L'instrument PME dans la pratique: un programme efficace et innovant face à ses défis

Synthèse

I

L'instrument dédié aux petites et moyennes entreprises (instrument PME) a été institué dans le contexte du programme-cadre de recherche «Horizon 2020» afin de soutenir l'innovation dans les PME. Il a pour objectif de développer et d'exploiter le potentiel de ces dernières en comblant les lacunes en matière de financement dont pâtissent les projets à haut risque entrepris en phase initiale et en accélérant la commercialisation des résultats de la recherche par le secteur privé. Il s'adresse aux PME innovantes, établies dans l'UE et dans 16 pays associés, qui manifestent une forte ambition de se développer, de croître et de s'internationaliser, et couvre toutes les formes d'innovation.

II

Avec une dotation totale de 3 milliards d'euros pour la période 2014‑2020, l'instrument apporte des subventions à des entreprises à fort potentiel, afin de les aider soit à réaliser des études de faisabilité (phase 1, avec une subvention de 50 000 euros), soit à mener des activités de recherche-développement ainsi que de test de marché (phase 2, avec des montants allant jusqu'à 2,5 millions d'euros). Il offre également une assistance sous la forme d'un accompagnement, d'un tutorat ou d'autres services d'accélération de l'activité (phase 3).

III

Cet audit a porté sur la question de savoir si l'instrument PME soutient l'innovation dans les petites et moyennes entreprises. Nous avons examiné si l'instrument a ciblé le «bon» type de PME, s'il a couvert une zone géographique étendue, si le processus de sélection ainsi que le soutien de la Commission ont été efficaces et si celle-ci a assuré la surveillance et le suivi de l'instrument de façon appropriée afin d'apporter des améliorations. Nous espérons que les observations résultant de nos travaux d'audit ainsi que les recommandations que nous formulons seront prises en considération lors du débat sur la création et la gestion du dispositif appelé à succéder à l'instrument PME à partir de 2020.

IV

Nous avons constaté que l'instrument PME permet de soutenir efficacement les petites et moyennes entreprises dans l'élaboration de leurs projets d'innovation et que la marque UE associée au soutien accordé par l'Union européenne aide les entreprises à attirer des investissements supplémentaires.

V

Cependant, le manque de précision des objectifs et du groupe cible de l'instrument, conjugué aux modifications apportées au cours de la mise en œuvre de ce dernier, a engendré une certaine incertitude pour les parties prenantes. Nous avons constaté que l'instrument est exposé au risque de soutenir des PME qui auraient pu trouver des financements sur le marché.

VI

La participation à l'instrument PME varie sensiblement d'un pays à l'autre. Cela est en partie attribuable à des facteurs externes, mais aussi aux différences dans les niveaux d'aide apportés par les points de contact nationaux et à des insuffisances dans les activités de marketing et de communication de la Commission.

VII

Nous avons observé que les procédures d'évaluation et de sélection ont été améliorées au cours de la durée de vie de l'instrument, avec notamment la présentation orale des projets devant un jury, qui s'avère particulièrement utile pour déterminer quelles sont les meilleures propositions. Un retour réciproque d'information couvrant les différentes étapes de l'évaluation fait toutefois défaut. En outre, certains outils informatiques mal adaptés à leur finalité mettent en péril un processus qui est déjà sous pression.

VIII

Des propositions rejetées font l'objet de nouvelles présentations qui engendrent une charge importante et croissante pour les ressources de gestion et d'évaluation, alors qu'elles n'apportent pas de valeur ajoutée. Non seulement elles entraînent les coûts administratifs à la hausse, mais elles abaissent encore le taux de réussite et découragent donc la participation.

IX

La phase 1 de l'instrument permet de fournir un soutien efficace grâce à sa procédure de sélection simple et rapide, à la marque UE et au fait qu'elle donne accès à des services d'accélération de l'activité. Cependant, elle occasionne des coûts administratifs exagérément élevés pour les services administratifs de la Commission et présente moins d'intérêt dans les pays déjà dotés de programmes du même genre.

X

La phase 2 de l'instrument, qui permet d'apporter un montant de soutien plus élevé dans un but de commercialisation de l'innovation, produit les mêmes effets positifs que la phase 1 et aide en outre les PME à attirer des investissements supplémentaires.

XI

Nous avons toutefois constaté que, pour la plupart des bénéficiaires, le besoin de moyens supplémentaires pour financer leurs efforts d'innovation et commercialiser leurs projets persiste. La Commission n'a guère pris de mesures pour établir des liens entre les besoins de financement des PME et les instruments financiers soutenus par l'UE, et elle connaît mal les besoins financiers des bénéficiaires.

XII

L'accompagnement et les services d'accélération de l'activité peuvent accroître les effets obtenus au moyen de l'instrument, mais ils ont été lancés tardivement, si bien que seul un petit nombre de PME y ont recouru. En outre, ils n'ont pas été suffisamment adaptés aux besoins des bénéficiaires.

XIII

Le suivi des investissements attirés et de l'évolution des entreprises présente un bon rapport coût-efficacité, mais ne permet pas d'évaluer l'impact réel de l'instrument. S'il est vrai que les bénéficiaires sont parvenus à obtenir des investissements en plus des subventions reçues, il existe des disparités entre les pays participants, en ce sens que les PME du nord et de l'ouest de l'Europe parviennent à lever davantage de fonds privés que celles du sud et de l'est.

XIV

Dans le rapport, nous recommandons à la Commission:

• d'améliorer la stratégie de marketing et de communication relative à l'instrument;
• d'améliorer son soutien aux points de contact nationaux (PCN) chargés des PME ainsi qu'au réseau «Entreprise Europe»; d'améliorer la procédure de sélection liée à l'instrument pour optimiser l'utilisation des ressources et financer les meilleures propositions;
• de limiter le nombre de nouvelles présentations autorisé pour une même proposition et de publier les taux de réussite par proposition de projet;
• de proposer aux États membres de lui laisser assurer la gestion de dispositifs similaires à la phase 1;
• de conserver un dispositif similaire à la phase 2 au cours de la prochaine période de programmation, en s'appuyant sur les résultats existants;
• d'optimiser les services d'accélération de l'activité en leur allouant des ressources appropriées;
• de recenser et d'encourager les synergies entre l'instrument PME et les instruments financiers soutenus par l'UE.

Introduction

L'importance des PME et de l'innovation dans l'économie de l'Union européenne

01

D'après le rapport annuel 2017/2018 de la Commission européenne relatif aux petites et moyennes entreprises (PME), ces dernières représentent, dans l'UE, 99 % des sociétés actives et 57 % de la valeur ajoutée dans le secteur non financier, ainsi que 66 % de l'emploi total.

02

Le Parlement européen et le Conseil ont, l'un comme l'autre, souligné l'importance de soutenir l'innovation (en particulier l'innovation radicale) de même que le développement des «jeunes pousses» et des PME. Ils ont constaté que le soutien aux PME et jeunes pousses innovantes est essentiel pour maximaliser le potentiel de l'Europe en matière de croissance et de transformation socio-économique¹. Des études universitaires²,³ ont mis en évidence la relation entre l'entrepreneuriat, l'activité des PME, la croissance économique et la création d'emplois.

03

La stratégie Europe 2020⁴ met en avant l'importance de l'innovation pour stimuler la croissance et l'emploi dans l'Union européenne. L'une de ses sept initiatives phares, «Une Union pour l'innovation», vise à créer un environnement propice à l'innovation pour que les idées innovantes puissent se traduire plus aisément en produits et services générateurs de croissance et d'emplois⁵.

Une attention plus marquée pour les PME et l'innovation dans Horizon 2020

04

Horizon 2020 est le huitième programme-cadre de recherche de l'UE. Son budget de 76,4 milliards d'euros pour la période 2014‑2020 en fait le plus grand programme public de recherche et d'innovation au monde⁶.

05

Dans aucun des précédents programmes-cadres de recherche, l'accent n'a été autant mis sur l'innovation que dans Horizon 2020, avec des montants de financement plus élevés destinés aux activités d'essai, au prototypage, à la R&D guidée par les entreprises et à la promotion d'un entrepreneuriat innovant. Les objectifs en matière de financement à allouer aux PME sont également plus ambitieux que dans tous les programmes-cadres antérieurs: ils prévoient que 20 % au moins du budget combiné des piliers «Primauté dans le domaine des technologies génériques et industrielles» et «Défis de société» (il se monte au total à 9 milliards d'euros) soient versés à des PME.

06

Une enveloppe de 3 milliards d'euros a été allouée à l'instrument dédié aux petites et moyennes entreprises («instrument PME»): cela équivaut à 33 % de l'objectif global en matière de financement alloué aux petites et moyennes entreprises, fixé pour Horizon 2020⁷.

Qu'est-ce que l'instrument PME?

07

L'instrument PME a été institué dans le contexte du programme-cadre de recherche Horizon 2020; il a pour fonction de soutenir l'innovation dans les petites et moyennes entreprises (PME). Il apporte des subventions à des entreprises à fort potentiel, afin de les aider à réaliser des études de faisabilité (phase 1) et à mener des activités de recherche-développement (R&D) ainsi que de test de marché (phase 2). Il offre également une assistance sous la forme d'un accompagnement, d'un tutorat ou d'autres services d'accélération de l'activité (phase 3). Cet instrument, mis à la disposition des PME établies dans les États membres ainsi que dans les pays avec lesquels ont été signés des accords d'association (pays associés)⁸, vise à aider ces entreprises à se développer et à s'internationaliser.

08

L'instrument PME est un dispositif novateur dans la mesure où les PME peuvent y participer en tant que bénéficiaires individuels, sans avoir besoin de faire partie d'un consortium comme l'exigent généralement les programmes-cadres de recherche. Il cible des projets ayant atteint au moins le niveau de maturité technologique 6.

09

L'instrument PME a pour objectif de développer et d'exploiter le potentiel des PME en comblant les lacunes en matière de financement dont pâtissent les activités de recherche et d'innovation à haut risque entreprises en phase initiale et en accélérant la commercialisation des résultats de la recherche par le secteur privé. Destiné aux PME qui manifestent une forte ambition de se développer et de s'internationaliser, il couvre toutes les formes d'innovation, dès lors que chaque activité offre une valeur ajoutée européenne indéniable.

10

La responsabilité de l'élaboration de l'instrument PME appartient à la direction générale de la recherche et de l'innovation de la Commission européenne (DG RTD), sa mise en œuvre étant assurée par l'Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises (EASME).

