Contrôle des pêches de l’UE: des efforts supplémentaires sont nécessaires

Synthèse

I

La politique commune de la pêche (PCP) vise à garantir la viabilité à long terme du secteur de la pêche et des stocks halieutiques. De nombreux stocks continuent à faire l’objet d’une surpêche et des efforts soutenus sont nécessaires pour parvenir à une gestion efficace dans ce domaine. La PCP comprend donc des mesures destinées à limiter la capacité des flottes de pêche et à gérer la pêche en imposant des restrictions aux captures (telles que des quotas) et aux activités de pêche (telles que les limitations de l’effort de pêche ou des règles techniques applicables à certaines pêcheries). La réussite de la PCP passe par la conception et la mise en œuvre d’un système de contrôle efficace. La dernière réforme du système de contrôle de la PCP remonte à 2009 et visait à corriger les graves carences existant à l’époque, que le rapport spécial n° 7/2007 de la Cour avait mises en évidence.

II

Notre audit avait pour but de répondre à la question suivante: «L’UE dispose-t-elle d’un système de contrôle des pêches efficace?»

III

Depuis notre audit de 2007 et la réforme du règlement instituant un régime de contrôle, les États membres et la Commission ont accompli des progrès dans plusieurs domaines. Nous avons néanmoins constaté qu’en raison de faiblesses importantes dans la plupart des domaines audités, l’Union européenne ne disposait pas encore d’un système de contrôle des pêches suffisamment efficace pour contribuer à la réussite de la PCP. Les États membres n’avaient pas encore pleinement mis en œuvre le règlement de l’UE instituant un régime de contrôle des pêches, et certaines dispositions de ce dernier devraient être modifiées pour permettre aux États membres de contrôler efficacement les activités de pêche.

IV

Les États membres où nous nous sommes rendus ne vérifiaient pas suffisamment l’exactitude de la capacité de leur flotte ni les informations sur les navires figurant dans le fichier de la flotte. Si le règlement instituant un régime de contrôle des pêches prévoit expressément des dispositions régissant les vérifications documentaires et physiques de la puissance motrice, il ne comporte rien de tel pour les vérifications de la jauge brute. Nous avons constaté que les quatre États membres que nous avons visités ne vérifiaient pas la jauge de leurs navires de pêche et que deux d’entre eux n’avaient pas encore effectué les vérifications requises de la puissance motrice. Nous avons par ailleurs relevé un nombre important d’incohérences entre les informations relatives aux navires consignées dans le fichier de la flotte et celles contenues dans les pièces justificatives.

V

Nous avons constaté, dans l’ensemble, que les États membres examinés mettaient en œuvre les mesures de gestion de la pêche de manière adéquate. Les systèmes de surveillance des navires (VMS) basés sur les technologies de localisation par satellite utilisés dans les États membres ont fourni des informations utiles pour le suivi et le contrôle des activités de pêche. Cependant, du fait de l’application des dispositions du règlement instituant un régime de contrôle des pêches, 89 % des navires de la flotte de l’UE n’étaient pas contrôlés par VMS, ce qui a nui à l’efficacité de la gestion des pêches dans certaines pêcheries et pour certaines espèces.

VI

Les États membres que nous avons visités ont correctement géré la consommation des quotas de pêche qui leur ont été alloués. En revanche, les autorités des États membres qui ont laissé les organisations de producteurs gérer la répartition des quotas entre les bénéficiaires n’avaient pas toujours connaissance des critères utilisés à cet effet. En raison de ce manque de transparence, il est difficile pour les États membres de savoir qui sont les bénéficiaires réels des possibilités de pêche et, par conséquent, d’évaluer l’éventuel impact négatif sur l’environnement et les économies locales, ainsi que de prendre les mesures correctrices nécessaires, le cas échéant. Ce manque de transparence accroît en outre le risque que les intérêts spécifiques de certains opérateurs économiques se trouvent favorisés au détriment d’autres. Il était difficile de contrôler le respect des mesures de gestion de la pêche, en particulier pour les navires non connectés à des systèmes de surveillance par satellite. Nous avons cependant pu relever des exemples de bonnes pratiques où des organisations professionnelles de la pêche exigeaient de leurs membres qu’ils respectent des mesures de conservation plus ciblées, complémentaires à celles requises par la politique commune de la pêche.

VII

Les données relatives aux activités de pêche collectées dans le cadre du règlement instituant un régime de contrôle n’étaient pas suffisamment exhaustives et fiables. Les données sur les captures pour les navires déclarant sur papier, qui représentent une part importante de la flotte de l’UE, étaient incomplètes et souvent mal enregistrées dans les bases de données des États membres. Des incohérences importantes ont été constatées entre les débarquements déclarés et les relevés ultérieurs lors de la première vente. Deux des quatre États membres visités n’assuraient pas un partage et un traçage suffisants des informations relatives aux activités des navires d’un État du pavillon à l’autre. Les processus de validation des données utilisés par les États membres présentaient des lacunes. En outre, des différences significatives ont été observées entre le total des captures enregistrées par les États membres et les données dont disposait la Commission. Le règlement instituant un régime de contrôle exige des États membres qu’ils transmettent des données sur les captures agrégées par stock. Cependant, le fait qu’il ne les oblige pas à préciser les zones de pêche, la taille des navires et les engins de pêche utilisés limite toute analyse détaillée de l’activité de la flotte européenne.

VIII

En règle générale, les États membres visités planifiaient et réalisaient correctement les inspections des pêches. Toutefois, le fait que les inspecteurs n’aient pas accès en temps réel aux informations concernant les navires a réduit l’efficacité de leurs travaux. Les États membres avaient mis en place des procédures d’inspection normalisées, mais nous avons relevé des cas où les inspecteurs n’avaient pas utilisé les rapports types disponibles. Les résultats des inspections n’ont pas toujours été correctement reportés dans les bases de données nationales. Nous avons également constaté que les sanctions appliquées n’étaient pas toujours dissuasives. Le système de points, qui constitue l’une des principales innovations du règlement actuel instituant un régime de contrôle et vise à garantir l’égalité de traitement entre les opérateurs de pêche, a été très diversement appliqué dans les États membres que nous avons visités, voire au sein de certains d’entre eux. Enfin, il n’existe actuellement aucun fichier européen recensant les infractions et les sanctions qui permettrait un meilleur suivi du système de points, une analyse des risques plus efficace et une transparence accrue entre les États membres.

IX

Nous formulons à l’intention de la Commission et des États membres un certain nombre de recommandations visant à améliorer la fiabilité des informations relatives aux flottes de pêche, le suivi des mesures de gestion de la pêche, la fiabilité des données relatives à la pêche, ainsi que les inspections et les sanctions.

