Erityiskertomus
nro13 2018

Terrorismiin johtavan radikalisoitumisen torjunta: komissio vastasi jäsenvaltioiden tarpeisiin, mutta koordinoinnissa ja arvioinnissa ilmeni joitakin puutteita

Kertomuksesta Radikalisoituminen on ilmiö, jonka yhteydessä ihmiset kannattavat ajatuksia, jotka saattavat johtaa heidät terroritekoihin. Komissio tukee jäsenvaltioita radikalisoitumisen torjunnassa esimerkiksi välittämällä tietoa hyvistä käytännöistä. Tässä yhteydessä se antaa tukea lukuisien EU-rahastojen kautta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa selvitettiin, hallinnoiko komissio tukeaan hyvin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio vastasi jäsenvaltioiden tarpeisiin ja edisti yhteistyötä tarkoituksenmukaisten aloitteiden, kuten radikalisoitumisen torjuntaverkoston avulla. Komission toteuttamassa radikalisoitumisen torjuntaa koskevien toimien yleisessä koordinoinnissa ja tuen vaikuttavuuden arviointipuitteissa oli kuitenkin joitakin puutteita. Tilintarkastustuomioistuin esittää joukon suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa komission koordinointia siten, että mahdollisia synergioita voidaan hyödyntää optimaalisesti ja tulosten arviointipuitteita kyetään parantamaan.

Tämä julkaisu on saatavilla 23 kielellä ja seuraavissa formaateissa:
PDF
PDF General Report

Tiivistelmä

I

Euroopan unionin (EU) jäsenvaltiot ovat vastuussa kansallisesta turvallisuudesta, terrorismin torjunta mukaan luettuna. Ne vastaavat sellaisten toimenpiteiden suunnittelusta ja täytäntöönpanosta kansallisella tasolla, joiden tavoitteena on torjua radikalisoitumista, eli ilmiötä, jonka yhteydessä ihmiset kannattavat ääri-ideologioita ja -toimintamalleja, jotka saattavat johtaa heidät terroritekoihin. Radikalisoituminen johtuu useista tekijöistä, joten ongelmaa pyritään yleensä ratkaisemaan monenlaisten ehkäisevien toimien avulla. Komission tehtävänä on tukea jäsenvaltioita niiden pyrkimyksissä ja auttaa varmistamaan, että hyvistä käytännöistä vaihdetaan tietoja. Komissio antaa tukea lukuisien EU-rahastojen kautta, joiden lukumäärä kasvaa koko ajan.

II

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa selvitettiin, hallinnoiko komissio hyvin tätä monialaista tukea. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti,

  1. antaako komissio jäsenvaltioille asianmukaista tukea
  2. koordinoidaanko EU:n eri rahastoista rahoitetut toimet siten, että voidaan hyödyntää yhteisvaikutuksia
  3. onko komissio luonut puitteet antamansa tuen vaikuttavuuden ja kustannustehokkuuden arviontiin.
III

Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio vastasi jäsenvaltioiden tarpeisiin, mutta koordinoinnissa ja arvioinnissa oli joitakin puutteita.

IV

Komissio edisti jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä tarkoituksemukaisten aloitteiden, kuten radikalisoitumisen torjuntaverkoston (RAN), EU:n internetfoorumin sekä Euroopan strategisen viestinnän verkoston kautta.

V

Komissio koordinoi monialaista tukeaan esimerkiksi pääosastojen välisen konsultoinnin avulla työohjelmien hyväksymisen yhteydessä. Näin on saatu aikaan toimien välisiä yhteisvaikutuksia. Viimeaikaisista parannuksista huolimatta komission toimien koordinointia on kuitenkin edelleen varaa parantaa. EU:n tällä alalla rahoittamia toimia koskeva komission katsaus ei esimerkiksi sisällä jäsenvaltioiden hallinnoimia toimia, mikä olisi kuitenkin hyödyllistä mahdollisten synergioiden optimaalisen hyödyntämisen kannalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komission tärkeimpiin aloitteisiin lukeutuvaa radikalisoitumisen torjuntaverkostoa ei täysimääräisesti hyödynnetä onnistuneista EU:n rahoittamista hankkeista saatujen tulosten levittämiseen.

VI

Komissio ei ole riittävästi kehittänyt arviointipuitteita, joiden avulla voitaisiin määrittää, onko sen antama tuki vaikuttavaa ja kustannustehokasta. Komissio ei esimerkiksi ole jaotellut yleisiä toimintapoliittisia tavoitteita tarkempiin ja mitattavissa oleviin tavoitteisiin. Komission käyttämiin varoihin ei ole myöskään liitetty indikaattoreita ja tavoitearvoja, joilla mitattaisiin onnistumista radikalisoitumisen torjunnassa.

VII

Lisäksi yksittäisten toimien saavutuksia mitataan usein vaikuttavuuden sijaan toiminnan määrällä. Tämän vuoksi on olemassa riski, että hyödyllisiä kokemuksia ei välttämättä levitetä tai oteta huomioon, kun komissio suunnittelee toimia tai kehittää menettelytapojaan edelleen.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee havaintojensa pohjalta, että komissio

  1. parantaa radikalisoitumisen torjuntatoimien yleisiä koordinointipuitteita
  2. lisää käytännön tukea jäsenvaltioiden toimijoille ja poliittisille päättäjille
  3. parantaa tulosten arviointipuitteita.

Johdanto

EU tukee jäsenvaltioita niiden pyrkimyksissä torjua terrorismia

01

Jäsenvaltiot vastaavat kansallisesta turvallisuudestaan1. Ne ovat kehittäneet terrorismintorjuntaan erilaisia lähestymistapoja oman riskinarviointinsa pohjalta. EU:n tehtävänä on pyrkiä varmistamaan korkea turvallisuustaso2 helpottamalla tiedonvaihtoa, operatiivista yhteistyötä sekä tiedon- ja kokemustenvaihtoa. Neuvosto hyväksyi vuonna 2005 EU:n terrorisminvastaisen strategian neljän pilarin ympärille3:

  1. Ennaltaehkäisy: radikalisoitumisen ja terrorismiin värväyksen syihin puuttuminen.
  2. Suojelu: kansalaisten ja infrastruktuurien suojelu parantamalla rajojen, liikenteen ja elintärkeiden infrastruktuurien turvallisuutta.
  3. Jäljitys: terroristien jäljitys ja tutkinta estämällä suunnittelu, matkustus ja viestintä, tukiverkostojen hajottaminen, rahoituksen ja iskuissa käytettyjen tarvikkeiden saannin katkaisu ja terroristien saaminen oikeuteen.
  4. Toiminta: terrori-iskun seurausten hallinta ja minimointi.
02

Vuonna 2015 hyväksytyssä Euroopan turvallisuusagendassa4 esitetään, miten EU voi tukea jäsenvaltioita terrorismin torjunnassa. Siinä keskityttiin radikalisoitumisen ja terrorismiin osallistuvien vierastaistelijoiden (Eurooppaan palaavat terroristit, jotka ovat liittyneet terroristiryhmiin konfliktialueilla) aiheuttaman uhan torjuntaan. Agendassa korostettiin, että kansalaisia ja kriittisiä infrastruktuureja on suojeltava paremmin, ja puututtava terrorismin torjuntaan EU:n ulkopuolella. Agendassa painotettiin, että on tärkeää rangaista terroristeja ja heidän tukijoitaan ja estää heiltä rahoituksen, ampuma-aseiden ja räjähteiden saanti. Lisäksi korostettiin tarvetta parantaa tietojen vaihtoa, jotta terrorismiin osallistuvat kyetään jäljittämään.

03

EU:n eri toimielimet ja elimet osallistuvat EU:n terrorismintorjuntaan. Komissio edistää tiedonantojensa avulla EU:n strategiaa, jonka neuvosto on hyväksynyt päätelmissään. Se myös tekee terrorismin torjuntaa koskevia lainsäädäntöaloitteita, joiden käsittelystä ja hyväksymisestä vastaavat Euroopan parlamentti ja neuvosto5. Se on vastuussa EU:n varojen moitteettomasta hoidosta ja eri pääosastojensa koordinoinnista ja virastojensa seurannasta jäsenvaltioille suunnattavan tuen osalta. Turvallisuusunionista vastaava Euroopan komission jäsen toimii ensimmäisen varapuheenjohtajan ohjauksessa ja tukee muuttoliike-, sisä- ja kansalaisasioista vastaavaa komission jäsentä terrorismin torjuntaan tähtäävissä komission turvatoimissa. Neuvoston terrorisminvastaisen toiminnan koordinaattorin tehtävänä on seurata EU:n terrorisminvastaisen strategian yleistä täytäntöönpanoa ja varmistaa, että EU toimii aktiivisesti terrorismin torjunnassa.

Komissio käyttää monenlaisia toimia, joilla jäsenvaltioita autetaan puuttumaan radikalisoitumiseen

04

Radikalisoitumisen ehkäiseminen on keskeinen osa terrorismin torjuntaa. Suurin osa Euroopan viimeaikaisten terrori-iskujen epäillyistä on Euroopan kansalaisia, jotka olivat radikalisoituneet6. Tiedonannossaan jäsenvaltioiden tukemisesta niiden pyrkiessä terrorismiin johtavan radikalisoitumisen torjuntaan7 komissio katsoo, että radikalisoituminen on yleensä seurausta monien eri tekijöiden yhdistelmästä. Komission tuoreimmassa tiedonannossa kuvataan yhteiskunnallisia ”työntötekijöitä” (esim. sosiaalinen syrjäytyminen) ja ideologisia ”vetotekijöitä” (esim. värvääjät perustelevat väkivallantekoja uskonnollisen sanoman väärinkäyttöön perustuvan propagandan avulla).

05

Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden tukeminen niiden torjuessa radikalisoitumista on monitahoinen ja monimutkainen haaste, joka voidaan saavuttaa vain yhdistämällä toimia useilta eri toimintalohkoilta ja tuomalla yhteen sidosryhmiä paikallisella, alueellisella, kansallisella ja Euroopan tasolla8. Näitä toimia rahoitetaan eri lähteistä, esimerkiksi sisäisen turvallisuuden rahastosta, Horisontti 2020 -puiteohjelmasta, oikeusalan ohjelmasta, Erasmus+ -ohjelmasta ja Euroopan sosiaalirahastosta (ESR). Radikalisoitumisen torjunta ei ole niistä minkään erityistavoitteena. Komission erilaisia toimia hallinnoi kahdeksan komission pääosastoa ja lisäksi Europol, Eurojust sekä jäsenvaltiot (ks. liite). Komission lähestymistapa jäsenvaltioiden tukemiseen radikalisoitumisen torjunnassa on esitetty kuvassa 1.

Kuva 1

Komissio tuki jäsenvaltioille radikalisoitumisen torjunnassa

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

06

Horisontti 2020 -puiteohjelma tarjoaa tutkimusapurahoja radikalisoitumista koskevan tietämyksen kehittämiseen. Tutkimusaiheita ovat esimerkiksi nykyiset radikalisoitumissuuntaukset ja kattavan lähestymistavan kehittäminen väkivaltaiseen radikalisoitumiseen. Tietoja hyvistä käytännöistä vaihdetaan esimerkiksi radikalisoitumisen torjuntaverkoston kaltaisten aloitteiden avulla (ks. laatikko 1).

Laatikko 1

Radikalisoitumisen torjuntaverkosto (RAN)

RAN perustettiin vuonna 2011. Verkosto yhdistää ammattilaisia eri puolilta Eurooppaa – esimerkiksi psykologeja, opettajia, sosiaalityöntekijöitä, poliiseja sekä vankiloiden henkilöstöä ja ehdonalaisvalvojia, jotka työskentelevät suoraan radikalisoitumiselle alttiiden ja jo radikalisoituneiden henkilöiden kanssa. Verkoston tarkoituksena on auttaa etulinjan toimijoita (pikemminkin kuin poliittisia päättäjiä ja tutkijoita) radikalisoitumisen torjunnassa ja väkivaltaisten ääriliikkeiden edustajien uudelleenintegroinnissa seuraavasti:

  • edistämällä kokemusten vaihtoa, esimerkiksi kokouksissa ja konferensseissa
  • kannustamalla käyttämään asiaankuuluvia käytännön välineitä
  • levittämällä tietoa ja asiantuntemusta.

RAN-osaamiskeskus tarjoaa RANille koordinointia ja tukea. Se käyttää asiantuntemustaan yhdeksän RAN-työryhmän (temaattiset ryhmät, joissa alan ammattilaiset kokoontuvat vaihtamaan ideoita, tietoa ja kokemuksia) ohjaamiseen, tarjoaa räätälöityä tukea (esim. työpajoja ja koulutuskursseja) yksittäisille maille ja levittää osaamista ja käytäntöjä. Keskusta hallinnoi toimeksisaaja ja sitä rahoitetaan sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevaan osioon perustuvan sopimuksen pohjalta. Sopimuksen kokonaisarvo on 25 miljoonaa euroa kaudella 2015–2019.

