Bekämpfung von Radikalisierung als Wegbereiterin von Terrorismus: Die Kommission hat dem Bedarf der Mitgliedstaaten Rechnung getragen, im Hinblick auf Koordinierung und Bewertung bestehen jedoch einige Mängel

Zusammenfassung

Die nationale Sicherheit, einschließlich der Bekämpfung des Terrorismus, ist Aufgabe der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU). Ihnen obliegt es, auf nationaler Ebene Maßnahmen zu gestalten und umzusetzen, mit denen gegen Radikalisierung vorgegangen wird, also das Phänomen, dass Personen extremistische Ideologien und Verhaltensweisen übernehmen, die dazu führen könnten, dass sie terroristische Handlungen begehen. Da die Radikalisierung auf mehreren Faktoren beruht, wird in der Regel ein breites Spektrum an präventiven Maßnahmen auf den Weg gebracht, um das Problem in Angriff zu nehmen. Die Rolle der Kommission besteht darin, die Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen zu unterstützen und zum Austausch bewährter Verfahren beizutragen. Hierzu verwendet die Kommission eine zunehmend breite Palette von EU-Fonds.

Der Hof hat geprüft, ob die Kommission diese bereichsübergreifende Unterstützung angemessen verwaltet. Insbesondere wurde beurteilt, ob

1. die Kommission den Mitgliedstaaten zweckdienliche Unterstützung bereitstellt;
2. die aus den verschiedenen EU-Fonds finanzierten Maßnahmen koordiniert sind, um mögliche Synergien optimal zu nutzen;
3. die Kommission ein Rahmenwerk eingerichtet hat, um zu bewerten, ob ihre Unterstützung wirksam ist und die Mittel optimal eingesetzt werden.

Insgesamt stellte der Hof fest, dass die Kommission dem Bedarf der Mitgliedstaaten Rechnung getragen hat, im Hinblick auf die Koordinierung und Bewertung jedoch einige Mängel bestanden.

Die Kommission förderte die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten durch einschlägige Initiativen wie das Aufklärungsnetzwerk gegen Radikalisierung (RAN), das EU-Internetforum und das Europäische Netzwerk für strategische Kommunikation.

Die Kommission hat ihre bereichsübergreifende Unterstützung unter anderem durch Konsultationen zwischen den Generaldirektionen bei der Genehmigung von Arbeitsprogrammen koordiniert. Dies hat zu Synergieeffekten zwischen ihren Maßnahmen geführt. Trotz der jüngsten Verbesserungen besteht jedoch im Hinblick auf die Koordinierung der Maßnahmen der Kommission noch Verbesserungsbedarf. Beispielsweise umfasst der Überblick der Kommission über die EU-finanzierten Maßnahmen in diesem Bereich nicht die von den Mitgliedstaaten verwalteten Maßnahmen; dies wäre sinnvoll, damit mögliche Synergien optimal genutzt werden können. Der Hof stellte darüber hinaus fest, dass das Potenzial des RAN - einer der wichtigsten Initiativen der Kommission - nicht vollständig ausgeschöpft wurde, um die Ergebnisse erfolgreicher EU-finanzierter Projekte zu verbreiten.

Die Kommission hat ihr Rahmenwerk, mit dem sie bewertet, ob ihre Unterstützung wirksam ist und die Mittel optimal eingesetzt werden, nicht ausreichend ausgearbeitet. So hat sie beispielsweise die übergeordneten politischen Ziele nicht in konkretere und besser messbare Ziele unterteilt, und die von der Kommission verwendeten Fonds werden nicht von Indikatoren und Zielvorgaben begleitet, auf deren Grundlage der Erfolg bei der Bekämpfung von Radikalisierung gemessen werden könnte.

Zudem werden die Ergebnisse spezifischer Maßnahmen häufig anhand des Umfangs der Tätigkeiten und nicht anhand der Wirksamkeit gemessen. Folglich besteht das Risiko, dass nützliche Erkenntnisse entweder nicht verbreitet oder von der Kommission bei der Gestaltung von Maßnahmen oder der Weiterentwicklung ihrer Politik außer Acht gelassen werden.

Auf der Grundlage seiner Feststellungen spricht der Hof die Empfehlung aus, dass die Kommission folgende Maßnahmen ergreifen sollte:

1. Sie sollte das Rahmenwerk für die Gesamtkoordinierung der Maßnahmen zur Bekämpfung von Radikalisierung weiterentwickeln.
2. Sie sollte Fachleuten aus der Praxis und politischen Entscheidungsträgern in den Mitgliedstaaten verstärkt praktische Unterstützung bieten.
3. Sie sollte das Rahmenwerk zur Bewertung von Ergebnissen verbessern.

Einleitung

Die EU unterstützt die Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen zur Bekämpfung des Terrorismus

Die nationale Sicherheit ist Aufgabe der Mitgliedstaaten¹. Sie haben entsprechend ihrer Bewertung der Risiken verschiedene Ansätze zur Terrorismusbekämpfung entwickelt. Die Rolle der EU besteht darin, darauf hinzuwirken, ein hohes Maß an Sicherheit zu gewährleisten², indem sie den Austausch von Informationen, die operative Zusammenarbeit sowie den Austausch von Kenntnissen und Erfahrungen erleichtert. Im Jahr 2005 hat der Rat eine EU-Strategie zur Terrorismusbekämpfung verabschiedet, die auf vier Säulen basiert³:

1. Prävention: die Ursachen von Radikalisierung und Anwerbung für den Terrorismus beseitigen;
2. Schutz: Bürger und Infrastrukturen durch eine erhöhte Sicherheit der Grenzen, des Verkehrs und kritischer Infrastrukturen schützen;
3. Verfolgung: Terroristen verfolgen und gegen sie ermitteln, indem Planungen, Reisen und Kommunikation unterbunden, Unterstützernetze zerschlagen, die Finanzierung von und der Zugang zu Anschlagsmaterial unterbunden und Terroristen vor Gericht gestellt werden;
4. Reaktion: die Folgen von Terroranschlägen bewältigen und möglichst gering halten.

In der Europäischen Sicherheitsagenda von 2015⁴ ist dargelegt, wie die EU die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung des Terrorismus unterstützen könnte. Ihr Schwerpunkt liegt auf der Prävention der Radikalisierung und der Bedrohung durch ausländische terroristische Kämpfer (Personen, die sich terroristischen Vereinigungen in Konfliktgebieten anschließen und dann nach Europa zurückkehren). In dem Dokument wird betont, dass Bürger und kritische Infrastrukturen besser geschützt werden müssen und die Bekämpfung des Terrorismus außerhalb der EU in Angriff genommen werden muss. Es wird unterstrichen, wie wichtig es ist, Terroristen und ihre Hintermänner zu bestrafen und ihren Zugang zu Geldern, Feuerwaffen und Explosivstoffen abzuschneiden. Ferner wird hervorgehoben, dass der Informationsaustausch verbessert werden muss, um an terroristischen Aktivitäten beteiligte Personen aufzuspüren.

