Az Unió halászati kontrollrendszere: több erőfeszítésre lenne szükség

Összefoglalás

I

A közös halászati politika (KHP) célja a halállományok és a halászati ágazat hosszú távú fenntarthatóságának biztosítása. Számos állományt jelenleg is túlhalásznak, ezért folyamatosan törekedni kell az eredményes halászati gazdálkodásra. A KHP ennek érdekében intézkedéseket vezetett be a halászflotta-kapacitás csökkentésére, illetve a halászati gazdálkodás érdekében a fogások és a halászati tevékenység korlátozására – az előbbi esetében például kvóták formájában, az utóbbinál pedig például a halászati erőkifejtés határértékeinek meghatározása és egyes halászati területek tekintetében technikai szabályok előírása révén. A KHP sikeres végrehajtásához nélkülözhetetlen az eredményes kontrollrendszer kialakítása és működtetése. A KHP kontrollrendszerét utoljára 2009-ben reformálták meg a 7/2007. sz. számvevőszéki különjelentésben is feltárt hiányosságok orvoslása érdekében.

II

Ellenőrzésünk erre a kérdésre kereste a választ: „Eredményesen működik-e az Unió halászati kontrollrendszere?”

III

2007-es ellenőrzésünk és az ellenőrzési rendelet reformja óta a tagállamok és a Bizottság is több területen is javulást ért el. Ennek ellenére úgy találtuk, hogy a legtöbb ellenőrzött területen tapasztalt jelentős hiányosságok miatt az Unió halászati kontrollrendszere még nem kellőképpen eredményes ahhoz, hogy elő tudja segíteni a KHP sikerre vitelét. A tagállamok még nem hajtották végre maradéktalanul az uniós halászati ellenőrzési rendeletet, és a rendelet egyes rendelkezéseit módosítani kellene ahhoz, hogy a tagállamok eredményesen ellenőrizni tudják a halászati tevékenységeket.

IV

A felkeresett tagállamok nem ellenőrizték kellőképpen flottakapacitás-adataik és a hajókról a flottanyilvántartásban rögzített információk helytállóságát. Noha az ellenőrzési rendelet konkrét szabályokat ír elő a motorteljesítmény dokumentumalapú és fizikai ellenőrzésére vonatkozóan, a bruttó tonnatartalom tekintetében nem tartalmaz hasonló rendelkezést. Megállapítottuk, hogy a felkeresett tagállamok nem ellenőrzik ténylegesen halászhajóik tonnatartalmát, sőt kettő még a motorteljesítmény előírt ellenőrzését sem végezte el. Ezenfelül a flottanyilvántartásban és a mögöttes dokumentumokban szereplő hajóadatok között is jelentős számú esetben tártunk fel eltéréseket.

V

Megállapításunk szerint a vizsgált tagállamok megfelelően hajtották végre a halászati gazdálkodási intézkedéseket. A tagállamok műholdas követési technológiát alkalmazó hajómegfigyelési rendszerei (VMS) hasznos információkkal segítették a halászati tevékenységek monitoringját és kontrollját. Az ellenőrzési rendelet szabályainak alkalmazása miatt azonban az uniós flotta 89%-a nem tartozik a VMS megfigyelési hatókörébe, ami bizonyos halászati területek és fajok esetében hátráltatja az eredményes halászati gazdálkodást.

VI

A felkeresett tagállamok megfelelően gazdálkodtak a nekik juttatott halászati kvótákkal. Amennyiben azonban a tagállam termelői szervezeteket bízott meg a kvótaelosztás igazgatásával, nem mindig volt tisztában azzal, hogy milyen kritériumok alapján osztották fel azokat a kedvezményezettek között. Az átláthatóság hiánya miatt a tagállamok nem feltétlenül vannak tisztában azzal, hogy kik a halászati lehetőségek tényleges kedvezményezettjei, és így nehezen tudják felmérni a környezetre és a helyi gazdaságra gyakorolt esetleges káros hatást, és adott esetben meghozni a szükséges korrekciós intézkedéseket. Az átláthatatlanság ráadásul fokozza annak kockázatát, hogy egyes gazdasági szereplők mások rovására gazdasági előnyben részesülnek. Különösen a műholdas hajómegfigyelési rendszerekhez nem kapcsolódó hajók esetében volt nehéz nyomon követni a halászati gazdálkodási intézkedések betartását. Arra is láttunk azonban példát, hogy halászati szakmai szervezetek – dicséretes módon – a közös halászati politika rendelkezésein túlmutató, célzottabb állománymegőrzési intézkedések betartását írták elő tagjaik számára.

VII

Az ellenőrzési rendelet keretében a halászati tevékenységekről gyűjtött adatok nem voltak kellőképpen teljes körűek és megbízhatóak. A papíralapú nyilatkozatokat benyújtó hajók (amelyek az uniós flotta jelentős részét teszik ki) nem küldték meg maradéktalanul az összes szükséges fogási adatot, és a benyújtott adatokat gyakran tévesen rögzítették a tagállami adatbázisokban. Jelentős eltéréseket találtunk a nyilatkozatokban szereplő fogásadatok és a későbbi első értékesítési nyilvántartások között. A felkeresett négy tagállamból kettőben nem osztották meg és követték nyomon kellőképpen az egy adott tagállam lobogója alatt közlekedő hajóknak a más tagállamokban folytatott tevékenységével kapcsolatos információkat. A tagállamok adatvalidációs folyamatai nem voltak kielégítőek. Ezenfelül jelentős eltéréseket találtunk a tagállamok által nyilvántartott és a Bizottság rendelkezésére álló összesített fogásadatok között. Az ellenőrzési rendelet előírja a tagállamok számára, hogy nyújtsák be az állományokra lebontott összesített fogási adatokat. A rendelet azonban nem kötelezi a tagállamokat a fogási adatok halászterület, hajóméret és halászeszköz szerinti lebontására, ami akadályozza az uniós flottatevékenység részletes elemzését.

VIII

A felkeresett tagállamok általában jól tervezték meg és hajtották végre a halászati helyszíni ellenőrzéseket. Eredményességüket azonban csökkentette, hogy az ellenőrök nem rendelkeztek valós idejű hozzáféréssel a hajókkal kapcsolatos információkhoz. A tagállamok standardizált helyszíni ellenőrzési eljárásokat alkalmaztak, azonban találtunk olyan eseteket, amikor az ellenőrök nem használták a rendelkezésre álló jelentéssablonokat. A helyszíni ellenőrzések eredményei esetenként helytelenül kerültek be a tagállami adatbázisokba. Ellenőrzésünk eredményei szerint az alkalmazott szankciók nem mindig voltak visszatartó erejűek. A jelenlegi ellenőrzési rendelet egyik fő újítását, a halászati ágazatbeli szereplőkkel való egyenlő bánásmód biztosítását célzó pontrendszert a felkeresett tagállamok – sőt még egyazon tagállamon belül is – nagyon eltérő mértékben alkalmazták. Végezetül jelenleg nem létezik egységes európai nyilvántartás a szabálysértések és szankciók rögzítésére, pedig egy ilyen adatbázis segítségével jobban nyomon lehetne követni a kirótt büntetőpontokat, továbbá az hatékonyabb kockázatelemzést tenne lehetővé és fokozná a tagállamok közötti átláthatóságot.

IX

Egy sor ajánlást teszünk a Bizottságnak és a tagállamoknak a halászflottákra vonatkozó információk megbízhatóságának, a halászati gazdálkodási intézkedések monitoringjának és a halászati adatok megbízhatóságának javítása, valamint a helyszíni ellenőrzések és a szankciók jobb megtervezése és alkalmazása érdekében.

Bevezetés

A közös halászati politika

01

A legutóbb 2013-ban felülvizsgált közös halászati politika (KHP) célja a halászati és akvakultúra-ágazat hosszú távú környezeti, gazdasági és társadalmi fenntarthatóságának biztosítása. Ez nem kis feladat, mivel a múltban egyes halállományok túlhalászás miatt jelentős mértékben megfogyatkoztak az uniós vizekben. A KHP ezért elővigyázatossági megközelítést² alkalmaz: az erőforrásokra vonatkozó legjobb minőségű tudományos információk alapján meghatározott fogási határértékek előírása révén igyekszik csökkenteni a halállományokra nehezedő nyomást, és arra törekszik, hogy a flottakapacitás egyensúlyba kerüljön a rendelkezésre álló halászati erőforrásokkal. Az EU ezért korlátozta az uniós flottakapacitást, hogy az idővel egyensúlyba kerüljön a halászati lehetőségekkel (lásd: 1. háttérmagyarázat), és halászati gazdálkodási intézkedéseket tett a halászati ágazat fenntarthatóságának biztosítása érdekében.

02

Ennek ellenére közelmúltbeli tudományos adatok szerint bár történt némi előrelépés, számos fajt továbbra is túlhalásznak, különösen a Földközi- és a Fekete-tengeren. Az 1. ábra tengermedencékre lebontva mutatja be a különböző halállományok helyzetét.

03

Az Európai Unió által tett gazdálkodási intézkedések két fő kategóriába sorolhatók (lásd: 2. háttérmagyarázat):

• output-ellenőrzési intézkedések, amelyek főként arra irányulnak, hogy – elsősorban a teljes kifogható mennyiség (TKM) szabályozása és kvóták előírása révén – korlátozzák az egyes halállományokból kifogható mennyiséget;
• input-ellenőrzési intézkedések, amelyek az alkalmazott halászati eszközöket célozzák meg és a flotta tevékenységét szabályozzák, többek között a halászhajók bizonyos területekre való belépésének korlátozása, a halászati kapacitás és a hajóhasználat szabályozása érdekében a halászati tevékenységre irányuló ellenőrző intézkedések, valamint a halászeszközök használatára vonatkozó és az engedélyezett halászati időszakokat és területeket meghatározó technikai intézkedések formájában.

A közös halászati politika kontrollrendszere

04

A KHP csak úgy biztosíthatja a halállományok és a halászati ágazat fenntarthatóságát, ha eredményes kontrollrendszert működtet a flotta- és halászati gazdálkodási intézkedéseinek ellenőrzésére. E rendszernek ki kell terjednie a flotta kapacitására és tevékenységére, a gazdálkodási intézkedések megfelelő végrehajtására, valamint szabálysértés esetén a végrehajtási intézkedésekre és szükség esetén a szankciókra is. Ezenfelül – részben a megfelelő halászati gazdálkodási intézkedések kiválasztása, részben a tudományos jelentések alátámasztása érdekében – szükség van egy olyan keretrendszerre is, amely biztosítja a flottára és a fogásokra vonatkozó adatok megbízhatóságát.

05

Bár a KHP már a hetvenes évek óta létezik, az első kontrollrendszereket csak a kilencvenes években hozták létre, és még azok sem voltak alkalmasak arra, hogy biztosítani tudják a KHP szabályainak betartását. A Számvevőszék 2007-ben jelentést készített ezekről a problémákról³. Jelentésünk nyomán 2009-ben a tanács ellenőrzési rendelete és 2011-ben a kapcsolódó bizottsági végrehajtási szabályok fontos reformokat vezettek be a KHP kontrollrendszerei kapcsán⁴.

06

Az ellenőrzési rendelet értelmében a tagállamok felelősek a kontrollokért, és megfelelő erőforrásokat kell előirányozniuk, illetve létre kell hozniuk a megfelelő struktúrákat ahhoz, hogy a termelési lánc teljes hosszán el tudják végezni az ellenőrzéseket. Különleges követelmények vonatkoznak a halászflották ellenőrzésére, a gazdálkodási intézkedések betartására, a beszámolási kötelezettségre, az ellenőrzésekre és a szankciókra. A flottagazdálkodás fő eszközei a (többek közt az összes hajó jellemzőit, valamint a halászati jogosítványokat és engedélyeket tartalmazó) flottanyilvántartás és a hajók pozíciójának monitorozását biztosító műholdas rendszer.

