Combate à radicalização que leva ao terrorismo: a Comissão deu resposta às necessidades dos Estados Membros, mas com algumas falhas de coordenação e avaliação

Síntese

I

Os Estados-Membros da UE são responsáveis pela sua própria segurança nacional, incluindo a luta contra o terrorismo, estando encarregados de conceber e executar medidas a nível nacional com vista a combater a radicalização, ou seja, o fenómeno que consiste na adesão de pessoas a ideologias e comportamentos extremistas que as podem levar à prática de atos terroristas. Uma vez que a radicalização é causada por diversos fatores, é normalmente lançado um conjunto alargado de ações preventivas para abordar o problema. O papel da Comissão consiste em apoiar os esforços dos Estados-Membros e ajudar a assegurar a partilha de boas práticas, recorrendo para o efeito a um conjunto cada vez mais vasto de fundos da UE.

II

A auditoria do Tribunal analisou se a Comissão gere bem este apoio transversal. Em especial, o Tribunal avaliou se:

1. a Comissão oferece apoio pertinente aos Estados-Membros;
2. as ações financiadas pelos diferentes fundos da UE são coordenadas de forma a maximizar as eventuais sinergias;
3. a Comissão criou um quadro de avaliação da eficácia e relação custo-benefício do seu apoio.

III

Em termos gerais, o Tribunal constatou que a Comissão deu resposta às necessidades dos Estados-Membros mas que existiram algumas falhas a nível da coordenação e avaliação.

IV

A Comissão fomentou a cooperação entre os Estados-Membros através de iniciativas de relevância como a Rede de Sensibilização para a Radicalização (RSR), o Fórum Internet da UE e a Rede Europeia de Comunicações Estratégicas.

V

A Comissão coordenou o seu apoio transversal através, por exemplo, de consultas entre as direções-gerais quando da aprovação dos programas de trabalho. Esta articulação deu origem a sinergias entre as ações mas, apesar das melhorias recentes, ainda há margem para reforçar a coordenação entre elas. A título ilustrativo, a visão global da Comissão sobre as ações financiadas pela UE neste domínio não inclui aquelas geridas pelos Estados-Membros, o que seria útil para tirar o máximo partido das potenciais sinergias. O Tribunal constatou igualmente que a RSR, uma das principais iniciativas da Comissão, não foi utilizada em todo o seu potencial para divulgar os resultados dos projetos bem-sucedidos financiados pela UE.

VI

A Comissão não desenvolveu suficientemente o quadro de avaliação do seu apoio em termos de eficácia e relação custo-benefício. A título exemplificativo, não dividiu os objetivos estratégicos gerais em objetivos mais específicos e mensuráveis, e os fundos utilizados pela Comissão não são acompanhados de indicadores e metas concebidos para medir o grau de sucesso no combate à radicalização.

VII

Além disso, as concretizações de ações específicas são frequentemente medidas em termos de volume de atividade e não de eficácia. Em consequência, existe o risco de que os ensinamentos úteis não sejam divulgados nem tidos em conta quando a Comissão conceber ações ou continuar a desenvolver as suas políticas.

VIII

Com base nestas observações, o Tribunal recomenda que a Comissão:

1. melhore o quadro de coordenação global das ações de combate à radicalização;
2. aumente o apoio prático aos profissionais e decisores políticos nos Estados-Membros;
3. melhore o quadro de avaliação dos resultados.

Introdução

A UE apoia os Estados-Membros nos seus esforços de combate ao terrorismo

01

Os Estados-Membros são responsáveis pela sua própria segurança nacional¹, tendo desenvolvido diferentes abordagens à luta contra o terrorismo, de acordo com a sua avaliação dos riscos. O papel da UE consiste em envidar esforços para garantir um elevado nível de segurança², facilitando o intercâmbio de informações, a cooperação operacional e a partilha de conhecimentos e experiências. Em 2005, o Conselho aprovou uma estratégia de luta antiterrorista a nível da UE, organizada em torno de quatro pilares³:

1. Prevenção: combater as causas da radicalização e do recrutamento para o terrorismo.
2. Proteção: proteger os cidadãos e as infraestruturas através da melhoria da segurança das fronteiras, dos transportes e das infraestruturas essenciais.
3. Perseguição: perseguir e investigar os terroristas, impedindo o planeamento, as deslocações e as comunicações, desmantelando as redes de apoio, pondo termo ao financiamento e ao acesso a material utilizável em atentados e entregando os terroristas à justiça.
4. Resposta: gerir e minimizar as consequências dos atentados terroristas.

02

A Agenda Europeia para a Segurança, de 2015⁴, definiu a forma como a UE poderá apoiar os Estados-Membros no combate ao terrorismo. Esta agenda centrava-se na prevenção da radicalização e na ameaça representada pelos combatentes terroristas no estrangeiro (isto é, por aqueles que regressam à Europa depois de se terem juntado a grupos terroristas em zonas de conflito), salientando a necessidade de proteger melhor os cidadãos e as infraestruturas essenciais e de lutar contra o terrorismo no exterior da UE. A agenda sublinhava a importância de penalizar os terroristas e os seus apoiantes e de cortar o seu acesso ao financiamento, a armas de fogo e a explosivos, bem como a necessidade de uma melhor partilha de informações para identificar as pessoas envolvidas em atividades terroristas.

