Hacer frente a la radicalización que conduce al terrorismo: la Comisión respondió a las necesidades de los Estados miembros, pero con algunas deficiencias en la coordinación y la evaluación

Resumen

I

Los Estados miembros de la Unión Europea (UE) son responsables de la seguridad nacional, incluida la lucha contra el terrorismo. Se encargan del diseño y la aplicación de medidas a nivel nacional destinadas a hacer frente a la radicalización, el fenómeno por el que las personas adoptan ideologías y comportamientos extremistas que podrían llevarlas a cometer actos de terrorismo. Puesto que la radicalización viene provocada por varios factores, en general se despliega una amplia variedad de medidas preventivas para afrontar el problema. El papel de la Comisión consiste en apoyar a los Estados miembros en sus esfuerzos y ayudarles a intercambiar buenas prácticas. Para ello, la Comisión se basa en una gama cada vez más amplia de fondos de la UE.

II

En la auditoría del Tribunal se examinó si la Comisión gestiona bien este apoyo transversal. En particular, el Tribunal evaluó si:

1. la Comisión presta a los Estados miembros apoyo pertinente;
2. las medidas financiadas por los distintos fondos de la UE están coordinadas para aprovechar al máximo las sinergias;
3. la Comisión ha establecido un marco para evaluar la eficacia y la optimización de su apoyo.

III

En general, el Tribunal constató que la Comisión atendió las necesidades de los Estados miembros, pero hubo algunas deficiencias en la coordinación y la evaluación.

IV

La Comisión fomentó la cooperación entre Estados miembros a través de iniciativas pertinentes como la Red para la Sensibilización frente a la Radicalización (RSR), el Foro de la UE sobre Internet y la Red Europea de Comunicaciones Estratégicas.

V

La Comisión coordinó su apoyo transversal, por ejemplo, mediante consultas entre direcciones generales al aprobar los programas de trabajo, lo que dio lugar a sinergias entre sus medidas. Sin embargo, a pesar de las mejoras recientes, sigue habiendo margen para mejorar la coordinación de sus acciones. Por ejemplo, la visión general que tiene la Comisión de las medidas financiadas por la UE en este ámbito no incluye las gestionadas por los Estados miembros, lo que sería necesario para aprovechar al máximo las sinergias potenciales. El Tribunal también constató que la RSR, una de las principales iniciativas de la Comisión, no se aprovechó al máximo para difundir los resultados de proyectos de éxito financiados por la UE.

VI

La Comisión no ha desarrollado lo suficiente su marco para evaluar si el apoyo es eficaz y optimiza los recursos. Por ejemplo, no ha desgranado los objetivos generales de la política en objetivos más específicos y cuantificables, y los fondos que ha utilizado no van acompañados de indicadores y metas diseñados para medir el éxito contra la radicalización.

VII

Además, los logros de determinadas medidas a menudo se miden desde el punto de vista de la cantidad de actividad más que de la eficacia. Como consecuencia, existe el riesgo de que las lecciones útiles no puedan difundirse o tenerse en cuenta cuando la Comisión diseñe medidas o avance en el desarrollo de su política.

VIII

Con arreglo a estas constataciones, el TCE recomienda que la Comisión:

1. mejore el marco para la coordinación general de las medidas contra la radicalización;
2. aumente la ayuda práctica a los profesionales y responsables de las políticas en los Estados miembros;
3. mejore el marco de evaluación de los resultados.

Introducción

La UE apoya a los Estados miembros en sus esfuerzos contra el terrorismo

01

La seguridad nacional es responsabilidad de los Estados miembros¹. Estos han desarrollado distintos enfoques para combatir el terrorismo según su evaluación de los riesgos. El papel de la UE es esforzarse por garantizar un elevado nivel de seguridad² facilitando intercambios de información, una cooperación operativa y el intercambio de conocimientos y experiencias. En 2005, el Consejo aprobó una estrategia de la UE contra el terrorismo organizada en torno a cuatro pilares³:

1. Prevención: atajar las causas de la radicalización y el reclutamiento terrorista.
2. Protección: proteger a los ciudadanos y las infraestructuras mediante una mayor seguridad de las fronteras, del transporte y de las infraestructuras críticas.
3. Persecución: perseguir e investigar a los terroristas impidiendo su planificación, viajes y comunicaciones, eliminando las redes de apoyo, cortando la financiación y el acceso a materiales de ataque y llevando a los terroristas ante la justicia.
4. Respuesta: gestionar y minimizar las consecuencias de un ataque terrorista.

02

La Agenda Europea de Seguridad de 2015⁴ determinó cómo podría apoyar la UE a los Estados miembros en la lucha contra el terrorismo. Se centró en la prevención de la radicalización y la amenaza que plantean los combatientes terroristas extranjeros (los que regresan a Europa después de haberse unido a grupos terroristas en zonas de conflicto). Hizo hincapié en la necesidad de proteger mejor a los ciudadanos y las infraestructuras críticas y abordar la lucha contra el terrorismo fuera de la UE. Subrayó la importancia de castigar a los terroristas y sus patrocinadores y cortar su acceso a la financiación, las armas y los explosivos. También puso de relieve la necesidad de mejorar los intercambios de información para rastrear a las personas implicadas en actividades terroristas.