Verschiedene Organe und Einrichtungen der EU sind an der Terrorismusbekämpfung der EU beteiligt. Durch ihre Mitteilungen trägt die Kommission zu der vom Rat in Form von Schlussfolgerungen des Rates verabschiedeten EU-Strategie bei. Sie bringt zudem Rechtsakte zur Bekämpfung des Terrorismus zwecks Verhandlung und Annahme durch das Europäische Parlament und den Rat auf den Weg⁵. Die Kommission ist für die Verwendung der Unionsmittel nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit sowie für die Koordinierung ihrer verschiedenen Generaldirektionen und für die Überwachung ihrer Agenturen bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten verantwortlich. Das Kommissionsmitglied mit Zuständigkeit für die Sicherheitsunion arbeitet unter Anleitung des Ersten Vizepräsidenten und unterstützt das Mitglied der Kommission mit Zuständigkeit für Migration, Inneres und Bürgerschaft dabei, die Reaktion der Kommission auf die Sicherheitslage bezüglich des Terrorismus sicherzustellen. Die Funktion des beim Rat angesiedelten Koordinators für die Terrorismusbekämpfung besteht darin, die Gesamtumsetzung der Strategie der Europäischen Union zur Terrorismusbekämpfung zu verfolgen und dafür zu sorgen, dass die EU bei der Terrorismusbekämpfung eine aktive Rolle spielt.

Die Kommission setzt ein breites Spektrum von Maßnahmen ein, um die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Radikalisierung zu unterstützen

Ein entscheidender Faktor bei der Terrorismusbekämpfung ist die Bewältigung der Radikalisierung. Bei der Mehrheit der an den jüngsten Terroranschlägen in Europa beteiligten Verdächtigten handelte es sich um europäische Bürger, die radikalisiert worden waren⁶. In ihren Mitteilungen zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Radikalisierung, die zu terroristischen Handlungen führt⁷, vertritt die Kommission die Auffassung, dass Radikalisierung in der Regel auf eine Kombination mehrerer Faktoren zurückzuführen ist. In der jüngsten Mitteilung der Kommission wird auf ein Geflecht aus sozialen "Push"-Faktoren (z. B. Marginalisierung und Ausgrenzung) und ideologischen "Pull"-Faktoren (z. B. Missbrauch religiöser Narrative durch Rekrutierer zur Rechtfertigung von Gewaltakten) hingewiesen.

Die Kommission ist der Ansicht, dass die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei ihrem Kampf gegen die Radikalisierung eine vielschichtige und komplexe Herausforderung darstellt, der nur mit einem Maßnahmenbündel begegnet werden kann, das sich über mehrere Politikbereiche erstreckt und Akteure auf der lokalen, regionalen, nationalen und europäischen Ebene zusammenführt⁸. Diese Maßnahmen werden aus verschiedenen Fonds wie dem Fonds für die innere Sicherheit, dem Programm Horizont 2020, dem Programm "Justiz", Erasmus+ und dem Europäischen Sozialfonds (ESF) finanziert. Bei keinem dieser Fonds ist die Bekämpfung von Radikalisierung als spezifisches Ziel vorgesehen. Die verschiedenen Maßnahmen der Kommission werden von acht ihrer Generaldirektionen, Europol, Eurojust und den Mitgliedstaaten verwaltet (siehe Anhang). Der Ansatz, den die Kommission bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Radikalisierung verfolgt, ist in Abbildung 1 dargestellt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Über das Programm Horizont 2020 werden Forschungsstipendien für den Aufbau von Kenntnissen im Bereich Radikalisierung bereitgestellt. Die Forschungsthemen umfassen zeitgenössische Radikalisierungstrends und die Entwicklung eines umfassenden Ansatzes gegen in Gewaltbereitschaft mündende Radikalisierung. Bewährte Verfahren werden im Rahmen von Initiativen wie dem RAN ausgetauscht (siehe Kasten 1).

Terroristischer Propaganda im Internet wird unter anderem mit der bei Europol angesiedelten EU-Meldestelle für Internetinhalte (EU-IRU), dem EU-Internetforum und dem Europäischen Netzwerk für strategische Kommunikation begegnet (siehe Kasten 2).

Mit Projekten wie STRESAVIORA (siehe Kasten 3), die aus dem "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei" finanziert werden, werden inklusive und widerstandsfähige Gesellschaften gefördert. Auch im Rahmen von Projekten, die über Erasmus+ und den Europäischen Sozialfonds finanziert werden, wird auf die Stärkung der Widerstandsfähigkeit abgezielt und Kontakt zu benachteiligten Gemeinschaften aufgenommen. Während ihre Ziele sehr viel breiter angelegt und nicht spezifisch auf die Bekämpfung der Radikalisierung ausgerichtet sind, tragen sie indirekt dazu bei, diese zu verhindern.

Die Kommission unterstützt die Mitgliedstaaten bei der Erkennung von und beim Umgang mit radikalisierten Personen, indem sie den Austausch von Informationen zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten (beispielsweise durch das Schengener Informationssystem) erleichtert. Mit Projekten zur Rehabilitierung und Deradikalisierung, die im Rahmen des Programms "Justiz" finanziert werden, unterstützt sie darüber hinaus die Entwicklung von Ausstiegsstrategien, um Menschen dabei zu helfen, sich von einem radikalisierten Umfeld zu lösen und sich wieder in die Gesellschaft einzugliedern.

Der Radikalisierung in Ländern außerhalb Europas wird zum einen durch spezielle Terrorismusbekämpfungsmaßnahmen und zum anderen durch die durchgängige Berücksichtigung des Aspekts im Rahmen anderer Maßnahmen begegnet. Hierzu gehören Programme, die aus den Europäischen Entwicklungsfonds, Erasmus+, dem Europäischen Nachbarschaftsinstrument und dem Stabilitäts- und Friedensinstrument finanziert werden.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Prüfungsumfang

Der Hof prüfte, ob die Kommission ihre Unterstützung für die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Radikalisierung, die zu terroristischen Handlungen führt, angemessen verwaltet hat. Ziel war die Beantwortung folgender Fragen:

1. Stellt die Kommission den Mitgliedstaaten zweckdienliche Unterstützung bereit?
   Um diese Frage zu beantworten, untersuchte der Hof, ob die politischen Ziele und Maßnahmen der Kommission auf den Bedarf der Mitgliedstaaten zugeschnitten waren.
2. Sind die aus den verschiedenen EU-Fonds finanzierten Maßnahmen koordiniert, um mögliche Synergien optimal zu nutzen?
   Um diese Frage zu beantworten, bewertete der Hof, ob die Kommission über die erforderlichen Verfahren verfügte, um ihre Unterstützung zu koordinieren.
3. Hat die Kommission ein Rahmenwerk eingerichtet, um zu bewerten, ob ihre Unterstützung wirksam ist und die Mittel optimal eingesetzt werden?
   Um diese Frage zu beantworten, untersuchte der Hof, ob die Kommission das erforderliche Rahmenwerk von Indikatoren und Berichten eingerichtet hatte, um zu bewerten, ob ihre Politik wirksam ist und die Mittel optimal eingesetzt werden. Darüber hinaus untersuchte der Hof, ob bei der Bewertung der einzelnen Maßnahmen nicht nur die Tätigkeit, sondern auch die Wirksamkeit gemessen wurde.

Die Prüfung des Hofes konzentrierte sich in erster Linie auf den Zeitraum ab 2014. Dies entspricht dem Beginn des Förderzeitraums 2014-2020 für die Fonds und Programme der Kommission.

