
El Instrumento PYME en acción: un programa eficaz e innovador que se enfrenta a dificultades
Sobre el presente informe:
Con un presupuesto de 3 000 millones de euros para el período 2014‑2020, el Instrumento PYME se esfuerza por apoyar la innovación en las pymes y empresas emergentes colmando las lagunas que existen en la financiación y potenciando la comercialización de los resultados de la investigación.
El Tribunal examinó si el Instrumento PYME genera los beneficios esperados y concluyó que proporciona una asistencia eficaz a las pymes en el desarrollo de sus proyectos de innovación y que contar con la marca de la UE ayuda a las empresas a atraer inversión adicional. La Comisión gestiona el instrumento de forma competente, pero el Tribunal recomienda mejorar la selección de los beneficiarios, la cobertura geográfica y la selección de los proyectos. Asimismo, se puede hacer más por atraer financiación adicional que ayudaría a llevar al mercado proyectos de innovación.
Como se ha rediseñado el Instrumento PYME para el período de 2021‑2027 como parte del Consejo Europeo de Innovación, el Tribunal formula recomendaciones en particular para mantener aspectos de su diseño, mejorar la selección de los proyectos, mejorar los servicios de aceleración empresarial y crear sinergias con otros instrumentos financieros.
Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo con arreglo al artículo 287, apartado 4, segundo párrafo, del TFUE.
Resumen
IEl Instrumento PYME se creó en el marco del programa marco de investigación Horizonte 2020 para dar apoyo a la innovación en las pequeñas y medianas empresas (pymes). Su objetivo es desarrollar y explotar el potencial de las pymes colmando las lagunas que existen en la financiación de la fase inicial de los proyectos de alto riesgo y potenciando la comercialización por el sector privado de los resultados de la investigación. Está orientado a las pymes innovadoras de la UE y de los 16 países asociados de la UE que muestren una ambición fuerte por desarrollarse, crecer e internacionalizarse en todo tipo de innovaciones.
IICon un presupuesto global de 3 000 millones de euros para el período 2014‑2020, el instrumento concede subvenciones a empresas con un alto potencial para apoyarlas en el desarrollo de un estudio de viabilidad (hasta 50 000 euros en la fase 1) o en la realización de investigación y desarrollo y pruebas de mercado (2,5 millones en la fase 2). También puede proporcionar asistencia a través de la orientación, la tutorización u otros servicios de aceleración empresarial (fase 3).
IIIEn la presente fiscalización, el Tribunal valoró si el Instrumento PYME apoya la innovación de las pequeñas y medianas empresas. Examinó si se ha orientado al tipo correcto de pymes, si ha logrado una cobertura geográfica amplia, si el proceso de selección y el apoyo de la Comisión fueron eficaces, y si la Comisión supervisó e hizo un seguimiento adecuado del instrumento, con objeto de realizar mejoras. El Tribunal espera que las observaciones procedentes de su auditoría y las recomendaciones realizadas contribuyan al debate sobre la creación y la administración del sucesor del Instrumento PYME a partir de 2020.
IVEl Tribunal constató que el Instrumento PYME proporciona un apoyo eficaz a estas para desarrollar sus proyectos de innovación y que contar con la marca de la UE, generada por recibir apoyo de esta, ayuda a las empresas a atraer inversión adicional.
VSin embargo, los objetivos y metas generales del instrumento, junto con los cambios introducidos durante su aplicación, han originado cierta incertidumbre en las partes interesadas. El Tribunal detectó un riesgo de que el instrumento financie algunas pymes que podrían haber sido financiadas por el mercado.
VILa participación en el Instrumento PYME varía notablemente entre los distintos países. Esto se debe en parte a factores externos, pero también a los distintos niveles de apoyo ofrecidos por los puntos de contacto nacionales y a las limitaciones de las actividades de comercialización y comunicación de la Comisión.
VIIEl Tribunal constató que se han realizado mejoras en los procedimientos de evaluación y selección durante el período de vigencia del instrumento, con la presentación oral de propuestas de proyectos a un grupo de miembros del jurado, que ha sido una novedad especialmente útil para identificar las mejores propuestas. Sin embargo, falta una comunicación bidireccional entre las fases de evaluación, y además, algunas herramientas informáticas no son adecuadas para el uso previsto, lo que afecta al proceso, que ya está sometido a una gran presión.
VIIILa nueva presentación de propuestas ya rechazadas constituye una pérdida importante y creciente de recursos de evaluación y gestión y no aporta un valor añadido. No solo incrementa los costes administrativos, sino que reduce la tasa de éxito, lo que desincentiva la participación.
IXLa fase 1 del instrumento proporciona un apoyo eficaz gracias a su proceso de selección sencillo y rápido, a la marca de la UE y al acceso a servicios de aceleración empresarial que ofrece. Sin embargo, impone costes administrativos desproporcionadamente altos a la administración de la Comisión y su importancia es limitada en países en los que ya existen programas similares.
XLa fase 2 del instrumento, que proporciona un nivel de apoyo más alto con el objetivo de introducir la innovación en el mercado, presenta los mismos resultados positivos que la fase 1 y ayuda también a las pymes a conseguir inversión adicional.
XINo obstante, el Tribunal constata que la mayoría de los beneficiarios siguen necesitando financiación adicional para apoyar sus esfuerzos innovadores y llevar sus proyectos al mercado. La Comisión ha tomado pocas medidas para crear vínculos entre las necesidades financieras de las pymes y los instrumentos financieros respaldados por la UE, y su conocimiento de las necesidades financieras de los beneficiarios es limitado.
XIILa orientación y los servicios de aceleración empresarial tienen el potencial de ampliar los efectos del instrumento, pero como se pusieron en marcha tarde, solo una pequeña parte de las pymes ha utilizado dichos servicios. Además, no se han adaptado lo suficiente a las necesidades de los beneficiarios.
XIIILa supervisión de la inversión obtenida y de la evolución de las empresas es rentable desde el punto de vista coste-eficacia, pero no evalúa el verdadero impacto del instrumento. Aunque los beneficiarios han conseguido atraer inversiones, además de las subvenciones recibidas, existen desequilibrios entre los países participantes: las pymes del norte y del oeste de Europa obtienen más financiación privada que las del sur y el este de Europa.
XIVEn el informe, el Tribunal recomienda que la Comisión:
- mejore la estrategia de comercialización y comunicación del instrumento;
- mejore su apoyo a los puntos de contacto nacionales para las pymes y a la Red Europea para las Empresas y perfeccione el procedimiento de selección del instrumento para aprovechar mejor los recursos y financiar las mejores propuestas;
- limite el número de veces que se puede presentar de nuevo una propuesta y publique la tasa de éxito por propuesta de proyecto;
- proponga a los Estados miembros que la Comisión gestione programas similares a la fase 1;
- mantenga un programa similar a la fase 2 en el siguiente período de programación, basándose en los resultados existentes;
- mejore los servicios de aceleración empresarial mediante la asignación de recursos apropiados;
- identifique y promueva sinergias entre el Instrumento PYME y los instrumentos financieros respaldados por la UE.
Introducción
Importancia de las pymes y de la innovación en la economía de la UE
01De acuerdo con el informe anual de la Comisión Europea sobre las pymes de 2017/2018, estas representan el 99 % de las empresas que operan en el sector empresarial no financiero de la UE, el 66 % del empleo total y el 57 % del valor añadido en el sector empresarial no financiero de la UE.
02Tanto el Parlamento Europeo como el Consejo han subrayado la importancia de apoyar la innovación (en particular, la innovación de vanguardia) y el crecimiento de las empresas emergentes y de las pymes. Han observado que el apoyo a las pymes y a las empresas emergentes innovadoras es esencial para maximizar el potencial de crecimiento y de transformación socioeconómica de Europa1. Algunos estudios académicos2,3 han demostrado la relación entre el espíritu empresarial, la actividad de las pymes, el crecimiento económico y la creación de empleo.
03La Estrategia Europa 20204 destaca la importancia de la innovación para impulsar el crecimiento y el empleo en la UE. La «Unión por la innovación» es una de las siete iniciativas emblemáticas de la Estrategia, cuyo objetivo consiste en crear un entorno propicio para la innovación que facilite la transformación de grandes ideas en productos y servicios que generen crecimiento económico y empleo5.
Mayor atención a las pymes y a la innovación en Horizonte 2020
04Horizonte 2020 es el octavo programa marco de investigación de la UE. Con un presupuesto de 76 400 millones de euros para el período comprendido entre 2014 y 2020, constituye el mayor programa público de investigación e innovación del mundo6.
05Horizonte 2020 ha otorgado más importancia a la innovación que cualquiera de sus predecesores, proporcionando más financiación para los ensayos, el desarrollo de prototipos, la I+D impulsada por las empresas y la promoción del espíritu empresarial innovador. Horizonte 2020 también ha fijado un objetivo más ambicioso en materia de asignación de fondos a las pymes que cualquier otro programa marco anterior: las pymes deberían recibir un mínimo del 20 % del presupuesto total combinado de 9 000 millones de euros en el marco de los pilares de «liderazgo en tecnologías industriales y de capacitación» y «retos de la sociedad».
06Se ha destinado un presupuesto de 3 000 millones de euros al Instrumento PYME, lo que supone el 33 % del objetivo de las pymes para todo el programa Horizonte 20207.
¿Qué es el Instrumento PYME?
07El Instrumento PYME se creó en el marco del programa marco de investigación Horizonte 2020 para dar apoyo a la innovación en las pequeñas y medianas empresas (pymes). Proporciona subvenciones a empresas con un alto potencial para apoyarlas en el desarrollo de un estudio de viabilidad (fase 1) y en la realización de investigación y desarrollo (I+D) y pruebas de mercado (fase 2). También puede proporcionar asistencia a través de la orientación, la tutorización u otros servicios de aceleración empresarial (fase 3). Disponible para las pymes en los Estados miembros y en países que han firmado acuerdos de asociación (países asociados)8, el Instrumento PYME tiene el objetivo de ayudar a las empresas a crecer e internacionalizarse.
08El Instrumento PYME es novedoso ya que permite a dichas empresas participar como beneficiarios únicos sin formar parte necesariamente de un consorcio, como se requiere generalmente en los programas marco de investigación. Se orienta a proyectos que hayan alcanzado al menos el nivel 6 de madurez tecnológica.
09El objetivo del Instrumento PYME es desarrollar y explotar el potencial para las pymes colmando las lagunas que existen en la financiación de la fase inicial de la investigación e innovación de alto riesgo y potenciando la comercialización por el sector privado de los resultados de la investigación. Está orientado a las pymes que muestren una ambición fuerte por crecer e internacionalizarse y se facilitará a todos los tipos de innovación, en los que cada actividad tenga un claro valor añadido europeo.
10La DG Investigación e Innovación de la Comisión Europea es responsable de la elaboración de políticas con respecto al Instrumento PYME, mientras que la ejecución corre a cargo de la Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas (EASME).
11El instrumento está compuesto por tres fases (véase la ilustración 1):
- Fase 1 (investigación de la viabilidad técnica y comercial de una idea de negocio): estudiar la viabilidad científica o técnica y el potencial comercial de nuevas ideas. Se conceden subvenciones de 50 000 euros con un porcentaje de cofinanciación de la UE del 70 %.