03

Varias instituciones y órganos de la UE participan en la lucha contra el terrorismo. A través de sus comunicaciones, la Comisión contribuye a la estrategia de la UE aprobada por el Consejo en forma de conclusiones del Consejo. También inicia actos legislativos de lucha contra el terrorismo para su negociación y aprobación por el Parlamento Europeo y el Consejo⁵. Es responsable de la buena gestión financiera de los fondos de la UE, de la coordinación de sus distintas direcciones generales y del seguimiento de sus agencias en su prestación de apoyo a los Estados miembros. El comisario responsable de la Unión de la Seguridad actúa bajo la dirección del vicepresidente primero y apoya el trabajo del comisario de Migración, Asuntos de Interior y Ciudadanía, garantizando la respuesta de la Comisión en materia de seguridad al terrorismo. El papel del Coordinador del Consejo para la lucha contra el terrorismo consiste en hacer un seguimiento de la aplicación general de la Estrategia de la UE de Lucha contra el Terrorismo y velar por que la Unión desempeñe un papel activo en esta lucha.

La Comisión despliega una amplia gama de medidas para ayudar a los Estados miembros a hacer frente a la radicalización

04

Combatir la radicalización es un componente esencial de la lucha contra el terrorismo. La mayoría de los sospechosos implicados en ataques terroristas recientes en Europa eran ciudadanos europeos que se habían radicalizado⁶. En sus comunicaciones sobre el apoyo a los Estados miembros para hacer frente a la radicalización que conduce al terrorismo⁷, la Comisión opina que este fenómeno suele ser el resultado de una combinación de factores. La última comunicación de la Comisión describe una red de factores de «empuje» social (por ejemplo, la marginación y la exclusión) y factores de «atracción» ideológica (por ejemplo, el abuso de narrativas religiosas por los reclutadores para justificar actos de violencia).

05

La Comisión considera que el apoyo a los Estados miembros en su lucha contra la radicalización es un desafío polifacético y complejo que solo puede afrontarse mediante una combinación de medidas en varios ámbitos políticos y reuniendo a las partes interesadas a nivel local, regional, nacional y europeo⁸. Estas medidas se financian con cargo a varios fondos como el Fondo de Seguridad Interior, el programa Horizonte 2020, el Programa «Justicia», Erasmus+ y el Fondo Social Europeo (FSE). Ninguno de ellos ha identificado la radicalización como un objetivo específico. Las diversas medidas de la Comisión son gestionadas por ocho de sus direcciones generales, Europol, Eurojust y los Estados miembros (véase el anexo). El enfoque de la Comisión para apoyar a los Estados miembros en la lucha contra la radicalización se muestra en la ilustración 1.

06

Horizonte 2020 ofrece subvenciones a la investigación para desarrollar los conocimientos sobre la radicalización. Entre los temas de investigación se incluyen las tendencias de radicalización contemporáneas y el desarrollo de un enfoque integral respecto a la radicalización violenta. Se intercambian buenas prácticas a través de iniciativas como la Red para la Sensibilización frente a la Radicalización (RAN) (véase el recuadro 1).

07

La propaganda terrorista en Internet se neutraliza, por ejemplo, a través de la Unidad de Notificación de Contenidos de Internet de la UE (UNCI), con sede en la Europol, el Foro de la UE sobre Internet y la Red Europea de Comunicaciones Estratégicas (véase el recuadro 2).

08

Se promueven sociedades inclusivas y resilientes mediante proyectos financiados por el Fondo de Seguridad Interior – Policía, como STRESAVIORA (véase el recuadro 3). Además, algunos proyectos financiados por Erasmus+ y el Fondo Social Europeo también tienen como objetivo reforzar la resistencia y llegar a comunidades desfavorecidas. Aunque sus objetivos son mucho más amplios y no están específicamente diseñados para hacer frente a la radicalización, ayudan indirectamente a prevenirla.

09

La Comisión presta apoyo a los Estados miembros en la identificación y el trato dado a personas radicalizadas facilitando intercambios de información entre autoridades policiales de los Estados miembros (por ejemplo, a través del Sistema de Información de Schengen). También apoya la elaboración de estrategias de salida para ayudar a las personas a desvincularse de entornos radicalizados y reintegrarse en la sociedad mediante proyectos de rehabilitación y desradicalización financiados por el Programa «Justicia».

10

La radicalización en países fuera de Europa se aborda tanto con medidas específicas de lucha contra el terrorismo como mediante su integración en otras medidas. Entre ellas se incluyen programas financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo, Erasmus+, el Instrumento Europeo de Vecindad y el Instrumento en pro de la estabilidad y la paz.

Alcance y enfoque de la fiscalización

Alcance de la fiscalización

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El Tribunal examinó si la Comisión gestionó adecuadamente su apoyo a los Estados miembros para hacer frente a la radicalización que conduce al terrorismo. El objetivo era responder a las siguientes preguntas:

1. ¿Presta la Comisión apoyo pertinente a los Estados miembros?
   Para responder a esta pregunta, el Tribunal evaluó si los objetivos políticos y las medidas de la Comisión se concibieron de modo que reflejaran las necesidades de los Estados miembros.
2. ¿Están coordinadas las medidas financiadas por los distintos fondos de la UE para aprovechar al máximo las sinergias?
   Para responder a esta pregunta, el Tribunal evaluó si la Comisión contaba con los procedimientos necesarios para coordinar su apoyo.
3. ¿Ha establecido la Comisión un marco para evaluar la eficacia y la optimización de su apoyo?
   Para responder a esta pregunta, el Tribunal examinó si la Comisión había establecido el marco de indicadores e informes necesario para evaluar si su política es eficaz y optimiza los recursos. También examinó si las evaluaciones de las distintas medidas midieron no solo la actividad, sino también la eficacia.

12

El Tribunal se centró principalmente en el período desde 2014 en adelante, coincidiendo con el inicio del período de financiación 2014-2020 para los fondos y programas de la Comisión.