11

L'instrument comprend trois phases (voir figure 1):

• phase 1 (étude de la faisabilité technique et commerciale d'une idée nouvelle): examen de la faisabilité scientifique et technique ainsi que du potentiel commercial d'une idée nouvelle. Des subventions de 50 000 euros sont accordées, avec un taux de cofinancement par l'UE de 70 %;
• phase 2 (développement et démonstration): perfectionnement d'une innovation à des fins de démonstration, de vérification des performances, d'essai, de création de lignes pilotes, de validation en vue de la première application commerciale et d'autres activités visant à amener cette innovation à un degré de maturité tel qu'elle attirera les investissements et convaincra le marché. Des subventions d'un montant allant jusqu'à 2,5 millions d'euros peuvent être accordées, le taux de cofinancement s'élevant à 70 %;
• phase 3 (soutien supplémentaire de l'UE en vue de la commercialisation): soutien, formation et accompagnement, et facilitation de l'accès au financement à risque. Cette phase combine des services proposés aux bénéficiaires des phases 1 et 2; aucune subvention supplémentaire n'est accordée.

12

Bien que les différentes phases soient désignées par des numéros, l'instrument PME n'est pas séquentiel: il n'est pas nécessaire de mener à bien la phase 1 pour pouvoir participer à la phase 2. Les services de la phase 3 peuvent être prestés à tout moment de la mise en œuvre d'un projet d'innovation, voire après sa pleine réalisation.

L'histoire de l'instrument PME en quelques mots

13

L'instrument PME a été lancé en 2014. Sa conception était inspirée de celle du programme SBIR⁹ des États-Unis. Il était doté d'un modèle «en entonnoir» et devait permettre de réaliser un grand nombre de petits investissements dans des études de faisabilité relatives à des projets d'innovation prometteurs (phase 1), dont les meilleurs passeraient ensuite à la phase 2 et obtiendraient ainsi des montants de financement plus élevés. Toutefois, l'obligation de passer par la phase 1 pour accéder à la phase 2 a été supprimée au cours de l'élaboration de l'instrument, de sorte que les candidats peuvent solliciter directement un financement au titre de l'une ou l'autre de ces phases.

14

Comme les autres volets d'Horizon 2020, l'instrument PME est mis en œuvre au moyen de programmes de travail qui couvrent des périodes de deux ou trois ans; en outre, à chaque nouveau programme de travail, ses caractéristiques peuvent être modifiées en fonction des intentions d'action.

15

Dans les programmes de travail 2014‑2015 et 2016‑2017, le budget de l'instrument PME était divisé en thématiques comme les biotechnologies, la santé et la sécurité, l'idée étant que les PME déposent leur demande au titre du thème qui correspondait le mieux à leur projet.

16

Le programme de travail 2018‑2020 comprenait un projet pilote de Conseil européen de l'innovation (CEI) réunissant l'instrument PME et certains autres programmes tels que l'activité «FET Open» (approche ouverte des technologies futures et émergentes), l'instrument «voie express pour l'innovation» et les prix Horizon 2020. Au niveau de l'instrument PME, les principales modifications apportées dans le cadre du projet pilote de CEI ont été les suivantes:

• une approche ascendante caractérisée par un appel à propositions ouvert n'obligeant pas à rattacher les demandes à une thématique;
• la nécessité, pour les PME, de présenter un «argumentaire» (lors d'un entretien en face-à-face avec un jury constitué d'innovateurs chevronnés) afin d'être sélectionnées pour la phase 2;
• des possibilités accrues de tutorat et d'accompagnement pour tous les bénéficiaires, au titre de la phase 3.

17

En juin 2018, la Commission a présenté une proposition de règlement établissant le programme-cadre pour l'après-2020, «Horizon Europe»¹⁰. Selon cette proposition, le programme-cadre intégrerait, comme troisième pilier, le CEI, qui serait doté d'un budget de 10,5 milliards d'euros, réunirait en lui tout le soutien de l'UE à l'innovation radicale et créatrice de marchés et comprendrait deux instruments: l'«Éclaireur pour la recherche de pointe» et l'«Accélérateur». La phase 1 de l'instrument précédent serait alors définitivement abandonnée, tandis que les actions similaires à celles relevant des phases 2 et 3 seraient couvertes par l'Accélérateur¹¹.

18

En mars 2019, la Commission a revu le programme de travail et a lancé le projet pilote de Conseil européen de l'innovation renforcé pour la période allant de juin 2019 à la fin de 2020. Ce projet, qui vise à faire le lien avec le CEI envisagé dans le cadre du futur Horizon Europe (après 2020), établit une relation plus étroite entre ses composantes et comporte de nettes modifications par rapport à l'instrument PME. La phase 1 a été supprimée et les instruments suivants ont été introduits:

• l'«Éclaireur», qui remplace les anciennes activités «FET Open» (approche ouverte des technologies futures et émergentes) et «FET Proactive» (approche proactive des technologies futures et émergentes);
• l'«Accélérateur», qui remplace la phase 2:
  • mise au point et développement à plus grande échelle d'innovations à haut risque développées par des PME;
  • introduction de l'idée de «caractère non bancable»¹²;
  • subventions pouvant atteindre 2,5 millions d'euros;
  • possibilité d'un apport de fonds propres pouvant atteindre 15 millions d'euros (financement mixte).

19

Le projet pilote de CEI constituait une forme plus évoluée de l'instrument PME tout en restant essentiellement conforme à sa conception initiale, tandis que le projet pilote de CEI renforcé a permis d'introduire des modifications destinées à faciliter le passage au CEI envisagé dans le cadre d'Horizon Europe. L'instrument PME est le principal élément du projet pilote comme du projet pilote renforcé: les deux tiers de leurs budgets respectifs lui sont affectés.

20

La proposition de CEI relevant d'Horizon Europe, qui fait l'objet d'une procédure législative en cours, conserve certaines caractéristiques de l'instrument de départ, par exemple en ce qu'elle reste centrée sur les PME et en ce que les subventions continuent de constituer la seule forme de soutien. Cependant, certains autres aspects, qui sont actuellement à l'étude, doivent encore être mis au point ou être testés¹³.

Étendue et approche de l'audit

21

Le présent rapport spécial est le dernier d'une série de produits de la Cour des comptes européenne sur le thème du soutien financier apporté aux PME innovantes¹⁴. Le Parlement européen et le Conseil ont tous les deux souligné l'importance de soutenir les PME et jeunes pousses innovantes afin de maximaliser le potentiel de l'Europe en matière de croissance. Nous espérons que les observations résultant de nos travaux d'audit ainsi que les recommandations que nous formulons seront prises en considération lors du débat sur le cadre financier pluriannuel, et, plus précisément, sur la création et la gestion du dispositif appelé à succéder à l'instrument PME à partir de 2020.

22

Au cours de cet audit, nous avons examiné si l'instrument PME soutenait efficacement l'innovation dans les petites et moyennes entreprises.

23

L'audit a porté sur les questions de savoir:

• si l'instrument ciblait les «bonnes» PME (c'est-à-dire celles qui possèdent un potentiel d'innovation élevé);
• si, en plus de favoriser l'excellence, il a couvert une zone géographique étendue;
• si la procédure de sélection adoptée par la Commission était conçue de manière à permettre de financer les meilleurs projets;
• si la Commission a efficacement aidé les bénéficiaires;
• si elle a assuré la surveillance et le suivi de l'instrument de façon appropriée afin d'apporter des améliorations.

24

Notre audit a donc porté sur la conception de l'instrument PME, sur sa gestion, sur ses réalisations et sur sa mutation en Conseil européen de l'innovation (y compris le projet pilote). Nous avons examiné les subventions accordées au cours de la période allant de janvier 2014 à mai 2019.

25

Pour cet audit, nous avons réuni des informations probantes provenant de sources diverses:

• un contrôle documentaire;
• une analyse de données;
• des enquêtes auprès de bénéficiaires, de candidats non retenus auxquels a été décerné un label d'excellence, d'évaluateurs à distance et d'agences nationales pour l'innovation;
• des visites d'information en Bulgarie, au Danemark, en Espagne, en France, en Roumanie, au Royaume-Uni et en Slovénie;
• des entretiens avec des représentants des directions générales de la Commission, de l'EASME, de la Banque européenne d'investissement (BEI), du Fonds européen d'investissement (FEI) et d'autres parties prenantes concernées.

26

Pour de plus amples informations sur notre méthodologie d'audit et sur nos sources d'informations probantes, voir l'annexe I.

Observations

Ciblage des bons bénéficiaires

27

Le règlement Horizon 2020¹⁵ prévoit que l'instrument PME cible les PME innovantes qui manifestent une forte ambition de se développer, de croître et de s'internationaliser.

L'instrument PME a changé d'objectifs ainsi que de groupe cible au cours de sa mise en œuvre

28

Lors des entretiens et dans les réponses à nos enquêtes, les parties prenantes ont fait observer que l'instrument PME aurait gagné à ce que son groupe cible et ses objectifs soient plus clairement définis dès sa création.

29

Ce manque de précision, en particulier à propos du type d'entreprises auquel s'adressait l'instrument, a également été épinglé dans le rapport 2014 du groupe consultatif d'experts sur les PME¹⁶. Celui-ci a en effet indiqué que des ressources supplémentaires et une analyse plus approfondie du groupe cible souhaité auraient permis à la Commission d'être plus sûre d'attirer des participants présentant le bon profil.

30

Les objectifs définis dans les programmes de travail successifs ont changé à plusieurs reprises au cours de la mise en œuvre de l'instrument. Les deux premiers programmes de travail (ceux de 2014‑2015 et de 2016‑2017) visaient toutes les innovations non encore introduites sur le marché, susceptibles de stimuler le développement des entreprises. Les programmes de travail du projet pilote de CEI (2018‑2020) et du projet pilote de CEI renforcé (2019‑2020) ont été recentrés sur l'innovation «créatrice de marché». Pour sa part, le programme SBIR a peu évolué depuis sa révision, en 2011¹⁷.

31

Les fréquentes modifications apportées au cours de la (brève) durée de vie de l'instrument PME ont plongé les principaux acteurs, comme les points de contact nationaux (PCN), le réseau «Entreprise Europe» et les candidats, dans la perplexité quant à ce que l'instrument devait financer.

32

Au cours de la mise en œuvre de l'instrument PME, le type d'entreprises ciblées a changé: d'entreprises matures ayant bénéficié des programmes-cadres précédents, on est passé à des entreprises innovantes – et en particulier de jeunes entreprises – sans expérience des programmes-cadres antérieurs. Avec l'introduction, en 2018, de l'approche ascendante et de l'argumentaire dans le cadre du projet pilote de CEI, le «rajeunissement» du groupe des PME bénéficiaires s'est accéléré (voir figure 2).

33

Actuellement, la «pyramide des âges» des bénéficiaires correspond à celle des entreprises décrites dans l'étude de la fondation Nesta¹⁸ relative aux facteurs qui influent sur la croissance des entreprises et sur les différences entre sociétés en ce qui concerne la création d'emplois. Cela indique que le portefeuille actuel de bénéficiaires est plus à même de se développer et de créer des emplois.

34

L'approche ascendante a permis de résoudre le problème observé dans la structure précédente, où les entreprises examinaient les taux effectifs d'octroi de subventions pour déterminer ensuite la «thématique» au titre de laquelle elles sollicitaient un financement. Elle a également simplifié les procédures administratives relatives aux appels à propositions. Dans les situations où il s'avère nécessaire de réserver des fonds à certains domaines d'action jugés prioritaires pour l'UE, il pourrait être approprié d'opter pour une autre approche.