- Fase 2 (desarrollo y demostración): desarrollo de la innovación con fines de demostración, verificación del rendimiento, pruebas, desarrollo de líneas piloto, validación para la replicación comercial y otras actividades orientadas a preparar la innovación para la inversión y lograr la madurez para la asimilación por el mercado. Se pueden conceder subvenciones de hasta 2,5 millones de euros con un porcentaje de cofinanciación del 70 %.
- Fase 3 (apoyo adicional de la UE para la entrada en el mercado): proporcionar apoyo, formación y orientación, así como facilitar el acceso a financiación de riesgo. Esta fase consiste en un conjunto de servicios ofrecidos a los beneficiarios en las fases 1 y 2. No se conceden subvenciones adicionales en esta fase.
Aunque las distintas fases están numeradas, el Instrumento PYME no es secuencial: no es necesario completar la fase 1 para participar en la fase 2. Los servicios ofrecidos en la fase 3 se pueden prestar en cualquier momento durante la aplicación del proyecto de innovación, o incluso después de su finalización.
Ilustración 1
El Instrumento PYME: estructura y distribución del presupuesto
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
Breve historia del Instrumento PYME
13El Instrumento PYME se creó en 2014 y su diseño se basó en el programa estadounidense SBIR9. Su «modelo de embudo» transformaría un gran número de inversiones de bajo nivel en estudios de viabilidad para proyectos de innovación prometedores (fase 1) y los mejores avanzarían a la fase 2 y a un mayor nivel de financiación. Sin embargo, la obligación de pasar por la fase 1 antes de la fase 2 se eliminó en la fase de diseño, lo que permitió a los solicitantes optar directamente por cualquiera de las dos.
14Al igual que otras partes de Horizonte 2020, el Instrumento PYME se ejecuta a través de programas de trabajo, que abarcan períodos de dos o tres años, y con cada programa de trabajo, las características del instrumento pueden modificarse en función de las intenciones políticas.
15Los programas de trabajo de 2014‑2015 y de 2016‑2017 dividieron el presupuesto del Instrumento PYME en bloques temáticos, como la biotecnología, la salud o la seguridad. Las pymes se presentarían al bloque que más se ajustara a su proyecto.
16El programa de trabajo para el período 2018‑2020 contenía un «proyecto piloto del Consejo Europeo de Innovación (EIC)», que agrupaba al Instrumento PYME con algunos programas: Tecnologías Futuras y Emergentes (FET Open), Vía Rápida hacia la Innovación (FTI) y los premios de Horizonte 2020. Los principales cambios introducidos en el marco del proyecto piloto del Consejo Europeo de Innovación que afectaban al Instrumento PYME eran los siguientes:
- un enfoque ascendente en una convocatoria abierta sin necesidad de solicitar un bloque temático concreto;
- una presentación formulada por las pymes para la selección en la fase 2: entrevistas presenciales con un grupo de innovadores con experiencia;
- un aumento de las oportunidades de tutorización y orientación para todos los beneficiarios en la fase 3.
En junio de 2018, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento por el que se crea Horizonte Europa para el período posterior a 202010. La propuesta prevé un Consejo Europeo de Innovación como tercer pilar en un programa marco con un presupuesto de 10 500 millones de euros que fusionaría todo el apoyo de la UE en innovación de vanguardia creadora de mercados en un único lugar y dispondría de dos instrumentos: el Explorador («Pathfinder») de investigación avanzada y el Acelerador («Accelerator»). Por lo tanto, se interrumpiría definitivamente la fase 1 anterior y las acciones similares a las de las anteriores fases 2 y 3 se incluirían en el Acelerador11.
18En marzo de 2019, la Comisión modificó el programa de trabajo y lanzó el «proyecto piloto mejorado de Consejo Europeo de Innovación» que se ejecutará entre junio de 2019 y el final de 2020. El proyecto piloto mejorado del Consejo Europeo de Innovación representa una transición hacia el Consejo Europeo de Innovación propuesto en el marco de Horizonte Europa (posterior a 2020) que crea una relación más estrecha entre las partes constituyentes e introduce cambios importantes en el Instrumento PYME. La fase 1 se interrumpió y se introdujeron los siguientes instrumentos:
- el «Explorador», que reemplazaba a los anteriores FET-Open y FET-Proactive;
- el «Acelerador”, que reemplazaba a la fase 2 anterior:
- desarrollo y expansión de la innovación de alto riesgo por parte de las pymes;
- introducción del concepto de «no financiable»12;
- subvenciones de hasta 2,5 millones de euros;
- opción de aportación de capital de hasta 15 millones de euros (combinación de financiaciones).
El proyecto piloto del Consejo Europeo de Innovación representó una evolución del Instrumento PYME, esencialmente en consonancia con su diseño original, mientras que el proyecto piloto mejorado del Consejo Europeo de Innovación introdujo cambios para facilitar una transición hacia el Consejo Europeo de Innovación propuesto en el marco de Horizonte Europa. El Instrumento PYME es el elemento más importante tanto del proyecto piloto del Consejo Europeo de Innovación como del proyecto piloto mejorado del Consejo Europeo de Innovación, y representa aproximadamente dos tercios de los respectivos presupuestos.
20La propuesta del Consejo Europeo de Innovación en el marco de Horizonte Europa, que se encuentra actualmente en procedimiento legislativo, mantiene algunos elementos del instrumento como la atención continuada a las pymes y las ayudas consistentes exclusivamente en subvenciones. Sin embargo, otros aspectos considerados todavía tienen que desarrollarse o probarse13.
Alcance y enfoque de la fiscalización
21El presente informe especial es el último de una serie de publicaciones del Tribunal en las que se examina el apoyo financiero a las pymes innovadoras14. Tanto el Parlamento Europeo como el Consejo han subrayado la importancia de apoyar a las pymes y empresas emergentes innovadoras para maximizar el potencial de crecimiento de Europa. El Tribunal espera que las observaciones procedentes de su auditoría y las recomendaciones realizadas alimenten el debate del marco financiero plurianual sobre la creación y la administración del sucesor del Instrumento PYME a partir de 2020.
22En la presente fiscalización, el Tribunal examinó si el Instrumento PYME apoyaba con eficacia la innovación en las pymes.
23La fiscalización examinó si:
- el instrumento se orientó a las «pymes adecuadas» (es decir, a aquellas con un alto potencial de innovación);
- además de buscar la excelencia, el instrumento logró su cobertura geográfica;
- el proceso de selección de la Comisión estaba concebido para financiar los mejores proyectos;
- la Comisión proporcionó un apoyo eficaz a los beneficiarios;
- la Comisión supervisó y realizó un seguimiento adecuado del instrumento con el fin de realizar mejoras.
La auditoría del Tribunal, por tanto, se centró en el diseño, la gestión y los resultados del Instrumento PYME, así como en su evolución hacia el Consejo Europeo de Innovación, incluido el programa piloto del Consejo Europeo de Innovación. El Tribunal incluyó en su fiscalización las subvenciones concedidas durante el período comprendido entre enero de 2014 y mayo de 2019.
25La fiscalización combinó pruebas procedentes de diversas fuentes:
- un análisis de los documentos;
- un estudio analítico de los datos;
- encuestas a beneficiarios, solicitantes rechazados que han recibido un sello de excelencia, evaluadores a distancia y agencias nacionales de innovación;
- visitas de información a Bulgaria, Dinamarca, Eslovenia, España, Francia, Rumanía y el Reino Unido;
- entrevistas con direcciones generales de la Comisión, la EASME, el Banco Europeo de Inversiones (BEI), el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) y otras partes interesadas relevantes.
Para más información sobre la metodología de auditoría y las fuentes probatorias del Tribunal, véase el anexo I.
Observaciones
Dirigirse a los beneficiarios correctos
27De conformidad con el Reglamento sobre Horizonte 202015, el Instrumento PYME se orienta a pymes innovadoras con una ambición fuerte por desarrollarse, crecer e internacionalizarse.
Los objetivos y el grupo destinatario del Instrumento PYME se han modificado durante su ejecución
28Las partes interesadas del Instrumento PYME señalaron en las entrevistas y en las respuestas a las encuestas del Tribunal que el Instrumento PYME se habría beneficiado de una definición más precisa de sus destinatarios y de sus objetivos en su creación.
29Esta ambigüedad, especialmente en relación con el tipo de empresas a las que se dirige el Instrumento PYME, también se destacó en el informe de 2014 del Grupo Consultivo de Expertos sobre las Pymes16. Según dicho grupo, contar con recursos adicionales y con un análisis más profundo del grupo destinatario habría permitido reforzar la confianza de la Comisión en la captación del tipo correcto de solicitantes.
30Los objetivos de los sucesivos programas de trabajo se modificaron en numerosas ocasiones durante la aplicación. Los dos primeros programas de trabajo (2014‑2015 y 2016‑2017) se centraron en cualquier innovación que impulsara el crecimiento de la empresa y que fuera nueva en el mercado. Los programas de trabajo para el proyecto piloto del Consejo Europeo de Innovación (2018‑2020) y el proyecto piloto mejorado del Consejo Europeo de Innovación (2019‑2020) desplazaron su orientación a la innovación «creadora de mercados». En comparación, el programa SBIR ha cambiado muy poco desde su renovación en 201117.
31Los frecuentes cambios introducidos durante la breve duración del Instrumento PYME han generado confusión entre los principales agentes, como los puntos de contacto nacionales, la Red Europea para las Empresas y los solicitantes, sobre lo que se debería financiar.
32Durante la ejecución del Instrumento PYME, el tipo de empresas destinatarias ha pasado de empresas maduras que habían participado en anteriores programas marco, a empresas innovadoras y, en particular, a empresas jóvenes sin experiencia previa en programas marco. La introducción en 2018 del enfoque ascendente y de la presentación en el marco del proyecto piloto de Consejo Europeo de Innovación tuvieron por efecto una aceleración del rejuvenecimiento del grupo de pymes (véase la ilustración 2).
Ilustración 2
Antigüedad de las pymes financiadas de la fase 2 por año de convocatoria
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.
El perfil de edad actual de los beneficiarios coincide con el de las empresas identificadas en el estudio de Nesta18 sobre los factores de crecimiento y las diferencias en la creación de empleo de las empresas. Esto indica que la actual cartera de beneficiarios está mejor posicionada para generar crecimiento y creación de empleo.
34El enfoque ascendente ha resuelto el problema detectado con la estructura anterior, en la que las empresas seleccionarían el «tema» sobre el que solicitar ayuda basándose en las distintas tasas de éxito de la adjudicación. También ha simplificado los procedimientos administrativos para las convocatorias. Es posible que se requiera un enfoque alternativo cuando sea necesario delimitar ámbitos específicos considerados prioritarios para la UE.
Introducción tardía del concepto de «no financiable»
35El objetivo del Instrumento PYME es colmar «las lagunas que existen en la financiación de la fase inicial de la investigación e innovación de alto riesgo»19. Sin embargo, los sucesivos programas de trabajo no han especificado cómo dirigirse a las pymes con dificultades para obtener financiación de otras fuentes, y el concepto de «no financiable» no se introdujo hasta 2019 con el proyecto piloto mejorado del Consejo Europeo de Innovación.