07

A hajókra vonatkozó beszámolási kötelezettség a hajó méretétől függ: a 10 méternél rövidebb hajókra nem vonatkozik ilyen kötelezettség, a nagyobbaknak azonban elektronikus formában kell jelentéseket benyújtaniuk (további információkért lásd: I. melléklet). A 2. ábra az uniós flotta összetételét mutatja be.

• A 10 méternél rövidebb hajók nem kötelesek nyilvántartást vezetni halászati tevékenységükről.
• A 10–12 méter hosszú hajóknak papíralapon kell jelentéseket benyújtaniuk a fogásokról és a kirakodásokról.
• A 12 méternél hosszabb hajóknak elektronikus formában kell beszámolniuk a fogásokról és a kirakodásokról. A 12–15 méteres hajók azonban mentességet kaphatnak az elektronikus beszámolás alól.

08

A kontrollrendszert felügyeleti és ellenőrzési tevékenységnek kell kiegészítenie. Szabálytalanság esetén az ellenőrzési rendelet értelmében a tagállamoknak hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat kell alkalmazniuk. A szubszidiaritás elvével összhangban minden tagállam maga döntheti el, hogy milyen szankciót alkalmaz. A szankciók méltányos kiszabásának biztosítása érdekében a tagállamoknak 2012 óta büntetőpontokon alapuló rendszert kell alkalmazniuk a halászati jogosítványok birtokosaival és a halászhajó-kapitányokkal szemben. Büntetőpont a KHP alkalmazására irányadó hatályos szabályok súlyos megsértése esetén adható. Több súlyos szabálysértés esetén az összeadódó büntetőpontok a halászati jogosítvány felfüggesztését, illetve visszavonását, valamint az Európai Tengerügyi és Halászati Alapból nyújtott finanszírozásra való jogosultság elvesztését eredményezhetik.

A Bizottság és az Európai Halászati Ellenőrző Hivatal szerepe

09

A Bizottság felelős a KHP tagállami végrehajtásának átfogó felügyeletéért. A tagállamok benyújtják a Bizottságnak a fogásokkal, a kvóták felhasználásával, a halászati erőkifejtéssel és a halászflotta-kapacitással kapcsolatos adataikat. A Bizottság ezenfelül ellenőrzéseket és helyszíni vizsgálatokat is végezhet, és részt vehet a tagállami ellenőrzésekben.

10

Ha a Bizottság megállapítja, hogy a tagállami hatóságok nem szereznek kellő érvényt a halászati szabályoknak, akkor először konzultáció útján próbálja rendezni a problémát. A probléma rendezéséig fel is függesztheti az érintett területen a halászatot. A Bizottság a tagállami hatóságokkal egyetértésben cselekvési tervet is kidolgozhat a helyzet javítása érdekében. Amennyiben a tagállam nem teszi meg a megfelelő intézkedéseket, a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indíthat az érintett tagállammal szemben.

11

Az Európai Halászati Ellenőrző Hivatal (EFCA) a tagállamok kontroll- és ellenőrzési tevékenységének operatív koordinációja révén elősegíti a KHP szabályainak hatékony és egységes alkalmazását. Az EFCA feladata továbbá a tagállamok által végzett közös ellenőrzések és vizsgálatok koordinálása is⁵. Az ellenőrzés hatóköre ezekre a sajátos vonatkozásokra azonban nem terjedt ki.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

12

Ellenőrzésünk középpontjában a halászati ellenőrzési rendelet főbb követelményeinek megfelelősége és azoknak az általunk felkeresett tagállamokban való végrehajtása állt. A következő általános ellenőrzési kérdésre kerestük a választ: „Eredményesen működik-e az Unió halászati kontrollrendszere?” A fő ellenőrzési kérdés a következő részkérdésekre tagolódott:

1. A tagállamok megbízható információkkal rendelkeznek-e flottájuk jellemzőit illetően? Ahhoz, hogy erre a kérdésre válaszolni tudjunk, megvizsgáltuk, hogy a tagállamok hogyan ellenőrizték a flottakapacitás összetevőit (kW és BT), és hogy rendszeresen frissítették-e a flottanyilvántartásukat.
2. Megfelelően hajtják-e végre a halászati gazdálkodási intézkedéseket? Ezen alkérdés keretében azt vizsgáltuk meg, hogy a tagállamok hogyan használták hajómegfigyelési rendszereiket, hogyan gazdálkodtak a halászati kvótákkal és a halászati erőkifejtésekkel, és milyen technikai intézkedéseket hoztak. Elsősorban átfogó kérdéseket vizsgáltunk, nem összpontosítottunk egyes konkrét halászterületekre.
3. A halászati gazdálkodáshoz szükséges adatok teljes körűek és megbízhatóak-e? Ezen alkérdés megválaszolásához megvizsgáltuk, hogy a tagállamok hogyan biztosították a fogási adatok és a kirakodási nyilatkozatok teljességét, következetességét és validálását. Áttekintettük, hogy a tagállamok miként osztották meg gazdálkodási információikat, különösen azon esetekben, ha egy tagállam lobogója alatt közlekedő hajó⁶ egy másik tagállam vizein halászott. Megvizsgáltuk azt is, hogy a Bizottság hogyan vonta össze a tagállami adatokat.
4. Megfelelően tervezik-e meg és hajtják-e végre a helyszíni vizsgálatokat, és helyesen tervezik-e meg és alkalmazzák-e a szankciókat? Megvizsgáltuk, hogy a tagállamok hogyan tervezték meg és hajtották végre a halászati ellenőrzéseket, és hogyan számoltak be azokról. Ellenőriztük továbbá, hogy a tagállamok ténylegesen kiszabtak-e szankciókat az ellenőrzések nyomán. Ehhez különösen azt mérlegeltük, hogy a szankciók visszatartó erejűek voltak-e, és hogy a büntetőpontrendszert hogyan hajtották végre a gyakorlatban.

13

Ellenőrzésünkre 2016. április és október között került sor. Ellenőrzésünk során az Európai Bizottságot és négy tagállamot (Spanyolország, Franciaország, Olaszország és az Egyesült Királyság (elsősorban Skócia⁷)) kerestünk fel. Azért választottuk ezeket a tagállamokat, mert együttesen az uniós flottakapacitás több mint felét teszik ki és az uniós halfogások közel felét adják, valamint flottáik az Atlanti-óceánon és a Földközi-tengeren működnek, amelyek között jelentős különbségek vannak a halászat és a flottagazdálkodási intézkedések terén.

Észrevételek

A nyilvántartás nem mindig tartalmazott helyes és ellenőrzött információkat a flotta jellemzőiről

14

Az állományokra nehezedő nyomás csökkentése érdekében a KHP kötelező flottakapacitás-határértékeket ír elő a tagállamok számára, és gazdálkodási intézkedéseket határoz meg egyes halászati állományok vagy halászati területek tekintetében. A kapacitási határértékekre és az alkalmazandó igazgatási intézkedésekre vonatkozó követelmények teljesítése érdekében a tagállamoknak megbízható és naprakész információkkal kell rendelkezniük halászhajóik kapacitásáról és műszaki jellemzőiről. Megvizsgáltuk tehát, hogy a tagállamok hogyan ellenőrizték hajóik kilowattban (kW) és bruttó tonnatartalomban (BT) kifejezett kapacitását, és hogyan gondoskodtak flottanyilvántartásuk megbízhatóságáról.

A halászati kapacitásra vonatkozó ellenőrzések nem voltak teljes körűek

15

Az ellenőrzési rendelet értelmében a tagállamoknak a KHP által a hajók halfogási kapacitásának mutatójaként használt két mérőszám tekintetében – azaz mind kilowattban (kW), mind bruttó tonnatartalomban (BT) – ellenőrizniük kell az engedélyezett kapacitási határértéknek való megfelelőséget. A hajók engedélyezett kapacitását a flottanyilvántartás rögzíti.

16

Azonban – bár ezt az ellenőrzési rendelet előírja – mindeddig nem fogadtak el részletes szabályokat a flotta bruttó tonnatartalmára vonatkozóan. A tagállamok emiatt nem végezték el hajóik teljes felmérését. Az ellenőrzési rendelet ezzel szemben előírja a motorteljesítmény ellenőrzésére szolgáló eljárást. A rendelet értelmében a tagállamoknak 2012. január óta kockázatelemzést kell végezniük, és egy kiválasztott reprezentatív mintán részletes dokumentumalapú ellenőrzést kell végezniük (az ellenőrzések gyakoriságát a rendelet nem szabályozza). Ha az ellenőrzés során kétségek merülnek fel a hajó adatainak helytállóságával kapcsolatban, fizikailag is ellenőrizni kell a motorteljesítményt⁸. A fizikai ellenőrzések – bár jelentős forrásigényűek – lehetővé teszik a motorteljesítményben a hajó és a hajómotor engedélyezését követően bekövetkezett változások kimutatását. A Bizottság által az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak benyújtott, a halászati kapacitás és a halászati lehetőségek közötti fenntartható egyensúly elérése érdekében 2014-ben tett tagállami erőfeszítésekről szóló 2016-os jelentés⁹ szerint a 23 európai part menti tagállam közül 2015-ig 17 fogadott el mintavételi tervet a motorteljesítmény ellenőrzésére.

17

A négy felkeresett ország közül csak Spanyolország és az egyesült Királyság (Skócia) végezte el az előírt módon ezt a mintavételi terven alapuló ellenőrzést. A részleteket a 3. háttérmagyarázat tartalmazza.

18

Franciaország elkészült a kockázatelemzéssel, és megkezdte a motorteljesítményre irányuló dokumentumalapú ellenőrzéseket. Az ellenőrzés időpontjában ezek eredményei még nem álltak rendelkezésre. Az ellenőrzés során kapott információk szerint Olaszország még nem kezdte meg a folyamatot.

19

A Bizottság flottakapacitásról szóló 2016-os jelentése szerint az összes part menti tagállam betartotta a flottakapacitási határértékeit (lásd: 3. ábra). Hat állam (Bulgária, Görögország, Horvátország, Olaszország, Románia és Szlovénia) azonban megközelítette a kW-ban kifejezett kapacitási határértékének 95%-át, így esetükben magasabb volt a határértékek túllépésének kockázata. 2015 végéig csak Horvátország és Bulgária fogadott el mintavételi tervet a motorteljesítmény ellenőrzésére.

20

Noha a spanyol hatóságok által elvégzett ellenőrzések (lásd: 3. háttérmagyarázat) nem extrapolálhatók a flotta fennmaradó részére, mindenképpen arra mutatnak, hogy fontos a motorteljesítmény módszeres fizikai ellenőrzése, és ez különösen igaz azokra a tagállamokra, amelyek megközelítik flottakapacitási határértéküket.

A nemzeti flottanyilvántartásban szereplő információk nem minden esetben voltak helytállóak

21

Minden tagállam nemzeti nyilvántartást vezet, amelynek adatbázisában az uniós jogszabályok értelmében az adott tagállam lobogója alatt közlekedő összes hajót rögzíteni kell. Az Európai Bizottság szintén nyilvántartást vezet az uniós flottáról, amely tartalmazza a hajókra vonatkozóan a tagállamok által, saját nemzeti nyilvántartásaiknak megfelelően rendszeresen szolgáltatott releváns információkat. Az adatok között van többek közt a hajó neve és nyilvántartási száma, fő és másodlagos halászeszközei, teljes hossza, bruttó tonnatartalma (BT) és motorteljesítménye (kW).

22

A halászflotta-nyilvántartás a KHP nélkülözhetetlen eszköze, amely lehetővé teszi a halászflotta-kapacitásra vonatkozó határértékek betartásának monitorozását, és biztosítja a gazdálkodási intézkedések – például a halászeszközökre vonatkozó korlátozások, a hajók jelentéstételi kötelezettségei és a hajómegfigyelési rendszer – kialakításához szükséges alapvető adatokat.

23

Ellenőriztük a tagállami nyilvántartások helytállóságát, és a hajókból vett mintákban¹⁰ a négy közül három tagállamban számos eltérést találtunk a nyilvántartások és a forrásdokumentumok között (lásd: 4. háttérmagyarázat). Amennyiben a nyilvántartások adatai megbízhatatlanok, nem lehet teljes bizalommal hagyatkozni az uniós nyilvántartásra mint a KHP kulcsfontosságú igazgatási eszközére.

