsplan vorgesehenen Maßnahmen umsetzen muss, bildet die erste Phase. Der Sanierungsplan wird von der Aufsichtsbehörde beurteilt. Im Fall von bedeutenden Banken im Euro-Währungsgebiet nimmt diese Aufgabe die EZB wahr.

10

Die nächste (einschneidendere) Phase ist die Frühintervention. In dieser Phase ist die Aufsichtsbehörde zur Durchsetzung bestimmter Maßnahmen ermächtigt. Der SRB fasst in den ersten beiden Phasen keine Beschlüsse, hat jedoch eine Mitverantwortung in der Beobachtung der Lage der Bank und bereitet mögliche Abwicklungsmaßnahmen vor, wie sie für die nächste Phase notwendig werden.

11

Die dritte Phase ist die Abwicklung, und in dieser Phase ist die Rolle des SRB von maßgeblicher Bedeutung. Eine Abwicklung wird ausgelöst, wenn die EZB dem SRB mitteilt, dass eine ihrer Aufsicht unterliegende Bank als "ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend" (FOLTF) angesehen wird, bzw. wenn der SRB unabhängig zu dieser Einschätzung gelangt. Der SRB kann die Abwicklung eines Unternehmens nur beschließen, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt sind: Es sind keine alternativen Maßnahmen möglich und die Abwicklung (und nicht die Anwendung der Insolvenzvorschriften) wird als im öffentlichen Interesse liegend betrachtet. Da an diesem System die EZB, der SRB sowie verschiedene andere nationale und europäische Behörden beteiligt sind, sind eine exzellente Kommunikation und gegenseitiges Verständnis wesentlich für den Erfolg.

12

Der SRB kann ein Abwicklungskonzept unter Inanspruchnahme des SRF nur dann vorlegen, wenn dies laut Beschluss der Kommission mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar ist. Die Kommission billigt anschließend den Betrag aus dem Fonds, der im Abwicklungskonzept vorgesehen ist.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Prüfungsumfang und Prüfungsmethode

13

Der Hof untersuchte, ob der Einheitliche Abwicklungsausschuss für die effektive Abwicklung von Banken gerüstet ist. Insbesondere analysierte er

1. die Qualität der Abwicklungsplanung des SRB für einzelne Banken (siehe Ziffern 24-83),
2. ob der SRB entsprechend vorbereitet ist, um den rechtlichen Vorgaben im Bereich der Abwicklungsplanung gerecht werden zu können (siehe Ziffern 84-102),
3. ob der SRB über ausreichende Personalressourcen verfügt, um die ihm übertragenen Aufgaben auszuführen und ob der Rahmen für die Zusammenarbeit angemessen ist (siehe Ziffern 103-142).

14

Der Bericht enthält Schlussfolgerungen und Empfehlungen (siehe Ziffern 143-158) basierend auf dieser Struktur.

15

In Bezug auf Buchstabe a) untersuchte der Hof, ob die vom SRB erstellten Abwicklungspläne geeignet und systematisch sind und Bewertungen der Abwicklungsfähigkeit sowie die Festlegung der Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten enthalten.

16

Für die Zwecke dieser Untersuchung bestand die geprüfte Grundgesamtheit aus 58 vollständigen Abwicklungsplänen, die der SRB bis Ende Januar 2017 für Banken erstellt hatte. Aus diesen Plänen stellte der SRB fünf zentrale Kapitel bereit, die vom Hof analysiert wurden (siehe Ziffer 26), indem er für die einzelnen Kapitel jeweils acht Beispiele nach dem Zufallsprinzip aus dieser Grundgesamtheit auswählte, höchstens aber zwei Kapitel aus ein- und demselben Plan, insgesamt also 40 Kapitel (die 31 verschiedene Banken betrafen). Der SRB entfernte aus den ausgewählten Kapiteln alle bankspezifischen sowie alle von der EZB stammenden Daten. Diese Vorgehensweise ermöglichte es dem Prüferteam, kritische Aspekte der Pläne näher zu betrachten und wichtige Schlussfolgerungen zu ziehen. Ein umfassendes Bild von der Vollständigkeit und internen Stimmigkeit konnte jedoch nicht erlangt werden, sodass die Prüfer gezwungen waren, zusätzliche Informationen einzuholen (siehe Ziffer 36), die für drei Banken zur Verfügung gestellt wurden.

17

In Bezug auf Buchstabe b) wurde bewertet, ob der SRB für die Abwicklungsplanung ein geeignetes System von Regeln mit Handbüchern, Leitlinien und Rahmenvorgaben anwendet.

18

In Bezug auf Buchstabe c) wurde beurteilt, ob der SRB eine ausreichende Zahl von Mitarbeitern mit geeigneten Qualifikationen eingestellt und ihnen weitere Fortbildungsmaßnahmen angeboten hat. Ferner untersuchte der Hof die Wirksamkeit der Zusammenarbeit des SRB mit den nationalen Abwicklungsbehörden und der EZB.

19

Bei der Prüfung legte der Hof Maßstäbe an, die auf folgende Quellen zurückgehen:

1. rechtliche Anforderungen in der SRM-Verordnung und der BRRD,
2. die delegierte Verordnung der Kommission zur Festlegung des Inhalts von Abwicklungsplänen,
3. die vom Rat für Finanzstabilität veröffentlichte Liste der Schlüsselattribute wirksamer Regelungen für die Abwicklung von Finanzinstituten ("Key Attributes"),
4. das Modell der vier Verteidigungslinien des Instituts für Finanzstabilität⁵.

20

Der größte Teil der Prüfungsarbeit wurde zwischen Oktober 2016 und Juli 2017 durchgeführt und bezog sich auf spätestens bis Januar 2017 genehmigte Abwicklungspläne.

21

Die Prüfungsnachweise bestehen aus Informationen, die im Zuge von Treffen und Gesprächen mit Mitarbeitern des SRB erlangt wurden, sowie anhand der Überprüfung interner Unterlagen des SRB, öffentlich zugänglicher Daten, (gegebenenfalls) Erklärungen des SRB⁶ und einer Umfrage bei 20 nationalen Abwicklungsbehörden⁷.

Zugang zu Nachweisen und Vertraulichkeitsproblematik

22

Die Prüfungsbefugnisse und der Prüfungsauftrag für diese Wirtschaftlichkeitsprüfung ergeben sich aus den allgemeinen Bestimmungen des Artikels 287 AEUV, dem zufolge der Europäische Rechnungshof uneingeschränkten Zugang zu allen für die Prüfungsaufgabe erforderlichen Unterlagen hat. Im Rahmen der Prüfung führte der SRB aus, dass für bankspezifische Daten und Verfahren aufgrund von Bedenken hinsichtlich der Finanzstabilität spezielle Vertraulichkeitskriterien gelten (siehe auch Ziffer 16). Der Vertrag sieht diesbezüglich zwar keine besonderen Ausnahmen vor, die Prüfer des Hofes konnten jedoch eine Sondervereinbarung zur Behandlung und zum Schutz dieser Art von Daten erzielen und bemühten sich gemeinsam mit dem SRB-Management darum, tatsächliche oder erkennbare Risiken zu mindern und gleichzeitig den Zugang zu den für die Prüfung erforderlichen Daten sicherzustellen. Dies wurde etwa dadurch erreicht, dass - unter Berücksichtigung der Prüfungserfordernisse - weitgehend mit anonymisierten Daten gearbeitet wurde.

23

Durch die Mitwirkung und Unterstützung des SRB konnten die Prüfer umfassende Prüfungsarbeiten durchführen und die in diesem ersten Sonderbericht zu seinen Tätigkeiten dargelegten Schlussfolgerungen auf sicherer Grundlage ziehen. Unterlagen wurden in großem Umfang bereitgestellt, allerdings mit einigen bedeutenden Ausnahmen. Unter anderem konnten die Prüfer insbesondere nicht umfassend bewerten, ob die Maßnahmen des SRB voll und ganz mit dem Einheitlichen Regelwerk in Einklang stehen, da bestimmte Unterlagen zu Grundsatzfragen (die den Erklärungen des SRB zufolge nur in Entwurfsform vorlagen) fehlten. Aufgrund der Tatsache, dass in Bezug auf die Abwicklungspläne in erster Linie anonymisierte Daten zugänglich waren, wurden diese nicht auf Vollständigkeit und interne Stimmigkeit überprüft. Dennoch konnte der Hof einige gut belegte Schlussfolgerungen zu den Abwicklungsplänen ziehen, wie aus diesem Bericht hervorgeht (siehe Anhang II).

Bemerkungen

Abwicklungspläne: Es ist noch viel zu tun

24

In diesem Abschnitt werden die Hauptbestandteile der vom SRB erstellten Abwicklungspläne untersucht und die Feststellungen hinsichtlich der Einhaltung des Einheitlichen Regelwerks dargelegt.

Die Planung ist im Gange

25

Die Abwicklungsplanung ist die ständige operative Aufgabe des SRB. Sie ist für alle Banken in seinem Zuständigkeitsbereich, und nicht nur für diejenigen, die sich in Schwierigkeiten befinden, vorzunehmen. Am Anfang der Abwicklungsplanung steht die Erstellung eines Abwicklungsplans. In diesem Zusammenhang muss der SRB die kritischen Funktionen und Kerngeschäftsbereiche der Bank bestimmen. Danach beurteilt der SRB, ob die Bank nach Maßgabe des nationalen Insolvenzverfahrens abgewickelt werden kann. Dies ist das Standardverfahren, es sei denn, der SRB gelangt zu der Einschätzung, dass die Abwicklung im öffentlichen Interesse ist. Entscheidet der SRB, dass ein öffentliches Interesse vorliegt, muss er eine Abwicklungsstrategie ausarbeiten, die auf die spezifischen Gegebenheiten der Bank zugeschnitten ist. Im nächsten Schritt prüft der SRB, welche Hindernisse der wirksamen Abwicklung der Bank voraussichtlich entgegenstehen⁸, da im Abwicklungsplan dargelegt werden sollte, wie diese Hindernisse abgemildert werden können. In Abbildung 2 ist die Abwicklungsplanung veranschaulicht.

26

Ein Abwicklungsplan enthält die folgenden zentralen Kapitel¹⁰:

1. Strategische Geschäftsanalyse: In diesem Kapitel werden die kritischen Funktionen und Kerngeschäftsbereiche der Bank bestimmt.
2. Bevorzugte Abwicklungsstrategie: In diesem Kapitel wird die Durchführbarkeit und Glaubwürdigkeit der Abwicklungsstrategie bewertet.
3. Finanzielle und operative Kontinuität: Dieses Kapitel dient der Bewertung der finanziellen und operativen Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebs bei Abwicklung.
4. Zusammenfassung der Bewertung der Abwicklungsfähigkeit: In diesem Kapitel wird beurteilt, ob wesentliche Hindernisse für die Abwicklungsfähigkeit bestehen und wie sie beseitigt werden können; außerdem legt der SRB darin die Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten fest.
5. Zusammenfassung.

Ansatz des SRB bei der Abwicklungsplanung

27

Der SRB erstellt Abwicklungspläne in vier Phasen. Die erste Phase ist ein vorläufiger Abwicklungsplan, der später aktualisiert und weiterentwickelt wird.

1. Bei den vorläufigen Abwicklungsplänen (oder Plänen der Phase eins) liegt der Fokus auf Aspekten der strategischen Geschäftsanalyse. Diese Pläne müssen nicht in einer erweiterten Präsidiumssitzung des SRB genehmigt werden (siehe Ziffer 8) und sind hauptsächlich für den internen Gebrauch bestimmt.
2. Pläne der Phase zwei sind ausführlicher als vorläufige Abwicklungspläne und müssen in einer erweiterten Präsidiumssitzung angenommen werden (siehe Ziffer 8). Sie werden Abwicklungskollegien zur Beschlussfassung übermittelt, wesentliche Hindernisse oder die Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten sind darin jedoch nicht angegeben.
3. In Plänen der Phase drei wird der MREL-Puffer auf konsolidierter Ebene festgelegt.
4. In Plänen der Phase vier werden die wesentlichen Hindernisse bestimmt, und es wird der MREL-Puffer auf konsolidierter Ebene sowie auf Unternehmensebene festgelegt.

28

Mit Stand von Januar 2017 war der SRB vom Gesetzgeber mit der Annahme von 130 Abwicklungsplänen beauftragt¹¹, wobei in den Rechtsvorschriften keine Zwischenschritte vorgesehen wurden. Bislang konnte der SRB diese Vorgabe wegen fehlender Ressourcen nicht erfüllen (siehe Ziffern 103-124). Bis Ende Januar 2017 hatte er 65 Phase-zwei-Pläne erstellt, von denen 64 genehmigt worden waren¹², sowie vorläufige Abwicklungspläne für weitere 32 Banken (siehe Abbildung 3).