36De acuerdo con varias partes interesadas entrevistadas, existe un riesgo de que el Instrumento PYME desplace a la inversión privada, lo que se vio reflejado en los resultados de la encuesta del Tribunal realizada a los beneficiarios. En la fase 2, el 36 % de los encuestados consideraba que sus proyectos podrían haber recibido financiación del sector privado, y el 17 % respondió que podrían haber utilizado los recursos propios de la empresa para financiar la innovación. Los miembros del jurado también confirmaron este riesgo en la entrevista (véase la ilustración 3).
Ilustración 3
Fuentes alternativas de financiación privada de las empresas de la fase 2
Fuente: Encuesta del Tribunal a los beneficiarios.
Sin embargo, las partes interesadas destacaron el consiguiente efecto de atracción generado por la subvención de la UE que ayuda a los beneficiarios a atraer posteriormente los fondos adicionales necesarios para impulsar sus proyectos de innovación y expandirse.
38La «financiabilidad» de un proyecto es un concepto complejo determinado por varias variables como el volumen de fondos necesarios, el plazo y el precio. Teniendo en cuenta su complejidad, la mayoría de los encuestados creían que era necesario definir el significado de «financiabilidad» y cómo debe medirse.
39Antes de 2019, la «financiabilidad» de los proyectos no se tenía en consideración en el proceso de selección del Instrumento PYME. De hecho, el instrumento concedió subvenciones a algunas pymes que podrían haber sido financiadas por el mercado. La introducción del concepto de «no financiable» requiere disposiciones claras sobre cómo se puede demostrar, especialmente puesto que la marca de la UE del Instrumento PYME y la propia subvención atraen recursos financieros adicionales para apoyar a los proyectos de innovación de los beneficiarios.
Cobertura geográfica
Distintos niveles de participación de los países debido en parte a factores ajenos al control de la Comisión
40El principal factor que determina la participación del Instrumento PYME y el éxito del proyecto es la excelencia. Por lo tanto, teniendo en cuenta los distintos niveles de innovación entre los Estados miembros, cabe esperar una distribución desigual de los fondos. No obstante, al mismo tiempo, a través de Horizonte 2020, la UE tiene por objeto garantizar que los beneficios de una economía centrada en la innovación se maximicen y se distribuyan equitativamente20.
41Los siguientes gráficos e ilustraciones (ilustración 4, gráfico 1 y gráfico 2) ilustran estadísticas de países sobre el número de solicitudes presentadas y los fondos recibidos en relación con el número de pymes, el PIB y la población. El anexo II muestra la distribución de la financiación del Instrumento PYME por Estado miembro en términos absolutos y relativos, el número de proyectos adjudicados, el número de propuestas y la tasa de éxito por Estado miembro.
42Tradicionalmente, el análisis de la aplicación de Horizonte 2020 ha señalado dos grupos diferenciados de Estados miembros: UE-15 y UE-1321. En el caso del Instrumento PYME, esta distinción no sirve para explicar la variación en la financiación recibida (véase la primera columna de la ilustración 4).
Ilustración 4
Distribución de la financiación del Instrumento PYME por número de pymes, PIB y población
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.
Gráfico 1
Número de propuestas de proyectos presentadas por cada mil pymes

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
Gráfico 2
Financiación del Instrumento PYME por pyme (euros/pyme)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
Varios factores inciden en el nivel de participación en el Instrumento PYME y la tasa de éxito de los proyectos:
- el ecosistema de innovación y el número de pymes en el país;
- la existencia de una estrategia nacional en el ámbito de las pymes;
- los esfuerzos realizados para promover el Instrumento PYME;
- el apoyo proporcionado por los puntos de contacto nacionales y la Red Europea para las Empresas.
Aunque algunos de estos factores quedan fuera del control de la Comisión, otros, como la comercialización y la promoción del instrumento o el apoyo prestado por los puntos de contacto nacionales, se inscriben en su ámbito de influencia.
45Las diferencias en las tasas de éxito entre los países se explican en parte por las diferencias existentes en los niveles de innovación. La ilustración 5 muestra una fuerte correlación entre las tasas de éxito en el Instrumento PYME y el índice sintético de innovación del cuadro europeo de indicadores de la innovación22.
Ilustración 5
Correlación entre la tasa de éxito del Instrumento PYME y el cuadro europeo de indicadores de la innovación de 2019
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.
Una característica común de los países participantes con altas tasas de participación y de éxito en el instrumento es la presencia de una agencia nacional de innovación activa, que actúa como intermediario con las pymes innovadoras. Por el contrario, en los tres Estados miembros con el nivel más bajo de participación (en comparación con el número de pymes en el país) y con las tasas de éxito más bajas, no existe ninguna agencia nacional de innovación.
47En su encuesta a las agencias nacionales de innovación, el Tribunal preguntó si contaban con programas nacionales para ayudar a las pymes a presentar una solicitud al instrumento destinado a ellas. Algo menos de la mitad de las agencias nacionales de innovación confirmaron que disponían de programas nacionales de apoyo a las pymes que presentaban una solicitud para la fase 2 y un 35 % respondió que disponían de este apoyo para la fase 1 (véase la ilustración 6). Los entrevistados señalaron que, desde la creación del Instrumento PYME, algunas agencias nacionales habían reducido otros programas similares y, en su lugar, habían preparado a sus empresas para el Instrumento PYME.
Ilustración 6
¿Existen en su país programas nacionales que ayuden a las pymes a presentar sus solicitudes para la fase 1 o a la fase 2?
Fuente: Encuesta del Tribunal a las agencias nacionales de innovación.
España es un buen ejemplo de Estado miembro con una estrategia nacional de apoyo a las empresas innovadoras que podrían beneficiarse del Instrumento PYME. Las autoridades españolas han creado un sistema para «vender» el Instrumento PYME con objeto de buscar activamente empresas altamente innovadoras y ayudarlas a presentar sus solicitudes. España es el mayor beneficiario del Instrumento PYME: recibe aproximadamente el 20 % del presupuesto total y es el país con el mayor número de pymes solicitantes. A pesar de ser un innovador moderado, según el cuadro europeo de indicadores de la innovación, tiene una de las tasas de éxito más altas. Irlanda y Dinamarca también promueven activamente el instrumento y preparan a sus pymes para participar.
49En los Estados miembros visitados con un bajo nivel de participación en el Instrumento PYME (en términos de fondos adjudicados y de tasa de éxito) el conocimiento de la iniciativa era limitado. Había poco apoyo específico, poca promoción a nivel nacional y poca orientación para las empresas en relación con el instrumento. A su vez, las bajas tasas de éxito han disuadido a otras empresas de presentar sus solicitudes al Instrumento PYME. Además, la existencia de programas nacionales alternativos, con mayores tasas de éxito, ha reducido el atractivo del Instrumento PYME para las empresas y agentes auxiliares, como los consultores.
Su conocimiento se ha visto afectado por la falta de una estrategia específica de comercialización y comunicación en la Comisión
50El Instrumento PYME representa una nueva forma de apoyo en los programas marco y está dirigido principalmente a pymes individuales con proyectos muy innovadores orientados al mercado.
51Los tipos tradicionales de candidato de Horizonte 2020 (universidades, grandes empresas y centros de investigación) están familiarizados con las oportunidades de financiación que ofrece Horizonte 2020. Estas organizaciones tienen experiencia tanto con Horizonte 2020 como con programas marco anteriores y, en muchos casos, cuentan con personal dedicado a gestionar las solicitudes y los proyectos. El tipo de empresas a las que se dirige el Instrumento PYME generalmente no han participado en programas marco anteriores y puede que ni siquiera hayan incluido fondos públicos en su estrategia de financiación.
52El Tribunal examinó si el Instrumento PYME se había promovido, ejecutado y supervisado para proporcionar un acceso sencillo al instrumento para las pymes, tal y como se dispone en la Decisión 2013/743/UE del Consejo. También analizó en qué medida se han utilizado técnicas de comercialización para dar a conocer a las empresas adecuadas que esta oportunidad de financiación existe. Se deben identificar y emplear los canales de comunicación apropiados para llegar a ellas.
53La Comisión y la EASME disponían de un presupuesto limitado para poner en marcha actividades de comunicación y organizar diversos actos para reunir a posibles beneficiarios del Instrumento PYME, principalmente las jornadas de información de Horizonte 2020. Los informes publicados por el Grupo Consultivo de Expertos subrayaron la falta de una estrategia de comercialización del Instrumento PYME, así como la necesidad de identificar a los «clientes» adecuados y de ajustar los canales e instrumentos de comunicación en consecuencia. La evaluación del Instrumento PYME23 consideró que era una explicación posible de los distintos índices de penetración en los países de la UE-28 y señaló la necesidad de volver a examinar la estrategia de comunicación y comercialización.
54A pesar de los esfuerzos realizados para llegar a los beneficiarios potenciales, la Comisión no disponía de una estrategia estructurada de comercialización y comunicación. Tampoco empleó un enfoque suficientemente específico para dar a conocer entre las pymes innovadoras las oportunidades de financiación ofrecidas por el Instrumento PYME.
55La Comisión confía en gran medida en la promoción realizada a nivel nacional por los puntos de contacto nacionales y la Red Europea para las Empresas para lograr una aplicación uniforme del Instrumento PYME. Considera que los puntos de contacto nacionales son la principal estructura para facilitar información y asistencia prácticas a los posibles participantes. Como las pymes están menos familiarizadas con la iniciativa Horizonte 2020 que otros participantes en el programa marco (véase el apartado 51), el papel de los puntos de contacto nacionales es especialmente importante para las pymes. Las autoridades nacionales son las encargadas de nombrar y financiar a los puntos de contacto nacionales. Deben garantizar que todos los posibles solicitantes conozcan el nuevo programa y puedan acceder de inmediato al mismo24. Sin embargo, tal como se indica en el Informe Especial n.º 28/2018 del Tribunal25, el nivel de apoyo ofrecido por los puntos de contacto nacionales varía entre los Estados miembros. En algunos, actúan exclusivamente como puntos de contacto nacionales, mientras que en otros tienen que combinar las tareas de los puntos de contacto nacionales con otras funciones.
56El nivel de apoyo proporcionado por los puntos de contacto nacionales varía entre los Estados miembros, lo que influye en el nivel de participación y en las tasas de éxito. Tan solo en dos de los seis Estados miembros visitados los puntos de contacto nacionales se dedicaban plenamente a esta función. Los puntos de contacto nacionales de dos Estados miembros organizaron talleres de redacción de propuestas y examinaron solicitudes previamente. Uno organizó una simulación de entrevista ante un jurado. Otros prácticamente se limitaron a organizar las jornadas informativas de Horizonte 2020.
57Los puntos de contacto nacionales y la Red Europea para las Empresas comunicaron que el Instrumento PYME se había promovido principalmente a nivel nacional, con un apoyo limitado de la Comisión Europea, puesto que el programa no asigna a los puntos de contacto nacionales un presupuesto específico para actividades de difusión.
58Access4SME es una acción de apoyo y coordinación de Horizonte 2020 cuyo objetivo es facilitar la cooperación transnacional entre los puntos de contacto nacionales, acceder a financiación de riesgo y mejorar sus capacidades y herramientas para incrementar su nivel de apoyo26. Los entrevistados afirmaron que Access4SME fue la principal fuente de información sobre el Instrumento PYME para los puntos de contacto nacionales, la Red Europea para las Empresas y los beneficiarios. Sin embargo, la red no se creó hasta septiembre de 2016, casi tres años después del lanzamiento del instrumento, por lo que no estaba en funcionamiento cuando más se habrían necesitado sus servicios.