24

A tagállamoknak háromhavonta, illetve jelentős változás esetén soron kívül kell frissíteniük az uniós nyilvántartást. A tagállami és az uniós nyilvántartás adatainak a 2015. év végi állapot szerinti összehasonlítása során azt állapítottuk meg, hogy az uniós nyilvántartás összességében naprakész volt és a tagállami nyilvántartások adatait tükrözte; ez alól a vizsgált tagállamok közül egyedül Olaszország képezett kivételt.

A halászati gazdálkodási intézkedéseket megfelelően végrehajtották, azonban jelentős eltérések mutatkoztak a kisméretű hajókra alkalmazandó ellenőrzési követelmények között

25

A halászati tevékenységek monitorozása kulcsszerepet játszik a halászati területek fenntarthatósági politikájában, mivel lehetővé teszi a megfelelő halászati gazdálkodási intézkedések kidolgozásához és értékeléséhez szükséges információk összegyűjtését¹¹. A monitoring minősége befolyásolja a gazdálkodási intézkedések eredményességét.

26

A KHP számos halászati gazdálkodási intézkedésről – köztük kvótákról, a halászati erőkifejtésre vonatkozó korlátozásokról, valamint az egyéni halászati területekre irányuló technikai intézkedésekről – rendelkezik (lásd: 3. bekezdés és 2. háttérmagyarázat). A tagállamok továbbá kötelesek végrehajtani és monitorozni a nemzeti és a nemzetközi jogban előírt halászati gazdálkodási intézkedéseket (beleértve a regionális halászati gazdálkodási szervezetek állásfoglalásait), és biztosítaniuk kell, hogy az uniós hajók és az uniós vizeken halászó külföldi hajók megfeleljenek az érvényben lévő szabályoknak és korlátozásoknak.

A hajómegfigyelési rendszerek hasznos nyomonkövetési információkat biztosítanak, de a halászflotta nagy részére nem terjed ki a hatókörük

27

Az ellenőrzési rendelet értelmében a tagállamok kötelesek halászati felügyelő központot (FMC) fenntartani a hajómegfigyelési rendszerből (VMS) származó, az adott tagállam lobogója alatt közlekedő halászhajókra vonatkozó adatok automatikus feldolgozására. A halászhajók azonosítására és helyzetére, valamint a dátumra, időpontra, útirányra és sebességre vonatkozó adatokat a hajók fedélzetére telepített műholdas követő eszközök továbbítják (lásd: 4. ábra). Ez nagyon hasznos valós idejű információkkal segíti a halászati tevékenységek monitoringját és a helyszíni ellenőrzések megtervezését. A hajó által továbbított sebesség- és pozícióadatok segítségével például a halászati felügyelő központ azonosítani tudja, ha egy hajó halászati korlátozás alá vont területen halászik. Ezután ellenőrizni tudja, hogy a hajó rendelkezik-e engedéllyel az adott területen való halászathoz, illetve megfelel-e a vonatkozó feltételeknek.

28

A felkeresett tagállamokban általában helyesen használták a hajómegfigyelési rendszert a helyszíni ellenőrzések megtervezésére és a rendszerbe kapcsolt hajók halászati tevékenységének monitorozására. Olaszországban azonban (a többi felkeresett tagállammal ellentétben) a rendszer nem küldött automatikus riasztást, amikor halászhajó lépett be valamely korlátozás alá vont területre, hogy a hatóságok ellenőrizni tudják a hajó halászati jogosultságát. A tagállamok időnként szigorúbb feltételeket írnak elő, mint az ellenőrzési rendelet. Spanyolország például az összes erszényes kerítőhálós¹² és vonóhálós¹³ hajó számára mérettől függetlenül kötelezővé tette a VMS-ben való regisztrációt, hogy a tagállami földközi-tengeri gazdálkodási terv¹⁴ keretében jobban tudja ellenőrizni a halászati tevékenységet. Néhány spanyol regionális hatóság ráadásul azt is előírta, hogy bizonyos korlátozás alá vont területek esetében az összes ott halászó hajót fel kell szerelni egy egyszerűbb (VMS-en kívüli) helyzetmeghatározó rendszerrel.

29

Az ellenőrzési rendelet értelmében minden legalább 12 méter hosszú hajót fel kell szerelni VMS-berendezéssel. A tagállamok ez alól mentesíthetik a 15 méternél rövidebb hajókat, amennyiben azok csak a saját lobogójuk szerinti tagállam vizein kívánnak halászni, vagy ha soha nem töltenek 24 óránál hosszabb időt a tengeren (a kikötő elhagyásától az oda való visszaérkezésig).

30

Az uniós flottanyilvántartás információit elemezve megállapítottuk, hogy a 15 méternél hosszabb és halászati engedéllyel rendelkező hajók 2%-a az ellenőrzési rendelet követelményei ellenére nem rendelkezett VMS-berendezéssel. A Bizottság feltárta ugyan ezt a szabálytalanságot, de az ellenőrzés időpontjáig nem orvosolták azt.

31

Az ellenőrzési rendelet korlátozott követelményei miatt 2015. december 31-én az uniós nyilvántartásban szereplő hajók 89%-ának fedélzetén nem volt VMS-berendezés (lásd: 5. ábra). Ezeknek 95%-a 12 méternél rövidebb hajó volt, amelyet az ellenőrzési rendelet értemében nem kötelező VMS-sel felszerelni. A 12 és 15 méter közötti hajók többsége (79%) mentességet kapott a tagállamoktól a VMS telepítésével kapcsolatos követelmény alól. Noha belátjuk, hogy el kell kerülni a kisméretű hajók üzemeltetőinek a drága és bonyolult helyzetmeghatározó rendszerekkel való túlterhelését, a halászati gazdálkodási rendszert jelentősen gyengíti, hogy a halászflotta nagy része nem rendelkezik VMS-berendezéssel, ugyanis:

• a VMS-berendezéssel (vagy a hajó helyzetét, útirányát és sebességét továbbító egyéb eszközzel) fel nem szerelt hajók halászati korlátozás alá vont területre való belépését vagy az engedélyezett időszakon kívüli tevékenységét csak légi vagy tengeri felügyelet révén (járőrözéssel) lehet felderíteni, holott ezek a területi és szezonális korlátozások az állományok helyreállítása szempontjából igen fontos technikai intézkedések;
• a 12–15 méteres hajók mentességet kaphatnak a VMS-berendezés felszerelése és elektronikus nyilatkozatok benyújtása alól, amennyiben 24 óránál rövidebb időt töltenek a tengeren, vagy csak hazai vizeken halásznak. VMS nélkül azonban nehezen ellenőrizhető ezeknek a követelményeknek a teljesülése, kivéve ha – mint jelenleg Olaszországban – a kikötői hatóságok előírják, hogy a hajóknak tájékoztatniuk kell őket a kikötő elhagyásáról és a visszaérkezés időpontjáról;
• az adott halászati erőkifejtési rendszer keretében halászatra jogosult hajókat csak úgy lehet eredményesen ellenőrizni, ha VMS-sel rendelkeznek, kivéve ha elég rövid időn belül benyújtják egyéb bizonyítékaikat (elektronikus vagy papíralapú halászati napló¹⁵, az időt és helyszínt feltüntető értékesítési bizonylat), ami azonban jellemzően nem történik meg (lásd: 5. háttérmagyarázat);
• nem lehet elvégezni a tevékenységek összehasonlító ellenőrzését (azaz a kifogott fajokat és mennyiségeket összevetni a VMS-en keresztül közölt területi adatokkal). Ez hátráltatja a kvótafelhasználás automatikus ellenőrzését is.

32

A VMS nélküli hajók rendszerint 15 méternél rövidebbek. Bár egyenként talán nem fognak ki nagy mennyiségeket, bizonyos halászati területeken jelentős együttes fogási volument érhetnek el, és lényeges hatást gyakorolhatnak egyes fajokra. Ez különösen így van a Földközi-tenger esetében, ahol a hajók többsége 15 méternél rövidebb, és számos állomány állapota kritikus (lásd: 1. ábra).

A teljes kifogható mennyiségek, a kvóták és a halászati erőkifejtési rendszerek irányítása általában megfelelő volt, néha azonban nehéznek bizonyult a technikai védelmi intézkedések nyomon követése

33

Amint a bevezetésben említettük (3. bekezdés és 2. háttérmagyarázat), az Unió halászatierőforrás-gazdálkodása elsősorban az egyes állományokra meghatározott teljes kifogható mennyiségeken (TKM) vagy halászati lehetőségeken alapul, amelyeket az uniós tagállamok nemzeti kvóták, halászati erőkifejtési rendszerek és technikai intézkedések révén osztanak meg egymás között. A II. melléklet további tájékoztatással szolgál arról, hogy a felkeresett tagállamok hogyan hajtották végre a kvótákat és a halászati erőkifejtési rendszereket. A KHP értelmében a tagállamoknak átlátható és objektív kritériumok alapján kell megosztaniuk kvótájukat. E kritériumok figyelembe vehetik a halászat környezetre gyakorolt hatásait (pl. a hajók által alkalmazott halászeszköz vagy technika), a múltbeli szabálykövetést, a helyi gazdasághoz való hozzájárulást és a fogások múltbeli mennyiségét.

34

A tagállamok különböző gyakorlatokat követtek, amelyeket nem osztottak meg teljes mértékben a Bizottsággal. Egyes tagállamok közvetlenül a halászhajóknak ítélték oda a kvótákat, mások a termelői szervezetekre bízták azok szétosztását. Utóbbi esetben a tagállamok számára nem volt mindig világos, hogy e szervezetek milyen kritériumok szerint osztották meg a kvótákat, illetve hogy milyen mennyiségeket ítéltek oda az egyes kedvezményezetteknek. Skóciában és Franciaországban a legtöbb faj esetében ez volt a helyzet. Az átláthatóság hiánya miatt a tagállamok nem feltétlenül vannak tisztában azzal, hogy kik a halászati lehetőségek tényleges kedvezményezettjei, azok milyen halászeszközöket használnak és milyen egyéb jellemzőkkel bírnak, és így nehezen tudják felmérni a környezetre és a helyi gazdaságra gyakorolt eseteges káros hatást, illetve adott esetben meghozni a szükséges korrekciós intézkedéseket. A kvótaelosztás átláthatatlansága fokozza annak kockázatát, hogy egyes gazdasági szereplők mások rovására gazdasági előnyben részesülnek.

35

A tagállamok felelősek annak biztosításáért, hogy a kvóták túllépésére ne kerüljön sor. Ha kimerül egy adott fajra vonatkozóan rendelkezésre álló kvóta, a tagállam köteles felfüggeszteni a halászatot, és erről tájékoztatnia kell a Bizottságot. A Bizottság információcsere-rendszert biztosít a tagállamoknak, amelyben azok az átruházási határértékeken belül kereskedhetnek egymás között kvótáikkal. A Bizottság az év végén összehasonlítja az előirányzatokat (a más tagállamoktól kapott átruházásokat is beleértve) a tagállamok kvótafelhasználásával. Ha valamely faj esetében a kvótafelhasználás meghaladta az előirányzatot, e faj esetében a többletfelhasználást levonják az adott tagállam következő évi kvótájából.

36

Megvizsgáltuk a négy felkeresett tagállam által a kvótafelhasználás monitorozására kialakított rendszert. Megállapítottuk, hogy a kvótafelhasználást a vonatkozó eljárások szerint szorosan figyelemmel kísérték, ami jelentős igazgatási erőfeszítést követelt a tagállamoktól (lásd: II. melléklet). A kvóta alá tartozó fajok esetében ezek az eljárások ellensúlyozzák a fogási adatok általános kezelése terén feltárt hiányosságokat (lásd: 42–71. bekezdés). Összehasonlítottuk a tagállamok által a 2015-ös kvótafelhasználás kapcsán a Bizottságnak tett nyilatkozatokat a tagállamok által szolgáltatott fogási adatokkal (Spanyolország, Olaszország és az Egyesült Királyság esetében az egyedi hajókra vonatkozó adatok). Nem találtunk jelentős eltéréseket.