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Sobre todo, dirigió su atención a la gestión de las medidas dentro de la UE cuyo propósito principal era prevenir y combatir la radicalización, pero también tuvo en cuenta medidas que persiguen objetivos más amplios, como la inclusión social de grupos desfavorecidos. El Tribunal no examinó sistemas de información (por ejemplo, el Sistema de Información de Schengen) para el intercambio de información entre Estados miembros sobre detalles de las personas radicalizadas.

Enfoque de la fiscalización

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El trabajo de campo de la auditoría se llevó a cabo de noviembre de 2016 a marzo de 2017. Las observaciones se basaron en las siguientes fuentes de evidencias:

1. una revisión de documentación sobre políticas, procedimientos y medidas relacionados con el apoyo a los Estados miembros para hacer frente a la radicalización;
2. entrevistas con las direcciones generales de la Comisión que gestionan fondos y herramientas de la UE contra la radicalización, así como el Centro de Excelencia de la RSR, la UNCI en la Europol y el Centro Internacional de Lucha contra el Terrorismo (una organización que promueve el intercambio de conocimientos e ideas para luchar contra el terrorismo);
3. una encuesta enviada a puntos de contacto contra el terrorismo en todas las representaciones permanentes de los Estados miembros ante la UE. Respondieron a la encuesta 15 de 28 puntos de contacto contra el terrorismo, lo que representa una tasa de respuesta del 54 %. La encuesta incluía preguntas sobre la pertinencia, el valor añadido y las dificultades del apoyo prestado a los Estados miembros;
4. visitas a autoridades nacionales en Bélgica y Francia para evaluar la pertinencia y el valor añadido del apoyo que reciben.

Observaciones

El apoyo es pertinente y está bien diseñado

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El Tribunal examinó el marco de la política de la Comisión para evaluar si cubría las necesidades de los Estados miembros y si presentaba carencias. También examinó si las medidas estaban diseñadas de tal forma que la actuación a nivel europeo aportase beneficios a los Estados miembros.

La Comisión atendió las necesidades de los Estados miembros, con pocas excepciones

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Los responsables políticos de los Estados miembros pueden informar a la Comisión sobre los ámbitos donde necesitan apoyo para hacer frente a la radicalización. Esto se hace a través de varias reuniones, redes y documentos (por ejemplo, el Grupo de Trabajo del Consejo sobre Terrorismo, la Red de Responsables de Políticas de Prevención puesta en marcha en febrero de 2017 y las conclusiones del Consejo) o en el marco de la aprobación de los programas de trabajo para los fondos de la UE. El Tribunal constató que, cuando la Comisión elaboró su marco estratégico para hacer frente a la radicalización, tuvo en cuenta las necesidades expresadas por los responsables políticos de los Estados miembros (véase el recuadro 4).

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Del mismo modo que han cambiado las necesidades de los Estados miembros en respuesta a la situación de amenaza cambiante, también lo ha hecho el apoyo de la Comisión. Al modificar su apoyo, la Comisión tiene en cuenta el trabajo de organismos europeos como la Europol, que le proporciona información sobre la situación de amenaza en los Estados miembros (véase el recuadro 5).

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Como la Comisión tiene en cuenta las necesidades expresadas por los Estados miembros, el marco estratégico centra el apoyo a los Estados miembros en ámbitos pertinentes. La encuesta del Tribunal confirmó que la mayoría de los encuestados consideraban que el apoyo de la Comisión a los Estados miembros en los distintos ámbitos era pertinente (véase la ilustración 2). El porcentaje oscilaba entre el 64 y el 80 %, dependiendo del ámbito. El anexo muestra cómo la Comisión no solo se centró en ámbitos pertinentes en su marco estratégico, sino que también aplicó los diversos fondos de la UE para llevar a cabo acciones que abordan realmente estos ámbitos en la práctica.

19

Sin embargo, hubo excepciones en las que no se atendieron suficientemente las necesidades:

1. Las autoridades belgas informaron al Tribunal de que en el marco estratégico no se abordaba de manera suficiente la cuestión de los medios convencionales (televisión, radio y prensa). Consideraban importante incluir esta cuestión para facilitar la reflexión sobre el papel de los medios, no solo en la incitación a las personas a abandonar Europa para luchar en Siria, sino también en la contribución a la polarización en la sociedad, lo que podría crear tensiones que conducen a la radicalización.
2. La necesidad de elaborar estrategias de salida (véase el recuadro 5) no se atendió lo suficiente en la práctica. En 2014, la Comisión publicó una convocatoria de propuestas de proyectos que se financiarían con cargo al Fondo de Seguridad Interior – Policía. Esta convocatoria tenía por objeto abordar dos prioridades: prevenir la radicalización y elaborar estrategias de salida. Sin embargo, solo se financiaron proyectos que abordaban el primer objetivo porque obtuvieron una clasificación más alta. Los programas de trabajo anuales de 2015 y 2016 para el Fondo de Seguridad Interior – Policía no incluían nuevas convocatorias de propuestas para desarrollar programas sobre estrategias de salida.

El apoyo está concebido para que la actuación a nivel europeo aporte beneficios a los Estados miembros

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La Comisión no solo se centra en ámbitos pertinentes, sino que también utiliza fondos y herramientas de la UE para prestar apoyo concreto a los Estados miembros, concebido para aportar beneficios desde la actuación a nivel europeo. Algunos ejemplos de este apoyo son la RSR (véase el recuadro 1), el Foro de la UE sobre Internet, la Red Europea de Comunicaciones Estratégicas y la UNCI en la Europol (véase el recuadro 2). Estas iniciativas, dirigidas específicamente a la radicalización, fomentan la cooperación entre Estados miembros y estos últimos no podrían aplicarlas —o al menos no de manera tan eficiente— con carácter individual.