Introduction

La politique commune de la pêche

01

L’objectif premier de la politique commune de la pêche (PCP), dont la dernière révision date de 2013, est de garantir que les secteurs de la pêche et de l’aquaculture soient durables à long terme sur les plans environnemental, économique et social. Cet objectif constitue un véritable défi puisque certains stocks halieutiques dans les eaux de l’Union européenne sont depuis longtemps en déclin en raison de la surpêche. La PCP vise donc à réduire la pression sur les stocks halieutiques en adoptant une approche de précaution² et en fixant des limites de capture sur la base des meilleures informations scientifiques disponibles sur les ressources; elle a également pour objectif d’assurer un équilibre entre la capacité de la flotte de pêche et les ressources halieutiques disponibles. C’est pourquoi l’UE a plafonné la capacité de la flotte européenne à un niveau qui reste proportionné, au fil du temps, aux possibilités de pêche dont elle dispose (voir encadré 1). Elle a aussi instauré des mesures de gestion de la pêche afin d’inscrire ce secteur dans une démarche durable.

02

Néanmoins, les derniers avis scientifiques indiquent qu’en dépit de certains progrès, de nombreux stocks continuent d’être surexploités, en particulier ceux de la Méditerranée et de la mer Noire. La figure 1 présente l’état des différents stocks halieutiques par bassin maritime.

03

Les mesures de gestion adoptées par l’Union européenne peuvent être réparties en deux grandes catégories (voir encadré 2):

• les mesures de contrôle de la production, qui consistent principalement à limiter le volume des captures d’une pêcherie donnée, notamment en appliquant un total admissible des captures (TAC) et des quotas;
• les mesures de contrôle des moyens de production, qui concernent les moyens mis en œuvre pour pêcher et englobent les règles relatives à l’activité de la flotte, telles que les restrictions d’accès des navires de pêche à certaines eaux, les contrôles de l’effort de pêche visant à réguler la capacité de pêche et l’utilisation des navires, ainsi que les mesures techniques régissant l’utilisation des engins de pêche et les zones géographiques et périodes où la pêche est autorisée.

Le système de contrôle de la PCP

04

Un système de contrôle efficace des mesures de gestion de la pêche et des flottes prévues par la PCP est essentiel pour permettre à cette dernière de garantir la viabilité des stocks halieutiques et du secteur de la pêche. Ce système prévoit notamment des contrôles de la capacité et de l’activité de la flotte, d’une part, et du respect des mesures de gestion, d’autre part, ainsi que des mesures d’exécution lorsque des infractions sont constatées, et des sanctions lorsque cela s’avère nécessaire. Il importe par ailleurs de disposer d’un cadre garantissant la fiabilité des données concernant la flotte et les captures, à la fois pour pouvoir prendre des mesures de gestion de la pêche appropriées et pour étayer les rapports scientifiques.

05

Bien que la PCP soit opérationnelle depuis les années 70, les premiers systèmes de contrôle ont été introduits dans les années 90. Ils étaient toutefois insuffisants pour garantir le respect de cette politique. La Cour a consacré un rapport à ces problèmes en 2007³. À la suite de notre rapport, d’importantes réformes du système de contrôle de la PCP ont été adoptées en 2009⁴ dans le cadre du règlement du Conseil instituant un régime de contrôle, ainsi qu’en 2011 dans celui des modalités d’application de la Commission.

06

En vertu du règlement instituant un régime de contrôle, les États membres sont responsables des contrôles, doivent y allouer les ressources appropriées et mettre en place les structures nécessaires pour effectuer des contrôles tout au long de la chaîne de production. Il existe des exigences spécifiques s’appliquant au contrôle des flottes de pêche, au respect des mesures de gestion, aux obligations de déclaration, aux inspections et aux sanctions. La gestion de la flotte repose sur des outils importants parmi lesquels figurent le fichier de la flotte (qui contient toutes les caractéristiques des navires de pêche, les licences et les autorisations de pêche, etc.) et les systèmes de surveillance par satellite de la position des navires.

07

Les obligations déclaratives des navires dépendent de leur taille, les navires de moins de 10 mètres de long n’étant soumis à aucune obligation alors que les navires de grande taille sont tenus de transmettre leurs déclarations par voie électronique (voir annexe I pour de plus amples informations). La figure 2 présente la composition de la flotte de l’UE.

• Les navires de moins de 10 mètres de long ne sont pas tenus de garder une trace écrite de leurs activités de pêche.
• Les navires de 10 à 12 mètres de long sont tenus de communiquer des informations sur leurs captures et leurs débarquements sur support papier.
• Les navires de plus de 12 mètres de long sont tenus de communiquer des informations sur leurs captures et leurs débarquements par voie électronique. Les navires de 12 à 15 mètres de long peuvent toutefois être dispensés de la déclaration électronique.

08

L’application du système de contrôle doit passer par des activités de surveillance et d’inspection. En cas de non-respect, le règlement instituant un régime de contrôle prévoit que les États membres appliquent des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. Chaque État membre décide des sanctions à appliquer, en vertu du principe de subsidiarité. Depuis 2012, afin de garantir une application équitable des sanctions, les États membres sont tenus de mettre en œuvre un système de points de pénalité pour les titulaires de licences de pêche ainsi que pour les capitaines de navires de pêche. Ces points sont attribués en cas d’infraction grave aux règles en vigueur dans le cadre de l’application de la PCP. Lorsque plusieurs infractions graves sont constatées, les points accumulés peuvent entraîner la suspension, voire le retrait de la licence de pêche, et l’exclusion de tout financement provenant du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.

Le rôle de la Commission et de l’Agence européenne de contrôle des pêches

09

La Commission assure le suivi de la mise en œuvre globale de la PCP par les États membres. Ceux-ci lui transmettent les données pertinentes, notamment en ce qui concerne les captures, la consommation des quotas, l’effort de pêche et la capacité de la flotte de pêche. La Commission peut également procéder à des audits et à des inspections, et participer à celles réalisées par l’État membre.

10

Lorsque la Commission constate que les autorités nationales n’appliquent pas correctement la réglementation en matière de pêche, elle tente dans un premier temps de résoudre les problèmes par le dialogue. Elle peut fermer une pêcherie jusqu’à ce que le problème soit résolu. La Commission peut également établir un plan d’action, en accord avec les autorités nationales, en vue d’améliorer la situation. Si l’État membre concerné ne prend pas les mesures appropriées, elle peut ouvrir une procédure d’infraction à son encontre.

11

L’Agence européenne de contrôle des pêches (AECP) contribue à garantir une application effective et uniforme des règles de la PCP grâce à la coordination opérationnelle des activités de contrôle et d’inspection des États membres. L’AECP est également chargée de coordonner les inspections et les contrôles conjoints réalisés par les États membres⁵. L’audit n’a toutefois pas porté sur ces aspects.