37

A tagállamok a halászati erőkifejtési rendszerek kapcsán meghatározott határértékek (lásd: 2. háttérmagyarázat) végrehajtása érdekében bizonyos előírt (például a hajójellemzőkre vagy a halászeszközökre vonatkozó) feltételeknek megfelelő hajóknak adtak halászati engedélyt. A halászati tevékenység napokban meghatározott maximális engedélyezett időtartamát az engedéllyel rendelkező hajók összkapacitásának figyelembevételével állapították meg. A halászati erőkifejtés monitorozása érdekében a tagállamok rendszerint manuálisan számították ki a hajók által a tengeren töltött napok számát. Esetenként nehézségekbe ütközött ennek az információnak a megszerzése, ha a hajók nem voltak VMS-berendezéssel felszerelve; ilyenkor a tagállamoknak más információforrások (halászati naplók, értékesítési bizonylatok) alapján kellett meghatározniuk vagy megbecsülniük ezt az időtartamot. A tagállamok eltérő módszereket használtak a tengeren töltött napok számának kiszámítására¹⁶. Több tagállamra alkalmazandó rendszer esetében ez eltéréseket eredményezhet arra nézve, hogy az egyes tagállamok ténylegesen mennyi időt rendelnek a hajók halászati tevékenységéhez, ami pontatlanságokhoz vezethet az összesített erőkifejtés-felhasználás kiszámításában.

38

Jelenleg az uniós és nem uniós vizeken történő uniós halászat tekintetében több mint 30 jogszabály ír elő technikai intézkedéseket a halászat területén (lásd: 2. háttérmagyarázat). A Bizottság 2016 márciusában rendeletjavaslatot terjesztett elő a technikai intézkedésekről, amely a regionalizációra és az egyszerűsítésre helyezte a hangsúlyt¹⁷.

39

A technikai intézkedések különösen a Földközi-tenger esetében fontosak, ahol – az Atlanti-óceánnal ellentétben – a halászati gazdálkodási rendszer nem kvótaalapú, és a halállományok környezeti állapota nem kedvező (lásd: 1. ábra). A Bizottság becslése¹⁸ szerint a földközi-tengeri halállományok mintegy 95%-át túlhalásszák.

40

Úgy találtuk, hogy a Földközi-tengeren alkalmazandó technikai intézkedések nagy száma miatt a halászoknak problémát okoz azok végrehajtása, a felügyelőknek pedig az ellenőrzése¹⁹. Ezt a megkérdezett érdekeltek²⁰ is megerősítették. Ráadásul a Földközi-tengeren működő halászhajók nagy része kisméretű²¹, és ezért mentességet élvezett a hajómegfigyelési rendszer és az elektronikus adatkommunikációs rendszerek alkalmazása alól. Ez szintén korlátozza a flottatevékenység és a fogások ellenőrzésének lehetőségét, és így megnehezíti a halászati gazdálkodást.

41

Megfigyelésünk szerint a halászati szakmai szervezetek – különösen Spanyolországban és Franciaországban – az uniós szabályozási kereten túlmutató technikai és kontrollintézkedéseket (pl. a hatóságok által előírtakon felüli leállások, szigorúbb értékek a legkisebb kifogható méretek tekintetében, kisebb hajókra vonatkozó VMS-követelmények, kiegészítő kölcsönös ellenőrzések) írnak elő tagjaik számára. Ezek az intézkedések jobban igazodtak az adott régiók sajátosságaihoz, ezért a halászok könnyebben meg tudták érteni és alkalmazni tudták azokat. Érdemes lenne a jövőbeni regionális döntéshozatali folyamat kialakítása során is hasznosítani ezt a regionális tudatosságot és elkötelezettséget (lásd: 38. bekezdés).

Az ellenőrzési rendelet értelmében gyűjtött halászati adatok nem voltak sem teljesek, sem megbízhatóak

42

A halászati erőforrások fenntartható kitermelésének biztosítása érdekében meg kell találni az egyensúlyt a meglévő állományszintek és a halászati intenzitás között. A megbízható és teljes körű fogásadatok rendelkezésre állása kulcsfontosságú mind az állományok tudományos értékeléséhez, mind az azok megőrzéséhez vagy helyreállításához szükséges gazdálkodási intézkedések megtervezéséhez. Miután az intézkedéseket jóváhagyták, azokat megfelelően végre is kell hajtani, és ellenőrizni kell a flották tevékenységét.

43

Az ellenőrzési rendelet értelmében a legalább 10 méter hosszú hajóknak be kell nyújtaniuk egy sor dokumentumot, például a halászati naplót, a kirakodási nyilatkozatokat és az előírt küszöbérték feletti értékesítésekről szóló bizonylatokat. A dokumentumokat elektronikus úton (az elektronikus jelentéstételi rendszeren (ERS²²) keresztül) vagy papíralapon lehet benyújtani. Az ellenőrzési rendelet rendelkezéseit és a vizsgált tagállamok által alkalmazott eljárásokat az I. melléklet mutatja be.

44

Az ellenőrzési rendelet előírja a tagállamok számára, hogy összehasonlító ellenőrzések révén bizonyosodjanak meg adataik megfelelő minőségéről. Összehasonlító ellenőrzést a VMS-adatok, a halászati tevékenységre vonatkozó adatok, az értékesítési információk, a halászati engedélyek és jogosítványok adatai és az ellenőrzési jelentésekben szereplő adatok kapcsán kell végezni.

45

A tagállamok által az ellenőrzési rendelet értelmében halászati tevékenységükről szolgáltatott információk (kirakodások, fogások és halászati erőkifejtés) más célokra is felhasználhatók. A tagállamok elsősorban ezen információk révén tehetnek eleget a kirakodásra vonatkozó statisztikai adatok szolgáltatására irányuló jogszabályi kötelezettségüknek²³. A szolgáltatott adatok egyben a közös halászati politikával kapcsolatos tudományos tanácsadás támogatását szolgáló adatgyűjtési keretrendszer (lásd: III. melléklet) céljára is felhasználhatók.

46

A Bizottság rendelkezésére álló fogásadatok megbízhatóságának elemzéséhez a következő forrásokból szerzett adatokat használtuk fel:

• halászati naplók vagy a fogások rögzítésére használt egyenértékű dokumentumok;
• a tényleges kirakodott mennyiséget rögzítő kirakodási nyilatkozatok;
• az első vásárlónak értékesített mennyiséget rögzítő értékesítési bizonylatok.

Az elektronikus nyilatkozatokat nem alkalmazó kisebb hajókra vonatkozó tagállami fogásadatok hiányosak és esetenként hibásak voltak

47

Az eredményes halászati gazdálkodáshoz elengedhetetlen, hogy megbízható és átfogó adatok álljanak rendelkezésre a halászati tevékenységekről. Az adatokat csak akkor lehet uniós szinten konszolidálni és felhasználni, ha azok a tagállamok között összehasonlíthatóak, és ha időben beérkeznek.

48

Az ellenőrzési rendelet nem kötelezi a 10 méternél rövidebb hajókat a fogások és kirakodások bejelentésére. A tagállamoknak figyelemmel kell kísérniük az ilyen hajók tevékenységét annak biztosítása érdekében, hogy azok megfeleljenek a KHP szabályainak: ez történhet mintavételi tervek alapján, vagy e hajókat kötelezni lehet értékesítési bizonylataik vagy havi rendszerességű fogási nyilatkozataik benyújtására. A tagállamok ezenfelül halászati napló vezetésére kötelezhetik a hajó kapitányát.

49

Megfigyeléseink szerint Franciaország és Skócia a 10 méternél rövidebb hajók számára is előírta egy egyszerűsített formátumú halászati napló vezetését. Spanyolországban az összes értékesítés kötelezően árverési központon keresztül történik, és rendelkezésre állnak az értékesítési bizonylatok.

50

Olaszország nem gyűjtötte sem a fogási, sem a kirakodási adatokat a 10 méternél rövidebb hajók esetében. E hajók ráadásul – az ellenőrzési rendelettel összhangban (lásd: I. melléklet) – közvetlenül is értékesíthették a fogásokat a fogyasztóknak, és nem kellett nyilatkozatot benyújtaniuk az értékesítésekről. Az ellenőrzési rendelet előírásaival ellentétben azonban Olaszország nem végzett mintavételi terven alapuló adatgyűjtést e hajóosztály halászati tevékenységére vonatkozóan, hanem más célokra²⁴, eltérő gyűjtési módszerrel és az ellenőrzési rendeletétől eltérő célra gyűjtött adatokat használt fel ehhez, amelyek nem alapultak kockázatelemzésen, és csak a halászati tevékenység lezajlása után több hónappal érkeztek be.

51

A felkeresett tagállamokban²⁵ adatnyilatkozataikat papíralapon, illetve elektronikus úton benyújtó hajók arányát a 6. ábra mutatja be. Eszerint viszonylag kevés hajó használ elektronikus nyilatkozatokat. Spanyolországban és Olaszországban a legtöbb 12–15 méter hosszú hajó (85%, illetve 90%) mentességet élvezett az elektronikus nyilatkozat benyújtása alól.

52

A papíralapú nyilatkozatok természetüknél fogva növelik annak kockázatát, hogy hibás adatok kerülnek a tagállamok fogási adatbázisaiba. Ezért egy, a papíralapú fogási és kirakodási nyilatkozatokból vett mintát összehasonlítottunk a tagállamok fogási adatbázisaiban szereplő információkkal. Ellenőriztük azt is, hogy a hajók aktív státuszúként vannak-e feltüntetve a flottanyilvántartásban.

53

Az ellenőrzés eredménye szerint az információk hiányosak voltak, adatátírási hibákat is találtunk, és egyes esetekben a flottanyilvántartás szerint inaktív hajókhoz is rögzítettek fogásokat. A feltárt hiányosságokat az 5. háttérmagyarázat részletezi.

54

A fogási adatok fontos információforrást jelentenek a tudományos elemzések és tanácsadás számára²⁷, valamint a halállományokra nehezedő nyomás becsléséhez. Ezeknek az információknak a megbízhatóságát azonban gyengíti, hogy a 10 méternél rövidebb hajók esetében hiányosak a fogási adatok, és hogy nem zökkenőmentes a papíralapú fogási nyilatkozatok feldolgozása. Maga a Bizottság is hangsúlyozta²⁸ a pontos fogási adatok rendelkezésre állásának fontosságát, és jelentős problémának minősítette, hogy a fogási adatok bejelentésére irányuló kötelezettség hatályán kívüli kisméretű hajók esetében nem állnak rendelkezésre ezek az információk.

Az értékesítési adatok nem voltak elég átfogóak, és nem voltak kellőképpen összhangban a kirakodási nyilatkozatokkal

55

Az ellenőrzési rendelet arra kötelezi a tagállamokat, hogy végezzék el a halászati tevékenységre vonatkozó információk (például a fogási és kirakodási adatok vagy az értékesítési bizonylatok) összehasonlító ellenőrzését. Ez az intézkedés elméletileg javítja a fogási adatok megbízhatóságát.

56

Egy hajómintán elvégeztük a kirakodási nyilatkozatok és az értékesítési bizonylatok összehasonlító ellenőrzését (lásd: 11. lábjegyzet). Megállapítottuk, hogy az értékesítési bizonylatok nem álltak mindig rendelkezésre, és hogy jelentős és indokolatlan eltérés mutatkozott a kirakodási nyilatkozatok és az eladottként rögzített mennyiségek között. Tekintettel arra, hogy a tagállamok a későbbiekben az adatok validálására is felhasználják ezeket az információkat, úgy véljük, hogy a mintánkban feltárt eltérések nagyságrendje indokolná a helyzet javítására irányuló intézkedések meghozatalát. A részleteket a 6. háttérmagyarázat mutatja be.

