Специален доклад
№13 2018

Мерки срещу радикализацията, която води до тероризъм — Комисията се е съобразила с нуждите на държавите членки, но са налице някои недостатъци при координацията и оценката

Относно доклада Радикализацията е явление, свързано с възприемането на възгледи, които могат да доведат до извършване на терористични актове. Комисията подпомага държавите членки в усилията им за борба с радикализацията, например чрез обмен на добри практики. За тази цел Комисията разчита на голям брой фондове на ЕС. Сметната палата провери дали Комисията управлява добре предоставяната подкрепа. Тя установи, че Комисията се е съобразила с нуждите на държавите членки и е насърчила сътрудничеството посредством уместни инициативи, като например Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията. Съществуват обаче някои недостатъци в цялостната координация от страна на Комисията на действията срещу радикализацията, както и в използваната от нея рамка за оценка на ефективността на подкрепата. Ето защо Сметната палата отправи редица препоръки за подобряване на координацията с цел извличане на максимална полза от потенциалния синергичен ефект и подобряване на рамката за оценка на резултатите.

Настоящият документ е публикуван на 23 официални езика на ЕС и в следния посочен формат:
PDF
PDF General Report

Кратко изложение

I

Държавите членки на Европейския съюз (ЕС) отговарят за своята национална сигурност, в т.ч. борбата с тероризма. Те следва да изготвят и прилагат мерки на национално равнище, целящи справяне с радикализацията — възприемането от лица на крайни идеологии и поведения, които биха могли да доведат до извършване на терористични действия. Тъй като радикализацията се дължи на различни фактори, обикновено за справяне с този проблем се мобилизират широк набор от превантивни действия. Ролята на Комисията е да подпомага държавите членки в усилията им, както и да следи за обмена на добри практики. За тази цел Комисията разчита на постоянно увеличаващ се брой фондове на ЕС.

II

В рамките на одита Сметната палата провери дали Комисията управлява добре тази междусекторна подкрепа. По-специално, Сметната палата анализира дали:

  1. Комисията предоставя необходимата подкрепа на държавите членки;
  2. действията, финансирани чрез различните фондове на ЕС, са координирани, така че да се извлече максимален синергичен ефект;
  3. Комисията е създала рамка за оценка на ефективността и на съотношението качество/цена на своята подкрепа.
III

Като цяло Сметната палата установи, че Комисията се е съобразила с нуждите на държавите членки, но съществуват някои недостатъци при координацията и оценката.

IV

Комисията е насърчила сътрудничеството между държавите членки чрез подходящи инициативи, като например Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN), интернет форума на ЕС и Европейската мрежа за стратегически комуникации.

V

Комисията е координирала своята междусекторна подкрепа, например посредством консултации между генералните дирекции при одобряване на работните програми. Това е довело до полезни взаимодействия между предприетите от нея дейности. Независимо от неотдавнашните положителни развития обаче, все още има възможност за по-добро координиране на действията на Комисията. Така например, извършеният от Комисията преглед на финансираните от ЕС дейности в тази област не включва дейностите, които се управляват от държавите членки, а това би послужило за извличане на максимална полза от потенциалния синергичен ефект. Сметната палата също така установи, че мрежата RAN, една от основните инициативи на Комисията, не е била използвана с целия си потенциал за разпространяване на резултатите от успешните проекти, финансирани от ЕС.

VI

Комисията не е разработила достатъчно рамката за оценка на това дали нейната подкрепа е ефективна и осигурява добро съотношение качество/цена. Например тя не е преобразувала общите цели на политиките в конкретни и измерими цели, а средствата, които е използвала, не са били придружени от показатели и целеви нива за измерване на успешните резултати в борбата с радикализацията.

VII

В допълнение резултатите от конкретни действия често се оценяват от гледна точка на интензивността на действията, а не на тяхната ефективност. В резултат на това съществува риск да не бъдат разпространени или взети предвид полезни поуки, когато Комисията разработва следващите действия или усъвършенства допълнително своите политики.

VIII

Въз основа на своите констатации ЕСП препоръчва на Комисията да:

  1. подобри рамката за цялостна координация на действията срещу радикализацията;
  2. увеличи практическата подкрепа за специалистите по сигурността и лицата, определящи политиката в държавите членки; и
  3. подобри рамката за оценка на резултатите.

Въведение

ЕС подпомага държавите членки в борбата им с тероризма

01

Държавите членки носят отговорност за своята национална сигурност1. Те са разработили различни подходи за борба с тероризма в зависимост от оценката им за наличието на риск. Ролята на ЕС е да допринася за осигуряването на високо равнище на сигурност2 чрез мерки за улесняване на обмена на информация, оперативното сътрудничество и споделянето на знания и практики. През 2005 г. Съветът прие стратегия на ЕС за борба с тероризма, която се основава на четири стълба3:

  1. Предотвратяване: борба с причините за радикализация и вербуване с цел тероризъм.
  2. Защита: защита на гражданите и инфраструктурата чрез подобряване на сигурността на границите, транспорта и критичната инфраструктура.
  3. Преследване: преследване и разследване на терористи чрез възпрепятстване на планирането, придвижването и комуникациите, разбиване на мрежи за подкрепа, спиране на финансирането и достъпа до материали за нападения, както и изправяне на терористите пред съд.
  4. Ответни действия: управление и минимизиране на последствията от терористична атака.
02

Европейската програма за сигурност от 2015 г.4 посочва по какъв начин ЕС би могъл да подкрепи държавите членки в борбата с тероризма. Програмата се фокусира върху въпросите за предотвратяването на радикализацията и на заплахата, свързана с чуждестранните бойци терористи (тези, които се завръщат в Европа, след като са се присъединили към терористични групи в зони на конфликти). В нея се подчертава необходимостта от по-добра защита на гражданите и критичната инфраструктура и се обръща внимание на борбата с тероризма извън границите на ЕС. Програмата изтъква важността на санкционирането на терористите и техните поддръжници, както и на блокирането на достъпа им до финансови средства, оръжия и взривни вещества. Посочена е също и нуждата от по-добър обмен на информация с оглед проследяването на лицата, занимаващи се с терористична дейност.

03

Различни институции и органи на ЕС участват в борбата с тероризма. Чрез своите съобщения Комисията допринася за стратегията на ЕС, приета от Съвета под формата на заключения. Тя също така представя законодателни предложения относно борбата с тероризма за обсъждане и приемане от Европейския парламент и от Съвета5. Комисията отговаря за доброто финансово управление на средствата на ЕС, както и за координирането на различните си генерални дирекции и мониторинга на своите агенции, които предоставят помощ за държавите членки. Що се отнася до свързания със сигурността отговор на тероризма, членът на Комисията, отговарящ за Съюза на сигурност, работи под ръководството на първия заместник-председател и подкрепя дейността на члена на Комисията по въпросите на миграцията, вътрешните работи и гражданството. Координаторът за борба с тероризма на Съвета наблюдава общото изпълнение на стратегията на ЕС за борба с тероризма и следи за това ЕС да бъде активен участник в тази област.

Комисията използва широк набор от действия за подпомагане на държавите членки в борбата им с радикализацията

04

Действията за справяне с радикализацията са ключов елемент от борбата с тероризма. По-голямата част от заподозрените лица, замесени в неотдавнашните терористични нападения в Европа, са европейски граждани, които са били радикализирани6. В своите съобщения във връзка с подкрепата, която оказва на държавите членки в борбата им с радикализацията, водеща до тероризъм7, Комисията счита, че радикализацията обикновено е резултат от съчетаването на различни фактори. В последното съобщение на Комисията се описва мрежа от социални „отблъскващи“ фактори (напр. маргинализация и изключване) и идеологически „притегателни“ фактори (напр. религиозни послания, с които вербуващите лица злоупотребяват с цел обосноваване на актовете на насилие).

05

Комисията счита, че оказването на подкрепа на държавите членки в борбата им с радикализацията е многостранно и сложно предизвикателство, което може да бъде преодоляно единствено чрез комбинация от действия в няколко области на политика, както и чрез обединяване на заинтересованите страни на местно, регионално, национално и европейско ниво8. Тези действия са финансирани от различни фондове, като например фонд „Вътрешна сигурност“, програма „Хоризонт 2020“, програма „Правосъдие“, програма „Еразъм+“ и Европейския социален фонд (ЕСФ). В нито един от тези фондове борбата с радикализацията не се разглежда като конкретна цел. Разнообразните действия на Комисията се управляват от осем от нейните генерални дирекции, Европол, Евроюст и държавите членки (вж. приложението). На фигура 1 е показан подходът на Комисията за подпомагане на държавите членки в борбата с радикализацията.

Фигура 1

По какъв начин Комисията подкрепя държавите членки в борбата с радикализацията

Източник: ЕСП

06

Програма „Хоризонт 2020“ предоставя безвъзмездна финансова помощ за изследвания с цел увеличаване на познанията относно радикализацията. Изследванията обхващат съвременните тенденции в радикализацията и разработването на цялостен подход към радикализацията, водеща до насилие. Обмен на добри практики се извършва чрез различни инициативи, като например Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN) (вж. каре 1).

Каре 1

Мрежа за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN)

Мрежата RAN е създадена през 2011 г. Тя свързва специалисти от цяла Европа, като например психолози, социални работници, учители, полицейски служби, служители на затвори и пробационни служители, които работят пряко с лицата в риск от радикализация и с тези, които вече са били радикализирани. Тя има за цел да подпомага и оправомощава по-скоро работещите на „първа линия“ (а не създателите на политики и представителите на академичните среди) в борбата им с радикализацията или усилията им за реинтегриране на използващите насилие екстремисти. Тази подкрепа се изразява чрез:

  • насърчаване на обмена на опит, например по време на срещи и конференции;
  • насърчаване на използването на подходящи практически инструменти;
  • разпространяване на информация и експертни познания.

Центърът за високи постижения към RAN осигурява координация и подкрепа за дейността на мрежата. Той използва наличните експертни знания и умения за насочване на дейността на деветте работни групи на мрежата RAN (тематични групи, в които практикуващи специалисти се срещат за обмен на идеи, знания и опит), предоставя специализирана подкрепа (напр. работни ателиета и курсове за обучение) в отделните държави, и разпространява знания и практики. Центърът се управлява от договорно нает изпълнител и се финансира от фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“ чрез споразумение на обща стойност от 25 млн. евро за периода 2015—2019 г.