07

Terroristipropagandaa torjutaan verkossa esimerkiksi Europolin yhteydessä toimivan EU:n internetsisällöstä ilmoittamista käsittelevän yksikön (EU IRU), EU:n internetfoorumin ja Euroopan strategisen viestinnän verkoston avulla (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Terroristipropagandan torjunta

EU:n internetsisällöstä ilmoittamista käsittelevä yksikkö (EU IRU)

EU IRU perustettiin 1. heinäkuuta 2015, ja se toimii Europolin Euroopan terrorismintorjuntakeskuksessa (ECTC). Yksikön talousarvio oli 4,5 miljoonaa euroa vuonna 2017.

EU IRU pyrkii torjumaan verkossa tapahtuvaa radikalisoitumista ja terroristien värväystoimintaa ilmoittamalla terroristisesta sisällöstä ja varoittamalla arvioinnin perusteella sivustojen, kuten YouTube (Google), Microsoft, Facebook ja Twitter, ylläpitäjiä, jotta he voivat päättää tällaisen sisällön poistamisesta. Jäsenvaltioiden kanssa sovitun mukaisesti EU IRU keskittyy islamististen terroristien propagandaan, jota ilmenee yli rajojen.

Lisäksi EU IRU tarjoaa internetpohjaisen viestinnän asiantuntemusta, jonka avulla tuetaan jäsenvaltioiden tutkintatoimia, ja tarjoaa strategisia analyyseja, joiden avulla pyritään havaitsemaan terroriuhkia.

EU:n internetfoorumi

Komissio käynnisti joulukuussa 2015 EU:n internetfoorumin, jota rahoitetaan sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevasta osiosta. Kokousten ja konferenssien avulla foorumi kokoaa yhteen viranomaisia, Europolin, internetyrityksiä, terrorismintorjunnan koordinaattorin, Euroopan strategisen viestinnän verkoston ja radikalisoitumisen torjuntaverkoston. Foorumilla on kaksi tavoitetta:

  • vähentää terroristisen verkkosisällön saatavuutta
  • parantaa kansalaisyhteiskunnan kumppanien mahdollisuuksia lisätä tehokasta vaihtoehtoista vastapropagandaa verkkoon.

Euroopan strategisen viestinnän verkosto

Euroopan strategisen viestinnän verkosto on verkko, jossa EU:n jäsenvaltioiden asiantuntijat jakavat hyviä käytäntöjä strategisen viestinnän alalla. Sen neuvoa-antava ryhmä tarjoaa viranomaisille neuvoja viestintästrategian ja vastapropagandan laadinnasta9. Sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevasta osiosta ohjattiin tammikuun 2015 ja syyskuun 2017 välisenä aikana 2,2 miljoonaa euroa avustuksia verkoston toiminnan rahoittamiseen.

08

Osallistavia ja kestäviä yhteiskuntia edistetään sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevasta osiosta rahoitettavien hankkeiden, kuten STRESAVIORAn avulla (ks. laatikko 3). Erasmus+ -ohjelmasta ja Euroopan sosiaalirahastosta rahoitettavien hankkeiden tarkoituksena on niin ikään vahvistaa selviytymiskykyä ja tavoittaa heikommassa asemassa olevat yhteisöt. Hankkeiden tavoitteet ovat paljon laajempia eikä niitä ole nimenomaisesti suunniteltu radikalisoitumisen torjumiseen, mutta ne auttavat välillisesti ehkäisemään sitä.

Laatikko 3

STRESAVIORA

STRESAVIORA I -hankkeessa oli mukana tutkijoita, jotka totesivat, että nuorten on muututtava vastustuskykyisemmiksi, ilmaistava omia mielipiteitään, osallistuttava keskusteluun ja puolustettava itseään. Hankkeeseen sisällytettiin nuorten välittömään sosiaaliseen ympäristöön kuuluvat tahot (esim. vanhemmat, opettajat ja poliisit), joiden tietoisuutta oli lisättävä.

STRESAVIORA II -hankkeen avulla pyritään panemaan täytäntöön välineet, joilla voidaan parantaa hankkeen ensimmäisen vaiheen aikana aikaan saatua selviytymiskykyä kahdessa kaupungissa kussakin viidessä EU-maassa (Alankomaat, Belgia, Ranska, Ruotsi ja Saksa). Hanke koskee kaikentyyppistä radikalisoitumista (ei pelkästään islamistista), joten sitä voitaisiin laajentaa myös muihin Euroopan osiin, joilla on erilaiset tarpeet. Hanke saa rahoitusta 0,7 miljoonaa euroa sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevasta osiosta.

09

Komissio tukee jäsenvaltioita radikalisoituneiden henkilöiden tunnistamisessa ja käsittelyssä helpottamalla tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välillä (esim. Schengenin tietojärjestelmän avulla). Lisäksi se tukee irtautumisstrategioiden kehittämistä, jotta voidaan auttaa henkilöitä irtautumaan radikalisoituneista ympäristöistä ja integroitumaan uudelleen yhteiskuntaan uudelleensopeuttamista ja radikalismista luopumista koskevien hankkeiden avulla, joita rahoitetaan oikeusalan ohjelman puitteissa.

10

EU:n ulkopuolisissa maissa tapahtuvaan radikalisoitumiseen puututaan sekä erityisten terrorisminvastaisten toimien että muihin toimenpiteisiin sisällytettyjen toimien avulla. Tähän sisältyy ohjelmia, joita rahoitetaan Euroopan kehitysrahastosta, Erasmus+ -ohjelmasta, Euroopan naapuruusvälineestä ja vakautta ja rauhaa edistävästä välineestä.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tarkastuksen laajuus

11

Tilintarkastustuomioistuin tutki, hallinnoiko komissio asianmukaisesti jäsenvaltioille antamaansa tukea, jonka avulla pyritään torjumaan terrorismiin johtavaa radikalisoitumista. Tilintarkastustuomioistuin haki vastauksia seuraaviin kysymyksiin:

  1. Onko komission tuki jäsenvaltioille tarkoituksenmukaista?
    Voidakseen vastata tähän kysymykseen tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komission toimintapoliittiset tavoitteet ja toimet suunniteltu siten, että niissä otetaan huomioon jäsenvaltioiden tarpeet.
  2. Koordinoidaanko EU:n eri rahastoista rahoitettavia toimia siten, että yhteisvaikutuksia voidaan hyödyntää mahdollisimman hyvin?
    Kysymykseen pyrittiin vastaamaan arvioimalla, oliko komissiolla käytössään tarvittavat menettelyt tuen koordinointiin.
  3. Onko komissio luonut puitteet tukensa vaikuttavuuden ja kustannustehokkuuden arviointia varten?
    Kysymykseen pyrittiin vastaamaan tutkimalla, oliko komissio perustanut tarvittavat indikaattori- ja raportointipuitteet, joiden tarkoituksena oli arvioida komission toimintapolitiikan vaikuttavuutta ja kustannustehokkuutta. Tilintarkastustuomioistuin tutki niin ikään, mitattiinko yksittäisten toimien arvioinneissa toiminnan lisäksi myös vaikuttavuutta.
12

Tarkastuksessa keskityttiin lähinnä ajanjaksoon vuodesta 2014 alkaen, jolloin käynnistyi myös komission rahastoja ja ohjelmia koskeva rahoituskausi (2014–2020).

13

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi pääasiassa niiden toimien hallinnointiin EU:ssa, joiden ensisijaisena tarkoituksena oli radikalisoitumisen ehkäiseminen ja torjunta. Tarkastuksessa otettiin kuitenkin huomioon myös toimet, jotka edistävät laajempien tavoitteiden saavuttamista, kuten epäsuotuisassa asemassa olevien ryhmien sosiaalista osallisuutta. Tilintarkastustuomioistuin ei tutkinut tietojärjestelmiä (esim. Schengenin tietojärjestelmää) jäsenvaltioiden kesken tapahtuvan radikalisoituneita henkilöitä koskevan tiedonvaihdon osalta.

Tarkastustapa

14

Tarkastuksen kenttätyö tapahtui marraskuun 2016 ja maaliskuun 2017 välisenä aikana. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset perustuvat seuraaviin tarkastusevidenssin lähteisiin:

  1. läpikäydyt toimintapolitiikkoja, menettelyjä ja toimia koskevat dokumentit, jotka liittyvät jäsenvaltioiden tukemiseen radikalisoitumisen torjunnassa
  2. haastattelut komission pääosastoissa, jotka hallinnoivat asianomaisia EU:n varoja ja välineitä, sekä radikalisoitumisen torjuntaverkoston osaamiskeskuksessa, Europolin EU IRUssa sekä terrorismin torjunnan kansainvälisessä keskuksessa (järjestö, joka edistää terrorismin torjuntaa koskevan tietämyksen ja ideoiden jakamista)
  3. kysely, joka lähetettiin terrorisminvastaisille yhteyspisteille kaikissa jäsenvaltioiden pysyvissä EU-edustustoissa. Kyselyyn vastasi 15 terrorisminvastaista yhteyspistettä 28:sta, joten vastausprosentti oli 54. Kyselyyn sisältyi kysymyksiä jäsenvaltioille annettavan tuen tarkoituksenmukaisuudesta, lisäarvosta ja haasteista
  4. tarkastuskäynnit kansallisten viranomaisten luona Belgiassa ja Ranskassa; tarkoituksena oli arvioida niiden saaman tuen tarkoituksenmukaisuutta ja lisäarvoa.

Huomautukset

Tuki on tarkoituksenmukaista ja hyvin suunniteltua

15

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission toimintapuitteet arvioidakseen, kohdentuvatko ne jäsenvaltioiden tarpeisiin ja onko puitteissa puutteita. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, oliko toimet suunniteltu siten, että ne tuottavat jäsenvaltioille hyötyä EU:n tasolla toimimisesta.

Komissio vastasi jäsenvaltioiden tarpeisiin muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta

16

Jäsenvaltioiden poliittiset päättäjät voivat ilmoittaa komissiolle aloista, joilla ne tarvitsevat tukea radikalisoitumisen torjunnassa. Tämä tapahtuu erilaisten kokousten, verkostojen ja asiakirjojen välityksellä (esim. terrorismia käsittelevä neuvoston työryhmä, helmikuussa 2017 perustettu terrorismin estämistä käsittelevä poliittisten päättäjien verkosto ja neuvoston päätelmät) tai osana EU:n rahastoista rahoitettavien toimintaohjelmien hyväksymistä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kun komissio laati toimintapuitteet radikalisoitumiseen puuttumiseksi, se otti huomioon jäsenvaltioiden poliittisten päättäjien ilmaisemat tarpeet (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

Esimerkkejä tapauksista, joissa komissio otti huomioon jäsenvaltioiden ilmaisemat tarpeet

Marraskuussa 2015 jäsenvaltioiden oikeus- ja sisäasiainministerit korostivat Euroopan unionin neuvoston päätelmissä, että komission on tuettava jäsenvaltioita vankiloissa tapahtuvan radikalisoitumisen torjunnassa. Tämän seurauksena vuonna 2016 julkaistussa tiedonannossa väkivaltaisiin ääriliikkeisiin johtavan radikalisoitumisen ehkäisemisestä keskityttiin vankiloissa tapahtuvaan radikalisoitumiseen.

Pariisissa ja Tanskassa vuoden 2015 alussa tapahtuneiden terrori-iskujen jälkeen EU:n opetusministerit antoivat maaliskuussa 2015 Pariisin julistuksen kansalaisuuden sekä vapautta, suvaitsevaisuutta ja syrjimättömyyttä koskevien yhteisten arvojen edistämisestä koulutuksen avulla. Tämän julistuksen mukaisesti vuonna 2016 julkaistussa tiedonannossa väkivaltaisiin ääriliikkeisiin johtavan radikalisoitumisen ehkäisemisestä painotetaan aiempaa enemmän sosiaalisen syrjäytymisen torjumista.

17

Jäsenvaltioiden tarpeet ovat muuttuneet uhkatilanteen mukaisesti, ja samoin on muuttunut myös komission tuki. Tukeaan muuttaessaan komissio ottaa huomioon EU:n elinten, kuten Europolin, tekemän työn, jonka avulla se saa tietoja uhkatilanteesta jäsenvaltioissa (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Komission tuki muuttuu uhkatilanteen mukaan

Vuoden 2016 tiedonannossa väkivaltaisiin ääriliikkeisiin johtavan radikalisoitumisen ehkäisemisestä korostettiin palaavien vierastaistelijoiden aiheuttamaa uhkaa (taistelijat, jotka lähtevät kotimaastaan EU:n alueelta muihin maihin, esimerkiksi Syyrian ja Irakin konfliktialueille, osallistuakseen terroristitaisteluihin tai -koulutukseen). Tiedonanto oli vastaus viimeaikaisiin terrori-iskuihin Euroopassa, ja siinä hyödynnettiin Europolin analyysia. Tiedonannossa vahvistettiin irtautumisstrategioiden kehittämiseen tarkoitettua tukea, joka auttaa yksittäisiä henkilöitä irtautumaan radikalisoituneista ympäristöistä ja integroitumaan uudelleen yhteiskuntaan.

18

Komissio ottaa huomioon jäsenvaltioiden ilmaisemat tarpeet, joten toimintapuitteiden yhteydessä keskitetään jäsenvaltioille tarkoitettu tuki relevanteille aloille. Tilintarkastustuomioistuimen tekemä kysely vahvisti, että suurin osa vastaajista katsoi komission eri aloilla antaman tuen olevan tarkoituksenmukaista (ks. kuva 2). Osuus vaihteli alasta riippuen 64 ja 80 prosentin välillä. Liitteestä ilmenee, että komissio ei pelkästään kohdentanut toimia keskeisille aloille toimintapuitteissaan, vaan myös käytti EU:n eri rahastoja toteuttaakseen toimiaan, jotka tosiasiallisesti vaikuttavat asianomaisiin aloihin käytännössä.