A tagállamok közötti információmegosztási rendszer nem volt eredményes

57

Az ellenőrzési rendelet a tagállamok közti információmegosztásról is rendelkezik, amire azoknak a gyakori eseteknek a kezeléséhez van szükség, amikor a hajók nem saját tagállamuk vizein fognak vagy rakodnak ki halat, illetve értékesítik fogásaikat. A Bizottság online platformot biztosított a tagállamoknak az információcseréhez, azonban nem kíséri azt figyelemmel.

58

A vizsgált tagállamokban elvégeztük az egy adott tagállam hajóitól származó kirakodási adatoknak és a többi ellenőrzött tagállam kapcsolódó adatainak összehasonlító ellenőrzését. Megállapítottuk, hogy Franciaország spanyol hajók által az Egyesült Királyságban kirakodott és Franciaországban értékesített fogásokat is tévesen Franciaországban kirakodott fogásként jelentett be. Észrevettük továbbá, hogy Olaszország egyetlen, 2015-ben spanyol hajók által olasz kikötőkben kirakodott fogást sem jelentett be ilyenként. Spanyolország pedig továbbította a halászhajóival kapcsolatos kirakodási értesítőket Olaszországnak, így ez utóbbinak tudnia kellett volna a spanyol hajók által kirakodott fogásokról.

59

A Bizottság tisztában van azzal, hogy a tagállamok információcsere-rendszerei nem megbízhatóak, és hogy előfordulnak ilyen típusú információátadási hibák. Megállapította azt is, hogy a tagállamok adattárolási és -átviteli rendszereinek kialakítása gyakran túl összetett, és a különböző tagállamok informatikai rendszerei sok esetben nem kompatibilisek egymással.

60

A skót felügyeleti hatóságok egy eltérő online dokumentummegosztási rendszert használtak a más tagállamok lobogója alatt közlekedő hajók által a skót kikötőkben kirakodott fogások szállítási dokumentumainak rendelkezésre bocsátására. Ha a fogásokat kiviszik Skóciából, a célország e rendszer segítségével szükség esetén ellenőrizni tudta az árut szállító kamionokat, és össze tudta vetni az információkat az egyéb adatokkal. Ez utóbbi eset – bár az együttműködés ígéretes példája – arra enged következtetni, hogy eredményesebben is működhetne a meglévő platformokon keresztüli adat- és információcsere.

Hiányosságokat tapasztaltunk az adatellenőrző rendszerekben és folyamatokban

61

Miután ellenőrizték, hogy a szükséges adatokat az ellenőrzési rendeletnek megfelelően rögzítették, a tagállamoknak létre kell hozniuk saját adatvalidációs rendszerüket a következetlenségek, hibák és hiányzó adatok kimutatására.

62

Megvizsgáltuk, hogy a felkeresett tagállamok megfelelő validációs rendszert működtettek-e. A validálással kapcsolatos legjellemzőbb hiányosságok a validációs algoritmusok megbízhatatlanságára, valamint a különböző információforrások és adatbázisok közötti összehasonlító ellenőrzések hiányára vezethetők vissza. Ezeket a 7. háttérmagyarázat szemlélteti.

63

Az ellenőrzési rendelet követelményein túlmenően a felkeresett tagállamok közül többen kiegészítő adatellenőrzéseket is végeztek az adatok minőségének javítása érdekében:

1. megbizonyosodtak róla, hogy az adott azonosítójú hajó aktív státuszúként szerepel-e a nyilvántartásban. Olaszországban ellenőrzésünk szerint nem végeztek ilyen összevetést, és találtunk is olyan eseteket, hogy a flottanyilvántartásban már nem szereplő hajók jelentettek be fogásokat (lásd: 5. háttérmagyarázat);
2. ellenőrizték, hogy a fogási és kirakodási nyilatkozatok feltüntetik-e a halászterületet. Olaszországban – a felkeresettek közül az egyetlen olyan tagállamban, ahol nem végeztek ilyen ellenőrzést – megállapításunk szerint 2015-ben összesen 50 576 tonna hal kirakodását és 2774 tonna hal kifogását jelentették be a halászterület megjelölése nélkül;
3. ellenőrizték a fogási és a kirakodási nyilatkozat közötti maximális engedélyezett eltérés (fajonként 10%)²⁹ betartását. Az ellenőrzés során felkeresett négy tagállam közül egyedül Skócia hozott létre ilyen automatikus összehasonlítási rendszert.

64

A tagállamok erőfeszítései ellenére az ellenőrzés idején a felkeresett négy tagállam közül három nem felelt meg az összes előírásnak. Franciaországnak és Olaszországnak különösen sok még a tennivalója e téren.

A Bizottság nem kapott átfogó validált adatkészleteket a tagállamoktól

65

Az ellenőrzési rendelet előírja a flottával rendelkező tagállamok számára, hogy a következő hónap 15-éig elektronikus úton nyújtsák be a Bizottságnak a TKM vagy kvóta hatálya alá tartozó állományokra vagy állománycsoportokra lebontott összesített fogási adatokat. A tagállamoknak továbbá negyedévente tájékoztatniuk kell a Bizottságot azon állományok összesített mennyiségéről, amelyekről nem küld adatot havi rendszerességgel. Ezek az információk jelentik a Bizottság legfőbb adatforrását a kvóták felhasználása és az uniós flotta halászati tevékenysége tekintetében. A Bizottság továbbítja ezeket az adatokat a regionális halászati gazdálkodási szervezeteknek. Ezért fontos, hogy az adatok megbízhatóak legyenek, mert csak így biztosítható a megalapozott halászati gazdálkodási döntéshozatal.

66

A tagállamok az Unió számára halászati statisztikai adatokat gyűjtő Eurostatnak is bejelentik fogási információikat.

67

Összehasonlítottuk a négy felkeresett országra vonatkozóan a Bizottság (DG MARE és Eurostat) rendelkezésére álló összesített fogásadatokat a közvetlenül a tagállami hatóságoktól kapott adatokkal. Jelentős eltéréseket találtunk: ezeket az 1. táblázat mutatja be.

1. táblázat

A tagállamok, a DG MARE és az Eurostat adatai közötti eltérések

Fogások tagállamonként (1000 tonna)	Az adatok forrása	2013	2014	2015
Spanyolország	Tagállami adatok	878	910	870
	DG MARE	483	942	926
	Eurostat	904	1 237	902
	DG MARE vs tagállam	-45%	3%	6%
	DG MARE vs EUROSTAT	-47%	-24%	3%
Franciaország	Tagállami adatok	542	537	477
	DG MARE	574	536	436
	Eurostat	529	544	497
	DG MARE vs tagállam	6%	0%	-8%
	DG MARE vs EUROSTAT	9%	-1%	-12%
Olaszország	Tagállami adatok	76	76	80
	DG MARE	38	28	23
	Eurostat	173	177	191
	DG MARE vs tagállam	-50%	-63%	-72%
	DG MARE vs EUROSTAT	-78%	-84%	-88%
Egyesült Királyság	Tagállami adatok	628	759	708
	DG MARE	911	752	707
	Eurostat	618	752	702
	DG MARE vs tagállam	45%	-1%	0%
	DG MARE vs EUROSTAT	47%	0%	1%

Forrás: a tagállamok, a DG MARE és az Eurostat.

68

E különbségek hátterében sokféle ok áll, köztük az egyes flottaszegmensekre vagy állományokra vonatkozó hiányos információk, a tagállamok adat-felülvizsgálatai és a megkettőzött adatok (lásd: 8. háttérmagyarázat).

69

Míg a DG MARE és az Eurostat összesített adatai közötti eltérések kismértékben csökkentek, a DG MARE által egy fajmintán végzett teszt eredménye szerint egyes fajok tekintetében továbbra is jelentős különbségek állnak fenn. Mivel az értékek az egyes fajok esetében magasabbak vagy alacsonyabbak lehetnek, az adatok nem nyújtanak pontos képet az összesített adatok alakulásáról. A két szolgálat közös munkacsoportot hozott létre az adatminőség javítására és az eltérések kiigazítására.

70

Az eltérések mértéke összességében akkora, hogy megkérdőjelezi a Bizottság rendelkezésére álló fogási adatok megbízhatóságát, teljességét és összehasonlíthatóságát. Ráadásul a tudományos szakvéleményekhez és a halászati gazdálkodással kapcsolatos döntéshozatalhoz inputot biztosító adatgyűjtési keretrendszer is ugyanezeket az adatokat használja. Az adatok megbízhatatlansága ezért megnehezíti a halászati gazdálkodást és (például a TKM, a kvóták és a halászati erőkifejtés szabályozása, illetve a technikai intézkedések kapcsán) magában hordozza a helytelen döntéshozatal kockázatát.

71

Ráadásul az ellenőrzési rendelet előírja ugyan a tagállamok számára, hogy nyújtsák be az állományokra lebontott összesített fogási adatokat, azonban nem kötelezi a tagállamokat azok halászterület, hajóméret és halászeszköz szerinti lebontására, ami beszűkíti a fogási adatok részletes elemzésének (például az egy flottaszegmens által egy adott állományra gyakorolt hatás meghatározásának) lehetőségét.

A helyszíni ellenőrzési rendszer működött ugyan, de a szankciók kiszabása nem volt zökkenőmentes, ami csökkentette a végrehajtás eredményességét

72

Az eredményes helyszíni ellenőrzési rendszer kulcsszerepet játszik a halászflották fenntartható tevékenységének és az ágazat jövőjének hosszú távú biztosításában. A rendszernek a halászati ágazat összes szereplője esetében ellenőriznie kell a rájuk vonatkozó halászati gazdálkodási szabályok (például a VMS működése, a nyilatkozatok benyújtása, a halászeszközök megfelelősége, a halak mérete stb.) betartását, és szabálytalanság esetén szankciókat kell kiszabnia. A tagállamok felelősek a szükséges struktúrák létrehozásáért, valamint az ellenőrzésekhez és a szankciók végrehajtásához szükséges finanszírozás, felszerelés és személyzet biztosításáért. E feladatok végzése során az ellenőrzési rendelet értelmében figyelembe kell venni a megkülönböztetésmentesség elvét, valamint az ágazatok, a hajók és a személyek közötti versenytorzítás tilalmának elvét. Ezek az elvek különösen a halászati tevékenység határokon átnyúló jellege miatt lényegesek, vagyis azért, mert a hajók gyakran más tagállamok vizein halásznak.

A tagállamok általában jól tervezték meg a helyszíni ellenőrzéseket, de az ellenőrzési jelentéseket még inkább egységesíteni kell, és javítani kell rögzítésüket

73

Ahhoz, hogy a helyszíni ellenőrzési rendszer jól működjön³⁰, a tagállamoknak rendelkezniük kell a megfelelő struktúrákkal, és kockázatelemzést kell végezniük a különböző flották, tevékenységek és szereplők kockázati szintjének felmérésére. Az azonosított kockázatok alapján éves ellenőrzési tervet kell készíteniük, és ahhoz kellő finanszírozást, felszerelést és munkaerőt kell hozzárendelniük. A tagállamoknak elektronikus adatbázist kell létrehozniuk a tervek végrehajtásának nyomon követésére, majd elemezniük és hasznosítaniuk kell az ellenőrzési eredményeket. Az adatbázist folyamatosan frissíteni kell, és rögzíteni kell benne a munkatársaik által létrehozott összes vizsgálati és felügyeleti jelentést. Egy másik tagállam lobogója alatt közlekedő halászhajó ellenőrzése esetén a vizsgálati jelentés egy példányát haladéktalanul meg kell küldeni az érintett tagállamnak, ha a vizsgálat során szabálysértésre derül fény.

Az ellenőrzések megtervezése rendszerint megfelelő volt

74

Áttekintettük, hogy az ellenőrzött tagállamok³¹ hogyan szervezték meg a helyszíni ellenőrzéseket, és megvizsgáltuk a kockázatelemzések elvégzésére, illetve a vizsgálati tervek kidolgozására és végrehajtására vonatkozó eljárásokat. A felkeresett tagállamok helyszíni ellenőrzésekkel kapcsolatos szervezési intézkedéseit a IV. melléklet ismerteti.