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Los programas nacionales del Fondo de Seguridad Interior – Policía gestionados por los Estados miembros también están diseñados para aportar beneficios desde la actuación a nivel europeo, elevando los niveles nacionales para reducir las disparidades y estimulando las sinergias entre Estados miembros. Dieciocho Estados miembros incluyeron medidas específicas para hacer frente a la radicalización en sus programas nacionales. Bélgica, por ejemplo, financió proyectos para concienciar sobre la radicalización en centros penitenciarios, apoyar una red de asistencia a familias vulnerables y financiar equipos multidisciplinarios móviles para analizar las necesidades de las autoridades locales y proponer estrategias locales.

La Comisión fomenta sinergias, pero la coordinación podría mejorar

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La Comisión apoya de manera cada vez más activa a los Estados miembros en la lucha contra la radicalización. Catorce de los quince encuestados (véase el apartado 14) consideraban que la Comisión estaba ahora más activa que hace cinco años. La variedad de medidas de la Comisión, que afectan a distintos fondos gestionados por ocho direcciones generales y que están repartidos entre distintos ámbitos políticos (véase el apartado 5), exige una coordinación eficaz. Por lo tanto, el Tribunal examinó si la Comisión coordina sus medidas de manera que se maximicen las sinergias. Revisó los procedimientos para consultar a las distintas direcciones generales antes de conceder financiación de la UE. También revisó las principales medidas financiadas por distintos fondos de la UE para detectar sinergias y examinó si la Comisión dispone de una visión de conjunto de todas sus medidas contra la radicalización, necesaria para aprovechar al máximo las posibles sinergias. En particular, el Tribunal comprobó si la Comisión hizo pleno uso de la RSR, por ejemplo, para difundir los resultados de las medidas financiadas por la UE.

La Comisión fomenta las sinergias

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El anexo muestra que distintas medidas de la Comisión pueden abordar cuestiones similares. Puesto que la Comisión está cada vez más activa en este ámbito, hay posibilidades de sinergias, especialmente cuando las medidas se entrecruzan. Algunos ejemplos son:

1. La financiación del Fondo de Seguridad Interior – Policía para formación de docentes podría abordar cuestiones similares a los proyectos de Erasmus+.
2. Los proyectos financiados por el Programa «Justicia» para formar y concienciar al personal penitenciario podrían abordar cuestiones similares a los proyectos de Erasmus+ o del Fondo de Seguridad Interior – Policía.

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La Comisión cuenta con varios procedimientos para facilitar la coordinación, cuyo objetivo es maximizar las sinergias y evitar la duplicación del apoyo (véase el recuadro 6).

25

El Tribunal examinó medidas en distintos ámbitos financiados por diferentes fondos y constató que la coordinación de la Comisión ha dado lugar a sinergias entre sus medidas. La RSR, por ejemplo, se utiliza para difundir los resultados de otros proyectos financiados por la UE (véase el recuadro 7). En la ilustración 3 se exponen otros ejemplos. Se muestran varias medidas financiadas por tres fondos de la UE y se demuestra la existencia de sinergias dentro de los fondos y entre ellos. Por ejemplo, la Comisión utilizó el Séptimo Programa Marco (el programa de investigación que precedió a Horizonte 2020) para financiar el proyecto de investigación IMPACT¹⁰, que desarrolló herramientas para evaluar medidas contra la radicalización. Estas herramientas fueron utilizadas por el proyecto STRESAVIORA financiado por el Fondo de Seguridad Interior – Policía. Este proyecto a su vez fue posteriormente ampliado y difundido por otro proyecto financiado por Erasmus+.

La coordinación presenta algunas deficiencias

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Aunque la Comisión es capaz de encontrar y aprovechar numerosas conexiones entre medidas, hay deficiencias en la coordinación general:

1. Diferentes direcciones generales son responsables de la planificación de distintos fondos de la UE y la presentación de informes sobre ellos (véase el anexo). Por ejemplo, la DG Educación y Cultura se encarga de coordinar los proyectos financiados por Erasmus+, y la DG Justicia y Consumidores se encarga de coordinar los proyectos financiados por el Programa «Justicia». La DG Migración y Asuntos de Interior es la principal dirección para el desarrollo del marco político de la Comisión y el seguimiento de su aplicación¹¹. Sin embargo, hasta 2017 no hubo un marco para coordinar todas las medidas de la UE contra la radicalización y detectar posibles sinergias entre fondos.
2. Hasta 2017, la DG Migración y Asuntos de Interior no realizó un inventario de los proyectos financiados por la UE contra la radicalización. Esto suponía que, hasta entonces, la Comisión no disponía de una lista consolidada de medidas contra la radicalización financiadas por los distintos fondos de la UE. Incluso entonces, el proceso de inventario se limitó a medidas gestionadas a nivel central por la Comisión y no incluyó aquellas gestionadas por los Estados miembros en sus programas nacionales.

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En las entrevistas con la UNCI en la Europol y la Red Europea de Comunicaciones Estratégicas se detectaron oportunidades para mejorar la coordinación entre medidas financiadas por la UE:

1. la Europol indicó que existía una oportunidad de mayor sinergia coordinando el calendario y el contenido de las campañas de contranarrativa con la eliminación de material terrorista de Internet;
2. la Red Europea de Comunicaciones Estratégicas sugirió que podría resultarle beneficioso el acceso al análisis de las tendencias en la propaganda terrorista realizado por la Europol (en la medida permitida por el Acuerdo Administrativo entre la Comisión y la Europol) y también una mayor participación en VOX-Pol¹², un proyecto de investigación financiado por la UE. Esta información le permitiría asesorar mejor a los gobiernos sobre la elaboración de estrategias de comunicación y la producción de campañas de contranarrativa.