07

Действията срещу терористичната пропаганда онлайн се извършват например чрез звеното на ЕС за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет (IRU), което е част от Европол, както и посредством интернет форума на ЕС и Европейската мрежа за стратегически комуникации (вж. каре 2).

Каре 2

Противодействие на терористичната пропаганда

Звено на ЕС за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет (IRU)

Звеното на ЕС за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет IRU е създадено на 1 юли 2015 г. и е част от Европейския център за борба с тероризма (ECTC) към Европол. Звеното е с бюджет от 4,5 млн. евро за 2017 г.

IRU има за цел противодействие на онлайн радикализацията и вербуването на терористи чрез сигнализиране за терористично съдържание онлайн и уведомяване на доставчиците на услуги, които го съхраняват, като YouTube (Google), Microsoft, Facebook и Twitter посредством оценка, която да им даде възможност да решат дали да премахнат това съдържание. В съгласие с държавите членки действията са ориентирани към трансграничната ислямистка терористична пропаганда.

IRU също предоставя експертен опит по отношение на комуникацията в интернет, като подпомага разследванията на държавите членки и предоставя стратегически анализ за идентифициране на терористични заплахи.

Интернет форум на ЕС

През декември 2015 г. Комисията стартира интернет форума на ЕС, финансиран от фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“. Посредством организирането на срещи и конференции форумът обединява правителства, Европол, интернет дружества, координатора за борба с тероризма, Европейската мрежа за стратегически комуникации и Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN). Форумът преследва две основни цели:

  • намаляване на достъпа до терористично съдържание онлайн;
  • предоставяне на възможност на партньорите от гражданското общество да увеличат обема на ефективните алтернативни послания онлайн.

Европейска мрежа за стратегически комуникации

Европейската мрежа за стратегически комуникации обединява експерти от държавите членки на ЕС, които обменят добри практики в областта на стратегическите комуникации. Консултативният екип на мрежата предоставя съвети на правителствата относно разработването и провеждането на кампании в областта на стратегическите комуникации и послания, противодействащи на екстремизма9. Фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“ е предоставил безвъзмездна финансова помощ в размер на 2,2 млн. евро, за да финансира дейностите на мрежата за периода от януари 2015 г. до септември 2017 г.

08

Изграждането на приобщаващи и устойчиви общества се насърчава чрез проекти, финансирани от фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“, като например проекта STRESAVIORA (вж. каре 3). Освен това проектите, финансирани чрез програма „Еразъм+“ и Европейския социален фонд, също имат за цел да засилят устойчивостта и да достигнат до общностите в неравностойно положение. Въпреки че целите им са много по-широки и не са специално предназначени за справяне с радикализацията, те косвено допринасят за нейното предотвратяване.

Каре 3

Проект STRESAVIORA

В проекта STRESAVIORA I участват изследователи, които са установили необходимостта младите хора да станат по-устойчиви, да изразяват мненията си, да се включват в дискусии и да отстояват себе си. В него се включват лицата, които са в непосредствената социална среда на младите хора (напр. родители, учители и полицейски служители), и чиято осведоменост трябва да бъде подобрена.

Проектът STRESAVIORA II има за цел прилагането на инструменти за повишаване на устойчивостта, които са разработени по време на първия етап от проекта в два града във всяка от петте държави — членки на ЕС (Белгия, Франция, Германия, Нидерландия и Швеция). Проектът се отнася до всички видове радикализация (не само ислямистка) и по този начин би могъл да се разшири до други части на Европа с различни нужди. Проектът e получил финансиране в размер на 0,7 млн. евро от фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“.

09

Комисията оказва подкрепа на държавите членки при идентифицирането и борбата с радикализирани лица чрез улесняване на обмена на информация между правоприлагащите органи на държавите членки (напр. чрез Шенгенската информационна система). Тя също така подкрепя разработването на стратегии за излизане от кризи, за да се помогне на засегнатите лица да се оттеглят от радикализирани среди и да се интегрират повторно в обществото посредством проекти за реабилитация и дерадикализация, финансирани по линия на програма „Правосъдие“.

10

Борбата с радикализирането в страни извън Европа се води чрез специални мерки за борба с тероризма, както и като част от други мерки. Това включва програми, финансирани от Европейския фонд за развитие, програма „Еразъм+“; Европейския инструмент за съседство и Инструмента, допринасящ за стабилността и мира.

Обхват и подход на одита

Обхват на одита

11

Сметната палата провери дали Комисията управлява по подходящ начин оказваната от нея подкрепа за държавите членки при борбата с радикализацията, водеща до тероризъм. Сметната палата си постави за цел да отговори на следните въпроси:

  1. Комисията предоставя ли необходимата подкрепа на държавите членки?
    За да отговори на този въпрос, Сметната палата провери дали целите на политиката и действията на Комисията са замислени така, че да отразяват потребностите на държавите членки.
  2. Действията, финансирани чрез различните фондове на ЕС, координирани ли са така, че да се извлече максимално полезно взаимодействие?
    За да намери отговор на този въпрос, Сметната палата провери дали Комисията разполага с необходимите процедури за координиране на оказваната от нея подкрепа.
  3. Комисията създала ли е рамка за оценка на ефективността и на съотношението качество/цена на своята подкрепа?
    Сметната палата провери дали Комисията е създала необходимата рамка от показатели и доклади, които да позволят да се прецени дали водената политика е ефективна и осигурява добро съотношение качество/цена. Сметната палата провери също така дали оценките на отделните действия измерват не само дейността, но също така и нейната ефективност.
12

Вниманието беше насочено най-вече към периода след 2014 г., който съвпада с началото на периода на финансиране (2014—2020 г.) за фондовете и програмите на Комисията.

13

Сметната палата се съсредоточи най-вече върху управлението на дейности в рамките на ЕС, чиято основна цел е предотвратяване и борба с радикализацията. Бяха взети обаче предвид и дейности, с които се търси постигането на по-широки цели, като например социалното приобщаване на групите в неравностойно положение. Сметната палата не извърши проверка на информационните системи (като напр. Шенгенската информационна система) за обмен на информация между държавите членки относно данните за радикализирани лица.

Одитен подход

14

Одитната дейност на място беше извършена от ноември 2016 г. до януари 2017 г. Констатациите и оценките на Сметната палата се базират на следните източници на доказателства:

  1. преглед на документи относно политиките, процедурите и действията за подкрепа на държавите членки в борбата с радикализацията;
  2. интервюта с генералните дирекции на Комисията, които управляват фондове на ЕС и инструменти за борба с радикализацията, както и с Центъра за високи постижения към мрежата RAN, IRU към Европол и Международния център за борба с тероризма (организация, която насърчава обмена на знания и идеи за борба с тероризма);
  3. проучване, направено сред звената за координация на борбата с тероризма във всички постоянни представителства на държавите членки към ЕС. 15 от общо 28 звена за координация на борбата с тероризма попълниха проучването, което представлява 54 % отговорили участници. Проучването включваше въпроси относно значението, допълнителните ползи и предизвикателствата във връзка с подкрепата, предоставена на държавите членки;
  4. посещения на национални органи в Белгия и Франция с цел оценка на уместността и добавената стойност на подкрепата, която получават.

Констатации и оценки

Подкрепата е подходяща и добре разработена

15

Сметната палата разгледа рамката на политиката на Комисията, за да прецени дали тя е насочена към нуждите на държавите членки, както и дали има пропуски. Сметната палата също така провери дали действията са замислени по начин, който носи ползи за държавите членки от предприемането на инициативи на европейско равнище.

С малки изключения Комисията е отговорила на нуждите на държавите членки

16

Създателите на политиките на държавите членки могат да информират Комисията относно областите, в които се нуждаят от подкрепа в борбата с радикализацията. Това се извършва чрез организирането на различни срещи, установяването на мрежи и изготвянето на документи (напр. работната група по въпросите на тероризма към Съвета, мрежата на създателите на политики в областта на превенцията, създадена през февруари 2017 г., и заключения на Съвета) или като част от процеса на одобряване на работните програми за фондовете на ЕС. Сметната палата установи, че когато Комисията е изготвяла рамката на политиките за борба с радикализацията, тя е взела предвид нуждите, изразени от създателите на политиките на държавите членки (вж. каре 4).

Каре 4

Примери, при които Комисията е взела предвид нуждите, изразени от държавите членки

През ноември 2015 г. министрите на правосъдието и вътрешните работи на държавите членки използват заключенията на Съвета на Европейския съюз, за да подчертаят необходимостта Комисията да подпомогне държавите членки в борбата с радикализацията в затворите. В отговор на това публикуваното през 2016 г. „Съобщение относно подпомагане на предотвратяването на радикализацията, водеща до насилнически екстремизъм“ засяга и темата за радикализацията в затворите.

След терористичните нападения в Париж и Дания в началото на 2015 г., през март същата година министрите на образованието на ЕС приемат Парижката декларация относно популяризирането чрез образование на гражданските и общите ценности — свобода, толерантност и недискриминация. В съответствие с тази декларация приетото през 2016 г. „Съобщение относно подпомагане на предотвратяването на радикализацията, водеща до насилнически екстремизъм“ поставя по-голям акцент върху борбата със социалното изключване.

17

Точно както нуждите на държавите членки са се променили в отговор на променящата се заплаха, така се променя и подкрепата от страна на Комисията. За да адаптира своята подкрепа, Комисията взема предвид дейността на органите на ЕС, като например Европол, който 17. ѝ предоставя информация относно нивото на заплаха в държавите членки (вж. каре 5).

Каре 5

Оказваната от Комисията подкрепа се изменя в зависимост от заплахата

В отговор на неотдавнашните терористични нападения в Европа и анализа на Европол, публикуваното през 2016 г. „Съобщение относно подпомагане на предотвратяването на радикализацията, водеща до насилнически екстремизъм“ подчертава заплахата, която представляват завръщащите се чуждестранни бойци терористи (тези, които напускат държави членки в ЕС и пътуват до други държави, като например зони на конфликт в Сирия и Ирак, за да участват в терористични атаки или обучение). Комисията е засилила подкрепата за разработване на стратегии за излизане от вредна среда, които да помогнат на засегнатите лица да се оттеглят от радикализираните среди и да се интегрират повторно в обществото.

18

Тъй като Комисията взема под внимание нуждите, изразени от държавите членки, рамката на политиката е насочена към подкрепа за държавите членки в необходимите области. Извършеното от Сметната палата проучване потвърди, че по-голямата част от респондентите смятат, че подкрепата на Комисията за държавите членки в различните области е уместна (вж. фигура 2). Процентът варира между 64 % и 80 % в зависимост от областта. В приложението е показано по какъв начин Комисията не само насочва своята рамка на политиката към целеви области, но също си служи с различните фондове на ЕС, за да извършва действия, които водят до преодоляване на практика на установените проблеми.