75

Az ellenőrzés során megállapítottuk, hogy mind a négy felkeresett tagállam végrehajtott kockázatelemzést, és – Franciaország kivételével – nemzeti szinten koordinálta azt, figyelembe véve mind a tagállami, mind a helyi szintű kockázatokat. A kockázatelemzések nyomán vizsgálati tervet dolgoztak ki. Franciaországban a közigazgatási folyamatok bonyolultsága ellehetetlenítette az állami, regionális és helyi szintek közötti koordinációt.

76

Megállapítottuk, hogy a vizsgálati tervek tagállami végrehajtása nem volt mindig zökkenőmentes. Franciaországban és Spanyolországban az ellenőrzési prioritásokat nem a forrásokat biztosító hatóság írta elő. Franciaországban néha nem volt teljes az összhang a kiosztott feladatok és a hozzájuk rendelt források között, ezért az ellenőrző csoportok nem tudták megvizsgálni az ellenőrizni tervezett összes kirakodást, és az elmúlt években csökkent a vizsgálatok száma. A tagállami hatóságok szerint a halászati ellenőrzések prioritási pozícióját külső tényezők is befolyásolhatták (például a migrációs válság során tengerészeti erőforrások felhasználására volt szükség a Földközi-tengeren).

77

A tagállamok különféle informatikai eszközökkel és adatbázisokkal látták el az ellenőröket, hogy könnyebben elvégezhessék munkájukat és benyújthassák annak eredményeit. Ezek az információk azonban csak Spanyolországban és egy francia megyében álltak a helyszínen az ellenőrök rendelkezésére (például mobil terminálokon keresztül), minden egyéb esetben az ellenőrök kénytelenek voltak az FMC-t felhívni és onnan lekérni a szükséges adatokat. Ez különösen akkor jelent problémát, amikor az ellenőrzést nem lehet előre megtervezni, hanem a kikötőbe érkezéskor eseti alapon kell elvégezni azt. Ilyen esetekben az információkhoz való gyors hozzáférésnek köszönhetően eredményesebben lehetne kiválasztani a vizsgálandó hajókat. Ráadásul ha az ellenőrzés során nem rendelkeznek valós idejű hozzáféréssel az információkhoz, az ellenőrök nem tudják összevetni a hajónak a fedélzeten található dokumentumok szerinti azonosságát, engedélyeit és jellemzőit az adatbázisokkal. Így nehezebb kiszűrni az adatbázisokban szereplő hibákat (amelyeket például ellenőrzésünk során mi is feltártunk – lásd: 4. háttérmagyarázat) és a hajójellemzők engedély nélküli módosítását. Néhány franciaországi kikötői hivatalban az ellenőrök még saját irodájukból is igen nehezen érték el az informatikai alkalmazásokat, így nem tudtak eredményesen felkészülni az ellenőrzésekre.

Az ellenőrzési gyakorlatok további egységesítésre szorulnak

78

Ha biztosítani akarják a halászati ágazat szereplőivel szembeni tisztességes bánásmódot és azt, hogy a halászati helyszíni ellenőrzések hatékonyan tudják vizsgálni a szabálykövetést, a tagállami hatóságoknak egyformán, standardizált eljárás szerint kell végezniük ellenőrzéseiket, és megfelelő vizsgálati jegyzőkönyveket és kézikönyveket kell kidolgozniuk. Megvizsgáltuk, hogy a felkeresett tagállamok hogyan végezték a kirakodásra irányuló helyszíni ellenőrzéseiket. Az ellenőrzések a tagállamok szintjén egységes jelentéssablont (Olaszország és Franciaország), illetve helyszíni ellenőrzési kézikönyvet és sablont (Spanyolország és Skócia) használtak, kivéve Franciaország földközi-tengeri régióját, ahol az ellenőrök eltérő ellenőrzőlistákat vagy semmilyen listát nem használtak a vizsgálatok során. A kialakított standardizációs eszközök megfelelő keretet biztosítottak az ellenőrzési tevékenységek során alkalmazandó megkülönböztetésmentességi elv betartatásához, de ezeket az eszközöket nem minden esetben használták.

79

Az Európai Halászati Ellenőrző Hivatal (EFCA) felelős az ellenőrzési tevékenységek tagállamok közti operatív koordinációjáért. A hivatal elsősorban úgynevezett regionális közös alkalmazási tervek (JDP)³² formájában nyújt segítséget a tagállamoknak és a Bizottságnak. Megfigyeltük, hogy a kékúszójú tonhalra és a kardhalra irányuló földközi-tengeri közös alkalmazási terv esetében igen átfogó ellenőrzőlisták álltak a kirakodások vizsgálatát végző ellenőrök rendelkezésére. Ezek használata azonban nem kötelező: Olaszországban és Franciaországban inkább csak pedagógiai támogatási eszköznek tekintik és a tagállami helyszíni ellenőrzések során a gyakorlatban nem használják őket, pedig alkalmasak lennének az ellenőrzési módszerek egységesítésére.

Nem minden ellenőrzés került rögzítésre a tagállami adatbázisban

80

Az ellenőrzési rendelet értelmében a tagállamoknak elektronikus adatbázist kell vezetniük a halászathoz kapcsolódó összes helyszíni ellenőrzési és felügyeleti tevékenységről³³ (többek közt a szállításhoz és a piachoz kapcsolódó vizsgálatokról is). Az ilyen adatbázisok – ha megfelelően karbantartják őket – hatásos eszközt jelenthetnek az ellenőrzések optimális megtervezéséhez, végrehajtásához és a kapcsolódó beszámoláshoz. Megállapításunk szerint azonban – amint a 9. háttérmagyarázat kifejti – a helyszíni ellenőrzési adatbázisok nem mindig működtek teljes körűen, és nem foglalták magukban módszeresen a halászati tevékenységekben érintett összes hatóság ellenőrzéseiről (például a szállításban vagy az első értékesítésben részt vevő szereplőkre irányuló, nemzeti és/vagy regionális szintű ellenőrzések) szóló jelentéseket.

A kiszabott szankciók nem voltak minden esetben visszatartó erejűek, arányosak és eredményesek

81

A helyszíni ellenőrzések csak úgy lehetnek eredményesek és úgy szoríthatják vissza a KHP szabályainak megsértését, ha szükség esetén szankciókat vonnak maguk után. A tagállamok által előírt szankcióknak visszatartó erejűnek, arányosnak és hatékonynak kell lenniük³⁴, és figyelembe kell venniük a szabálysértés súlyosságát és az általa nyújtott potenciális gazdasági előnyöket.

82

Annak biztosítása érdekében, hogy a gazdasági szereplők azonos bánásmódban részesüljenek attól függetlenül, hogy mely tagállam vizein került sor a szabálysértésre, ugyanakkor a tagállamok az arányosság elvével összhangban ne veszítsék el jogukat arra, hogy saját szankciórendszert alkalmazzanak, az ellenőrzési rendelet a hajó jogosítványára vagy kapitányára alkalmazható pontrendszert ír elő a súlyos szabálysértések esetére. A pontrendszer 2012. január 1-je óta alkalmazandó. Ha a teljes pontszám elér vagy meghalad egy adott értéket, a halászati jogosítványt fel kell függeszteni vagy állandó hatállyal be kell vonni.

Az alkalmazott szankciók nem mindig akadályozták meg a szabálysértések ismételt elkövetését

83

Amint a 2. táblázatból kitűnik, a tagállamok különböző szankciórendszereket használtak a KHP szabályainak megsértése esetén.

2. táblázat

A tagállamok büntetőrendszere

Tagállam	Szankció típusa
Spanyolország	Közigazgatási eljárást alkalmaztak. A kiszabott bírság összegét a szabálysértés kategóriája határozta meg a környezeti hatás, a visszaesés és a súlyosság függvényében. A fogás értéke hozzáadódhatott a bírság összegéhez. Pontrendszert csak részben használtak.
Franciaország	Közigazgatási és büntetőeljárást alkalmaztak az ellenőrző hatóság belátása szerint. Tagállami szinten nem állt rendelkezésre információ az alkalmazott büntetőjogi szankciókról. Noha a tagállami jogszabályok a szabálysértésből eredő gazdasági előnnyel arányos, rögzített összegű bírságokról rendelkeznek, a gyakorlatban az egyes hatóságok ezeket figyelmen kívül hagyva maguk határozták meg a szankciókat. Pontrendszert nem használtak.
Olaszország	Az ellenőrző hatóságok közigazgatási és büntetőeljárást alkalmaztak. A bírság összegét a hatóság állapította meg a jogszabályban előírt határidőn belül. Néhány eset kivételével nem találtunk összefüggést a szankciók és a gazdasági előny között. A gyors ügyintézés érdekében a hatóságok választási lehetőséget biztosítottak a bírság minimumösszege kétszeresének, az adott szabálysértési kategória maximális összege egyharmadának, illetve egy bíró által megállapított összegnek a megfizetése között. Súlyos szabálysértések esetében pontrendszert alkalmaztak.
Egyesült Királyság (Skócia)	Közigazgatási és büntetőeljárást is alkalmaztak. Pénzbírságot ritkán szabtak ki, és gyakrabban alkalmaztak megelőző intézkedéseket, mint tényleges szankciókat. Ha mégis sor került pénzbírság kiszabására, annak összegéről a hatóságok határoztak a tagállami jogszabályban előírt határidőn belül, figyelembe véve a gazdasági előnyt. Pontrendszert csak korlátozottan használtak (nem következetesen és nem minden súlyos szabálysértés esetében).

Forrás: Jogszabályok, helyben kapott információk, szabálysértési és büntetés-nyilvántartási adatbázisok.

84

Megállapítottuk, hogy Spanyolországban – a követelményekkel összhangban – módszeresen a szabálysértésből eredő gazdasági előnyt figyelembe véve szabták ki a szankciókat. Skóciában szintén módszeresen alkalmazták ezt a szabályt abban a kevés esetben, amikor pénzbírság kiszabására került sor. Olaszországban³⁵ és Franciaországban a jogszabályok ugyan egyes esetekben előírták ezeket a követelményeket, a gyakorlatban általában nem alkalmazták azokat.

85

A szankciók visszatartó erejének értékelése érdekében elemeztük a felkeresett tagállamokban kiszabott szankciók jegyzékét, és megvizsgáltuk, hogy hány hajó követett el ismételten bírsággal sújtott szabálysértést. A több mint öt alkalommal szabálysértést elkövetett hajók számát a 3. táblázat ismerteti.

3. táblázat

Flotta, helyszíni ellenőrzések, szabálysértések és azok ismétlődése a felkeresett tagállamokban (2013–2015)

Tagállam	Teljes flotta (2015.12.31.)	A tengeren és a kirakodások során végzett ellenőrzések száma összesen	A szabálysértést megállapító ellenőrzések száma összesen	A szabálysértést megállapító ellenőrzések aránya	Három éven belül több mint 5 szabálysértést elkövetett hajók száma összesen	Több mint 5 szabálysértést elkövetett hajók aránya
Spanyolország	9 396	23 146	4 703	20%	25	0%
Franciaország1	6 910	39 515	1 585	4%	43	1%
Olaszország2	12 316	18 038	3 536	20%	72	1%
Egyesült Királyság (Skócia3)	2 015	16 990	5 150	30%	169	8%

1 A Franciaországra vonatkozó adatok mind a számos illetékes hatóság, mind a forgalombahozatali csatorna által végzett ellenőrzéseket tartalmazzák. 2014-re és 2015-re vonatkozóan csak részleges adatokkal rendelkezünk (lásd: 9. háttérmagyarázat).

2 Olaszországban a helyszíni ellenőrzésekért felelős hatóságok illetékesek az első értékesítés utáni ellenőrzések elvégzése terén is, és az ellenőrzési rendelet hatályán kívül eső egyéb felelősségi körökkel is rendelkeztek.

3 Az egyesült királysági flotta teljes létszáma 6232 hajó volt, ebből a Marine Scotland statisztikái szerint 2015 végén 2015 hajó közlekedett Skócia lobogója alatt.

Forrás: A tagállamoktól kapott információk.