L'introduction tardive de l'idée de «caractère non bancable»

35

L'instrument PME vise à «combl[er] les lacunes en matière de financement qui affectent les activités de recherche et d'innovation à haut risque entreprises en phase initiale»¹⁹. Cependant, les programmes de travail successifs n'ont pas précisé comment cibler les PME qui rencontrent des difficultés pour obtenir des fonds provenant d'autres sources, et l'idée de «caractère non bancable» n'a été introduite qu'avec le projet pilote de CEI renforcé, en 2019.

36

D'après diverses parties prenantes avec lesquelles nous nous sommes entretenus, l'instrument PME risque de remplacer l'investissement privé. C'est aussi ce qui ressort de notre enquête auprès des bénéficiaires. Parmi ceux de la phase 2, 36 % des répondants pensaient que leur projet aurait pu attirer un financement privé et 17 % ont indiqué qu'ils auraient pu financer leur innovation sur les ressources propres de leur entreprise. Lors des entretiens, les membres des jurys ont également confirmé que ce risque était réel (voir figure 3).

37

Les parties prenantes ont toutefois signalé que la subvention de l'UE engendrait un effet d'attraction, aidant ainsi les entreprises bénéficiaires à obtenir par la suite les fonds supplémentaires dont elles ont besoin pour faire avancer leurs projets d'innovation et se développer.

38

La bancabilité d'un projet correspond à une notion complexe qui dépend de plusieurs variables telles que le volume de fonds nécessaire, la période et le prix. Eu égard à sa complexité, la plupart des personnes avec lesquelles nous nous sommes entretenus estimaient qu'il était nécessaire de fournir une définition de la bancabilité et de déterminer de quelle façon celle-ci doit être mesurée.

39

Avant 2019, la bancabilité des projets n'était pas prise en considération dans la procédure de sélection relative à l'instrument PME. De fait, des subventions au titre de ce dernier ont été accordées à des PME qui auraient pu trouver un financement sur le marché. Puisque l'idée de «caractère non bancable» a été introduite, des dispositions claires sur la manière de démontrer ce caractère doivent être adoptées, d'autant que l'association de la marque UE à l'instrument PME et la subvention elle-même attirent des ressources financières supplémentaires pour les projets d'innovation des bénéficiaires.

Couverture géographique

Des niveaux de participation variables d'un pays à l'autre, en partie pour des raisons indépendantes de la volonté de la Commission

40

Le principal facteur qui influe sur la participation à l'instrument PME et sur la réussite des projets est l'excellence. Dès lors, les niveaux d'innovation étant éminemment variables d'un État membre à l'autre, on peut s'attendre à ce que les financements soient répartis de manière inégale. Il ne faut cependant pas oublier qu'avec Horizon 2020, l'UE vise à faire en sorte que les retombées d'une économie centrée sur l'innovation soient maximisées et largement réparties au sein de l'Union²⁰.

41

Les graphiques et les cartes ci-après (figure 4, image 1 et image 2) représentent les statistiques par pays relatives au nombre de demandes présentées et aux montants de financement reçus par rapport au nombre de PME, au PIB et à la population. L'annexe II montre la répartition du financement au titre de l'instrument PME entre les différents États membres (en chiffres absolus et relatifs), le nombre de projets ayant bénéficié de fonds, le nombre de propositions et le taux de réussite par État membre.

42

Ordinairement, dans l'analyse de la mise en œuvre d'Horizon 2020, une distinction est établie entre deux groupes d'États membres: l'EU‑15 et l'EU-13²¹. Dans le cas de l'instrument PME, cette distinction ne permet pas d'expliquer les différences dans les niveaux de financement reçus (voir la première colonne de la figure 4).

43

Plusieurs facteurs influent sur le taux de participation à l'instrument PME et sur le taux de réussite des projets:

1. l'écosystème d'innovation et le nombre de PME dans le pays;
2. l'existence ou non d'une stratégie nationale concernant l'instrument PME;
3. les efforts déployés pour le promouvoir;
4. le soutien apporté par les PCN et le réseau «Entreprise Europe».

44

Certains de ces facteurs sont indépendants de la volonté de la Commission, mais d'autres – tels que le «marketing» et la promotion de l'instrument ou le soutien apporté par les PCN – n'échappent pas à son influence.

45

Les différences de taux de réussite entre les pays s'expliquent en partie par l'inégalité des niveaux d'innovation. La figure 5 montre qu'il existe une forte corrélation entre les taux de réussite dans le cadre de l'instrument PME et l'indice de synthèse de l'innovation du tableau de bord européen de l'innovation (TBEI)²².

46

Les pays participants où les taux de participation et de réussite sont élevés ont pour point commun d'être dotés d'une agence nationale pour l'innovation très active, qui joue le rôle d'intermédiaire auprès des PME innovantes. Inversement, dans les trois États membres où les taux de participation (par rapport au nombre de PME) sont les plus faibles, il n'existe pas d'agence nationale pour l'innovation.

47

Dans notre enquête, nous avons interrogé les agences nationales pour l'innovation sur l'existence de programmes nationaux visant à aider les PME à présenter des demandes de financement au titre de l'instrument PME. Un peu moins de la moitié des agences ont déclaré qu'il existait des programmes de ce type pour la phase 2; pour la phase 1, le taux de réponses positives était de 35 % (voir figure 6). Les répondants ont observé que, depuis la création de l'instrument PME, certaines agences nationales s'étaient mises à préparer les entreprises à recourir à l'instrument tout en revoyant à la baisse les programmes concernés.

48

L'Espagne constitue un bon exemple d'État membre doté d'une stratégie nationale de soutien aux entreprises innovantes potentiellement éligibles à l'instrument PME. Les autorités espagnoles ont mis en place un système visant à «vendre» l'instrument en recherchant activement des entreprises très innovantes et en les aidant à solliciter un financement au titre de l'instrument. L'Espagne est le principal bénéficiaire de celui-ci: elle reçoit près de 20 % de l'ensemble de son budget et est le pays qui compte le plus grand nombre de PME candidates. Bien qu'elle se classe parmi les innovateurs modérés selon le TBEI, son taux de réussite figure parmi les plus élevés. L'Irlande et le Danemark aussi œuvrent activement à promouvoir l'instrument et préparent leurs PME à y participer.

49

Dans les États membres visités où la participation à l'instrument PME est faible (pour ce qui est des montants octroyés et des taux de réussite), l'instrument était mal connu. Le soutien spécifique relatif à l'instrument, sa promotion au niveau national ou les orientations le concernant destinées aux entreprises étaient limités. Les taux de réussite, peu élevés, ont, à leur tour, dissuadé d'autres entreprises de solliciter un financement au titre de l'instrument PME. En outre, l'existence de programmes nationaux similaires, avec des taux de réussite plus élevés, a réduit l'attrait de l'instrument de l'UE pour les entreprises et les collaborateurs externes tels que les consultants.

Une sensibilisation pénalisée par l'absence d'une stratégie ciblée de marketing et de communication au niveau de la Commission

50

L'instrument PME représente une nouvelle forme de soutien au titre des programmes-cadres qui vise essentiellement à aider individuellement des PME dotées de projets très innovants en adoptant une approche axée sur le marché.

51

Les types traditionnels de candidats au programme Horizon 2020 (universités, grandes entreprises et centres de recherche) sont au fait des possibilités de financement offertes au sein de ce programme-cadre. Ces organisations ont l'expérience d'Horizon 2020 ainsi que des programmes-cadres précédents et, souvent, disposent d'agents spécialement chargés de gérer les demandes et les projets. Les entreprises du type que cible l'instrument PME n'ont généralement pas participé aux programmes-cadres précédents et n'ont peut-être même pas tenu compte de la possibilité d'accéder à des fonds publics dans leur stratégie de financement.

52

Nous avons examiné si l'instrument PME a fait l'objet d'une promotion, d'une mise en œuvre et d'un suivi de nature à permettre aux PME d'y accéder facilement, conformément aux dispositions de la décision 2013/743/UE du Conseil. Nous nous sommes également attachés à déterminer dans quelle mesure des techniques de marketing ont été appliquées pour informer les «bonnes» entreprises de l'existence de cette possibilité de financement, ainsi qu'à savoir si des canaux de communication appropriés ont été identifiés et utilisés pour les sensibiliser.

53

La Commission et l'EASME ont disposé d'un budget limité pour lancer des activités de communication et organiser divers événements destinés à réunir des bénéficiaires potentiels de l'instrument PME, principalement des journées d'information sur Horizon 2020. Les rapports publiés par le groupe consultatif d'experts ont mis en lumière l'absence d'une stratégie de marketing pour l'instrument PME ainsi que la nécessité de déterminer quels sont les bons «clients» et d'adapter canaux et outils de communication en conséquence. Le rapport d'évaluation de l'instrument PME²³ présente ces insuffisances comme une explication possible des différences de taux de pénétration de l'instrument dans les pays de l'EU‑28 et attire l'attention sur la nécessité de réexaminer la stratégie de communication et de marketing.

54

S'il est vrai que des efforts ont été consentis pour atteindre les bénéficiaires potentiels, la Commission ne possédait pas une stratégie structurée en matière de marketing et de communication. Elle n'appliquait pas une approche suffisamment ciblée pour sensibiliser davantage les PME innovantes aux possibilités de financement offertes par l'instrument PME.

55

La Commission s'appuie largement sur la promotion assurée au niveau national par les PCN et par le réseau «Entreprise Europe» pour parvenir à une mise en œuvre uniforme de l'instrument PME. Selon elle, les PCN constituent la principale structure pourvoyeuse d'informations et d'assistance pratiques pour les participants potentiels. Les PME ayant une moins bonne connaissance d'Horizon 2020 que les autres participants au programme-cadre (voir point 51), le rôle des PCN est particulièrement important pour elles. Les PCN sont nommés et rétribués par les autorités nationales. Ils ont pour mission de faire en sorte que le programme soit connu et facilement accessible pour tous les candidats potentiels²⁴. Toutefois, comme l'indique le rapport spécial n° 28/2018 de la Cour des comptes européenne²⁵, le niveau d'aide qu'ils fournissent diffère nettement d'un État membre à l'autre. Dans certains pays, ils travaillent à plein temps en tant que PCN; dans d'autres, ils doivent cumuler les tâches d'un PCN avec d'autres activités.

56

Le niveau d'aide apporté par les PCN varie selon les États membres et influe sur le niveau de participation ainsi que sur les taux de réussite. Dans deux États membres seulement sur les six où nous nous sommes rendus, les PCN se consacraient à plein temps à ce rôle. Dans deux États membres, ils animaient des ateliers de rédaction de propositions et participaient à un contrôle préalable des demandes. Un PCN organisait des simulations d'entretien avec un jury. L'activité d'autres PCN se limitait presque exclusivement à l'organisation de journées d'information sur Horizon 2020.