Étendue et approche de l’audit

12

Nous nous sommes penchés sur la pertinence des principales exigences du règlement instituant un régime de contrôle des activités de pêche et sur leur mise en œuvre par les États membres où nous nous sommes rendus. Nous nous sommes attachés à répondre à la question d’audit générale suivante: «L’UE dispose-t-elle d’un système de contrôle efficace des activités de pêche?» Cette question a été scindée en plusieurs sous-questions.

1. Les États membres disposent-ils d’informations fiables sur les caractéristiques de leur flotte? Afin de répondre à cette question, nous avons examiné la manière dont les États membres vérifiaient les composantes de la capacité de leur flotte (exprimée en kW et en GT), et s’ils mettaient à jour régulièrement leurs fichiers de flotte.
2. Les mesures de gestion de la pêche sont-elles mises en œuvre de manière satisfaisante? Dans le cadre de cette sous-question, nous avons examiné la manière dont les États membres utilisaient les systèmes de surveillance des navires et dont ils géraient les quotas de pêche, les régimes de gestion de l’effort de pêche et les mesures techniques. Notre examen a porté sur des questions d’ordre général et ne s’est pas concentré sur des pêcheries spécifiques.
3. Les données nécessaires à la gestion des pêches sont-elles exhaustives et fiables? Pour répondre à cette sous-question, nous avons examiné la manière dont les États membres veillaient à ce que les données sur les captures et les déclarations de débarquement soient complètes, cohérentes et validées. Nous avons analysé la façon dont ils partageaient les informations de gestion, notamment lorsque des navires battant pavillon d’un État membre⁶ pêchaient dans les eaux d’un autre. Nous avons également examiné comment la Commission consolidait les données des États membres.
4. Les inspections et les sanctions sont-elles dûment planifiées, exécutées et appliquées? Nous nous sommes penchés sur la manière dont les États membres planifiaient et exécutaient leurs inspections dans le secteur de la pêche et établissaient les rapports correspondants. Nous avons également examiné si les États membres faisaient suivre leurs inspections de sanctions efficaces. Dans cette optique, nous avons en particulier cherché à déterminer si ces sanctions étaient dissuasives, et comment le système de points de pénalité était mis en œuvre dans la pratique.

13

Nous avons réalisé l’audit entre avril et octobre 2016. Il a comporté des visites à la Commission européenne et dans quatre États membres: l’Espagne, la France, l’Italie et le Royaume-Uni (plus spécifiquement l’Écosse⁷). Ces États membres ont été sélectionnés parce qu’ils représentaient plus de la moitié de la capacité de la flotte de l’UE et près de la moitié de ses prises de poissons, et que leurs flottes étaient actives dans l’océan Atlantique et la mer Méditerranée, deux zones géographiques dans lesquelles les mesures de gestion de la flotte et de la pêche appliquées sont très différentes.

Observations

Les informations concernant les caractéristiques de la flotte figurant dans le fichier n’étaient pas toujours exactes et vérifiées

14

Afin de réduire la pression sur les stocks, la PCP fixe des plafonds contraignants pour la capacité de la flotte des États membres, ainsi que des mesures de gestion pour certains stocks halieutiques ou certaines pêcheries. Pour garantir le respect de leur plafond de capacité et des mesures de gestion applicables, les États membres ont besoin d’informations fiables et actualisées sur la capacité et les caractéristiques techniques de leurs navires de pêche. Par conséquent, nous avons examiné la manière dont ils vérifiaient la puissance motrice (en kW) et la jauge brute (GT) de leurs navires, ainsi que la façon dont ils veillaient à la fiabilité de leurs fichiers de flotte.

Des contrôles incomplets de la capacité de pêche

15

En vertu du règlement instituant un régime de contrôle, les États membres doivent vérifier le respect de leur plafond de capacité autorisé, exprimé en kilowatts (kW) et en jauge brute (GT), deux unités utilisées par la PCP comme indicateurs de la capacité d’un navire à capturer des poissons. La capacité autorisée pour les navires est enregistrée dans le fichier de la flotte.

16

Cependant, bien que le règlement instituant un régime de contrôle le prévoie, aucune règle détaillée n’a été adoptée à ce jour en ce qui concerne la jauge brute des flottes. En conséquence, les États membres n’ont pas procédé à des mesures complètes de leurs navires. En revanche, ce même règlement prévoit des procédures de vérification de la puissance du moteur. Il impose aux États membres, depuis janvier 2012, de procéder à une analyse des risques et de sélectionner un échantillon représentatif, sur lequel ils doivent ensuite effectuer un contrôle documentaire approfondi. Il ne précise toutefois pas à quelle fréquence ces contrôles doivent être réalisés. Si le contrôle révèle que les caractéristiques d’un navire pourraient être inexactes, une vérification physique de la puissance du moteur s’impose⁸. Les vérifications physiques sollicitent certes des ressources importantes, mais elles permettent de repérer toute modification apportée à la puissance motrice après la mise en service du navire et de son moteur. Selon le rapport 2016 de la Commission au Parlement européen et au Conseil relatif aux efforts consentis par les États membres en 2014 pour instaurer un équilibre durable entre la capacité de pêche et les possibilités de pêche⁹, 17 des 23 pays côtiers européens avaient adopté, fin 2015, des plans de sondage pour la vérification de la puissance des moteurs.

17

Parmi les quatre pays visités, seuls l’Espagne et le Royaume-Uni (Écosse) avaient procédé à cette vérification sur la base d’un plan de sondage, conformément à la réglementation. L’encadré 3 donne des précisions à ce sujet.

18

La France avait achevé l’analyse des risques et commencé les contrôles documentaires de la puissance des moteurs. Les résultats n’étaient pas disponibles au moment de notre audit. D’après les informations communiquées lors de l’audit, l’Italie n’avait pas entamé le processus.

19

Selon le rapport 2016 de la Commission sur la capacité de la flotte, tous les États membres côtiers respectaient les plafonds de capacité fixés pour leur flotte (voir figure 3). Cependant, six États membres (la Bulgarie, la Grèce, la Croatie, l’Italie, la Roumanie et la Slovénie) exploitaient près de 95 % de leur capacité en termes de kilowatts et présentaient donc un risque plus élevé que les autres de dépasser les plafonds fixés. Fin 2015, seules la Croatie et la Bulgarie avaient adopté des plans de sondage pour vérifier la puissance des moteurs.