29

Gemäß den Rechtsvorschriften¹³ muss der Ausschuss den Termin festlegen, zu dem die ersten Abwicklungspläne, die mit dem Einheitlichen Regelwerk in Einklang stehen, erstellt werden müssen, was er jedoch nicht getan hat.

30

Im Januar 2016 hatten die internen Abwicklungsteams des SRB mit der Ausarbeitung umfassender Phase-zwei-Pläne begonnen. Den Erklärungen des SRB zufolge handelte es sich dabei um ausführliche Pläne mit einem Umfang zwischen 150 und 300 Seiten. Im zweiten Halbjahr 2016 wurde in der SRB-Präsidiumssitzung die Grundsatzentscheidung getroffen, kürzere (ungefähr 40 Seiten starke) Abwicklungspläne zu erstellen. Diese Entscheidung wurde gefällt, um das Beschlussfassungsverfahren zu erleichtern und es besser bewältigen zu können.

31

Obwohl die Komplexität von Banken äußerst unterschiedlich ist, gilt dieser Richtwert für den Umfang für alle Pläne. Somit sind viele erforderliche und/oder obligatorische Angaben nicht enthalten, wie im nächsten Abschnitt erläutert wird.

32

Abbildung 4 enthält eine zusammenfassende Darstellung der Gliederung der Abwicklungspläne des SRB ab 2017 und zeigt, welche Interessenträger welchen Teil eines Berichts erhalten. Der SRB übermittelt nicht allen Interessenträgern dieselben Informationen. Insbesondere erhalten weder die Abwicklungskollegien noch der SRB in der Präsidiumssitzung die technischen Hintergrundinformationen, die wichtige Angaben wie alternative Abwicklungsstrategien enthalten. Eine Einschränkung des Austauschs wichtiger Informationen mit Mitgliedern der Abwicklungskollegien ist in den Rechtsvorschriften nicht vorgesehen¹⁴.

Abbildung 4

Gliederung von Abwicklungsplänen und Empfänger dieser Pläne (ab 2017)

	Plan	Anhänge	Technische Hintergrundinformationen	Präsentationsfolien
Inhalt	Ergebnisse und Zusammenfassung der erforderlichen Analyse	Standardisierte Anhänge wie Listen (Kontaktpersonen, IT-Systeme usw.), Verbindlichkeitsdaten/EBA-Vorlagen, Bewertung der Abwicklungsfähigkeit, begründeter Vorschlag für MREL, Pläne für multiple Abwicklungsansätze, Vorschläge von Banken zur Beseitigung von Hindernissen	Technische Analysen/zugrunde liegende Annahmen zur Untermauerung der wichtigsten Bestandteile des Abwicklungsplans (z. B. kritische Funktionen, Zugang zur Finanzmarktinfrastruktur, Abwicklungsinstrumente/alternative Strategien, Zugang zu kurzfristiger Liquidität, Belastung der Vermögenswerte, operative Kontinuität)	Zwecks Vorstellung des Plans vor den Abwicklungskollegien
Übermittelt an15:	SRM, erweiterte Präsidiumssitzung, Mitglieder der Abwicklungskollegien	SRM, erweiterte Präsidiumssitzung, Mitglieder der Abwicklungskollegien	SRM, EZB	Mitglieder der Abwicklungskollegien, Beobachter in den Abwicklungskollegien

Quelle: In Anlehnung an den SRB.

33

Im Arbeitsplan des SRB für 2017 war die Erstellung von 27 der 33 vorläufigen Abwicklungspläne vorgesehen, die Ende Januar 2017 noch nicht in Angriff genommen worden waren. Die 32 bereits bestehenden vorläufigen Abwicklungspläne sollten in Phase zwei überführt werden, und bei den vorliegenden 65 Plänen der Phase zwei sollte mit Phase drei begonnen werden. Als Frist wurde das erste Quartal 2018 festgesetzt.

34

In Anbetracht der bis Ende Juli 2017 erzielten Fortschritte, der erwarteten Arbeitsbelastung und der derzeitigen Personalausstattung des SRB erscheint dieser Plan übermäßig optimistisch (siehe auch Ziffer 114 und Ziffern 124-125).

Überblick über den Inhalt von Abwicklungsplänen

35

Das Einheitliche Regelwerk enthält Leitlinien für den Inhalt von Abwicklungsplänen. Um zu bewerten, ob der SRB die Vorgaben einhält, entwickelte der Hof ein breites Spektrum an Kriterien, die auf den Anforderungen des Einheitlichen Regelwerks für Abwicklungspläne beruhen, und untersuchte die in der Stichprobe erfassten Abwicklungspläne. Wie in den folgenden Ziffern dargelegt, erfüllten die Abwicklungspläne nicht mehr als einen Bruchteil der Kriterien.

36

Der SRB teilte dem Hof mit, dass obwohl in den Abwicklungsplänen selbst zwar Einzelheiten fehlen könnten, er jedoch über umfangreiche zusätzliche Hintergrundinformationen bei nahezu der Hälfte der insgesamt zu erstellenden Pläne verfüge. Diese Angaben wurden zwar nicht förmlich in die Abwicklungspläne aufgenommen, bildeten jedoch einen wichtigen Teil der Informationen, auf deren Grundlage sich der SRB ein Bild der Banken in seinem Zuständigkeitsbereich machte und seine Beschlüsse in Bezug auf diese Banken fasste. Der Hof analysierte dieses Material für drei Banken und konnte dabei feststellen, dass die Daten des SRB weniger lückenhaft waren, als die alleinige Lektüre der Abwicklungspläne vermuten ließe. Dennoch bestehen hinsichtlich der Anforderungen des Einheitlichen Regelwerks erhebliche Mängel.

Hauptbestandteile der Abwicklungspläne fehlen nach wie vor

37

In den folgenden Ziffern sind die Bereiche dargelegt, in denen die Bewertung durch den Hof zeigte, dass die Abwicklungspläne des SRB die Anforderungen des Einheitlichen Regelwerks nicht erfüllten.

Strategische Geschäftsanalyse

38

In diesem Bereich waren die Abwicklungspläne in mehrerlei Hinsicht unzulänglich. Sie enthielten beispielsweise weder eine angemessene Beschreibung der Struktur der betreffenden Bankengruppen noch eine Bewertung der Geschäftsmodelle, der Leitungsstruktur oder Eigentumsverhältnisse für die Zwecke der Abwicklungsplanung, und die verfügbaren Finanzinformationen waren ausschließlich allgemeiner Natur und konsolidiert und bezogen sich nicht konkret auf die einzelnen bedeutenden Unternehmen, wie im Handbuch für die Abwicklungsplanung verlangt. Diese Mängel wurden teilweise, aber nicht vollständig durch das Vorhandensein weiterer Daten in Hintergrundinformationen und Vermerken ausgeglichen.

39

Insbesondere waren die in die Stichprobe einbezogenen Pläne unvollständig in Bezug auf kritische interne und externe organisatorische gegenseitige Abhängigkeiten¹⁶. Dem SRB liegen zwar Informationen über bedeutende Gegenparteien vor, soweit der Hof feststellen konnte, wurden sie jedoch nicht analysiert, um ein mögliches Ansteckungsrisiko zu ermitteln.

Kritische Funktionen

40

In der strategischen Geschäftsanalyse sollte bewertet werden, welche Funktionen so kritisch sind, dass ihre Einstellung Auswirkungen auf die Finanzstabilität oder die Realwirtschaft hätte. Bei dieser Bewertung sollte auch geprüft werden, inwieweit die Funktionen einer Bank durch die Funktionen einer anderen oder mehrerer anderer auf dem Markt agierenden Banken übernommen werden könnten. Die Begründung, die der SRB bei seinen Bewertungen zugrunde legt, ging aus den stichprobenmäßig geprüften Kapiteln nicht immer eindeutig hervor.

41

Dennoch hat der SRB erhebliche Fortschritte erzielt, indem er den internen Abwicklungsteams zur Sammlung von Daten über kritische Funktionen Hinweise in Form einer Mustervorlage, die ab 2017 anzuwenden ist, an die Hand gegeben hat.

42

Der SRB war außerstande, einen Überblick über die kritischen Funktionen für jede in seinen Zuständigkeitsbereich fallende Bank zu geben. In den meisten stichprobenmäßig geprüften Kapiteln wurde das Einlagengeschäft als kritische Funktion betrachtet. In einigen, aber nicht in allen, Abwicklungsplänen wurde unterschieden zwischen Privatkunden- und Geschäftskundeneinlagen.

43

Da bestimmte Verbindlichkeiten wie nicht gedeckte, bevorrechtigte Einlagen wegen ihres Status als Teil einer "kritischen Funktion" unter Umständen aus dem Bail-in ausgenommen werden müssen, verringert sich die Höhe der für ein Bail-in verfügbaren Verbindlichkeiten, weshalb es umso wichtiger ist, für einen angemessenen MREL-Puffer zu sorgen. In den bisher erstellten Abwicklungsplänen wurde allerdings die Höhe der MREL nicht festgelegt, wodurch sich die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass Banken als nicht abwicklungsfähig betrachtet werden.

Bevorzugte Abwicklungsstrategie

Bewertung der Glaubwürdigkeit und Durchführbarkeit der Liquidation

44

Bevor der SRB eine Abwicklungsstrategie festlegt, muss er beurteilen, ob eine Liquidation im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens glaubwürdig und, falls ja, ob sie auch durchführbar ist.

45

Bei der Bewertung der Glaubwürdigkeit der Liquidation prüft der SRB die möglichen Auswirkungen auf das Finanzsystem. Insbesondere muss er beurteilen, ob mit der Liquidation die Abwicklungsziele erreicht werden¹⁷, zu denen der Schutz der garantierten Einlagen zählt¹⁸.

46

Bei der Bewertung der Glaubwürdigkeit führte der SRB in mehreren Fällen an, dass das zuständige Einlagensicherungssystem (DGS) weder den Anforderungen der Einlagensicherungsrichtlinie genüge noch über ausreichende Mittel verfüge, um eine bedeutende Bank liquidieren zu können. Daher ist das Ziel, die gedeckten Einlagen zu schützen, durch Liquidation schwerer zu erreichen.

47

Zur Bewertung der Durchführbarkeit der Liquidation muss der SRB untersuchen, ob die Management-Informationssysteme der Bank die in der Einlagensicherungsrichtlinie verlangten Informationen liefern können. Beispielsweise ist der Gesamtwert der gedeckten Einlagen je Einleger erforderlich, da aus dem Einlagensicherungssystem der garantierte Betrag von 100 000 Euro je Einleger innerhalb einer bestimmten Frist ausgezahlt werden muss¹⁹.

48

Die vom Hof in der Stichprobe erfassten Abwicklungspläne enthielten keine Angaben zur Höhe der im Einlagensicherungssystem verfügbaren Mittel, die eine entsprechende Bewertung ermöglicht hätten.

49

Die nationalen Einlagensicherungssysteme sind rechtlich nicht zur Zusammenarbeit mit dem SRB verpflichtet. Dessen ungeachtet wird in der delegierten Verordnung vorgeschlagen, dass der SRB die nationalen Einlagensicherungssysteme konsultiert²⁰, was der SRB allerdings nicht getan hat.

50

In den meisten Abwicklungsplänen wurde zwar die Schlussfolgerung getroffen, dass eine Liquidation nicht glaubwürdig ist, der Hof fand jedoch nur vage formulierte Gründe für diese Schlussfolgerungen - beispielsweise dass es zu erheblichen negativen Auswirkungen für den nationalen Bankensektor käme. Die im Einheitlichen Regelwerk²¹ verlangten genaueren Einzelheiten wurden nicht angegeben.

51

Eine Abwicklungsmaßnahme kann als im öffentlichen Interesse liegend betrachtet werden, wenn sie für die Erreichung der Abwicklungsziele erforderlich und mit Blick auf diese Ziele verhältnismäßig ist. Außerdem muss festgestellt worden sein, dass die Abwicklungsziele bei einer Liquidation nicht im gleichen Umfang erreicht würden. Soweit die Abwicklungspläne solche Erklärungen enthielten, waren sie sehr allgemein gehalten und umfassten keine weiteren Detailangaben.

52

Auch die obligatorische Erklärung, wie sich die Liquidation im Hinblick auf die Inanspruchnahme einer außerordentlichen finanziellen Unterstützung aus öffentlichen Mitteln durch die Bank auswirken würde, fehlte²².