57

Les PCN et le réseau «Entreprise Europe» ont indiqué que la promotion de l'instrument PME avait été essentiellement assurée au niveau national et que la Commission européenne n'avait guère apporté de soutien, car aucune enveloppe spécifique destinée aux activités de diffusion n'est allouée aux PCN dans le cadre du programme.

58

Access4SMEs est une action de coordination et de soutien relevant d'Horizon 2020 et visant à faciliter la coopération transnationale entre les PCN chargés des PME et de l'accès au financement à risque, à accroître leurs compétences et à moderniser leurs outils pour améliorer la qualité du soutien qu'ils apportent²⁶. D'après les personnes interrogées, il s'agit de la principale source d'informations sur l'instrument PME pour les PCN, le réseau «Entreprise Europe» et les bénéficiaires. Cependant, le réseau Access4SMEs n'a été créé qu'en septembre 2016 – près de trois ans après le lancement de l'instrument – et n'existait donc pas à l'époque où ses services auraient été le plus utiles.

Sélection des projets

59

Une procédure de sélection efficace est indispensable pour garantir que les meilleures demandes sont retenues en vue d'un financement. Dès lors, des ressources suffisantes devraient lui être consacrées, et chaque étape de l'évaluation devrait être confiée à des experts qualifiés.

60

L'instrument PME est mis en œuvre au moyen d'un appel à propositions ouvert permanent, avec quatre dates de clôture par an pour chaque phase. Chaque proposition est évaluée à distance par quatre évaluateurs indépendants. Depuis 2018, la procédure de sélection relative aux subventions de la phase 2 comprend une présentation des projets devant un jury; celle-ci constitue une deuxième étape d'évaluation réalisée par un groupe de six experts qui sont, pour la plupart, des investisseurs.

Des ressources limitées en matière d'évaluation et un processus d'évaluation à distance grevé par le nombre élevé de nouvelles présentations

61

À chacune des quatre dates annuelles de clôture, l'EASME reçoit et gère un nombre considérable de propositions pour chaque phase. À la dernière date de clôture de l'appel pour 2018, le nombre de demandes reçues a dépassé 1 800 pour la phase 2 et 2 200 pour la phase 1.

62

Le caractère limité des ressources conjugué au nombre élevé de demandes génère des difficultés en ce qui concerne le processus d'évaluation. Le temps imparti aux évaluateurs pour réaliser et documenter l'évaluation ne dépasse pas 1,6 heure pour la phase 1 et 2,4 heures pour la phase 2, alors que les demandes sont volumineuses: sans les annexes, elles atteignent 10 pages pour la phase 1 et 30 pages pour la phase 2.

63

Lors de notre enquête, seuls 34 % des évaluateurs de la phase 2 ont répondu que les 2,4 heures allouées par la Commission pour évaluer les propositions étaient suffisantes. Le temps moyen nécessaire était de 5,1 heures. Pour la phase 1, 56 % des évaluateurs étaient satisfaits, et le temps nécessaire s'élevait à 3 heures, contre 1,6 heure prévue par la Commission (voir figure 7).

64

Les évaluateurs qui ont répondu à notre enquête étaient globalement satisfaits des orientations et de la formation fournies, mais souhaiteraient qu'un retour d'information sur leurs évaluations leur soit fourni et que des statistiques sur les résultats leur soient communiquées, car ils pourraient ainsi apprécier et améliorer leur performance. Ils ont fait part de préoccupations concernant la formation des nouveaux évaluateurs et l'inévitable variabilité qui en résulterait dans les notes attribuées. Les statistiques fournies par l'EASME confirment que cette variabilité existe bel et bien, et les règles d'Horizon 2020 exigent que 25 % des évaluateurs exercent cette fonction pour la toute première fois.

La présentation des projets devant un jury améliore nettement la procédure de sélection sans empêcher le respect des valeurs cibles en matière de délais d'octroi des subventions

65

L'instauration, en 2018, de la présentation des projets devant un jury a constitué un changement en bien, car elle compense les faiblesses inhérentes à l'évaluation à distance tout en permettant de vérifier si le projet est réalisable et si l'équipe est capable de le mettre en œuvre. Certains éléments restent toutefois perfectibles.

66

Les membres des jurys examinent 20 présentations de projets au cours de chaque semaine d'évaluation et sont censés prendre connaissance au préalable des documents transmis par les candidats. Ceux avec lesquels nous nous sommes entretenus estimaient toutefois que les documents ne leur étaient pas fournis suffisamment à l'avance pour qu'ils puissent examiner jusqu'à 1 600 pages d'informations contenues dans les dossiers.

67

Ils ont également suggéré que la possibilité leur soit donnée d'accéder aux commentaires figurant dans les rapports des évaluateurs à distance. Des connaissances utiles seraient ainsi transmises, avec pour effet d'accroître l'efficience, étant donné le peu de temps disponible pour se préparer à la présentation des projets devant le jury et en discuter. De même, les évaluateurs estimaient que la qualité de leurs évaluations serait améliorée si les commentaires des membres du jury sur les propositions évaluées par leurs soins leur étaient communiqués.

68

Actuellement, les demandes qui parviennent à l'étape de la présentation ne sont soumises à aucun contrôle approfondi systématique. Les membres des jurys ont fait état de la nécessité d'un processus de contrôle «allégé» pour vérifier l'exactitude des informations fournies par les candidats, concernant les brevets, le profil de l'entreprise et la composition de l'équipe.

69

La Commission a fixé la valeur cible maximale en matière de délai d'octroi des subventions (délai compris entre la date de clôture de l'appel à propositions et la signature de la convention de subvention) à trois mois pour la phase 1 et six mois pour la phase 2. Le délai effectif a diminué depuis le lancement du programme et, malgré l'introduction, en 2018, de la présentation des projets devant un jury, l'EASME a signé, cette année-là, 90 % des conventions de subvention dans le délai imparti.

Certains outils informatiques exposent le processus d'évaluation à des risques

70

Les candidats déposent leurs propositions en ligne au moyen du système électronique de soumission de propositions intégré au portail des participants à Horizon 2020.

71

Pour organiser les présentations de projets et composer des jurys possédant les compétences utiles, l'EASME utilise un fichier de tableur vulnérable à une défaillance de nature à entraîner des retards et à compromettre une procédure d'évaluation.

72

Faute d'outils informatiques spécifiques pour les rembourser de leur participation à l'entretien d'évaluation, les candidats sont enregistrés en tant qu'évaluateurs dans le système interne de gestion des experts (EMI). Il est donc possible de les contacter par erreur pour leur demander d'évaluer des propositions.

73

En outre, les modifications apportées à la procédure de sélection en septembre 2019 dans le cadre du projet pilote de CEI renforcé (données financières demandées aux participants et informations sur le niveau de maturité technologique) nécessitent des solutions complémentaires qui n'ont pas encore été développées.

Des ressources d'évaluation sous pression du fait de propositions présentées à plusieurs reprises

74

Dans l'instrument PME, une proposition rejetée peut faire l'objet d'un nombre illimité de nouvelles présentations. Lors de l'évaluation, une proposition resoumise reçoit le même traitement que toute autre demande initiale, et aucune information tirée des évaluations précédentes n'est fournie.

75

Pour le candidat, le surcoût lié à une nouvelle présentation d'une proposition inchangée est négligeable. Le nombre de candidatures resoumises a connu une progression constante et représente maintenant une part non négligeable du nombre total de demandes. Aux dernières dates de clôture de 2018, 66 % des candidatures au titre de la phase 2 correspondaient à des demandes qui avaient déjà été présentées, à au moins deux reprises pour la moitié d'entre elles (voir figure 8).

76

L'augmentation du nombre de candidatures au fil du temps est exclusivement imputable aux présentations effectuées à plusieurs reprises. Le nombre de nouveaux projets présentés pour la phase 2 est resté stable, s'établissant à 500 demandes par clôture (voir figure 9).

77

Les demandes présentées à plusieurs reprises exercent une pression importante et croissante sur les ressources d'évaluation. Pour la période 2015‑2018, le coût de l'évaluation de propositions soumises trois fois ou plus – si l'on ne tient compte que des honoraires des experts effectuant les évaluations à distance – s'est élevé à plus de 4,3 millions d'euros (dont plus de 1,8 million d'euros pour la seule année 2018).

78

Il est ressorti de l'évaluation à mi-parcours d'Horizon 2020 que le nombre excessif de propositions soumises a découragé la participation, a nui à la qualité des évaluations, a ponctionné indûment les ressources et a empêché des propositions de haute qualité d'obtenir un financement.

79

Le taux moyen de réussite des demandes au titre de l'instrument PME s'élève à 4,7 % pour la phase 2 et à 8,6 % pour la phase 1. Cependant, si l'on calcule le taux de réussite par proposition de projet et non par demande présentée, le pourcentage de propositions finalement retenues atteint environ 11,5 % pour la phase 2 et 16,6 % pour la phase 1.

Efficacité du soutien des différentes phases de l'instrument PME

80

Le soutien au titre de l'instrument PME devrait être apporté en temps voulu, être approprié et répondre aux besoins des PME innovantes.

La phase 1 permet d'apporter un soutien utile aux PME, mais certains États membres sont déjà dotés de dispositifs similaires

81

D'après les parties prenantes avec lesquelles nous nous sommes entretenus, la phase 1 et la phase 2 sont véritablement devenues deux programmes différents. La phase 1 permet d'aider les entreprises dépourvues d'expérience des financements publics, comme les petites entreprises informatiques ou les jeunes pousses; la phase 2 est plus complexe, si bien que, pour les entreprises candidates à la phase 1, solliciter un financement au titre de la phase 2 ne va pas sans difficultés.

82

L'écart de taux de réussite entre les entreprises qui passent par la phase 1 avant d'introduire une demande au titre de la phase 2 et celles qui sollicitent directement un financement au titre de cette dernière se réduit depuis le début de la mise en œuvre de l'instrument PME. Toutefois, le taux de réussite relatif à la phase 2 est encore de 50 % plus élevé pour les entreprises qui passent d'abord par la phase 1 (voir figure 10).

83

Les entreprises bénéficiaires de la phase 2 qui étaient passées par la phase 1 ont indiqué que cette dernière leur avait fourni une bonne préparation en les aidant à améliorer leur projet.

84

D'après les parties prenantes avec lesquelles nous nous sommes entretenus dans certains États membres, bon nombre de projets de la phase 1 pourraient aussi bien être mis en œuvre au niveau national, même s'il est vrai que cela s'avérerait difficile dans certains pays.

85

Parmi les agences nationales pour l'innovation ayant répondu à notre enquête, 48 % ont déclaré que, dans leur État membre, il existait des programmes nationaux similaires à la phase 1. Interrogées sur les principaux points forts de cette dernière par rapport aux programmes nationaux, les agences nationales pour l'innovation ont mentionné la procédure de sélection rapide et transparente, la crédibilité apportée par le label UE et l'accès à un accompagnement ainsi qu'à des services d'accélération de l'activité. En outre, elles se sont félicitées de voir que la phase 1 de l'instrument PME, qui avait réussi à attirer un grand nombre d'entreprises innovantes vers le programme de l'UE, avait permis d'atteindre une masse critique.