03

O combate ao terrorismo envolve várias instituições e organismos da UE. A Comissão contribui, através das suas comunicações, para a estratégia da UE, aprovada pelo Conselho sob a forma de conclusões do Conselho. Além disso, inicia atos legislativos em matéria de combate ao terrorismo, para negociação e aprovação pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho⁵, e é responsável pela boa gestão financeira dos fundos da UE, pela coordenação das suas várias direções-gerais e pelo acompanhamento das suas agências na prestação de apoio aos Estados-Membros. O Comissário responsável pela União da Segurança trabalha sob a orientação do Primeiro Vice-Presidente e apoia os trabalhos do Comissário para a Migração, Assuntos Internos e Cidadania destinados a pôr em prática as medidas de segurança tomadas pela Comissão em resposta ao terrorismo. O papel do coordenador do Conselho para a luta antiterrorista consiste em acompanhar a execução global da estratégia antiterrorista da UE e assegurar que esta tem um papel ativo na luta contra o terrorismo.

A Comissão recorre a uma vasta gama de ações destinadas a ajudar os Estados-Membros a combater a radicalização

04

O combate à radicalização é um elemento fundamental da luta contra o terrorismo. A maioria dos suspeitos implicados nos recentes ataques terroristas na Europa eram cidadãos europeus que foram radicalizados⁶. Nas suas comunicações de apoio aos Estados-Membros no combate à radicalização que leva ao terrorismo⁷, a Comissão considera que a radicalização é normalmente o resultado de uma conjugação de fatores. A mais recente comunicação da Comissão descreve uma teia de fatores sociais que “empurram” (por exemplo, a exclusão e a marginalização) e de fatores ideológicos que “puxam” (por exemplo, a subversão de discursos religiosos por recrutadores para justificar atos de violência).

05

A Comissão considera que o apoio aos Estados-Membros nessa luta constitui um desafio complexo e multifacetado, que só pode ser superado através de uma combinação de ações em vários domínios estratégicos e da reunião das partes interessadas a nível local, regional, nacional e europeu⁸. Estas ações são financiadas por vários fundos, tais como o Fundo para a Segurança Interna, o programa Horizonte 2020, o programa Justiça, o Erasmus+ e o Fundo Social Europeu (FSE), nenhum dos quais inclui o objetivo específico de combater a radicalização. As diversas ações da Comissão são geridas por oito das suas direções-gerais, a Europol, a Eurojust e os Estados-Membros (ver o anexo). A abordagem da Comissão para apoiar os Estados-Membros no combate à radicalização é ilustrada pela figura 1.

06

O programa Horizonte 2020 atribui subsídios de investigação para o desenvolvimento dos conhecimentos sobre a radicalização, abrangendo tópicos como, por exemplo, as tendências da radicalização contemporânea e o desenvolvimento de uma abordagem global à radicalização violenta. A partilha de boas práticas ocorre através de iniciativas como a Rede de Sensibilização para a Radicalização, ou RSR (ver a caixa 1).

07

O combate à propaganda terrorista online é feito, por exemplo, através da Unidade de Sinalização de Conteúdos na Internet da União Europeia (IRU da UE), sediada na Europol, do Fórum Internet da UE e da Rede Europeia de Comunicações Estratégicas (ver a caixa 2).

08

A promoção de sociedades inclusivas e resilientes é feita através de projetos financiados pelo “Fundo para a Segurança Interna – Polícia”, de que é exemplo o STRESAVIORA (ver a caixa 3). Outros projetos, financiados pelo Erasmus+ e pelo FSE, visam igualmente reforçar a resiliência e chegar às comunidades mais desfavorecidas. Embora os objetivos destes últimos sejam muito mais vastos e não sejam especificamente concebidos para combater a radicalização, contribuem indiretamente para a evitar.

09

A Comissão ajuda os Estados-Membros a identificar e interagir com pessoas radicalizadas, facilitando o intercâmbio de informações entre as autoridades policiais dos Estados-Membros (por exemplo, através do Sistema de Informação de Schengen). Além disso, apoia o desenvolvimento de estratégias de saída para ajudar as pessoas a afastarem-se de ambientes radicalizados e reintegrarem-se na sociedade, mediante projetos de reabilitação e desradicalização financiados pelo programa Justiça.

10

A radicalização em países fora da Europa é abordada por medidas de combate ao terrorismo específicas e pela integração noutras medidas. Esta abordagem inclui programas financiados pelos Fundos Europeus de Desenvolvimento, Erasmus+, Instrumento Europeu de Vizinhança e Instrumento para a Estabilidade e a Paz.

Âmbito e método da auditoria

Âmbito da auditoria

11

O Tribunal examinou se a Comissão geriu de forma adequada o seu apoio aos Estados-Membros no combate à radicalização que leva ao terrorismo, com a finalidade de responder às seguintes questões:

1. a Comissão oferece apoio pertinente aos Estados-Membros?
   Para responder a esta pergunta, o TCE avaliou se as ações e os objetivos da política da Comissão foram concebidos de modo a refletir as necessidades dos Estados-Membros.
2. as ações financiadas pelos diferentes fundos da UE são coordenadas de forma a maximizar as eventuais sinergias?
   Para responder a esta pergunta, o TCE verificou se a Comissão tinha os procedimentos necessários para coordenar o seu apoio.
3. a Comissão criou um quadro de avaliação da eficácia e relação custo-benefício do seu apoio?
   Para responder a esta pergunta, o TCE aferiu se a Comissão tinha posto em prática o necessário quadro de indicadores e relatórios para a avaliação da eficácia e relação custo-benefício da sua política. Foi igualmente examinado se as avaliações das diferentes ações mediam não apenas a atividade, mas também a eficácia.

12

A atenção do Tribunal recaiu principalmente sobre o período a partir de 2014, de forma a coincidir com o início dos períodos de financiamento de 2014-2020 dos fundos e programas da Comissão.