Ermittlung der bevorzugten Abwicklungsstrategie

53

Bis Ende Januar 2017 hat der SRB Abwicklungsstrategien auf der Grundlage entwickelt, dass potenzielle Abwicklungshindernisse (die wesentlich sein können) zu einem späteren Zeitpunkt, wenn die MREL-Quoten feststehen, behandelt werden.

54

Der Hof fand keine bevorzugten Abwicklungsstrategien vor, bei denen auch unerwartete, kurzfristige Entwicklungen betrachtet wurden. Sollten in naher Zukunft Abwicklungsbeschlüsse erforderlich werden, werden sie daher wahrscheinlich von den Plänen abweichen.

55

Gemäß dem Einheitlichen Regelwerk sind alle Varianten der bevorzugten Abwicklungsstrategie für den Fall, dass diese nicht umgesetzt werden kann, zu beschreiben²³. Nach den Erkenntnissen des Hofes wurden in der überwiegenden Mehrheit der in die Stichprobe einbezogenen Kapitel Varianten zur bevorzugten Strategie nicht behandelt.

56

Laut Einheitlichem Regelwerk ist im Kapitel "Abwicklungsstrategie" ein geschätzter Zeitrahmen für die Durchführung aller wesentlichen Aspekte des Plans anzugeben²⁴. Allerdings enthielt keines der in der Stichprobe erfassten Kapitel einen solchen Zeitrahmen.

Festlegung der Abwicklungsinstrumente und -befugnisse

57

In den allermeisten Plänen ist das gewählte Abwicklungsinstrument das Bail-in bei geöffneter Bank (open bank bail-in). Bei diesem Szenario würde die Bank im Idealfall an einem Freitag schließen und am folgenden Montag wieder normal öffnen, nachdem über das Wochenende ein Bail-in durchgeführt wurde.

58

In einigen Abwicklungsplänen wird darauf hingewiesen, dass die IT-Systeme der Banken Probleme hätten, die für das Bail-in erforderlichen Daten rechtzeitig bereitzustellen.

59

In einer internen SRB-Überprüfung wurde eine Reihe operativer Probleme im Zusammenhang mit dem Bail-in-Instrument untersucht. Das Fazit der Überprüfung lautet, dass weitere Arbeiten erforderlich sind, insbesondere in Bezug auf den geschätzten Zeitrahmen und die Modalitäten der Staffelung von Herabschreibungen und Umwandlungen. Laut Zeitplanung des SRB wird er erst im vierten Quartal 2017 interne Leitlinien für die Umsetzung eines Bail-in bereitstellen, in den allermeisten Abwicklungsplänen ist die Nutzung dieses Instruments jedoch bereits vorgesehen.

60

Ein Bail-in von Einlagen und Anleihen innerhalb von 48 Stunden wäre angesichts der Komplexität ihrer Verwaltungs- und IT-Systeme für die meisten Banken eine enorme technische Herausforderung. Bevor ein Bail-in-Plan umgesetzt werden kann, müssen die Verwaltungssysteme den bail-in-fähigen Betrag berechnen können. Derzeit verlangt der SRB von den Banken nicht, den potenziellen Einsatz des Bail-in-Instruments zu testen, um seine Durchführbarkeit zu demonstrieren.

61

Der Hof ist der Auffassung, dass die Verlustabsorptionsfähigkeit einer Bank zu hoch angegeben wird, wenn sie Verbindlichkeiten umfasst, die nicht innerhalb des in der Abwicklungsstrategie vorgesehenen Zeitrahmens für ein Bail-in herangezogen werden können.

62

Die Kommission hat unlängst die Einführung der Möglichkeit eines EU-weiten Moratoriums vorgeschlagen, das beispielsweise verhängt werden könnte, um Zahlungsverpflichtungen von Banken für bis zu fünf Arbeitstage auszusetzen. Dem Vorschlag zufolge müsste die Abwicklungsbehörde von der Aufsichtsbehörde zwar gehört werden, wäre selbst aber nicht befugt, das Instrument zu aktivieren²⁵. Die Option, selbst ein Moratorium verhängen zu können, würde den Abwicklungsbehörden mehr Flexibilität (nicht zuletzt für die betreffende Bank) bei der Vorbereitung auf ein Bail-in geben.

63

Gemäß dem Einheitlichen Regelwerk ist eine Prüfung der Durchsetzbarkeit der Abwicklungsinstrumente vorzunehmen²⁶. Der Hof fand in keinem der in der Stichprobe erfassten Abwicklungspläne entsprechende Informationen.

64

Laut Einheitlichem Regelwerk muss der SRB in den Abwicklungsplänen anführen, welche Abwicklungsbefugnisse zum Einsatz kommen sollen²⁷. Der Hof fand jedoch in keiner der Stichproben entsprechende Angaben. Zu diesen Befugnissen können zum Beispiel die Verlängerung von Fälligkeiten oder die Beendigung bestimmter Verträge gehören, nicht jedoch ein globales Handeln wie im Fall von Moratorien. Die Befugnisse sind in der Mustervorlage für den Abwicklungsbeschluss aufgeführt. Um festlegen zu können, von welchen Befugnissen Gebrauch gemacht werden sollte, ist es jedoch erforderlich, die Art der Verbindlichkeiten zu analysieren und zu verstehen, auf die die Befugnisse angewandt würden. Die in die Stichprobe einbezogenen Abwicklungspläne enthielten jedoch keine entsprechend detaillierten Informationen.

Bewertung der Durchführbarkeit und Glaubwürdigkeit der bevorzugten Abwicklungsstrategie

65

Der Hof stellte fest, dass keines der in der Stichprobe erfassten Kapitel eine Bewertung der Durchführbarkeit der ausgewählten Abwicklungsstrategien enthielt. Folglich wurden in den Plänen keine Schlussfolgerungen dahin gehend gezogen, ob die bevorzugte Abwicklungsstrategie wirksam und zeitnah umgesetzt werden kann, wie im Einheitlichen Regelwerk verlangt²⁸.

66

Die Abwicklungsbehörden müssen ferner die Glaubwürdigkeit einer Strategie beurteilen, d. h., sie müssen die wahrscheinlichen Auswirkungen einer Abwicklung auf die Finanzsysteme und die Realwirtschaft berücksichtigen. Diese Beurteilung fehlte in den in der Stichprobe erfassten Plänen allerdings ebenfalls. Der SRB hatte die möglichen Auswirkungen der ausgewählten Abwicklungsinstrumente (insbesondere das Bail-in-Instrument) nicht bewertet. Ebenso wenig hatte er die Auswirkungen auf andere Finanzinstitute, KMU und Kleinanleger betrachtet²⁹.

Bewertung für Abwicklungszwecke

67

Im Einheitlichen Regelwerk wird eine Beschreibung der Informationen verlangt, die für die Umsetzung der Abwicklungsstrategie erforderlich sind³⁰. Ein wichtiger Teil davon ist die Bereitstellung von Informationen zur Bewertung der Bank für Abwicklungszwecke. Dies ist ein sehr komplexes und zeitaufwendiges Verfahren. Der Hof stellte fest, dass keines der in der Stichprobe erfassten Kapitel entsprechende Angaben enthielt. Folglich konnte der SRB die vorgeschriebene Bewertung nicht vornehmen, ob die Bank zur Bereitstellung entsprechender Informationen fähig ist³¹.

Finanzielle und operative Kontinuität

68

Laut Einheitlichem Regelwerk müssen Abwicklungspläne eine Analyse der Finanzierungsanforderungen aufgrund der Abwicklungsstrategie enthalten. Die vom Hof untersuchten Pläne gingen im Kapitel über die finanzielle Kontinuität jedoch über allgemeine Aussagen zur Finanzierung nicht hinaus. Es fehlten Informationen zu den Mitteln zur Finanzierung - während der Abwicklung - von Zweigstellen und Tochterunternehmen, die in nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten ansässig sind³².

69

In den Plänen fehlten ferner Angaben zur Durchsetzbarkeit von Dienstgütevereinbarungen im Fall einer Abwicklung. Wo kritische Funktionen separiert werden, ist nicht klar, ob Dienstgütevereinbarungen weiterhin durchsetzbar sind. Viele Pläne enthielten keine Hinweise auf Notfallregelungen, insbesondere im Hinblick auf Zahlungs- und Abrechnungssysteme.

Bewertung der Abwicklungsfähigkeit

70

Eine Bank ist als abwicklungsfähig zu betrachten, wenn es durchführbar und glaubwürdig ist, sie im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens zu liquidieren oder sie durch Anwendung von Abwicklungsmaßnahmen abzuwickeln.

71

In keinem der in die Stichprobe einbezogenen Dokumente zog der SRB eine explizite Schlussfolgerung, ob die Bank tatsächlich abgewickelt werden kann. Während einige Kapitel eine kurze Zusammenfassung der Bewertung der Abwicklungsfähigkeit enthielten, beschränkte sich die Zusammenfassung in den meisten Kapiteln auf einige wenige der ermittelten potenziellen Hindernisse.

72

Gemäß der SRM-Verordnung muss der SRB die EBA rechtzeitig informieren, wenn er zu der Einschätzung gelangt, dass eine Bank nicht abwicklungsfähig ist. Mit Stand von Juli 2017 hatte der SRB der EBA keine einzige entsprechende Mitteilung gemacht.

Wesentliche Hindernisse

73

Gemäß dem Einheitlichen Regelwerk muss der SRB wesentliche Hindernisse für Abwicklungen ermitteln und abbauen, und sie mindestens in folgende Kategorien einteilen: a) Struktur und Tätigkeiten, b) Finanzmittel, c) Informationen, d) grenzübergreifende Aspekte und e) rechtliche Fragen. Trotz dieser rechtlichen Verpflichtung hat der SRB mit dem Prozess zur Bestimmung wesentlicher Hindernisse noch nicht begonnen. In den Phase-zwei-Plänen ist der SRB über die Ermittlung potenzieller Hindernisse nicht hinausgegangen.

74

Angaben des SRB zufolge wird das vollständige Verfahren zur Bestimmung wesentlicher Hindernisse, einschließlich der Anhörung der zuständigen Behörden und der gemeinsamen Entscheidungen durch Abwicklungskollegien rund ein Jahr in Anspruch nehmen, wobei mit einem Beginn vor 2018 nicht gerechnet wird.

75

Abbildung 5 ist dem Handbuch für die Abwicklungsplanung entnommen und gibt - in Abhängigkeit von der Umsetzbarkeit und der Bedeutung der Maßnahme - die voraussichtliche Dauer der Beseitigung der Hindernisse an.

76

Wie in Ziffer 28 festgestellt, werden bis Ende des ersten Quartals 2018 voraussichtlich lediglich 65 Phase-drei-Pläne verfügbar sein. Unter der Annahme, dass die Abwicklungspläne bis Mitte 2019 in die Phase vier übergehen, müssten die Banken bis Mitte 2022 alle wesentlichen Hindernisse beseitigen.

Mindestanforderung an berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL)

77

Einer der wichtigsten Teile eines Abwicklungsplans ist die Festlegung der Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL). Dabei handelt es sich um die Berechnung des Mindestbetrags an Eigenmitteln und Verbindlichkeiten (einschließlich Einlagen) über die eine Bank im Fall eines Bail-in zwecks Umwandlung oder Herabschreibung verfügen muss. Der SRB hat noch keine MREL-Vorgaben festgesetzt - weder auf konsolidierter Ebene noch auf Ebene der einzelnen Unternehmen.

78

Auf konsolidierter Ebene berechnete vorläufige, nicht verbindliche MREL-Quoten wurden in Workshops, die 2016 abgehalten wurden, mit den Banken informell erörtert, den Abwicklungskollegien jedoch nicht mitgeteilt. Bankspezifische Faktoren wie der Ausschluss bestimmter Verbindlichkeiten aus einem Bail-in, wesentliche Hindernisse und Anforderungen infolge des aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozesses (supervisory review and evaluation process, SREP) wurden bislang nicht berücksichtigt.

79

Da die MREL-Anforderungen noch nicht festgelegt wurden, findet keine Überwachung der tatsächlichen MREL-Quoten statt.

Zusammenfassungen

80

Der SRB muss in alle Abwicklungspläne eine Zusammenfassung aufnehmen, die eine Zusammenfassung der im Rechtsrahmen genannten Angaben umfasst³³. Die in den vom Hof untersuchten Zusammenfassungen enthaltenen Informationen erfüllen diese Vorgabe bei Weitem nicht. Die fehlenden Elemente sind in Anhang III aufgelistet.