Фигура 2

Уместен характер на оказваната от Комисията подкрепа

Източник: Одитно проучване сред постоянните представителства на държавите членки към ЕС.

19

Установени са били обаче изключения, при които нуждите не са били достатъчно добре взети предвид:

  1. Белгийските власти информираха Сметната палата, че рамката на политиката не разглежда в достатъчна степен въпроса за традиционните медии (телевизия, радио и преса). Те смятат, че е важно този въпрос да се включи в рамката на политиката с цел да се улесни дебата не само във връзка с ролята на медиите за насърчаването на лица да напуснат Европа, за да се бият в Сирия, но също така и с участието им в поляризацията в обществото, което би могло да създаде напрежение, водещо до радикализация.
  2. Необходимостта от разработване на стратегии за излизане от вредна среда (вж. каре 5) не е разгледана в достатъчна степен в практиката. През 2014 г. Комисията публикува покана за представяне на предложения за проекти, които да бъдат финансирани от фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“. Тази покана има за цел да се постигне изпълнение на два приоритета: предотвратяване на радикализацията и разработването на стратегии за излизане от вредна среда. Въпреки това единствено проектите във връзка с първата цел (предотвратяване на радикализацията) са финансирани, тъй като са получили по-голям брой точки при класирането на представените предложения. Годишните работни програми за 2015 г. и 2016 г. за фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“ не предвиждат организирането на допълнителни покани за представяне на предложения, които да разработват програми за стратегии за излизане от вредна среда.

Подкрепата има за цел да донесе ползи за държавите членки от предприемането на действия на европейско равнище

20

Комисията не само насочва своята дейност към целеви области, но също така се възползва от фондове и инструменти на ЕС, за да предоставя конкретна подкрепа за държавите членки, която да осигури полза от действията на европейско равнище. Примери за такава подкрепа са мрежата RAN (вж. каре 1), интернет форума на ЕС, Европейската мрежа за стратегически комуникации и звеното на ЕС IRU към Европол (вж. каре 2). Тези инициативи, които са насочени конкретно към радикализацията, насърчават сътрудничеството между държавите членки и не могат да бъдат прилагани (или поне не толкова ефективно) от държавите членки, действащи поотделно.

21

Националните програми по фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“, които се управляват от държавите членки, също са предназначени да донесат ползи от действията на европейско равнище чрез повишаване на националните стандарти за намаляването на различията и чрез стимулиране на полезни взаимодействия между държавите членки. 18 държави членки са включили конкретни действия за справяне с радикализацията в своите национални програми. В Белгия например се финансират проекти, насочени към повишаване на осведомеността по въпросите на радикализацията в затворите, финансира се мрежа за подпомагане на уязвими семейства, както и мобилни мултидисциплинарни екипи, които анализират нуждите на местните органи и предлагат стратегии на местно ниво.

Комисията насърчава полезните взаимодействия, но координацията може да бъде подобрена

22

Комисията играе все по-активна роля в оказването на подкрепа на държавите членки в борбата с радикализацията. 14 от общо 15 респонденти на проучването на Сметната палата (вж. точка 14) считат, че Комисията е по-активен участник, отколкото преди пет години. Разнообразните действия на Комисията, при които се използват различни фондове под управлението на осем генерални дирекции, са разпръснати в различни области на политика (вж. точка 5) и изискват ефективна координация. Ето защо Сметната палата провери дали Комисията координира своите действия по такъв начин, че да се постигне максимално полезно взаимодействие. Сметната палата разгледа процедурите за консултации с различните генерални дирекции преди отпускането на финансиране от ЕС. Освен това Сметната палата провери основните действия, финансирани от различни фондове на ЕС, с оглед да се идентифицират полезни взаимодействия, и разгледа дали Комисията има цялостен поглед към всички свои действия за борба с радикализацията, който е необходим, за да се извлече максимална полза от потенциалния синергичен ефект. По-специално, Сметната палата разгледа дали Комисията е използвала докрай мрежата RAN, например за разпространяване на резултатите от дейности, финансирани от ЕС.

Комисията насърчава полезните взаимодействия

23

В приложението е показано, че различни действия на Комисията могат да са насочени към разрешаването на сходни проблеми. Тъй като Комисията играе все по-активна роля в тази област, съществуват възможности за полезни взаимодействия, особено ако действията се пресичат. Примери за това са:

  1. средства по фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“, които се предоставят на държавите членки за обучението на учители, и които биха могли да бъдат насочени към сходни цели като тези на проектите по програма „Еразъм+“;
  2. проекти, финансирани от програма „Правосъдие“ за обучение и повишаване на осведомеността на персонала на затворите, които биха могли да са насочени към подобни проблеми като проектите по програма „Еразъм+“ или „фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“.
24

Комисията разполага с набор от процедури, чрез които да улесни координацията с цел максимално увеличаване на полезните взаимодействия и избягване на дублирането на помощта (вж. каре 6).

Каре 6

Примери за процедури на Комисията за улесняване на координацията

Чрез така наречената междуведомствена консултация различните генерални дирекции работят заедно за одобряване на годишните работни програми, в които се посочват планираните действия за фондовете на ЕС. Някои годишни работни програми се нуждаят от проекти, които да допълват други действия. Например:

  • годишната работна програма за 2016 г. на програма „Правосъдие“ изисква мерки, които да осигурят съгласуваност, взаимно допълване и синергии с действията, финансирани от други фондове на ЕС, в т.ч. „Вътрешна сигурност — Полиция“, „Еразъм+“ и „Хоризонт 2020“;
  • дейностите от годишната работна програма за 2016 г. на фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“, които се управляват централно от Комисията, изискват проекти, които да осигурят взаимно допълване с дейностите на Европол.

Възможно е в поканите за представяне на предложения (процедури за подаване на заявления за финансиране на проекти) да се изисква от кандидатите да докажат, че няма да дублират съществуващи инициативи. Например в поканата за представяне на предложения от 2014 г. по фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“ относно предотвратяването на радикализацията от кандидатите се изисква да докажат, че предложенията им не дублират вече съществуваща дейност, проекти и инициативи, в т.ч. дейности на Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN).

25

Сметната палата провери действия в различни области, финансирани от различни фондове. Тя установи, че координацията от страна на Комисията е довела до синергичен ефект между нейните действия. Мрежата RAN, например, се използва за разпространяване на резултатите от други финансирани от ЕС проекти (вж. каре 7). На фигура 3 са посочени допълнителни примери. Показани са различни дейности, финансирани от три фонда на ЕС, и полезното взаимодействие в рамките на фондовете, както и между отделните фондове. Например, Комисията използва Седма рамкова програма (програмата за научни изследвания, която предхожда програма „Хоризонт 2020“) за финансиране на изследователския проект IMPACT10, който разработва инструменти за оценяване на радикализацията. Тези инструменти са използвани от проекта STRESAVIORA, финансиран по линия на фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“. Впоследствие обхватът на този проект е разширен, а знанията от него са разпространени чрез проект по програма „Еразъм +“.

Каре 7

Сборник RAN — пример за полезно взаимодействие между проекти, финансирани от ЕС

Сборникът на различни подходи и практики, събрани в рамките на мрежата RAN, се актуализира редовно от 2014 г. насам. Той съдържа подробности относно изпълняваните в ЕС проекти в областта на радикализацията, които могат да се използват в други области. Проектите са представени на среща за партньорска проверка на работната група на RAN и са одобрени от управителния комитет на RAN. В сборника на мрежата RAN са събрани 108 практики, в т.ч. 16 финансирани от ЕС проекти.

Фигура 3

Примери за полезни взаимодействия между действия на Комисията, насочени срещу радикализацията

Източник: ЕСП.

Налице са някои недостатъци в координацията

26

Въпреки че Комисията е в състояние да разпознае и да използва голям брой взаимодействия между мерките, налице са слабости по отношение на цялостната координация:

  1. Различни генерални дирекции са отговорни за планирането и докладването относно различните фондове на ЕС (вж. приложението). Например ГД „Образование и култура“ отговаря за координирането на проекти, финансирани от програма „Еразъм+“, а ГД „Правосъдие и потребители“ отговаря за координиране на проекти, финансирани от програма „Правосъдие“. ГД „Миграция и вътрешни работи“ е водещата генерална дирекция на Комисията за разработване на рамка на политиката и надзор на нейното прилагане11. Въпреки това до 2017 г. не съществува рамка за координиране на всички дейности на ЕС за борба с радикализацията, за да се очертаят потенциалните полезни взаимодействия между фондовете.
  2. Едва през 2017 г. ГД „Миграция и вътрешни работи“ извършва картографиране на финансирани от ЕС проекти, свързани с радикализацията. Това означава, че до този момент Комисията не е разполагала с консолидиран списък на действията за борба с радикализацията, финансирани от различните фондове на ЕС. Дори и това картографиране е било ограничено до дейности, управлявани централно от Комисията, а не включва тези, управлявани от държавите членки в националните им програми.
27

При проведените интервюта със служители от IRU към Европол и от Европейската мрежа за стратегически комуникации са набелязани възможности за по-добра координация между действията, финансирани от ЕС:

  1. Европол посочи, че има възможност за повече полезни взаимодействия чрез координиране на графика и съдържанието на кампаниите за премахване на терористично съдържание от интернет;
  2. Европейската мрежа за стратегически комуникации предложи да ѝ се предостави достъп до извършвания от Европол анализ на тенденциите в терористичната пропаганда (доколкото това е позволено съгласно административното споразумение между Комисията и Европол), както и да участва в по-голяма степен във финансирания от ЕС научноизследователски проект VOX-POL12. Тази информация би позволила на Европейската мрежа за стратегически комуникации да предоставя по-добри съвети на правителствата на държавите членки в областта на стратегическите комуникации и кампаниите с послания, противодействащи на екстремизма.