Kuva 2

Komission tuen tarkoituksemukaisuus

Lähde: Tarkastuksen yhteydessä tehty kysely jäsenvaltioiden pysyville EU-edustustoille.

19

Havaittavissa oli kuitenkin poikkeuksia, joissa tarpeisiin ei kiinnitetty riittävästi huomiota:

  1. Belgian viranomaiset ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle, että toimintapuitteissa ei käsitelty riittävästi valtavirran tiedotusvälineitä (televisio, radio ja lehdistö). He pitivät tärkeänä tämän kysymyksen sisällyttämistä toimintapuitteisiin, jotta voidaan helpottaa keskustelua tiedotusvälineiden roolista paitsi ihmisten kannustajana lähtemään Euroopasta Syyriaan taistelemaan, myös yhteiskunnan polarisoitumisen edistäjänä, mikä saattaa luoda jännitteitä, jotka johtavat radikalisoitumiseen.
  2. Irtautumisstrategioiden kehittämistarvetta (ks. laatikko 5) ei käsitelty riittävästi käytännössä. Vuonna 2014 komissio käynnisti ehdotuspyynnön hankkeista, jotka on määrä rahoittaa sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevasta osiosta. Ehdotuspyynnön tarkoituksena oli puuttua kahteen painopistealaan: radikalisoitumisen estämiseen ja irtautumisstrategioiden kehittämiseen. Rahoitusta myönnettiin kuitenkin ainoastaan hankkeille, jotka liittyivät ensimmäiseen, radikalisoitumisen estämistä koskevaan tavoitteeseen, koska ne saivat enemmän pisteitä. Sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevaan osioon liittyviin vuosien 2015 ja 2016 työohjelmiin ei sisältynyt uusia ehdotuspyyntöjä irtautumisstrategioita koskevien ohjelmien kehittämisestä.

Tuen tarkoituksena on tuottaa jäsenvaltioille hyötyä Euroopan tasolla toimimisesta

20

Komissio ei ainoastaan kohdenna toimia relevanteille aloille, vaan myös hyödyntää EU:n varoja ja välineitä tarjotakseen jäsenvaltioille sellaista käytännön tukea, jonka tarkoituksena on tuottaa hyötyä Euroopan tasolla toimimisesta. Esimerkkejä tuesta ovat radikalisoitumisen torjunnan RAN-verkosto (ks. laatikko 1), EU:n internetfoorumi, Euroopan strategisen viestinnän verkosto ja Europolin EU IRU (ks. laatikko 2). Nämä aloitteet kohdentuvat erityisesti radikalisoitumiseen. Aloitteet edistävät jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja jos jäsenvaltiot toimisivat yksin, aloitteita ei pantaisi täytäntöön lainkaan tai ei ainakaan yhtä tehokkaasti.

21

Myös jäsenvaltioiden hallinnoimien, sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevaan osioon liittyvien kansallisten ohjelmien tarkoituksena on tuottaa hyötyä toimimisesta Euroopan tasolla siten, että kansallisten standardeja tiukennetaan erojen kaventamiseksi ja kannustetaan jäsenvaltioiden väliseen yhteisvaikutukseen. Jäsenvaltioista 18 sisällytti kansallisiin ohjelmiin erityistoimia, joilla pyritään puuttumaan radikalisoitumiseen. Esimerkiksi Belgia rahoitti hankkeita, jotka lisäävät tietoisuutta radikalisoitumisesta vankiloissa. Lisäksi maa rahoittaa heikossa asemassa olevien perheiden tukiverkostoa sekä liikkuvia monialaisia tiimejä, jotka analysoivat paikallisviranomaisten tarpeita ja ehdottavat paikallisia strategioita.

Komissio edistää yhteisvaikutusta, mutta koordinointia voitaisiin parantaa

22

Komissio tukee yhä aktiivisemmin jäsenvaltioita radikalisoitumisen torjunnassa. Tilintarkastustuomioistuimen tekemään kyselyyn vastanneista 15 tahosta 14 (ks. kohta 14) katsoi, että komissio toimi nyt aktiivisemmin kuin viisi vuotta sitten. Komission toimien kirjo on laaja. Niihin osallistuu erilaisia rahastoja, joita hallinnoi kahdeksan eri pääosastoa, minkä lisäksi toimet jakautuvat eri toimintalohkojen kesken (ks. kohta 5). Toimet edellyttävätkin tehokasta koordinointia. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin tutki, koordinoiko komissio toimensa siten, että yhteisvaikutus olisi mahdollisimman laaja. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, miten eri pääosastoja konsultoidaan ennen EU-rahoituksen myöntämistä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin kävi läpi EU:n eri rahastoista rahoitettavat pääasialliset toimet selvittääkseen synergiaedut ja tutki, onko komissiolla kattava yleiskuva kaikista sen radikalisoitumisen vastaisista toimista. Yleiskuva tarvitaan, jotta mahdollisia synergioita voidaan hyödyntää mahdollisimman laajasti. Erityisesti tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissio hyödyntänyt täysimääräisesti radikalisoitumisen torjuntaverkostoa esimerkiksi EU:n rahoittamien toimien tulosten levittämiseen.

Komissio edistää synergioita

23

Liitteessä osoitetaan, että komission eri toimilla voidaan käsitellä samanlaisia asioita. Koska komissio toimii yhä aktiivisemmin tällä alalla, synergiamahdollisuuksia on erityisesti silloin, kun toimilla on yhtymäkohtia. Esimerkkejä tästä ovat:

  1. jäsenvaltioille opettajien koulutusta varten suunnattavien sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevan osion varojen avulla voitaisiin käsitellä samantyyppisiä kysymyksiä kuin Erasmus+ -hankkeiden avulla
  2. oikeusalan ohjelmasta rahoitettavissa, vankilahenkilöstön kouluttamista ja tietoisuuden parantamista koskevissa hankkeissa voitaisiin käsitellä samantyyppisiä kysymyksiä kuin Erasmus+ -hankkeissa tai sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevaan osioon liittyvissä hankkeissa.
24

Komissiolla on koordinoinnin helpottamiseen useita menettelyjä, joiden avulla pyritään maksimoimaan synergia ja välttämään tuen päällekkäisyys (ks. laatikko 6).

Laatikko 6

Esimerkkejä komission käyttämistä koordinoinnin helpottamiseen tähtäävistä menettelyistä

Sisäiseksi lausuntokierrokseksi nimetyn prosessin yhteydessä eri pääosastot hyväksyvät yhteistyössä vuotuiset työohjelmat, joissa esitetään EU:n varojen avulla toteutettaviksi suunnitellut toimet. Joissakin vuotuisissa työohjelmissa edellytetään, että hankkeiden avulla täydennetään muita toimia. Esimerkiksi

  • oikeusalan ohjelmaa koskevassa vuoden 2016 työohjelmassa edellytettiin toimia, joiden avulla varmistetaan johdonmukaisuus, täydentävyys ja synergia muiden EU:n rahastojen tukemiin toimiin nähden – mukaan lukien sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskeva osio, Erasmus+ ja Horisontti 2020 -puiteohjelma
  • komission keskitetysti hallinnoimiin sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevan osion toimiin liittyvässä vuoden 2016 työohjelmassa edellytettiin, että hankkeiden yhteydessä varmistetaan täydentävyys Europolin toiminnan kanssa.

Ehdotuspyynnöissä (menettely, jolla haetaan hankerahoitusta) voidaan vaatia hakijoita osoittamaan, että hankkeet eivät ole päällekkäisiä jo olemassa olevien aloitteiden kanssa. Esimerkiksi sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevaan osioon liittyvässä vuoden 2014 ehdotuspyynnössä, joka koski radikalisoitumisen ehkäisemistä, vaadittiin hakijoita osoittamaan, että ehdotukset eivät ole päällekkäisiä olemassa olevien töiden, hankkeiden ja aloitteiden kanssa – radikalisoitumisen torjuntaverkoston toiminta mukaan luettuna.

25

Tilintarkastustuomioistuin tutki eri aloilla toteutettuja toimia, joita rahoitetaan eri rahastoista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission koordinointi on johtanut sen toimien väliseen synergiaan. Esimerkiksi radikalisoitumisen torjuntaverkoston avulla levitetään muiden EU:n rahoittamien hankkeiden tuloksia (ks. laatikko 7). Kuvassa 3 annetaan lisäesimerkkejä. Esimerkeissä kuvataan useita kolmen EU-rahaston avulla rahoitettavia toimia. Esimerkit osoittavat, että synergioita esiintyy sekä rahastojen sisällä että niiden välillä. Komissio esimerkiksi käytti seitsemättä puiteohjelmaa (Horisontti 2020 -puiteohjelmaa edeltänyt tutkimusohjelma) IMPACT-tutkimushankkeen10 rahoittamiseen. Hankkeen avulla kehitettiin välineitä radikalisoitumistoimien arviointia varten. Näitä välineitä käytettiin STRESAVIORA-hankkeessa, jota rahoitettiin sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevasta osiosta. Sittemmin hanketta laajennettiin ja levitettiin Erasmus+ -ohjelmasta rahoitetun hankkeen avulla.

Laatikko 7

Radikalisoitumisen torjuntaverkoston opas: esimerkki EU:n rahoittamien hankkeiden välisestä synergiasta

Radikalisoitumisen torjuntaverkoston lähestymistapoja ja käytäntöjä koskeva opas (RAN Collection of Approaches and Practices), jota on päivitetty säännöllisesti vuodesta 2014 lähtien, sisältää yksityiskohtaiset tiedot EU:ssa toteuttavista radikalisoitumisen ehkäisemiseen tähtäävistä hankkeista, jotka ovat siirrettävissä muihin yhteyksiin. Hankkeet on esitelty RAN-työryhmän vertaisarviointikokouksessa ja RAN-verkoston ohjauskomitea on hyväksynyt ne. RAN-verkoston oppaaseen on kerätty tiedot 108 käytännöstä, joiden joukossa on 16 EU:n rahoittamaa hanketta.

Kuva 3

Esimerkkejä synergioista radikalisoitumisen torjuntaa koskevien komission toimien välillä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Koordinoinnissa on joitakin puutteita

26

Komissio kykenee havaitsemaan ja hyödyntämään useita toimien välisiä yhteyksiä, mutta yleisessä koordinoinnissa on puutteita:

  1. Eri pääosastot vastaavat EU:n eri rahastoja koskevasta suunnittelusta ja raportoinnista (ks. liite). Esimerkiksi koulutuksen ja kulttuurin pääosaston vastuulla on koordinoida Erasmus+ -ohjelman avulla rahoitettavia hankkeita ja oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosaston vastuulla on koordinoida oikeusalan ohjelmasta rahoitettavia hankkeita. Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosastolla on päävastuu komission toimintapuitteiden laadinnasta ja sen täytäntöönpanon seurannasta11. Ennen vuotta 2017 ei kuitenkaan ollut kehystä, jonka avulla olisi koordinoitu kaikkia radikalisoitumista torjuvia EU:n toimia ja jonka avulla olisi voitu yksilöidä mahdolliset rahastojen väliset synergiat.
  2. Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto toteutti vasta vuonna 2017 radikalisoitumisen torjuntaa koskevien EU:n rahoittamien hankkeiden kartoituksen. Tämä tarkoittaa, että sitä ennen komissiolla ei ollut vahvistettua luetteloa EU:n eri rahastojen avulla rahoitetuista radikalisoitumisen torjuntatoimista. Tämäkin kartoitusprosessi rajoittui komission keskitetysti hallinnoimiin toimiin eikä sisältänyt jäsenvaltioiden kansallisissa ohjelmissaan hallinnoimia toimia.
27

Europolin EU IRUssa ja Euroopan strategisen viestinnän verkostossa tehdyissä haastatteluissa esitettiin parannusehdotuksia EU:n rahoittamien toimien väliseen koordinointiin:

  1. Europol ehdotti, että synergiaa voitaisiin lisätä koordinoimalla vastapropagandaa koskevien kampanjoiden ajoitus ja sisältö terroristisen verkkoaineiston poistamisen kanssa
  2. Euroopan strategisen viestinnän verkosto esitti, että se hyötyisi terroristipropagandan suuntauksia koskevasta Europolin analyysista (siltä osin kuin tämä on sallittua komission ja Europolin välisen sopimuksen perusteella), ja myös laajemmasta osallistumisesta VOX-Pol -hankkeeseen12, joka on EU:n rahoittama tutkimushanke. Näiden tietojen avulla se voisi tarjota viranomaisille parempaa neuvontaa viestintästrategioiden kehittämisestä ja vastapropagandan levittämisestä.