Selección de los proyectos
59Un procedimiento eficaz de selección es fundamental para garantizar que se seleccionan las mejores solicitudes para su financiación. En vista de ello, el procedimiento de selección debería contar con recursos suficientes y asignar el tipo adecuado de expertos a cada fase de la evaluación.
60El Instrumento PYME se basa en una convocatoria de propuestas abierta permanentemente, con cuatro fechas límite por fase al año. El proceso de evaluación es llevado a cabo a distancia por cuatro evaluadores independientes por propuesta. Desde 2018, el procedimiento de selección de las subvenciones de la fase 2 incluye una presentación de los proyectos a un jurado, que constituye una segunda etapa de evaluación realizada por un grupo de seis expertos, principalmente inversores.
Recursos limitados para la evaluación y procedimiento de evaluación a distancia sobrecargado por el elevado número de candidaturas
61La EASME recibe y gestiona un número muy elevado de propuestas en cada una de las cuatro fechas límite al año para cada una de las dos fases. En la última fecha límite de 2018, recibió más de 1800 solicitudes para la fase 2 y 2200 para la fase 1.
62El proceso de evaluación se ve complicado por una combinación de recursos limitados y un elevado número de candidaturas. Los evaluadores disponen tan solo de 1,6 horas en la fase 1 y de 2,4 horas en la fase 2 para completar la evaluación y su documentación, a pesar de que las solicitudes son extensas (10 páginas, sin contar los anexos, para la fase 1, y 30 páginas, sin contar los anexos, para la fase 2).
63En la encuesta del Tribunal, tan solo el 34 % de los evaluadores de la fase 2 respondieron que las 2,4 horas asignadas por la Comisión para evaluar las propuestas eran suficientes. El tiempo medio necesitado era de 5,1 horas. En la fase 1, el 56 % de los participantes estaban satisfechos, y necesitaron tres horas, en vez de las 1,6 horas asignadas por la Comisión (véase la ilustración 7).
Ilustración 7
Nivel de satisfacción expresado por los evaluadores sobre las horas asignadas para evaluar las propuestas
Fuente: Encuesta del Tribunal a los evaluadores.
La mayoría de los evaluadores que respondieron a la encuesta del Tribunal se consideraban satisfechos con la orientación y la formación proporcionadas, aunque les gustaría recibir comentarios sobre sus evaluaciones y estadísticas de los resultados, lo que les permitiría comparar y mejorar su rendimiento. Expresaron preocupación sobre la formación para los nuevos evaluadores y la consiguiente variabilidad de sus puntuaciones. Las estadísticas de la EASME confirman esta variabilidad y las normas de Horizonte 2020 exigen que el 25 % de los evaluadores sean nuevos.
La presentación ante un jurado mejora considerablemente el proceso de selección y se ajusta al plazo de concesión de las subvenciones
65La introducción de la presentación de los proyectos ante un jurado en 2018 fue un cambio positivo, puesto que compensa las insuficiencias inherentes a una evaluación a distancia y permite la verificación de la viabilidad del proyecto y el potencial del equipo para ejecutarlo. Sin embargo, algunos elementos siguen siendo mejorables.
66Los miembros del jurado evalúan 20 presentaciones de proyectos durante una semana de evaluación y se espera que lean los documentos presentados por los solicitantes con antelación. Sin embargo, los miembros del jurado entrevistados consideraron que no recibieron los documentos con suficiente antelación como para poder revisar las 1 600 páginas potenciales de información de la solicitud.
67También propusieron tener acceso a los comentarios de los informes de los evaluadores a distancia. De esta manera, se conservaría conocimiento útil, lo que mejoraría la eficiencia, teniendo en cuenta el limitado tiempo disponible para preparar y debatir la presentación de los proyectos a los jurados. Del mismo modo, los evaluadores consideraron que la calidad de sus evaluaciones mejoraría si recibieran los comentarios de los miembros del jurado sobre las propuestas que habían evaluado.
68En la actualidad no se ejerce la diligencia debida sistemática en las solicitudes que llegan a la fase de presentación. Los miembros del jurado indicaron la necesidad de un proceso de diligencia debida «ligero» para verificar la exactitud de la información facilitada por los solicitantes sobre patentes, el perfil de la empresa y la composición del equipo.
69La Comisión fijó el plazo de concesión de las subvenciones (plazo comprendido entre la fecha límite y la firma del acuerdo de subvención) en un máximo de tres meses para la fase 1 y de seis meses para la fase 2. El plazo real de concesión de las subvenciones se ha reducido desde el comienzo del programa y, a pesar de la introducción de la presentación a los jurados en 2018, ese año la EASME firmó el 90 % de las subvenciones dentro del plazo previsto.
Algunas herramientas informáticas plantean riesgos para el proceso de evaluación
70Los solicitantes presentan propuestas en línea a través del sistema electrónico de presentación de propuestas del portal para participantes de Horizonte 2020.
71Para organizar las presentaciones de proyectos y reunir a jurados con competencias adecuadas, la EASME utiliza un fichero de hojas de cálculo que puede sufrir fallos y provocar retrasos que podrían poner en peligro un procedimiento de evaluación.
72Como no existen herramientas informáticas específicas para reembolsar a los solicitantes por su participación en la presentación, estos son registrados como evaluadores en el sistema interno de gestión de expertos. Por consiguiente, existe un riesgo de ponerse en contacto con ellos accidentalmente con fines de evaluar las propuestas.
73Además, los cambios en el proceso de selección introducidos en septiembre de 2019 en el marco del proyecto piloto mejorado del Consejo Europeo de Innovación (solicitud de datos financieros de los participantes e información sobre el nivel de madurez tecnológica) requieren soluciones complementarias que todavía no se han desarrollado.
La presentación repetida de las mismas propuestas ejerce una presión sobre los recursos de evaluación
74No existe ningún límite en cuanto al número de veces que una solicitud rechazada puede volver a presentarse al Instrumento PYME. En la evaluación, una propuesta que se vuelve a presentar recibe el mismo tratamiento que cualquier otra solicitud inicial y no se aporta ninguna información de las evaluaciones anteriores ya realizadas.
75El coste adicional para el solicitante de volver a presentar una propuesta sin modificaciones es insignificante. El número de solicitudes presentadas repetidamente se ha incrementado constantemente y actualmente supone una proporción considerable del número total de candidaturas. En las últimas fechas límite de la fase 2 de 2018 (véase la ilustración 8), el 66 % de las solicitudes eran candidaturas que se volvían a presentar, de las cuales, la mitad se presentaba al menos por tercera vez.
Ilustración 8
Porcentaje de solicitudes presentadas de nuevo en la fase 2
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión (hasta el final de 2018).
El incremento de las solicitudes a lo largo del tiempo se debe únicamente a las candidaturas que se presentan de nuevo. El número de nuevos proyectos que se presentan a la fase 2 se ha mantenido estable en 500 solicitudes por fecha límite (véase la ilustración 9).
Ilustración 9
Proyectos de la fase 2: nuevos en comparación con el total
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.
Las candidaturas que se presentan de nuevo ejercen una presión importante y creciente sobre los recursos de evaluación. Entre 2015 y 2018, el coste de evaluar propuestas por tercera o más veces, teniendo en cuenta únicamente los honorarios de los evaluadores expertos a distancia, ascendió a más de 4,3 millones de euros (incluyendo más de 1,8 millones de euros en 2018).
78La evaluación intermedia de Horizonte 2020 sugirió que el exceso de candidaturas desincentivó la participación, perjudicó la calidad de las evaluaciones, supuso un derroche de recursos y dejó sin financiación a un buen número de propuestas de alta calidad.
79La tasa media de éxito para las presentaciones al Instrumento PYME es del 4,7 % en la fase 2 y del 8,6 % en la fase 1. Sin embargo, si se calcula la tasa de éxito por propuesta de proyecto en lugar de por presentación, alrededor del 11,5 % de las propuestas de la fase 2 y del 16,6 % de las de la fase 1 son finalmente seleccionadas.
Eficacia de la ayuda en las fases del Instrumento PYME
80La ayuda proporcionada por el Instrumento PYME debería llegar a tiempo, ser pertinente y satisfacer las necesidades de las pymes innovadoras.
La fase 1 proporciona una ayuda útil a las pymes, pero ya existen programas similares en algunos Estados miembros
81De acuerdo con las partes interesadas entrevistadas, la fase 1 y la fase 2 se han convertido efectivamente en dos programas diferentes. La fase 1 ayuda a las empresas sin experiencia en financiación pública, como las empresas emergentes o las pequeñas empresas informáticas. La fase 2 es más compleja, lo que quiere decir que el tipo de empresas que se presentan a la fase 1 consideran que presentarse a la fase 2 es un reto.
82La diferencia en las tasas de éxito entre las empresas que pasan por la fase 1 antes de presentarse a la fase 2 y las empresas que se presentan directamente a la fase 2 se ha ido reduciendo a lo largo de la ejecución del Instrumento PYME. Sin embargo, la tasa de éxito en la fase 2 sigue siendo un 50 % más alta para las empresas que pasan por la fase 1 que para las empresas que se presentan directamente a la fase 2 (véase la ilustración 10).
Ilustración 10
Comparación de la tasa de éxito de las pymes que se presentan directamente a la fase 2 con las pymes que ya se han presentado a la fase 1 antes de presentarse a la fase 2
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la EASME.
Los beneficiarios de la fase 2 que habían pasado por la fase 1 indicaron que la primera fase había proporcionado una buena preparación y les había ayudado a mejorar el proyecto.
84Las partes interesadas entrevistadas en algunos Estados miembros consideraban que, con frecuencia, los proyectos de la fase 1 podrían llevarse a cabo también simplemente a nivel nacional, aunque esto supondría un reto en algunos Estados miembros.
85En la encuesta del Tribunal a las agencias nacionales de innovación, el 48 % de los encuestados declararon que su Estado miembro disponía de programas nacionales similares a la fase 1. Al preguntar sobre los puntos fuertes principales de la fase 1 del Instrumento PYME en comparación con los programas nacionales, las agencias nacionales de innovación citaron el procedimiento de selección rápido y transparente, la credibilidad que otorga la marca de la UE y el acceso a la orientación y a los servicios de aceleración empresarial. Además, elogiaron la masa crítica de empresas innovadoras que se habían creado gracias a la fase 1 del Instrumento PYME, que había conseguido atraer a muchas empresas innovadoras al programa de la UE.
86Al preguntar su opinión sobre el mantenimiento de la fase 1 dentro del nuevo programa marco, el 86 % de los encuestados de las agencias nacionales de innovación consideraba que la fase 1 debía mantenerse en el nuevo programa marco (véase el recuadro 1 para consultar ejemplos de opiniones de las agencias nacionales de innovación sobre la posibilidad de mantener la financiación para la fase 1). Los partidarios de mantener la fase 1 indicaron que los servicios de orientación y aceleración empresarial habían mejorado la capacidad de estas empresas para gestionar actividades de innovación de forma profesional, lo que les había permitido expandirse y crecer. Sugirieron que la naturaleza europea de la convocatoria de propuestas estimulaba a las pymes a aumentar su nivel de ambición desde las primeras fases de desarrollo, y que el proceso de evaluación sencillo y rápido no tenía equivalente a nivel nacional. Los partidarios de eliminar la fase 1, (14 %) señalaron la falta de valor añadido con respecto a los instrumentos nacionales o regionales, así como la falta de un vínculo significativo entre las fases 1 y 2.