Мрежата RAN не се използва с пълния си потенциал

28

Въпреки ползите от мрежата RAN на европейско ниво Сметната палата установи, че допълнителните ползи от нейната дейност не са оптимизирани на практика13:

  1. Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията би могла да донесе повече практически резултати, например чрез анализ на дейностите в държавите членки (с помощта на повече посещения на място) и чрез изготвянето на подробен сравнителен опис на подходите, прилагани в различните държави членки. Изготвеното през 2014 г. „Съобщение относно предотвратяването на радикализацията, водеща към тероризъм“ се позовава на сборника на мрежата RAN, публикуван за първи път през 2014 г., като ценен източник на добри практики. В увода на сборника обаче се посочва, че целта на включените практики е да бъдат единствено информативни и насърчаващи. Сметната палата установи също така, че примерите от сборника на RAN не съдържат достатъчно информация относно това как е бил финансиран проектът, така че заинтересованите страни да могат да намерят потенциални източници на финансиране от ЕС за различните видове проекти, които предвиждат да изпълнят.
  2. Комисията не е анализирала причините, поради които мрежата RAN се използва по-малко от някои държави, отколкото от други (вж. фигура 4). Тази разлика може да се обясни с различните възприятия на държавите за тероризма като заплаха, с фокуса, поставен от мрежата RAN върху определени видове тероризъм, с използвания от нея подход „отдолу нагоре“ (т.е. информиране на създателите на политики за гледните точки на работещите на място професионалисти) или с използването на английския език като основен език по време на срещите. Няма данни за вариациите във времето на нивата на участие на различните държави членки.
  3. Комисията полага усилия за повишаване на осведомеността относно финансираните от ЕС проекти, като насърчава участниците в проектите да разпространяват резултатите чрез работната група на RAN. Така например от финансираните по програма ISEC14 20 проекта, които са приключени през 2011 г. (когато е създадена мрежата RAN) и които Комисията оценява като добри, много добри или отлични, тя е предложила разпространение на резултатите чрез RAN за 16 от тях. Сметната палата обаче установи, че за повече от половината от тези проекти това не се е случило на практика. Към момента на провеждане на одита само 7 от тези проекти (44 %) в действителност са били представени на работната група, на семинар или на конференция на RAN.
  4. Белгийските власти информираха Сметната палата, че работещите на място служители от малки организации, които нямат връзка с правителството (например мрежи от местни групи на майки на чуждестранни бойци), не са включени в достатъчна степен в мрежата RAN, за да се гарантира прилагането на истински подход „отдолу нагоре“.
  5. Мрежата RAN има за цел да подобри комуникацията „отдолу нагоре“, т.е. от работещите на място лица до създателите на политики. Въпреки това в извършеното през 2016 г. от самата мрежа RAN проучване сред практикуващите на място по-малко от половината от респондентите смятат, че RAN им е помогнала да окажат влияние върху създателите на политики. Освен това четирима респонденти на проучването на Сметната палата считат, че връзката между Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията и създателите на политики би могла да бъдат засилена, например чрез официален обмен на подходи и идеи. Включването на нуждите, установени от работещите на терена лица, в рамката на политиката на Комисията отнема твърде много време. Например проблемът с радикализацията в затворите се обсъжда от 2011 г. на ниво специалисти (т.е. служители в затвори и пробационни служители, социални работници и учители) от работната група на RAN по въпросите на затворите и пробацията. Едва през 2015 г. обаче Комисията е установила конкретни действия, финансирани от програма „Правосъдие“, за справяне с този проблем.

Фигура 4

Участници в работната група на RAN от октомври 2015 г.

Източник: ЕСП въз основа на данни от Комисията.

Рамката на Комисията за оценка на резултатите не е достатъчно развита

29

Сметната палата провери дали Комисията разполага с показатели за оценка на ефективността на цялостната си подкрепа, както и дали са установени реалистични целеви нива. Тя анализира дали показателите измерват не само дейността, но също и реалния напредък към постигане на общата цел за подпомагане на държавите членки в борбата с радикализацията, която води до тероризъм. На ниво отделни действия Сметната палата провери дали Комисията оценява ефективността на предоставяната от нея подкрепа, за да разбере къде и какво функционира, както и причините за това. Комисията се нуждае от тази информация, за да е в състояние:

  1. да отговаря на запитвания от страна на Европейския парламент за оценка на стратегията на ЕС за борба с радикализацията и вербуването на хора за терористични групировки15;
  2. да подобри и адаптира непрекъснато политиката си и оказваната подкрепа, както и за да е в състояние да реагира на изменящата се ситуация във връзка със заплахите и нуждите на заинтересованите лица;
  3. да разпространява и разшири обхвата на успешните проекти с цел оптимално използване на синергичния ефект (и да избегне разпространяването на неефективни резултати от проектите или резултати с обратен ефект);
  4. да покаже на гражданското общество, че инициативите могат да бъдат ефективни.

Комисията не оценява цялостния си успех в постигането на целите на политиката

30

Сметната палата установи, че Комисията не е развила достатъчно рамката за оценка дали политиката ѝ за подпомагане на държавите членки в борбата с радикализацията е ефективна и осигурява добро съотношение качество/цена. Например Комисията:

  1. не е преобразувала общите цели на своята политика за борба с радикализацията в по-конкретни и измерими цели;
  2. не е определила подходящи показатели и целеви нива за използваните средства от ЕС, за да може да измери резултатите в борбата с радикализацията;
  3. не е изготвила подробен преглед на финансираните от ЕС действия за борба с радикализацията (вж. параграф 26);
  4. не е установила в пълен размер разходите, свързани с борбата с радикализацията. Изготвеното през 2014 г. „Съобщение относно предотвратяването на радикализацията, водеща към тероризъм“ не включва информация за размера на финансирането. Комисията пояснява, че действията ще бъдат осъществени чрез използване на наличните ресурси, но не уточнява кои налични ресурси. Изготвеното през 2016 г. „Съобщение относно подпомагане на предотвратяването на радикализацията, водеща до насилнически екстремизъм“ предоставя известна информация относно финансирането и разходите, както и публикуваната през юли 2017 г. „Цялостна оценка на политиката за сигурност на ЕС“16. Въпреки това:
    1. някои действия, като например проектите, финансирани от фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“, са пропуснати;
    2. някои действия не са остойностени, по-специално IRU, интернет форумът на ЕС, програмата за овластяване на гражданското общество и Европейската мрежа за стратегически комуникации;
    3. финансовата информация за различните дейности обхваща различни периоди;
    4. не се прави разграничение между разходите за действия, които са специално разработени за справяне с радикализацията (напр. 25 млн. евро за Центъра за високи постижения към RAN), и тези, които не са конкретно разработени за тази цел, но все пак допринасят за предотвратяването на радикализацията (напр. 25,6 млрд. евро от Европейския социален фонд за насърчаване на социалното приобщаване на групите в неравностойно положение).
31

В резултат на това липсва общ доклад, който да обхваща разходите и постигнатите резултати от финансираните от ЕС действия за борба с радикализацията. Вместо това тези въпроси са включени в различни доклади, в които по-скоро се описва какво е направено, отколкото да се измерва успехът в постигането на целите на политиката (вж. каре 8).

Каре 8

Примери за доклади, в които се описва какво е направено, а не се измерва успехът в постигането на целите на политиката

Окончателният доклад за изпълнението на Стратегията за вътрешна сигурност на ЕС за периода 2010—2014 г. съдържа описание на действията за подкрепа на държавите членки в борбата с радикализацията, но не прави оценка на тяхната ефективност17:

  • създаването на мрежата RAN през септември 2011 г.;
  • приемането през януари 2014 г. на „Съобщението относно предотвратяване на радикализацията, водеща към тероризъм“;
  • публикуването на колекцията на мрежата RAN.

В годишния отчет за дейността за 2016 г. на ГД „Миграция и вътрешни работи“ таблиците относно резултатите от изпълнението на фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“ съдържат информация за броя на послания с алтернативно съдържание (контрапропаганда).

Звеното на ЕС IRU периодично докладва за количеството терористично съдържание, което е свалено от интернет.

Комисията не може да докаже доколко ефективни са на практика отделните ѝ действия

32

По-големият брой дейности не означава непременно по-висока ефективност. Сметната палата установи, че оценките на предприетите от Комисията действия за подпомагане на държавите членки в борбата с радикализацията често измерват постиженията от гледна точка на обема на дейността (напр. брой срещи или изготвени документи), а не ефективността (напр. знанията, придобити от участниците в мрежата RAN, начинът на прилагането им и въздействието им върху тяхната работа). Неотдавнашната „Цялостна оценка на политиката за сигурност на ЕС“ също подчертава необходимостта да се направи оценка на резултатите и ефективността на действията, които имат за цел предотвратяването на терористични действия. Следователно, както е посочено в точките по-долу, Комисията не може да докаже доколко ефективни са на практика финансираните от ЕС действия за борба с радикализацията.

33

Планирани са оценки за проектите, финансирани от фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“. Въпреки това проектите често не разполагат с показатели за ефективността на помощта. Така например от петте одобрени проектни предложения в отговор на поканата за представяне на предложения от 2014 г. в областта на радикализацията (вж. точка 19, буква б), Комисията счита, че три18 предвиждат оскъдни, неясни или базови стратегии за оценка и наблюдение, както и че не разполагат с показатели за измерване на ефективността на практика на проектите.

34

По отношение на ISEC (фондът, който предхожда фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“) Комисията е направила преглед на окончателния доклад19 за всеки проект и е описала постигнатите резултати по отношение на конкретни крайни продукти/услуги. Тя е оценила също така качеството на резултатите, т.е. дали са били полезни, подлежащи на прехвърляне и дали и как следва да се разпространяват. Въпреки това тези прегледи не са предоставили основана на доказателства оценка на въздействието на проектите. При липсата на интегрирани в проекта показатели за ефективност тези прегледи отчитат анализа на оценителя относно това доколко ефективен вероятно е бил проектът.