Radikalisoitumisen torjuntaverkostoa ei hyödynnetä täysimääräisesti

28

Verkosto tuottaa hyötyä toimimisesta Euroopan tasolla, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tämä lisäarvo ei toteudu käytännössä täysimääräisesti13:

  1. Radikalisoitumisen torjuntaverkosto voisi tuottaa enemmän käytännön tuloksia esimerkiksi analysoimalla jäsenvaltioiden käytäntöjä (esim. lisäämällä paikalle tehtäviä käyntejä) ja laatimalla yksityiskohtaisen vertailevan luettelon jäsenvaltioissa sovellettavista lähestymistavoista. Vuonna 2014 terrorismiin johtavan radikalisoitumisen ehkäisemisestä annetussa tiedonannossa viitataan (vuonna 2014 ensimmäistä kertaa julkaistuun) radikalisoitumisen torjuntaverkoston oppaaseen parhaita käytäntöjä koskevana tietolähteenä. Oppaan johdanto-osassa kuitenkin todetaan, että käytäntöjä esitellään ainoastaan tiedotus- ja kannustintarkoituksessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että radikalisoitumisen torjuntaverkoston oppaassa ei ole riittävästi tietoa hankkeen rahoitustavasta siltä kannalta, että sidosryhmät olisivat voineet tietojen perusteella yksilöidä mahdollisia EU:n rahoituslähteitä harkitsemilleen hanketyypeille.
  2. Komissio ei ole analysoinut, miksi RAN-verkostoa käytetään joissakin maissa kuin muissa (ks. kuva 4). Käytössä ilmenevää eroa saattavat selittää eri maiden käsitykset terrorismin uhasta, RAN-verkoston keskittyminen tietyntyyppisiin terrorismin muotoihin ja sen yhteydessä sovellettu alhaalta ylöspäin suuntautuva lähestymistapa (eli poliittisten päättäjien pitäminen ajan tasalla alan toimijoiden näkemyksistä) tai englannin kielen käyttö kokousten pääkielenä. Eri jäsenvaltioiden osallistumisasteessa ajan mittaan tapahtuvista muutoksista ei pidetä kirjaa.
  3. Komissio pyrkii lisäämään tietoisuutta EU:n rahoittamista hankkeista kannustamalla hankkeiden osallistujia levittämään tuloksia RAN-työryhmän kautta. Esimerkiksi rikosten ennalta ehkäisyä ja torjuntaa koskevan erityisohjelman (ISEC) avulla rahoitetuista 20 hankkeesta14, jotka päättyivät vuonna 2011 (RAN-verkoston perustamisvuosi) ja jotka komissio arvioi hyviksi, erittäin hyviksi tai erinomaisiksi, komissio ehdotti 16 hanketta koskevien tietojen levittämistä RAN-verkoston kautta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että tavoite ei käytännössä toteutunut yli puolessa näistä hankkeista. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtana vain seitsemän näistä hankkeista (44 prosenttia) oli tosiasiallisesti esitelty RAN-työryhmässä, seminaarissa tai konferenssissa.
  4. Belgian viranomaiset ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle, että pienten kentällä toimivien organisaatioiden toimijat, joilla ei ole yhteyksiä viranomaisiin (esimerkiksi vierastaistelijoiden äitien muodostamat paikalliset ryhmät) eivät osallistu RAN-verkoston toimintaan siinä määrin, että varsinainen alhaalta ylöspäin suuntautuva lähestymistapa kyettäisiin varmistamaan.
  5. Verkoston tarkoituksena on edistää alhaalta ylöspäin suuntautuvaa viestintää toimijoilta poliittisille päätöksentekijöille. Kuitenkin vain alle puolet RAN-toimijoille suunnattuun, RAN-verkoston itse vuonna 2016 suorittamaan kyselyyn vastanneista koki, että RAN-verkosto oli auttanut heitä vaikuttamaan poliittisiin päättäjiin. Lisäksi neljä tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastannutta tahoa katsoi, että RAN-verkoston ja poliittisten päättäjien välistä yhteyttä voitaisiin vahvistaa esimerkiksi lähestymistavoista ja ideoista käytävän virallisen tiedonvaihdon avulla. Saattaa viedä liian kauan, ennen kuin toimijoiden tasolla yksilöidyt tarpeet otetaan huomioon komission toimintapuitteissa. Esimerkiksi vankiloissa tapahtuvan radikalisoitumisen ongelmasta on käyty keskustelua toimijoiden tasolla vuodesta 2011 (esim. vankiloiden ja ehdonalaisvalvonnan henkilöstö, opettajat ja sosiaalityöntekijät) vankila- ja ehdonalaisoloja käsittelevässä RAN-työryhmässä. Kuitenkin vasta vuonna 2015 komissio määritti oikeusalan ohjelmasta rahoitettavia erityistoimia tämän ongelman ratkaisemiseksi.

Kuva 4

RAN-työryhmän osallistujat lokakuusta 2015 lähtien

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Komission soveltamat tulosten arviointipuitteet eivät ole riittävän kehittyneet

29

Tilintarkastustuomioistuin tutki, arvioiko komissio yleisen tukensa vaikuttavuutta tulosindikaattorien avulla ja onko se asettanut realistiset tavoitteet. Tilintarkastustuomioistuin tutki, mitataanko indikaattoreilla toiminnan lisäksi myös todellista edistymistä kohti yleistavoitetta eli jäsenvaltioiden tukemista terrorismiin johtavan radikalisoitumisen torjunnassa. Yksittäisten toimien tasolla tilintarkastustuomioistuin tutki, arvioiko komissio tuen vaikuttavuutta selvittääkseen, mikä toimii ja missä ja mikä ei ja miksi. Komissio tarvitsee näitä tietoja, jotta se voi

  1. vastata Euroopan parlamentin pyyntöihin, jotka koskevat EU:n soveltaman, radikalisoitumisen ja terrorismiin värväyksen torjuntaa koskevan strategian arviointia15
  2. parantaa ja mukauttaa toimintapolitiikkaansa ja tukeaan jatkuvasti uhkatilanteessa ja käyttäjien tarpeissa tapahtuvien muutosten mukaan
  3. levittää tietoa onnistuneista hankkeista ja laajentaa niitä, jotta voidaan maksimoida synergia (ja välttää tehottomien tai vahingollisten hanketulosten levittäminen)
  4. osoittaa kansalaisille, että aloitteet ovat todennäköisesti vaikuttavia.

Komissio ei arvioi yleistä onnistumistaan toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisessa

30

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei ollut kehittänyt riittävän pitkälle puitteita, joiden avulla se arvioi jäsenvaltioille radikalisoitumisen torjuntaan suuntaamansa tuen vaikuttavuutta ja kustannustehokkuutta. Komissio ei esimerkiksi ole

  1. eritellyt radikalisoitumisen vastaisen toimintapolitiikkansa yleistavoitteita tarkempiin ja mitattavissa oleviin tavoitteisiin
  2. laatinut EU:n varojen käyttöä varten tarkoituksenmukaisia indikaattoreita ja tavoitearvoja, jotta voidaan mitata tuloksellisuutta radikalisoitumisen torjunnassa
  3. laatinut kattavaa katsausta EU:n rahoittamista radikalisoitumisen vastaisista toimista (ks. kohta 26)
  4. määrittänyt radikalisoitumisen torjunnasta aiheutuvia kustannuksia kokonaisuudessaan. Vuoden 2014 tiedonantoon terrorismiin johtavan radikalisoitumisen ehkäisemisestä ei sisältynyt tietoa rahoituksen määristä. Komissio selitti, että toimenpiteet toteutettaisiin käyttäen olemassa olevia resursseja, muttei täsmentänyt asiaa tarkemmin. Vuonna 2016 annetussa tiedonannossa väkivaltaisiin ääriliikkeisiin johtavan radikalisoitumisen ehkäisemisestä annettiin jonkin verran tietoa rahoituksesta ja kustannuksista, samoin kuin heinäkuussa 2017 julkaistussa EU:n turvallisuuspolitiikan kokonaisvaltaisessa arvioinnissa16. On kuitenkin todettava, että
    1. joitakin toimia, kuten sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevan osion avulla rahoitetut hankkeet, on jätetty pois
    2. tiettyjä toimia ei ole kustannusarvioitu; esimerkkeinä voidaan mainita EU IRU, EU:n internetfoorumi, kansalaisyhteiskunnan vaikutusmahdollisuuksien parantamiseen tähtäävä ohjelma ja Euroopan strategisen viestinnän verkosto
    3. eri toimien rahoitusta koskevat tiedot kattavat eri kaudet
    4. erityisesti radikalisoitumisen torjuntaan tarkoitetuista toimista aiheutuvia kustannuksia (esim. 25 miljoonaa euroa RAN-osaamiskeskukselle) ei eroteta muista kustannuksista, joiden avulla kuitenkin tuetaan radikalisoitumisen ehkäisemistä (esim. 25,6 miljardia euroa Euroopan sosiaalirahastosta heikommassa asemassa olevien ryhmien yhteiskunnallisen osallisuuden edistämiseen).
31

Näin ollen ei ole olemassa mitään yleistä selvitystä, joka kattaisi EU:n rahoittamien radikalisoitumisen vastaisten toimien kustannukset ja saavutukset. Sen sijaan kysymyksiä käsitellään erilaisissa raporteissa, joissa kuvataan, mitä on tehty, eikä mitata toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamista (ks. laatikko 8).

Laatikko 8

Esimerkkejä raporteista, joissa kuvataan, mitä on tehty sen sijaan, että niissä mitattaisiin toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamista

EU:n vuosien 2010–2014 sisäisen turvallisuuden strategiaa koskevassa lopullisessa täytäntöönpanokertomuksessa kuvattiin, miten jäsenvaltioita on tuettu radikalisoitumisen torjunnassa, mutta ei arvioitu vaikuttavuutta17:

  • RAN-verkoston perustaminen syyskuussa 2011
  • terrorismiin johtavan radikalisoitumisen ehkäisemisestä annetun tiedonannon hyväksyminen tammikuussa 2014
  • radikalisoitumisen torjuntaverkoston oppaan julkaiseminen.

Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston vuotuinen toimintakertomus 2016: sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevaan osioon liittyvät tulostaulukot sisältävät tietoa tuotetun vastapropagandan määrästä.

EU IRU raportoi säännöllisesti internetistä poistetun terrorismiin liittyvän sisällön määrästä.

Komissio ei pysty osoittamaan yksittäisten toimiensa todellista vaikuttavuutta

32

Toiminnan lisääminen ei välttämättä merkitse vaikuttavuuden lisääntymistä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että arvioitaessa komission toimia, joilla jäsenvaltioita autetaan torjumaan radikalisoitumista, keskitytään usein mittaamaan saavutuksia toiminnan määrän perusteella (esim. pidettyjen kokousten tai tuotettujen asiakirjojen lukumäärä) eikä mitata vaikuttavuutta (esimerkiksi RAN-osallistujien saamat tiedot ja niiden soveltamistapa ja vaikutus osallistujien työhön). Hiljattain toteutetussa EU:n turvallisuuspolitiikan kattavassa arvioinnissa korostettiin niin ikään tarvetta arvioida terrorismin torjuntatoimien tuloksia ja vaikuttavuutta. Näin ollen, kuten seuraavista kohdista käy ilmi, komissio ei pysty osoittamaan, miten vaikuttavia EU:n rahoittamat radikalisoitumisen vastaiset toimet todella ovat.

33

Arviointeja aiotaan kohdistaa hankkeisiin, joita rahoitetaan sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevasta osiosta. Hankkeilta kuitenkin puuttuvat usein vaikuttavuutta koskevat indikaattorit. Esimerkiksi radikalisoitumista koskeneen vuoden 2014 ehdotuspyynnön yhteydessä hyväksytyistä viidestä hanke-ehdotuksesta (ks. kohta 19 b) kolmen kohdalla komissio katsoi18, että hankkeiden arviointi- ja seurantastrategiat olivat niukat, epämääräiset tai perustasoiset, eikä niiden yhteydessä ollut määritetty indikaattoreita, joiden avulla voidaan mitata hankkeiden tosiasiallista vaikuttavuutta.

34

ISECin (rahasto, joka edelsi sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevaa osiota) osalta komissio arvioi kunkin hankkeen loppuraportin19 ja määritti saavutetut tulokset konkreettisten tuotosten perusteella. Lisäksi se arvioi tulosten laatua, eli olivatko ne hyödyllisiä ja siirrettävissä ja miten niitä olisi mahdollisesti levitettävä. Nämä tarkistukset eivät kuitenkaan muodostaneet evidenssiin perustuvaa hankevaikutusten arviointia. Nimenomaisesti hanketta varten määritettyjen vaikuttavuusindikaattoreiden puuttuessa ylös kirjattiin arvioijan käsitys hankkeen todennäköisestä vaikuttavuudesta.