La RSR no se aprovecha plenamente

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Aunque la RSR genera beneficios útiles desde la actuación a nivel europeo, el Tribunal constató que este valor añadido no se explota al máximo en la práctica¹³:

1. La RSR podría producir más realizaciones prácticas, por ejemplo analizando prácticas en los Estados miembros (entre otras cosas mediante más visitas sobre el terreno) y elaborando un inventario comparativo detallado de los enfoques aplicados en cada Estado miembro. La Comunicación titulada «Prevenir la radicalización hacia el terrorismo» de 2014 se refiere al catálogo de la RSR —publicado por primera vez en 2014— como un repositorio de mejores prácticas. Sin embargo, en la introducción del catálogo de la RSR se indica que las prácticas incluidas solo tienen fines de información e inspiración. Asimismo, el Tribunal constató que las entradas en el catálogo de la RSR no contienen suficiente información sobre cómo se financió el proyecto, que permita a las partes interesadas encontrar posibles fuentes de financiación de la UE para los tipos de proyectos que están estudiando.
2. La Comisión no ha analizado las razones por las que algunos países utilizan menos que otros la RSR (véase la ilustración 4). Esta diferencia de uso puede explicarse por la percepción del terrorismo como amenaza en los distintos países, la concentración de la RSR en determinados tipos de terrorismo, su enfoque ascendente (mantener a los responsables políticos informados de las perspectivas de los profesionales) o su uso del inglés como idioma principal durante las reuniones. No se lleva un registro de los cambios a lo largo del tiempo en las tasas de participación de los distintos Estados miembros.
3. La Comisión intenta dar más a conocer los proyectos financiados por la UE instando a los participantes en los proyectos a difundir los resultados a través de un grupo de trabajo de la RSR. Por ejemplo, de veinte proyectos financiados por el Programa ISEC¹⁴ que han finalizado desde 2011 (cuando se creó la RSR) y que la Comisión valoró como buenos, muy buenos o excelentes, propuso la difusión de dieciséis de ellos a través de la RSR. Sin embargo, el Tribunal comprobó que la propuesta no se llevó a la práctica en más de la mitad de estos proyectos. En el momento de la auditoría, solo siete de estos proyectos (44 %) se habían presentado efectivamente a un grupo de trabajo, taller o conferencia de la RSR.
4. Las autoridades belgas informaron al Tribunal de que los afiliados a pequeñas organizaciones que trabajan sobre el terreno y no tienen vínculos con el Gobierno (por ejemplo, redes de grupos locales de madres de combatientes extranjeros) no participan suficientemente en la RSR para garantizar un verdadero enfoque ascendente.
5. La RSR tiene como objetivo mejorar la comunicación ascendente desde los profesionales hasta los responsables políticos. Sin embargo, menos de la mitad de los participantes en una encuesta realizada a profesionales de la RSR por la propia RSR en 2016 consideraba que la Red les había ayudado a influir en los responsables políticos. Además, cuatro participantes en la encuesta del Tribunal indicaron que el vínculo entre la RSR y los responsables políticos podría reforzarse, por ejemplo mediante intercambios formales de enfoques e ideas. Puede pasar mucho tiempo hasta que las necesidades detectadas por los profesionales llegan al marco político de la Comisión. Por ejemplo, el Grupo de Trabajo de la RSR sobre Prisiones y Libertad Vigilada lleva debatiendo la cuestión de la radicalización en centros penitenciarios desde 2011 a nivel de profesionales (por ejemplo, personal penitenciario y de libertad vigilada, docentes y trabajadores sociales). Sin embargo, la Comisión no definió hasta 2015 medidas específicas financiadas por el Programa «Justicia» para abordar esta cuestión.

El marco de la Comisión para evaluar los resultados no se ha desarrollado lo suficiente

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El Tribunal examinó si la Comisión cuenta con indicadores de resultados para evaluar la eficacia de su apoyo global y si se fijaron metas realistas. También examinó si los indicadores miden, además de la actividad, los avances reales hacia el objetivo general de ayudar a los Estados miembros a hacer frente a la radicalización que conduce al terrorismo. Por lo que se refiere a medidas individuales, el Tribunal examinó si la Comisión evalúa la eficacia de su apoyo para determinar lo que funciona y dónde y lo que no funciona y por qué. La Comisión necesita esta información para poder:

1. responder a las solicitudes formuladas por el Parlamento Europeo de evaluación de la estrategia de la UE para la lucha contra la radicalización y el reclutamiento en grupos terroristas¹⁵;
2. mejorar y ajustar su política y su apoyo de manera continua en respuesta a los cambios en la situación de amenaza y las necesidades de los usuarios;
3. difundir y extender ejemplos de proyectos de éxito para maximizar las sinergias (y evitar difundir resultados de proyectos ineficaces o contraproducentes);
4. demostrar a los ciudadanos que las iniciativas pueden ser eficaces.