13

Os trabalhos incidiram sobretudo na gestão das ações no seio da UE cuja principal finalidade era prevenir e combater a radicalização, mas tiveram também em conta ações com objetivos mais vastos, tais como a inclusão social de grupos desfavorecidos. O Tribunal não examinou os sistemas de informação (por exemplo, o Sistema de Informação de Schengen) para o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros sobre os dados de indivíduos radicalizados.

Método da auditoria

14

Os trabalhos de auditoria no terreno realizaram-se entre novembro de 2016 e março de 2017. O Tribunal baseou as suas observações nas fontes seguintes:

1. análise da documentação sobre políticas, ações e procedimentos relativos ao apoio aos Estados-Membros no combate à radicalização;
2. entrevistas com as direções-gerais da Comissão que gerem fundos e instrumentos da UE para o combate à radicalização, o Centro de Excelência da RSR, a IRU da UE, na Europol, e o Centro Internacional de Luta contra o Terrorismo (uma organização que promove a partilha de conhecimento e de ideias em matéria de luta contra o terrorismo);
3. um inquérito enviado aos pontos focais do combate ao terrorismo nas 28 representações permanentes dos Estados-Membros junto da União Europeia. Destes, 15 responderam ao inquérito, o que representa uma taxa de resposta de 54%. O inquérito consistiu em perguntas sobre a relevância, o valor acrescentado e os desafios do apoio dado aos Estados-Membros;
4. visitas a autoridades nacionais na Bélgica e em França para avaliar a relevância e o valor acrescentado do apoio recebido.

Observações

O apoio é relevante e bem concebido

15

O Tribunal examinou o quadro estratégico da Comissão a fim de apreciar se dava resposta às necessidades dos Estados-Membros e a existência de eventuais lacunas. Foi também examinado se as ações foram concebidas de modo a trazer benefícios aos Estados-Membros por agirem a nível europeu.

Com poucas exceções, a Comissão deu resposta às necessidades dos Estados-Membros

16

Os decisores políticos dos Estados-Membros podem informar a Comissão sobre os domínios em que necessitam de apoio no combate à radicalização. Esta comunicação é feita através de diversas reuniões, redes e documentos (por exemplo, o grupo de trabalho do Conselho sobre o terrorismo, a rede de decisores políticos responsáveis pela prevenção do terrorismo lançada em fevereiro de 2017 e as conclusões do Conselho) ou como parte da aprovação dos programas de trabalho relativos aos fundos da UE. O TCE verificou que a elaboração do quadro estratégico de combate à radicalização por parte da Comissão teve em conta as necessidades expressas pelos decisores políticos dos Estados-Membros (ver a caixa 4).

17

Tal como as necessidades dos Estados-Membros mudaram em resposta à evolução da situação de ameaça, também o apoio da Comissão mudou. Nesta alteração, a Comissão tem em conta o trabalho de organismos europeus como a Europol, que lhe faculta informações sobre a situação dos Estados-Membros face à ameaça (ver a caixa 5).

18

O quadro estratégico orienta o apoio aos Estados-Membros para domínios relevantes, uma vez que a Comissão tem em conta as necessidades expressas por eles. O inquérito realizado pelo TCE confirmou que a maioria dos inquiridos considera que o apoio da Comissão aos Estados-Membros nos diversos domínios é relevante (ver a figura 2), em percentagens entre 64% e 80% consoante o domínio. O anexo mostra que a Comissão não só fez incidir o seu quadro estratégico em domínios pertinentes, mas aplicou também os diversos fundos da UE no desenvolvimento de ações que abordam, na prática, esses domínios.

19

Não obstante, verificaram-se exceções em que as necessidades não foram suficientemente atendidas:

1. as autoridades belgas informaram que o quadro estratégico não abordou de forma satisfatória a questão dos principais meios de comunicação social (televisão, rádio e imprensa). Estas autoridades consideraram que era importante incluir esta questão no quadro estratégico, a fim de facilitar a reflexão sobre o papel dos meios de comunicação social não só por incentivarem as pessoas a deixarem a Europa para combater na Síria, mas também por contribuírem para a polarização da sociedade, que pode criar tensões que conduzem à radicalização;
2. a necessidade de desenvolver estratégias de saída (ver a caixa 5) não foi suficientemente abordada na prática. Em 2014, a Comissão lançou um convite à apresentação de propostas para projetos a financiar pelo “Fundo para a Segurança Interna – Polícia”, visando duas prioridades: a prevenção da radicalização e o desenvolvimento de estratégias de saída. No entanto, apenas foi concedido financiamento a projetos que visavam o primeiro objetivo, relativo à prevenção da radicalização, pois receberam uma classificação mais elevada. Os programas de trabalho anuais de 2015 e 2016 do “Fundo para a Segurança Interna – Polícia” não incluíram novos convites à apresentação de propostas para o desenvolvimento de programas sobre estratégias de saída.

O apoio está concebido para trazer benefícios aos Estados-Membros por agirem a nível europeu

20

A Comissão não apenas visa domínios relevantes, como também recorre aos fundos e instrumentos da UE para prestar apoio concreto aos Estados-Membros, concebido de forma a trazer-lhes benefícios por agirem a nível europeu. Exemplos deste apoio são a RSR (ver a caixa 1), o Fórum Internet da UE, a Rede Europeia de Comunicações Estratégicas e a IRU da UE, na Europol (ver a caixa 2). Estas iniciativas, que visam especificamente a radicalização, promovem a cooperação entre os Estados-Membros e não seriam executadas de todo – ou não de forma tão eficiente – se estes agissem isoladamente.