Offenlegung der Abwicklungspläne

81

Der SRB muss gegenüber den betroffenen Banken alle wesentlichen Teile der Abwicklungspläne offenlegen. Bislang haben die Banken nur begrenzte unverbindliche Informationen erhalten, wie MREL-Berechnungen auf Gruppenebene oder mögliche Hindernisse. Gemäß der SRM-Verordnung ist der SRB zudem verpflichtet, Rückmeldungen von Banken zu berücksichtigen. Die vom Hof untersuchten Abwicklungspläne enthielten allerdings keine Kommentare der betroffenen Banken.

82

Der SRB führt an, dass in den verschiedenen Bestandteilen des Einheitlichen Regelwerks die Frage der Offenlegung unabsichtlich unterschiedlich dargelegt wird. Während in der SRM-Verordnung³⁴ auf die wesentlichen Bestandteile eines Abwicklungsplans Bezug genommen wird, ist gemäß BRRD³⁵ und delegierter Verordnung der Kommission³⁶ lediglich die Zusammenfassung offenzulegen.

Begrenzte Einhaltung des Regelwerks

83

Zusammenfassend ergibt sich aus den in den Ziffern 37-82 vorgebrachten Bemerkungen des Hofes, dass die in der Stichprobe erfassten Pläne den Vorgaben des Einheitlichen Regelwerks nicht entsprechen. Der Grad der Einhaltung der Vorschriften ist höher, wenn die in Ziffer 36 genannten Hintergrundinformationen berücksichtigt werden, der Hof stellt allerdings fest, dass diese Hintergrundinformationen nicht für alle Banken zusammengestellt wurden.

Die Leitlinien für die Abwicklungsplanung müssen verbessert werden

84

Der Hof prüfte das SRB-interne System an Handbüchern und Verfahren für die Abwicklungsplanung und gelangte zu der Einschätzung, dass grundlegende Leitlinien zwar vorhanden, aber weitere Arbeiten erforderlich sind.

Handbücher und Mustervorlagen müssen aktualisiert und verbessert werden

85

Zweckdienliche Verfahren, Handbücher und Leitlinien sind erforderlich, damit die zahlreichen an dem Prozess beteiligten Akteure bei der Abwicklungsplanung einen angemessenen und einheitlichen Ansatz verfolgen. Der SRB hat geeignete Vorkehrungen für die Steuerung dieses Prozesses getroffen, indem er - mit Unterstützung der nationalen Abwicklungsbehörden - ein Handbuch für die Abwicklungsplanung ausarbeitete. Der Ausschuss erstellt derzeit außerdem eine Reihe interner und externer Grundsatzdokumente.

86

Mit dem Handbuch für die Abwicklungsplanung soll ein einheitlicher Ansatz des SRB und der nationalen Abwicklungsbehörden bei der Abwicklungsplanung gefördert werden. Der SRB hat das Handbuch im März 2016 als internen Entwurf angenommen. Seitdem müssen die internen Abwicklungsteams es bei der Ausarbeitung von Abwicklungsplänen verwenden. Das Handbuch für die Abwicklungsplanung wurde für ein Jahr "eingefroren", d. h., es wurde nicht aktualisiert, um bei den internen Abwicklungsteams Rückmeldungen über die ersten Erfahrungen bei der Nutzung einzuholen.

87

Zusätzlich zu den vorstehend aufgeführten Unterlagen hat der SRB Mustervorlagen für die Berichterstattung entwickelt bzw. plant die Entwicklung entsprechender Vorlagen³⁷, um sicherzustellen, dass alle für seine Abwicklungsplanung und Beschlussfassung notwendigen Informationen, die er von den Banken erhält, in einem Standardformat aufbereitet werden. Diese Mustervorlagen bilden eine Ergänzung zu den in Form der EZB- und EBA-Vorlagen bereits bereitgestellten Informationen³⁸. In bestimmten Fällen kann der SRB außerdem Informationen direkt bei einer Bank einholen.

88

Aus den nachstehend dargelegten Gründen muss das Handbuch für die Abwicklungsplanung weiterentwickelt werden. Der SRB hat eine geplante Aktualisierung allerdings bereits zweimal verschoben, zunächst bis Ende 2017 und dann bis zum zweiten Quartal 2018.

89

Der erste Grund für die Aktualisierung des Handbuchs für die Abwicklungsplanung ist die Aufnahme von Grundsatzleitlinien zu einer Reihe bestimmter Fragen. Das Handbuch behandelt beispielsweise - wie im Einheitlichen Regelwerk vorgeschrieben - die Bestimmung wesentlicher Hindernisse, was aber in den Abwicklungsplänen der Phase zwei nicht erfolgt.

90

Zweitens werden bestimmte wichtige Rechtsvorschriften im Handbuch für die Abwicklungsplanung nicht berücksichtigt. Obwohl Abwicklungspläne gemäß der delegierten Verordnung der Kommission³⁹ eine Zusammenfassung enthalten müssen, wird auf diese Vorgabe im Handbuch für die Abwicklungspläne beispielsweise nicht Bezug genommen. Desgleichen wird im Handbuch für die Abwicklungsplanung zwar eine Bewertung der Abwicklungsfähigkeit verlangt, die als Grundlage für die Zusammenfassung enthaltene Mustervorlage umfasst jedoch keine entsprechende Erklärung. Ebenso fehlt sowohl im Kapitel über die Zusammenfassung als auch im Kapitel über die Bewertung der Abwicklungsfähigkeit die Vorgabe, die EBA zu informieren, wenn eine Bank als nicht abwicklungsfähig betrachtet wird⁴⁰.

91

Drittens muss das Handbuch für die Abwicklungsplanung aktualisiert werden, um dem im September 2016 getroffenen Grundsatzbeschluss Rechnung zu tragen, keine umfassenden Abwicklungspläne mehr zu erstellen, sondern stattdessen komprimierte Fassungen mit ungefähr 40 Seiten auszuarbeiten (siehe Ziffer 30). Im Hinblick auf den Inhalt komprimierter Abwicklungspläne wurden bislang jedoch noch keine Leitlinien bereitgestellt. Diese Änderung des Ansatzes für die Abwicklungsplanung wurde zu einem Zeitpunkt vorgenommen, als viele vorläufige Abwicklungspläne und Phase-zwei-Pläne auf der Grundlage einer eingehenden Analyse bereits ausgearbeitet worden waren oder sich in Ausarbeitung befanden. Einige nationale Abwicklungsbehörden antworteten in einer vom Hof durchgeführten Umfrage, dass sie gezwungen gewesen waren, wertvolle Ressourcen für die Neufassung von Abwicklungsplänen aufzuwenden.

92

Gemäß dem Einheitlichen Regelwerk⁴¹ ist die Anwendung vereinfachter Anforderungen für bestimmte Banken⁴² im Zusammenhang mit der Abwicklungsplanung zulässig. Mit Stand von Mai 2017 hatte der SRB von dieser Möglichkeit für keine der in seinen Zuständigkeitsbereich fallenden Banken Gebrauch gemacht⁴³, und im Handbuch für die Abwicklungsplanung wird auf den Inhalt vereinfachter Abwicklungspläne und die diesbezüglichen Kriterien für die Anwendbarkeit nicht eingegangen⁴⁴. In der Umfrage des Hofes bestätigte die Hälfte der nationalen Abwicklungsbehörden, dass einschlägige Leitlinien des SRB fehlen. Der SRB legte den Prüfern des Hofes im Verlauf der Prüfung zu dieser Frage keinen Vermerk zu Grundsatzfragen vor.

93

Außer beim Handbuch für die Abwicklungsplanung besteht Verbesserungsbedarf auch bei den vom SRB entwickelten Mustervorlagen für die Berichterstattung. Eines der Ziele dieser Vorlagen bestand darin, aus anderen Quellen nicht verfügbare Informationen einzuholen und auf diese Weise Doppelarbeit bei den Banken zu vermeiden. Die Mustervorlagen des SRB und der EBA sind nicht verknüpft, obwohl darin einige parallele Angaben verlangt werden. So werden in den allermeisten Fällen in der Mustervorlage "Verbindlichkeitsdaten" des SRB und der Mustervorlage "Verbindlichkeitsstruktur" der EBA⁴⁵ ähnliche Informationen über Derivate abgefragt. Um die Banken nicht mit Datenanforderungen zu überlasten, gestattete ihnen der SRB im Jahr 2017 bei Überschneidungen Daten nur in der SRB-Mustervorlage bereitzustellen. Dies zeigt, wie komplex das eingerichtete System ist.

Vermerke zu Grundsatzfragen

94

Um die einheitliche Anwendung der bestehenden Rechtsvorschriften und eine harmonisierte Methodik für alle Abwicklungspläne sicherzustellen, hat der SRB ein ausführliches Arbeitsprogramm aufgestellt, das eine Reihe von Vermerken zu Grundsatzfragen vorsieht, die im Jahr 2017 und im ersten Halbjahr 2018 erstellt werden sollen. Da die Bereitstellung von Grundsatzleitlinien zu Kernthemen somit noch im Gange ist, wird es schwierig sein, sie in den Abwicklungsplänen des Jahres 2017 zu berücksichtigen.

95

Die interne Frist des SRB zur Ausarbeitung der Vermerke zu Grundsatzfragen im Jahr 2017 wurde im Juli 2017 überarbeitet, was die Fertigstellung mehrerer Vermerke verzögerte. Da das für diese Aufgabe zuständige Referat derzeit stark unterbesetzt ist (siehe Ziffer 109), erscheinen auch die aktuellen Fertigstellungsfristen sehr ambitioniert.

96

Bei mehreren Punkten der Umfrage des Hofes gaben die nationalen Abwicklungsbehörden an, dass der SRB der Ermittlung bewährter Verfahren einen höheren Stellenwert beimessen und einheitliche Leitlinien für die Abwicklungsplanung bereitstellen sollte.

97

Gemäß dem Einheitlichen Regelwerk⁴⁶ sind in den Abwicklungsplänen relevante Szenarien zu berücksichtigen, unter anderem auch ein idiosynkratischer (bankspezifischer) Ausfall, oder ein Ausfall in Zeiten allgemeiner finanzieller Instabilität oder anderer systemweiter Ereignisse. In einem Vermerk des SRB zu Grundsatzfragen wird jedoch verlangt, dass die Abwicklungspläne ausschließlich auf dem idiosynkratischen Szenario beruhen, während zur Prüfung der Glaubwürdigkeit und Durchführbarkeit der bevorzugten Abwicklungsstrategie andere Szenarien herangezogen werden. Anhand der in die Stichprobe einbezogenen Abwicklungspläne konnte der Hof weder Nachweise dafür erlangen, dass entsprechende Tests durchgeführt worden waren noch eine Beschreibung der für die Pläne angenommenen Szenarien.

98

Die vom SRB selbst vorgenommene interne Analyse von Abwicklungsplänen zeigt, dass darin nicht genügend relevante Szenarien berücksichtigt werden. Den Angaben des SRB zufolge sind im Hinblick auf eine kohärente Bestimmung des zu verwendenden Szenarios weitere Leitlinien erforderlich.

99

Ein weiteres Manko in puncto einheitlicher Methoden zeigte sich bei der Querschnittsanalyse, der der SRB die erste Welle von (im Jahr 2016 ausgearbeiteten) Abwicklungsplänen unterzog. Die Analyse ergab, dass unterschiedliche Auslegungen der bestehenden Rechtsvorschriften und das Fehlen einer harmonisierten Methode zu Diskrepanzen zwischen Plänen und zu unzureichender Detailgenauigkeit geführt hatten. Einige interne Abwicklungsteams nahmen beispielsweise Bewertungen nach Geschäftsbereichen und nicht nach juristischen Personen vor. In einigen Plänen wurden Private-Banking-Dienste und Vermögensverwaltungsdienste als kritisch eingestuft, während diese Funktionen - unter analogen Umständen - in anderen Plänen für nicht kritisch befunden wurden.