35

Звеното IRU към Европол сигнализира за терористично съдържание онлайн и известява за това доставчиците на услуги, които го съхраняват, така че да могат да го премахнат. Резултатите от дейността се оценяват по отношение на размера и дела на посоченото съдържание, което се отстранява от доставчиците на услуги (вж. фигура 5). Тези статистически данни представят следните ограничения:

  1. Те не показват колко от съдържанието е било премахнато единствено в резултат от действията на IRU. В действителност, възможно е IRU да поиска от интернет дружествата да премахнат съдържание с терористична пропаганда, което също е било посочено като такова от държавите членки20. Рискът от такова дублиране е по-малък, когато IRU разглежда пропагандни съобщения на езици, различни от езиците на ЕС (напр. на арабски, турски или руски език), и които се следят в по-малка степен от националните звена за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет. IRU няма информация за това колко от терористичното съдържание е било отстранено от интернет дружествата единствено по негово искане, без да е било посочено като такова и от националните звена IRU, гражданското общество или от самите интернет дружества. Интернет дружествата не предоставят обратна информация относно причините за отстраняване на дадено съдържание.
  2. Тези статистически данни не доказват ефективността от гледна точка на количеството съобщения с терористична пропаганда, които остават в интернет. 10 респонденти на извършеното от Сметната палата проучване считат, че едно от предизвикателствата, пред които е изправено IRU е, че свалената от интернет пропаганда просто се публикува отново или се премества на други платформи (така наречената „игра без край“). През декември 2016 г. на срещата на интернет форума на ЕС (вж. каре 2) ключови интернет дружества представят инициатива за предотвратяване на повторното публикуване на пропагандни съобщения в интернет. Френските органи, с които Сметната палата се срещна, подчертаха необходимостта да се демонстрира ефективността на този механизъм. Те също така изтъкнаха и предизвикателството да се намери точният баланс между възпрепятстването на достъпа до терористична пропаганда в интернет и насърчаването на терористите да използват по-сложни и нелегални системи за уведомяване, които могат да затруднят провеждането на разследванията.
  3. Тези статистически данни не измерват скоростта на реагиране, т.е. времето, за което IRU открива подозрително съдържание, след като е било публикувано, както и времето за отстраняването на такова съдържание, след като интернет дружествата са били уведомени за него.

Фигура 5

Статистически данни на IRU
  1 юли 2015 г.—1 юли 2016 г. 1 юли 2016 г.—1 юни 2017 г.
Предложения за сваляне на съдържание 9 787 20 174
Съдържание, свалено от доставчиците на услуги 8 949 16 143
Процент на успеваемост 91,4 % 80,0 %

Източник: Доклад от първата година от дейността на IRU и данни на Европол.

36

ГД „Миграция и вътрешни работи“ установява подробни количествени целеви нива за мрежата RAN в годишния план за дейността, и разглежда напредъка в тримесечни или годишни доклади. Тези планове и доклади обаче съдържат само списък с дейностите, т.е. броя на срещите, участниците, предварителните документи, проучвателните посещения, семинарите, конференциите, информационните бюлетини, обученията, работните ателиета, ориентационните и тематичните документи. Комисията не е отправила искане до Центъра за високи постижения към RAN за информация относно проследяване на ефективността му, например ниво на удовлетвореност на участниците, придобити знания и контакти, начин на използването и разпространението им в държавите членки, както и тяхното въздействие върху пазара на труда и върху резултатите на организацията (например дали обученията действително са помогнали на полицейските служби да разпознават радикализирани лица и да смекчават риска, който те представляват). По своя собствена инициатива обаче, Центърът за високи постижения на RAN е извършил проучвания, които предоставят някои указания относно полезността на неговата дейност. Например едно проучване, публикувано през август 2016 г., показва, че почти 90 % от участниците в прояви на мрежата RAN считат, че присъствието им в срещите на мрежата ще окаже положително въздействие върху ежедневната им работа.

Заключения и препоръки

37

Държавите членки носят отговорност за своята национална сигурност, в т.ч. за борбата с тероризма. Ролята на ЕС е също така да допринася за осигуряването на високо равнище на сигурност чрез мерки за улесняване на обмена на информация, оперативното сътрудничество и споделянето на знания и практики. През 2005 г. ЕС приема своята стратегия за борба с тероризма, която се основава на четири стълба: Първият стълб има за цел да предотврати превръщането на хора в терористи чрез борба с причините за радикализацията и вербуването. Тъй като радикализацията се дължи на различни фактори, за справяне с този проблем се мобилизират широк набор от действия. Поради това Комисията разчита на постоянно увеличаващ се брой фондове на ЕС за подкрепа на държавите членки.

38

Сметната палата провери дали Комисията управлява по подходящ начин оказваната от нея подкрепа за държавите членки в областта на радикализацията, водеща до тероризъм. Като цяло Сметната палата установи, че Комисията се е съобразила с нуждите на държавите членки, но съществуват някои недостатъци при координацията и оценката.

39

Комисията е насърчила сътрудничеството между държавите членки чрез подходящи инициативи, като например Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN) и интернет форума на ЕС и Европейската мрежа за стратегически комуникации (вж. точки 15—21).

40

Комисията е координирала своята междусекторна подкрепа, например посредством консултации между генералните дирекции при одобряване на работните програми. Това е довело до синергичен ефект между нейните действия. Независимо от неотдавнашните подобрения обаче, все още има възможност за по-добро координиране на действията на Комисията. Така например, извършеният от Комисията преглед на финансираните от ЕС дейности в тази област не включва дейностите, които се управляват от държавите членки, а това би послужило за извличане на максимална полза от потенциалния синергичен ефект. Сметната палата също така установи, че мрежата RAN, една от основните инициативи на Комисията, не е била използвана с целия си потенциал за разпространяване на резултатите от успешните проекти, финансирани от ЕС (вж. точки 22—28).

Препоръка 1

Подобряване на рамката за цялостна координация на действията срещу радикализацията

Комисията следва да подобри рамката за цялостна координация на финансираните от ЕС действия за подпомагане на държавите членки в борбата с радикализацията. По-специално, Комисията следва да:

  1. включи финансирани от ЕС значими действия, които се управляват от държавите членки, в списъка на действията за борба с радикализацията, финансирани от ЕС. Комисията следва редовно да актуализира този списък с цел достигане на максимално полезно взаимодействие, особено в областите, където се пресичат дейностите в рамките на различни фондове и инструменти. Списъкът следва да е на разположение на заявителите на проекти;
  2. извлече максимална полза от потенциалното полезно взаимодействие между дейностите на Комисията чрез формализиране на изискването за използване на мрежата RAN с цел разпространяване на резултатите от успешните проекти, финансирани от ЕС.

Срок за изпълнение: юни 2019 г.

Препоръка 2

Увеличаване на практическата подкрепа за специалистите по сигурността и лицата, изготвящи политиките в държавите членки

Комисията следва да:

  1. подобри комуникацията между работещите на място и създателите на политики чрез редовен и структуриран обмен на информация за подходи и идеи;
  2. анализира участието в мрежата RAN на работещите на място специалисти от държавите членки, като прецени дали не толкова активните страни следва да бъдат привлечени в борбата с радикализацията в по-голяма степен;
  3. анализира участието в мрежата RAN на работещите на място специалисти, като гарантира равномерното представяне на различните видове заинтересовани страни, в т.ч. мрежи от местни организации без връзки с правителството, с цел укрепване на подхода „отдолу нагоре“;
  4. подпомагане на ръководителите на проекти за борба с радикализацията в оценката на ефективността и прехвърляемостта на практики и увеличаване на полезността на сборника на мрежата RAN чрез включването на повече информация относно ефективността на практиките и контекста, в който те могат да бъдат прехвърляни;
  5. включване в сборника на мрежата RAN на ясно обяснение по какъв начин се финансират действията със средства на ЕС.

Срок за изпълнение: юни 2019 г.

41

Комисията не е разработила достатъчно рамката за оценка на това дали нейната подкрепа е ефективна и осигурява добро съотношение качество/цена. Например тя не е преобразувала общите цели на политиките в конкретни и измерими цели, а средствата, които е използвала за борба с радикализацията, не са били придружени от показатели и целеви нива за измерване на успешните резултати в тази област (вж. точки 29—31).

42

В допълнение, резултатите от конкретни действия често се оценяват от гледна точка на интензивността на действията, а не на тяхната ефективност. В резултат на това съществува риск да не бъдат разпространени или взети предвид полезни поуки, когато Комисията разработва следващите действия или усъвършенства допълнително своите политики (вж. точки 32—36).

Препоръка 3

Подобряване на рамката за оценка на резултатите

Комисията следва да оцени своя успех при постигането на целите на политиката и да гарантира, че финансираните от ЕС действия могат да предоставят доказателства за това колко са ефективни на практика. По-специално, Комисията следва да:

  1. проведе необходимите консултации и проучвания, за да определи целите и показателите за измерване на успеха и разходната ефективност при постигането на целите на политиката, свързани с подпомагането на държавите членки в борбата с радикализацията. След това тя редовно трябва да докладва за цялостния напредък към постигане на целите на политиките в борбата с радикализацията, в т.ч. използваните средства от ЕС;
  2. поиска от Центъра за високи постижения към RAN да предоставя по-подробни доклади относно своята ефективност, напр. чрез изследване на нивото на удовлетвореност сред участниците, придобитите знания и контакти, начина на използването им и въздействието им върху пазара на труда и върху резултатите на организацията;
  3. осъществява надзор чрез интернет форума на ЕС на:
    • сътрудничеството между IRU на ЕС и националните IRU, като осигурява допълване на дейностите и избягва ненужните случаи на дублиране при сигнализиране за терористично съдържание на интернет дружествата;
    • степента, в която премахването на терористичната пропаганда оказва въздействие върху равнището ѝ на разпространение в интернет;
    • скоростта на премахване на съдържание, което е посочено като терористично от IRU;
  4. изиска от заявителите на проекти да докажат как ще измерват ефективността на своите проекти.

Срок за изпълнение: юни 2019 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав V с ръководител Lazaros S. LAZAROU — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 20 март 2018 г.