86

Spanyolországban a teljes flotta arányában elhanyagolható volt a 2013 és 2015 között több mint öt szabálysértést elkövetett hajók száma. Ez azzal magyarázható, hogy a jogszabályok szerint a bírságok összege kétszeresére nőhet, ha a kapitány 18 hónapon belül másodszor is elköveti ugyanazt a szabálysértést, illetve ha három éven belül bármiféle második szabálysértésre kerül sor.

87

A több mint öt szabálysértést elkövetett hajók aránya Skóciában volt messze a legmagasabb: 2013 és 2015 között itt 169 hajózási vállalkozót érintett ez a probléma. Bár a bírság összege ismételt szabálysértés esetén Skóciában is megduplázódik, csak igen kevés esetben róttak ki ilyen bírságot. Az alkalmazott szankció a gyakorlatban elsősorban felszólító levelekre és szóbeli vagy írásbeli figyelmeztetésekre korlátozódott. Még súlyos szabálysértések (például a már lezárt halászati területen való halászás) esetén is csak ilyen „puha” intézkedéseket alkalmaztak, amelyek a jelek szerint nem voltak alkalmasak az ismételt elkövetés megelőzésére. Noha Skóciában a helyszíni ellenőrzésekre fordított erőfeszítés és azok hatóköre nagyobb volt, mint a többi tagállamban, az ismétlődések aránya mégis magasabb volt, mint azokban, ami arra mutat, hogy a szankciók nem voltak eléggé visszatartó erejűek.

88

Olaszországban a KHP hatályán kívül eső hajózási törvénykönyv (a hajók megjelölése, a legénységre vonatkozó szabályok) megsértése terén fordult elő a legtöbb ismétlődő szabálysértés. Franciaországban a számvevők nem kaptak átfogó képet az összes szankcióról, mivel a tengerügyi hivatalok (a megyei föld- és tengerügyi hivatalok, az interregionális tengerügyi hivatal és a tengeri halászati és akvakultúra-hivatal) nem rendelkeztek információkkal a büntetőjogi eljárás keretében, bírósági úton végrehajtott szankciókról. Az elemzés ezért nem teljes körű.

A pontrendszert nem alkalmazták következetesen

89

Megállapítottuk, hogy Olaszországban megfelelően alkalmazták az ellenőrzési rendelet³⁶ értelmében súlyos szabálysértések esetén alkalmazandó pontrendszert; Spanyolországban azonban csak részben, Skóciában következetlenül, Franciaországban pedig egyáltalán nem alkalmazták azt. További részletek a 10. háttérmagyarázatban olvashatók.

90

Mivel a tagállamok nem alkalmazták következetesen a pontrendszert, nem biztosítottak egyenlő versenyfeltételeket a halászati ágazat szereplői számára. Előfordulhatott, hogy a különböző tagállamokban vagy egyazon tagállam különböző régióiban ugyanazt a súlyos szabálysértést elkövető uniós gazdasági szereplők egyes helyeken nem kaptak büntetőpontot.

91

Ha a szabálysértésre egy másik tagállam vizein kerül sor, a lobogó szerinti tagállam felelős a pontrendszer alkalmazásáért. A tagállamok a szabálysértésekkel kapcsolatos adatcserét folytatnak. Jelenleg ugyanakkor nem létezik egységes európai nyilvántartás a szabálysértések és szankciók rögzítésére, pedig egy ilyen adatbázis segítségével jobban nyomon lehetne követni a kirótt büntetőpontokat, továbbá az hatékonyabb kockázatelemzést tenne lehetővé és fokozná a tagállamok közötti átláthatóságot.

92

Az EFCA elektronikus felügyeleti jelentéstételi rendszert (EIR) dolgozott ki, és felajánlotta, hogy a tagállamok azt nemzeti adatbázisként használhatják az ellenőrzési jelentéseikhez. Ezen eszköz segítségével a tagállamok megoszthatnák egymás között az ellenőrzési eredményeiket és a kiszabott büntetőpontokat.

Következtetések

93

A közös halászati politika értelmében a tagállamoknak eredményes kontrollrendszert kell működtetniük a halállományok és a halászati ágazat hosszú távú fenntarthatóságának biztosítására. A halászati kontrollokra vonatkozó uniós keretrendszert utoljára 2009-ben vizsgálta felül egy tanácsi rendelet, hogy orvosolja az akkor ismert – a 7/2007. sz. számvevőszéki különjelentésben feltárt – hiányosságokat. A rendelet meghatározza a halászati tevékenységek, a halászati gazdálkodási intézkedések, az adatkövetelmények, valamint a helyszíni ellenőrzések és a szankciók kontrolljára vonatkozó elveket és szabályokat.

94

Megvizsgáltuk, hogy az Unió eredményes rendszerrel rendelkezik-e a halászati kontrollok terén: ehhez áttekintettük az uniós halászati ellenőrzési rendelet főbb követelményeit és azok tagállami végrehajtását. Elemeztük, hogy a tagállamok hogyan ellenőrzik a flottakapacitás egyes összetevőit (bruttó tonnatartalom és motorteljesítmény), valamint hogy naprakészen tartják-e flottanyilvántartásukat, megfelelően hajtják-e végre a halászati gazdálkodási intézkedéseket, a halászati gazdálkodáshoz szükséges adatok teljes körűek és megbízhatóak-e, és hogy megfelelően tervezik-e meg, hajtják-e végre és alkalmazzák-e a helyszíni ellenőrzéseket és a szankciórendszereket.

95

2007-es ellenőrzésünk és az ellenőrzési rendelet reformja óta a tagállamok és a Bizottság több területen is javulást ért el. Ennek ellenére úgy találtuk, hogy a legtöbb ellenőrzött területen tapasztalt jelentős hiányosságok miatt az Unió halászati kontrollrendszere még nem kellőképpen eredményes ahhoz, hogy elő tudja segíteni a KHP sikerre vitelét. A tagállamok még nem hajtották végre maradéktalanul az uniós halászati ellenőrzési rendeletet, és a rendelet egyes rendelkezéseit módosítani kellene ahhoz, hogy a tagállamok eredményesen ellenőrizni tudják a halászati tevékenységeket.

96

A felkeresett tagállamok nem ellenőrizték kellőképpen flottakapacitás-adataik (bruttó tonnatartalom és motorteljesítmény) helytállóságát. Noha az ellenőrzési rendelet kifejezetten előír egy eljárást a motorteljesítmény dokumentumalapú és fizikai ellenőrzésére, a bruttó tonnatartalom tekintetében nem tartalmaz hasonló rendelkezést. Megállapítottuk, hogy a felkeresett tagállamok nem ellenőrzik ténylegesen halászhajóik tonnatartalmát, sőt kettő még a motorteljesítmény előírt ellenőrzését sem végezte el. Amennyiben a tagállamok végrehajtották ezeket az ellenőrzéseket, rendszerint találtak eltéréseket a tényleges és a nyilvántartott motorteljesítmény között. Ez arra mutat, hogy valóban szükség van az ilyen ellenőrzésekre, különösen mivel néhány tagállam flottája megközelíti a flottakapacitás engedélyezett felső értékét (14–20. bekezdés). Az ellenőrzés során a flottanyilvántartásban és a mögöttes dokumentumokban szereplő hajóadatok között is jelentős számú esetben tártunk fel eltéréseket (21–24. bekezdés).

1. ajánlás. A halászflottákra vonatkozó információk megbízhatóságának javítása

A halászati kapacitásra vonatkozó információk pontosságának javítása érdekében a tagállamok 2018-ig

1. vezessenek be eljárásokat a nemzeti flottanyilvántartásaikban rögzített információk helytállóságának ellenőrzésére.

Az ellenőrzési rendelet esetleges jövőbeni módosításának előkészületeként és a halászati kapacitásra vonatkozó információk pontosságának javítása érdekében javasoljuk, hogy a Bizottság jogalkotási javaslataiban

1. határozzon meg részletes szabályokat a halászati kapacitás kiszámításához használt mindkét mutató – mind a bruttó tonnatartalom (BT), mind a motorteljesítmény (kW) – rendszeres dokumentumalapú és helyszíni ellenőrzésére.

97

A tagállamok kötelesek végrehajtani a nemzeti, uniós és nemzetközi jogban előírt halászati gazdálkodási intézkedéseket (25. és 26. bekezdés). A halászati tevékenységek monitoringja és kontrollja kulcsszerepet játszik a halászati területek fenntarthatóságának biztosításában. Megállapítottuk, hogy a tagállamok műholdas követési technológiát alkalmazó hajómegfigyelési rendszerei (VMS) hasznos információkkal támogatták ezt a tevékenységet, és hogy a tagállamok összességében megfelelően hajtották végre a halászati gazdálkodási intézkedéseket. Az ellenőrzési rendelet szabályainak alkalmazása miatt azonban az uniós flotta 89%-a nem tartozik a VMS megfigyelési hatókörébe, ami hátráltatja az eredményes halászati gazdálkodást (25–32. bekezdés).

98

A felkeresett tagállamok jelentős forrásokat ruháztak be saját halászati kvótájuk felhasználásának igazgatásába, és jó eredményeket értek el ezen a területen. Amennyiben azonban a tagállam termelői szervezeteket bízott meg a kvótaelosztás igazgatásával, nem mindig volt tisztában azzal, hogy milyen kritériumok alapján osztották fel azokat a kedvezményezettek között. Az átláthatóság hiánya miatt a tagállamok nem feltétlenül vannak tisztában azzal, hogy kik a halászati lehetőségek tényleges kedvezményezettjei, és így nehezen tudják felmérni a környezetre és a helyi gazdaságra gyakorolt esetleges káros hatást, és adott esetben meghozni a szükséges korrekciós intézkedéseket. Az átláthatatlanság ráadásul fokozza annak kockázatát, hogy egyes gazdasági szereplők mások rovására gazdasági előnyben részesülnek (33–36. bekezdés). A halászati erőkifejtési rendszerek nyomon követése – különösen a VMS-hez nem kapcsolt hajók esetében – számos nehézséget okozott, és a tagállamok különböző módszereket használtak a tengeren töltött napok számának (az ilyen rendszerek egyik legfontosabb mutatójának) kiszámítására (37. bekezdés). Túl nagy volt a technikai intézkedések száma, és azok néha túlságosan bonyolultak is voltak ahhoz, hogy a halászok alkalmazni és az ellenőrök ellenőrizni tudják őket. Láttunk azonban példát bevált gyakorlatra is: egy halászati szakmai szervezet a közös halászati politika rendelkezésein túlmutató, célzottabb állománymegőrzési intézkedések betartását írta elő tagjai számára (38–41. bekezdés).

2. ajánlás. A halászati gazdálkodási intézkedések monitoringjának javítása

Az ellenőrzési rendelet esetleges jövőbeni módosításának előkészületeként és a kisméretű halászhajók tevékenységére irányuló monitoring javítása érdekében javasoljuk, hogy a Bizottság jogalkotási javaslataiban

1. szüntesse meg a 12–15 méteres hajók VMS alóli mentességét;
2. a 12 méternél rövidebb hajók tekintetében is írja elő egy kisebb és olcsóbb helyzetmeghatározó rendszer telepítését.

A halászati kvóták átlátható elosztásának biztosítása érdekében a tagállamok 2019-ig

2. tájékoztassák a Bizottságot a KHP-rendelet 16. cikke szerinti kvótaelosztási rendszerükről, beleértve azt is, hogy milyen releváns és objektív kritériumokat alkalmaznak a halászati kvóták érdekeltek közötti elosztására.