Ansatz in Bezug auf wesentliche Hindernisse und MREL

100

Zwei weitere Grundsatzbeschlüsse des SRB haben Auswirkungen darauf, ob die Abwicklungspläne mit dem Rechtsrahmen in Einklang stehen. Erstens muss gemäß dem Einheitlichen Regelwerk im Hinblick auf die Abwicklungspläne festgestellt werden, ob wesentliche Hindernisse bestehen⁴⁷. Dabei handelt es sich um ein Konsultationsverfahren, das Ressourcen erfordert, rund ein Jahr dauert und zu Folgemaßnahmen des SRB zwecks Beseitigung der ermittelten Hindernisse führen sollte. Laut einem internen Grundsatzbeschluss des SRB soll dieses Verfahren 2018 anlaufen. Bis dahin (siehe Ziffern 73-74) beschränkt sich der SRB darauf, potenzielle Hindernisse zu ermitteln, zu denen er keine förmlichen Maßnahmen ergreift, weil sie nicht als "wesentlich" betrachtet werden. Nach Ansicht des Hofes erfüllt dieser vorläufige Ansatz die rechtlichen Vorschriften nicht.

101

Zweitens hat der SRB keinen endgültigen Ansatz in Bezug auf die Berechnung der MREL festgelegt. Der SRB hat den 2016 verwendeten vorläufigen Ansatz veröffentlicht⁴⁸, der auf "informativen" MREL-Vorgaben beruht (siehe Ziffer 78). Ein endgültiger Vermerk zu Grundsatzfragen über MREL im Hinblick auf die Festsetzung verbindlicher Vorgaben ist vor Ende 2017 nicht geplant. Wie die Umfrage des Hofes zeigte, ist den nationalen Abwicklungsbehörden insbesondere daran gelegen, dass der SRB in Bezug auf diesen Vermerk zu Grundsatzfragen und denjenigen über wesentliche Hindernisse tätig wird. Maßnahmen zu diesen beiden Aspekten sind wichtig, damit die Pläne mit dem Einheitlichen Regelwerk in Einklang stehen und die Banken über eine ausreichende Verlustabsorptionsfähigkeit verfügen.

Verwaltungskontrollen und Qualitätssicherung

102

Der SRB legte dem Hof lediglich eine allgemeine Beschreibung seiner Rahmenregelungen für interne Kontrolle und Qualitätssicherung vor. Die Anzahl der in diesem Bericht aufgeführten Feststellungen (siehe Ziffern 37-82) zeigt, dass diese Verwaltungskontrollen mangelhaft sind. Dies wird durch die eigene Querschnittsanalyse des SRB bestätigt, die mehrere qualitative Mängel in Abwicklungsplänen aufzeigte.

Der SRB ist stark unterbesetzt

103

Der Hof prüfte, wie Personalfragen ab dem Zeitpunkt der Errichtung des SRB gehandhabt wurden und stellte fest, dass Einstellungen nicht die in der Anlaufphase notwendige Priorität eingeräumt wurde.

Personalbeschaffungsziele durchweg unerreicht

104

Die Kommission schätzte den Personalbedarf des SRB ursprünglich auf 309 Vollzeitäquivalente (VZÄ)⁴⁹. Diese Zahl beruhte zum Teil auf einem Abgleich mit der US-Einlagensicherung (Federal Deposit Insurance Corporation), die für ein ähnliches Aufgabenspektrum auf dem Gebiet der Abwicklung zuständig ist. Laut ursprünglichem Plan sollte der SRB diese Zahl bis Ende 2015 erreicht haben. Im September 2016 überprüfte der SRB seinen Personalbedarf und erhöhte die ursprüngliche Schätzung auf 350 VZÄ, die bis 2017 einzustellen waren. Im Entwurf des mehrjährigen Haushaltsplans für 2018-2020 ist eine weitere Aufstockung auf 410 VZÄ bis Ende 2019 vorgesehen, ein Anstieg um 33 % gegenüber der ursprünglichen Schätzung.

105

Die tatsächlichen Mitarbeiterzahlen lagen von Anfang an durchweg unter der Zielvorgabe. Die ersten Einstellungsverfahren organisierte die Kommission. Als der SRB im März 2015 die volle Verantwortung für die Personalbeschaffung übernahm, hatte er 35 Mitarbeiter. Ende 2015 war die Zahl der Mitarbeiter auf 101 und Ende 2016 auf 171 angestiegen.

106

Besonders angespannt ist die Lage bei der Einstellung von Experten für Abwicklung und für Grundsatzfragen, da der Bedarf an diesen Experten in den Jahren 2015 und 2016 zu niedrig angesetzt wurde. Kritische Personalknappheit herrscht auch beim IT- und Sekretariatspersonal.

107

Personelle Engpässe in den für die Abwicklungsplanung zuständigen Direktionen haben die Abwicklungsplanung erheblich beeinträchtigt. Sie wirkten sich insbesondere auf die Arbeitsbelastung der Koordinatoren der internen Abwicklungsteams aus, von denen die meisten für mehr als zehn Banken zuständig sind. Durch die dem SRB im Rahmen der Rechtsvorschriften auferlegten Aufgaben, wie z. B. seine Zuständigkeit für die Abwicklungsplanung in Bezug auf weniger bedeutende grenzüberschreitend tätige Banken, entstand zusätzlicher Druck auf bereits knappe Ressourcen.

108

In seinen Stellenplänen nennt der SRB die insgesamt erforderlichen Personalzahlen und den gewünschten Status sowie die gewünschten Besoldungsgruppen. Der SRB hat die zur Durchführung der Arbeiten erforderlichen Mitarbeiterzahlen anhand der Größe einer Bankengruppe festgelegt. Er hat jedoch nicht bewertet, welche Fachkenntnisse und sonstigen Kompetenzen in den einzelnen mit der Abwicklungsplanung befassten Direktionen und Referaten benötigt werden. In einigen Direktionen gibt es keine oder zu wenige Experten in bestimmten Fachgebieten (beispielweise Bewertungssachverständige) sowie Mitarbeiter mit einschlägigen Sprachkenntnissen. In einigen Referaten ist der Anteil der Nachwuchskräfte sehr hoch.

109

Wegen der Unterbesetzung wurden wichtige Arbeiten an den Grundsatzfragen und Leitlinien nicht abgeschlossen. Ende März 2017 verfügte die für Abwicklungsstrategien, -prozesse und -methoden zuständige Direktion lediglich über ein Drittel der angestrebten Mitarbeiterzahl. Um diesen Personalmangel teilweise wettzumachen, wendeten die für die Abwicklungsplanung zuständigen Direktionen einen erheblichen Teil ihrer Zeit für Arbeiten zu Grundsatzfragen und andere nicht abwicklungsbezogene Themen auf (25 % im Jahr 2016), anstatt sich auf ihr Kerngeschäft zu konzentrieren.

110

Eine hohe Personalfluktuation führte zu Engpässen im IT-Referat, dem auch ein angemessenes IT-System fehlt, sodass es die Abwicklungsplanung nicht effizient unterstützen kann. Die Einrichtung eines besseren IT-Systems für die Abwicklungsplanung sollte Teil der IT-Strategie sein, die derzeit ausgearbeitet wird.

111

Durch den Personalmangel wurden beim SRB sehr viele Überstunden geleistet, und zwar ungefähr 15 000 Stunden bzw. 6 % der Gesamtarbeitszeit in den ersten zehn Monaten des Jahres 2016.

112

In Europa steckt die Bankenabwicklung noch in den Kinderschuhen, auch ist der Beruf des Abwicklungsexperten noch recht neu. Aufgrund dessen müssen die meisten Mitarbeiter, die Stellen im Bereich der Abwicklungsplanung besetzen, ihre Kenntnisse durch praktische Ausübung der Tätigkeit erwerben. Außerdem sah sich der SRB in den vergangenen zwei bis drei Jahren einem starken Wettbewerb um qualifiziertes Personal mit anderen Organen der EU (Kommission und EZB) und dem Bankensektor ausgesetzt⁵⁰. Nahezu 75 % der nationalen Abwicklungsbehörden gaben in der Umfrage des Hofes ebenfalls an, dass es schwierig sei, Abwicklungspersonal auf nationale Posten einzustellen.

113

Der SRB hat bestätigt, dass die Personalbeschaffung wegen langwieriger Einstellungsverfahren, der begrenzten Zahl geeigneter Bewerber in einem stark umworbenen Arbeitsmarkt und einem Mangel an Bewerbern, die bereit sind, eine befristete Anstellung beim SRB anzunehmen, eine Herausforderung ist.

114

Der SRB hat dem Hof außerdem mitgeteilt, dass er die Vorgaben für die Personaleinstellung für 2017 verfehlen wird, was die vollständige Erfüllung seines rechtlichen Auftrags erschwert. Er rechnet ferner damit, dass selbst im Jahr 2020 das insgesamt verfügbare Personal nicht die Höhe erreicht haben wird, die notwendig ist, damit der SRB seinen Verpflichtungen in vollem Umfang nachkommen kann.

Unterbesetzung der Personalabteilung wirkt sich auf Einstellungen aus

115

Die Personalbeschaffung ist für den SRB derzeit, den Anfangsjahren, wegen der Dauer der Einstellungsverfahren und des hohen Personalbedarfs besonders kritisch. In seinem Jahresbericht 2015 nannte der SRB die Einrichtung einer effektiven Personalabteilung als eine der wichtigsten Prioritäten für seine Anlaufphase.

116

Als der SRB im März 2015 die Personalbeschaffung von der Kommission übernahm, bestand das für Personalfragen zuständige Team (HR-Team) aus zwei Personen, von denen sich eine mit Personaleinstellungen befasste. Ende 2015 waren insgesamt sieben Mitarbeiter in der Personalabteilung tätig, einschließlich der zwei für Personaleinstellungen zuständigen Bediensteten. Im Dezember 2016 war die Kapazität des HR-Teams nach wie vor begrenzt - das Team bestand aus sieben Mitarbeitern, von denen sich nur drei mit Personaleinstellungen befassten.

117

Zur Bekanntmachung offener Stellen nutzte das HR-Team nur einige wenige Rekrutierungskanäle, wie seine eigene Website und die Website der EU mit Einstellungsangeboten, sowie soziale Medien, nicht aber die Finanz-Fachpresse. Außerdem stehen ihm keine geeigneten IT-Tools für die Einstellung und zur Personalverwaltung zur Verfügung. Dies führte zu einem Fehler bei der Überprüfung von Bewerbungen und zu Ineffizienzen bei der Führung der Personalakten.

118

Der Fokus des Fortbildungsprogramms des SRB, das teilweise auch Bediensteten nationaler Abwicklungsbehörden offensteht, liegt darauf, dem Personal bessere Kenntnisse über die Grundlagen der Abwicklung zu vermitteln und es für echte Abwicklungsfälle vorzubereiten. Ausgewählte Fortbildungsreihen sind Beispiele für bewährte Verfahren. Dazu gehören Präsentationen von Fallstudien und über die Mittagszeit stattfindende Seminare (lunchtime seminars), die unter anderem darauf abzielen, ein gemeinsames Verständnis zur Bankenabwicklung zu entwickeln.

Der Rahmen für die Zusammenarbeit mit den nationalen Abwicklungsbehörden und der EZB muss verbessert werden

119

Der Hof prüfte die Beziehungen zwischen dem SRB und den nationalen Abwicklungsbehörden sowie der EZB und stellte fest, dass Informationsaustausch und Zusammenarbeit verbessert werden müssen.

Fehlende Klarheit in der Zusammenarbeit mit den nationalen Abwicklungsbehörden

120

Der SRB muss sich im Rahmen des SRM mit den nationalen Abwicklungsbehörden abstimmen und mit ihnen zusammenarbeiten.

121

Der SRB beschloss, für alle Bankengruppen in seinem Zuständigkeitsbereich interne Abwicklungsteams einzurichten, denen Mitarbeiter des SRB und der nationalen Abwicklungsbehörden angehören. Interne Abwicklungsteams stehen immer unter der Leitung von SRB-Mitarbeitern. Der SRB hat insgesamt 75 interne Abwicklungsteams eingerichtet, von denen einige für mehr als eine Bankengruppe zuständig sind.

122

Die Aufgabenteilung zwischen dem SRB und den nationalen Abwicklungsbehörden ist nach wie vor unklar. Ende 2016 setzte der SRB eine Task Force ein, die eine Vereinbarung über die operative Verteilung der Arbeit erzielen soll. Der Hof ist der Auffassung, dass eine Abschätzung des Personal- und Mittelbedarfs ohne genaue Verteilung der Aufgaben schwierig ist.