20

Si les vérifications effectuées par les autorités espagnoles (voir encadré 3) ne peuvent pas être extrapolées au reste de la flotte, elles attestent de l’importance d’une approche systématique de la vérification physique de la puissance du moteur, notamment pour les États membres dont la capacité de la flotte est proche du plafond.

Des informations contenues dans les fichiers nationaux des flottes pas toujours exactes

21

Chaque État membre tient à jour un fichier national, à savoir une base de données dans laquelle tous les navires de pêche battant pavillon de cet État membre doivent être enregistrés, conformément à la législation de l’UE. La Commission européenne tient à jour un fichier de la flotte de l’UE contenant les informations utiles sur les navires provenant des fichiers nationaux des États membres que ceux-ci lui transmettent régulièrement. Il comprend des informations telles que le nom du navire et son numéro d’immatriculation, ses engins de pêche principal et secondaires, sa longueur totale hors tout, sa jauge brute (GT) et la puissance du moteur (kW).

22

Le fichier de la flotte de pêche est un outil essentiel pour la PCP. Il permet de contrôler le respect des plafonds de capacité fixés pour les flottes et il fournit des données de base destinées aux mesures de gestion, telles que les restrictions portant sur les engins de pêche, les obligations déclaratives des navires et le système de surveillance de ces derniers.

23

Nous avons vérifié l’exactitude des fichiers nationaux et nous avons constaté un nombre important d’incohérences entre le fichier et les pièces justificatives pour un échantillon¹⁰ de navires dans trois des quatre États membres contrôlés (voir encadré 4). Le manque de fiabilité des informations contenues dans les fichiers nuit à la crédibilité du fichier de l’UE, censé constituer un outil essentiel à la gestion de la PCP.

24

Les États membres sont tenus d’actualiser le fichier de l’UE tous les trois mois et d’effectuer des mises à jour supplémentaires à chaque modification importante. En comparant les données des fichiers nationaux avec celles du fichier de l’UE datant de la fin de l’année 2015, nous avons constaté que ce dernier était globalement à jour et reprenait les informations contenues dans les fichiers nationaux. Parmi les États membres visités, seule l’Italie faisait figure d’exception.

Des mesures de gestion de la pêche correctement mises en œuvre, mais des lacunes importantes concernant les exigences en matière de contrôles des petits navires

25

Composante essentielle de toute politique de développement durable de la pêche, le suivi des activités de pêche permet de rassembler des informations utilisées pour aider à mettre au point des mesures de gestion appropriées et à les évaluer¹¹. La qualité de ce suivi aura un impact sur l’efficacité des mesures de gestion.

26

La PCP prévoit un train de mesures de gestion de la pêche (voir point 3 et encadré 2) comprenant les quotas, les limitations de l’effort de pêche et des mesures techniques applicables à des pêcheries spécifiques. Les États membres sont également tenus de mettre en œuvre les mesures de gestion de la pêche figurant dans le droit national et international (y compris les résolutions des organisations régionales de gestion des pêches) et d’en assurer un suivi, ainsi que de veiller à ce que les navires de l’UE et les navires étrangers pêchant dans les eaux de l’Union respectent les règles et restrictions en vigueur.

Les systèmes de surveillance des navires fournissent des informations de suivi utiles, mais excluent une grande partie de la flotte de pêche

27

Le règlement instituant un régime de contrôle impose aux États membres de disposer d’un centre de surveillance des pêches (CSP) afin d’automatiser le traitement des données provenant des systèmes de surveillance (VMS) des navires de pêche battant leur pavillon. Des informations détaillées concernant l’identification des navires, leur position, leur route, leur vitesse, la date et l’heure sont transmises par des dispositifs de localisation par satellite installés à bord des navires (voir figure 4). Ce système fournit des informations en temps réel extrêmement utiles pour le suivi des activités de pêche et la planification des inspections. Par exemple, sur la base des informations sur la vitesse et la position transmises par un navire de pêche, le CSP peut détecter si ce dernier est en train de pêcher dans une zone de pêche restreinte. Il est alors possible de vérifier si le bateau est titulaire ou non de l’autorisation requise ou s’il présente les caractéristiques l’autorisant à exercer des activités de pêche dans cette zone.

28

Dans les États membres visités, les systèmes VMS étaient, dans l’ensemble, correctement utilisés pour planifier les inspections et assurer le suivi des activités de pêche des navires connectés au système. Toutefois, en Italie, à la différence des autres pays visités, le système ne générait pas, lorsque des navires de pêche pénétraient dans des zones de pêche restreinte, d’alertes automatiques destinées à permettre aux autorités de vérifier s’ils étaient autorisés à y pêcher. Certains États membres ont parfois fixé des conditions plus strictes que celles exigées par le règlement instituant un régime de contrôle. Par exemple, afin de mieux contrôler l’activité des navires dans le cadre du plan de gestion national pour la Méditerranée¹², l’Espagne impose à tous les senneurs à senne coulissante¹³ et à tous les chalutiers¹⁴, quelle que soit leur taille, d’être connectés au système VMS. En outre, certaines autorités régionales en Espagne ont obligé tous les navires pêchant dans des zones protégées spécifiques à s’équiper de systèmes de géolocalisation plus simples (que le système VMS).

29

En vertu du règlement instituant un régime de contrôle, un équipement VMS doit être installé sur tous les navires de pêche mesurant au moins 12 mètres de long. Les États membres peuvent en dispenser les navires de moins de 15 mètres de long battant leur pavillon s’ils ne pêchent que dans leurs eaux ou s’ils ne passent jamais plus de 24 heures en mer entre leur départ et leur retour au port.

30

En analysant les informations figurant dans le fichier de la flotte de l’UE, nous avons constaté que 2 % des navires de plus de 15 mètres de long et titulaires d’une licence de pêche n’étaient pas équipés du système VMS, contrairement aux exigences du règlement instituant un régime de contrôle. La Commission avait décelé cette irrégularité, mais elle n’avait pas été corrigée au moment de l’audit.