Recuadro 1
Opiniones de las agencias nacionales de innovación sobre la fase 1
- «La fase 1 ha constituido un punto de acceso excelente a Horizonte 2020 para las pymes sin experiencia previa en programas europeos o internacionales de I+D. Las actividades de tutorización y orientación proporcionadas por la Red Europea para las Empresas a los beneficiarios del Instrumento PYME han mejorado la capacidad de estas empresas para gestionar actividades de innovación de forma profesional, lo que les ha permitido expandirse y crecer».
- «La fase 1 ha permitido a las pymes ir un paso más allá. A menudo carecen de los conocimientos y de los recursos para desarrollar programas de innovación exhaustivos, encuestas de comercialización y competencia, etc. Tras la finalización del proyecto de fase 1, también están bien preparadas para presentarse no solo a la financiación de la fase 2, sino también a otros recursos financieros o de capital. La subvención recibida de la Comisión Europea constituye también una especie de marca de confianza y de calidad».
- «La fase 1 es valiosa, pero no añade el beneficio más importante. Es importante, en cambio, que los propios Estados miembros o países asociados también realicen inversiones, de modo que las intervenciones de pequeña escala como estas podrían delegarse en las agencias nacionales o regionales. Sin embargo, no todos los Estados miembros están preparados actualmente para proporcionar dicho apoyo».
- «La fase 1 no ofrece adicionalidad; cualquier Estado miembro puede establecer un programa similar».
La fase 1 impone una carga excesiva sobre la administración del Instrumento PYME
87Desde el lanzamiento del Instrumento PYME, se han firmado 3 978 acuerdos de subvención de fase 1. El proceso, desde el principio hasta el final, requiere un esfuerzo administrativo considerable en términos de evaluación, preparación de subvenciones, firma de subvenciones y servicios de orientación. Cuatro jefes de proyectos gestionan alrededor de 1000 proyectos al año. Por lo tanto, la supervisión de los proyectos se reduce a controles administrativos, sin una evaluación de la calidad del estudio de viabilidad.
88El cuadro 1 compara los costes de la evaluación a distancia por fase con el importe general concedido. Muestra una gran diferencia en los costes de cada fase, con unos costes de evaluación relativos diez veces superiores (por euro concedido) en la fase 1 que en la fase 2. El índice de referencia del coste de la evaluación en el sector privado de capital de riesgo es del 3 %.
Cuadro 1
Coste de las evaluaciones a distancia
FASE 1 | FASE 2 | |
Número de propuestas evaluadas | 39 419 | 20 957 |
Número de propuestas evaluadas por día y evaluador | 5 | 3 |
Coste de la evaluación a distancia por propuesta | 360 euros | 600 euros |
Coste total | 14 190 840 euros | 12 574 200 euros |
Importe concedido | 170 800 000 euros | 1 760 609 479 euros |
Coste de la evaluación / Importe concedido | 8,3 % | 0,7 % |
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
89A pesar de los mayores gastos administrativos generales en los que se incurre en la fase 1 en comparación con la fase 2, la fase 1 proporciona un apoyo eficaz, gracias al rápido proceso de selección a nivel de la UE, a la marca de la UE para los beneficiarios y al acceso a los servicios de aceleración empresarial. Además, ha atraído a muchas empresas innovadoras al programa de la UE. Sin embargo, en los países en los que ya existen programas similares a la fase 1, su importancia ha disminuido.
90La Comisión ha interrumpido la fase 1 a partir de septiembre de 2019.
La fase 2 ofrece un apoyo eficaz a las pymes
91Las partes interesadas entrevistadas (representantes de las agencias nacionales de innovación y puntos de contacto nacionales, expertos en innovación, evaluadores, miembros del jurado, la Red Europea para las Empresas, organizaciones de representación de las pymes y beneficiarios) fueron unánimes en su aprobación de la fase 2 debido a sus múltiples elementos positivos, tales como:
- la intensidad del apoyo financiero a un alto nivel de madurez tecnológica que los Estados miembros no pueden proporcionar27;
- la competencia entre las pymes a escala de la UE;
- la atracción de inversión adicional a través de la asociación con la marca de la UE (véanse los apartados 119 y 121);
- la disponibilidad de servicios de orientación y aceleración empresarial;
- procesos de selección y adjudicación sencillos y rápidos en comparación con los programas nacionales;
- el enfoque en la estrategia de introducción en el mercado de los proyectos, en la cual los proyectos desarrollan un plan de acción en el que especifican cómo llegará la pyme a los clientes y conseguirá una ventaja competitiva.
En su encuesta a las agencias nacionales de innovación, el Tribunal preguntó su opinión sobre si debería mantenerse la fase 2 del Instrumento PYME en el marco de Horizonte Europa y por qué (véase el recuadro 2 para consultar ejemplos de opiniones de las agencias nacionales de innovación sobre si mantener la financiación para la fase 2). Todos los encuestados afirmaron que debería mantenerse.
Recuadro 2
Opiniones de las agencias nacionales de innovación sobre la fase 2
- Ofrece algo diferente a lo que existe a nivel nacional. Además, facilita la creación de redes internacionales. La orientación también es importante.
- Es un gran instrumento fácil de entender para los solicitantes.
- Es un programa importante y único para ayudar a las pymes que están creciendo en la fase piloto.
- El éxito y la popularidad del programa entre las pymes han demostrado que su formato es muy adecuado para estas. Los cambios realizados durante el período de ejecución (en particular, las entrevistas) han aumentado el valor del programa.
Al preguntar si deberían introducirse cambios significativos en el diseño del Instrumento PYME, el 75 % respondió que «no», el 16 % indicó que deberían introducirse pocos cambios y solo un 11 % contestó que deberían introducirse cambios más profundos. Esto sugiere que la forma actual de la fase 2 en general está bien valorada.
94La fase 2 del Instrumento PYME ofrece apoyo eficaz a los beneficiarios. Proporciona la marca de la UE, que da visibilidad a las empresas y a los proyectos, les ayuda a atraer inversión adicional y les permite acceder a la red europea de orientación y servicios de aceleración empresarial. La fase 2 es muy apreciada en su forma actual entre las agencias nacionales de innovación encuestadas. Todas las partes interesadas entrevistadas compartían esta opinión.
Los servicios de aceleración empresarial de la fase 3 tienen potencial, pero se lanzaron tarde
95La orientación y los servicios de aceleración empresarial (fase 3) desempeñan un papel fundamental en la creación general del Instrumento PYME, puesto que deberían responder a las necesidades de innovación de estas a través del apoyo personalizado, el desarrollo de competencias y la creación de redes. Según un estudio publicado por la Universidad de Manchester, las empresas (en especial las pequeñas empresas) tienen un grado de éxito mucho mayor con las medidas que combinan el apoyo directo e indirecto28.
96La orientación abarca una amplia gama de temas, entre los que se cuentan el desarrollo empresarial, el desarrollo organizativo, la cooperación y la financiación. Los beneficiarios de la fase 1 reciben tres días de orientación y los de la fase 2 reciben doce. El Instrumento PYME ha dado lugar a la creación de la primera red europea de orientadores para apoyar a los beneficiarios.
97Los servicios de aceleración empresarial están disponibles tanto para los beneficiarios de la fase 1 como para los de la fase 2 e incluyen la participación en:
- conferencias y ferias comerciales;
- jornadas corporativas;
- actos de inversores;
- la cumbre de innovadores del Consejo Europeo de Innovación;
- tutorización;
- la plataforma comunitaria del Consejo Europeo de Innovación;
- una herramienta para poner en relación a inversores;
- las formaciones del Consejo Europeo de Innovación.
Los actos de la fase 3 y otros servicios de aceleración empresarial se han centrado principalmente en poner en contacto a las pymes con posibles inversores o socios empresariales. La aportación de la EASME para ayudar a los beneficiarios a llegar a clientes potenciales (tanto grandes empresas privadas como organismos públicos a través de una contratación pública innovadora) ha sido escasa.
99Los beneficiarios de las pymes que respondieron a la encuesta del Tribunal valoraron muy positivamente tanto el programa de orientación como cualquier servicio de aceleración empresarial que hubiesen utilizado (véase la ilustración 11). Las visitas del Tribunal a los beneficiarios y a las agencias nacionales de innovación encuestadas confirmaron esta valoración positiva. Sin embargo, las agencias nacionales de innovación y los nodos de la Red Europea para las Empresas sugirieron que la EASME podría:
- coordinar mejor la organización de actos con actores locales (las agencias nacionales de innovación y los nodos de la Red Europea para las Empresas);
- dirigir mejor la comercialización de los servicios de aceleración empresarial para evitar enviar correos electrónicos a pymes sobre actos que no les conciernen;
- explorar oportunidades de colaboración con instituciones nacionales de fomento que podrían ofrecer oportunidades de inversión a beneficiarios del Instrumento PYME.
Ilustración 11
Nivel de satisfacción de los beneficiarios con la orientación y los servicios de aceleración empresarial
Fuente: Encuesta del Tribunal a los beneficiarios.
Los expertos en innovación entrevistados consideran que los servicios de aceleración empresarial deberían estimular la demanda mediante la adecuación de las pymes a posibles clientes de grandes empresas y el apoyo a su participación en programas de contratación pública innovadora.
101La fase 3 del programa del SBIR, en cambio, está orientada a la contratación pública. En los Estados Unidos, las agencias federales con presupuestos anuales de I+D que superan los 100 millones de dólares estadounidenses deben asignar el 3,2 % a beneficiarios del programa SBIR en forma de contratación pública. En 2015, los contratos firmados entre las agencias federales estadounidenses y los beneficiarios del SBIR ascendieron a 1 300 millones de dólares, mientras que el total de las subvenciones ascendió a 1 200 millones de dólares29.
102La Comisión reconoce la importancia de la contratación pública para la innovación en las pymes y empresas emergentes en su guía de contratación pública innovadora30. En este documento indica que, al actuar como un cliente principal, los compradores públicos pueden ofrecer a las empresas innovadoras una oportunidad de probar sus nuevas soluciones en condiciones reales. Además, al convertirse en su cliente y, por tanto, aumentar su volumen de negocios, es posible que las autoridades contratantes animen a otros inversores, tanto públicos como privados, a que inviertan en sus actividades. Sin embargo, en la actualidad, la Comisión no ha incluido ningún programa de contratación pública innovadora entre los servicios de aceleración empresarial para vincular a los beneficiarios del Instrumento PYME con agencias de la UE o instituciones nacionales.
103El aprovechamiento de los diversos servicios de aceleración empresarial ha sido bajo, con una participación entre los beneficiarios encuestados que oscila entre el 12 % en las formaciones del Consejo Europeo de Innovación y el 40 % en conferencias y ferias comerciales (véase la ilustración 12). Esto se explica en parte por el hecho de que algunos servicios no comenzaron hasta el final de 2017, casi cuatro años después de la puesta en marcha del instrumento.