35

Europolin EU IRU ilmoittaa terroristisesta sisällöstä sivustoa ylläpitäville palveluntarjoajille niin, että ne voivat poistaa sen. Tuloksellisuutta mitataan ilmoituksen kohteena olevan, palveluntarjoajien poistaman sisällön määrän ja osuuden perusteella (ks. kuva 5). Näillä tilastoilla on seuraavat rajoitteet:

  1. Tilastoista ei käy ilmi, miten paljon sisältöä poistettiin yksinomaan EU IRUn toimien tuloksena. EU IRU voi pyytää internetyrityksiä poistamaan terroristipropagandan, josta myös jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet20. Tämä riski on pienempi silloin, kun EU IRU käsittelee muilla kuin EU:n virallisilla kielillä (esim. arabiaksi, venäjäksi tai turkiksi) julkaistua propagandaa, jota internetsisällöstä ilmoittamista käsittelevät kansalliset yksiköt tutkivat vähemmän. EU IRUlla ei ole tietoa siitä, kuinka paljon terrorismiin liittyvää sisältöä internetyritykset ovat poistaneet yksinomaan sen pyynnöstä – ilman, että kyseisestä sisällöstä olisivat ilmoittaneet myös kansalliset internetsisällöstä ilmoittamista käsittelevät yksiköt, kansalaisyhteiskunnan edustajat tai internetyritykset itse. Internetyritykset eivät anna palautetta siitä, miksi sisältö on poistettu.
  2. Tilastot eivät ilmennä vaikuttavuutta suhteessa internetiin jäävän terroristisen propagandan määrään. Ne kymmenen kyselyyn vastaajaa, jotka ilmaisivat kantansa, katsoivat, että yhden haasteen EU IRUlle muodostaa se, että verkosta poistettu propaganda yksinkertaisesti ladataan uudelleen tai siirretään muille foorumeille (ns. whack-a-mole -ilmiö). Keskeiset internetyritykset esittivät joulukuussa 2016 EU:n internetfoorumissa (ks. laatikko 2) aloitteen, jonka tarkoituksena on auttaa estämään propagandan uudelleenlataaminen. Tilintarkastustuomioistuimen tapaamat Ranskan viranomaiset korostivat, että tämän mekanismin vaikuttavuus on näytettävä toteen. He korostivat niin ikään, että haasteena on löytää oikea tasapaino terroristisen propagandan internet-saatavuuden vähentämisen ja sen välillä, että terroristeja ajetaan käyttämään monimutkaisempia ja salatumpia viestintäjärjestelmiä, mikä voisi vaikeuttaa tutkintaa.
  3. Niillä ei mitata reaktionopeutta, esimerkiksi aikaa, joka EU IRUlta kuluu epäilyttävän sisällön tunnistamiseen sen lataamisen jälkeen, tai aikaa, joka internetyrityksiltä kuluu tällaisen sisällön poistamiseen sen jälkeen, kun ne ovat saaneet siitä tiedon.

Kuva 5

EU IRUn tilastot
1. heinäkuuta 2015–1. heinäkuuta 2016 1. heinäkuuta 2016–1. kesäkuuta 2017
Ehdotetut poistot 9 787 20 174
Palveluntarjoajien poistama sisältö 8 949 16 143
Onnistumisaste 91,4 % 80,0 %

Lähde: Europol – EU IRUn ensimmäisen vuoden raportti ja Europolin tiedot.

36

Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto asettaa vuotuisessa toimintasuunnitelmassa RAN-verkostolle yksityiskohtaiset määrälliset tavoitteet ja arvioi edistymistä neljännesvuosittain ja vuosittain laadittavissa edistymiskertomuksissa. Näissä suunnitelmissa ja raporteissa kuitenkin ainoastaan luetteloidaan toimet, esim. kokousten, osallistujien, ennakkoselvitysten, tutkimuskäyntien, seminaarien, konferenssien, tiedotteiden, koulutuskurssien, työpajojen, toimintapoliittisten asiakirjojen ja muistioiden lukumäärä. Komissio ei ole pyytänyt RAN-osaamiskeskukselta tietoja seuratakseen keskuksen toiminnan vaikuttavuutta. Tätä varten voitaisiin esimerkiksi seurata osallistujien tyytyväisyyttä ja heidän saamaansa tietämystä ja luomiaan suhteita, taikka sitä, miten kertynyttä tietoa käytetään ja levitetään jäsenvaltioiden sisällä ja miten tiedot vaikuttavat työhön tai organisaation tuloksiin (esim. onko koulutus tosiasiallisesti auttanut poliisia tunnistamaan radikalisoituneet henkilöt ja vähentämään heistä aiheutuvaa riskiä). RAN-osaamiskeskus on kuitenkin omasta aloitteestaan suorittanut kyselytutkimuksia, jotka antavat joitakin viitteitä siitä, miten hyödyllisiä sen tuotteet ovat. Esimerkiksi eräässä elokuussa 2016 suoritetussa kyselytutkimuksessa havaittiin, että lähes 90 prosenttia RAN-tapahtumien osallistujista katsoi, että heidän osallistumisellaan olisi myönteinen vaikutus heidän päivittäiseen työhönsä.

Johtopäätökset ja suositukset

37

Jäsenvaltiot ovat vastuussa kansallisesta turvallisuudesta, terrorismin torjunta mukaan luettuna. Myös EU:n tehtävänä on pyrkiä varmistamaan korkea turvallisuustaso helpottamalla tiedonvaihtoa, operatiivista yhteistyötä sekä tiedon- ja kokemustenvaihtoa. EU määritti vuonna 2005 EU:n terrorisminvastaisen strategian neljän pilarin ympärille. Ensimmäisen pilarin tavoitteena on estää ihmisiä suuntautumasta terrorismiin puuttumalla radikalisoitumisen ja värväyksen syihin. Radikalisoituminen johtuu useista tekijöistä, joten ongelmaa pyritään ratkaisemaan monenlaisten toimien avulla. Siksi komissio pyrkii tukemaan jäsenvaltioita yhä useampien olemassa olevien EU:n rahastojen avulla.

38

Tilintarkastustuomioistuin tutki, hallinnoiko komissio asianmukaisesti jäsenvaltioille antamaansa tukea, jonka avulla pyritään torjumaan terrorismiin johtavaa radikalisoitumista. Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio vastasi jäsenvaltioiden tarpeisiin, mutta koordinoinnissa ja arvioinnissa oli joitakin puutteita.

39

Komissio edisti jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä tarkoituksemukaisten aloitteiden, kuten radikalisoitumisen torjuntaverkoston (RAN), EU:n internetfoorumin sekä Euroopan strategisen viestinnän verkoston kautta (ks. kohdat 15–21).

40

Komissio koordinoi monialaista tukeaan esimerkiksi pääosastojen välisen konsultoinnin avulla työohjelmien hyväksymisen yhteydessä. Tämä on johtanut toimien välisiin yhteisvaikutuksiin. Viimeaikaisista parannuksista huolimatta komission toimien koordinointia on kuitenkin edelleen varaa parantaa. EU:n tällä alalla rahoittamia toimia koskeva komission katsaus ei esimerkiksi sisällä jäsenvaltioiden hallinnoimia toimia, mikä olisi kuitenkin hyödyllistä mahdollisten synergioiden optimaalisen hyödyntämisen kannalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komission tärkeimpiin aloitteisiin lukeutuvaa radikalisoitumisen torjuntaverkostoa ei hyödynnetä täysimääräisesti tulosten levittämiseen onnistuneista EU:n rahoittamista hankkeista (ks. kohdat 22–28).

Suositus 1

Parannetaan radikalisoitumisen torjuntatoimien yleisiä koordinointipuitteita

Komission olisi parannettava yleisiä puitteita, joiden avulla koordinoidaan EU:n rahoittamia toimia, joilla tuetaan jäsenvaltioita radikalisoitumisen torjunnassa. Komission olisi erityisesti

  1. sisällytettävä jäsenvaltioiden hallinnoimat suurimmat EU:n rahoittamat toimet EU:n rahoittamia radikalisoitumisen torjuntatoimia koskevaan luetteloon. Komission olisi päivitettävä luettelo säännöllisesti, jotta voitaisiin saavuttaa parhaat mahdolliset synergiaedut erityisesti silloin, kun eri rahastojen ja välineiden välillä on yhtymäkohtia. Luettelon olisi oltava hankehakemusten esittäjien saatavilla
  2. hyödynnettävä mahdollisimman laajasti komission toimien välisiä mahdollisia synergioita virallistamalla vaatimus, jonka mukaan RAN-verkostoa on käytettävä EU:n rahoittamien onnistuneiden hankkeiden tulosten levittämiseen.

Aikatavoite: kesäkuu 2019.

Suositus 2

Lisätään käytännön tukea jäsenvaltioiden toimijoille ja poliittisille päättäjille

Komission olisi

  1. parannettava viestintää toimijoilta päätöksentekijöille säännöllisen ja jäsennellyn lähestymistapojen ja ideoiden vaihdon avulla
  2. analysoitava jäsenvaltioiden toimijoiden osallistumista RAN-verkostoon painottaen erityisesti sitä, olisiko vähemmän aktiiviset maat otettava tiiviimmin mukaan
  3. edistettävä alhaalta ylöspäin suuntautuvaa lähestymistapaa analysoimalla toimijoiden osallistumista RAN-verkostoon ja pyrkimällä varmistamaan, että erityyppiset sidosryhmät ovat riittävästi edustettuina, mukaan lukien sellaisten kentällä toimivien organisaatioiden verkostot, joilla ei ole yhteyksiä viranomaisiin
  4. tuettava radikalisoitumisen vastaisten hankkeiden hallinnoijia käytäntöjen vaikuttavuuden ja siirrettävyyden arvioinnissa ja lisättävä radikalisoitumisen torjuntaverkoston oppaan relevanttiutta sisällyttämällä siihen enemmän tietoa käytäntöjen vaikuttavuudesta sekä tilanteista, joissa ne voidaan siirtää
  5. sisällytettävä radikalisoitumisen torjuntaverkoston oppaaseen EU:n varojen osalta selkeä selvitys siitä, miten toimet rahoitetaan.

Aikatavoite: kesäkuu 2019.

41

Komissio ei ole riittävästi kehittänyt arviointipuitteita, joiden avulla voitaisiin määrittää, onko sen antama tuki vaikuttavaa ja kustannustehokasta. Komissio ei esimerkiksi ole jaotellut yleisiä toimintapoliittisia tavoitteita tarkempiin ja mitattavissa oleviin tavoitteisiin. Komission käyttämiin varoihin ei ole myöskään liitetty indikaattoreita ja tavoitearvoja, joiden tarkoituksena olisi mitata onnistumista radikalisoitumisen torjunnassa (ks. kohdat 29–31).

42

Lisäksi yksittäisten toimien saavutuksia mitataan usein vaikuttavuuden sijaan toiminnan määrällä. Tämän vuoksi on olemassa riski, että hyödyllisiä kokemuksia ei välttämättä levitetä tai oteta huomioon, kun komissio suunnittelee toimia tai kehittää menettelytapojaan edelleen (ks. kohdat 32–36).

Suositus 3

Parannetaan tulosten arviointipuitteita

Komission olisi arvioitava, miten se on onnistunut saavuttamaan toimintapoliittiset tavoitteensa ja varmistettava, että EU:n rahoittamien toimien todellinen vaikuttavuus voidaan osoittaa. Komission olisi erityisesti

  1. toteutettava tarvittavat konsultointi- ja tutkimustoimet, jotta voidaan määrittää tavoitteet ja indikaattorit. Näiden avulla puolestaan arvioidaan komission onnistumista ja kustannustehokkuutta sen toimintapoliittisissa tavoitteissa, jotka koskevat jäsenvaltioiden tukemista radikalisoitumisen torjunnassa. Tämän jälkeen komission olisi raportoitava säännöllisesti yleisestä edistymisestä sen radikalisoitumisen vastaisen toimintapolitiikan tavoitteiden saavuttamisessa sekä toimiin käytetyistä EU-varoista.
  2. pyydettävä RAN-osaamiskeskusta raportoimaan tarkemmin toimintansa vaikuttavuudesta; esimerkiksi osallistujien tyytyväisyydestä ja heidän saamastaan tietämyksestä ja luomistaan suhteista sekä niiden hyödyntämisestä ja vaikutuksesta työhön tai organisaation tuloksiin.
  3. suoritettava valvontaa EU:n internetfoorumin kautta:
    • EU IRUn yhteistyö kansallisten internetsisällöstä ilmoittamista käsittelevien yksiköiden kanssa, jotta kyetään varmistamaan täydentävyys ja välttämään terrorismiin liittyviä sisältöjä koskevat turhat päällekkäiset ilmoitukset IT-alan yrityksille
    • terroristipropagandan poistamisen vaikutus sen esiintyvyyteen internetissä
    • EU IRUn ilmoittama sisältöjen poistamisvauhti
  4. varmistettava, että hankehakemusten esittäjät osoittavat, millä tavoin ne aikovat mitata hankkeidensa vaikuttavuutta.

Aikatavoite: kesäkuu 2019.