31

En raison du caractère peu strict des exigences du règlement instituant un régime de contrôle, au 31 décembre 2015, 89 % des navires de pêche de l’UE figurant dans le fichier de l’Union n’avaient pas d’équipement VMS à leur bord (voir figure 5). Parmi eux, 95 % étaient des navires de moins de 12 mètres, qui ne sont pas tenus de s’en équiper aux termes dudit règlement. La plupart (79 %) des navires mesurant entre 12 et 15 mètres de long étaient dispensés de cette obligation par les États membres. Nous sommes conscients de la nécessité d’éviter d’accabler les opérateurs de petits navires en les contraignant à s’équiper de systèmes de géolocalisation coûteux et complexes. Néanmoins, le fait qu’une grande partie de la flotte de pêche ne soit pas dotée d’un système VMS représente un écueil important dans le système de gestion de la pêche. En effet:

• lorsqu’ils ne sont pas équipés du VMS (ou autres systèmes de détection à distance de leur position, de leur route et de leur vitesse), les navires qui pénètrent dans des zones de pêche restreinte, ou qui pêchent à des heures où la pêche est interdite, ne peuvent être repérés qu’au moyen d’une surveillance aérienne ou maritime (patrouilleurs). Les zones de pêche restreinte et les périodes de fermeture de la pêche constituent des mesures techniques importantes pour la reconstitution des stocks;
• les navires d’une longueur comprise entre 12 et 15 mètres peuvent être dispensés de l’obligation d’installer un système VMS et de transmettre des déclarations électroniques s’ils passent moins de 24 heures en mer ou s’ils ne pêchent que dans les eaux territoriales. Toutefois, en l’absence de système VMS, il n’est que difficilement possible de vérifier le respect de ces conditions, à moins que les autorités portuaires n’exigent des navires qu’ils les informent de leur entrée et de leur sortie du port, comme c’est le cas en Italie;
• les navires autorisés à pêcher dans le cadre d’un régime de gestion de l’effort de pêche ne peuvent être contrôlés de manière efficace que s’ils sont équipés d’un système VMS, à moins qu’ils ne produisent d’autres informations (journaux de pêche électroniques ou sur support papier¹⁵, ou notes de vente avec indication du moment et de la zone de pêche) suffisamment rapidement, ce qui est toutefois rarement le cas (voir encadré 5);
• les données d’activité ne peuvent pas être recoupées (les espèces et les quantités capturées par rapport à la zone de capture communiquée par le système VMS). Cela entrave également le contrôle automatique de la consommation des quotas.

32

Les navires non équipés d’un système VMS mesurent généralement moins de 15 mètres. Même si chacun d’eux pris individuellement ne capture sans doute pas de grandes quantités de poissons, le volume total de leurs captures dans certaines pêcheries, et notamment leur impact sur certaines espèces, peuvent être considérables. Cela vaut particulièrement pour le bassin méditerranéen, où la majorité des navires faisaient moins de 15 mètres de long et où l’état de nombreux stocks était préoccupant (voir figure 1).

Les totaux admissibles des captures, les quotas et les régimes de gestion de l’effort de pêche ont globalement été bien gérés, mais il était parfois difficile de contrôler les mesures techniques de conservation

33

Comme nous l’expliquions en introduction (point 3 et encadré 2), la gestion des ressources halieutiques de l’UE repose principalement sur les totaux admissibles des captures (TAC) ou les possibilités de pêche fixées pour les mêmes stocks, qui sont ensuite répartis entre les pays de l’Union sous la forme de quotas nationaux, sur des régimes de gestion de l’effort de pêche et sur des mesures techniques. L’annexe II fournit de plus amples informations sur la manière dont les États membres visités ont mis en œuvre les quotas et les régimes de gestion de l’effort de pêche. En vertu de la PCP, les États membres sont tenus de répartir le quota national sur la base de critères transparents et objectifs. Ces critères peuvent porter sur l’impact de la pêche sur l’environnement (par exemple, le type d’engins ou de techniques de pêche utilisés par les navires), les antécédents en matière de respect des prescriptions, la contribution à l’économie locale et le relevé des captures.

34

Les États membres ont eu recours à différentes pratiques dont ils n’ont pas communiqué les détails à la Commission. Certains ont alloué les quotas directement aux navires de pêche, tandis que d’autres ont autorisé des organisations de producteurs à gérer les quotas. Dans ce dernier cas de figure, l’État membre ne savait pas toujours quels critères avaient été utilisés pour répartir les quotas ou quelles étaient les quantités allouées à chacun des bénéficiaires. Tel était le cas en Écosse et en France pour la plupart des espèces. En raison de ce manque de transparence, il est difficile pour les États membres de savoir qui sont les bénéficiaires réels des possibilités de pêche, de connaître leurs caractéristiques et les engins de pêche utilisés, et, par conséquent, d’évaluer l’impact négatif éventuel sur l’environnement et les économies locales, par exemple, ainsi que de prendre les mesures correctrices nécessaires, le cas échéant. Ce manque de transparence dans la répartition des quotas accroît en outre le risque que les intérêts spécifiques de certains opérateurs économiques se trouvent favorisés au détriment d’autres.

35

Les États membres sont chargés de veiller à ce que les quotas ne soient pas dépassés. Lorsque le quota disponible pour une espèce donnée est épuisé, l’État membre doit fermer la pêcherie et en informer la Commission. Celle-ci met à la disposition des États membres un système d’échange d’informations qu’ils peuvent utiliser pour gérer les quotas et se transférer mutuellement des contingents. À la fin de l’année, la Commission compare la répartition (y compris les transferts reçus d’autres États membres) et la consommation des quotas par État membre. Si, pour une ou plusieurs espèces, la consommation a été supérieure à la dotation allouée, le quota applicable à ces espèces est déduit de la dotation de l’année suivante pour l’État membre concerné.

36

Nous avons examiné le système de suivi de la consommation des quotas en place dans les quatre États membres visités. Nous avons constaté que la consommation des quotas a fait l’objet d’un suivi attentif au moyen de procédures spécifiques exigeant un effort administratif important de la part des États membres (voir annexe II). Pour les espèces faisant l’objet de quotas, ces procédures ont permis de compenser les faiblesses relevées dans la gestion générale des données sur les captures (voir points 42 à 71). Nous avons comparé les déclarations transmises par les États membres à la Commission en ce qui concerne la consommation des quotas pour 2015 avec les données qu’ils ont fournies sur les captures (pour l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni, en utilisant les données relatives à chaque navire). Nous n’avons pas relevé de différences significatives.

37

Les États membres ont géré les limites établies pour les régimes de gestion de l’effort de pêche (voir encadré 2) en délivrant des autorisations de pêche aux navires qui remplissaient les conditions requises (par exemple, concernant les caractéristiques du navire ou l’engin de pêche utilisé). Le nombre maximum de jours d’activité de pêche a été fixé en tenant compte de la capacité totale des navires autorisés. Pour assurer le suivi du niveau de cet effort de pêche, les États membres ont généralement calculé manuellement le nombre de jours passés en mer par les navires. Cette information était parfois difficile à obtenir si les navires n’étaient pas équipés d’un système VMS, et les États membres devaient alors recourir à d’autres sources d’information (journaux de pêche, notes de vente) leur permettant de déterminer ou d’estimer cette durée. Les États membres ont utilisé différentes approches pour calculer les jours en mer¹⁶. Lorsque le régime s’applique à plusieurs États membres, cela peut générer des disparités dans les durées effectivement allouées aux navires pour pêcher par les différents États membres, ainsi que des inexactitudes dans le calcul de l’utilisation consolidée de l’effort de pêche.