21

Os programas nacionais do “Fundo para a Segurança Interna – Polícia” geridos pelos Estados-Membros estão também concebidos para trazer benefícios por agir a nível europeu, elevando os padrões nacionais de forma a reduzir as disparidades e estimulando as sinergias entre os Estados-Membros. 18 Estados-Membros incluíram ações específicas de luta contra a radicalização nos seus programas nacionais. A Bélgica, por exemplo, financiou projetos destinados a aumentar a sensibilização para a radicalização nas prisões, a apoiar uma rede de assistência a famílias vulneráveis e a financiar equipas pluridisciplinares móveis com o intuito de analisar as necessidades das autoridades locais e propor estratégias locais.

A Comissão promove sinergias, mas a coordenação podia ser melhorada

22

A Comissão participa cada vez mais ativamente no apoio aos Estados-Membros para combater a radicalização. 14 dos 15 Estados-Membros que responderam ao inquérito do Tribunal (ver o ponto 14) consideram que a Comissão tem agora um papel mais ativo do que há cinco anos. A diversidade das ações da Comissão, que implicam diferentes fundos geridos por oito direções-gerais e estão dispersas por domínios de intervenção distintos (ver o ponto 5), exige uma coordenação eficaz. Nestes termos, o Tribunal examinou se a Comissão coordena as suas ações de modo a maximizar as sinergias, tendo analisado os procedimentos de consulta às diferentes direções-gerais antes de o financiamento da UE ser concedido. O TCE analisou também as principais ações financiadas por diferentes fundos da UE a fim de identificar sinergias e examinou se a Comissão tem uma visão geral completa de todas as suas ações de combate à radicalização, algo que é necessário para tirar o máximo partido das potenciais sinergias. Em particular, foi verificado se a Comissão utilizou plenamente a RSR, por exemplo para divulgar os resultados das ações financiadas pela UE.

A Comissão promove sinergias

23

O anexo mostra que diferentes ações da Comissão podem abordar questões semelhantes. Uma vez que a Comissão é cada vez mais ativa neste domínio, existem oportunidades para sinergias, em particular nas áreas em que as ações se entrecruzam, como, por exemplo:

1. os fundos concedidos pelo “Fundo para a Segurança Interna – Polícia” aos Estados-Membros para a formação de professores poderão abordar questões semelhantes às dos projetos do Erasmus+;
2. os projetos financiados pelo programa Justiça para formar e sensibilizar o pessoal do sistema prisional poderão abordar questões semelhantes às dos projetos do Erasmus+ ou do “Fundo para a Segurança Interna – Polícia”.

24

A Comissão tem um conjunto de procedimentos para facilitar a coordenação, a fim de maximizar as sinergias e evitar a duplicação do apoio (ver a caixa 6).

25

O Tribunal examinou ações em diferentes domínios financiadas por fundos distintos e constatou que a coordenação da Comissão deu origem a sinergias entre elas. A RSR, por exemplo, é utilizada para divulgar os resultados de outros projetos financiados pela UE (ver a caixa 7). A figura 3 dá mais exemplos, apresentando várias ações financiadas por três fundos da UE e demonstrando que existem sinergias dentro de cada fundo e entre eles. Por exemplo, a Comissão utilizou o 7.º programa-quadro (o programa de investigação que antecedeu o programa Horizonte 2020) para financiar o projeto de investigação IMPACT¹⁰, que desenvolveu instrumentos de avaliação das ações de radicalização que foram utilizados pelo projeto STRESAVIORA, financiado pelo “Fundo para a Segurança Interna – Polícia”. Este projeto foi então reforçado e divulgado através de outro projeto financiado pelo programa Erasmus+.

Existem algumas falhas de coordenação

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Embora a Comissão esteja em condições de identificar e explorar inúmeras ligações entre as ações, existem falhas na coordenação geral:

1. a responsabilidade pela planificação e prestação de informações sobre os diferentes fundos da UE cabe a diferentes direções-gerais (ver o anexo). Por exemplo, a DG Educação e Cultura é responsável pela coordenação de projetos financiados pelo Erasmus+ e a DG Justiça e Consumidores pela coordenação dos projetos financiados pelo programa Justiça. Não obstante a DG Migração e Assuntos Internos ser a principal responsável pelo desenvolvimento do quadro estratégico da Comissão e pelo acompanhamento da sua execução¹¹, até 2017 não existia um quadro para a coordenação de todas as ações da UE de combate à radicalização que permitisse identificar potenciais sinergias entre os fundos.
2. Foi apenas em 2017 que a DG Migração e Assuntos Internos realizou um levantamento dos projetos de combate à radicalização financiados pela UE, o que significa que, até esse momento, a Comissão não dispunha de uma lista consolidada de ações de combate à radicalização financiadas pelos diferentes fundos da UE. Mesmo assim, este processo de levantamento limitou-se às ações geridas centralmente pela Comissão e não incluiu aquelas geridas pelos Estados-Membros no quadro dos programas nacionais.

27

As entrevistas com a IRU da UE, na Europol, e com a Rede Europeia de Comunicações Estratégicas revelaram oportunidades de melhoria da coordenação entre as ações financiadas pela UE:

1. a Europol apontou uma oportunidade de aumento da sinergia, mediante a coordenação entre o calendário e conteúdo das campanhas de discursos alternativos e a eliminação de conteúdos terroristas na Internet;
2. a Rede Europeia de Comunicações Estratégicas sugeriu que poderia retirar benefícios do acesso à análise da Europol sobre as tendências da propaganda terrorista (na medida em que tal seja permitido pelo acordo administrativo entre a Comissão e a Europol), bem como de uma maior participação no VOX-Pol, um projeto de investigação financiado pela União Europeia¹². Estas informações permitir-lhe-iam melhorar o aconselhamento disponibilizado aos governos sobre o desenvolvimento de estratégias de comunicação e a produção de campanhas de discursos alternativos.