Tilintarkastustuomioistuimen V jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Lazaros S. Lazaroun johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 20. maaliskuu 2018 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Liite

Esimerkkejä EU:n rahoittamista radikalisoitumisen torjuntatoimista

Kehitetään tietämystä radikalisoitumisesta ja jaetaan hyviä käytäntöjä
Toimi Radikalisoitumisen torjuntaan liittyvä tavoite Rahoitus Hallinnointi
Radikalisoitumisen torjuntaverkosto Tarjotaan tukea jäsenvaltioille tehokkaan ennaltaehkäisevän työn suunnitteluun ja toteutukseen, tarjotaan ohjeita ja oppaita eri viranomaistahoja yhdistävien rakenteiden perustamiseen, luodaan foorumi kokemuksia ja käytäntöjä koskevaa tietojenvaihtoa varten ja kartoitetaan radikalisoitumista koskevaa tutkimusta Sisäisen turvallisuuden rahasto – poliisiyhteistyö Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto
Tutkimusapurahat Tuodaan tiedeyhteisö ja turvallisuusalalla käytännössä toimivat lähemmäs toisiaan radikalisoitumisen torjunnan osalta ja vahvistetaan siten jäsenvaltioiden valmiuksia virittää oikealle taajuudelle nykyisiä toimintatapoja ja kehittää uusia toimintatapoja ja käytäntöjä (Tutkimusaiheita: kattavan lähestymistavan kehittäminen väkivaltaiseen radikalisoitumiseen ja nykyiset radikalisoitumissuuntaukset) Horisontti 2020 -ohjelma Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto Tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto
Suoran ja yhteistyössä toteutetun hallinnoinnin piiriin kuuluvat turvallisuusalan hankkeet Kehitetään paikallisille toimijoille ja perheille radikalisoitumisen ehkäisemiseen liittyviä tiedotukseen, sitouttamiseen ja tukemiseen liittyviä välineitä Sisäisen turvallisuuden rahasto – poliisiyhteistyö Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto
Torjutaan terroristipropagandaa
EU:n internetsisällöstä ilmoittamista käsittelevä yksikkö (EU IRU) Torjutaan terroristipropagandaa internetissä Europol Europol
EU:n internetfoorumi Komission aloite, jonka tavoitteena on sitouttaa internetyhtiöt terroristipropagandan torjumiseen Sisäisen turvallisuuden rahasto Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto
Euroopan strategisen viestinnän verkosto Tarjotaan jäsenvaltioille, kansalaisyhteiskunnalle ja EU:n toimielimille asiantuntemusta poliittisten puitteiden, viestintäkampanjoiden tai yksittäisten hankkeiden kehittämistä varten Tarjotaan verkosto parhaiden käytäntöjen jakamista ja vaihtoa varten ja annetaan käytännön tukea ja neuvontaa, jolla voidaan helpottaa tehokkaan vastapropagandan laatimista Sisäisen turvallisuuden rahasto Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto
Suoran ja yhteistyössä toteutetun hallinnoinnin piiriin kuuluvat turvallisuusalan hankkeet Puututaan radikalisoitumiseen mahdollisesti johtavista verkkosisällöistä aiheutuvaan ongelmaan Sisäisen turvallisuuden rahasto – poliisiyhteistyö Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto
Edistetään osallistavia ja kestäviä yhteiskuntia
Kansainväliset kumppanuudet Kehitetään innovatiivisia toimintatapoja ja käytäntöjä, joissa asetetaan etusijalle sosiaalinen osallisuus, yhteisten arvojen edistäminen ja kulttuurienvälinen ymmärtämys Erasmus+ Koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto
Tuki toimintapolitiikan uudistamiseen Laajennetaan innovatiivisia hyviä käytäntöjä, jotka noudattavat Pariisin julistusta, ja levitetään niitä koskevia tietoja
Eurooppalainen vapaaehtoistyö Edistetään perusarvoja ja pyritään saavuttamaan heikommassa asemassa olevat ihmiset ja yhteisöt
Nuorisotyöntekijät Laaditaan parhaat käytännöt sisältävä välineistö, josta ilmenee, miten
  • nuoria voidaan auttaa lisäämään demokraattista sietokykyään, saavuttamaan medialukutaito ja ajattelemaan kriittisesti
  • nuorille opetetaan konfliktien ratkaisua ja muiden näkemysten kunnioittamista
  • tunnistetaan syrjäytymisriskit ja yksilöidään haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät
eTwinning Yhdistetään opettajia ja luokkia eri puolilla Eurooppaa eTwinning-internetportaalin kautta, jotta voidaan yksilöidä parhaita käytäntöjä, joilla voidaan käsitellä monimuotoisuutta luokassa ja siirtää yhteisiä arvoja oppilaille sekä tunnistaa syrjäytymisriskit ja yksilöidä haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät
Tuki kansallisille järjestelmille ja pienille paikallisille hankkeille Edistetään heikommassa asemassa olevien ryhmien sosiaalista osallisuutta esimerkiksi räätälöityjen koulutusohjelmien ja sosiaalisen tuen järjestelmien kautta Euroopan sosiaalirahasto Työllisyyden, sosiaaliasioiden ja osallisuuden pääosasto Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto
Autetaan kouluja puuttumaan koulunkäynnin keskeyttämiseen ja parannetaan kaikkien pääsyä laadukkaan opetuksen piiriin
Työllisyyttä ja sosiaalista innovointia koskevat hankkeet Rahoitetaan sosiaalista osallisuutta edistäviä innovatiivisia hankkeita kentällä Työllisyyttä ja sosiaalista innovointia koskeva ohjelma Työllisyyden, sosiaaliasioiden ja osallisuuden pääosasto
Perusoikeuksia, tasa-arvoa ja kansalaisuutta koskevat hankkeet Lisätään ymmärtämystä yhteisöjen, myös uskonnollisen yhteisöjen, välillä sekä ehkäistään ja torjutaan rasismia ja muukalaisvihaa uskontojen ja kulttuurien välisellä toiminnalla Perusoikeus-, tasa-arvo- ja kansalaisuusohjelma Oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosasto
Suoran ja yhteistyössä toteutetun hallinnoinnin piiriin kuuluvat turvallisuusalan hankkeet Lisätään käytännön työtä tekevien tietoisuutta ja koulutetaan heitä tunnistamaan vierastaistelijoiksi haluavien henkilöiden radikalisoitumisprosessi ja vastaamaan siihen Sisäisen turvallisuuden rahasto – poliisiyhteistyö Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto
Tunnistetaan ja kohdennetaan toimia radikalisoituneisiin henkilöihin
Uudelleensopeuttamista ja radikalismista luopumista koskevat ohjelmat Uudelleensopeuttaminen ja radikalismista luopuminen vankiloissa ja muualla, riskinarviointivälineet sekä ammattilaisten koulutus Oikeusalan ohjelma Oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosasto
Vankiloiden ja ehdonalaisvalvonnan henkilöstön kouluttaminen Otetaan Euroopan ehdonalaisjärjestö ja vankilaviranomaisten yhteistyötä edistävä EuroPris-järjestö mukaan vankiloiden ja ehdonalaisvalvonnan henkilöstön erityiskoulutukseen
Torjutaan radikalisoitumista EU:n ulkopuolisissa maissa
Terrorisminvastaiset toimenpiteet Tuetaan kolmansia maita terrorisminvastaisessa toiminnassa Euroopan kehitysrahastot sekä vakautta ja rauhaa edistävä väline Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto
Euroopan naapuruusväline Euroopan naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto
Otetaan huomioon radikalisoitumisen torjuntaa koskeva ulottuvuus Valtavirtaistetaan radikalisoitumisen torjuntaan liittyvät kysymykset kolmansille maille myönnettävien erityyppisten tukien yhteydessä Euroopan kehitysrahastot sekä vakautta ja rauhaa edistävä väline Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto
Euroopan naapuruusväline Euroopan naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto
eTwinning Plus Laajennetaan eTwinning-hanketta Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluviin tiettyihin maihin, etenkin niihin, joissa on väkivaltaiseen radikalisoitumiseen liittyviä ongelmia ja joissa tarvitaan eniten kulttuurienvälistä vuoropuhelua Erasmus+ Koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin väkivaltaisiin ääriliikkeisiin johtavan radikalisoitumisen ehkäisemistä koskevien komission tiedonantojen perusteella.

Komission vastaukset

Tiivistelmä

V

Komission käsitys EU:n rahoittamista toimista on parantunut vuodesta 2017, ja komissio kykenee tunnistamaan eri rahastojen ja toimien väliset yhteisvaikutukset erityisesti turvallisuusunionin työryhmän ja sen alaisuuteen perustetun, radikalisoitumista käsittelevän alaryhmän toiminnan puitteissa.

VI

Radikalisoitumisen ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan komission politiikan tavoitteet on määritelty asiaankuuluvissa politiikka-asiakirjoissa. Ne ovat väistämättä yleisluonteisempia, sillä konkreettiset tavoitteet määritellään asiaankuuluvissa aloitteissa.

VII

Komissio korostaa, että yksittäiset hankkeet ja aloitteet arvioidaan ja että niiden saavutukset kirjataan ylös. Tämä auttaa yleisen arvioinnin laatimisessa rahastoista ja ohjelmista. Komissio myöntää kuitenkin, että näiden toimien pitkän aikavälin vaikutusta ei mitata järjestelmällisellä tavalla.

Johdanto

06

Radikalisoitumista koskevaa tietämystä kehitetään paitsi Horisontti 2020 -puiteohjelmasta rahoitettujen hankkeiden myös muiden EU:n rahastojen ja erityisesti sisäisen turvallisuuden rahastoon kuuluvan, poliisiyhteistyötä koskevan osion (ISF-P) avulla, mukaan lukien radikalisoitumisen torjuntaverkosto (RAN), jonka tehtävänä on myös jakaa ja laatia hyviä käytäntöjä.

08

Euroopan sosiaalirahastosta rahoitettavien hankkeiden tavoitteena on muun muassa vahvistaa laajemmin selviytymiskykyä, mutta niiden avulla voidaan myös torjua nimenomaisesti radikalisoitumista (esim. BAANA-hanke).

09

Irtautumisstrategioita laajemmassa mielessä ja uudelleensopeuttamista ja radikalismista luopumista koskevia hankkeita rahoitetaan oikeusalan ohjelmasta, mutta niitä voidaan rahoittaa myös ISF-P:stä, kuten tällä hetkellä tehdään marraskuussa 2017 julkaistun radikalisoitumista koskevan yleisen ehdotuspyynnön tapauksessa.

Huomautukset

Laatikko 5

On totta, että komissio sovittaa poliittiset toimensa muuttuviin uhkakuviin, mutta komissio seuraa kuitenkin radikalisoitumisen torjuntaa koskevassa työssään sekä pitkän että lyhyen aikavälin tavoitteita. Näin ollen radikalisoitumisen kaikkia muotoja torjutaan monien eri toimintalinjojen avulla.

19
  1. Tiedotusvälineitä ja viestintää on käsitelty monin eri tavoin: aihe sisällytettiin komission vuonna 2005 antamaan tiedonantoon (luku 2.1. Sähköiset tiedotusvälineet) ja siitä (erityisesti polarisoitumisesta) on keskusteltu myös RAN-verkostossa ja Euroopan strategisen viestinnän verkostossa (ESCN). Komissio on nostanut aiheen painopisteeksi vuoden 2017 ehdotuspyynnössä (ISF-2017-AG-RAD).

    Lisäksi asiaa käsiteltiin radikalisoitumista käsittelevässä komission korkean tason asiantuntijaryhmässä (HLCEG-R), joka suositteli joulukuussa 2017 antamassaan väliraportissa jäsenvaltioita tutkimaan (komission tuella), ovatko nykyiset välineet riittäviä, jotta voidaan torjua tehokkaasti väkivaltaisen ääripropagandan leviämistä perinteisten tiedotusvälineiden välityksellä.
  2. Komissio on ryhtynyt tarvittaviin toimenpiteisiin irtautumisstrategioiden kehittämistä koskevien tarpeiden tyydyttämiseksi. Komissio on rahoittanut jo aiemmin merkittäviä irtautumisohjelmia rikosten ennalta ehkäisyä ja torjuntaa koskevasta ohjelmasta (ISEC). Niistä tärkein esimerkki on radikalismista luopumista koskevan eurooppalaisen verkoston (ENoD) rahoitus vuosina 2012 ja 2013. Lisäksi komissio kehotti radikalisoitumisesta vuonna 2014 antamansa tiedonannon jatkotoimena jäsenvaltioita sisällyttämään irtautumisstrategioiden kehittämisen kansallisten ohjelmiensa keskeiseksi rahoituskohteeksi. Irtautumisohjelmat ovat edelleen yksi painopisteistä, ja ne sisältyvät marraskuussa 2017 julkaistuun ehdotuspyyntöön1.
Laatikko 6

Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien eri rahastojen ja aloitteiden välisen koordinoinnin helpottamiseen tähtäävien menettelyjen ja mekanismien lisäksi koordinointia tapahtuu laajemmalla poliittisella tasolla erityisesti vuodesta 2017 alkaen turvallisuusunionin työryhmässä ja varsinkin sen alaisessa radikalisoitumista käsittelevässä alaryhmässä.

26

Komissio katsoo, että vaikka yhteen asiakirjaan koottu luettelo EU:n eri rahastoista rahoitetuista radikalisoitumisen torjuntatoimista lisäisi läpinäkyvyyttä, komission yksiköt ovat onnistuneet koordinoimaan toimia myös nykyisten menettelyjen avulla.

Komissio perusti vuonna 2017 turvallisuusunionin työryhmän ja sen alaisuuteen radikalisoitumista käsittelevän alaryhmän tarkoituksenaan parantaa EU:n radikalisoitumisen torjuntatoimien koordinointia ja havaita eri rahastojen ja toimien väliset yhteisvaikutukset.

27

Ehdotusta, jonka mukaan synergiaa voitaisiin lisätä sisällön poistamisen ja vastapropagandakampanjoiden välillä, ei koskaan toimitettu komissiolle tai EU:n internetfoorumille, joka pyrkii näihin molempiin tavoitteisiin ja joka olisi siten ollut asianmukainen foorumi. Siksi komissio ei katso, että koordinointi olisi ollut puutteellista komission osalta.