38

Il existe actuellement plus de 30 règlements contenant des mesures techniques sur la pêche (voir encadré 2) applicables à la fois aux eaux de l’UE et aux eaux hors UE dans lesquelles opèrent des navires de l’Union. En mars 2016, la Commission a présenté une proposition de règlement sur les mesures techniques mettant l’accent sur la régionalisation et la simplification¹⁷.

39

Les mesures techniques revêtent une importance particulière en mer Méditerranée où, contrairement à ce qui se passe dans l’Atlantique, le système de gestion de la pêche ne repose pas sur des quotas et où les stocks halieutiques ne se trouvent pas dans un bon état écologique (voir figure 1). Selon les estimations de la Commission¹⁸, 95 % des stocks halieutiques évalués en Méditerranée sont surexploités.

40

Nous avons constaté qu’il était difficile pour les pêcheurs d’appliquer les mesures techniques, et pour les inspecteurs de les contrôler, en raison de la prolifération des mesures applicables en Méditerranée¹⁹. Ce constat a été confirmé par les parties prenantes²⁰ avec lesquelles nous nous sommes entretenus. En outre, la plupart des navires de pêche opérant en Méditerranée étaient de petite taille²¹, et étaient donc dispensés du système de surveillance des navires et des systèmes de communication électronique. Il s’agit là d’un facteur supplémentaire compliquant la gestion de la pêche car il limite les possibilités de contrôler les captures et les activités de la flotte.

41

Nous avons relevé, en particulier en Espagne et en France, que les organisations professionnelles de la pêche exigeaient de leurs adhérents qu’ils respectent des mesures techniques et de contrôle plus contraignantes que celles requises par le cadre réglementaire de l’UE (des arrêts plus nombreux que ceux imposés par les autorités, de plus grandes tailles minimales de capture, l’obligation pour de plus petits navires de s’équiper du système VMS, des contrôles supplémentaires par les pairs, etc.). Ces mesures étaient mieux adaptées aux spécificités des régions concernées, et donc plus faciles à comprendre et à appliquer pour les pêcheurs. Cette prise de conscience et cet engagement au niveau régional pourraient être mis à profit, en particulier dans le cadre du futur processus de prise de décision régional (voir point 38).

Les données relatives aux pêcheries collectées au titre du règlement instituant un régime de contrôle étaient incomplètes et peu fiables

42

Pour atteindre l’objectif d’exploitation durable des ressources halieutiques, un équilibre entre les niveaux des stocks existants et l’intensité de pêche doit être trouvé. Il est essentiel de disposer de données fiables et exhaustives sur les captures de poisson à la fois pour réaliser une évaluation scientifique des stocks et pour prendre des mesures de gestion appropriées visant à conserver ou à reconstituer les stocks. Une fois que les mesures ont été approuvées, il convient de les appliquer correctement et de contrôler l’activité de la flotte.

43

En vertu du règlement instituant un régime de contrôle, tous les navires d’une longueur hors tout supérieure ou égale à 10 mètres sont tenus de transmettre une série de documents par voie électronique (via le système ERS²²) ou au format papier. Cela inclut les journaux de pêche, les déclarations de débarquement et les notes de vente pour les quantités supérieures au seuil fixé. Les dispositions du règlement instituant un régime de contrôle et les procédures utilisées par chacun des États membres contrôlés sont présentées à l’annexe I.

44

Le règlement instituant un régime de contrôle impose aux États membres d’effectuer des contrôles par recoupements afin de s’assurer que leurs données sont de qualité suffisante. Ces contrôles portent sur les données du système VMS, celles relatives aux activités de pêche, les informations concernant les ventes, ainsi que sur les autorisations de pêche et les licences, et les données des rapports d’inspection.

45

Les informations fournies par les États membres sur les activités de pêche conformément au règlement instituant un régime de contrôle (débarquements, captures et efforts) sont également utilisées à d’autres fins. Il s’agit des principales informations statistiques sur les débarquements fournies par les États membres pour s’acquitter de leur obligation légale²³ en la matière. Il s’agit aussi d’une source d’informations au sens du cadre pour la collecte des données (voir annexe III), qui a été mis en place pour étayer les avis scientifiques dans le cadre de la PCP.

46

Nous avons analysé la fiabilité des données pertinentes sur les captures dont disposait la Commission et provenant des sources suivantes:

• les journaux de pêche ou documents équivalents utilisés pour consigner les captures;
• les déclarations de débarquement établissant les quantités effectivement débarquées;
• les notes de vente établissant les quantités vendues au premier acheteur.

Les données sur les captures des États membres pour les navires de plus petite taille non soumis aux déclarations électroniques étaient incomplètes et parfois incorrectes

47

Il est essentiel de disposer de données fiables et exhaustives sur les activités de pêche pour assurer une gestion efficace de celle-ci. Pour que les données puissent être consolidées et utilisées au niveau de l’UE, elles doivent être comparables dans les différents États membres et fournies en temps opportun.

48

Le règlement instituant un régime de contrôle n’oblige pas les navires de moins de 10 mètres de long à rendre compte de leurs prises et de leurs débarquements. Les États membres doivent assurer un suivi des activités de ces navires afin de veiller à ce qu’ils respectent les règles de la PCP, en recourant à des plans de sondage ou en exigeant d’eux qu’ils présentent leurs notes de vente ou une déclaration mensuelle de leurs captures. De plus, les États membres peuvent obliger les capitaines de ces navires à tenir un journal de pêche.

49

Nous avons constaté que la France et l’Écosse exigeaient que soit remplie pour les navires de moins de 10 mètres une version simplifiée du journal de pêche. En Espagne, toutes les ventes devaient être réalisées par l’intermédiaire d’une criée, et les notes de vente étaient disponibles.

50

L’Italie ne collectait pas de données sur les captures ou les débarquements pour les navires de moins de 10 mètres. En outre, ces navires étaient autorisés, conformément au règlement instituant un régime de contrôle (voir annexe I), à vendre directement au consommateur, sans obligation de déclarer ces ventes. Toutefois, contrairement aux dispositions de ce même règlement, l’Italie n’avait pas mis en œuvre de plan de sondage pour collecter des données concernant l’activité de pêche des navires de cette catégorie. Au lieu de cela, elle utilisait des informations obtenues plusieurs mois après l’activité de pêche, collectées selon une méthode et à des fins différentes²⁴ de celles prévues dans le règlement instituant un régime de contrôle, et sans avoir réalisé d’analyse des risques.