86

En ce qui concerne le maintien de la phase 1 dans le prochain programme-cadre, 86 % des agences nationales pour l'innovation se sont exprimées en faveur de cette option (voir l'encadré 1 pour des exemples de points de vue d'agences nationales pour l'innovation sur cette question). Ces agences ont indiqué que les services d'accélération de l'activité et d'accompagnement avaient permis aux entreprises bénéficiaires de gagner en professionnalisme dans le traitement des activités d'innovation et, ainsi, de s'étendre et de se développer. Elles avançaient l'idée que le caractère européen de l'appel à propositions incitait les PME à revoir leurs ambitions à la hausse dès les premières étapes de l'élaboration et affirmaient que le processus d'évaluation simple et rapide n'avait pas d'équivalent au niveau national. Celles qui se sont opposées au maintien de la phase 1 (14 %) ont argué de l'absence de valeur ajoutée par rapport aux instruments nationaux/régionaux et du fait que la phase 1 et la phase 2 ne sont pas fortement liées l'une à l'autre.

La phase 1 crée une charge excessive en ce qui concerne la gestion de l'instrument PME

87

Depuis le lancement de l'instrument PME, 3 978 conventions de subvention ont été signées pour la phase 1. L'ensemble du processus engendre une charge administrative considérable en matière d'évaluation, mais aussi d'élaboration et de signature des conventions de subvention, et d'accompagnement. Quatre responsables de projet gèrent environ 1 000 projets par an. Dès lors, le suivi des projets est limité à des contrôles administratifs et ne comporte pas d'évaluation de la qualité de l'étude de faisabilité.

88

Le tableau 1 compare les deux phases du point de vue du coût de l'évaluation à distance par rapport au montant total accordé. Il met en évidence une grande différence de coût entre les phases: le coût d'évaluation relatif (par euro accordé) est dix fois plus élevé pour la phase 1 que pour la phase 2. À titre de comparaison, le coût de l'évaluation dans le secteur du capital-risque privé s'élève à 3 %.

	PHASE 1	PHASE 2
Nombre de propositions évaluées	39 419	20 957
Nombre de propositions évaluées par jour et par évaluateur	5	3
Coût de l'évaluation à distance pour chaque proposition	360 €	600 €
Coût total	14 190 840 €	12 574 200 €
Montant accordé	170 800 000 €	1 760 609 479 €
Coût de l'évaluation/Montant accordé	8,3 %	0,7 %

Source: Cour des comptes européenne.

89

Bien que les frais administratifs supportés soient plus élevés pour la phase 1 que pour la phase 2, la première permet de fournir un soutien efficace grâce à la rapidité de la procédure de sélection au niveau de l'UE, au label UE accordé aux bénéficiaires et à l'accès à des services d'accélération de l'activité. En outre, elle a attiré un grand nombre d'entreprises innovantes vers le programme de l'UE. Elle présente toutefois moins d'intérêt dans les pays déjà dotés de programmes du même genre.

90

La Commission a supprimé la phase 1 à partir de septembre 2019.

La phase 2 permet d'apporter un soutien efficace aux PME

91

Les parties prenantes avec lesquelles nous nous sommes entretenus (représentants des agences nationales pour l'innovation et des PCN, experts en matière d'innovation, évaluateurs, membres de jurys, représentants du réseau «Entreprise Europe» et des associations de PME, et bénéficiaires) portaient toutes un jugement favorable sur la phase 2, en raison de ses nombreux aspects positifs tels que:

• l'intensité du soutien financier qui est apporté lorsque le niveau de maturité technologique est élevé et qui ne peut pas être fourni par les États membres²⁷;
• la mise en concurrence des PME au niveau de l'UE;
• le fait que, en raison de son association avec la marque UE, la phase 2 attire des investissements supplémentaires (voir points 119 et 121);
• la disponibilité d'un accompagnement et de services d'accélération de l'activité;
• les procédures de sélection et d'attribution simples et rapides par rapport à celles des dispositifs nationaux;
• l'accent mis sur la stratégie de «commercialisation» des projets, un plan d'action précisant comment la PME entend gagner des clients et obtenir un avantage concurrentiel devant être établi.

92

Dans notre enquête auprès des agences nationales pour l'innovation, nous avons demandé si, selon elles, la phase 2 devrait être maintenue dans le cadre d'Horizon Europe et pourquoi (voir l'encadré 2 pour des exemples de points de vue d'agences nationales pour l'innovation sur cette question). Toutes les réponses ont été positives.

93

À la question de savoir s'il conviendrait de modifier substantiellement la conception de l'instrument PME, 75 % ont répondu par la négative, 16 % se prononçant en faveur de modifications mineures et 11 % seulement, en faveur de modifications plus profondes. Cela indique que la phase 2 est généralement appréciée sous sa forme actuelle.

94

La phase 2 de l'instrument PME permet d'apporter un soutien efficace aux bénéficiaires. Elle comprend l'octroi d'un marquage UE qui confère de la visibilité aux entreprises et aux projets; elle les aide à attirer des investissements supplémentaires et elle donne accès au réseau de l'UE chargé de l'accompagnement et des services d'accélération de l'activité. Sous sa forme actuelle, elle est très appréciée des agences nationales pour l'innovation interrogées dans le cadre de notre enquête, ainsi que de toutes les parties prenantes avec lesquelles nous nous sommes entretenus.

Les services d'accélération de l'activité, qui relèvent de la phase 3, peuvent être utiles, mais ont été lancés tardivement

95

L'accompagnement et les services d'accélération de l'activité (phase 3) jouent un rôle crucial dans la conception générale de l'instrument PME, puisqu'ils visent à satisfaire les besoins des PME liés à l'innovation au moyen d'un soutien sur mesure, d'un développement des compétences et d'une mise en réseau. Une étude publiée par l'université de Manchester indique que les mesures qui allient soutien direct et soutien indirect donnent de bien meilleurs résultats pour les entreprises (en particulier de petite taille)²⁸.

96

L'accompagnement couvre des questions très diverses, notamment le développement de l'activité, le développement organisationnel, la coopération et le financement. Les bénéficiaires de la phase 1 reçoivent trois jours d'accompagnement et ceux de la phase 2, douze. C'est pour les besoins de l'instrument PME qu'a été mis en place le premier réseau européen de «coaches» chargés du soutien aux bénéficiaires.

97

Les services d'accélération de l'activité sont ouverts aux bénéficiaires de la phase 1 comme à ceux de la phase 2 et couvrent:

• la participation à des salons professionnels et à des conférences;
• la participation à des «journées d'entreprise»;
• la participation à des événements pour investisseurs;
• la participation au sommet des innovateurs du CEI;
• le tutorat;
• la plateforme communautaire du CEI;
• un outil de recherche d'investisseurs compatibles;
• les formations de l'«EIC Academy».

98

Les événements et autres services d'accélération de l'activité relevant de la phase 3 ont essentiellement été centrés sur la mise en relation des PME avec des investisseurs ou des partenaires commerciaux potentiels. L'EASME n'a guère œuvré pour aider les bénéficiaires à trouver des clients potentiels (qu'il s'agisse de grandes entreprises privées ou d'organismes publics passant des marchés publics de solutions innovantes).

99

Les PME bénéficiaires qui ont répondu à notre enquête étaient très satisfaites non seulement du programme d'accompagnement, mais encore des services d'accélération de l'activité auxquels elles avaient recouru, le cas échéant (voir figure 11). Nos visites aux bénéficiaires, ainsi que les réponses des agences nationales pour l'innovation interrogées dans le cadre de notre enquête, ont permis de confirmer cette appréciation positive. Les agences nationales pour l'innovation, de même que les membres du réseau «Entreprise Europe», ont toutefois recommandé que l'EASME:

• coordonne mieux l'organisation des événements avec les acteurs locaux (agences nationales pour l'innovation et réseau «Entreprise Europe»);
• améliore le ciblage du marketing relatif aux services d'accélération de l'activité, pour éviter d'envoyer aux PME des courriels sur des événements ne présentant pas d'intérêt pour elles;
• étudie les possibilités de collaboration avec des institutions nationales de développement susceptibles de proposer des possibilités d'investissement aux bénéficiaires de l'instrument PME.

100

Les experts en matière d'innovation avec lesquels nous nous sommes entretenus estiment que les services d'accélération de l'activité devraient agir côté demande en recensant de gros clients professionnels potentiels pour les PME et en facilitant la participation de ces dernières à des marchés publics de solutions innovantes.

101

Pour sa part, la phase 3 du programme SBIR est axée sur les marchés publics. Aux États-Unis, les agences fédérales dont le budget annuel de R&D dépasse 100 millions de dollars sont tenues d'en allouer 3,2 %, sous la forme de marchés publics, aux bénéficiaires du programme SBIR. En 2015, les marchés signés entre ceux-ci et les agences fédérales des États-Unis se sont chiffrés à 1,3 milliard de dollars, alors que les subventions dans leur ensemble se sont montées à 1,2 milliard de dollars²⁹.

102

Dans ses orientations sur la passation de marchés de solutions innovantes³⁰, la Commission reconnaît l'importance des marchés publics pour l'innovation dans les PME et les jeunes pousses. D'après ce qu'elle indique dans ce document, «en jouant le rôle de client principal, les acheteurs publics peuvent donner l'occasion aux entreprises innovantes de tester leurs nouvelles solutions en conditions réelles. En outre, en devenant leur client et en augmentant ainsi leur chiffre d'affaires, les pouvoirs adjudicateurs peuvent encourager d'autres investisseurs – à la fois publics et privés – à investir dans leurs activités.» À ce jour, toutefois, la Commission n'a pas inclus, parmi les services d'accélération de l'activité, de dispositif relatif aux marchés publics de solutions innovantes qui permette de mettre les bénéficiaires de l'instrument PME en relation avec les agences de l'UE ou les institutions nationales.

103

Les divers services d'accélération de l'activité ont été peu utilisés jusqu'à présent: les taux de participation des bénéficiaires interrogés dans le cadre de notre enquête s'échelonnaient de 12 % pour les prestations «EIC Academy» à 40 % pour les salons professionnels et les conférences (voir figure 12). Cela s'explique en partie par le fait que certains services n'ont démarré que fin 2017, près de quatre ans après le lancement de l'instrument.