Ilustración 12
Porcentaje de encuestados que no utilizó los servicios de aceleración empresarial
Fuente: Encuesta del Tribunal a los beneficiarios.
No se ha evaluado la eficacia del Instrumento PYME ni se ha determinado todavía el papel que desempeñará en Horizonte Europa
104Con el fin de realizar una contribución oportuna a la elaboración del nuevo reglamento, la Comisión realizó en los primeros años del Instrumento PYME varias evaluaciones como las que se mencionan a continuación, a pesar de no disponer de datos consolidados (véase la ilustración 13):
- evaluación intermedia del Instrumento PYME publicada en febrero de 2017, fecha en la cual todavía no se había completado ningún proyecto de innovación de la fase 2;
- evaluación intermedia de Horizonte 2020 publicada en mayo de 2017, que tenía las mismas limitaciones que se mencionan en el párrafo anterior;
- evaluación de impacto de Horizonte Europa publicada en junio de 2018. Tan solo alrededor de 200 empresas habían completado en ese momento sus proyectos de innovación de la fase 2. Además, normalmente el impacto real del proyecto de innovación no se puede percibir hasta pasados unos años.
Ilustración 13
Número acumulado de proyectos de la fase 2 del Instrumento PYME finalizados y período cubierto por los ejercicios de evaluación
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.
Debido a la novedad del programa y a la falta de registros anteriores, el Instrumento PYME se evaluó únicamente sobre la base de las aportaciones y los proyectos finalizados de la fase 1, y no sobre la base de los resultados de los proyectos de la fase 2. Las consultas realizadas y los informes independientes elaborados para el diseño del Consejo Europeo de Innovación en el marco de Horizonte Europa (véase el anexo II) también se vieron afectados de forma similar. Por lo tanto, la Comisión no pudo basar la concepción del Consejo Europeo de Innovación en el marco de Horizonte Europa en un análisis exhaustivo de la ejecución, los resultados conseguidos y el impacto del Instrumento PYME.
Atraer inversión tras recibir financiación del Instrumento PYME
106Uno de los objetivos del Instrumento PYME es facilitar el acceso al capital privado y establecer vínculos con los instrumentos financieros respaldados por la UE31. De conformidad con la Decisión 2013/743/UE del Consejo, «se prevé establecer vínculos con los instrumentos financieros […], por ejemplo, dando prioridad a las PYME que hayan completado con éxito las fases 1 y/o 2 dentro de un volumen reservado de recursos financieros».
La Comisión solo tiene un conocimiento limitado de las necesidades globales de financiación de los beneficiarios y no ha establecido vínculos con los instrumentos financieros de la UE
107La EASME no recoge sistemáticamente información sobre las necesidades financieras adicionales de los beneficiarios de la fase 2 para el pleno desarrollo de sus proyectos. En la última encuesta que realizó la EASME para evaluar estas necesidades en 2016 no planteó preguntas sobre la fuente preferida o el uso previsto de la financiación.
108En 2018, la DG Investigación e Innovación pidió al BEI que elaborara un estudio sobre el acceso a la financiación para los beneficiarios del Instrumento PYME, que posteriormente se empleó para apoyar la evaluación de impacto de Horizonte Europa32. El informe del BEI se basó en evaluaciones anteriores y en una encuesta realizada a una muestra de beneficiarios. Sin embargo, la muestra no era representativa y solo respondieron a la encuesta 24 beneficiarios. Por consiguiente, el informe solo ofrece una visión limitada de las necesidades financieras reales de los beneficiarios del Instrumento PYME.
109La encuesta representativa del Tribunal (véase el anexo I) ofreció alguna indicación de las necesidades financieras de los beneficiarios de la fase 2, concretamente:
- tres cuartas partes de los encuestados afirmaron que necesitaban una media de 7,1 millones de euros de financiación adicional;
- el 70 % de los encuestados que estaban buscando financiación adicional mostraron interés en la inversión privada de capital riesgo, mientras que el 48 % estaban abiertos a instrumentos de deuda como préstamos o líneas de crédito.
El tipo de financiación buscada varía en función de la madurez de la empresa: las pymes más jóvenes están más interesadas en las aportaciones de capital que las más antiguas (véase la ilustración 14).
Ilustración 14
Porcentaje de encuestados que buscaban ayudas de capital de riesgo por antigüedad de la empresa
Fuente: Encuesta del Tribunal a los beneficiarios.
La mayoría de los beneficiarios del Instrumento PYME necesitarían una financiación adicional que apoyara sus esfuerzos de innovación e introdujera sus proyectos de innovación en el mercado. Sin embargo, el conocimiento de la Comisión de las necesidades financieras de los beneficiarios es limitado.
112Dentro del marco financiero 2014‑2020, la UE puso en marcha una amplia gama de instrumentos financieros para apoyar la innovación por parte de las pymes33. Sin embargo, el 64 % de los beneficiarios encuestados no conocían estos instrumentos.
113El informe del BEI sobre el acceso a la financiación para los beneficiarios del Instrumento PYME34 extrajo las siguientes conclusiones, que se confirmaron a través de la encuesta del Tribunal y las entrevistas con los beneficiarios:
- Existe una laguna de financiación para los beneficiarios del Instrumento PYME cuando los proyectos salen de la fase 2.
- Las subvenciones proporcionan una señal positiva para el mercado para los proveedores de capital privado.
- La información disponible sobre los instrumentos financieros está fragmentada y la comunicación entre los proveedores de capital público y privado es limitada.
En 2016, un informe del Grupo Consultivo de Expertos35 señaló la falta de sinergias entre las distintas intervenciones financieras de la UE y la necesidad para el Instrumento PYME de coordinarse con otros inversores públicos para cumplir mejor las demandas de fondos de los proyectos tras la finalización de la fase 2.
115El Tribunal analizó la lista de beneficiarios de capital de riesgo respaldado por la UE gestionada por el BEI y el FEI y constató que, al final de 2018, tan solo 16 beneficiarios del Instrumento PYME (de los cuales ocho pertenecían a la fase 2) habían recibido dicho apoyo financiero. En cinco casos, la inversión del instrumento financiero se produjo antes de la concesión de la subvención del Instrumento PYME.
116Uno de los objetivos del Instrumento PYME desde su creación ha sido crear vínculos con los instrumentos financieros respaldados por la UE. Sin embargo, la Comisión ha tomado pocas medidas en este sentido: no reservó ningún fondo para los beneficiarios del Instrumento PYME y los beneficiarios tienen un conocimiento limitado de los instrumentos financieros respaldados por la UE.
Los beneficiarios atraen más inversión, pero los niveles varían dentro de la UE
117Los acuerdos de subvención del Instrumento PYME no imponen obligaciones de información a los beneficiarios tras la finalización del proyecto. En cambio, la EASME supervisa la evolución de los beneficiarios tras la finalización de la subvención del Instrumento PYME a través de dos fuentes de bases de datos gestionadas por contratistas externos:
- Fuente 1: se emplea para evaluar la inversión obtenida por los beneficiarios del Instrumento PYME. La base de datos se alimenta a través de la recogida de información sobre las series de inversión que están disponibles en línea. Para evaluar la fiabilidad de esta fuente, el Tribunal realizó controles sobre una muestra aleatoria de 30 beneficiarios de la fase 2, que corroboraron las cifras obtenidas de la información disponible en línea.
- Fuente 2: se emplea para evaluar la evolución a lo largo del tiempo del rendimiento de los beneficiarios del Instrumento PYME en términos de volumen de negocios, ingresos netos, flujo de tesorería y niveles de empleo.
La información obtenida directamente de los beneficiarios puede ser menos fiable debido a los sesgos de la autonotificación. Además, el uso de información de terceros es más rentable desde el punto de vista coste-eficacia. Al mismo tiempo, las dos fuentes de información empleadas son incompletas, puesto que:
- La fuente 1 subestima la inversión real obtenida por los beneficiarios del Instrumento PYME, debido a que se desconoce la cantidad de inversión en forma de deuda y aportaciones de capital que no está publicada en línea.
- La fuente 2 proporciona información completa sobre aproximadamente el 60 % solo de todos los beneficiarios del Instrumento PYME36.
De acuerdo con la información disponible en línea, la proporción de inversión/subvención es de 2,9 para los beneficiarios de la fase 2 que recibieron una subvención del Instrumento PYME en 2014 y 2015 y finalizaron sus proyectos de innovación en 2017. La ilustración 15 muestra la evolución en inversión adicional obtenida por los beneficiarios en los años posteriores a la concesión del apoyo del Instrumento PYME.
Ilustración 15
Evolución en inversión adicional obtenida por los beneficiarios en los años posteriores a la subvención
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la EASME.
Estas cifras no incluyen las series de inversión que no están publicadas en línea, como la mayoría de las aportaciones de capital más pequeñas y prácticamente todo el capital de deuda que proporcionan los bancos, los fondos y otros agentes financieros. Están disponibles en línea las inversiones realizadas por tan solo el 11 % de los beneficiarios de la fase 2.
121En comparación, la mayoría de los beneficiarios de la fase 2 (el 78 % de los encuestados por el Tribunal) declararon que la financiación de la fase 2 les había ayudado a atraer más financiación para apoyar sus necesidades de innovación. Por lo tanto, la capacidad real de los beneficiarios de atraer inversiones es presumiblemente mayor de lo que se podría inferir de la información disponible en línea.
122De acuerdo con información de terceros (fuente 1, véase el apartado 117) confirmada por datos recogidos en informes de proyectos, los beneficiarios del Instrumento PYME muestran tendencias positivas en crecimiento estructural, y aproximadamente el 75 % de las empresas han experimentado un crecimiento de sus ingresos desde que presentaron su solicitud para la subvención, y el 67 %, un aumento de su plantilla.
123Para desarrollar una estrategia eficaz de inteligencia empresarial es necesario contar con un conjunto exhaustivo de parámetros de impacto basados en datos fiables, combinado con la elaboración completa automatizada de perfiles de las empresas que presenten propuestas de proyectos y sean seleccionadas para una subvención. Ello sería útil para:
- identificar patrones de participación y posibles desequilibrios;
- relacionar los parámetros de impacto con los grupos de participantes, proporcionando información valiosa sobre cómo maximizar el impacto global del instrumento.
El Instrumento PYME en el marco del proyecto piloto mejorado del Consejo Europeo de Innovación ha introducido mejoras en términos de elaboración de perfiles de empresas, puesto que los nuevos formularios administrativos recogen datos sobre las series anteriores de inversión, datos financieros y estructura de propiedad de los proponentes. Sin embargo, hasta la fecha no se ha recogido sistemáticamente información en la fase de presentación de propuestas sobre el género de los accionistas, que es uno de los criterios evaluados por los miembros del jurado.
125Existen diferencias significativas entre los países participantes, y los beneficiarios de la fase 2 en el noroeste de Europa consiguen gestionar más recursos privados que las pymes del sur y del este (véase la ilustración 16)37. Las disparidades entre los mercados de capital de riesgo en estos países explican en parte estos desequilibrios.
Ilustración 16
Inversión media obtenida por beneficiario de la fase 2, por país del beneficiario
Millones de euros
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la EASME.