Prüfungsschwerpunkt war die Verwaltung der Maßnahmen innerhalb der EU, deren Hauptzweck in der Prävention und Bekämpfung von Radikalisierung bestand, wobei der Hof jedoch auch Maßnahmen mit breiter angelegten Zielen berücksichtigte, etwa die soziale Inklusion benachteiligter Gruppen. Informationssysteme (z. B. das Schengener Informationssystem) für den Austausch detaillierter Informationen zu radikalisierten Personen zwischen den Mitgliedstaaten waren nicht Gegenstand der Prüfung des Hofes.

Prüfungsansatz

Die Prüfungsarbeiten vor Ort fanden von November 2016 bis März 2017 statt. Die Bemerkungen des Hofes basieren auf den folgenden Quellen für Prüfungsnachweise:

1. Durchsicht von Unterlagen zu Strategien, Verfahren und Maßnahmen zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Radikalisierung;
2. Befragungen der Generaldirektionen der Kommission, die für die Verwaltung von EU-Fonds und -Instrumenten zur Bekämpfung von Radikalisierung zuständig sind, sowie des RAN-Exzellenzzentrums, der EU-IRU bei Europol und des Internationalen Zentrums für die Terrorismusbekämpfung (eine Organisation, die den Austausch von Kenntnissen und Ideen zur Terrorismusbekämpfung fördert);
3. Umfrage, die der Hof an die Kontaktstellen für die Terrorismusbekämpfung in allen Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten bei der EU versendete. 15 von 28 Kontaktstellen für die Terrorismusbekämpfung beantworteten die Umfrage, was einer Rücklaufquote von 54 % entspricht. Die Umfrage umfasste Fragen zur Zweckdienlichkeit und zum Mehrwert der den Mitgliedstaaten geleisteten Unterstützung sowie zu den mit der Unterstützung verbundenen Herausforderungen;
4. Prüfbesuche bei nationalen Behörden in Belgien und Frankreich, um die Zweckdienlichkeit und den Mehrwert der ihnen bereitgestellten Unterstützung zu bewerten.

Bemerkungen

Die Unterstützung ist zweckdienlich und gut konzipiert

Der Hof untersuchte das politische Rahmenwerk der Kommission, um zu bewerten, ob es dem Bedarf der Mitgliedstaaten Rechnung trug und ob es Lücken aufwies. Der Hof untersuchte darüber hinaus, ob die Maßnahmen so konzipiert waren, dass den Mitgliedstaaten aus der Tätigkeit auf europäischer Ebene ein Nutzen erwuchs.

Die Kommission hat dem Bedarf der Mitgliedstaaten mit einigen wenigen Ausnahmen Rechnung getragen

Die politischen Entscheidungsträger der Mitgliedstaaten können die Kommission über die Bereiche in Kenntnis setzen, in denen sie Unterstützung bei der Bekämpfung von Radikalisierung benötigen. Dies erfolgt im Rahmen verschiedener Treffen, Netzwerke und Dokumente (z. B. Arbeitsgruppe des Rates für die Terrorismusbekämpfung, das im Februar 2017 ins Leben gerufene Netz politischer Entscheidungsträger für Prävention sowie Schlussfolgerungen des Rates) oder bei der Genehmigung von Arbeitsprogrammen für EU-Fonds. Der Hof stellte fest, dass die Kommission bei der Ausarbeitung ihres politischen Rahmens zur Bekämpfung von Radikalisierung dem von den politischen Entscheidungsträgern der Mitgliedstaaten geäußerten Bedarf Rechnung trug (siehe Kasten 4).

Entsprechend dem Bedarf der Mitgliedstaaten in Reaktion auf die sich verändernde Bedrohungslage hat sich auch die Unterstützung der Kommission verändert. Mit der Anpassung ihrer Unterstützung trägt die Kommission der Arbeit europäischer Einrichtungen wie der Agentur Europol Rechnung, die ihr Informationen zur Bedrohungslage in den Mitgliedstaaten zur Verfügung stellt (siehe Kasten 5).

Da die Kommission dem von den Mitgliedstaaten geäußerten Bedarf Rechnung trägt, ist im politischen Rahmen vorgesehen, die Mitgliedstaaten in einschlägigen Bereichen schwerpunktmäßig zu unterstützen. Der Umfrage des Hofes zufolge waren die meisten Befragten der Auffassung, dass die Unterstützung der Kommission für die Mitgliedstaaten in den einzelnen Bereichen zweckdienlich ist (siehe Abbildung 2). Je nach Bereich schwankte der Prozentsatz zwischen 64 % und 80 %. Dem Anhang ist zu entnehmen, wie die Kommission nicht nur in ihrem politischen Rahmen auf einschlägige Bereiche abzielte, sondern die verschiedenen EU-Fonds auch einsetzte, um Maßnahmen durchzuführen, die sich in der Praxis tatsächlich auf diese Bereiche beziehen.

Quelle: Im Rahmen der Prüfung durchgeführte Umfrage unter den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten bei der EU.

Jedoch gab es Ausnahmen, bei denen dem Bedarf nicht ausreichend Rechnung getragen wurde:

1. Die belgischen Behörden setzten den Hof darüber in Kenntnis, dass das Thema Massenmedien (Fernsehen, Radio und Presse) im politischen Rahmen nur unzureichend aufgegriffen wurde. Ihrer Auffassung nach sollte dieses Thema in den politischen Rahmen aufgenommen werden, um die Reflexion über die Rolle der Medien zu erleichtern - nicht nur, was die Ermunterung von Menschen zum Verlassen Europas und zum Kampf in Syrien betrifft, sondern auch im Hinblick auf ihren Beitrag zur Polarisierung der Gesellschaft, die zu Spannungen und damit zu Radikalisierung führen könnte.
2. Die erforderliche Entwicklung von Ausstiegsstrategien (siehe Kasten 5) wurde in der Praxis nicht in ausreichendem Maße angegangen. 2014 veröffentlichte die Kommission eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für Projekte, die im Rahmen des "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei" finanziert werden sollten. Damit sollten zwei Prioritäten in Angriff genommen werden: die Prävention von Radikalisierung und die Entwicklung von Ausstiegsstrategien. Es wurden jedoch nur Projekte in Bezug auf das erste Ziel der Prävention von Radikalisierung finanziert, da sie eine höhere Punktzahl erhielten. Die jährlichen Arbeitsprogramme des "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei" für die Jahre 2015 und 2016 enthielten keine weiteren Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen für die Entwicklung von Programmen zu Ausstiegsstrategien.

Die Unterstützung ist so konzipiert, dass den Mitgliedstaaten aus der Tätigkeit auf europäischer Ebene ein Nutzen erwächst

Die Kommission zielt nicht nur auf einschlägige Bereiche ab, sondern setzt darüber hinaus EU-Fonds und -Instrumente ein, um den Mitgliedstaaten konkrete Unterstützung zu bieten, die so konzipiert ist, dass aus der Tätigkeit auf europäischer Ebene ein Nutzen erwächst. Zu diesen Unterstützungsmaßnahmen gehören unter anderem das RAN (siehe Kasten 1), das EU-Internetforum, das Europäische Netzwerk für strategische Kommunikation und die EU-IRU bei Europol (siehe Kasten 2). Diese Initiativen, die sich konkret mit Radikalisierung befassen, fördern die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und würden von den einzelnen Mitgliedstaaten allein entweder nicht oder weniger effizient umgesetzt werden.