Председател

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Приложение

Примери за финансирани от ЕС действия за борба с радикализацията

Усъвършенстване на знанията относно радикализацията и обмен на практики
Действия Цел в борбата с радикализацията Финансиране Управление
Мрежа за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN) Предоставя подкрепа на държавите членки при разработването и прилагането на ефективни превантивни дейности, предоставя насоки и наръчници за създаване на многоведомствени структури, създава платформа за обмен на опит и практики и прави преглед на научните изследвания в областта на радикализацията. Фонд „Вътрешна сигурност“ — Полиция ГД „Миграция и вътрешни работи“
Безвъзмездна финансова помощ за научни изследвания Скъсяване на дистанцията между академичната общност и лицата, работещи по сигурността в областта на радикализацията, с цел засилване на капацитета на държавите членки да усъвършенстват съществуващите подходи в политиките и да разработят нови политики и практики.
(Изследователските теми включват съвременните тенденции в радикализацията и разработването на цялостен подход към радикализацията, водеща до насилие.)		 Програма „Хоризонт 2020“ ГД „Миграция и вътрешни работи“ ГД „Научни изследвания и иновации“
Проекти в областта на сигурността с пряко и споделено управление Разработване на инструменти за популяризиране, ангажираност и съдействие на местни участници и семейства с оглед предотвратяване на радикализацията. Фонд „Вътрешна сигурност“ — Полиция ГД „Миграция и вътрешни работи“
Противодействие на терористичната пропаганда
Звено на ЕС за сигнализиранe за незаконно съдържание в интернет (IRU) Противодействие на терористичната пропаганда онлайн Европол Европол
Интернет форум на ЕС Инициатива на Комисията с цел привличане на интернет дружества в борбата срещу терористичната пропаганда Фонд „Вътрешна сигурност“ ГД „Миграция и вътрешни работи“
Европейска мрежа за стратегически комуникации Предоставяне на държавите членки, гражданското общество и институциите на ЕС на експертен опит при разработването на подходяща рамка за политики, осведомителни кампании или отделни инициативи. Предоставяне на мрежа за споделяне и обмен на добри практики, както и практическа подкрепа и консултации, които могат да улеснят разработването на ефективни алтернативни послания. Фонд „Вътрешна сигурност“ ГД „Миграция и вътрешни работи“
Проекти в областта на сигурността с пряко и споделено управление Предприема действия във връзка с онлайн съдържание, което може да доведе до радикализация. Фонд „Вътрешна сигурност“ — Полиция ГД „Миграция и вътрешни работи“
Насърчаване на приобщаващи и устойчиви общества
Транснационални партньорства Разработване на новаторски подходи за политиките и практики, които дават приоритет на социалното приобщаване, популяризиране на общите ценности и междукултурното разбирателство. Еразъм+ ГД „Образование и култура“
Подкрепа за реформата на политиката Разширяване на приложението и разпространяване на иновативни добри практики, попадащи в обхвата на Парижката декларация.
Европейска доброволческа служба Популяризиране на основни ценности и достигане до лица и общности в неравностойно положение.
Млади работници Разработване на набор от добри практики относно:
  • начини да се помогне на младите хора да повишат своята демократична устойчивост, как да станат медийно грамотни и да започнат да мислят критично;
  • обучаване на младежите да разрешават конфликти и да уважават възгледите на другите;
  • откриване на рисковете за маргинализация или идентифициране на уязвими групи.
eTwinning Свързване на учители и класове в цяла Европа чрез интернет платформата eTwinning с оглед идентифициране на добри практики в областта на многообразието в класните стаи и предаване на общи ценности на учениците, както и откриване на рисковете за маргинализация или идентифициране на уязвими групи.
Подкрепа за национални схеми и малки местни проекти Насърчаване на социалното приобщаване на групи в неравностойно положение, напр. чрез специфични програми за обучение и социални схеми за подпомагане. Европейски социален фонд ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“
ГД „Регионална и селищна политика“
Подкрепа за училищата в борбата с преждевременното напускане на училище и повишаване на достъпа до качествено образование за всички.
Проекти в областта на заетостта и социалните иновации Финансиране на иновативни проекти по места, което ще стимулира социалното приобщаване. Програма за заетост и социални иновации ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“
Проекти в областта на правата, равенството и гражданството Постигане на по-добро разбирателство между общностите, включително религиозните общности, с оглед предотвратяване и борба с расизма и ксенофобията чрез междурелигиозни и междукултурни дейности. Програма „Права, равенство и гражданство“ ГД „Правосъдие и потребители“
Проекти в областта на сигурността с пряко и споделено управление Повишаване на осведомеността и обучаване на практикуващите специалисти на първа линия с оглед разпознаване и реагиране на процеса на радикализация на лицата, които искат да станат чуждестранни бойци. Фонд „Вътрешна сигурност“ — Полиция ГД „Миграция и вътрешни работи“
Идентифициране и борба с радикализирани лица
Програми за реабилитация и дерадикализация Реабилитация и дерадикализация в затвори и извън тях, инструменти за оценка на риска и обучения на специалисти Програма „Правосъдие“ ГД „Правосъдие и потребители“
Обучения на служители на затвори и пробационни служители Включване на Европейската конфедерация за пробация и Европейската организация на затворите и изправителните институции в специализирано обучение на служителите в затворите и пробационните служби.
Борба с радикализацията в страни извън Европа
Мерки за борба с тероризма Предоставяне на трети страни на специфична подкрепа за борба с тероризма. Европейски фондове за развитие и Инструмент, допринасящ за стабилността и мира ГД „Международно сътрудничество и развитие“
Европейски инструмент за съседство ГД „Политика на съседство и преговори за разширяване“
Вземане предвид на борбата с радикализацията Включване на въпросите, свързани с борбата с радикализацията, в различните видове подпомагане за трети страни. Европейски фондове за развитие и Инструмент, допринасящ за стабилността и мира ГД „Международно сътрудничество и развитие“
Европейски инструмент за съседство ГД „Политика на съседство и преговори за разширяване“
eTwinning Plus Разширяване на платформата eTwinning, за да бъде достъпна за участие на избрани държави, обхванати от европейската политика за съседство, особено тези, изправени пред проблеми с радикализацията, която води до насилие, и където в най-голяма степен е необходим междукултурен диалог. Еразъм+ ГД „Образование и култура“

Източник: ЕСП въз основа на съобщенията на Комисията относно подпомагане на предотвратяването на радикализацията, водеща до насилнически екстремизъм.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

V

От 2017 г. насам Комисията е подобрила своя поглед върху действията, финансирани от ЕС, и е в състояние да идентифицира полезни взаимодействия между различните фондове и действия, по-специално в рамките на работната група на Съюза по въпросите на сигурността и нейната специална подгрупа по въпросите на радикализацията.

VI

Целите на политиката на Комисията за предотвратяване и борба с радикализацията са изложени в съответните политически документи. Те по необходимост са с общ характер, като по-конкретни цели са определени в рамките на съответните инициативи.

VII

Комисията подчертава, че се прави оценка на отделните проекти и инициативи и се отчитат постиженията по тях. Тази информация се използва при общата оценка на фондовете и програмите. Комисията обаче признава, че дългосрочният ефект от тези действия не се измерва по систематичен начин.

Въведение

06

Изграждането на познания относно радикализацията не се осъществява единствено чрез проекти, финансирани в рамките на „Хоризонт 2020“, но също и чрез други фондове на ЕС, и по-конкретно фонд „Вътрешна сигурност — полиция“ (ФВС — П), включително Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN), която е натоварена и със задачата за обмена и установяването на добри практики.

08

Проектите, финансирани по линия на Европейския социален фонд, имат за цел наред с другото да засилят устойчивостта в по-широк смисъл, но също така могат да бъдат специално насочени към радикализацията (например проектът BAANA).

09

Стратегии за излизане от вредна среда в широк смисъл, както и проекти за реабилитация и дерадикализация, се финансират не само по линия на програма „Правосъдие“, но могат да се финансират и по линия на ФВС — П, какъвто понастоящем е случаят с общата покана за представяне на предложения за проекти за предотвратяване на радикализацията, открита през ноември 2017 г.

Констатации и оценки

Каре 5

Макар че Комисията адаптира своите ответни политически действия спрямо динамичната картина на заплахите, работата ѝ в областта на предотвратяването на радикализацията преследва както дългосрочни, така и краткосрочни цели. В този смисъл много от направленията на работата са насочени към всички форми на радикализация.

19
  1. Към темата за медиите и комуникацията е подходено по различни начини: тя е включена в съобщението на Комисията от 2005 г. (глава 2.1, Радио- и телевизионни медии); тази тема (включително по-специално въпросът за поляризацията) е била обсъждана и в рамките на Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията, както и на Европейската мрежа за стратегически комуникации (European Strategic Communications Network — ESCN), и Комисията ѝ е отдала приоритет в неотдавнашната покана за представяне на предложения от 2017 г. (ISF-2017-AG-RAD).

    В допълнение въпросът беше повдигнат в експертната група на високо равнище на Комисията по въпросите на радикализацията (HLCEG-R), като в нейния междинен доклад от декември 2017 г. беше отправена препоръка към държавите членки (с подкрепата на Комисията) да проучат дали съществуващите инструменти са достатъчни за ефективното предотвратяване на разпространението чрез традиционните медии на свързаната с насилие екстремистка пропаганда.
  2. Комисията е въвела необходимите мерки в отговор на нуждата от разработването на стратегии за излизане от вредна среда. През минали периоди Комисията е финансирала важни програми за излизане от вредна среда в рамките на ISEC (специалната програма „Предотвратяване и борба с престъпността“), като най-важният пример е финансирането през периода 2012 — 2013 г. на Европейската мрежа за дерадикализация (ENoD). Освен това, след приемането на Съобщението относно радикализацията от 2014 г., Комисията покани държавите членки да включат разработването на стратегии за излизане от вредна среда като приоритет за финансиране в националните си програми. Програмите за излизане от вредна среда продължават да бъдат приоритет и са включени в покана за представяне на предложения, публикувана през ноември 2017 г.1.
Каре 6

В допълнение към процедурите и механизмите за улесняване на координацията между отделните фондове и инициативи, посочени от Сметната палата, координация се извършва и на по-широкото равнище на политиките, особено от 2017 г. насам, посредством работната група на Съюза по въпросите на сигурността, както и по-конкретно, чрез подгрупата по въпросите на радикализацията.

26

Комисията счита, че макар и чрез единен документ прозрачността да се повишава, дори и без консолидиран списък на финансираните от ЕС действия за борба с радикализацията съответните служби на Комисията са успели да координират действията чрез съществуващите процедури.

През 2017 г. Комисията създаде работната група на Съюза по въпросите на сигурността и подгрупата по въпросите на радикализацията към нея, с цел да подобри координацията на действията на ЕС за борба с радикализацията и да идентифицира полезни взаимодействия между различните фондове и действия.

27

Упоменатата възможност за повече полезни взаимодействия между премахването на съдържание и кампаниите с послания, противодействащи на екстремизма, не е била представена нито на Комисията, нито на интернет форума на ЕС, който работи за постигането и на двете цели и следователно би бил подходящ за това. Поради това Комисията не счита, че е имало липса на координация от нейна страна.

Комисията и Европол са улеснили съответно тясното сътрудничество и координация между действията, финансирани от ЕС, по-специално чрез срещите в рамките на интернет форума на ЕС или в контекста на консултативната група на Европейския център за борба с тероризма (ECTC) към Европол, създадена през октомври 2016 г., в която участват VoxPol и Европейската мрежа за стратегически комуникации.

28
  1. Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията вече е дала голям брой продукти с практическо приложение, включително под формата на наръчници и обучение (някои примери са програмите за обучение на полицейските служители в Европа, Манифеста относно образованието, Наръчника за действия относно завърнали се чуждестранни бойци терористи).