L'efficacité de l'instrument PME n'a pas été évaluée et son futur rôle dans Horizon Europe reste à déterminer

104

Désireuse d'apporter en temps utile une contribution à l'élaboration du nouveau règlement, la Commission a procédé, dans les premières années d'existence de l'instrument PME et malgré l'absence de données matures (voir figure 13), à plusieurs évaluations telles que:

• l'évaluation à mi-parcours de l'instrument PME, publiée en février 2017, alors qu'aucun projet d'innovation relevant de la phase 2 n'avait encore été mené à bien;
• l'évaluation à mi-parcours du programme Horizon 2020, publiée en mai 2017 et présentant le même problème;
• l'analyse d'impact d'Horizon Europe, publiée en juin 2018. À cette date, quelque 200 entreprises seulement avaient pleinement réalisé leurs projets d'innovation de la phase 2. En outre, l'impact réel d'un projet d'innovation n'apparaît généralement qu'après quelques années.

105

Eu égard au caractère novateur du programme et à l'absence de résultats antérieurs, l'instrument PME a été évalué sur la seule base des données de départ et des projets achevés de la phase 1, sans qu'il soit tenu compte des résultats des projets de la phase 2. Les consultations réalisées et les rapports indépendants établis pour la conception du CEI dans le cadre d'Horizon Europe (voir annexe II) présentaient la même insuffisance. La Commission n'a donc pas pu fonder la conception du CEI pour Horizon Europe sur une analyse complète de la mise en œuvre de l'instrument PME, des résultats qu'il a produits et de son impact.

Attirer les investissements après un financement par l'instrument PME

106

L'un des objectifs de l'instrument PME consiste à faciliter l'accès aux capitaux privés et à établir des liens avec les instruments financiers bénéficiant du concours de l'UE³¹. D'après la décision 2013/743/UE du Conseil, «des liens avec les instruments financiers […] sont prévus: par exemple, les PME qui auront accompli avec succès les phases 1 et/ou 2 seront prioritaires au sein d'une enveloppe budgétaire réservée».

La Commission connaît mal les besoins de financement généraux des bénéficiaires et n'a pas établi de liens avec les instruments financiers de l'UE

107

L'EASME ne collecte pas systématiquement d'informations sur les besoins financiers supplémentaires liés au développement complet de leurs projets par les bénéficiaires de la phase 2. En 2016, elle a mené sa dernière enquête en date visant à évaluer ces besoins, mais sans poser de questions sur la source de financement préférée ou sur l'utilisation prévue des fonds.

108

En 2018, la DG RTD a invité la BEI à effectuer une étude sur l'accès des bénéficiaires de l'instrument PME au financement, étude qui a ensuite servi à étayer l'analyse d'impact d'Horizon Europe³². Pour établir son rapport, la BEI s'est appuyée sur des évaluations précédentes et sur une enquête auprès d'un échantillon de bénéficiaires. Toutefois, l'échantillon n'était pas représentatif et 24 bénéficiaires seulement ont répondu. Le rapport ne donne donc qu'un aperçu limité des besoins financiers réels des bénéficiaires de l'instrument PME.

109

Notre enquête représentative (voir annexe I) a fourni quelques indications sur les besoins financiers des bénéficiaires de la phase 2. En particulier:

• les trois quarts des répondants ont affirmé avoir besoin d'un financement supplémentaire de 7,1 millions d'euros en moyenne;
• parmi les répondants qui recherchaient des fonds supplémentaires, 70 % se sont déclarés intéressés par des investissements en capital-risque et 48 % étaient disposés à accepter des instruments de dette tels que des prêts ou des lignes de crédit.

110

Le type de financement recherché varie avec l'âge de l'entreprise: les jeunes PME sont davantage intéressées par des apports de fonds propres que les entreprises plus anciennes (voir figure 14).

111

La plupart des bénéficiaires de l'instrument PME auraient besoin de moyens supplémentaires pour financer leurs efforts d'innovation et commercialiser leurs projets en la matière. Toutefois, la Commission connaît mal les besoins financiers des bénéficiaires.

112

Dans le cadre financier pluriannuel relatif à la période 2014‑2020, l'UE a lancé une vaste gamme d'instruments financiers destinés à soutenir l'innovation dans les PME³³. Cependant, 64 % des bénéficiaires ayant répondu à notre enquête ne connaissaient pas ces instruments.

113

Dans son rapport sur l'accès des bénéficiaires de l'instrument PME au financement³⁴, la BEI a tiré les conclusions suivantes, corroborées par notre enquête et nos entretiens avec des bénéficiaires:

• il existe un déficit de financement pour les bénéficiaires de l'instrument PME lorsque les projets sortent de la phase 2;
• les subventions donnent un signal positif aux pourvoyeurs de capitaux privés;
• les informations disponibles relatives aux instruments financiers sont fragmentaires et la communication entre les pourvoyeurs de capitaux privés et publics est insuffisante.

114

Un rapport établi en 2016 par le groupe consultatif d'experts³⁵ a attiré l'attention sur le manque de synergies entre les différentes interventions financières de l'UE et sur la nécessité de coordonner l'instrument PME avec les autres investisseurs publics afin de mieux répondre aux besoins de financement des projets après l'achèvement de la phase 2.

115

Nous avons analysé la liste des bénéficiaires de fonds de capital-risque couverts par l'UE et gérés par la BEI et le FEI, et nous avons constaté que, fin 2018, 16 bénéficiaires de l'instrument PME seulement (dont huit bénéficiaires de la phase 2) avaient reçu un soutien financier de ce type. Dans cinq cas, l'investissement de l'instrument financier avait été réalisé avant l'octroi de la subvention au titre de l'instrument PME.

116

L'un des objectifs de l'instrument PME, depuis sa création, consiste à établir des liens avec les instruments financiers soutenus par l'UE. Cependant, la Commission a pris très peu de mesures à cet effet: elle n'a pas réservé de fonds pour les bénéficiaires de l'instrument PME et beaucoup de ceux-ci ne connaissent pas ces instruments financiers.

Les bénéficiaires attirent des investissements supplémentaires, mais à des niveaux variables selon les pays de l'UE

117

Les conventions de subvention de l'instrument PME n'obligent pas les bénéficiaires à établir des rapports après l'achèvement de leur projet. Au lieu de cela, l'EASME assure le suivi de l'évolution des bénéficiaires après le versement de la subvention au moyen de deux sources de bases de données gérées par des contractants externes:

• la source n° 1 est utilisée pour évaluer les investissements attirés par les bénéficiaires de l'instrument PME. La base de données est alimentée moyennant la collecte d'informations sur les cycles d'investissement publiées en ligne. Pour évaluer la fiabilité de cette source, nous avons opéré des contrôles sur un échantillon aléatoire de 30 bénéficiaires de la phase 2, contrôles qui ont permis de confirmer les chiffres tirés des informations disponibles en ligne;
• la source n° 2 est employée pour suivre l'évolution, dans le temps, de la performance des bénéficiaires de l'instrument PME du point de vue du chiffre d'affaires, du revenu net, des flux de trésorerie et du niveau d'emploi.

118

Les informations recueillies directement auprès des bénéficiaires peuvent s'avérer moins fiables en raison de la partialité liée à l'autodéclaration. En outre, l'utilisation d'informations fournies par des tiers présente un meilleur rapport coût-efficacité. Cela étant, les deux sources d'informations utilisées sont incomplètes:

• la source n° 1 sous-estime le montant réel des investissements attirés par les bénéficiaires de l'instrument PME, faute de connaître la quantité d'investissements par endettement et par apport de fonds propres qui ne sont pas déclarés en ligne;
• la source n° 2 ne fournit des informations complètes que pour environ 60 % de l'ensemble des bénéficiaires de l'instrument PME³⁶.

119

D'après les informations disponibles en ligne, le ratio investissement/subvention est de 2,9 pour les bénéficiaires de la phase 2 qui ont reçu une subvention au titre de l'instrument PME en 2014 et en 2015 et qui ont clôturé leurs projets d'innovation en 2017. La figure 15 illustre l'évolution des montants d'investissement supplémentaires obtenus par les bénéficiaires dans les années suivant l'octroi d'un soutien au titre de l'instrument PME.

120

Ces chiffres ne tiennent pas compte des cycles d'investissement qui ne donnent pas lieu à déclaration en ligne, comme la majorité des petits apports de fonds propres et la quasi-totalité des capitaux d'emprunt apportés par des banques, des fonds et d'autres acteurs financiers. Les données publiées en ligne relatives aux investissements obtenus concernent seulement 11 % des bénéficiaires de la phase 2.

121

Par ailleurs, la plupart des bénéficiaires de cette phase (78 % de ceux qui ont répondu à notre enquête) ont déclaré que le financement obtenu les avait aidés à mobiliser des fonds supplémentaires pour satisfaire leurs besoins liés à l'innovation. La capacité réelle des bénéficiaires d'attirer des investissements est donc probablement supérieure à ce qui a été déduit des informations disponibles en ligne.

122

D'après les informations fournies par des tiers (source n° 1, voir point 117) corroborées par des données collectées dans les rapports sur les projets, il existe, chez les bénéficiaires de l'instrument PME, une tendance positive en matière de croissance structurelle: environ 75 % ont connu une augmentation de leurs produits d'exploitation depuis la demande de subvention et 67 % ont augmenté leurs effectifs.

123

L'élaboration d'une stratégie de veille économique efficace nécessite un ensemble exhaustif d'indicateurs d'impact reposant sur des données fiables ainsi qu'un profilage automatique complet des entreprises qui présentent des propositions de projets et qui sont sélectionnées pour l'octroi d'une subvention. Elle pourrait aider:

• à repérer des constantes et des déséquilibres potentiels en matière de participation;
• à établir un lien entre les valeurs des indicateurs d'impact et les groupes de participants, apportant ainsi de précieuses informations sur les moyens de maximaliser l'impact global de l'instrument.

124

Avec le projet pilote de CEI renforcé, l'instrument PME a fait l'objet d'améliorations du point de vue du profilage des entreprises, car les nouveaux formulaires administratifs permettent de recueillir des informations sur les cycles d'investissement antérieurs, des données financières et des informations sur la structure de propriété des entreprises qui présentent des propositions. À ce jour, toutefois, des informations sur le sexe des actionnaires, qui est un des critères examinés par les membres des jurys, n'ont pas été systématiquement collectées au stade de la présentation des projets.

125

Il existe de nettes différences entre les pays participants, en ce sens que les bénéficiaires de la phase 2 dans le nord et l'ouest de l'Europe parviennent à attirer davantage de fonds privés que les PME du sud et de l'est (voir figure 16)³⁷. Ces écarts s'expliquent en partie par les disparités entre les marchés de capital-risque de ces pays.

126

Les résultats de notre enquête auprès des bénéficiaires semblent indiquer que l'emplacement géographique constitue un facteur déterminant de la propension des entreprises à rechercher un apport de fonds propres et/ou un investissement par endettement. Ainsi, 84 % des répondants dans les pays nordiques et au Royaume-Uni, contre 54 % en Espagne et 42 % en Italie, entendaient rechercher des apports de fonds propres.