Komissio ja Europol ovat helpottaneet tiiviimpää yhteistyötä ja koordinointia EU:n rahoittamien toimien välillä erityisesti EU:n internetfoorumin ja Euroopan terrorismintorjuntakeskuksen (ECTC) yhteyteen lokakuussa 2016 perustetun Europolin neuvoa-antavan ryhmän puitteissa. VOX-Pol ja ESCN osallistuvat kyseisen ryhmän toimintaan.

28
  1. RAN on jo tuottanut suuren määrän käytännön tuloksia, muun muassa käsikirjoja ja koulutuksia (esim. Euroopan poliisien koulutusohjelmat, Manifesto for Education -manifesti ja Manual on Foreign Terrorist Fighters Returnees -käsikirja).

    RAN-oppaan ensisijainen tarkoitus on innoittaa muita toimijoita, eikä opas vaikuta olevan kohde, josta toimijat etsisivät tietoa rahoitusmahdollisuuksista. Tietoja hankkeiden rahoituksesta on saatavilla muualta.
  2. Komissio on tietoinen syistä, jotka selittävät yksittäisten jäsenvaltioiden sidosryhmien erilaisen osallistumisasteen. ETT:n mainitsemien syiden lisäksi on muistettava, että on tavallista, että sellaisten maiden toimijat ovat muita enemmän edustettuina, joissa terrorismin uhka on suurempi tai joilla on kehittyneemmät ennaltaehkäisyä koskevat lähestymistavat ja käytännöt sekä enemmän asiantuntemusta. Komissio pitää yhä tärkeänä sitä, että jäsenvaltioiden kanssa keskustellaan niiden painopisteistä, tarpeista ja haasteista. Tätä on tehty vuodesta 2017 alkaen erityisesti HLCEG-R-ryhmässä. Sen marraskuussa 2017 antama väliraportti tarjosi jo hyödyllistä ohjausta toimia varten, jotka RAN- ja ESCN-verkostot aikovat järjestää vuonna 2018.

    RAN ylläpitää, seuraa ja päivittää osallistujaluetteloa, joka tarjoaa katsauksen toimijoista jäsenvaltioittain. Luettelon avulla RAN ja komissio näkevät, miten tiettyjen jäsenvaltioiden toimijoiden osallistuminen kehittyy.
  3. RAN-verkostoon kuuluu jo suuri määrä kentällä toimivia organisaatioita, joilla ei ole yhteyksiä viranomaisiin, minkä lisäksi verkostossa on suuri määrä muita ensivaiheen toimijoita. Komission mukaan toimijoiden näkemykset ja kokemukset sisällytetään osaksi politiikkakeskustelua, mikä varmistaa alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan.
  4. Toimijoiden ja poliittisten päättäjien välistä vaihtoa tapahtuu eri tavoin: Useissa tapauksissa toimijoiden havainnot ja suositukset on jaettu poliittisille päättäjille (esim. RAN-verkoston korkean tason konferenssissa marraskuussa 2016 tai RAN-verkoston ulkomailta palaavia taistelijoita koskevassa konferenssissa kesäkuussa 2017). Komissio katsoo, että ulkomailta palaavia taistelijoita käsitelleellä RAN-konferenssilla ja samaa asiaa koskevalla käsikirjalla ja jatkotoimina jäsenvaltioiden edustajien kanssa järjestetyillä työpajoilla on huomattava vaikutus alan politiikan kehittämiseen EU:ssa ja aivan erityisesti jäsenvaltioissa.

Komissio tekee myös yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa sen määrittelemiseksi, millä aloilla niiden mielestä RAN-verkoston välityksellä annettavaa tai muuta tukea voitaisiin lisätä. Heinäkuussa 2017 perustettu HLCEG-R on neuvoa-antava ryhmä, joka auttaa komissiota määrittelemään tällaisia tarpeita ja suunnittelemaan asianmukaisia toimia. HLCEG-R-ryhmän marraskuussa 2017 antaman väliraportin suositukset, jotka ovat RAN-verkoston kannalta relevantteja, on otettu huomioon RAN-verkoston vuoden 2018 toimintasuunnitelmassa. Tällä tavalla komissio varmistaa, että RAN-verkoston lisäarvo on käytännössä mahdollisimman suuri sellaisten palvelujen tarjoamisessa, jotka on suunnattu jäsenvaltioiden määrittelemiin painopisteisiin ja haasteisiin.

Vankiloissa tapahtuvasta radikalisoitumisesta tuli poliittinen painopiste, kun tietoisuus siitä lisääntyi vankila- ja ehdonalaisalan sidosryhmien keskuudessa. Euroopan neuvoston, EuroPris-järjestön ja eurooppalaisen yhdyskuntaseuraamusjärjestön (CEP) kaltaiset organisaatiot alkoivat osallistua ongelman ratkaisemiseen aktiivisesti vasta vuoden 2015 aikana, jolloin komissio yksilöi oikeusalan ohjelmasta rahoitettavat toimet.

29

Komissio on yhtä mieltä siitä, että on tärkeää, että sillä on riittävästi tietoa toimiensa yleisen tuen edistymisestä ja vaikuttavuudesta. Komissio tekee järjestelmällisesti EU:n rahastoja koskevia väli- ja jälkiarviointeja. Puolivälissä tehtävien arviointien tulokset tukevat rahastojen ohjausta ja mahdollistavat niiden mukauttamisen muuttuvan tilanteen mukaisesti oikeusperustan rajoissa. Jälkiarviointien tulokset puolestaan auttavat kehittämään politiikkoja. Kun otetaan huomioon, että uhkakuvat ja jäsenvaltioiden tarpeet voivat muuttua nopeasti, nopeat politiikkatoimet ovat kuitenkin tarpeen, vaikka perusteellisia arviointeja aiemmista toimista ei olisi saatavilla kyseisellä hetkellä.

Lisäksi komission yleinen tuki arvioitiin heinäkuussa 2017 julkaistussa turvallisuuspolitiikkojen kattavassa arvioinnissa, joka oli komission vastaus Euroopan parlamentin pyyntöön.

30
  1. Radikalisoitumisen ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan komission politiikan tavoitteet on määritelty asiaankuuluvissa politiikka-asiakirjoissa. Ne ovat väistämättä yleisluonteisempia, sillä konkreettiset tavoitteet määritellään asianomaisissa aloitteissa.
  2. Vaikka käytettyjen EU:n varojen osalta ei ole olemassa erityisiä radikalisoitumiseen liittyviä indikaattoreita ja tavoitteita, radikalisoitumisen torjuntahankkeiden vaikuttavuus ja kustannustehokkuus arvioidaan ohjelmakohtaisilla ja erityisindikaattoreilla, jotka kuvastavat erilaisten rahoitusohjelmien/rahastojen soveltamisalaa ja tavoitteita. Tällaisia arviointeja tehdään järjestelmällisesti kunkin rahaston osalta. Esimerkiksi laadukasta ja osallistavaa koulutusta sekä yhteisten arvojen edistämistä tukevan Erasmus+-ohjelman kaltaisten ohjelmien vaikuttavuutta mitataan ohjelma- ja alakohtaisten tavoitteiden ja indikaattoreiden avulla. Kustannusarviot liittyvät yleensä tällaisiin laajempiin koulutukseen liittyviin tavoitteisiin eivätkä niinkään radikalisoitumiseen, koska niiden vaikutus radikalisoitumisen torjuntaan on välillinen.
  3. Kattava katsaus kaikista radikalisoitumisen torjuntatoimista, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden hallinnoimia EU:n toimia, toimitettiin EU:n turvallisuuspolitiikasta heinäkuussa 2017 laaditun kattavan arvioinnin yhteydessä. Se sisältää tietoja varoista ja kustannuksista (ks. vastaus kohtaan 26).
  4. Radikalisoitumisen torjunnasta ja erityisesti useita eri tarkoituksia varten toteutettavista sekä aikatauluiltaan erilaista toimista aiheutuvien kustannusten tarkka määrittäminen olisi äärimmäisen haastavaa. Komissio huomauttaa, että politiikka-asiakirjoihin, kuten radikalisoitumista käsitteleviin eri tiedonantoihin, ei sisällytetä erityisiä ja kattavia viittauksia tiettyjä toimia varten käytettävissä olevaan rahoitukseen. Komission tiedonannot eivät ole asiakirjoja, joihin kirjataan tai joissa ilmoitetaan tarkkoja taloudellisia sitoumuksia.
32

Torjuntatoimien vaikuttavuuden mittaaminen on luonnostaan vaikeaa ja edellyttää tiivistä yhteistyötä komission, jäsenvaltioiden, yksittäisten sidosryhmien ja tutkijoiden välillä. Kyseessä on prosessi, jossa arviointitekniikoita tutkitaan ja sovelletaan vaiheittain. Kuten komission laatimassa turvallisuuspolitiikan kattavassa arvioinnissa todettiin, tulosten ja vaikuttavuuden arviointia on parannettava, ja komission on jatkettava sellaisten keinojen etsimistä, jotka osoittavat paremmin sen toimien vaikuttavuuden.

Komissio katsoo, että RAN-osaamiskeskuksen tuloksellisuuden arviointi ulottuu pelkkää tapahtumien ja toimien luettelemista pidemmälle ja sisältää arvioinnin jokaisesta tehtävästä, kuten RAN-verkoston vuoden 2016 edistymiskertomuksessa selvästi todetaan.

33

EU:n rahoitusvälineissä noudatettavaan valintaprosessiin kuuluu hakijoiden ehdottaman arviointi- ja seurantastrategian luotettavuuden arviointi, joka on osa eri hankkeiden vahvuuksien ja heikkouksien arviointia. Arvio jaetaan hakijoille, jotta heitä voitaisiin rohkaista parantamaan hankkeensa rakennetta. Lisäksi arviointi tukee komission hankkeen seurantastrategiaa hankkeen ollessa käynnissä. Hankkeeseen sisältyvän arviointi- ja seurantastrategian laatu ei ole kuitenkaan ainoa sen valintaan vaikuttava asia. Hankkeet nimittäin valitaan ensin sen pohjalta, miten merkittäviä ne ovat ehdotuspyynnössä määritetyn politiikkatavoitteen kannalta ja millaista EU-tason lisäarvoa ne tuovat (esim. osallistuuko niihin useita jäsenvaltioita tai onko niillä vaikutuksia useisiin jäsenvaltioihin).

Vaikuttavuutta koskevien indikaattoreiden puuttuminen ei tarkoita sitä, että vaikuttavuutta ei voitaisi arvioida, koska hankkeista on toimitettava yksityiskohtainen kertomus, jonka avulla komissio voi arvioida, onko hankkeella tehokkaasti edistetty politiikkatavoitteen saavuttamista.

34

EU:n osarahoittamien hankkeiden maksut perustuvat siihen, onko hanke pantu täytäntöön sen alkuperäisten tavoitteiden mukaisesti.

Komissio arvioi osana loppuarviointia monia eri tekijöitä, joita ovat muun muassa tulosten laatu, hyödyllisyys ja siirrettävyys.

Yksittäisten hankkeiden arvioinnit tukevat myöhemmin rahoitusohjelman yleistä arviointia, joka suoritetaan ulkoisten arvioijien avulla.

Esimerkiksi jäsenvaltioilla ja sidosryhmillä on yleisesti ottaen hyvin myönteinen käsitys vuodet 2007–2013 kattavasta ISEC-ohjelmasta, yksittäisistä ehdotuspyynnöistä ja hankkeiden tuloksista, kuten käy ilmi ISEC-ohjelman jälkiarvioinnista.

Lisäksi arviointeja täydentävät muut työkalut, joiden avulla komissio vahvistaa yksittäisten toimen tietopohjaa. Esimerkiksi EU:n rahoittamassa IMPACT-hankkeessa kehitetyt työkalut auttavat hankkeiden vetäjiä arvioimaan paremmin toimiensa vaikuttavuutta. Lisäksi esimerkiksi erityisten EU:n rahoittamien hankkeiden (kuten kansalaisyhteiskunnan vaikutusmahdollisuuksia parantavasta ohjelmasta rahoitettujen hankkeiden) osalta komissio tekee ohjelmasta jälkiarvioinnin vaihtoehtoisen ja vastapropagandan innovatiivisen luonteen huomioon ottaen. Osana HLCEG-R-ryhmän väliraportin jatkotoimia komissio perehtyy myös yhdessä jäsenvaltioiden kanssa siihen, miten alan ohjelmia ja toimia voitaisiin arvioida paremmin.

35

Komissio ja Europol ovat pyytäneet internetyhtiöiltä tietoja internetistä poistetusta terrorismiin liittyvästä sisällöstä, mutta saatu palaute on ollut niukkaa. Lisäksi Europolin kehittämä internetsisällöstä ilmoittamista koskeva hallintasovellus auttaa varmistamaan koordinoinnin jäsenvaltioiden kanssa, minkä vähentää päällekkäisyyksien todennäköisyyttä. Mitä tulee nk. ”whack-a-mole” -ilmiön torjumiseen, komissio toivoo, että yritysten itsensä kehittämä hash-tietokanta auttaa estämään terrorismiin liittyvän sisällön uudelleenlataamisen ja levittämisen. Europol on tarjonnut tähän liittyen foorumin puitteissa tukensa tämän työkalun optimoimiseen.