La Comisión no evalúa su éxito global en la consecución de los objetivos políticos

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El Tribunal constató que la Comisión no ha desarrollado lo suficiente su marco para evaluar si su política de apoyo a los Estados miembros en la lucha contra la radicalización es eficaz y optimiza los recursos. Por ejemplo, la Comisión no ha:

1. desglosado los objetivos generales de su política contra la radicalización en objetivos más específicos y cuantificables;
2. establecido indicadores y metas adecuados para los fondos de la UE utilizados, a fin de medir los resultados en la lucha contra la radicalización;
3. facilitado una visión general de las medidas contra la radicalización financiadas por la UE (véase el apartado 26);
4. determinado plenamente el coste de combatir la radicalización. La Comunicación de 2014 titulada «Prevenir la radicalización hacia el terrorismo» no incluía información sobre la cuantía de la financiación. La Comisión explicó que las medidas se aplicarían utilizando recursos existentes, pero no especificó cuáles. La Comunicación de 2016 titulada «Apoyo a la prevención de la radicalización que conduce al extremismo violento» facilitó cierta información sobre la financiación y los costes, al igual que la evaluación global de la política de seguridad de la UE de julio de 2017¹⁶. Sin embargo:
   1. algunas medidas, como los proyectos financiados por el Fondo de Seguridad Interior – Policía, se omiten;
   2. no se calculan los costes de algunas medidas, en concreto la UNCI, el Foro de la UE sobre Internet, el Programa de Capacitación de la Sociedad Civil y la Red Europea de Comunicaciones Estratégicas;
   3. la información sobre la financiación de las distintas medidas abarca períodos diferentes;
   4. no se distinguen los costes de las medidas que están específicamente diseñadas para abordar la radicalización (por ejemplo, los 25 millones de euros para el Centro de Excelencia de la RSR) de las que no, pero que sin embargo ayudan a prevenirla (por ejemplo, los 25 600 millones de euros del Fondo Social Europeo para fomentar la inclusión social de grupos desfavorecidos).

31

Como consecuencia, no existe un informe global que abarque el coste y los logros de las medidas contra la radicalización financiadas por la UE. En cambio, las cuestiones se tratan en varios informes que describen las acciones realizadas en lugar de medir el éxito en la consecución de los objetivos políticos (véase el recuadro 8).

La Comisión no puede demostrar el grado de eficacia real de sus medidas individuales

32

Más actividad no significa necesariamente mayor eficacia. El Tribunal constató que las evaluaciones de las medidas de la Comisión para ayudar a los Estados miembros a hacer frente a la radicalización a menudo miden los logros en términos de intensidad de la actividad (por ejemplo, número de reuniones celebradas o documentos producidos) en vez de eficacia (por ejemplo conocimientos adquiridos por los participantes de la RSR, cómo los aplicaron y su impacto en su trabajo). La reciente evaluación global de la política de seguridad de la UE también destacó la necesidad de evaluar los resultados y la eficacia de las medidas destinadas a evitar el terrorismo. En consecuencia, como muestran los siguientes apartados, la Comisión no puede demostrar el grado de eficacia real de las medidas contra la radicalización financiadas por la UE.

33

Están previstas evaluaciones de proyectos financiados por el Fondo de Seguridad Interior – Policía. Sin embargo, los proyectos a menudo carecen de indicadores de eficacia. Por ejemplo, de las cinco propuestas de proyectos seleccionadas en respuesta a la convocatoria de propuestas de 2014 sobre la radicalización (véase el apartado 19, letra b), la Comisión consideró que tres de ellas¹⁸ contenían estrategias de evaluación y seguimiento escasas, vagas o básicas y carecían de indicadores para medir la eficacia real de los proyectos.

34

En el caso del ISEC (el fondo que precedió al Fondo de Seguridad Interior – Policía), la Comisión revisó el informe final¹⁹ de cada proyecto y describió los resultados logrados en términos de realizaciones concretas. También evaluó la calidad de los resultados, es decir, si eran útiles y transferibles y si deberían difundirse y cómo. Sin embargo, estas revisiones no proporcionaron una evaluación con base empírica del impacto de los proyectos. Ante la falta de indicadores de eficacia realmente incorporados en un proyecto, registraban el criterio del revisor sobre la probabilidad de eficacia.

35

La UNCI de la Europol señala los contenidos terroristas en Internet y los notifica a los proveedores de servicios que los alojan para que puedan eliminarlos. Los resultados se miden en términos de cantidad y proporción de contenido notificado que eliminan los proveedores de servicios (véase el cuadro 5). Estas estadísticas presentan las siguientes limitaciones:

1. No muestran cuánto contenido se eliminó exclusivamente como resultado de las medidas de la UNCI. De hecho, la UNCI puede pedir a las empresas de Internet que eliminen propaganda terrorista que también ha sido señalada por los Estados miembros²⁰. Cuando la UNCI examina propaganda en idiomas no pertenecientes a la UE (por ejemplo árabe, ruso o turco), que las unidades nacionales de notificación de contenidos examinan menos, el riesgo es menor. La UNCI no dispone de información sobre la cantidad de contenido terrorista que han eliminado las empresas de Internet solo a petición suya, sin haber sido señalado también por las unidades nacionales, la sociedad civil o las propias empresas de Internet. Las empresas de Internet no envían comentarios sobre por qué se han eliminado contenidos.
2. No demuestran la eficacia en términos de cantidad de propaganda terrorista que sigue en Internet. Los diez encuestados que expresaron una opinión consideraban que uno de los desafíos a los que se enfrenta la UNCI es que la propaganda eliminada simplemente vuelve a subirse o se traslada a otras plataformas (conocido como efecto de «jugar al gato y al ratón»). En el Foro de la UE sobre Internet de diciembre de 2016 (véase el recuadro 2), las principales empresas de Internet presentaron una iniciativa para ayudar a evitar que se vuelva a subir la propaganda. Las autoridades francesas con las que se reunió el Tribunal hicieron hincapié en la necesidad de demostrar la eficacia de este mecanismo. También destacaron la dificultad de encontrar el equilibrio adecuado entre hacer menos accesible la propaganda terrorista en Internet y obligar a los terroristas a utilizar sistemas de mensajería más complejos y clandestinos, lo que podría dificultar las investigaciones.
3. No miden la velocidad de respuesta, por ejemplo el tiempo que tarda la UNCI en identificar contenido sospechoso una vez que se ha subido a la red y el tiempo que tardan las empresas de Internet en eliminar dicho contenido tras serles notificado.