A RSR não é utilizada em todo o seu potencial

28

Embora a RSR traga vantagens interessantes por agir a nível europeu, o Tribunal constatou que este valor acrescentado não é maximizado na prática¹³:

1. a RSR poderia concretizar realizações mais práticas, designadamente analisando os procedimentos dos Estados-Membros (por exemplo, através de mais visitas no local) e elaborando uma lista comparativa pormenorizada das abordagens seguidas em cada um. Embora a comunicação “Prevenir a radicalização que leva ao terrorismo e ao extremismo violento”, de 2014, aponte a compilação da RSR, cuja primeira publicação ocorreu nesse ano, como um repositório de boas práticas, a introdução desta última refere que as práticas incluídas apenas se destinam a ser uma fonte de informação e inspiração. Além disso, o Tribunal constatou que as entradas da compilação da RSR não dispõem de informações suficientes sobre a forma de financiamento do projeto para que as partes interessadas possam identificar potenciais fontes de financiamento da UE para os tipos de projetos que estejam a considerar;
2. a Comissão não analisou os motivos pelos quais a RSR é menos utilizada por alguns países do que por outros (ver a figura 4). Esta diferença de utilização pode ser explicada pela diferente forma como os países encaram a ameaça representada pelo terrorismo, pela incidência da RSR em determinados tipos de terrorismo, pela sua abordagem ascendente (ou seja, manter os decisores políticos informados sobre os pareceres dos profissionais) ou pela utilização do inglês como língua principal durante as reuniões. Não é mantido qualquer registo das alterações ao longo do tempo nas taxas de participação dos diferentes Estados-Membros;
3. a Comissão procura aumentar a sensibilização para os projetos financiados pela UE, incentivando os participantes nos mesmos a divulgar os resultados num grupo de trabalho da RSR. Por exemplo, dos 20 projetos financiados pelo ISEC¹⁴ concluídos desde 2011 (ano em que foi criada a RSR) e avaliados pela Comissão como bons, muito bons ou excelentes, esta propôs a divulgação através da RSR de 16 deles. Porém, o TCE constatou que, em mais de metade destes, a divulgação não sucedeu na prática. À data da presente auditoria, apenas 7 deles (44%) tinham sido apresentados num grupo de trabalho, sessão prática ou conferência da RSR;
4. as autoridades belgas informaram que os profissionais de pequenas organizações no terreno sem ligações ao governo (por exemplo, redes de grupos locais de mães de combatentes no estrangeiro) não estão suficientemente envolvidos na RSR para garantir uma verdadeira abordagem ascendente;
5. a RSR pretende melhorar a comunicação ascendente entre os profissionais e os decisores políticos. No entanto, menos de metade dos participantes num inquérito de profissionais participantes na RSR realizado pela própria rede em 2016 considerou que esta os tinha ajudado a influenciar os decisores políticos. Além disso, quatro dos inquiridos no inquérito do TCE referiram que a ligação entre a RSR e os decisores políticos poderia ser reforçada através, por exemplo, da troca formal de abordagens e ideias. As necessidades identificadas ao nível dos profissionais podem demorar demasiado tempo a chegarem ao quadro estratégico da Comissão. Por exemplo, a questão da radicalização nas prisões tem sido discutida desde 2011 ao nível dos profissionais (por exemplo, pessoal do sistema prisional e de vigilância, professores e assistentes sociais) no seio do grupo de trabalho da RSR sobre o sistema prisional e de vigilância. Contudo, a Comissão só em 2015 identificou ações específicas financiadas pelo programa Justiça para abordar esta questão.

O quadro da Comissão para a avaliação dos resultados não está suficientemente desenvolvido

29

O Tribunal examinou se a Comissão dispõe de indicadores de desempenho para avaliar a eficácia do seu apoio global e se foram fixados objetivos realistas. O exame aferiu se os indicadores medem não apenas a atividade, mas também os progressos reais face ao objetivo geral de ajudar os Estados-Membros no combate da radicalização que leva ao terrorismo. A nível das ações individuais, o TCE examinou se a Comissão avalia a eficácia do seu apoio a fim de descobrir o que funciona e em que situações, e o que não funciona e por que motivos. A Comissão necessita destas informações para poder:

1. responder aos pedidos do Parlamento Europeu no sentido de avaliar a estratégia da UE de combate à radicalização e ao recrutamento para grupos terroristas¹⁵;
2. melhorar e adaptar continuamente a sua política e o seu apoio em resposta à evolução da situação de ameaça e às necessidades dos utilizadores;
3. divulgar e reforçar exemplos de projetos bem-sucedidos de modo a maximizar as sinergias (e evitar a divulgação de resultados de projetos ineficazes ou contraproducentes);
4. demonstrar aos cidadãos que é provável que as iniciativas sejam eficazes.

A Comissão não avalia o seu êxito global na concretização dos objetivos estratégicos

30

O Tribunal constatou que a Comissão não tinha desenvolvido suficientemente o quadro de avaliação da sua política de apoio aos Estados-Membros no combate à radicalização em termos de eficácia e relação custo-benefício. A título de exemplo, a Comissão:

1. não dividiu os objetivos gerais da sua política de combate à radicalização em objetivos mais específicos e mensuráveis;
2. não criou indicadores e metas adequados para os fundos da UE utilizados, a fim de medir o desempenho do combate à radicalização;
3. não disponibilizou uma visão geral completa das ações de combate à radicalização financiadas pela UE (ver o ponto 26);
4. não estabeleceu plenamente os custos do combate à radicalização. A comunicação “Prevenir a radicalização que leva ao terrorismo e ao extremismo violento”, de 2014, não incluía quaisquer dados sobre os montantes do financiamento. A Comissão explicou que as ações seriam executadas com os recursos existentes, mas não especificou quais. A comunicação “Apoio à prevenção da radicalização que conduz ao extremismo violento”, de 2016, disponibilizou algumas informações sobre o financiamento e os custos, tal como o fez a avaliação exaustiva da política de segurança da UE, de julho de 2017¹⁶. Contudo:
   1. algumas ações, como os projetos financiados pelo “Fundo para a Segurança Interna – Polícia”, foram omitidas;
   2. algumas ações não foram quantificadas, nomeadamente a IRU da UE, o Fórum Internet da UE, o Programa de Capacitação da Sociedade Civil e a Rede Europeia de Comunicações Estratégicas;
   3. as informações sobre o financiamento das diferentes ações referem-se a períodos distintos;
   4. não é feita qualquer distinção entre os custos das ações especificamente concebidas para combater a radicalização (por exemplo, os 25 milhões de euros para o Centro de Excelência da RSR) e as que, não o tendo sido, contribuem para a sua prevenção (por exemplo, os 25,6 mil milhões de euros do Fundo Social Europeu para promover a inclusão social de grupos desfavorecidos).

31

Por conseguinte, não há um relatório global que abranja os custos e as realizações das ações de combate à radicalização financiadas pela UE. Em vez disso, as questões são abrangidas em vários relatórios que descrevem o que foi feito, em lugar de medir o sucesso na concretização dos objetivos estratégicos (ver a caixa 8).

A Comissão não consegue demonstrar o grau real de eficácia de cada ação

32

Mais atividade não significa necessariamente maior eficácia. O Tribunal constatou que as avaliações das ações da Comissão destinadas a ajudar os Estados-Membros a combater a radicalização aferem frequentemente os resultados em termos de volume de atividade (por exemplo, o número de reuniões realizadas ou de documentos elaborados) e não de eficácia (por exemplo, os conhecimentos adquiridos pelos participantes na RSR, de que forma os aplicaram e o impacto nas suas funções). A recente avaliação global da política de segurança da UE sublinhou também a necessidade de avaliar os resultados e a eficácia das ações destinadas a prevenir o terrorismo. Por conseguinte, tal como os pontos seguintes ilustram, a Comissão não consegue demonstrar o grau real de eficácia das ações de combate à radicalização financiadas pela UE.

33

Existem avaliações planeadas para projetos financiados pelo “Fundo para a Segurança Interna – Polícia”, mas estes carecem, muitas vezes, de indicadores de eficácia. A título de exemplo, das cinco propostas de projeto escolhidas na sequência do convite de 2014 para a apresentação de propostas sobre a radicalização (ver o ponto 19, alínea b)), a Comissão considerou que três¹⁸ tinham estratégias de avaliação e acompanhamento limitadas, vagas ou básicas e careciam de indicadores para medir o seu grau real de eficácia.

34

No caso do ISEC (o fundo que antecedeu o “Fundo para a Segurança Interna – Polícia“), a Comissão analisou o relatório final de cada projeto¹⁹ e descreveu os resultados alcançados em termos de realizações concretas, tendo ainda avaliado a qualidade dos resultados, ou seja, se eram úteis e transferíveis, se deveriam ser divulgados e de que forma. Porém, estas análises não disponibilizaram avaliações baseadas em dados quanto aos impactos dos projetos. Na ausência de indicadores de eficácia que tenham sido de facto incluídos nesses projetos, as análises registaram as decisões dos examinadores sobre o seu grau provável de eficácia.

35

A IRU da UE, sediada na Europol, sinaliza conteúdos terroristas online e transmite essa informação aos fornecedores de serviços que os hospedam para que estes os possam retirar. O desempenho é medido em termos do volume e percentagem de conteúdos sinalizados que são retirados pelos fornecedores de serviços (ver a figura 5). Estas estatísticas têm as seguintes limitações:

1. não indicam o volume de conteúdos retirado unicamente em resultado das ações da IRU da UE, uma vez que esta unidade também pode solicitar às empresas de Internet que retirem propaganda terrorista sinalizada pelos Estados-Membros²⁰. Quando a IRU da UE analisa propaganda em línguas não oficiais da UE (por exemplo, em árabe, russo ou turco), que é menos escrutinada pelas unidades de sinalização de conteúdos na Internet nacionais, o risco é menor. A IRU da UE não tem informações sobre o volume de conteúdos terroristas retirados pelas empresas de Internet unicamente a seu pedido, ou seja, que não tenham sido igualmente sinalizados pelas IRU nacionais, pela sociedade civil ou pelas próprias empresas. Estas últimas não dão informações sobre os motivos por que os conteúdos foram retirados.
2. não demonstram a eficácia em termos do volume de propaganda terrorista que permanece na Internet. Os dez inquiridos que expressaram a sua opinião a este respeito no inquérito consideraram que um dos desafios enfrentados pela IRU da UE é o facto de a propaganda retirada ser simplesmente recarregada ou mudada para outras plataformas (conhecido como o efeito “jogo das toupeiras“). No Fórum Internet da UE de dezembro de 2016 (ver a caixa 2), as principais empresas de Internet apresentaram uma iniciativa para evitar o recarregamento da propaganda. As autoridades francesas com que o TCE se reuniu salientaram a necessidade de demonstrar a eficácia deste mecanismo, bem como o desafio de encontrar o equilíbrio ideal entre tornar a propaganda terrorista menos acessível na Internet e levar os terroristas a usar sistemas de mensagens clandestinos e mais complexos, o que pode dificultar as investigações.
3. não medem a rapidez de resposta, por exemplo quanto tempo a IRU da UE demora a identificar conteúdos suspeitos após o seu carregamento e quanto tempo as empresas de Internet demoram a retirá-los após terem sido notificadas dos mesmos.