123

In der SRM-Verordnung wird der genaue Umfang der Beteiligung des SRB und der nationalen Abwicklungsbehörden an den internen Abwicklungsteams nicht festgelegt. Infolgedessen hat der SRB keine Kontrolle über die Zusammensetzung, die Erfahrung, die Fachkenntnisse oder die Leistungsbeurteilung der von den nationalen Abwicklungsbehörden für die internen Abwicklungsteams abgestellten Mitarbeiter. Er kann sich lediglich zur Mindestanzahl der für ein internes Abwicklungsteam erforderlichen Mitarbeiter und zur Zahl der dabei aus nationalen Abwicklungsbehörden stammenden Bediensteten äußern. In den Plandaten für 2017 ist ein Verhältnis von 5:6 zwischen Mitarbeitern des SRB und der nationalen Abwicklungsbehörden angegeben. Zum Vergleich: Das durchschnittliche Verhältnis zwischen Mitarbeitern der EZB und der zuständigen nationalen Behörde in gemeinsamen Aufsichtsteams beträgt 1:3⁵¹.

124

Die gegenwärtige Personalausstattung der internen Abwicklungsteams ist für die ihnen übertragenen Aufgaben zu gering. Ende 2016 hatte der SRB den internen Abwicklungsteams ungefähr 60 VZÄ zugewiesen. Die Anzahl der VZÄ soll bis Ende 2017 auf 170 steigen, wobei allerdings klar ist, dass ein erheblicher Teil dieser Mitarbeiter weiterhin mit Arbeiten zu Grundsatzfragen und anderen nicht abwicklungsbezogenen Themen befasst sein wird, es sei denn, die derzeitige Aufgabenzuweisung wird geändert.

125

Die für 2017 angestrebten Personalzahlen waren angesichts der Schwierigkeiten bei der Stellenbesetzung unrealistisch. Die nationalen Abwicklungsbehörden planten, im Jahr 2017 internen Abwicklungsteams 155 VZÄ zuzuweisen. Somit würde Ende 2017 die durchschnittliche Personalzuweisung des SRB je Bank 0,9 VZÄ und der nationalen Abwicklungsbehörden 1,1 VZÄ und damit insgesamt lediglich 2,0 VZÄ/Bank betragen. In Anbetracht der Größe und Komplexität vieler Banken und des erforderlichen Ausmaßes eingehender Planung erscheint diese Zahl niedrig.

126

Als zentraler Koordinator innerhalb des SRM gibt der SRB nicht nur Leitlinien für die nationalen Abwicklungsbehörden heraus, sondern ist auch dafür verantwortlich, dass der Rechtsrahmen einheitlich angewandt wird. Zu diesem Zweck ist der SRB befugt, bei den nationalen Abwicklungsbehörden Informationen über die Wahrnehmung ihrer Aufgaben anzufordern. Die Überwachung der Arbeit der nationalen Abwicklungsbehörden in Bezug auf weniger bedeutende Banken ist insofern ebenfalls wichtig, als der SRB unter bestimmten Umständen die unmittelbare Zuständigkeit für weniger bedeutende Banken übernehmen kann. Mit Stand von Mai 2017 hatte der SRB von der Möglichkeit, weniger bedeutende Banken direkt zu überwachen, noch keinen Gebrauch gemacht. Auch eine Funktion für die Aufsicht über die nationalen Abwicklungsbehörden hatte er noch nicht eingerichtet. Dem SRB liegen daher keine Informationen über die laufenden Arbeiten innerhalb der nationalen Abwicklungsbehörden vor.

127

Der SRB hat allerdings ein Frühwarnsystem eingerichtet, in dessen Rahmen die nationalen Abwicklungsbehörden verpflichtet sind, ihm zu melden, wenn bei weniger bedeutenden Banken Anzeichen für eine gravierende Verschlechterung festzustellen sind. Außerdem stellt die EZB dem SRB eine Liste der weniger bedeutenden Banken mit hoher Priorität zur Verfügung. Im Mai 2017 hatte die EZB 93 Banken in diese Kategorie eingestuft⁵².

128

Um die einheitliche Anwendung des Rechtsrahmens sicherzustellen, kann der SRB Entwürfe von Entscheidungen, die die nationalen Abwicklungsbehörden etwa über Abwicklungspläne fällen, überprüfen und gegebenenfalls kommentieren. Im Jahr 2016 konzentrierten sich die nationalen Abwicklungsbehörden auf bedeutende Banken und erstellten folglich nur sehr wenige Abwicklungspläne für weniger bedeutende Banken. Im Verlauf der Prüfung teilte der SRB den Prüfern des Hofes jedoch mit, dass die nationalen Abwicklungsbehörden der Planung für weniger bedeutende Banken künftig mehr Gewicht beimessen werden. In seinem Arbeitsprogramm für 2017 kündigte der SRB an, er werde seine Rolle innerhalb des SRM durch Überwachung und Bewertung von Entwürfen für Abwicklungsentscheidungen ausbauen, die nationale Abwicklungsbehörden zu weniger bedeutenden Banken in ihrem Zuständigkeitsbereich treffen. Dadurch würde die Arbeitsbelastung des SRB deutlich steigen.

129

Kurz nach seiner Errichtung organisierte der SRB - unter Einbeziehung der EZB, der Kommission, des Rates und einschlägiger Behörden des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten - mehrere Probeläufe rund um einen simulierten Bankenausfall. An diesen Probeläufen, die die Entscheidungsfindung, nicht jedoch den gesamten Abwicklungsprozess betrafen, nahmen allerdings keine nationalen Abwicklungsbehörden teil. Obwohl sich die Organisationsstruktur des SRB, einschließlich seiner Personal- und IT-Ressourcen, seitdem erheblich verändert hat, wurden außerdem keine weiteren Probeläufe durchgeführt.

Mängel des Rahmens für die Zusammenarbeit mit der EZB

130

In ihrer Funktion als direkte Aufsichtsbehörde für die meisten Banken, die in den Zuständigkeitsbereich des SRB fallen, sollte die EZB dem SRB ein breites Spektrum an Informationen über diese Banken zur Verfügung stellen.

131

Der SRB und die EZB haben eine Vereinbarung unterzeichnet, die ihre Zusammenarbeit erleichtern soll. Die Vereinbarung baut auf der rechtlichen Verpflichtung der Parteien zur Zusammenarbeit auf. Wie in der SRM-Verordnung vorgesehen⁵³, haben der SRB und die EZB die Vereinbarung (bis auf vier bislang unveröffentlichte Anhänge) auf ihren Websites publiziert.

132

Nach Einschätzung des Hofes sind die Vereinbarung und die zugehörigen Anhänge nicht umfassend genug, um sicherzustellen, dass dem SRB alle Informationen vorliegen, die er von der EZB benötigt, um seine Aufgaben zeitnah und effizient wahrnehmen zu können. In Bezug auf die Vorbereitung von Abwicklungen teilt die EZB dem SRB bestimmte Informationen über Liquidität und Kapital, die für den Ausschuss hilfreich wären, nicht automatisch mit⁵⁴. Stattdessen muss der SRB die EZB um diese Informationen eigens ersuchen, was Zeit und Ressourcen bindet. Die vom Hof erlangten Prüfungsnachweise deuten darauf hin, dass andere Informationen - wie die Ergebnisse von Vor-Ort-Prüfungen - von der EZB nur teilweise und nicht immer umgehend bereitgestellt werden. SREP-Bewertungen werden nicht in dem im Einheitlichen Regelwerk verlangten Umfang weitergegeben⁵⁵.

133

Zudem ist durch die Vereinbarung nicht gewährleistet, dass der SRB Informationen von der Abteilung "Krisenmanagement" der EZB erhält, die für die Abwicklungsplanung ebenfalls nützlich wären. Selbst allgemeine Informationen, wie eine Liste der Banken, die derzeit von dieser Abteilung beobachtet werden, wurden bislang nicht übermittelt.

134

Die Vereinbarung sieht vor, dass sich die EZB und der SRB auf eine Teilnahme an den Vor-Ort-Prüfungen der jeweils anderen Einrichtung verständigen können. Bislang hat der SRB weder eigene Vor-Ort-Prüfungen durchgeführt noch an Prüfungen der EZB teilgenommen.

135

Der SRB ist für 15 weniger bedeutende grenzüberschreitend tätige Banken zuständig, die von der zuständigen nationalen Behörde direkt, von der EZB hingegen nur indirekt beaufsichtigt werden. Diese mangelnde Übereinstimmung zwischen den Mandaten dieser beiden Behörden schafft Probleme für den SRB. So ist die EZB im Besitz von Aufsichtsinformationen über alle Banken im Euro-Währungsgebiet, die sie zum Teil von den zuständigen nationalen Behörden erhält. Sie hat dem SRB die relevanten Informationen über die 15 weniger bedeutenden grenzüberschreitend tätigen Banken jedoch nicht zugänglich gemacht. Der SRB ist daher gezwungen, zusätzliche Kooperationsvereinbarungen mit Regelungen zum Informationsaustausch mit 17 nationalen Aufsichtsbehörden zu treffen⁵⁶ und mit jeder einzelnen von ihnen den Datentransfer zu organisieren. Diese Doppelarbeit bindet die Ressourcen des SRB und ist ineffizient.

136

Der wichtigste Aspekt der Zusammenarbeit zwischen dem SRB und der EZB ist das Krisenmanagement. Wie in den Ziffern 9-11 dargelegt, umfasst das Verfahren für den Umgang mit einer Krisenbank drei Phasen, von denen eine die Frühintervention ist.

137

Gemäß dem Einheitlichen Regelwerk müssen für ein frühzeitiges Eingreifen mehrere maßgebliche Faktoren⁵⁷ (Auslöser) bestimmt werden. Die EBA hat im Hinblick auf die einheitliche Anwendung dieser Auslöser Leitlinien herausgegeben. Erstens werden in den Leitlinien Auslöser auf der Grundlage des SREP-Ergebnisses festgelegt, das zumindest jährlich aktualisiert wird. Die EZB stützt sich auf diese Bedingung. Zweitens heißt es in den Leitlinien, dass Frühinterventionsmaßnahmen durch Ereignisse von erheblicher Bedeutung ausgelöst werden können. Die EZB zieht nach eigenen Angaben auch diesen Auslöser heran, der einen Ermessensansatz darstellt. Der dritte mögliche Ansatz ist die Ermittlung von Auslösern auf der Grundlage von Schlüsselindikatoren. Dadurch wäre ein quantitativer Ansatz gegeben, der von der EZB derzeit allerdings nicht verwendet wird. Wird der Auslöser erreicht, muss die Aufsichtsbehörde bewerten, ob eine Frühintervention eingeleitet werden sollte. Nach Maßgabe der EBA-Leitlinie wird eine Frühintervention nicht automatisch eingeleitet, doch sollte das Erreichen der Auslöser von der Aufsichtsbehörde klar dokumentiert werden, einschließlich der Gründe, aus denen keine Maßnahme ergriffen wird. Sobald die EZB die Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen beschlossen hat⁵⁸, muss sie den SRB davon in Kenntnis setzen.

138

Eine angemessene Frühinterventionsphase, wie im Rechtsrahmen vorgesehen, ist unabdingbar, wenn der SRB für Krisen gewappnet sein soll. Die Mitteilung über die Frühintervention ermöglicht es dem SRB, seinen Abwicklungsplan zu aktualisieren und ein Abwicklungskonzept zu erstellen, das auf den neuesten Informationen beruht. Die Vorschriften über die Frühintervention verleihen dem SRB außerdem bestimmte spezifische Rechte, wie die Befugnis, von der Bank zu verlangen, an potenzielle Erwerber heranzutreten⁵⁹. Eine Bank kann aber auch dann als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend (FOLTF) eingestuft werden, wenn keine Frühintervention stattgefunden hat. Dies war im Jahr 2017 der Fall.

139

Während der Frühinterventionsphase müssen die EZB und der SRB bei der Überwachung der Bank eng zusammenarbeiten und alle Informationen austauschen, die für die Aktualisierung des Abwicklungsplans und die Vorbereitung der Abwicklung erforderlich sind.

140

Die EZB und der SRB haben dafür zu sorgen, dass alle während der Frühinterventionsphase getroffenen Maßnahmen kohärent sind⁶⁰. Zu diesem Zweck hat der SRB ein arbeitstechnisches Konzept entwickelt, aber noch nicht beschlossen (Stand: Juli 2017). Gegenwärtig gibt es keine förmlichen Rahmenvorgaben oder Ex-ante-Leitlinien für den Umgang mit Banken im Vorfeld einer Abwicklung.

141

Wie in Ziffer 11 erwähnt, kann der SRB unter bestimmten Umständen seine eigene FOLTF-Bewertung vornehmen⁶¹. Er hat zur Bewertung, ob eine Bank ausfällt oder wahrscheinlich ausfällt, noch keine Regelungen festgelegt. Es sei darauf hingewiesen, dass der SRB zum Zeitpunkt des Abschlusses der Prüfungsarbeit des Hofes noch keine FOLTF-Bewertung vorgenommen hatte.