Cuadro 5

Estadísticas de la UNCI

	1 de julio de 2015 a 1 de julio de 2016	1 de julio de 2016 a 1 de junio de 2017
Propuestas de notificación	9 787	20 174
Contenidos eliminados por los proveedores de servicios	8 949	16 143
Tasa de éxito	91,4 %	80,0 %

Fuente: Europol - EU IRU Year One Report y datos de Europol.

36

La DG Migración y Asuntos de Interior establece metas cuantificadas detalladas para la RSR en el plan anual de actividad y examina los avances en informes trimestrales y anuales. Sin embargo, estos planes e informes solo enumeran las actividades, por ejemplo número de reuniones, participantes, documentos ex ante, visitas de estudio, seminarios, conferencias, boletines, cursos de formación, talleres, documentos de orientación y documentos temáticos. La Comisión no ha solicitado al Centro de Excelencia de la RSR información para supervisar su eficacia, por ejemplo satisfacción de los participantes, conocimientos y contactos adquiridos, cómo se utilizaron y difundieron en los Estados miembros, y su impacto en el trabajo o los resultados de la organización (por ejemplo, si la formación ayudó realmente a la policía a reconocer a personas radicalizadas y mitigar el riesgo que suponían). Sin embargo, el Centro de Excelencia de la RSR ha realizado, por iniciativa propia, encuestas que dan ciertas indicaciones del grado de utilidad de sus productos. Por ejemplo, una encuesta de agosto de 2016 determinó que casi el 90 % de los participantes en actos de la RSR consideraban que su asistencia tendría un impacto positivo en su trabajo cotidiano.

Conclusiones y recomendaciones

37

La seguridad nacional, incluida la lucha contra el terrorismo, es responsabilidad de los Estados miembros. La UE también desempeña un papel para garantizar un elevado nivel de seguridad facilitando intercambios de información, una cooperación operativa y el intercambio de conocimientos y experiencias. En 2005, la UE estableció su Estrategia de Lucha contra el Terrorismo organizada en torno a cuatro pilares. El primer pilar tiene como objetivo evitar que las personas recurran al terrorismo atajando las causas de la radicalización y el reclutamiento. Puesto que la radicalización viene provocada por varios factores, se despliega una amplia variedad de medidas para afrontar el problema. Por lo tanto, la Comisión se basa en una gama cada vez más amplia de fondos existentes de la UE para apoyar a los Estados miembros.

38

En la auditoría del Tribunal se examinó si la Comisión gestionó adecuadamente su apoyo a los Estados miembros para hacer frente a la radicalización que conduce al terrorismo. En general, el Tribunal constató que la Comisión atendió a las necesidades de los Estados miembros, pero hubo algunas deficiencias en la coordinación y la evaluación.

39

La Comisión fomentó la cooperación entre Estados miembros a través de iniciativas pertinentes como la Red para la Sensibilización frente a la Radicalización (RSR), el Foro de la UE sobre Internet y la Red Europea de Comunicaciones Estratégicas (véanse los apartados 15 a 21).

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La Comisión coordinó su apoyo transversal, por ejemplo mediante consultas entre direcciones generales al aprobar los programas de trabajo, lo que dio lugar a sinergias entre sus medidas. Sin embargo, a pesar de las mejoras recientes, sigue habiendo margen para mejorar la coordinación de las medidas de la Comisión. Por ejemplo, la visión general que tiene la Comisión de las medidas financiadas por la UE en este ámbito no incluye las gestionadas por los Estados miembros, lo que sería necesario para aprovechar al máximo las sinergias potenciales. El Tribunal también constató que la RSR, una de las principales iniciativas de la Comisión, no se aprovechó al máximo para difundir los resultados de proyectos de éxito financiados por la UE (véanse los apartados 22 a 28).

Recomendación 1

Mejorar el marco para la coordinación general de las medidas contra la radicalización

La Comisión tendría que mejorar el marco de coordinación general de las medidas financiadas por la UE para apoyar a los Estados miembros en la lucha contra la radicalización. En particular, la Comisión debería:

1. incluir las principales medidas financiadas por la UE y gestionadas por los Estados miembros en la lista de medidas contra la radicalización financiadas por la Unión. La Comisión debería actualizar periódicamente esta lista con el fin de maximizar las sinergias, especialmente cuando se entrecruzan distintos fondos y herramientas. La lista debería estar a disposición de los solicitantes de proyectos;
2. aprovechar al máximo las posibles sinergias entre las medidas de la Comisión formalizando el requisito de utilizar la RSR para difundir los resultados de los proyectos financiados por la UE que han tenido éxito;

Plazo: Junio de 2019.

Recomendación 2

Aumentar la ayuda práctica a los profesionales y responsables de las políticas en los Estados miembros

La Comisión debería:

1. mejorar la comunicación de los profesionales con los responsables de las políticas a través de un intercambio periódico y estructurado de enfoques e ideas;
2. Analizar la participación de los profesionales de los Estados miembros en la RSR, prestando especial atención a si los países menos activos deberían participar más;
3. Analizar la participación de los profesionales en la RSR garantizando que los distintos tipos de interlocutores estén adecuadamente representados, incluidas redes de organizaciones sobre el terreno sin vínculos con el Gobierno, para mejorar el enfoque ascendente;
4. apoyar a los gestores de proyectos contra la radicalización en la evaluación de la eficacia y la transferibilidad de las prácticas y aumentar la pertinencia del catálogo de la RSR incluyendo más información sobre la eficacia de las prácticas y el contexto en el que pueden transferirse;
5. incluir en el catálogo de la RSR una explicación clara de cómo se financian las medidas con fondos de la UE.