Die von den Mitgliedstaaten verwalteten nationalen Programme des "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei" sind ebenfalls so konzipiert, dass aus der Tätigkeit auf europäischer Ebene ein Nutzen erwächst, da sie durch ein Anheben nationaler Standards Ungleichheiten verringern und da sie Synergieeffekte zwischen den Mitgliedstaaten erzeugen. 18 Mitgliedstaaten haben in ihre nationalen Programme spezifische Maßnahmen zur Bekämpfung von Radikalisierung aufgenommen. So finanzierte Belgien beispielsweise Projekte zur Schärfung des Bewusstseins für die Radikalisierung in Justizvollzugsanstalten, zur Förderung eines Netzwerks für die Unterstützung gefährdeter Familien und zur Finanzierung mobiler interdisziplinärer Teams, um den Bedarf der lokalen Behörden zu analysieren und lokale Strategien vorzuschlagen.

Die Kommission fördert Synergien, aber die Koordinierung könnte verbessert werden

Die Kommission unterstützt die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Radikalisierung zunehmend aktiv. 14 der 15 Teilnehmer an der Umfrage des Hofes (siehe Ziffer 14) gaben an, die Kommission sei heute aktiver als vor fünf Jahren. Angesichts der Vielfalt der Maßnahmen der Kommission, die sich auf verschiedene Fonds stützen, die von acht Generaldirektionen verwaltet werden und sich über verschiedene Politikbereiche erstrecken (siehe Ziffer 5), ist eine wirksame Koordinierung erforderlich. Der Hof prüfte daher, ob die Kommission ihre Maßnahmen so koordiniert, dass Synergieeffekte maximiert werden. Der Hof untersuchte die Verfahren zur Konsultation der einzelnen Generaldirektionen im Vorfeld der Bewilligung von EU-Mitteln. Ferner untersuchte der Hof die wichtigsten aus verschiedenen EU-Fonds finanzierten Maßnahmen, um Synergien zu ermitteln, und überprüfte, ob die Kommission über den erforderlichen Gesamtüberblick über alle ihre Maßnahmen zur Bekämpfung der Radikalisierung verfügt, um mögliche Synergien optimal zu nutzen. Insbesondere überprüfte der Hof, ob die Kommission das RAN vollumfänglich nutzte, beispielsweise um die Ergebnisse der aus EU-Mitteln finanzierten Maßnahmen zu verbreiten.

Die Kommission fördert Synergien

Aus dem Anhang geht hervor, dass sich unterschiedliche Maßnahmen der Kommission auf ähnliche Themen beziehen können. Da die Kommission in diesem Bereich zunehmend aktiv ist, bestehen Möglichkeiten für Synergieeffekte, insbesondere, wenn Maßnahmen sich kreuzen. Nachstehend einige Beispiele:

1. Die den Mitgliedstaaten aus dem "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei" für die Ausbildung von Lehrkräften bereitgestellten Mittel könnten für Themen eingesetzt werden, die den Themen von Erasmus+-Projekten ähneln.
2. Im Rahmen des Programms "Justiz" geförderte Projekte zur Schulung und Sensibilisierung von Justizvollzugspersonal könnten für ähnliche Aspekte wie Erasmus+-Projekte oder Projekte im Rahmen des "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei" eingesetzt werden.

Die Kommission verfügt über eine Reihe von Verfahren zur Erleichterung der Koordinierung mit dem Ziel, die Synergien zu maximieren und die Doppelung von Unterstützungsleistungen zu vermeiden (siehe Kasten 6).

Der Hof untersuchte Maßnahmen in verschiedenen Bereichen, die aus unterschiedlichen Fonds finanziert werden. Er stellte fest, dass die Koordinierung der Kommission zu Synergieeffekten zwischen ihren Maßnahmen beigetragen hat. So wird das RAN beispielsweise eingesetzt, um die Ergebnisse anderer aus EU-Mitteln finanzierter Projekte zu verbreiten (siehe Kasten 7). Weitere Beispiele sind Abbildung 3 zu entnehmen. In dieser Abbildung sind mehrere Maßnahmen dargestellt, die aus drei EU-Fonds finanziert werden; ihr ist zu entnehmen, dass sowohl innerhalb der Fonds als auch fondsübergreifend Synergien bestehen. So nutzte die Kommission das Siebte Rahmenprogramm (das Forschungsprogramm, das Horizont 2020 vorausging) zur Finanzierung des Forschungsprojekts IMPACT¹⁰, in dessen Rahmen Instrumente zur Bewertung von Maßnahmen im Bereich Radikalisierung entwickelt wurden. Diese Instrumente kamen im aus dem "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei" finanzierten Projekt STRESAVIORA zum Einsatz. Dieses Projekt wurde anschließend ausgebaut und durch ein im Rahmen von Erasmus+ finanziertes Projekt verbreitet.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Bei der Koordinierung bestehen einige Mängel

Während die Kommission in der Lage ist, zahlreiche Verknüpfungen zwischen den Maßnahmen zu erkennen und zu nutzen, gibt es Mängel in Bezug auf die Gesamtkoordinierung:

1. Für die Planung und Berichterstattung bezüglich verschiedener EU-Fonds sind verschiedene Generaldirektionen zuständig (siehe Anhang). So obliegt beispielsweise der GD Bildung und Kultur die Koordinierung von Erasmus+-Projekten, während die GD Justiz und Verbraucher für die Koordinierung von Projekten zuständig ist, die im Rahmen des Programms "Justiz" finanziert werden. Die GD Migration und Inneres ist die federführende Generaldirektion für die Entwicklung des politischen Rahmens der Kommission und die Überwachung seiner Umsetzung¹¹. Allerdings gab es bis 2017 keinen Rahmen für die Koordinierung aller EU-Maßnahmen zur Bekämpfung von Radikalisierung, mit dem potenzielle Synergien zwischen den Fonds hätten ermittelt werden können.
2. Erst im Jahr 2017 nahm die GD Migration und Inneres eine Bestandsaufnahme der EU-finanzierten Projekte zur Bekämpfung von Radikalisierung vor. Somit lag der Kommission bis zu jenem Zeitpunkt keine konsolidierte Aufstellung der aus den verschiedenen EU-Fonds geförderten Maßnahmen zur Bekämpfung der Radikalisierung vor. Selbst als sie vorlag, beschränkte sich die Bestandsaufnahme auf von der Kommission zentral verwaltete Maßnahmen und umfasste die von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer nationalen Programme verwalteten Maßnahmen nicht.

Befragungen der EU-IRU bei Europol und dem Europäischen Netzwerk für strategische Kommunikation ließen Möglichkeiten für eine bessere Koordinierung zwischen den EU-finanzierten Maßnahmen erkennen:

1. Europol wies darauf hin, dass stärkere Synergieeffekte erzielt werden könnten, wenn Zeitpunkt und Inhalte der Gegennarrativ-Kampagnen mit der Entfernung terroristischen Materials aus dem Internet koordiniert würden.
2. Das Europäische Netzwerk für strategische Kommunikation wies darauf hin, dass ihm ein Zugriff auf Europols Analyse der Trends im Bereich der terroristischen Propaganda (in dem gemäß der Verwaltungsvereinbarung zwischen der Kommission und Europol zulässigen Umfang) sowie eine stärkere Beteiligung an VOX-Pol¹², einem EU-finanzierten Forschungsprojekt, nützen würde. Diese Informationen würden es dem Netzwerk ermöglichen, Regierungen bei der Entwicklung von Kommunikationsstrategien und der Erstellung von Gegennarrativ-Kampagnen besser zu beraten.