142

Gemäß dem geltenden Rechtsrahmen hat die EZB in allen Sitzungen des SRB den Status eines ständigen Beobachters. Dieser Status verleiht ihr das Recht auf Zugang zu wichtigen Informationen in einer Vielzahl von Tätigkeitsbereichen. Der SRB hat in den Sitzungen des Aufsichtsgremiums der EZB jedoch nicht denselben Status. Die EZB kann die Vorsitzende des SRB zur Teilnahme an bestimmten Sitzungen als Beobachterin einladen, ist dazu aber nicht verpflichtet. Nach Darstellung der EZB gegenüber den Prüfern des Hofes wird die Vorsitzende des SRB in der Praxis zu Sitzungen eingeladen, in denen Themen besprochen werden, die in den Zuständigkeitsbereich des SRB fallen. Die EZB ist dazu jedoch nicht verpflichtet. Dadurch ist der SRB in Bezug auf den Austausch bestimmter Informationen, die er für die Abwicklungsplanung benötigt, vom guten Willen der EZB abhängig.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

143

Konzeption und Einrichtung eines Abwicklungsrahmens für Banken in Europa waren eine komplexe Aufgabe, da eine geordnete Abwicklung von Banken schwierig ist. Ein neuer Ansatz war notwendig, weil die Abwicklung von Banken vor der Krise nicht Teil der laufenden Geschäftstätigkeit von Bankenregulierungs- und Bankenaufsichtsbehörden war. Der SRB befindet sich noch in der Aufbauphase. Ihn innerhalb sehr kurzer Zeit zu etablieren war für das Management eine gewaltige Herausforderung, und während in den einschlägigen Rechtsvorschriften eine stufenweise Umsetzung praktisch nicht vorgesehen war, enthielten sie eine enorme Fülle von Aufgabenstellungen. Sämtliche vom Hof ermittelten Mängel sind vor diesem Hintergrund zu sehen.

144

Der SRB hatte aus mehreren Gründen Probleme, ausreichend Personal mit den erforderlichen Qualifikationen einzustellen. Bereits unmittelbar bei Aufnahme seiner Tätigkeit im Jahr 2015 lag der SRB hinter seinem Personalbeschaffungsziel zurück. Ineffiziente Einstellungsverfahren für eine schwierige Aufgabe haben dann in Verbindung mit einem stark umworbenen Arbeitsmarkt die Personalbeschaffung weiter verlangsamt. Obwohl seine Mitarbeiter engagiert und motiviert sind, hatten diese Verzögerungen bei der Besetzung von Stellen negative Auswirkungen auf alle Bereiche des SRB, und insbesondere auf die Abwicklungsplanung und die Arbeiten zu Grundsatzfragen.

145

Die Gesamtschlussfolgerung des Hofes lautet, dass der SRB in dieser relativ frühen Phase nicht ausreichend auf die Wahrnehmung seiner Aufgaben vorbereitet ist und dass eine Reihe von Maßnahmen (siehe unten) zur Verbesserung des Systems ergriffen werden müssen.

Bei der Abwicklungsplanung ist noch viel zu tun

146

Der SRB hat die Abwicklungsplanung für die Banken in seinem Zuständigkeitsbereich noch nicht abgeschlossen. Er verfolgt den Ansatz, die Pläne in mehreren Phasen zu erstellen, doch haben noch keine Pläne die abschließende Phase erreicht. Außerdem wird das Einheitliche Regelwerk in weiten Teilen nicht eingehalten (siehe Ziffern 27 und 83).

147

Zu den Problembereichen zählen die Bestimmung wesentlicher Hindernisse und die Festlegung der MREL-Quoten. Der SRB hat nicht, wie vorgeschrieben, den Termin bestimmt, zu dem der erste Abwicklungsplan für jede Bank erstellt werden muss (siehe Ziffer 29).

148

Obwohl der SRB alles daran gesetzt und sich mit viel Engagement darum bemüht hat sicherzustellen, dass für die meisten Banken zumindest vorläufige Fassungen von Abwicklungsplänen vorliegen, können die bislang von ihm genehmigten Pläne nicht als mit dem Einheitlichen Regelwerk in Einklang stehend angesehen werden. Dieses Problem wird zwar dadurch etwas entschärft, dass zu zahlreichen Banken, für die Pläne erstellt wurden, Hintergrundinformationen verfügbar sind, doch bestehen hinsichtlich der rechtlichen Anforderungen erhebliche Defizite.

149

Gemäß der SRM-Verordnung muss der SRB die EBA rechtzeitig informieren, wenn er zu der Einschätzung gelangt, dass eine Bank nicht abwicklungsfähig ist (siehe Ziffer 72). Keiner der in die Stichprobe des Hofes einbezogenen Abwicklungspläne enthielt eine explizite Erklärung des SRB, dass die betroffene Bank tatsächlich abgewickelt werden kann (siehe Ziffer 71).

150

Die Abwicklungspläne enthalten keine Bewertung der Durchführbarkeit der ausgewählten Abwicklungsstrategien (siehe Ziffer 65). Folglich wurden in den vom Hof untersuchten Plänen keine Schlussfolgerungen dahin gehend gezogen, ob die bevorzugte Strategie wirksam und zeitnah umgesetzt werden kann, wie im Einheitlichen Regelwerk verlangt. Bewertungen der Glaubwürdigkeit der ausgewählten Strategie fehlten ebenfalls (siehe Ziffer 66). Außerdem verlangt der SRB von den Banken nicht, die Anwendung des Bail-in-Instruments zu testen (siehe Ziffer 60).

Empfehlung 1

Der SRB sollte die Abwicklungsplanung für die Banken in seinem Zuständigkeitsbereich durch folgende Maßnahmen vervollständigen:

1. Bestimmung des Termins, zu dem für jede Bank in seinem Zuständigkeitsbereich ein vollständig vorschriftskonformer Abwicklungsplan fertiggestellt sein muss, anhand eines nach Prioritäten gestaffelten Ansatzes, sodass die Vorbereitung in Bezug auf risikoreichere Banken auf einem guten Stand ist, sowie eines Aktionsplans für die zügige Umsetzung;
2. Aufnahme einer konkreten Erklärung zur Abwicklungsfähigkeit in alle Abwicklungspläne und unverzügliche Unterrichtung der EBA, sollte eine Bank als nicht abwicklungsfähig betrachtet werden;
3. Bewertung der Durchführbarkeit und Glaubwürdigkeit der ausgewählten Abwicklungsstrategie in jedem Abwicklungsplan, wobei zu betrachten ist, ob sie wirksam und zeitnah umgesetzt werden kann. Zur Bewertung der Glaubwürdigkeit sollte der SRB die möglichen Auswirkungen der ausgewählten Abwicklungsinstrumente auf andere Finanzinstitute, KMU und Kleinanleger prüfen. Der SRB sollte von den Banken Tests verlangen, die zeigen, dass die Verbindlichkeiten innerhalb des im Abwicklungsplan vorgesehenen Zeitrahmens tatsächlich für ein Bail-in herangezogen werden können.

Zieldatum für die Umsetzung von Unterempfehlung a): baldmöglichst, jedoch spätestens bis Juni 2018.

Zieldatum für die Umsetzung der Unterempfehlungen b) und c): baldmöglichst, jedoch spätestens bis Ende 2018.

Das System von Regeln für die Abwicklungsplanung ist noch nicht vollständig

151

Der SRB hat noch kein vollständiges System von Regeln für die Handhabung der Abwicklungsplanung eingerichtet. Insbesondere in den folgenden Bereichen sind die Leitlinien entweder unzulänglich oder ungeeignet:

1. Ungeachtet der Bedeutung, die der Festsetzung der MREL und der Bestimmung der wesentlichen Hindernisse zukommt, wurden den Mitarbeitern des SRB und der nationalen Abwicklungsbehörden diesbezüglich unvollständige oder gar keine Leitlinien für die entsprechende Vorgehensweise in Bezug auf die in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Banken an die Hand gegeben (siehe Ziffer 100).
2. Das Handbuch für die Abwicklungsplanung wurde nicht aktualisiert, um wesentlichen Änderungen in den Methoden und wesentlichen rechtlichen Entwicklungen Rechnung zu tragen; in seiner derzeitigen Fassung bietet es nur wenige und unverbindliche Leitlinien für nationale Abwicklungsbehörden (siehe Ziffer 88).
3. Der Vermerk zu Grundsatzfragen über angewandte Szenarien erfüllt nicht die Anforderungen der BRRD (siehe Ziffer 97).

Empfehlung 2

Der SRB sollte sein System von Regeln für die Abwicklungsplanung fertigstellen. Insbesondere sollte er

1. klare und einheitliche Methoden für MREL und wesentliche Hindernisse aufstellen (unter Berücksichtigung des geltenden Regulierungsrahmens der EU). Die Methoden sollten in allen Abwicklungsplänen angewandt werden, um sicherzustellen, dass die in den Zuständigkeitsbereich des SRB fallenden Banken über eine ausreichende Verlustabsorptionsfähigkeit verfügen;
2. das Handbuch für die Abwicklungsplanung mindestens jährlich aktualisieren, um bedeutenden Änderungen in den Methoden, Entwicklungen im Rechtsrahmen und gewonnenen Erkenntnissen Rechnung zu tragen, und das Handbuch für verbindlich erklären;
3. in das Handbuch für die Abwicklungsplanung Leitlinien für alle in der BRRD verlangten relevanten Szenarien aufnehmen.

Zieldatum für die Umsetzung: Juni 2018.

Unzureichende Personalressourcen

152

Der SRB ist unterbesetzt seit er seine Tätigkeit unabhängig ausübt (siehe Ziffern 105-110). Trotz einiger Verbesserungen in der letzten Zeit hat das Management des SRB keine ausreichende Personaldecke in der Personalabteilung sichergestellt und die Personalbeschaffung nicht hinreichend priorisiert (siehe Ziffer 116). Bis der SRB seinen Personalbedarf praktisch gedeckt hat, muss die Besetzung des HR-Referats, einschließlich der Einstellung hochqualifizierter Rekrutierungsexperten, ständige Priorität sein.

153

Aus Personalmangel war der SRB bisher nicht in der Lage, den ihm in den Rechtsvorschriften übertragenen Auftrag der Erstellung von Abwicklungsplänen, der Annahme von Abwicklungsbeschlüssen und der Gewährleistung der Harmonisierung und Einheitlichkeit innerhalb des SRM zu erfüllen (siehe Ziffer 114).

Empfehlung 3

Der SRB sollte sich um eine zügigere Personalbeschaffung bemühen und die Personalabteilung mit ausreichend Mitarbeitern ausstatten, sodass sie die Einstellungserfordernisse bewältigen kann. Besonderes Augenmerk sollte auf die Einstellung von Experten für Abwicklung und für Grundsatzfragen gelegt werden, einschließlich bei Stellen, die eine größere Berufserfahrung erfordern. Für den Fall, dass es nicht möglich ist, Mitarbeiter in ausreichender Zahl einzustellen, oder andere Maßnahmen erforderlich werden, sollte der SRB alternative Lösungen erwägen, wie stärkere Inanspruchnahme abgeordneter Beamter oder die Auslagerung von Tätigkeiten.

Zieldatum für die Umsetzung: Juni 2018.

Der Rahmen für die Zusammenarbeit mit den nationalen Abwicklungsbehörden muss verbessert werden

154

Die Aufteilung der operativen Aufgaben zwischen den nationalen Abwicklungsbehörden und dem SRB, einschließlich der Verteilung der Zuständigkeiten ist nach wie vor unklar (siehe Ziffer 122). Die gegenwärtige Personalausstattung der internen Abwicklungsteams ist unzureichend (siehe Ziffern 124-125). Für die Personalausstattung der internen Abwicklungsteams sind sowohl der SRB als auch die nationalen Abwicklungsbehörden zuständig, und der SRB hat keine förmlichen Befugnisse, um auf die Bereitstellung von Mitarbeitern nationaler Abwicklungsbehörden für die internen Abwicklungsteams Einfluss zu nehmen (siehe Ziffer 123). Regelmäßige Probeläufe - unter Einbeziehung der nationalen Abwicklungsbehörden - um zu testen, ob der Abwicklungsprozess funktioniert, finden nicht statt (siehe Ziffer 129).