    Основната цел на колекцията публикации на Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията е да бъде вдъхновение за други практикуващи специалисти и тя не би следвало да се възприема като мястото, където те търсят възможности за финансиране. Информация относно финансирането на проекти има на разположение на други платформи.
  2. Комисията е наясно с причините, които обясняват разликите по отношение на участието на заинтересовани страни от отделните държави членки. В допълнение към причините, посочени от Европейската сметна палата, следва да се има предвид, че е нормално практикуващите специалисти от държави, които са били изправени пред по-големи терористични заплахи или разполагат с усъвършенствани превантивни подходи и практики и експертен опит, да бъдат по-силно представени, отколкото други. Комисията продължава да счита, че е важно с държавите членки да се обсъждат техните приоритети и потребности, както и предизвикателствата, с които те се сблъскват. От 2017 г. това се прави по-специално чрез експертната група на високо равнище на Комисията по въпросите на радикализацията. В нейния междинен доклад, публикуван през ноември 2017 г., вече бяха дадени полезни насоки за дейностите, които да бъдат организирани от Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията и Европейската мрежа за стратегически комуникации през 2018 г.

    Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията поддържа, наблюдава и актуализира списъка с участниците, с който се дава общ поглед върху практикуващите специалисти във всяка държава членка. Въз основа на този списък Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията и Комисията могат да наблюдават как се развива участието на специалистите от определена държава членка.
  3. в Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията вече участват голям брой организации по места, които не са свързани с правителството, а също и голям брой други подходящи практикуващи специалисти, работещи „на първа линия“. Комисията счита, че в дебата по политиките се използват информация и експертен опит, предоставени от тези практикуващи специалисти, което осигурява подход „отдолу нагоре“.
  4. Обменът между практикуващите специалисти и политиците се осъществява по различни начини: проведоха се редица събития, в рамките на които препоръки от практикуващите специалисти бяха споделени със създателите на политики (например конференцията на високо равнище на Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията от ноември 2016 г. или конференцията на мрежата относно завърналите се чуждестранни бойци от юни 2017 г.). Комисията счита, че конференцията на мрежата относно завърналите се чуждестранни бойци, заедно с наръчника и последващите семинари по същата тема с представители на държавите членки, дават значително отражение върху разработването на политики в тази област на равнище ЕС, и по-важното, на равнището на държавите членки.

Комисията също така си сътрудничи с държавите членки за определяне на това къде според тях съществуват възможности за по-нататъшна подкрепа чрез Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията или по друг начин. Експертната група на високо равнище на Комисията по въпросите на радикализацията, създадена през юли 2017 г., е консултативна група, която подпомага Комисията при идентифицирането на такива нужди и формулирането на подходящите ответни мерки. Онези препоръки в междинния доклад на експертната група от ноември 2017 г., които имат отношение към Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията, са отразени в нейния годишен план за дейността за 2018 г. Така Комисията гарантира, че ще бъде постигната максимална практическа добавена стойност на Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията, като се предлагат услуги, които са насочени към приоритетите и предизвикателствата, установени от държавите членки.

Проблемът с радикализацията в затворите стана приоритет на политиката в съответствие с повишената осведоменост сред съответните заинтересовани страни в областта на затворите и пробацията. Организации като Съвета на Европа, Европейската организация на затворите и изправителните институции (EUROPRIS) и Европейската организация за пробация (Confederation of European Probation — CEP) започнаха активно да се занимават с този въпрос едва през 2015 г., когато Комисията определи действия, които да бъдат финансирани по линия на програма „Правосъдие“.

29

Комисията счита, че е наистина важно да разполага с достатъчно информация за напредъка и ефективността на цялостната подкрепа на своите действия. Комисията извършва систематични междинни и последващи оценки за фондовете на ЕС. В средносрочен план резултатите от оценките са в подкрепа на управлението на фондовете, което позволява те да бъдат адаптирани към променящия се контекст в границите на съответното правно основание. Резултатите от последващите оценки се използват при разработването на политики. Въпреки това, предвид факта, че картината на заплахите и нуждите на държавите членки могат да се променят бързо, са необходими бързи политически решения, без в съответния момент непременно да има на разположение задълбочени оценки на предишните действия.

Освен това преглед на цялостната ѝ подкрепа беше направен в рамките на цялостната оценка на политиките за сигурност, публикувана през юли 2017 г., с която Комисията отговори на искането на Европейския парламент.

30
  1. Целите на политиката на Комисията за предотвратяване и борба с радикализацията са изложени в съответните политически документи. Те по необходимост са с общ характер, като по-конкретни цели са определени в рамките на съответните инициативи.
  2. Дори когато използваните фондове на ЕС нямат конкретни показатели и цели, свързани с радикализацията, ефективността и доброто съотношение качество/цена на проектите за борба с радикализацията се оценяват чрез програмни и специфични показатели, които отразяват обхвата и целите на различните програми/фондове за финансиране. Такава оценка се извършва систематично в рамките на всеки фонд. Например ефективността на програми като „Еразъм+“, подкрепящи качественото образование за приобщаване и насърчаването на общи ценности, се измерват чрез цели и показатели, специфични за програмата и съответния сектор. Изчисляването на разходите обикновено е свързано с такива по-широки цели, отнасящи се до образованието, вместо със самата радикализация, тъй като се взема предвид косвеният им принос за предотвратяване на радикализацията.
  3. В рамките на цялостната оценка на политиката на ЕС в областта на сигурността от юли 2017 г., която предоставя информация за средствата и разходите (вж. отговора по точка 26), беше представен изчерпателен преглед на всички действия за борба с радикализацията, с изключение на действията на ЕС, управлявани от държавите членки.
  4. Установяването на пълния размер на разходите, свързани с борбата с радикализацията, би било изключително предизвикателство, и особено за действия, които преследват постигането на множество цели, и действия с различни срокове. Комисията изтъква, че в политическите документи, например различните съобщения относно радикализацията, не се съдържа конкретна и изчерпателна информация относно финансовите средства, предоставени за определени действия. Съобщенията на Комисията не са документи, в които са записани или обявени конкретни финансови ангажименти.
32

Измерването на ефективността на превантивните действия по своята същност е трудно и изисква тясно сътрудничество между Комисията, държавите членки, отделните заинтересовани страни и изследователите. Това е постепенен процес, при който стъпка по стъпка се проучват и прилагат техники за оценка. Както е посочено в цялостната оценка на Комисията на политиките за сигурност, необходимо е да се направи по-добра оценка на резултатите и ефективността и Комисията да продължи да проучва начини за по-успешно демонстриране на ефективността на своите действия.

Комисията счита, че оценката на резултатите на Центъра за високи постижения към Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията не се изчерпва с просто изброяване на събитията и дейностите, а съдържа и оценка на всяка една задача, както ясно проличава в годишния доклад за напредъка на мрежата за 2016 г. (април 2016 г.).

33

Процесът на подбор по инструментите на ЕС за финансиране включва оценка на надеждността на стратегията за оценка и наблюдение, предложена от заявителите, и е част от анализа на силните и слабите страни на различните проекти. Тази оценка се споделя със заявителите, за да бъдат насърчени да подобрят структурата на проектите си. Освен това тя се използва в стратегията на Комисията за мониторинг на проекта, когато проектът е в процес на изпълнение. Качеството на стратегията за оценка и наблюдение, заложена в даден проект, не е обаче единственият елемент, въз основа на който се взема решението за подбор. Всъщност проектите се избират на първо място въз основа на тяхната целесъобразност спрямо целта на политиката, определена в поканите за представяне на предложения, и тяхната добавена стойност на ЕС (например дали те включват или дават резултати в няколко държави членки).

Освен това липсата на показатели за ефективност не означава, че ефективността не може да бъде оценена, тъй като се изисква проектите да съдържат подробен обяснителен доклад, който позволява на Комисията да прецени дали проектът е допринесъл ефективно за постигането на целта на политиката.

34

Плащанията за проекти, съфинансирани от ЕС, се основават на това дали проектът е изпълнен в съответствие с първоначалните му цели.

Като част от тази окончателна оценка Комисията оценява редица елементи, включително качеството, полезността и възможността за прехвърляне на резултатите.

След това оценките на отделните проекти се използват при общата оценка на финансовата програма, която се извършва с помощта на външни оценители.

Така например, цялостната програма ISEC, отделните покани за представяне на предложения и резултатите от проектите като цяло се възприемат много положително от държавите членки и заинтересованите страни, както е посочено в последващата оценка на специалната програма „Предотвратяване и борба с престъпността“ за периода 2007 — 2013 г.

И накрая, оценките се допълват от други инструменти, чрез които Комисията подсилва доказателствената база за отделните интервенции. Например чрез инструментите, разработени по финансирания от ЕС проект IMPACT, ръководителите на проекти се подпомагат да извършват по-добри оценки на ефективността на своите действия. Освен това, например при конкретни финансирани от ЕС проекти (като тези, които ще бъдат финансирани по линия на програмата за овластяване на гражданското общество), Комисията предвижда последваща оценка на програмата с оглед на иновативния характер на кампаниите с послания с алтернативно съдържание (контрапропаганда) и послания, противодействащи на екстремизма. А като част от последващите действия във връзка с междинния доклад на Експертната група на високо равнище на Комисията по въпросите на радикализацията, Комисията ще проучи заедно с държавите членки как да се оценяват по-добре съответните програми и интервенции.

35

Вече многократно Комисията, заедно с Европол, иска данни относно премахването на терористично съдържание от интернет дружествата, като получава ограничена обратна информация. Освен това приложението за управление на сигнализирането за незаконно съдържание в интернет, което Европол разработи, ще спомогне за координирането с държавите членки, като по този начин ще се намали вероятността от дублиране. По отношение на справянето с преместването на позната пропаганда на други платформи (т.нар. „игра без край“) Комисията се надява, че базата данни на познато терористично съдържание („хеш-базата данни“), разработена от самите дружества, ще спомогне за предотвратяване на повторното качване на терористично съдържание и разпространението му. В тази връзка Европол е предложил своята подкрепа, в рамките на форума, за осигуряване на оптимизирането на този инструмент.