127

Le groupe consultatif d'experts sur les PME a soulevé la question des disparités entre pays et des différences de culture en ce qui concerne l'utilisation des instruments fondés sur le marché, et il a recommandé de cartographier le paysage européen en la matière afin de mieux connaître les co-investisseurs potentiels et de vérifier si les opérateurs transfrontaliers sont capables de remédier à certains déficits de financement lorsque les systèmes nationaux ne le font pas. D'après lui, des plateformes et des événements spécifiques pourraient être utiles à cet égard³⁸.

128

L'image 3 représente les flux d'investissements supplémentaires de plus de 10 millions d'euros à destination des pays des bénéficiaires, ventilés par pays d'origine. Sur les 1,8 milliard d'euros d'investissements supplémentaires attirés par les bénéficiaires de la phase 2 (voir point 119), quelque 400 millions d'euros ont été fournis par des investisseurs ayant leur siège social aux États-Unis et 181 millions d'euros, par des investisseurs établis en Chine. Le principal investisseur apportant des fonds aux bénéficiaires de la phase 2 est basé aux États-Unis, et trois des cinq investissements les plus importants (plus de 50 millions d'euros) proviennent d'investisseurs sis en dehors de l'UE.

Conclusions et recommandations

129

Nous avons constaté que l'instrument PME permet de soutenir efficacement les petites et moyennes entreprises dans l'élaboration de leurs projets d'innovation et que la marque UE les aide à attirer des investissements supplémentaires. Toutefois, des liens avec les instruments financiers soutenus par l'UE qui pourraient permettre aux bénéficiaires de se développer et de commercialiser leurs projets d'innovation n'ont pas été établis. La phase 1 et la phase 2 de l'instrument apportent toutes les deux un soutien efficace aux PME, bien que les coûts administratifs liés à la phase 1 soient excessifs. La Commission gère l'instrument de façon correcte. Le nombre élevé de demandes resoumises et l'insuffisance des ressources ont nui à la procédure de sélection et au développement des services d'accélération de l'activité.

130

Toutes les recommandations sont applicables au dispositif qui succédera à l'instrument PME dans le cadre d'Horizon Europe.

Ciblage des bons bénéficiaires

131

Le manque de précision des objectifs et du groupe cible de l'instrument, conjugué aux modifications qui ont été apportées au cours de sa mise en œuvre, a été source d'incertitude pour les parties prenantes. Le profil actuel des entreprises correspond au modèle universitaire des entreprises à fort potentiel de croissance, mais l'instrument soutient des PME qui auraient pu trouver des financements sur le marché (voir points 28 à 39).

Couverture géographique

132

La participation à l'instrument varie sensiblement d'un pays à l'autre, en partie pour des raisons indépendantes de la volonté de la Commission, mais aussi à cause des différences dans les niveaux d'aide apportés par les PCN et le réseau «Entreprise Europe» (voir point 43, point 45 et figure 5). La Commission a consacré un budget limité à l'organisation d'événements et d'activités de communication, mais sa démarche de marketing et de communication n'était pas structurée et n'a pas été suffisamment bien ciblée pour permettre d'atteindre les «bonnes» entreprises (voir points 40 à 58).

Recommandation n° 1 – Améliorer la stratégie de communication et le soutien aux points de contact nationaux, en particulier dans les États membres où les niveaux de participation sont les plus faibles

La Commission devrait:

1. mieux axer sa stratégie de marketing et de communication afin de sensibiliser davantage les PME ciblées aux possibilités de financement offertes par l'instrument et par le dispositif qui lui succédera dans Horizon Europe;
2. améliorer son soutien aux points de contact nationaux chargés des PME et au réseau «Entreprise Europe», en encourageant les projets d'apprentissage auprès des pairs ainsi que l'échange de bonnes pratiques et en veillant à ce que le soutien au réseau des PCN en cause fonctionne dès le lancement du prochain programme-cadre.

Quand? Au plus tard en 2021.

Sélection des projets

133

Les procédures d'évaluation et de sélection ont été améliorées au cours de la durée de vie de l'instrument, avec notamment l'intervention d'un jury qui s'avère particulièrement utile pour déterminer quelles sont les meilleures propositions tout en respectant la valeur cible en matière de délai d'octroi des subventions (voir points 65 à 69).

134

Les notes attribuées lors de l'évaluation à distance sont variables, ce qui s'explique en partie par le caractère limité des ressources et le nombre élevé de demandes. La formation des évaluateurs est appréciée, mais un retour d'information supplémentaire pourrait être introduit à plusieurs niveaux. Les outils informatiques utilisés ne sont pas adaptés à leur finalité et exposent le processus d'évaluation à des risques (voir points 61 à 64 et 70 à 73).

135

Des propositions rejetées font l'objet de nouvelles présentations qui engendrent une charge importante et croissante pour les ressources de gestion et d'évaluation, entraînant ainsi les coûts administratifs à la hausse. En outre, elles abaissent le taux de réussite et découragent donc la participation (voir points 74 à 79).

Recommandation n° 2 – Améliorer la procédure de sélection

Pour optimiser l'utilisation des ressources et garantir une sélection efficace des meilleures propositions, la Commission devrait améliorer la procédure de sélection:

1. en accordant davantage de temps aux évaluateurs pour faire leur travail;
2. en mettant en place un canal d'échange réciproque d'informations entre les évaluateurs à distance et les membres des jurys afin de permettre à ces derniers d'accéder à l'évaluation à distance et de fournir aux évaluateurs un retour d'information sur la qualité de leurs travaux;
3. en développant des outils informatiques ad hoc pour gérer avec fiabilité la procédure d'évaluation;
4. en limitant le nombre de nouvelles présentations autorisé pour une même proposition, ce qui permettra de libérer des ressources actuellement employées pour évaluer à plusieurs reprises des candidatures identiques introduites lors de plusieurs clôtures successives;
5. en publiant les taux de réussite par proposition de projet, ce qui favoriserait la participation d'un plus grand nombre de PME possédant d'excellents projets d'innovation.

Quand? Au plus tard en 2021.

Efficacité du soutien des différentes phases de l'instrument PME

136

La phase 1 permet de fournir un soutien efficace grâce à la procédure de sélection rapide, au label UE accordé aux bénéficiaires et à l'accès à des services d'accélération de l'activité. En outre, elle a attiré un grand nombre d'entreprises innovantes vers le programme de l'UE. Cependant, elle crée une charge excessive pour les services administratifs de la Commission responsables de l'instrument, et certains pays sont déjà dotés de dispositifs similaires (voir points 81 à 89). La phase 1 est abandonnée depuis septembre 2019.

137

La phase 2 de l'instrument PME permet d'apporter un soutien efficace aux bénéficiaires et sa forme actuelle est très appréciée de toutes les parties prenantes. Elle comprend l'octroi d'un marquage UE, qui confère de la visibilité aux entreprises et aux projets; elle les aide à attirer des investissements supplémentaires, et elle donne accès au réseau de l'UE chargé de l'accompagnement et des services d'accélération de l'activité (voir points 91 à 94).

Recommandation n° 3 – Remplacer la phase 1 et développer davantage le soutien aux PME fourni au titre de la phase 2

La Commission devrait:

1. proposer aux États membres de lui laisser assurer la gestion d'un dispositif similaire à la phase 1;
2. fournir aux bénéficiaires de ce dispositif un accès à un accompagnement ainsi qu'à des services d'accélération de l'activité, et leur octroyer un marquage UE;
3. conserver un dispositif similaire à la phase 2 dans le Conseil européen de l'innovation relevant d'Horizon Europe, en s'appuyant sur les résultats du projet pilote de CEI.

Quand? Au plus tard en 2021.

138

L'accompagnement et les services d'accélération de l'activité peuvent accroître les effets obtenus au moyen de l'instrument, mais ils ont été lancés tardivement, si bien qu'ils ne sont pas suffisamment visibles et que seul un petit nombre des PME y ont recouru. Les ressources qui leur sont affectées sont limitées, et les services eux-mêmes pourraient être davantage adaptés aux besoins et mieux cibler la demande (voir points 95 à 103).

Recommandation n° 4 – Améliorer les services d'accélération de l'activité

La Commission devrait améliorer les services d'accélération de l'activité en leur allouant des ressources appropriées, pour:

1. faire en sorte qu'ils soient plus adaptés aux besoins;
2. y sensibiliser davantage les bénéficiaires, en adoptant une approche de communication ciblée;
3. agir davantage côté demande en établissant des liens avec de gros clients privés potentiels et au moyen de marchés publics axés sur les projets innovants.

Quand? Au plus tard en 2022.

Attirer les investissements après un financement par l'instrument PME

139

Pour la plupart des bénéficiaires de l'instrument PME, le besoin de moyens supplémentaires pour financer leurs efforts d'innovation et commercialiser leurs projets en la matière persiste. Cependant, la Commission a pris très peu de mesures pour établir des liens avec les instruments financiers soutenus par l'UE et n'a pas étudié les possibilités de coopération avec des institutions nationales de développement. En outre, beaucoup de bénéficiaires ignorent l'existence de ces instruments financiers et la Commission connaît mal leurs besoins financiers. Dans son rapport 2018 sur l'accès des bénéficiaires au financement, la BEI a confirmé que les informations disponibles relatives aux instruments financiers sont fragmentaires et que la communication entre les pourvoyeurs de capitaux privés et publics est insuffisante (voir points 107 à 116).

Recommandation n° 5 – Établir des liens avec les instruments financiers

La Commission devrait:

1. collecter régulièrement des informations sur les montants et le type de financement dont les bénéficiaires de l'instrument PME ont besoin, tout au long de la mise en œuvre de leur projet d'innovation;
2. informer les bénéficiaires de l'existence de divers instruments financiers au niveau de l'UE ainsi qu'au niveau national et leur délivrer des conseils sur les instruments qui répondraient le mieux à leurs besoins financiers;
3. recenser et encourager les synergies avec les instruments financiers soutenus par l'UE afin d'aider les bénéficiaires de l'instrument PME à trouver des fonds;
4. collaborer avec les États membres et les institutions nationales de développement afin de promouvoir les instruments financiers soutenus au niveau national susceptibles de satisfaire les besoins financiers des bénéficiaires de l'instrument PME.

Quand? Au plus tard en 2022.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 10 décembre 2019.

Annexes

Annexe I – Méthodologie

• Examen de documents publics et de documents internes de la Commission tels que bases juridiques, lignes directrices, analyses d'impact, rapports d'évaluation et de suivi, propositions d'actes législatifs, communications, documents de prise de position et autres documents pertinents;
• analyse de données tirées de plusieurs sources: CORDA, Business Objects, tableau de bord de l'innovation et ressources web;
• questionnaires en ligne adressés en mars 2019 à:
• 390 bénéficiaires et candidats non retenus ayant reçu un label d'excellence, sélectionnés de manière aléatoire, avec un taux de réponse de 71 % (taux de réponse de 88 % parmi les bénéficiaires de la phase 2),
• 158 évaluateurs à distance sélectionnés de manière aléatoire, avec un taux de réponse de 96 %,
• 32 agences nationales pour l'innovation et organismes similaires, avec un taux de réponse de 100 %;
• visites d'information dans des ministères, des agences pour l'innovation, auprès de points de contact nationaux, au sein du réseau «Entreprise Europe», à des bénéficiaires et à d'autres parties prenantes concernées en Bulgarie, au Danemark, en Espagne, en France, en Roumanie, au Royaume-Uni et en Slovénie;
• panel d'experts en innovation indépendants, issus de différents domaines;
• entretiens avec des experts de l'innovation ayant un lien avec l'instrument PME, comme des membres de jurys ou du groupe consultatif d'experts sur les PME constitué pour Horizon 2020 et des représentants de cabinets de conseil;
• participation, en qualité d'observateurs, à des présentations de projets devant les jurys (deuxième étape de la procédure de sélection relative à la phase 2), ainsi qu'à un événement concernant les services d'accélération de l'activité;
• entretiens avec des agents de la Commission (DG RTD, DG CONNECT, EASME et REA), de la BEI et du FEI.