99

Az ellenőrzési rendelet keretében a halászati tevékenységekről gyűjtött adatok nem voltak kellőképpen teljes körűek és megbízhatóak. A papíralapú nyilatkozatokat benyújtó hajók (amelyek az uniós flotta jelentős részét teszik ki) nem küldték meg maradéktalanul az összes szükséges fogási adatot. Ráadásul jelentős hibaszintet és rendszerszintű hiányosságokat tártunk fel a papíralapú nyilatkozatok tagállami adatbázisokban történő rögzítése kapcsán (47–54. bekezdés). Jelentős eltéréseket találtunk a nyilatkozatokban szereplő fogásadatok és a későbbi első értékesítési nyilvántartások között (55–56. bekezdés). A felkeresett négy tagállamból kettőben nem osztották meg és követték nyomon kellőképpen az egy adott tagállam lobogója alatt közlekedő hajóknak a más tagállamokban folytatott tevékenységével kapcsolatos információkat, bár ezen a téren történt néhány ígéretes kétoldalú kezdeményezés (57–60. bekezdés). Hiányosságokat tapasztaltunk a tagállamok adatvalidációs és összehasonlító ellenőrzési folyamataiban is, amelyek miatt nehezebb feltárni az esetleges következetlenségeket, hibákat és hiányzó információkat (61–64. bekezdés). Ezenfelül jelentős eltéréseket találtunk a tagállamok által nyilvántartott és a különböző bizottsági szolgálatok rendelkezésére álló összesített fogásadatok között (65–70. bekezdés). Végezetül az ellenőrzési rendelet nem kötelezi a tagállamokat a fogási adatok halászterület, hajóméret és halászeszköz szerinti lebontására, ami akadályozza az uniós flottatevékenység részletes elemzését (71. bekezdés).

3. ajánlás. A halászati adatok megbízhatóságának javítása

1. A halászati adatok teljességének és megbízhatóságának javítása érdekében

a tagállamok 2019-ig

1. vizsgálják felül és fejlesszék tovább a halászati tevékenységekre vonatkozó, papíralapon felvett adatok rögzítési és ellenőrzési folyamatát;
2. biztosítsák, hogy megbízható adatok álljanak rendelkezésükre a 10 méternél rövidebb hajók tevékenységére vonatkozóan, és azok összegyűjtése során alkalmazzák a halászati ellenőrzési rendeletben előírt szabályokat;
3. végezzék el a halászati tevékenységekre vonatkozó adatok validálását és összehasonlító ellenőrzését;

A Bizottság 2020-ig

3. hozzon létre egy információcsere-platformot, ahol a tagállamok standard formátumban és tartalommal nyújthatják be validált adataikat, hogy a különböző bizottsági szolgálatok rendelkezésére álló információk megegyezzenek a tagállami adatokkal;
4. ösztönözze egy olcsóbb, egyszerűbb és felhasználóbarátabb rendszer kialakítását a 12 méternél rövidebb hajók halászati tevékenységével kapcsolatos elektronikus kommunikáció elősegítése céljára;
5. elemezze az adatok teljessége és megbízhatósága terén tagállami szinten továbbra is fennálló problémákat, és szükség esetén a tagállamokkal közösen döntsön megfelelő intézkedések megtételéről.

2. Az ellenőrzési rendelet esetleges jövőbeni módosításának előkészületeként és a halászati adatok teljességének és megbízhatóságának javítása érdekében javasoljuk, hogy a Bizottság jogalkotási javaslataiban

6. szüntesse meg a 12–15 méteres hajóknak az elektronikus jelentéstételi rendszer használata és elektronikus nyilatkozatok benyújtása alól biztosított mentességeket, vagy mérlegeljen ezzel egyenértékű alternatív megoldást;
7. vizsgálja felül az ellenőrzési rendeletben a tagállamok számára a fogási adatok bejelentése tekintetében előírt kötelezettségeket, és azok közé vegye fel a halászterületre, a hajóméretre és a halászeszközre vonatkozó adatokat is.

100

Az eredményesen működő halászati helyszíni ellenőrzési rendszer kulcsfontosságú a közös halászati politika szabályai betartásának és a halászati tevékenységek folytonos fenntarthatóságának biztosításához (lásd: 72. bekezdés). Megállapítottuk, hogy az ellenőrzéseket általában jól tervezték meg, eredményességüket azonban csökkentette, hogy az ellenőrök nem rendelkeztek valós idejű hozzáféréssel a hajókkal kapcsolatos információkhoz (73–77. bekezdés). A felkeresett tagállamok standardizált helyszíni ellenőrzési eljárásokat alkalmaztak, azonban találtunk olyan eseteket, amikor az ellenőrök nem használták a rendelkezésre álló jelentéssablonokat (78–79. bekezdés). A helyszíni ellenőrzések eredményei emellett néha hibásan kerültek be a tagállami adatbázisokba (80. bekezdés).

101

A helyszíni ellenőrzések csak úgy lehetnek eredményesek, ha azokat hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciók – többek közt a súlyos esetekben alkalmazható büntetőpontrendszer – támogatják a halászati ágazat szereplőivel való egyforma bánásmód biztosítása érdekében (81–82. bekezdés). Ellenőrzésünk eredményei szerint az alkalmazott szankciók nem mindig voltak visszatartó erejűek (83–88. bekezdés). A pontrendszert a felkeresett tagállamok nagyon eltérő mértékben alkalmazták, és még egyazon tagállamon belül sem volt garantált a gazdasági szereplőkkel való egyenlő bánásmód. Végezetül, jelenleg nem létezik egységes európai nyilvántartás a szabálysértések és szankciók rögzítésére, pedig egy ilyen adatbázis segítségével jobban nyomon lehetne követni a kirótt büntetőpontokat, továbbá javulna a kockázatelemzés hatékonysága és a tagállamok közötti átláthatóság (89–92. bekezdés).

4. ajánlás – A helyszíni ellenőrzések és szankciók javítása

1. A helyszíni ellenőrzések minőségének javítása érdekében

a tagállamok 2019-ig

1. a technikai intézkedésekről szóló új rendelet hatálybalépésekor az Európai Halászati Ellenőrző Hivatallal (EFCA) együttműködve dolgozzanak ki és alkalmazzanak a halászati területek sajátos regionális és technikai körülményeihez a 404/2011/EU rendelet XXVII. mellékletében előírtaknál jobban illeszkedő standard ellenőrzési protokollokat és jelentéseket.

Az ellenőrzési rendelet esetleges jövőbeni módosításának előkészületeként javasoljuk, hogy a Bizottság jogalkotási javaslataiban

1. tegye kötelezővé a tagállamok számára az elektronikus felügyeleti jelentéstételi rendszer használatát, ezzel biztosítva a tagállami ellenőrzési eredmények teljességét és naprakész állapotát, valamint azt, hogy a helyszíni ellenőrzések eredményeit megoszthassák a többi érintett tagállammal.

2. A szankciórendszer eredményességének biztosítása érdekében a tagállamok 2019-ig

2. a szankciók kialakítása során vegyék kellőképpen figyelembe az ismétlődő szabálysértéseket, illetve a rendszeresen visszaeső szabálysértőket;
3. a gazdasági szereplők közötti esélyegyenlőség biztosítása érdekében teljes körűen vezessék be a büntetőpontrendszert, és saját területükön biztosítsák annak következetes alkalmazását.

Az ellenőrzési rendelet esetleges jövőbeni módosításának előkészületeként javasoljuk, hogy a Bizottság jogalkotási javaslataiban

4. rendelkezzen egy olyan rendszerről, amely az EFCA-val és a tagállamokkal együttműködésben lehetővé teszi a szabálysértésekkel és szankciókkal kapcsolatos adatok cseréjét.

A jelentést 2017. április 5-i luxembourgi ülésén fogadta el a Phil WYNN OWEN számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

Rövidítések

BT: Bruttó tonnatartalom

EFCA: Európai Halászati Ellenőrző Hivatal

ERS: A halászati tevékenységek elektronikus jelentéstételi rendszere

EU: Európai Unió

FAO: Az Egyesült Nemzetek Élelmezésügyi és Mezőgazdasági Szervezete

FIDES: Halászati információcsere-rendszer

FMC: Halászati felügyelő központ

GFCM: Földközi-tengeri Általános Halászati Bizottság

KHP: Közös halászati politika

kW: Kilowatt (motorteljesítmény)

RFMO: Regionális halászati gazdálkodási szervezet

TKM: Teljes kifogható mennyiség

VMS: Hajómegfigyelési rendszer

Glosszárium

DG MARE: Tengerügyi és Halászati Főigazgatóság.

Elektronikus felügyeleti jelentéstételi rendszer: Az EFCA által annak érdekében kifejlesztett rendszer, hogy a tagállamok megoszthassák egymással helyszíni ellenőrzési jelentéseik adatait.

Eurostat: Az Európai Unió Statisztikai Hivatala.

Hajómegfigyelési rendszer: Olyan műholdas halászhajó-megfigyelési rendszer, amely rendszeres időközönként adatokat szolgáltat a halászati hatóságok (a halászati felügyelő központok) számára a hajók földrajzi helyzetéről, útvonaláról és sebességéről.

Halászati engedély: A halászati jogosítványt kiegészítő hivatalos okmány, amelynek birtokában az uniós halászhajó meghatározott időtartamon belül, különleges feltételek mellett meghatározott halászati tevékenységeket végezhet egy adott területen vagy egy adott állomány vagy halászati mód tekintetében.

Halászati erőkifejtés: Egy halászhajó kapacitásának és aktivitásának szorzata; halászhajók csoportja esetében a csoportba tartozó összes halászhajó halászati erőkifejtésének összege.

Halászati felügyelő központ: A lobogó szerinti tagállam által létrehozott, valamint az automatikus adatfogadást és -feldolgozást, továbbá az elektronikus adatátvitelt lehetővé tevő számítógépes hardverrel és szoftverrel felszerelt műveleti központ.

Halászati jogosítvány: Hivatalos okmány, amely a nemzeti szabályokban megállapítottak szerint tulajdonosát feljogosítja arra, hogy halászati kapacitásának bizonyos részét élő vízi erőforrások kereskedelmi kiaknázására használja fel. A halászati jogosítvány tartalmazza az uniós halászhajó azonosítására, műszaki jellemzőire és felszereltségére vonatkozó minimumkövetelményeket.

Halászati kapacitás: Az egy adott hajó vagy flotta által egy adott időszakban, maximális kihasználtság és meghatározott feltételek mellett kifogható halmennyiség. Mérése a KHP alkalmazásában a hajó bruttó űrtartalomban kifejezett tonnatartalma és kilowattban meghatározott teljesítménye alapján történik, a 2930/86/EGK tanácsi rendelet¹ 4. és 5. cikkében meghatározottak szerint.

Kisméretű hajók: E jelentés alkalmazásában 15 méternél rövidebb hajók.

Lobogó szerinti állam: Az az állam, amelyben a hajót nyilvántartásba vették.

Regionális halászati gazdálkodási szervezet: Szubregionális, regionális vagy hasonló rendszer, amely az azt létrehozó egyezmény vagy megállapodás értelmében a nemzetközi jog által elismert illetékességgel rendelkezik állománymegőrzési és gazdálkodási intézkedések megállapítására a felügyelete alá tartozó élő tengeri erőforrásokra vonatkozóan.

Tagállami flottanyilvántartás: Az egyes tagállamok által a lobogójuk alatt közlekedő hajókról vezetett jegyzék.

Uniós flottanyilvántartás: A Bizottság által vezetett jegyzék, amely az összes uniós halászhajó adatait tartalmazza.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a jelentést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott, Phil Wynn Owen számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara fogadta el. Az ellenőrzést Janusz Wojciechowski számvevőszéki tag vezette Kinga Wiśniewska-Danek kabinetfőnök és Katarzyna Radecka-Moroz, a kabinet attaséja, valamint Colm Friel ügyvezető és Maria Luisa Gómez-Valcárcel feladatfelelős támogatásával. Az ellenőrző csoport tagjai Oana Dumitrescu, Armando do Jogo, Aris Konstantinidis, Bernard Moya, Mihaela Pavel és Frédéric Soblet voltak.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Az Unió halászati kontrollrendszere: több erőfeszítésre lenne szükség
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

PDF	978-92-872-7399-4	1977-5733	10.2865/61333	QJAB17008HUN
HTML	978-92-872-7427-4	1977-5733	10.2865/298	QJAB17008HUQ

© Európai Unió, 2017

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

• egy példány:
  • az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),
• több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
  • az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
  • nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
  • a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
  • vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*) A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

• az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).