Los resultados de la encuesta del Tribunal entre los beneficiarios sugieren que la ubicación geográfica es un factor determinante que afecta a la propensión de la empresa a buscar inversión en capital y/o de deuda. En concreto, el 84 % de los encuestados de los países nórdicos y el Reino Unido prevén buscar aportaciones de capital, en comparación con el 54 % en España y el 42 % en Italia.
127El Grupo Consultivo de Expertos del Instrumento PYME planteó la cuestión de la variación entre países y de las distintas culturas en el uso de instrumentos basados en el mercado, y recomendó cartografiar el panorama europeo para adquirir un mejor conocimiento de los posibles coinversores y para verificar si los operadores transfronterizos son capaces de cubrir algunas lagunas financieras cuando los sistemas nacionales no funcionan. Las plataformas y los actos específicos podrían ser de gran ayuda en este proceso38.
128El gráfico 3 muestra los flujos de inversiones adicionales por encima de los 10 millones de euros a los países beneficiarios, desglosados por país de origen. De la inversión adicional de 1 800 millones de euros obtenida por los beneficiarios de la fase 2 (véase el apartado 119), aproximadamente 400 millones de euros proceden de inversores establecidos en los Estados Unidos y 181 millones de euros de inversores de China. El mayor inversor único de los beneficiarios de la fase 2 está establecido en los Estados Unidos, y tres de las cinco mayores inversiones (de más de 50 millones de euros) proceden de inversores de fuera de la UE.
Gráfico 3
Inversión obtenida por país del inversor y por país del beneficiario (millones de euros)
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la EASME.
Conclusiones y recomendaciones
129El Tribunal constató que el Instrumento PYME proporciona un apoyo eficaz a las pymes en el desarrollo de sus proyectos de innovación y que contar con la marca de la UE ayuda a las empresas a atraer inversión adicional. Sin embargo, no se han establecido vínculos con instrumentos financieros respaldados por la UE que podrían ayudar a los beneficiarios a expandir y llevar al mercado proyectos de innovación. Tanto la fase 1 como la fase 2 del instrumento proporcionan un apoyo eficaz a las pymes, a pesar de que los costes administrativos de la fase 1 sean desproporcionadamente altos. La Comisión gestiona el instrumento de forma competente. El elevado número de candidaturas que se vuelven a presentar y los recursos limitados han perjudicado al proceso de selección y al desarrollo de los servicios de aceleración empresarial.
130Todas las recomendaciones son aplicables al próximo Instrumento PYME en el marco de Horizonte Europa.
Dirigirse a los beneficiarios correctos
131Los objetivos y metas generales del instrumento, junto con los cambios introducidos durante su ejecución, han generado incertidumbre entre las partes interesadas. El perfil actual de empresas se ajusta al modelo académico de empresas con un alto potencial de crecimiento, pero el instrumento financia a algunas pymes que podrían haber sido financiadas por el mercado (véanse los apartados 28 a 39).
Cobertura geográfica
132La participación en el instrumento varía de forma importante entre los distintos países, debido en parte a factores ajenos al control de la Comisión, pero también por los distintos niveles de apoyo proporcionado por los puntos de contacto nacionales y la Red Europea para las Empresas (véanse el apartado 43 y 45, y la ilustración 5). Con un presupuesto limitado, la Comisión organizó actos y actividades de comunicación, pero su comercialización y comunicación no estaban ni estructuradas ni suficientemente bien orientadas como para llegar a las empresas adecuadas (véanse los apartados 40 a 58).
Recomendación 1 – Mejorar la estrategia de comunicación y apoyar a los puntos de contacto nacionales, en particular en los Estados miembros con el nivel de participación más bajoLa Comisión debería:
- centrarse más en estrategias de comercialización y comunicación para aumentar el conocimiento entre las pymes a las que se dirigen las oportunidades de financiación ofrecidas por el instrumento y su sucesor en el marco de Horizonte Europa,
- mejorar su apoyo a los puntos de contacto nacionales para las pymes y a la Red Europea para las Empresas mediante la promoción de proyectos de aprendizaje entre iguales y el intercambio de mejores prácticas, así como garantizando que el apoyo a la red de puntos de contacto nacionales para las pymes es operativo en el comienzo del siguiente programa marco.
Fecha prevista de aplicación: 2021
Selección de los proyectos
133Se han realizado mejoras en los procedimientos de evaluación y selección durante el período de vigencia del instrumento, con la presentación de un jurado que ha resultado especialmente útil para identificar las mejores propuestas pero cumpliendo con el plazo de concesión de las subvenciones (véanse los apartados 65 a 69).
134Existe variabilidad en las puntuaciones otorgadas en la evaluación a distancia, que puede explicarse en parte por los limitados recursos y el elevado número de candidaturas. La formación de los evaluadores se valora positivamente, pero se puede aumentar la comunicación entre distintos niveles. Las herramientas informáticas utilizadas no son adecuadas para el uso previsto, lo que pone en riesgo el proceso de evaluación (véanse los apartados 61 a 64 y 70 a 73).
135La presentación repetida de propuestas rechazadas supone una pérdida importante y creciente de recursos de gestión y evaluación, lo que incrementa los costes administrativos. Además, reduce la tasa de éxito y, por tanto, desincentiva la participación (véanse los apartados 74 a 79).
Recomendación 2 – Mejorar el proceso de selecciónPara optimizar el uso de recursos y garantizar una selección eficaz de las mejores propuestas, la Comisión debería perfeccionar el procedimiento de selección de las siguientes maneras:
- proporcionar a los evaluadores a distancia más tiempo para que lleven a cabo su trabajo;
- establecer un canal de información bidireccional entre los evaluadores a distancia y los miembros del jurado para permitir a estos últimos acceder a la evaluación a distancia y proporcionar a los primeros sus comentarios sobre la calidad de su trabajo;
- desarrollar herramientas informáticas diseñadas específicamente para gestionar de manera fiable el proceso de evaluación;
- limitar el número de veces que se puede volver a presentar una propuesta, liberando así recursos que se emplean actualmente para volver a realizar evaluaciones de la misma propuesta en múltiples y sucesivas fechas límite;
- para fomentar la participación de más pymes con proyectos excelentes de innovación, la Comisión debería publicar la tasa de éxito por propuesta de proyecto.
Fecha prevista de aplicación: 2021
Eficacia de la ayuda en las fases del Instrumento PYME
136La fase 1 ofrece un apoyo eficaz gracias al rápido proceso de selección, a la marca de la UE para los beneficiarios y al acceso a los servicios de aceleración empresarial. Además, ha atraído a muchas empresas innovadoras al programa de la UE. Sin embargo, impone una carga excesiva sobre la administración de la Comisión del instrumento y hay países en los que ya existen programas similares (véanse los apartados 81 a 89). La fase 1 se interrumpió a partir de septiembre de 2019.
137La fase 2 del Instrumento PYME ofrece un apoyo eficaz a los beneficiarios y todas las partes interesadas la valoran muy positivamente en su forma actual. Proporciona la marca de la UE, que da visibilidad a las empresas y a los proyectos, les ayuda a obtener inversión adicional y les permite acceder a la red de la UE de orientación y servicios de aceleración empresarial (véanse los apartados 91 a 94).
Recomendación 3 – Sustituir a la fase 1 y aprovechar el apoyo de la fase 2 a las pymesLa Comisión debería:
- proponer a los Estados miembros que la Comisión gestione un programa similar a la fase 1;
- ofrecer a los beneficiarios de este programa acceso a la orientación y a los servicios de aceleración empresarial, así como una marca de la UE;
- mantener un programa similar a la fase 2 dentro del Consejo Europeo de Innovación en el marco de Horizonte Europa, basándose en los resultados del proyecto piloto del Consejo Europeo de Innovación.
Fecha prevista de aplicación: 2021
138La orientación y los servicios de aceleración empresarial tienen el potencial de amplificar los efectos del instrumento, pero como se pusieron en marcha tarde, no tienen suficiente visibilidad y solo una pequeña parte de las pymes utiliza estos servicios. Los recursos asignados son limitados y los servicios podrían personalizarse más y orientarse más a la demanda (véanse los apartados 95 a 103).
Recomendación 4 – Mejorar los servicios de aceleración empresarialLa Comisión debería mejorar los servicios de aceleración empresarial mediante la asignación de los recursos apropiados a este ámbito para:
- ofrecer servicios de aceleración empresarial más personalizados;
- aumentar su conocimiento entre los beneficiarios a través de un enfoque de comunicación específico;
- abordar mejor la demanda estableciendo conexiones con grandes clientes privados y a través de la contratación pública de proyectos innovadores.
Fecha prevista de aplicación: 2022
Atraer inversión tras recibir financiación del Instrumento PYME
139La mayoría de los beneficiarios del Instrumento PYME sigue necesitando financiación adicional para apoyar sus esfuerzos de innovación y llevar sus proyectos de innovación al mercado. Sin embargo, la Comisión ha tomado pocas medidas para crear vínculos con instrumentos financieros respaldados por la UE y no ha explorado las oportunidades de colaboración con instituciones nacionales de promoción. Además, los beneficiarios mayoritariamente desconocen los instrumentos financieros respaldados por la UE y el conocimiento de la Comisión de las necesidades de financiación de los beneficiarios es limitado. El informe del BEI de 2018 sobre el acceso a la financiación para los beneficiarios confirmó que la información disponible sobre instrumentos financieros está fragmentada y que la comunicación entre proveedores de capital público y privado es limitada (véanse los apartados 107 a 116).
Recomendación 5 – Crear vínculos con los instrumentos financierosLa Comisión debería:
- recoger información periódicamente sobre el importe y el tipo de financiación que necesitan los beneficiarios del Instrumento PYME durante la ejecución del proyecto de innovación;
- dar a conocer entre los beneficiarios la existencia de los distintos instrumentos financieros nacionales y de la UE y prestar asesoramiento sobre los que mejor se ajusten a sus necesidades financieras;
- identificar y promover sinergias con los instrumentos financieros respaldados por la UE para dar apoyo a los beneficiarios del Instrumento PYME para recaudar fondos;
- colaborar con los Estados miembros y las instituciones nacionales de promoción para promover instrumentos financieros con respaldo nacional que puedan satisfacer las necesidades financieras de los beneficiarios del Instrumento PYME.
Fecha prevista de aplicación: 2022
El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 10 de diciembre de 2019.
Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente
Anexos
Anexo I – Metodología
- estudio de documentos públicos y documentos internos de la Comisión como bases jurídicas, directrices, evaluaciones de impacto, informes de evaluación y seguimiento, propuestas de actos legislativos, comunicaciones, documentos de posición y otros documentos pertinentes;
- revisión analítica de datos de distintas fuentes: CORDA, objetos sociales de las empresas, cuadro de indicadores de la innovación y rastreo de la web;
- cuestionarios en línea enviados en marzo de 2019 a:
- 390 beneficiarios y solicitantes rechazados que recibieron un sello de excelencia seleccionados de forma aleatoria, con un porcentaje de respuesta del 71 % (porcentaje de respuesta del 88 % para los beneficiarios de la fase 2);
- 158 evaluadores a distancia seleccionados de forma aleatoria, con un porcentaje de respuesta del 96 %;
- 32 agencias nacionales de innovación u organismos similares con un porcentaje de respuesta del 100 %;
- visitas de información a ministerios, agencias de innovación, puntos de contacto nacionales, Red Europea para las Empresas, beneficiarios y otras partes interesadas en Bulgaria, Dinamarca, Eslovenia, España, Francia, Rumanía y el Reino Unido;
- grupo de expertos independientes en el ámbito de la innovación de diferentes campos;
- entrevistas con distintos expertos en el ámbito de la innovación relacionados con el Instrumento PYME como miembros del jurado, miembros del Grupo Consultivo de Expertos sobre las Pymes de Horizonte 2020 o representantes de empresas consultoras;
- participación como observadores en la presentación de proyectos a los jurados (segunda etapa del proceso de selección de la fase 2) y en un acto de servicios de aceleración empresarial;
- entrevistas con personal de la Comisión de la DG Investigación e Innovación, DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, la EASME y la REA, así como con el BEI y el FEI.