Das Potenzial des RAN wird nicht voll ausgeschöpft

Während das RAN durch seine Tätigkeit auf europäischer Ebene einen sinnvollen Nutzen erbringt, stellte der Hof fest, dass dieser Mehrwert in der Praxis nicht maximiert wird¹³:

1. Das RAN könnte stärker praxisorientierte Outputs erzielen, beispielsweise durch die Analyse der in den Mitgliedstaaten verfolgten Verfahren (z. B. durch mehr Besuche vor Ort) und die Ausarbeitung einer ausführlichen detaillierten Bestandsaufnahme der in den einzelnen Mitgliedstaaten umgesetzten Ansätze. In der "Mitteilung über die Prävention der zu Terrorismus und gewaltbereitem Extremismus führenden Radikalisierung" von 2014 wird auf die - erstmals im Jahr 2014 veröffentlichte - RAN-Sammlung als Fundgrube für bewährte Verfahren verwiesen. Allerdings geht aus der Einführung zur RAN-Sammlung hervor, dass die genannten Verfahren lediglich der Information und Anregung dienen sollen. Der Hof stellte darüber hinaus fest, dass die Einträge in der RAN-Sammlung keine hinreichenden Angaben dazu enthalten, wie die Projekte finanziert wurden, um Interessenten die Identifizierung potenzieller Quellen der EU-Finanzierung für das von ihnen in Erwägung gezogene Projekt zu ermöglichen.
2. Die Kommission hat nicht analysiert, aus welchen Gründen das RAN von einigen Ländern weniger genutzt wird als von anderen (siehe Abbildung 4). Diese Unterschiede im Hinblick auf die Nutzung sind möglicherweise darauf zurückzuführen, dass der Terrorismus als Bedrohung in verschiedenen Ländern unterschiedlich wahrgenommen wird, dass das RAN sich auf bestimmte Arten des Terrorismus konzentriert, dass es einen Bottom-up-Ansatz verfolgt (d. h., politische Entscheidungsträger werden über die Sichtweisen der Fachleute aus der Praxis auf dem Laufenden gehalten) oder dass die englische Sprache bei Sitzungen seine Hauptsprache ist. Es gibt keine Aufzeichnungen über die Veränderungen der Beteiligungsquoten der einzelnen Mitgliedstaaten im Laufe der Zeit.
3. Die Kommission ist bestrebt, den Bekanntheitsgrad EU-finanzierter Projekte dadurch zu steigern, dass Projektteilnehmer ermuntert werden, Ergebnisse über eine RAN-Arbeitsgruppe zu verbreiten. Beispielsweise schlug die Kommission bei 16 von 20 im Rahmen des Programms "Kriminalprävention und Kriminalitätsbekämpfung" (ISEC) finanzierten Projekten¹⁴, die seit 2011 (zum Zeitpunkt der Einrichtung des RAN) abgeschlossen und von der Kommission als gut, sehr gut oder herausragend bewertet wurden, die Verbreitung über das RAN vor. Allerdings stellte der Hof fest, dass diese Verbreitung in der Praxis bei mehr als der Hälfte dieser Projekte nicht erfolgte. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes waren in der Tat nur sieben dieser Projekte (44 %) einer RAN-Arbeitsgruppe, im Rahmen eines Workshops oder auf einer Konferenz vorgestellt worden.
4. Die belgischen Behörden setzten den Hof davon in Kenntnis, dass Fachleute aus der Praxis in kleinen Organisationen vor Ort ohne Verbindungen zur Regierung (z. B. Netzwerke lokaler Gruppen der Mütter von ausländischen Kämpfern) nicht hinreichend am RAN beteiligt sind, um einen echten Bottom-up-Ansatz sicherzustellen.
5. Mit dem RAN soll die Bottom-up-Kommunikation von Fachleuten aus der Praxis mit den politischen Entscheidungsträgern verbessert werden. Weniger als die Hälfte der Teilnehmer einer Umfrage unter am RAN beteiligten Fachleuten aus der Praxis, die 2016 vom RAN selbst durchgeführt wurde, waren jedoch der Auffassung, dass das RAN ihnen geholfen habe, Einfluss auf politische Entscheidungsträger zu nehmen. Ferner schlugen vier Teilnehmer an der Umfrage des Hofes vor, dass die Verknüpfung zwischen dem RAN und den politischen Entscheidungsträgern unter anderem durch den formellen Austausch von Ansätzen und Ideen gestärkt werden könnte. Es vergeht mitunter zu viel Zeit, bis dem von Fachleuten aus der Praxis festgestellten Bedarf im politischen Rahmen der Kommission Rechnung getragen wird. So wird das Problem der Radikalisierung in Justizvollzugsanstalten beispielsweise unter den Fachleuten aus der Praxis (z. B. Justizvollzugsbeamte und Bewährungshelfer, Lehrkräfte, Sozialarbeiter) seit 2011 im Rahmen der RAN-Arbeitsgruppe Strafvollzug und Bewährungshilfe erörtert. Doch erst 2015 legte die Kommission spezifische im Rahmen des Programms "Justiz" geförderte Maßnahmen fest, um dieses Problem in Angriff zu nehmen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Der Rahmen der Kommission zur Bewertung der Ergebnisse ist unzureichend entwickelt

Der Hof prüfte, ob die Kommission über Leistungsindikatoren verfügte, um die Wirksamkeit ihrer gesamten Unterstützung zu bewerten und zu beurteilen, ob realistische Zielvorgaben festgelegt worden waren. Der Hof untersuchte, ob anhand der Indikatoren nicht nur die Tätigkeit, sondern auch die tatsächlichen Fortschritte auf dem Weg zu dem übergeordneten Ziel, die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der zu Terrorismus führenden Radikalisierung zu unterstützen, gemessen wurden. Auf der Ebene einzelner Maßnahmen untersuchte der Hof, ob die Kommission die Wirksamkeit ihrer Unterstützung beurteilt, um zu ermitteln, welche Form der Unterstützung wo funktioniert und welche nicht, und aus welchen Gründen. Die Kommission benötigt diese Informationen, um in der Lage zu sein,

1. Aufforderungen des Europäischen Parlaments nachzukommen, die Strategie der EU zur Bekämpfung von Radikalisierung und Anwerbung durch terroristische Organisationen zu beurteilen¹⁵;
2. ihre Politik und Unterstützung zu verbessern und fortlaufend an Veränderungen der Bedrohungslage und des Bedarfs der Nutzer anzupassen;
3. Beispiele für erfolgreiche Projekte zu verbreiten und einem breiteren Adressatenkreis zugänglich zu machen und somit Synergieeffekte zu maximieren (und die Verbreitung von unwirksamen oder kontraproduktiven Projektergebnissen zu vermeiden);
4. den Bürgerinnen und Bürgern zu zeigen, dass die Initiativen wahrscheinlich wirksam sein werden.