51

Dans les États membres visités²⁵, la proportion de navires ayant recours à des déclarations sur papier et au format électronique est présentée à la figure 6. Elle montre que relativement peu de navires ont utilisé les déclarations électroniques. En Espagne et en Italie, la plupart des navires de 12 à 15 mètres de long (85 % et 90 % des navires, respectivement) étaient dispensés de déclaration électronique.

52

De par leur nature, les déclarations sur support papier augmentent le risque d’erreurs de saisie dans les bases de données des États membres relatives aux captures. Nous avons donc vérifié un échantillon de déclarations sur support papier concernant les captures et les débarquements en les comparant aux entrées des bases de données des États membres. Nous avons également vérifié que les navires apparaissaient comme actifs dans le fichier de la flotte.

53

Les travaux d’audit ont révélé que ces informations étaient incomplètes, qu’il existait des erreurs de transcription et, dans certains cas, que des captures avaient été enregistrées pour des navires apparaissant comme inactifs dans les fichiers de flotte. L’encadré 5 présente les principales faiblesses que nous avons constatées.

54

Les données sur les captures constituent une source d’informations importante pour les analyses et les avis scientifiques²⁷, ainsi que pour l’estimation de la pression exercée sur les stocks halieutiques. La fiabilité de ces informations est mise à mal par les lacunes affectant les données sur les captures des navires de moins de 10 mètres de long et par les faiblesses constatées dans le traitement des déclarations de captures sur support papier. La Commission elle-même a souligné²⁸ la nécessité de disposer de données précises sur les captures et l’importance de l’absence de ces informations pour les petits navires qui ne sont pas soumis à des obligations de déclaration de ces données.

Les données sur les ventes n’étaient pas suffisamment complètes ou cohérentes avec les déclarations de débarquement

55

En vertu du règlement instituant un régime de contrôle, les États membres sont tenus de procéder à des contrôles par recoupements des données relatives aux activités de pêche (telles que les informations sur les captures, les débarquements et les notes de ventes). Ces mesures devraient améliorer la fiabilité des données sur les captures.

56

Nous avons effectué des contrôles par recoupements des déclarations de débarquement et des notes de vente pour un échantillon de navires (voir note de bas de page 11). Nous avons constaté que les notes de vente n’étaient pas toujours disponibles et qu’il existait d’importantes différences inexpliquées entre les déclarations de débarquement et les quantités enregistrées comme ayant été vendues. Étant donné que les États membres utilisent ensuite ces sources d’informations pour la validation des données, l’ampleur des différences que nous avons constatées dans notre échantillon a mis en évidence une marge de progression considérable. L’encadré 6 donne des précisions à ce sujet.

Le système d’échange d’informations entre les États membres était inefficace

57

Le règlement instituant un régime de contrôle prévoit un partage d’informations entre les États membres, essentiel pour gérer les situations fréquentes où des navires capturent, débarquent ou vendent leurs prises dans des États membres autres que le leur. La Commission a mis à la disposition des États membres une plateforme en ligne pour faciliter ces échanges, mais ne fait pas de suivi de ce type d’échange d’informations entre eux.

58

En ce qui concerne les États membres contrôlés, nous avons recoupé les données de débarquement des navires d’un État membre avec celles des autres États membres concernés par l’audit. Nous avons constaté que la France avait déclaré à tort des captures provenant de navires espagnols débarquées au Royaume-Uni et vendues en France comme ayant été «débarquées en France». Nous avons également observé que l’Italie n’avait pas déclaré comme «débarquées en Italie» toutes les captures débarquées dans ses ports en 2015 par des navires espagnols. L’Espagne avait pourtant transmis les notifications de débarquement concernant ses navires de pêche aux autorités italiennes, qui auraient donc dû avoir connaissance des captures débarquées par les navires espagnols.

59

La Commission est consciente du fait que les systèmes d’échange entre États membres ne sont pas fiables et aboutissent à ce type d’erreurs de transmission. Elle a constaté que l’organisation interne des États membres en ce qui concerne les systèmes de stockage et de transmission de données est souvent trop complexe, et que les systèmes informatiques sont souvent incompatibles entre États membres, voire au sein d’un même État membre.

60

Les inspecteurs écossais utilisaient un autre système de partage de documents en ligne pour mettre à disposition les documents de transport des captures débarquées dans leurs ports par des navires battant le pavillon d’autres États membres. Lors du transport des captures en dehors de l’Écosse, ce système a permis à l’État membre de destination d’inspecter les camions transportant la marchandise, s’il l’estimait nécessaire, et de recouper ces informations avec d’autres données. Même s’il s’agit d’un exemple positif de coopération, cet état de fait indique également que l’échange de données et d’informations sur les plateformes existantes pourrait être plus efficace.

Les processus et les systèmes de validation des données présentaient des faiblesses

61

Après s’être assuré que les données requises ont été enregistrées conformément au règlement instituant un régime de contrôle, chaque État membre doit mettre en place son propre système de validation des données afin de détecter les incohérences, les erreurs et les informations manquantes.

62

Nous avons examiné si les États membres visités avaient ou non mis en place des systèmes de validation adéquats. Les principales faiblesses affectant la validation concernaient le manque de fiabilité des algorithmes de validation et le manque de contrôles par recoupements entre les différentes sources d’information et bases de données. Elles sont présentées à l’encadré 7.

63

Outre les obligations prévues par le règlement instituant un régime de contrôle, certains des États membres visités avaient effectué des vérifications supplémentaires sur les données pour en améliorer encore la qualité:

1. contrôle par recoupements visant à vérifier que l’identifiant du navire correspond à un navire actif dans le fichier. En Italie, le seul pays où nous avons observé que ce contrôle n’était pas effectué, des navires qui n’étaient plus inscrits dans le fichier de la flotte ont déclaré des captures (voir encadré 5);
2. vérification que les lieux de pêche étaient indiqués dans les déclarations de capture et de débarquement. En Italie, le seul pays où nous avons observé que cette vérification n’avait pas lieu, nous avons constaté qu’en 2015, un total de 50 576 tonnes de poisson ont été déclarées comme débarquées et 2 774 tonnes de poisson ont été déclarées en captures sans que soit précisée la zone de pêche;
3. vérification que la tolérance de 10 %²⁹ par espèce entre la déclaration de capture et la déclaration de débarquement a été respectée. Des quatre pays visités au cours de l’audit, seule l’Écosse avait mis en place ce système de comparaison automatique.

64

Malgré les efforts déployés par les États membres, au moment de l’audit, trois des quatre États visités ne respectaient pas l’ensemble des exigences. La France et l’Italie, en particulier, avaient encore d’importants progrès à faire.