Anexo II – Estadísticas
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la EASME.
Anexo III – Desde la idea hasta la propuesta del Consejo Europeo de Innovación en el marco de Horizonte Europa
- En junio de 2015, durante la conferencia del Espacio Europeo de Innovación «A new start for Europe: Opening up to an ERA of Innovation», la Comisión lanzó la idea de un Consejo Europeo de la Innovación.
- La Comisión organizó una convocatoria de ideas en la primavera de 2016 para contribuir a la creación del proyecto piloto del Consejo Europeo de la Innovación. A través de esta consulta pública, la Comisión recabó las visiones de las partes interesadas sobre innovación disruptiva y creadora de mercados, sobre lagunas en el panorama actual de apoyo a la innovación y sobre las competencias potenciales de un Consejo Europeo de la Innovación39.
- El 13 de julio de 2016, la Comisión organizó un taller con más de 100 partes interesadas de los sectores público, privado y de investigación para debatir el resultado de la convocatoria de ideas40.
- En noviembre de 2016, la Comisión lanzó una iniciativa sobre las empresas emergentes y en expansión, con el objetivo de reunir en una estructura única diversas acciones nuevas y existentes de apoyo a empresas emergentes y a empresas que quieren expandir sus negocios41.
- La Comisión creó el «Grupo de innovadores de alto nivel del Consejo Europeo de Innovación» en enero de 2017 con el mandato de proporcionar apoyo en el desarrollo del Consejo Europeo de Innovación. El grupo, compuesto por emprendedores, inversores y expertos en innovación, se reunió seis veces entre marzo de 2017 y diciembre de 2018 y produjo un «Conjunto completo de recomendaciones clave» en enero de 201842.
- La Comisión presentó una «propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea Horizonte Europa» el 7 de junio de 201843. La propuesta estaba acompañada de una evaluación de impacto44.
Siglas y acrónimos
ANI: Agencia nacional de innovación
BEI: Banco Europeo de Inversiones
DG Investigación e Innovación: Dirección General de Investigación e Innovación de la Comisión
EASME: Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas
FEI: Fondo Europeo de Inversiones
Grupo Consultivo de Expertos: Grupo consultivo de expertos sobre pequeñas y medianas empresas
H2020: Horizonte 2020
I+D: Investigación y desarrollo
Instrumento PYME: Instrumento de la UE destinado a las pequeñas y medianas empresas
MFP: Marco financiero plurianual
PCN: Punto de contacto nacional
PIB: Producto interior bruto
Pymes: Pequeñas y medianas empresas
SBIR: Programa estadounidense de investigación innovadora en pequeñas empresas
TI: Tecnologías de la información
Glosario
Beneficiario: Persona física o jurídica que recibe una subvención o préstamo del presupuesto de la UE.
Combinación de financiaciones: Combinación de subvenciones con préstamos o capital de fuentes públicas y privadas.
Convocatoria de propuestas: Documento publicado por una entidad pública en el que anuncia su intención de financiar proyectos que cumplan con los objetivos especificados y mediante el cual solicita ofertas de posibles beneficiarios.
Cuadro europeo de indicadores de la innovación: Análisis comparativo del desempeño en materia de innovación de los Estados miembros de la UE, otros países europeos y vecinos regionales.
Fecha límite: Fecha en la que se deben haber presentado las propuestas para una ronda de financiación concreta.
Innovación de vanguardia: Producto, servicio o proceso que introduce una nueva tecnología o un nuevo modelo empresarial que da lugar a un cambio de paradigma y que genera importantes ventajas competitivas.
Innovación disruptiva: Producto, servicio o proceso que perturba los mercados existentes mediante el desplazamiento de tecnologías y empresas líderes y la aplicación de un nuevo conjunto de valores.
Instrumento financiero: Apoyo financiero del presupuesto de la UE en forma de inversiones en capital o cuasicapital, préstamos o garantías, u otros instrumentos de reparto del riesgo.
País asociado: Cualquier tercer país que forme parte de un acuerdo internacional con la Unión Europea. Los países asociados al programa marco de Horizonte 2020 participan en las mismas condiciones como entidades jurídicas de los Estados miembros de la UE.
Portal para participantes: Puerta de acceso única para solicitantes y beneficiarios de Horizonte 2020 para identificar oportunidades de financiación, acceder a documentos y orientación, presentar propuestas y gestionar electrónicamente las subvenciones y contratos de expertos. Véase http://ec.europa.eu/research/participants/portal.
Punto de contacto nacional: Entidad nacional establecida y financiada por los gobiernos de los Estados miembros de la UE o los estados asociados con un programa marco de investigación para proporcionar apoyo en el país y orientación a los solicitantes y beneficiarios en el marco de Horizonte 2020.
Equipo auditor
En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.
Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala IV, Regulación de mercados y economía competitiva, dirigida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con la asistencia de Raphael Debets, jefe de Gabinete; John Sweeney, gerente principal; Juan Antonio Vázquez Rivera, jefe de tarea, y los auditores Álvaro Garrido‑Lestache Angulo, Wayne Codd y Marco Montorio.

De izquierda a derecha:
Notas finales
1 Evaluación de impacto del noveno Programa Marco de Investigación e Innovación de la UE (un nuevo horizonte para Europa).
2 The vital 6 per cent. How high-growth innovative businesses generate prosperity and jobs 2009 - NESTA (National Endowment for Science, Technology and the Arts).
3 Henrekson, M. y Johansson, D. 2010. Gazelles as job creators: a survey and interpretation of the evidence. Small Business Economics, 35, 227‑244, p. 240.
4 Comunicación de la Comisión, Europa 2020, Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, COM(2010) 2020.
5 http://ec.europa.eu/research/innovation-union/index_es.cfm
6 Reglamento (UE) n.º 1291/2013 por el que se establece Horizonte 2020.
7 Ídem.
8 http://ec.europa.eu/research/bitlys/h2020_associated_countries.html
9 https://www.sbir.gov/about/about-sbir.
10 COM(2018) 435, Propuesta de Reglamento por el que se crea Horizonte Europa, junio de 2018.
11 En abril de 2019, la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo alcanzaron un acuerdo general provisional sobre Horizonte Europa.
12 El Consejo Europeo de Innovación define el concepto de «no financiable» en las preguntas frecuentes como la incapacidad de atraer financiación suficiente.
13 Por ejemplo, la prestación de apoyo financiero a proyectos a través de la financiación de capital y la aceptación parcial de los procesos de selección llevados a cabo en otras convocatorias o programas.
14 Informes especiales sobre garantías (Informe Especial n.º 20/2017) y sobre capital de riesgo (Informe Especial n.º 17/2019).
15 Reglamento (UE) n.º 1291/2013 por el que se establece Horizonte 2020.
16 Informe anual de 2014 del Grupo Consultivo de Expertos sobre innovación en las pymes.
17 https://sbir.nih.gov/reauthorization#eligibilityDiv
18 Nesta Working Paper No 11/02, A look at business growth and contraction in Europe.
19 Reglamento (UE) n.º 1291/2013 por el que se establece Horizonte 2020.
20 Considerando 14 de la Decisión 2013/743/UE del Consejo.
21 Los Estados miembros comprendidos en la UE-13 son Bulgaria, Croacia, Chipre, Chequia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Rumanía, y los países de la UE-15 son los 15 Estados miembros restantes de la Unión Europea.
22 https://ec.europa.eu/growth/industry/innovation/facts-figures/scoreboards_es
23 «Evaluation of the SME instrument and the activities under Horizon 2020 Work Programme Innovation in SMEs», febrero de 2017.
24 http://ec.europa.eu/research/participants/data/support/ncp/h2020-standards-principles_en.pdf.
25 Informe Especial n.º 28/2018: «La mayoría de las medidas de simplificación introducidas en Horizonte 2020 han facilitado las cosas a los beneficiarios, pero todavía es posible mejorar».
26 http://www.access4smes.eu/project/#_goal
27 Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior.
28 «The Impact of Direct Support to R&D and Innovation in Firms», Compendium of Evidence on the Effectiveness of Innovation Policy Intervention, agosto de 2012.
29 SBA Office of Investment & Innovation on SBIR, diciembre de 2016.
30 Comunicación de la Comisión C(2018) 3051, de 15.5.2018.
31 Reglamento (UE) n.º 1291/2013 por el que se establece Horizonte 2020.
32 Grupo Asesor del BEI sobre Financiación de la UE para los innovadores: «Improving Access to Finance for Beneficiaries of the SMEI» (marzo de 2018).
33 Entre otros: la iniciativa de acceso a financiación de riesgo (InnovFin) en el marco de Horizonte 2020; el programa de acceso a la financiación a las pymes (COSME) y el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE).
34 Grupo Asesor del BEI sobre Financiación de la UE para los innovadores: «Improving Access to Finance for Beneficiaries of the SME-I» (marzo de 2018).
35 Grupo Consultivo de Expertos de Horizonte 2020, Innovation in SMEs Annual Report 2016.
36 Fuente: EASME.
37 Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la EASME. Los países para los que no se atrajo inversión adicional a través de la técnica de rastreo de la web no aparecen en el cuadro.
38 Grupo Consultivo de Expertos de Horizonte 2020 Innovación en las pymes, Consultation on the EU Strategic WP 2018‑2020, junio de 2016.
39 Ideas for an EIC, Overview of Responses to the Call for Ideas, 2016.
40 Ideas for an EIC - Summary of a validation workshop with stakeholders, celebrado el 13 de julio de 2016.
41 COM(2016) 733 final, Comunicación, «Los líderes de la Europa del mañana: la Iniciativa sobre las empresas emergentes y en expansión», noviembre de 2016.
42 «Europe is back: Accelerating breakthrough innovation», EIC High-Level Group, enero de 2018.
43 COM(2018) 435 final, Propuesta de Reglamento por el que se crea Horizonte Europa, junio de 2018.
44 SWD(2018) 307 final, documento de trabajo de los servicios de la Comisión, evaluación de impacto, junio de 2018.
Cronología
Evento | Fecha |
---|---|
Aprobación del plan de fiscalización / Inicio de la auditoría | 22.1.2019 |
Envío oficial del proyecto del proyecto de informe a la Comisión (u otras entidades auditadas) | 6.11.2019 |
Aprobación del informe definitivo tras el procedimiento contradictorio | 10.12.2019 |
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (o de otras entidades auditadas) en todas las lenguas | 16.1.2020 |
Contacto
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