Die Kommission nimmt keine Bewertung ihres Gesamterfolgs bei der Umsetzung politischer Ziele vor

Der Hof stellte fest, dass die Kommission ihr Rahmenwerk, mit dem sie bewertet, ob ihre Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der Radikalisierung wirksam ist und die Mittel optimal eingesetzt werden, nicht ausreichend ausgearbeitet hat. So hat die Kommission es unter anderem versäumt,

1. die übergeordneten Ziele ihrer Politik zur Bekämpfung der Radikalisierung in konkretere und besser messbare Ziele zu unterteilen;
2. angemessene Indikatoren und Zielvorgaben für die verwendeten EU-Fonds festzulegen, um ihre Leistung bei der Bekämpfung der Radikalisierung zu messen;
3. einen Gesamtüberblick über die aus EU-Mitteln finanzierten Maßnahmen zur Bekämpfung der Radikalisierung vorzulegen (siehe Ziffer 26);
4. die Kosten für die Bekämpfung der Radikalisierung umfassend darzulegen. In der "Mitteilung über die Prävention der zu Terrorismus und gewaltbereitem Extremismus führenden Radikalisierung" von 2014 finden sich keine Angaben zu Finanzierungsbeträgen. Die Kommission erläuterte, dass Maßnahmen unter Verwendung vorhandener Mittel durchgeführt würden, führte allerdings nicht aus, um welche es sich hierbei handelte. In ihrer Mitteilung "Unterstützung der Prävention von Radikalisierung, die zu extremistisch motivierter Gewalt führt" von 2016 und dem Dokument "Comprehensive Assessment of EU Security Policy" von 2017 finden sich dagegen einige Angaben zu Finanzierung und Kosten¹⁶. Allerdings ist festzustellen,
   1. dass einige Maßnahmen wie die aus dem "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei" finanzierten Projekte ausgelassen werden;
   2. dass keine Angaben zu den Kosten einiger Maßnahmen gemacht werden, insbesondere in Bezug auf die EU-IRU, das EU-Internetforum, das Programm zur Stärkung der Zivilgesellschaft und das Europäische Netzwerk für strategische Kommunikation;
   3. dass sich die Finanzierungsangaben für die verschiedenen Maßnahmen auf unterschiedliche Zeiträume beziehen;
   4. dass nicht zwischen Kosten für Maßnahmen, die spezifisch für die Bekämpfung von Radikalisierung konzipiert wurden (z. B. die 25 Millionen € für das Exzellenzzentrum des RAN), und für Maßnahmen unterschieden wird, bei denen dies zwar nicht der Fall ist, die aber nichtsdestotrotz indirekt dazu beitragen, Radikalisierung zu verhindern (z. B. die 25,6 Milliarden € aus dem Europäischen Sozialfonds zur Förderung der sozialen Inklusion benachteiligter Gruppen).

Folglich gibt es keinen Gesamtbericht, in dem Kosten und Ergebnisse der aus EU-Mitteln finanzierten Maßnahmen zur Bekämpfung der Radikalisierung aufgeführt sind. Vielmehr werden die einzelnen Aspekte in unterschiedlichen Berichten aufgegriffen, in denen zwar die ergriffenen Maßnahmen beschrieben werden, jedoch nicht der Erfolg bei der Umsetzung politischer Ziele gemessen wird (siehe Kasten 8).

Die Kommission kann nicht belegen, wie wirksam ihre einzelnen Maßnahmen tatsächlich sind

Gesteigerte Tätigkeit bedeutet jedoch nicht unbedingt größere Wirksamkeit. Der Hof stellte fest, dass bei der Bewertung von Maßnahmen der Kommission zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Radikalisierung Ergebnisse häufig in Bezug auf das Volumen der Tätigkeiten (z. B. die Anzahl der abgehaltenen Sitzungen oder erstellten Dokumente) und weniger in Bezug auf ihre Wirksamkeit (z. B. die von den RAN-Teilnehmern erworbenen Kenntnisse, wie diese angewendet wurden und ihre Auswirkungen auf ihre Arbeit) gemessen wurden. Aus dem aktuellen Dokument "Comprehensive Assessment of EU Security Policy" ging zudem hervor, dass Ergebnisse und Wirksamkeit von Maßnahmen zur Prävention von Terrorismus bewertet werden müssen. Wie aus den folgenden Ziffern hervorgeht, kann die Kommission daher nicht nachweisen, wie wirksam von der EU finanzierte Maßnahmen zur Bekämpfung der Radikalisierung tatsächlich sind.

Es sind Bewertungen für Projekte geplant, die aus dem "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei" finanziert werden. Allerdings mangelt es den Projekten häufig an Wirksamkeitsindikatoren. Beispielsweise war die Kommission der Ansicht, dass drei¹⁸ der fünf erfolgreichen Projektvorschläge für die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen aus dem Jahr 2014 auf dem Gebiet der Radikalisierung (siehe Ziffer 19 b) nur über dürftige, ungenaue oder beschränkte Bewertungs- und Überwachungsstrategien verfügten und es an Indikatoren zur Messung der tatsächlichen Wirksamkeit dieser Projekte mangelte.

Beim ISEC (Vorgängerfonds des "Fonds für die innere Sicherheit - Polizei") nahm die Kommission eine Prüfung des Abschlussberichts¹⁹ für jedes Projekt vor und beschrieb die erzielten Ergebnisse in Form von konkreten Outputs. Sie bewertete außerdem die Qualität der Ergebnisse, d. h. ob sie hilfreich und übertragbar waren sowie ob und auf welche Weise sie verbreitet werden sollten. Diese Überprüfungen lieferten jedoch keine evidenzbasierte Beurteilung der Auswirkungen von Projekten. Da es keine Wirksamkeitsindikatoren gab, die tatsächlich Teil eines Projekts waren, wurde hier festgehalten, wie der Überprüfer die voraussichtliche Wirksamkeit eines Projekts einschätzte.

Die EU-IRU bei Europol kennzeichnet terroristische Inhalte im Internet und meldet diese den entsprechenden Hosting-Providern, damit sie sie entfernen können. Die Leistung wird anhand von Menge und Anteil der gemeldeten Inhalte gemessen, die von den Providern entfernt werden (siehe Abbildung 5). Diese Statistiken unterliegen den folgenden Einschränkungen:

1. Aus ihnen geht nicht hervor, wie viele Inhalte allein aufgrund der Maßnahmen der EU-IRU entfernt wurden. Es ist durchaus möglich, dass die EU-IRU Internetunternehmen auffordert, Terrorpropaganda zu entfernen, die auch von den Mitgliedstaaten gemeldet wurde²⁰. Das Risiko ist geringer, wenn die EU-IRU propagandistische Inhalte in Nicht-EU-Sprachen (beispielsweise Arabisch, Russisch oder Türkisch) überprüft, die von nationalen Meldestellen für Internetinhalte seltener untersucht werden. Die EU-IRU verfügt nicht über Angaben, wie viele terroristische Inhalte von Internetunternehmen allein aufgrund einer Aufforderung der EU-IRU entfernt wurden, die nicht auch von nationalen Meldestellen für Internetinhalte, der Zivilgesellschaft oder den Internetunternehmen selbst gekennzeichnet wurden. Internetunternehmen geben keine Rückmeldungen zu den Gründen für die Entfernung von Inhalten.
2. Ihre Wirksamkeit im Hinblick darauf, in welchem Umfang Terrorpropaganda im Internet verbleibt, wird nicht nachgewiesen. Die 10 Umfrageteilnehmer, die ihre Meinung äußerten, waren der Ansicht, dass eine der Herausforderungen für die EU-IRU darin besteht, dass entferntes Propagandamaterial einfach neu hochgeladen oder auf andere Plattformen verschoben werden kann (der sogenannte Kampf gegen die Hydra). Anlässlich des EU-Internetforums von Dezember 2016 (siehe Kasten 2) stellten wichtige Internetunternehmen eine Initiative vor, die dazu beitragen sollte, das erneute Hochladen von Propagandamaterial zu verhindern. Die französischen Behörden, die der Hof besuchte, betonten die Notwendigkeit, die Wirksamkeit dieses Mechanismus zu belegen. Sie wiesen zudem darauf hin, dass das Erschweren des Zugangs zu Terrorpropaganda im Internet eine Gratwanderung darstellt, da Terroristen veranlasst werden könnten, komplexere und verborgene Nachrichtensysteme zu nutzen, was die Ermittlungen wiederum erschweren könnte.
3. Sie messen nicht die Reaktionsgeschwindigkeit, d. h. die Zeitspanne zwischen dem Hochladen verdächtiger Inhalte und deren Feststellung durch die EU-IRU sowie die Zeitspanne zwischen der Meldung dieser Inhalte an die Internetunternehmen und der Entfernung dieser Inhalte.