Empfehlung 4

Der SRB sollte

1. die operative Verteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten mit den nationalen Abwicklungsbehörden klären;
2. sicherstellen, dass die internen Abwicklungsteams über ausreichendes Personal verfügen, auch indem er die nationalen Abwicklungsbehörden gegebenenfalls zur Zuweisung zusätzlicher Bediensteter auffordert;
3. regelmäßig Probeläufe einer Bankenabwicklung durchführen und sicherstellen, dass die nationalen Abwicklungsbehörden umfassend daran beteiligt sind.

Zieldatum für die Umsetzung von Unterempfehlung a): baldmöglichst.

Zieldatum für die Umsetzung von Unterempfehlung b): bis spätestens Ende 2018.

Zieldatum für die Umsetzung von Unterempfehlung c): baldmöglichst und danach auf regelmäßiger Basis.

Die Vereinbarung mit der EZB muss verbessert werden

155

Nach Ansicht des Hofes ist durch die derzeitige Vereinbarung mit der EZB nicht gewährleistet, dass der SRB sämtliche Informationen von der EZB durchgängig und zeitnah erhält (siehe Ziffern 132-133). Außerdem sind nicht alle Teile der Vereinbarung öffentlich zugänglich, was im Widerspruch zum Rechtsrahmen steht (siehe Ziffer 131). Die derzeit zwischen dem SRB und der EZB laufenden Verhandlungen bieten Gelegenheit, diese Probleme umfassend zu beheben.

Empfehlung 5

Der SRB sollte mit der EZB Gespräche im Hinblick auf eine Anpassung der Vereinbarung führen, sodass sichergestellt wird, dass er alle für seine Abwicklungsfunktion erforderlichen Informationen erhält. Im Falle einer Änderung sollte die Vereinbarung wie im Rechtsrahmen vorgeschrieben veröffentlicht werden.

Zieldatum für die Umsetzung: Im Rahmen der laufenden Gespräche mit der EZB, spätestens jedoch bis März 2018.

Der Rechtsrahmen schafft Probleme für den SRB

156

Bei der derzeitigen Rechtslage sind die jeweiligen Mandate von SRB und EZB nicht deckungsgleich. Während der SRB direkt für die Abwicklungsplanung in Bezug auf weniger bedeutende grenzüberschreitend tätige Banken zuständig ist, werden diese Banken von der EZB nur indirekt beaufsichtigt. Dadurch entsteht dem SRB zusätzlicher Aufwand, da er mit vielen zuständigen nationalen Behörden direkt und gesondert kommunizieren muss (siehe Ziffer 135).

157

Nach derzeitigem Stand hat die EZB den Status eines ständigen Beobachters in allen Sitzungen des SRB. Da dies umgekehrt jedoch nicht der Fall ist, hängt der SRB in Bezug auf den Informationsaustausch voll und ganz vom guten Willen der EZB ab (siehe Ziffer 142).

158

Derzeit gestattet der Rechtsrahmen dem SRB nicht, ein Moratorium in Bezug auf eine in Abwicklung befindliche Bank zu verhängen, und auch im aktuellen Vorschlag der Kommission zur Änderung der BRRD ist diese Option für die Zukunft nicht vorgesehen (siehe Ziffer 62).

Empfehlung 6

Im Lichte seiner bisherigen Erfahrungen bei der praktischen Umsetzung des derzeitigen Rechtsrahmens sollte der SRB

1. den Gesetzgeber ersuchen, die einschlägigen Verordnungen anzupassen, um die Mandate der Aufsichts- und der Abwicklungsbehörde in Bezug auf weniger bedeutende grenzüberschreitend tätige Banken in Übereinstimmung zu bringen oder auf andere Weise dafür zu sorgen, dass der SRB alle Informationen erhält;
2. den Gesetzgeber ersuchen, Maßnahmen zu treffen, damit der Informationsfluss über gefährdete Banken und andere laufende Entwicklungen mit Auswirkungen auf den Zuständigkeitsbereich des SRB vonseiten der Aufsichtsbehörde automatischer erfolgt als bisher;
3. den Gesetzgeber ersuchen, außerdem zu erwägen, ob dem SRB die Möglichkeit zur Verhängung eines Moratoriums gegeben werden sollte.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2018.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 28. November 2017 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

BRRD: Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Richtlinie 82/891/EWG des Rates, der Richtlinien 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU und 2013/36/EU sowie der Verordnungen (EU) Nr. 1093/2010 und (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 190)).

DGS: Deposit guarantee scheme (Einlagensicherungssystem)

EBA: Europäische Bankenaufsichtsbehörde

Einlagensicherungsrichtlinie: Richtlinie 2014/49/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über Einlagensicherungssysteme (ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 149).

EuRH: Europäischer Rechnungshof

EZB: Europäische Zentralbank

FOLTF: Failing or likely to fail (ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend)

MoU: Memorandum of understanding (Vereinbarung)

MREL: Minimum requirement for own funds and eligible liabilities (Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten)

NCA: National competent authority (zuständige nationale Behörde)

NRA: National resolution authority (nationale Abwicklungsbehörde)

RC: Resolution College (Abwicklungskollegium)

SRB: Single Resolution Board (Einheitlicher Abwicklungsausschuss)

SREP: Supervisory review and evaluation process (aufsichtlicher Überprüfungs- und Bewertungsprozess)

SRF: Einheitlicher Abwicklungsfonds

SRM: Single Resolution Mechanism (Einheitlicher Abwicklungsmechanismus)

SRM-Verordnung: Verordnung (EU) Nr. 806/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Juli 2014 zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Abwicklungsfonds sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 (ABl. L 225 vom 30.7.2014, S. 1).

SSM: Single Supervisory Mechanism (Einheitlicher Aufsichtsmechanismus)

TRP: Transitional Resolution Plan (vorläufiger Abwicklungsplan)

VZÄ: Vollzeitäquivalent

Glossar

Abwicklung: Abwicklung bedeutet die geordnete Liquidation einer ausfallenden Bank, um die Kontinuität ihrer grundlegenden Funktionen zu gewährleisten und die Finanzstabilität zu wahren. Sie dient ferner dem Schutz öffentlicher Mittel durch geringere Inanspruchnahme außerordentlicher finanzieller Unterstützung aus öffentlichen Mitteln.

Abwicklungskollegien: Diese Gremien, denen Mitglieder aus verschiedenen nationalen Abwicklungsbehörden angehören, werden eingerichtet, um die Zusammenarbeit aller einschlägigen Behörden in allen Phasen der Abwicklung einer grenzüberschreitend tätigen Bankengruppe zu gewährleisten.

Aufsicht: Bankenaufsicht ist die Überwachung der finanziellen Leistungsfähigkeit und der Transaktionen von Banken durch öffentliche Behörden mit dem Ziel sicherzustellen, dass ihre Geschäftstätigkeit zuverlässig und solide ist und im Einklang mit den Regeln und Rechtsvorschriften steht.

Bail-in-Instrument: Abwicklungsinstrument zur Verringerung der Verbindlichkeiten einer Bank, das dazu führt, dass der Nominalwert der Kundeneinlagen und Anleihen zwangsweise reduziert wird. Verbindlichkeiten, die für das Bail-in-Instrument in Betracht kommen, werden als "bail-in-fähig" bezeichnet.

Einlagensicherungssystem: Einlagensicherungssysteme dienen dem Schutz der Einleger, indem sichergestellt wird, dass sie im Fall des Ausfalls einer Bank bis zu einer bestimmten Höhe und innerhalb bestimmter Grenzen vor Verlusten bewahrt werden.

Interne Abwicklungsteams: Gemäß Artikel 83 der SRM-Verordnung kann der Einheitliche Abwicklungsausschuss interne Abwicklungsteams einrichten, die sich aus seinen Mitarbeitern und Mitarbeitern der nationalen Abwicklungsbehörden, einschließlich, falls angezeigt, Beobachtern aus nicht am Euro-Währungsgebiet teilnehmenden Mitgliedstaaten zusammensetzen. Die internen Abwicklungsteams spielen eine zentrale Rolle bei der Zusammenarbeit und Kommunikation zwischen dem SRB und den nationalen Abwicklungsbehörden, wenn es um die Ausarbeitung der Abwicklungspläne geht. Diese Teams werden für alle Banken eingerichtet, die in den Zuständigkeitsbereich des SRB fallen. Sie werden von Koordinatoren geleitet, die aus den Reihen der leitenden Mitarbeiter des SRB ernannt werden.

Kerngeschäftsbereich: Geschäftsbereich, der für eine Bank eine wesentlichen Quelle der Einnahmen oder Gewinne darstellt.

Kritische Funktionen: Tätigkeiten, Dienstleistungen oder Geschäfte einer Bank, deren Einstellung wahrscheinlich eine Störung der Finanzstabilität oder eine Unterbrechung von für die Realwirtschaft wesentlichen Dienstleistungen zur Folge hat.

Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten: Anforderung, die Banken zu jeder Zeit erfüllen müssen, indem sie über Instrumente verfügen, die problemlos für ein Bail-in herangezogen werden können, sodass sichergestellt ist, dass Verluste ausgeglichen und die Banken rekapitalisiert werden können, sollten sie in finanzielle Schwierigkeiten geraten und anschließend abgewickelt werden.

Wesentliche Hindernisse: Schwerwiegende Hindernisse für die Liquidation oder Abwicklung einer Bank, die von den Abwicklungsbehörden bei der Bewertung der Abwicklungsfähigkeit von Banken ermittelt werden. Abwicklungsbehörden verfügen über weitreichende Befugnisse, um die Banken dazu anzuhalten, alle derartigen Hindernisse innerhalb einer bestimmten Frist abzubauen oder zu beseitigen. So kann der SRB von einer Bank verlangen, bestimmte Vermögenswerte zu veräußern, ihre Tätigkeiten einzuschränken bzw. ihre rechtlichen oder operativen Strukturen zu ändern.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von der Prüfungskammer IV - mit dem Schwerpunkt auf den Bereichen "Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft" - unter Vorsitz von Herrn Baudilio Tomé Muguruza, Mitglied des Rechnungshofs, erstellt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Kevin Cardiff, Mitglied des Hofes. Bei der Ausarbeitung des Berichts wurde Herr Cardiff von seinem Kabinettchef Gediminas Mačys und Kabinettattaché Shane Enright sowie von Zacharias Kolias, Direktor und Leitender Manager, und Aufgabenleiter Helmut Kern unterstützt. Zum Prüferteam gehörten Matthias Blaas, Helmut Frank, Vasileia Kalafati, Anna Ludwikowska, Radek Majer, Heikki Kivisto und Natalie Hagmayer.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. (+352) 4398-1
Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-9059-5	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/36431	QJ-AB-17-026-DE-N
HTML	ISBN 978-92-872-9033-5	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/91580	QJ-AB-17-026-DE-Q

© Europäische Union, 2017.

Die Genehmigung zur Wiedergabe oder Vervielfältigung von Fotos oder sonstigem Material, die/das nicht dem Copyright der Europäischen Union unterliegen/unterliegt, muss direkt beim Copyright-Inhaber eingeholt werden.

DIE EU KONTAKTIEREN

Besuch
In der Europäischen Union gibt es Hunderte von „Europe-Direct“-Informationsbüros. Über diesen Link finden Sie ein Informationsbüro in Ihrer Nähe: https://europa.eu/european-union/contact_de

Telefon oder E-Mail
Der Europe-Direct-Dienst beantwortet Ihre Fragen zur Europäischen Union. Kontaktieren Sie Europe Direct

• über die gebührenfreie Rufnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (manche Telefondienstanbieter berechnen allerdings Gebühren),
• über die Standardrufnummer: +32 22999696 oder
• per E-Mail über: https://europa.eu/european-union/contact_de

INFORMATIONEN ÜBER DIE EU

Im Internet
Auf dem Europa-Portal finden Sie Informationen über die Europäische Union in allen Amtssprachen: http://europa.eu

EU-Veröffentlichungen
Beim EU-Bookshop können Sie – zum Teil kostenlos – EU-Veröffentlichungen herunterladen oder bestellen: http://op.europa.eu/eubookshop. Wünschen Sie mehrere Exemplare einer kostenlosen Veröffentlichung, wenden Sie sich an Europe Direct oder das Informationsbüro in Ihrer Nähe (siehe https://europa.eu/european-union/contact_de).

Informationen zum EU-Recht
Informationen zum EU-Recht, darunter alle EU-Rechtsvorschriften seit 1951 in sämtlichen Amtssprachen, finden Sie in EUR-Lex unter http://eur-lex.europa.eu

Offene Daten der EU
Über ihr Offenes Datenportal (http://data.europa.eu/euodp) stellt die EU Datensätze zur Verfügung. Die Daten können zu gewerblichen und nichtgewerblichen Zwecken kostenfrei heruntergeladen werden.