Figura 5

Estatísticas da IRU da EU

	1 de julho de 2015 a 1 de julho de 2016	1 de julho de 2016 a 1 de junho de 2017
Sinalizações propostas	9 787	20 174
Conteúdos retirados pelos fornecedores de serviços	8 949	16 143
Taxa de sucesso	91,4%	80,0%

Fonte: Europol – Relatório do ano inicial da IRU da UE e dados da Europol.

36

A DG Migração e Assuntos Internos estabelece metas quantificadas e pormenorizadas para a RSR no seu plano anual de atividades, analisando os progressos realizados em relatórios trimestrais e anuais. Estes planos e relatórios, no entanto, apenas listam as atividades, por exemplo o número de reuniões, participantes, documentos ex ante, visitas de estudo, seminários, conferências, boletins informativos, cursos de formação, sessões práticas, documentos estratégicos e documentos temáticos. No sentido de acompanhar a sua eficácia, a Comissão não solicitou informações ao Centro de Excelência da RSR, tais como a satisfação dos participantes, os conhecimentos e contactos adquiridos, a forma como estes foram utilizados e divulgados nos Estados-Membros e o seu impacto no trabalho ou nos resultados da organização (por exemplo, se a formação ajudou realmente a polícia a reconhecer indivíduos radicalizados e atenuar o risco que colocam). Por sua própria iniciativa, contudo, o Centro de Excelência da RSR realizou inquéritos que dão algumas indicações sobre o grau de utilidade dos seus produtos. A título exemplificativo, um inquérito realizado em agosto de 2016 concluiu que quase 90% dos participantes em eventos da RSR consideraram que essa participação teria um impacto positivo no seu trabalho quotidiano.

Conclusões e recomendações

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Os Estados-Membros são responsáveis pela sua própria segurança nacional, incluindo a luta contra o terrorismo. A UE também desempenha um papel na garantia de um elevado nível de segurança, facilitando o intercâmbio de informações, a cooperação operacional e a partilha de conhecimentos e experiências. Em 2005, a UE estabeleceu a sua estratégia de luta antiterrorista, organizada em torno de quatro pilares, o primeiro dos quais pretende evitar que as pessoas adiram ao terrorismo através do combate às causas da radicalização e do recrutamento. Uma vez que a radicalização é causada por diversos fatores, foi lançado um conjunto alargado de ações para abordar o problema. Assim, a Comissão recorre a um conjunto cada vez mais vasto de fundos da UE existentes para apoiar os Estados-Membros.

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A auditoria do Tribunal examinou se a Comissão geriu de forma adequada o seu apoio aos Estados-Membros no combate à radicalização que leva ao terrorismo. Em termos gerais, o Tribunal constatou que a Comissão deu resposta às necessidades dos Estados-Membros mas que existiram algumas falhas a nível da coordenação e avaliação.

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A Comissão fomentou a cooperação entre os Estados-Membros através de iniciativas de relevância como a Rede de Sensibilização para a Radicalização (RSR), o Fórum Internet da UE e a Rede Europeia de Comunicações Estratégicas (ver os pontos 15 a 21).

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A Comissão coordenou o seu apoio transversal através, por exemplo, de consultas entre as direções-gerais quando da aprovação dos programas de trabalho. Esta articulação deu origem a sinergias entre as ações mas, apesar das melhorias recentes, ainda há margem para reforçar a coordenação entre estas ações. A título ilustrativo, a visão global da Comissão sobre as ações financiadas pela UE neste domínio não incluiu aquelas geridas pelos Estados-Membros, o que seria útil para tirar o máximo partido das potenciais sinergias. O Tribunal constatou igualmente que a RSR, uma das principais iniciativas da Comissão, não foi utilizada em todo o seu potencial para divulgar os resultados dos projetos bem-sucedidos financiados pela UE (ver os pontos 22 a 28).

Recomendação 1

Melhorar o quadro de coordenação global das ações de combate à radicalização

A Comissão deve melhorar o quadro de coordenação global das ações financiadas pela UE para apoiar os Estados-Membros no combate à radicalização. A Comissão deve, em especial:

1. incluir as principais ações financiadas pela UE geridas pelos Estados-Membros na lista de ações de combate à radicalização financiadas pela UE. Deve atualizar periodicamente esta lista com vista a maximizar as sinergias, sobretudo nos casos em que os diferentes fundos e instrumentos se entrecruzam. A lista deve estar acessível aos proponentes dos projetos;
2. tirar o maior partido das eventuais sinergias entre suas ações, formalizando a obrigação de utilizar a RSR para divulgar os resultados dos projetos bem-sucedidos financiados pela UE.

Prazo: junho de 2019.

Recomendação 2

Aumentar o apoio prático aos profissionais e decisores políticos nos Estados-Membros

A Comissão deve:

1. melhorar a comunicação entre profissionais e decisores políticos mediante uma partilha regular e estruturada de abordagens e ideias;
2. analisar a participação dos profissionais dos Estados-Membros na RSR, examinando em particular se o envolvimento dos países menos ativos deve ser aumentado;
3. analisar a participação dos profissionais na RSR e assegurar que os diferentes tipos de partes interessadas estão representados adequadamente, incluindo redes de organizações no terreno sem relações com o governo a fim de reforçar a abordagem ascendente;
4. apoiar os gestores de projetos de combate à radicalização na avaliação da eficácia e da possibilidade de transferência de práticas, e aumentar a relevância da compilação da RSR através da inclusão de mais informações sobre a eficácia das práticas e o contexto em que podem ser transferidas;
5. incluir na compilação da RSR uma descrição clara da forma de financiamento das ações com fundos da UE.