Quelle: Europol - Erster Jahresbericht der EU-IRU und Daten von Europol.

Die GD Migration und Inneres legt im jährlichen Arbeitsplan detaillierte quantifizierte Zielvorgaben für das RAN fest und überprüft Fortschritte im Rahmen von vierteljährlichen und jährlichen Fortschrittsberichten. In diesen Plänen und Berichten sind jedoch lediglich Tätigkeiten aufgeführt, z. B. die Anzahl der Sitzungen, Teilnehmer, Ex-ante-Unterlagen, Studienreisen, Seminare, Konferenzen, Newsletters, Schulungen, Workshops, Strategiepapiere und Themenpapiere. Die Kommission hat das Exzellenzzentrum des RAN nicht um Angaben zwecks Überwachung seiner Wirksamkeit gebeten, d. h. Teilnehmerzufriedenheit, erworbene Kenntnisse und Kontakte, wie diese genutzt und in den Mitgliedstaaten verbreitet wurden und deren Auswirkungen auf die Arbeit oder die Ergebnisse der Organisation (z. B. ob Schulungen tatsächlich dazu beitrugen, dass die Polizei radikalisierte Personen erkennt und das von ihnen ausgehende Risiko mindert). Das Exzellenzzentrum des RAN führte allerdings auf eigene Initiative Umfragen durch, die Anhaltspunkte in Bezug auf die Nützlichkeit seiner Produkte liefern. So ging aus einer Umfrage von August 2016 hervor, dass fast 90 % der Teilnehmer an Veranstaltungen des RAN der Auffassung waren, dass sich ihre Teilnahme positiv auf ihre tägliche Arbeit auswirken würde.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die Mitgliedstaaten sind für ihre nationale Sicherheit zuständig. Dazu gehört die Bekämpfung des Terrorismus. Auch die EU übernimmt eine Rolle dabei, ein hohes Maß an Sicherheit zu gewährleisten, indem sie den Austausch von Informationen, die operative Zusammenarbeit sowie den Austausch von Kenntnissen und Erfahrungen erleichtert. Im Jahr 2005 hat die EU ihre Strategie zur Terrorbekämpfung festgelegt, die auf vier Säulen basiert. Mit der ersten Säule wird das Ziel verfolgt, zu verhindern, dass sich Menschen dem Terrorismus zuwenden, indem die Ursachen beseitigt werden, die zu Radikalisierung und zur Anwerbung von Menschen für den Terrorismus führen können. Da die Radikalisierung auf mehreren Faktoren beruht, wird ein breites Spektrum an Maßnahmen auf den Weg gebracht, um das Problem in Angriff zu nehmen. Die Kommission verwendet daher eine zunehmend breite Palette vorhandener EU-Fonds, um die Mitgliedstaaten zu unterstützen.

Der Hof prüfte, ob die Kommission ihre Unterstützung für die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der Radikalisierung, die zu terroristischen Handlungen führt, angemessen verwaltet hat. Insgesamt stellte der Hof fest, dass die Kommission dem Bedarf der Mitgliedstaaten Rechnung getragen hat, im Hinblick auf die Koordinierung und Bewertung jedoch einige Mängel bestanden.

Die Kommission förderte die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten durch einschlägige Initiativen wie das Aufklärungsnetzwerk gegen Radikalisierung (RAN), das EU-Internetforum und das Europäische Netzwerk für strategische Kommunikation (siehe Ziffern 15-21).

Die Kommission hat ihre bereichsübergreifende Unterstützung unter anderem durch Konsultationen zwischen den Generaldirektionen bei der Genehmigung von Arbeitsprogrammen koordiniert. Dies hat zu Synergieeffekten zwischen ihren Maßnahmen geführt. Trotz der jüngsten Verbesserungen besteht jedoch im Hinblick auf die Koordinierung der Maßnahmen der Kommission noch Verbesserungsbedarf. Beispielsweise umfasst der Überblick der Kommission über die EU-finanzierten Maßnahmen in diesem Bereich die von den Mitgliedstaaten verwalteten Maßnahmen nicht; dies wäre sinnvoll, damit mögliche Synergien optimal genutzt werden können. Der Hof stellte darüber hinaus fest, dass das Potenzial des RAN - einer der wichtigsten Initiativen der Kommission - nicht vollständig ausgeschöpft wurde, um die Ergebnisse erfolgreicher EU-finanzierter Projekte zu verbreiten (siehe Ziffern 22-28).

Empfehlung 1

Verbesserung des Rahmenwerks für die Gesamtkoordinierung der Maßnahmen zur Bekämpfung von Radikalisierung

Die Kommission sollte das Rahmenwerk für die Gesamtkoordinierung der EU-finanzierten Maßnahmen zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Radikalisierung verbessern. Insbesondere sollte die Kommission

1. die wichtigsten von den Mitgliedstaaten verwalteten EU-finanzierten Maßnahmen in die Liste EU-finanzierter Maßnahmen im Bereich Radikalisierung aufnehmen. Die Kommission sollte diese Liste regelmäßig aktualisieren, um Synergien zu maximieren - insbesondere, wenn sich verschiedene Fonds und Instrumente überschneiden. Die Liste sollte allen Projektantragstellern zugänglich gemacht werden;
2. mögliche Synergien zwischen einzelnen ihrer Maßnahmen optimal nutzen, indem die Anforderung, das RAN zur Verbreitung der Ergebnisse erfolgreicher EU-finanzierter Projekte zu nutzen, formell festgeschrieben wird.

Zeitrahmen: Juni 2019.

Empfehlung 2

Verstärkte praktische Unterstützung für Fachleute aus der Praxis und politische Entscheidungsträger in den Mitgliedstaaten

Die Kommission sollte

1. die Kommunikation von Fachleuten aus der Praxis mit politischen Entscheidungsträgern mithilfe eines regelmäßigen, strukturierten Austauschs von Ansätzen und Ideen verbessern;
2. die Teilnahme von Fachleuten aus der Praxis in den Mitgliedstaaten am RAN analysieren, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf der Frage liegen sollte, ob weniger aktive Länder stärker eingebunden werden sollten;
3. die Beteiligung von Fachleuten aus der Praxis am RAN analysieren und sicherstellen, dass verschiedene Arten von Akteuren angemessen vertreten sind, einschließlich Netzwerke von Organisationen vor Ort ohne Verbindungen zur Regierung, damit der Bottom-up-Ansatz gestärkt wird;
4. die Leiter von Projekten zur Bekämpfung der Radikalisierung dabei unterstützen, die Wirksamkeit und Übertragbarkeit von Verfahren zu beurteilen und die Zweckdienlichkeit der RAN-Sammlung zu verstärken, indem mehr Informationen zur Wirksamkeit von Verfahren und zum Kontext, in den sie übertragen werden können, aufgenommen werden;
5. in der RAN-Sammlung eindeutig erklären, wie Maßnahmen aus EU-Fonds finanziert werden.