Internetsisällöstä ilmoittamista käsittelevällä yksiköllä (EU IRU) on käytössään koordinointimenettely, jolla varmistetaan, että jäsenvaltioilla on sananvaltaa siinä, mistä sisällöistä yksikkö ilmoittaa yhtiöille. Näin vältetään ilmoitusten kielteiset seuraukset ja myöhemmät poistamiset, jotka voisivat vahingoittaa tutkintaa. Lisäksi EU IRU keskittyy verkkopropagandaan, jota terroristit käyttävät voidakseen houkutella mahdollisimman paljon seuraajia. Henkilöiden välinen salainen viestintä tapahtuu yleensä vasta myöhemmässä vaiheessa. Mikäli nämä torjuntamenetelmät olisivat täysin tehokkaita, voisivat operatiivisiin kumppaneiden kohdistuvat rasitteet todellisuudessa vähentyä pitkällä aikavälillä, koska tutkintojen määrä vähenisi.

Edellä mainitut toimet ovat sopusoinnussa heinäkuussa 2017 hyväksytyn EU:n internetfoorumin toimintasuunnitelman kanssa; toimintoihin kuuluvat myös useisiin indikaattoreihin perustuvat raportointijärjestelyt. Komission suositus verkon laittomasta sisällöstä perustuu EU:n internetfoorumilla saavutettuun edistykseen, ja sillä otetaan käyttöön raportointijärjestelyt.

36

Komissio on antanut RAN-osaamiskeskuksen tehtäväksi raportoida sen toimien tehokkuudesta. RAN-osaamiskeskusta on pyydetty puitesopimuksessa raportoimaan neljännesvuosittain antamissaan edistymiskertomuksissa ja erityisesti vuotuisissa edistymiskertomuksissaan siitä, miten sen toimet edistävät politiikkatavoitteiden saavuttamista. Siksi vuotuisiin edistymiskertomuksiin on vuodesta 2017 sisältynyt tällainen arvio kunkin tehtävän osalta. Kertomuksissa ei luetella pelkästään toimia. Lisäksi RAN tekee kyselyjä (joskaan ei järjestelmällisellä tavalla) joihinkin (keskeisiin) tapahtumiin liittyen.

Lisäksi komissio arvioi yhdessä RAN-osaamiskeskuksen ohjauskomitean jäsenten kanssa edistymistä, haasteita ja parantamismahdollisuuksia RAN-osaamiskeskuksen työn arvioinnin pohjalta (esim. alan sidosryhmien tavoittamisen ja opittujen asioiden levittämistä ja siirrettävyyttä koskevien parantamismahdollisuuksien osalta). Ohjauskomitean kokouksia järjestetään neljännesvuosittain.

Johtopäätökset Ja Suositukset

40

Vuodesta 2017 alkaen komissio on parantanut turvallisuusunionin työryhmän ja sen alaisuudessa toimivan, radikalisoitumista käsittelevän alaryhmän puitteissa käsitystään EU:n rahoittamista toimista, ja se kykenee tunnistamaan eri rahastojen ja toimien väliset yhteisvaikutukset.

Suositus 1

Komissio hyväksyy suosituksen 1. Ensimmäinen yleiskatsaus rahoitusmahdollisuuksista ja hankkeista on laadittu osana turvallisuusunionin työryhmän alaisuudessa toimivan, radikalisoitumista käsittelevän alaryhmän työtä, ja yksiköt käyttävät tätä yleiskatsausta yhteisvaikutusten tunnistamiseen ja asiaankuuluvan tietämyksen ja kokemuksen yhdistämiseen.

Suositus 2

Komissio hyväksyy suosituksen 2. Komissio haluaisi korostaa, että tiiviimpi yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa on yksi HLCEG-R-ryhmän havainnoista, jonka osalta on jo ryhdytty konkreettisiin toimenpiteisiin (esim. vuodeksi 2018 jo suunnitellut poliittisten päättäjien ja alan toimijoiden väliset politiikkaa ja käytäntöjä koskevat tapahtumat).

41

Radikalisoitumisen ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan komission politiikan tavoitteet on määritelty asiaankuuluvissa politiikka-asiakirjoissa. Ne ovat väistämättä yleisluonteisempia, sillä konkreettiset tavoitteet määritellään asiaankuuluvissa aloitteissa.

Katso komission vastaukset kohtiin 29 ja 30.

42

Komissio korostaa, että yksittäiset hankkeet ja aloitteet arvioidaan ja että niiden saavutukset kirjataan ylös. Tämä auttaa yleisen arvioinnin laatimisessa rahastoista ja ohjelmista. Komissio myöntää kuitenkin, että näiden toimien pitkän aikavälin vaikutusta ei mitata järjestelmällisellä tavalla.

Katso komission vastaukset kohtiin 32–36.

Suositus 3

Komissio hyväksyy suosituksen 3.

Sanasto

EU:n internetfoorumi: Komission aloite, jonka tavoitteena on sitouttaa internetyritykset terroristipropagandan torjumiseen.

EU:n internetsisällöstä ilmoittamista käsittelevä yksikkö (IRU): Europolin yhteydessä toimivan EU IRUn tavoitteena on torjua verkossa tapahtuvaa radikalisoitumista ja värväyspyrkimyksiä ilmoittamalla internetissä olevasta terrorismiin liittyvästä sisällöstä ja varoittamalla sivustoa ylläpitäviä palveluntarjoajia.

Eurojust: EU:n virasto, jonka tehtävänä on tukea ja vahvistaa jäsenvaltioiden välistä koordinointia ja yhteistyötä tutkinnan ja syytetoimien yhteydessä, kun torjutaan rajatylittävää vakavaa järjestäytynyttä rikollisuutta ja terrorismia.

Euroopan strategisen viestinnän verkosto: EU:n jäsenvaltioiden asiantuntijaverkosto, jonka tehtävänä on jakaa hyviä käytäntöjä strategisen viestinnän alalla.

Europol: Lainvalvontayhteistyöstä vastaava EU:n virasto, jonka tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita ehkäisemään ja torjumaan kaikenlaista vakavaa ja järjestäytynyttä kansainvälistä rikollisuutta ja terrorismia.

Radikalisoituminen: Ilmiö, jonka yhteydessä ihmiset kannattavat ääri-ideologioita ja -toimintamalleja, jotka saattavat johtaa terroritekoihin.

Radikalisoitumisen torjuntaverkosto (Radicalisation Awareness Network, RAN): EU:n laajuinen verkosto, joka kokoaa käytännön toimijoita vaihtamaan ajatuksiaan, tietämystään ja kokemuksiaan radikalisoitumisen ja väkivaltaisten ääriliikkeiden ehkäisemisestä ja torjunnasta.

Sisäisen turvallisuuden rahasto – Poliisiyhteistyö: Poliisiyhteistyötä koskeva sisäisen turvallisuuden rahaston osio (2014–2020), joka auttaa varmistamaan korkean turvallisuuden tason EU:ssa. Rahaston avulla rahoitetaan komission suoraan hallinnoimia toimia sekä jäsenvaltioiden kansallisten ohjelmien kautta hallinnoimia toimia.

STRESAVIORA: Hanke, jolla edistetään osallistavia ja kestäviä yhteiskuntia.

Terrorismintorjunnan koordinaattori: Koordinoi EU:n neuvoston työtä terrorismin torjunnan alalla ja varmistaa, että EU toimii aktiivisesti terrorismin torjunnassa.

Terroristipropaganda: Keino levittää tietynlaista äärimmäistä maailmankatsomusta, joka saa yksilöt harkitsemaan ja puoltamaan väkivaltaa.

VAIKUTUS: Hanke, jonka tarkoituksena oli kehittää välineitä, joilla voidaan arvioida radikalisoitumista torjuvia aloitteita.

VOX-Pol: Hanke, jonka tavoitteena on luoda verkossa ilmenevää ääriajattelua koskevia tutkimustoimia käsittelevä verkosto. Tarkoituksena on tuottaa enemmän tietoa kansallisen, eurooppalaisen ja kansainvälisen tason toimintapolitiikkojen laadintaa varten.

Yhteiskuntaan sopeuttaminen: Prosessi, jonka tarkoituksena on auttaa entisiä terroristeja takaisin yhteiskuntaan.

Loppuviitteet

1 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 2 kohdassa todetaan, että kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla.

2 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 67 artiklassa määrätään, että unionin on pyrittävä varmistamaan korkea turvallisuustaso. Sopimuksen 82–89 artiklassa määrätään poliisiyhteistyöstä ja oikeudellisesta yhteistyöstä.

3 Euroopan unionin terrorismin vastainen strategia, 30. marraskuuta 2005, 14 469/4/05, hyväksytty 15. joulukuuta 2005.

4 COM(2015) 185 final, 28. huhtikuuta 2015 ”Euroopan turvallisuusagenda”.

5 Esimerkiksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2017/541, annettu 15 päivänä maaliskuuta 2017, terrorismin torjumisesta (EUVL L 88, 31.3.2017, s. 6).

6 Euroopan turvallisuusagenda, tilanne kesäkuussa 2017.

7 KOM(2005) 313 lopullinen, 21. syyskuuta 2005 “Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle terroristien värväystoiminnasta – Väkivaltaisen radikalisoitumisen syihin puuttuminen”; COM(2013) 941 final, 15. tammikuuta 2014 “Terrorismiin ja väkivaltaisiin ääriliikkeisiin johtavan radikalisoitumisen ehkäiseminen: EU:n toimien tehostaminen”; COM(2016) 379 final, 14. kesäkuuta 2016 “Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle väkivaltaisiin ääriliikkeisiin johtavan radikalisoitumisen ehkäisemisestä”.

8 Tämä lähestymistapa on vahvistettu vuoden 2010 sisäisen turvallisuuden strategiassa ja vuoden 2015 Euroopan turvallisuusagendassa.

9 Euroopan strategisen viestinnän verkosto on kehittynyt strategisen Syyria-viestinnän neuvoa-antavasta ryhmästä (SSCAT).

10 Hankkeen IMPACT Europe (Innovative Method and Procedure to Assess Counter-violent-radicalisation Techniques in Europe) tavoitteena oli kehittää välineitä, joilla voidaan arvioida radikalisoitumista torjuvia aloitteita.

11 Esimerkiksi lokakuusta 2016 lähtien kuukausittainen raportti edistymisestä kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia, ja heinäkuussa 2017 julkaistu EU:n turvallisuuspolitiikan kattava arviointi.

12 VOX-Pol -hankkeen tavoitteena on luoda verkossa ilmenevää ääriajattelua koskevia tutkimustoimia käsittelevä verkosto. Tarkoituksena on tuottaa paremmin tietoon perustuvia kansallisen, eurooppalaisen ja kansainvälisen tason toimintapolitiikkoja.

13 Tämän vahvistaa myös tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus. Kyselyyn vastanneista kantansa ilmaisseista 13 tahosta kahdeksan (62 prosenttia) katsoi, että RAN-lähestymistapa voisi tuoda enemmän lisäarvoa.

14 Rikosten ennaltaehkäisy ja torjunta (ISEC) oli osa turvallisuutta ja vapauksien suojelua koskevaa puiteohjelmaa (2007–2013), joka edelsi sisäisen turvallisuuden rahaston poliisiyhteistyötä koskevaa osiota (2014–2020).

15 Ks. esimerkiksi Euroopan parlamentin päätöslauselma radikalisoitumisen ja terroristijärjestöjen harjoittaman unionin kansalaisten värväyksen ennaltaehkäisemisestä, 25. marraskuuta 2015.

16 Komission valmisteluasiakirja SWD(2017) 278, Comprehensive Assessment of EU Security Policy, 26. heinäkuuta 2017.

17 COM(2014) 365 final, 20. kesäkuuta 2014, ”Viimeinen kertomus vuosien 2010–2014 sisäisen turvallisuuden strategian täytäntöönpanosta”.

18 FIRST LINE, LIAISE II ja SAFFRON.

19 EU:n rahoituksen saajan hankkeen lopussa toimittama selostus ja rahoituskertomus hankkeen toimista ja saavutuksista.

20 Yhdistyneen kuningaskunnan terrorisminvastaisesta internetsisällöstä ilmoittamista käsittelevä yksikkö ilmoittaa noin 100 000 tapausta vuodessa.

 

1 Ehdotuspyyntö 2017-ISFP-AG-RAD.

Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi 25.10.2016
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 8.2.2018
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 20.3.2018
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä 25.4.2018

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi V tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on Euroopan unionin rahoitus ja hallinto. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Lazaros S. Lazarou. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan Gregorin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Werner Vlasselaer ja kabinettiavustaja Bernard Moya, toimialapäällikkö Alejandro Ballester Gallardo, tehtävävastaava Mark Marshall sekä tarkastajat Alexandre-Kim Hugé ja Pascale Pucheux-Lallemand.

Vasemmalta oikealle: Werner Vlasselaer, Alejandro Ballester Gallardo, Mark Marshall, Bernard Moya, Pascale Pucheux-Lallemand, Jan Gregor.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/ecadefault.aspx
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF ISBN 978-92-872-9955-0 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/989055 QJ-AB-18-010-FI-N
HTML ISBN 978-92-872-9923-9 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/0003 QJ-AB-18-010-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

  • soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
  • soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
  • sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.