Plazo: Junio de 2019.

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La Comisión no ha desarrollado lo suficiente su marco para evaluar si el apoyo es eficaz y optimiza los recursos. Por ejemplo, no ha desglosado los objetivos políticos generales en objetivos más específicos y cuantificables, y los fondos que ha utilizado para hacer frente a la radicalización no van acompañados de indicadores y metas diseñados para medir el éxito en la consecución de este objetivo (véanse los apartados 29 a 31).

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Además, los logros de determinadas medidas a menudo se miden en términos de cantidad de actividad más que de eficacia. Como consecuencia, existe el riesgo de que las lecciones útiles no puedan difundirse o tenerse en cuenta cuando la Comisión diseñe medidas o desarrolle más su política (véanse los apartados 32 a 36).

Recomendación 3

Mejorar el marco para evaluar los resultados

La Comisión debería evaluar su éxito en la consecución de sus objetivos políticos y velar por que las medidas financiadas por la UE puedan facilitar pruebas de su grado real de eficacia. En particular, la Comisión debería:

1. llevar a cabo las consultas y la investigación necesarias a fin de determinar objetivos e indicadores que permitan evaluar su éxito y la optimización de los recursos en el cumplimiento de sus objetivos políticos para ayudar a los Estados miembros a hacer frente a la radicalización. Posteriormente, debería informar periódicamente sobre los avances generales en la consecución de los objetivos de su política contra la radicalización, indicando los fondos de la UE gastados;
2. solicitar al Centro de Excelencia de la RSR que proporcione informes más detallados sobre su eficacia, por ejemplo, la satisfacción de los participantes, los conocimientos y los contactos adquiridos, cómo se utilizaron y su impacto en el trabajo o los resultados de la organización;
3. supervise, a través del Foro de Internet de la UE:
   • la cooperación entre la Unidad de Notificación de Contenidos de Internet de la UE y sus homólogos nacionales para garantizar la complementariedad y evitar la duplicación innecesaria al remitir contenido terrorista a empresas informáticas;
   • el grado en que la eliminación de propaganda terrorista incide en su prevalencia en Internet;
   • la rapidez de la eliminación de contenidos transmitidos por la Unidad de Notificación de Contenidos de Internet de la UE;
4. asegurarse de que los solicitantes de proyectos demuestren cómo medirán la eficacia de sus proyectos.

Plazo: Junio de 2019.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala V, presidida por Lazaros S. Lazarou, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 20 de marzo de 2018.

Glosario

Coordinador para la lucha contra el terrorismo: Coordina el trabajo del Consejo de la UE para la lucha contra el terrorismo y garantiza que la Unión desempeña un papel activo en esta lucha.

Eurojust: Agencia de la UE cuya misión es apoyar y reforzar la coordinación y la cooperación entre Estados miembros en materia de investigación y enjuiciamiento de casos graves de delincuencia organizada transfronteriza y terrorismo.

Europol: Agencia de la UE para la cooperación policial cuyo objetivo es ayudar a los Estados miembros a prevenir y combatir todas las formas de delincuencia organizada transnacional grave y de terrorismo.

Fondo de Seguridad Interior – Policía: El componente «Policía» del Fondo de Seguridad Interior (2014-2020) ayuda a garantizar un elevado nivel de seguridad en la UE. Financia medidas gestionadas directamente por la Comisión y medidas gestionadas por los Estados miembros a través de programas nacionales.

Foro de la UE sobre Internet: Iniciativa de la Comisión para hacer partícipes a las empresas de Internet en la lucha contra la propaganda terrorista.

IMPACT: Proyecto que tenía como objetivo desarrollar un conjunto de herramientas para evaluar iniciativas contra la radicalización.

Propaganda terrorista: Difusión de un peculiar punto de vista extremista del mundo que incita a las personas a plantearse la violencia y a justificarla.

Radicalización: Fenómeno por el que las personas adoptan ideologías y comportamientos extremistas que podrían llevar a cometer actos de terrorismo.

Red Europea de Comunicaciones Estratégicas: Red de expertos de los Estados miembros de la UE para intercambiar buenas prácticas sobre comunicaciones estratégicas.

Red para la Sensibilización frente a la Radicalización (RSR): Red a escala de la UE que conecta a profesionales para intercambiar ideas, conocimientos y experiencias en la prevención y la lucha contra la radicalización que conduce al extremismo violento y al terrorismo.

Reintegración: Proceso cuyo objetivo es ayudar a exterroristas a reintegrarse en la sociedad.

STRESAVIORA: Proyecto para fomentar sociedades inclusivas y resistentes.

Unidad de Notificación de Contenidos de Internet de la UE (UNCI): La UNCI en Europol tiene como objetivo luchar contra las actividades de radicalización y reclutamiento en línea señalando el contenido terrorista en Internet y alertando a los proveedores de servicios que lo alojan.

VOX-Pol: Proyecto que tiene como objetivo conectar actividades de investigación sobre el extremismo en Internet con el fin de producir agendas políticas mejor fundamentadas a nivel nacional, europeo e internacional.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala V, especializada en financiación y administración de la UE, presidida por Lazaros S. Lazarou, Miembro del TCE. La auditoría fue dirigida por Jan Gregor, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Werner Vlasselaer, jefe de Gabinete, y Bernard Moya, agregado de Gabinete; Alejandro Ballester Gallardo, gerente principal; Mark Marshall, jefe de tarea; y Alexandre-Kim Hugé y Pascale Pucheux-Lallemand, auditores.

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