Zeitrahmen: Juni 2019.

Die Kommission hat ihr Rahmenwerk, mit dem sie bewertet, ob ihre Unterstützung wirksam ist und die Mittel optimal eingesetzt werden, nicht ausreichend ausgearbeitet. So hat sie unter anderem die übergeordneten politischen Ziele nicht in konkretere und besser messbare Ziele unterteilt, und die von der Kommission zur Bekämpfung von Radikalisierung verwendeten Fonds werden nicht von Indikatoren und Zielvorgaben begleitet, auf deren Grundlage der Erfolg bei der Umsetzung dieses Ziels gemessen werden könnte (siehe Ziffern 29-31).

Zudem werden die Ergebnisse spezifischer Maßnahmen häufig anhand des Umfangs der Tätigkeiten und nicht anhand der Wirksamkeit gemessen. Folglich besteht das Risiko, dass nützliche Erkenntnisse entweder nicht verbreitet oder von der Kommission bei der Gestaltung von Maßnahmen oder der Weiterentwicklung ihrer Politik außer Acht gelassen werden (siehe Ziffern 32-36).

Empfehlung 3

Verbesserung des Rahmenwerks zur Bewertung von Ergebnissen

Die Kommission sollte ihren Erfolg bei der Erreichung ihrer politischen Ziele beurteilen und sicherstellen, dass die tatsächliche Wirksamkeit EU-finanzierter Maßnahmen belegt werden kann. Insbesondere sollte die Kommission

1. die erforderlichen Konsultationen und Recherchen durchführen, um Ziele und Indikatoren festzulegen, mit denen sie ihren Erfolg und den optimalen Mitteleinsatz bei der Erreichung der politischen Ziele im Rahmen der Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Radikalisierung bewertet. Sie sollte daraufhin regelmäßig Bericht über die Gesamtfortschritte bei der Erreichung der Ziele ihrer Politik zur Bekämpfung der Radikalisierung sowie über die damit verknüpften EU-Fonds erstatten;
2. das Exzellenzzentrum des RAN auffordern, Bericht über seine Wirksamkeit zu erstatten, z. B. Teilnehmerzufriedenheit, erworbene Kenntnisse und Kontakte, deren Nutzung und ihre Auswirkungen auf die Arbeit oder die Ergebnisse der Organisation;
3. mithilfe des EU-Internetforums folgende Aspekte überwachen:
   • die Zusammenarbeit zwischen der EU-IRU und nationalen Meldestellen für Internetinhalte, indem sie Komplementarität sicherstellt und unnötige Doppelungen bei der Meldung terroristischer Inhalte an IT-Unternehmen vermeidet;
   • das Ausmaß, in dem die Beseitigung von Terrorpropaganda Auswirkungen auf ihre Verbreitung im Internet hat;
   • die Geschwindigkeit, in der von der EU-IRU gemeldete Inhalte entfernt werden;
4. sicherstellen, dass Projektantragsteller aufzeigen, wie sie die Wirksamkeit ihrer Projekte messen werden.

Zeitrahmen: Juni 2019.

Dieser Bericht wurde von Kammer V unter Vorsitz von Herrn Lazaros S. LAZAROU, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 20. März 2018 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Glossar

Aufklärungsnetzwerk gegen Radikalisierung (Radicalisation Awareness Network, RAN): EU-weites Netzwerk, das Fachleute aus der Praxis miteinander verbindet, damit Ideen, Kenntnisse und Erfahrungen ausgetauscht werden im Hinblick auf die Verhinderung und Bekämpfung von Radikalisierung, die zu gewaltbereitem Extremismus und Terrorismus führt.

EU-Internetforum: Initiative der Kommission, um Internetunternehmen an der Bekämpfung der terroristischen Propaganda zu beteiligen.

EU-Meldestelle für Internetinhalte (EU-IRU): Die Aufgabe der EU-Meldestelle für Internetinhalte (EU-IRU) bei Europol besteht darin, Radikalisierung und Anwerbung für den Terrorismus im Internet zu bekämpfen, indem sie terroristische Inhalte im Internet kennzeichnet und die entsprechenden Hosting-Provider benachrichtigt.

Eurojust: Die Agentur der EU für die Unterstützung und Verstärkung der Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der Untersuchung und Verfolgung schwerer grenzüberschreitender organisierter Kriminalität und des Terrorismus.

Europäisches Netzwerk für strategische Kommunikation: Netzwerk von Experten der EU-Mitgliedstaaten für den Austausch bewährter Verfahren auf dem Gebiet der strategischen Kommunikation.

Europol: Die Agentur der EU für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung, deren Ziel die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Prävention und Bekämpfung sämtlicher Formen schwerer internationaler organisierter Kriminalität und des Terrorismus ist.

Fonds für die innere Sicherheit - Polizei: Die Polizeikomponente des Fonds für die innere Sicherheit (2014-2020) trägt dazu bei, ein hohes Maß an Sicherheit in der EU zu gewährleisten. Über sie werden direkt von der Kommission verwaltete Maßnahmen und von den Mitgliedstaaten im Rahmen von nationalen Programmen verwaltete Maßnahmen finanziert.

IMPACT: Projekt, dessen Ziel die Entwicklung eines Toolkits zur Beurteilung von Initiativen gegen Radikalisierung war.

Koordinator für die Terrorismusbekämpfung: Koordiniert die Arbeit des Rates der EU im Bereich Terrorismusbekämpfung und stellt sicher, dass die EU eine aktive Rolle bei der Terrorismusbekämpfung spielt.

Radikalisierung: Das Phänomen, dass Personen extremistische Ideologien und Verhaltensweisen übernehmen, die zu terroristischen Handlungen führen könnten.

Reintegration: Prozess, der dazu beitragen soll, ehemalige Terroristen wieder in die Gesellschaft einzugliedern.

STRESAVIORA: Projekt zur Förderung inklusiver und widerstandsfähiger Gesellschaften.

Terrorpropaganda: Verbreitung einer speziellen extremistischen Weltanschauung, die Menschen dazu bringt, Gewalt in Betracht zu ziehen und zu rechtfertigen.

VOX-Pol: Projekt, dessen Ziel die Vernetzung von Forschungstätigkeiten zu Online-Extremismus ist, um auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene politische Agenden auf der Grundlage besserer Informationen zu erstellen.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer V "Finanzierung und Verwaltung der Union" unter Vorsitz von Lazaros S. Lazarou, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Jan Gregor, Mitglied des Hofes. Herr Gregor wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Werner Vlasselaer, dem Attaché Bernard Moya, dem Leitenden Manager Alejandro Ballester Gallardo und dem Aufgabenleiter Mark Marshall. Zum Prüferteam gehörten Alexandre-Kim Hugé und Pascale Pucheux-Lallemand.

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LUXEMBURG

Tel. (+352) 4398-1
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