Звеното на ЕС за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет (IRU) е въвело така наречената процедура за предотвратяване на конфликти, за да се гарантира на държавите членки възможността да преценяват какво съдържание да бъде изпращано от IRU на ЕС на дружествата, като по този начин се избягват отрицателните последици от изпращането и последващото премахване на информация, което може да изложи на риск разследванията. Освен това звеното на ЕС за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет се фокусира върху онлайн пропагандата, която терористите искат да използват за привличането на възможно най-много последователи. Междуличностната нелегална комуникация обикновено се случва на по-късен етап от процеса. Ако тези превантивни методи достигнат пълната си ефективност, това на практика ще намали тежестта върху оперативните партньори в дългосрочен план, тъй като ще се провеждат по-малък брой разследвания.

Действията, описани по-горе, са в съответствие с плана за действие на интернет форума на ЕС, договорен през юли 2017 г.; действията включват и механизми за докладване въз основа на редица показатели. Препоръката на Комисията относно незаконното съдържание онлайн се основава на напредъка в рамките на интернет форума на ЕС и установява механизми за докладване.

36

Комисията е натоварила Центъра за високи постижения към Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN CoE) със задачата да докладва относно ефективността на нейните действия. Съгласно рамковия договор се изисква RAN CoE да докладва в своите тримесечни доклади за напредъка, и по-специално в годишните доклади за напредъка, за начините, по които действията на мрежата допринасят за постигане на заложените цели на политиката. Поради това от 2017 г. насам годишният доклад за напредъка съдържа такава оценка за всяка задача. Докладите не съдържат само списък с дейностите. В допълнение, в рамките на Мрежата за осведоменост по въпросите на радикализацията се провеждат проучвания (макар и не систематично), по-конкретно във връзка с някои (ключови) събития.

Освен това Комисията оценява заедно с членовете на управителния комитет на RAN CoE напредъка, предизвикателствата и възможностите за подобрение въз основа на оценка на работата на RAN CoE (например по отношение на информационните дейности за съответните заинтересовани страни, възможностите за подобряване на разпространението и прехвърляемостта на обученията). Тези срещи на управителния комитет се провеждат на всяко тримесечие.

Заключения и препоръки

40

От 2017 г. насам, в рамките на работната група на Съюза по въпросите на сигурността и нейната специална подгрупа по въпросите на радикализацията, Комисията е подобрила своя поглед върху действията, финансирани от ЕС, и е в състояние да идентифицира полезни взаимодействия между различните фондове и действия.

Препоръка 1

Комисията приема препоръка 1. Първият преглед на възможностите за финансиране и проектите е предвиден като част от работата на подгрупата по въпросите на радикализацията към работната група на Съюза по въпросите на сигурността и той се използва от службите за идентифициране на полезни взаимодействия и набиране на подходящи познания и експертен опит.

Препоръка 2

Комисията приема препоръка 2. Комисията би искала да подчертае, че една от констатациите на Експертната група на високо равнище на Комисията по въпросите на радикализацията е засилването на сътрудничеството с държавите членки и тя вече е последвана от конкретни действия (например за 2018 г. вече са насрочени политически и практически инициативи между създателите на политики и практикуващите специалисти).

41

Целите на политиката на Комисията за предотвратяване и борба с радикализацията са изложени в съответните политически документи. Те по необходимост са с общ характер, като по-конкретни цели са определени в рамките на съответните инициативи.

Вж. отговорите на Комисията по точки 29 и 30.

42

Комисията подчертава, че се прави оценка на отделните проекти и инициативи и се отчитат постиженията по тях. Тази информация се използва при общата оценка на фондовете и програмите. Комисията обаче признава, че дългосрочният ефект от тези действия не се измерва по систематичен начин.

Вж. отговорите на Комисията по точки 32 — 36.

Препоръка 3

Комисията приема препоръка 3.

Речник на термините

Европейска мрежа за стратегически комуникации: Мрежа от експерти от държавите членки на ЕС, която има за цел обмен на добри практики в областта на стратегическите комуникации

Европол: Агенция на ЕС за сътрудничество в областта на правоприлагането, чиято цел е да подпомага държавите членки при предотвратяването и борбата с всички форми на организираната тежка международна престъпност и тероризма

Евроюст: Агенция на ЕС за подкрепа и засилване на координацията и сътрудничеството между държавите членки при разследване и съдебно преследване по отношение на тежката трансгранична организирана престъпност и тероризма.

Звено на ЕС за сигнализиранe за незаконно съдържание в интернет (IRU): В Европол IRU има за цел противодействие на онлайн радикализацията и на вербуването на терористи онлайн чрез сигнализиране за терористично съдържание и предупреждаване на доставчиците на услуги, чрез които то се публикува

Интернет форум на ЕС: Инициатива на Комисията за привличане на интернет дружества в борбата срещу терористичната пропаганда

Координатор за борбата с тероризма: Координира работата на Съвета на ЕС в борбата с тероризма и гарантира, че ЕС играе активна роля в тази област

Мрежа за осведоменост по въпросите на радикализацията (RAN): Мрежа на ниво ЕС, която свързва специалисти с цел обмен на идеи, знания и опит в предотвратяването и противопоставянето на радикализацията, водеща до насилствен екстремизъм и тероризъм

Радикализация: Явление, свързано с възприемането от лица на крайни идеологии и поведения, които могат да доведат до извършване на терористични актове

Реинтеграция: Процес, който има за цел да помогне на бивши терористи да се интегрират отново в обществото

Терористична пропаганда: Пропаганда на особено екстремистки светоглед, който води до приемане и оправдаване на насилието

Фонд „Вътрешна сигурност“ — Полиция: Полицейският компонент на фонд „Вътрешна сигурност“ (2014—2020 г.), който подпомага за гарантирането на високо равнище на сигурност в ЕС. Той финансира действия, които се управляват директно от Комисията, както и такива, които се управляват от държавите членки посредством национални програми

IMPACT: Проект, който има за цел разработването на набор от инструменти за оценка на инициативи за борба с радикализацията

STRESAVIORA: Проект за насърчаване на приобщаващи и устойчиви общества

VOX-Pol: Проект, който има за цел да свърже в мрежа дейностите за изследване на екстремизма в интернет с оглед изготвянето на по-добре информирани програми на политиките на национално, европейско и международно ниво

Бележки

1 В член 4, параграф 2 от Договора за Европейския съюз се постановява, че националната сигурност остава единствено в рамките на отговорността на всяка държава членка.

2 Член 67 от Договора за функционирането на Европейския съюз посочва, че Съюзът допринася за осигуряването на високо равнище на сигурност. Членове 82—89 уреждат сътрудничеството по полицейски и съдебни въпроси.

3 Стратегия на Европейския съюз за борба с тероризма, 30 ноември 2005 г., 14469/4/05, приета на 15 декември 2005 г.

4 COM(2015) 185 окончателен от 28 април 2015 г. „Европейска програма за сигурност“.

5 Например Директива (ЕС) 2017/541 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2017 г. относно борбата с тероризма (OВ L 88, 31.3.2017 г., стр. 6).

6 Европейска програма за сигурност. Актуално състояние към: юни 2017 г.

7 COM(2005) 313 окончателен от 21 септември 2005 г. Вербуване на терористи: справяне с факторите, допринасящи за радикализацията, водеща към насилие; COM(2013) 941 окончателен от 15 януари 2014 г. „Предотвратяване на радикализацията, водеща до тероризъм и екстремистко насилие: укрепване на реакцията на ЕС“; и COM(2016) 379 окончателен от 14 юни 2016 г. „Подпомагане на предотвратяването на радикализацията, водеща до насилнически екстремизъм“.

8 Този подход е засилен от приетата през 2010 г. стратегия за вътрешна сигурност, както и от Европейската програма за сигурност от 2015 г.

9 Европейската мрежа за стратегически комуникации първоначално е създадена като консултативен екип за стратегически комуникации относно Сирия (SSCAT).

10 Проектът IMPACT Europe (новаторски методи и процедури за оценка на техниките за противодействие на водеща до насилие радикализация в Европа) има за цел разработването на инструменти за оценка на инициативите за борба с радикализацията.

11 Например от октомври 2016 г. чрез месечните доклади за напредъка по създаването на ефективен и истински Съюз на сигурност и от юли 2017 г. посредством цялостна оценка на политика за сигурност на ЕС.

12 Проектът VOX-Pol има за цел да свърже в мрежа научноизследователски дейности относно екстремизма в интернет с оглед изготвяне на по-добре информирани програми на политиките на национално, европейско и международно ниво.

13 Това се потвърждава от проведеното от Сметната палата проучване. 8 от 13 (62 %) респонденти в проучването считат, че подходът на мрежата RAN може да има по-голяма добавена стойност.

14 ISEC („Предотвратяване и борба с престъпността“) е част от рамковата програма „Осигуряване и гарантиране на свободите“ (2007—2013 г.), предшестваща фонд „Вътрешна сигурност — Полиция“ (2014—2020 г.).

15 Вж. например Резолюцията на Европейския парламент от 25 ноември 2015 г. относно предотвратяване на радикализацията и вербуването на европейски граждани от терористични организации.

16 SWD(2017) 278 от 26 юли 2017 г. „Цялостна оценка на политиката за сигурност на ЕС“.

17 COM(2014) 365 окончателен от 20 юни 2014 г. „Окончателен доклад за изпълнението на Стратегията за вътрешна сигурност на ЕС за периода 2010—2014 г.“

18 FIRST LINE, LIAISE II и SAFFRON.

19 Описателен и финансов доклад за дейностите по проекта и постигнатите резултати в края на проекта от получателя на средствата от ЕС.

20 Звеното на Обединеното кралство за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет оповестява приблизително 100 000 случая годишно.

 

1 Покана за представяне на предложения 2017-ISFP-AG-RAD

Събитие Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита 25.1.2016 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) 8.2.2018 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура 20.3.2018 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици 25.4.2018 г.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав V „Финансиране и административно управление на ЕС“, с ръководител Lazaros S. Lazarou— член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Jan Gregor със съдействието на Werner Vlasselaer — ръководител на неговия кабинет, и Bernard Moya — аташе в кабинета; Alejandro Ballester Gallardo — главен ръководител; Mark Marshall — ръководител на задача; Alexandre-Kim Hugé и Pascale Pucheux-Lallemand — одитори.

От ляво надясно: Werner Vlasselaer, Alejandro Ballester Gallardo, Mark Marshall, Bernard Moya, Pascale Pucheux-Lallemand, Jan Gregor

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/ecadefault.aspx
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF ISBN 978-92-872-9977-2 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/76194 QJ-AB-18-010-BG-N
HTML ISBN 978-92-872-9978-9 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/040533 QJ-AB-18-010-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

  • чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
  • или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
  • по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.