Prazo: junho de 2019.

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A Comissão não desenvolveu suficientemente o quadro de avaliação do seu apoio em termos de eficácia e relação custo-benefício. A título exemplificativo, não dividiu os objetivos estratégicos gerais em objetivos mais específicos e mensuráveis, e os fundos utilizados pela Comissão a fim de combater a radicalização não são acompanhados de indicadores e metas concebidos para medir o grau de sucesso na concretização desse fim (ver os pontos 29 a 31).

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Além disso, as concretizações de ações específicas são frequentemente medidas em termos de volume de atividade e não de eficácia. Em consequência, existe o risco de que os ensinamentos úteis não sejam divulgados nem tidos em conta quando a Comissão conceber ações ou continuar a desenvolver as suas políticas (ver os pontos 32 a 36).

Recomendação 3

Melhorar o quadro de avaliação dos resultados

A Comissão deve avaliar o êxito na concretização dos seus objetivos estratégicos e garantir que é possível provar o grau real de eficácia das ações financiadas pela UE. A Comissão deve, em especial:

1. realizar as necessárias consultas e investigação, de modo a identificar objetivos e indicadores para avaliar o êxito e a relação custo-benefício da concretização dos seus objetivos estratégicos ao apoiar os Estados-Membros no combate à radicalização. Deve ainda informar regularmente sobre os progressos globais no cumprimento dos objetivos da sua política de combate à radicalização, incluindo os fundos da UE envolvidos;
2. solicitar ao Centro de Excelência da RSR que, nos seus relatórios, disponibilize mais pormenores sobre a sua eficácia, tais como a satisfação dos participantes, os conhecimentos e contactos adquiridos, a forma como estes foram utilizados e o seu impacto no trabalho ou nos resultados da organização;
3. supervisionar, através do Fórum da Internet da UE:
   • a cooperação entre a IRU da UE e as IRU nacionais no sentido de garantir a complementaridade e evitar duplicações desnecessárias na sinalização de conteúdos terroristas às empresas de Internet;
   • até que ponto a eliminação de propaganda terrorista tem impacto na sua prevalência na Internet;
   • a velocidade com que os conteúdos sinalizados pela IRU da UE são retirados;
4. certificar-se de que os proponentes dos projetos demonstram o modo como irão medir a eficácia dos mesmos.

Prazo: junho de 2019.

O presente relatório foi adotado pela Câmara V, presidida por Lazaros S. LAZAROU, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 20 de março de 2018.

Glossário

Coordenador da luta antiterrorista: Coordena os trabalhos do Conselho da UE no combate ao terrorismo e garante que a UE tem um papel ativo na luta contra o terrorismo

Eurojust: Agência da UE para o apoio e reforço da coordenação e cooperação entre os Estados-Membros na investigação e julgamento de casos graves de criminalidade organizada e terrorismo a nível transfronteiriço

Europol: Agência da UE para a cooperação policial, que se destina a apoiar os Estados-Membros na prevenção e combate a todas as formas graves de criminalidade organizada e terrorismo a nível internacional

Fórum Internet da UE: Iniciativa da Comissão para envolver as empresas de Internet no combate à propaganda terrorista

Fundo para a Segurança Interna – Polícia: A componente “Polícia” do Fundo para a Segurança Interna (2014-2020) contribui para assegurar um elevado nível de segurança na UE, financiando ações geridas diretamente pela Comissão e outras geridas pelos Estados-Membros através de programas nacionais

IMPACT: Projeto destinado a desenvolver um conjunto de instrumentos para a avaliação de iniciativas de luta contra a radicalização

Propaganda terrorista: Propagação de uma visão do mundo particularmente extremista que leva a que as pessoas tenham em consideração a violência e a justifiquem

Radicalização: Fenómeno que consiste na adesão de pessoas a ideologias e comportamentos extremistas que as podem levar à prática de atos terroristas

Rede de Sensibilização para a Radicalização (RSR): Rede a nível da UE que estabelece a ligação entre profissionais com vista à partilha de ideias, conhecimentos e experiências sobre a prevenção e combate à radicalização que leva ao extremismo violento e ao terrorismo

Rede Europeia de Comunicações Estratégicas: Rede de peritos dos Estados-Membros da UE para a partilha de boas práticas em matéria de comunicações estratégicas

Reintegração: Processo que visa ajudar a reintegrar antigos terroristas na sociedade

STRESAVIORA: Projeto que visa promover sociedades inclusivas e resilientes

Unidade de Sinalização de Conteúdos na Internet da UE (IRU da UE): A IRU da UE, que opera na Europol, visa combater o recrutamento de terroristas e a radicalização online através da sinalização de conteúdos terroristas na Internet e de alertas aos fornecedores de serviços que os hospedam

VOX-Pol: Projeto que visa criar uma rede de atividades de investigação sobre o extremismo online com vista à elaboração de objetivos estratégicos mais bem informados a nível nacional, europeu e internacional

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V, responsável pela auditoria do financiamento e administração da UE, presidida pelo Membro do TCE Lazaros S. Lazarou. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade de Jan Gregor, Membro do TCE, com a colaboração de Werner Vlasselaer, chefe de gabinete; Bernard Moya, assessor de gabinete; Alejandro Ballester Gallardo, responsável principal; Mark Marshall, responsável de tarefa; e Alexandre-Kim Hugé e Pascale Pucheux-Lallemand, auditores.

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PDF	ISBN 978-92-872-9945-1	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/245834	QJ-AB-18-010-PT-N
HTML	ISBN 978-92-872-9962-8	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/923692	QJ-AB-18-010-PT-Q

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