Annexe II – Statistiques

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données communiquées par l'EASME.

Annexe III – De l'idée à la proposition relative au Conseil européen de l'innovation dans le cadre d'Horizon Europe

• En juin 2015, lors de la conférence sur l'espace européen de la recherche intitulée A new start for Europe: Opening up to an ERA of Innovation, la Commission avance l'idée d'un conseil européen de l'innovation.
• Au printemps 2016, la Commission lance un appel à idées afin d'obtenir des contributions à la conception du projet pilote de CEI. Cette consultation publique lui permet de recueillir des points de vue de parties prenantes sur l'innovation de rupture, créatrice de marchés, sur les lacunes de l'actuel cadre de soutien à l'innovation et sur les attributions potentielles d'un conseil européen de l'innovation³⁹.
• Le 13 juillet 2016, la Commission organise un atelier avec plus de 100 parties prenantes venant du secteur privé, du secteur public et du secteur de la recherche, afin d'examiner les résultats de l'appel à propositions⁴⁰.
• En novembre 2016, la Commission lance l'initiative en faveur des start-up et des scale-up, qui vise à réunir dans un même cadre tout un ensemble d'actions tant existantes que nouvelles destinées à aider les jeunes pousses ainsi que les entreprises désireuses d'étendre leurs activités⁴¹.
• En janvier 2017, la Commission crée le groupe d'innovateurs de haut niveau chargé du Conseil européen de l'innovation, qui reçoit pour mission de l'aider à instaurer le CEI. Ce groupe, composé d'entrepreneurs, d'investisseurs et d'experts en matière d'innovation, se réunit à six reprises entre mars 2017 et décembre 2018. Il établit un ensemble complet de recommandations clés en janvier 2018⁴².
• Le 7 juin 2018, la Commission présente une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant Horizon Europe⁴³. Ce texte est accompagné d'une analyse d'impact⁴⁴.

Sigles, acronymes et abréviations

BEI: Banque européenne d'investissement

CEI: Conseil européen de l'innovation

DG RTD: direction générale de la recherche et de l'innovation de la Commission

EASME: Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises

FEI: Fonds européen d'investissement

PCN: point de contact national

PIB: produit intérieur brut

PME: petites et moyennes entreprises

R&D: recherche et développement

SBIR: programme de financement de la recherche et de l'innovation en faveur des petites entreprises («Small Business Innovation Research») des États-Unis

TBEI: tableau de bord européen de l'innovation

Glossaire

Appel à propositions: document invitant des bénéficiaires potentiels à présenter des demandes, publié par une entité publique qui annonce son intention de financer des projets qui atteindront les objectifs spécifiés.

Bénéficiaire: personne physique ou morale qui reçoit une subvention ou un prêt financés sur le budget de l'UE.

Date de clôture: date limite à laquelle les propositions doivent être présentées, pour un cycle de financement donné.

Financement mixte: combinaison de subventions et de prêts ou de participations provenant de sources publiques et privées.

Innovation de rupture: produit, service ou procédé qui bouleverse les marchés existants en détrônant les entreprises et les technologies qui occupent les premières places et en imposant une nouvelle échelle de valeurs.

Innovation radicale: produit, service ou procédé introduisant une technologie inédite ou un nouveau modèle d'activité qui induit un changement révolutionnaire, générant ainsi un avantage concurrentiel appréciable.

Instrument financier: soutien financier provenant du budget de l'UE et prenant la forme de participations, de quasi-participations, de prêts ou de garanties, ou d'autres instruments de partage des risques.

Pays associé: tout pays tiers partie à un accord international conclu avec l'Union européenne. Les pays associés au programme-cadre Horizon 2020 y participent aux mêmes conditions que les entités juridiques établies dans les États membres de l'UE.

Point de contact national: entité nationale instituée et financée par le gouvernement d'un État membre de l'UE ou d'un pays associé à un programme-cadre de recherche afin d'apporter soutien et conseils, au niveau national, aux candidats au programme Horizon 2020 ainsi qu'à ses bénéficiaires.

Portail des participants: point d'accès unique en ligne destiné aux candidats à Horizon 2020 et aux bénéficiaires de ce programme, et permettant de connaître les possibilités de financement, d'accéder aux documents et aux orientations, de déposer des propositions de projets et de gérer par voie électronique les subventions et les contrats d'experts. Voir http://ec.europa.eu/research/participants/portal.

Tableau de bord européen de l'innovation: analyse comparative de la performance en matière d'innovation des États membres de l'UE, d'autres pays d'Europe et d'États voisins.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre IV (Réglementation des marchés et économie concurrentielle), présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour, assisté de: M. Raphael Debets, chef de cabinet; M. John Sweeney, manager principal; M. Juan Antonio Vazquez Rivera, chef de mission; MM. Alvaro Garrido-Lestache Angulo, Wayne Codd et Marco Montorio, auditeurs.

De gauche à droite: John Sweeney, Marco Montorio, Raphael Debets, Juan Antonio Vazquez Rivera, Wayne Codd, Alex Brenninkmeijer, Alvaro Garrido-Lestache Angulo.

Notes

¹ A New Horizon for Europe, Impact Assessment of the 9^th EU Framework Programme for Research and Innovation.

² The vital 6 per cent. How high-growth innovative businesses generate prosperity and jobs, Nesta (National Endowment for Science, Technology and the Arts), 2009.

³ Henrekson, M., et Johansson, D., 2010. «Gazelles as job creators: a survey and interpretation of the evidence», Small Business Economics, vol. 35, 227-244, p. 240.

⁴ Communication de la Commission, Europe 2020, Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive, COM(2010) 2020.

⁵ http://ec.europa.eu/research/innovation-union/index_en.cfm

⁶ Règlement (UE) n° 1291/2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020».

⁷ Idem.

⁸ http://ec.europa.eu/research/bitlys/h2020_associated_countries.html

⁹ https://www.sbir.gov/about/about-sbir

¹⁰ COM(2018) 435, Proposition de règlement portant établissement du programme-cadre «Horizon Europe», juin 2018.

¹¹ En avril 2019, la Commission, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord général provisoire sur Horizon Europe.

¹² La foire aux questions sur le CEI définit le caractère non bancable comme l'incapacité d'attirer des financements suffisants.

¹³ Par exemple l'apport d'un soutien financier aux projets sous la forme d'une prise de participation et la reconnaissance partielle des procédures de sélection suivies pour d'autres appels à propositions ou d'autres programmes.

¹⁴ Rapports spéciaux relatifs aux garanties (rapport spécial n° 20/2017 sur le mécanisme de garantie pour les PME) et au capital-risque (rapport spécial n° 17/2019).

¹⁵ Règlement (UE) n° 1291/2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020».

¹⁶ Expert Advisory Group on Innovation in SMEs, Annual Report, 2014.

¹⁷ https://sbir.nih.gov/reauthorization#eligibilityDiv

¹⁸ Nesta, document de travail n° 11/02, A look at business growth and contraction in Europe.

¹⁹ Règlement (UE) n° 1291/2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020».

²⁰ Considérant 14 de la décision 2013/743/UE du Conseil.

²¹ Par «États membres de l'EU-13», on entend la Bulgarie, la Tchéquie, l'Estonie, la Croatie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie, les «pays de l'EU‑15» étant les 15 autres États membres de l'Union européenne.

²² https://ec.europa.eu/growth/industry/innovation/facts-figures/scoreboards_fr

²³ Evaluation of the SME instrument and the activities under Horizon 2020 Work Programme Innovation in SMEs, février 2017.

²⁴ http://ec.europa.eu/research/participants/data/support/ncp/h2020-standards-principles_en.pdf

²⁵ Rapport spécial n° 28/2018 intitulé «La plupart des mesures de simplification intégrées dans Horizon 2020 ont facilité la vie des bénéficiaires, mais des améliorations restent possibles».

²⁶ http://www.access4smes.eu/project/#_goal

²⁷ Règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur.

²⁸ «The Impact of Direct Support to R&D and Innovation in Firms», Compendium of Evidence on the Effectiveness of Innovation Policy Intervention, août 2012.

²⁹ Informations sur le programme SBIR communiquées par l'Office of Investment & Innovation de la Small Business Administration, décembre 2016.

³⁰ Communication C(2018) 3051 de la Commission, 15.5.2018.

³¹ Règlement (UE) n° 1291/2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020».

³² Groupe consultatif InnovFin de la BEI, Improving Access to Finance for Beneficiaries of the SME Instrument, mars 2018.

³³ Entre autres, l'initiative en matière d'accès au financement à risque (InnovFin) dans le cadre d'Horizon 2020, les instruments pour l'accès des PME au financement (COSME) et le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI).

³⁴ Groupe consultatif InnovFin de la BEI, Improving Access to Finance for Beneficiaries of the SME Instrument, mars 2018.

³⁵ Horizon 2020 Expert Advisory Group on Innovation in SMEs, Annual Report, 2016.

³⁶ Source: EASME.

³⁷ Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données communiquées par l'EASME. Les pays pour lesquels l'indexation des ressources web n'a pas permis de détecter d'investissements supplémentaires ne figurent pas dans le graphique.

³⁸ Horizon 2020 Expert Advisory Group on Innovation in SMEs, Consultation on the EU Strategic Work Programme 2018‑2020, juin 2016.

³⁹ Ideas for an EIC, Overview of Responses to the Call for Ideas, 2016.

⁴⁰ Ideas for an EIC - Summary of a validation workshop with stakeholders held on 13 July 2016.

⁴¹ COM(2016) 733 final, Les grands acteurs européens de demain: l'initiative en faveur des start-up et des scale-up, novembre 2016.

⁴² Europe is back: Accelerating breakthrough innovation, Independent High-Level Group of Innovators on establishing a European Innovation Council, janvier 2018.

⁴³ COM(2018) 435 final, Proposition de règlement portant établissement du programme-cadre «Horizon Europe», juin 2018.

⁴⁴ SWD(2018) 307 final, Commission staff working document, Impact assessment, juin 2018.

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	22.1.2019
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	6.11.2019
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	10.12.2019
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	16.1.2020

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