La Commission n’a pas reçu des États membres d’ensembles complets de données validées

65

Le règlement instituant un régime de contrôle prévoit que chaque État membre du pavillon notifie par voie électronique à la Commission avant le 15 de chaque mois les données agrégées du mois précédent concernant les captures pour chaque stock ou groupe de stocks soumis à des TAC ou à des quotas. Les États membres doivent également communiquer à la Commission, chaque trimestre, les données agrégées relatives aux quantités des stocks autres que ceux notifiés chaque mois. Ces informations constituent pour la Commission la principale source de données concernant la consommation des quotas et l’activité de pêche de la flotte de l’UE. La Commission transmet ces données aux organisations régionales de gestion des pêches. Il importe donc que les données soient fiables, de manière à ce que les bonnes décisions de gestion puissent être prises.

66

Les États membres communiquent également les informations sur les captures à Eurostat, qui rassemble les statistiques de la pêche pour l’UE.

67

Nous avons procédé à des contrôles par recoupements des données agrégées relatives aux captures dont disposait la Commission (DG MARE et Eurostat) pour les quatre pays visités en les comparant aux données fournies directement par les autorités nationales. Nous avons relevé des différences significatives présentées en détail dans le tableau 1.

Tableau 1

Différences entre les données des États membres, de la DG MARE et d’Eurostat

Prises par État membre (en milliers de tonnes)	Source des données	2013	2014	2015
Espagne	État membre	878	910	870
	DG MARE	483	942	926
	Eurostat	904	1 237	902
	Différence DG MARE / État membre	-45 %	3 %	6 %
	Différence DG MARE / Eurostat	-47 %	-24 %	3 %
France	État membre	542	537	477
	DG MARE	574	536	436
	Eurostat	529	544	497
	Différence DG MARE / État membre	6 %	0 %	-8 %
	Différence DG MARE / Eurostat	9 %	-1 %	-12 %
Italie	État membre	76	76	80
	DG MARE	38	28	23
	Eurostat	173	177	191
	Différence DG MARE / État membre	-50 %	-63 %	-72 %
	Différence DG MARE / Eurostat	-78 %	-84 %	-88 %
Royaume-Uni	État membre	628	759	708
	DG MARE	911	752	707
	Eurostat	618	752	702
	Différence DG MARE / État membre	45 %	-1 %	0 %
	Différence DG MARE / Eurostat	47 %	0 %	1 %

Source: États membres, DG MARE et Eurostat.

68

Différentes raisons expliquent ces écarts: des informations manquantes concernant certains segments de la flotte ou certains stocks, la révision des données par les États membres ou la duplication de données (voir encadré 8).

69

Alors que les différences entre les chiffres agrégés de la DG MARE et d’Eurostat avaient légèrement diminué, les tests effectués par la DG MARE sur un échantillon d’espèces ont montré qu’il existait toujours des divergences considérables pour certaines d’entre elles. Comme les chiffres pouvaient être plus ou moins élevés selon les espèces, l’impression d’amélioration des données agrégées pouvait être trompeuse. Un groupe de travail avait été mis en place par les deux services afin d’améliorer la qualité des données et de venir à bout des incohérences.

70

L’ampleur des différences globales suscite des doutes quant à la fiabilité, l’exhaustivité et la comparabilité des données sur les captures dont dispose la Commission. Ces données sont également utilisées dans le cadre pour la collecte des données, qui fournit des informations qui contribuent à l’élaboration d’avis scientifiques et à la prise de décisions de gestion des pêches. Par conséquent, le manque de fiabilité des données complique la gestion des pêches, et les bons choix (par exemple concernant les TAC, les quotas, l’effort de pêche ou les mesures techniques) risquent de ne pas toujours être faits.

71

De plus, le règlement instituant un régime de contrôle exige des États membres qu’ils transmettent des données sur les captures agrégées par stock. Cependant, le fait qu’il ne les oblige pas à préciser les zones de pêche, la taille des navires et les engins de pêche utilisés limite la possibilité de procéder à une analyse approfondie des données sur les captures (par exemple, l’impact d’un segment de la flotte sur un stock spécifique).

Le système d’inspection fonctionnait correctement, mais des faiblesses dans l’application des sanctions ont altéré l’efficacité de la mise en œuvre

72

Un système d’inspection efficace fait partie des éléments clés garantissant que les activités de pêche demeurent durables et que l’avenir à long terme du secteur soit assuré. Le système doit permettre de vérifier le respect des règles de gestion de la pêche (par exemple, le fonctionnement du système VMS, la présentation des déclarations, la conformité des engins avec les spécifications prévues, la taille des poissons, etc.) applicables à tous les opérateurs du secteur et d’établir des sanctions en cas de non-respect. Les États membres sont responsables de la mise en place des structures nécessaires et de la mise à disposition des moyens financiers, de l’équipement et du personnel requis pour assurer les inspections et appliquer les sanctions. Dans l’accomplissement de ces tâches, il convient de tenir compte des principes de non-discrimination et de non-distorsion de la concurrence entre les secteurs, les navires et les personnes, énoncés dans le règlement instituant un régime de contrôle. Ces principes sont particulièrement importants en raison de la dimension par nature transfrontière des activités de pêche, dans le cadre desquelles les navires peuvent opérer dans les eaux d’autres États membres.

Les États membres ont généralement bien planifié les inspections, mais les rapports devraient être davantage normalisés et mieux consignés

73

Pour que le système d’inspection fonctionne correctement³⁰, les États membres doivent disposer de structures appropriées et effectuer des analyses de risques afin de déterminer les niveaux de risque pour les différents opérateurs, flottes et activités. Sur la base des risques recensés, ils devraient élaborer un plan annuel d’inspection et allouer les moyens financiers, les équipements et le personnel nécessaires. Les États membres devraient créer une base de données électronique leur permettant de suivre le déroulement du plan, puis d’analyser et d’utiliser les résultats des inspections. La base de données devrait être mise à jour régulièrement et contenir tous les rapports d’inspection et de surveillance créés par leurs agents. Lorsque le navire de pêche inspecté bat le pavillon d’un autre État membre, une copie du rapport d’inspection doit être envoyée sans délai au pays concerné si une infraction est constatée lors de l’inspection.

Les activités d’inspection ont généralement été bien planifiées

74

Nous avons examiné l’organisation des activités d’inspection dans les États membres contrôlés³¹, ainsi que les procédures existantes pour la réalisation d’analyses de risques et l’élaboration et la mise en œuvre des plans d’inspection. L’annexe IV présente l’organisation des inspections dans les États membres visités.

75

Au cours de l’audit, nous avons constaté qu’une analyse des risques a été réalisée dans les quatre États membres visités et, à l’exception de la France, qu’elle a été coordonnée au niveau national en tenant compte des risques tant nationaux que locaux. À la suite de ces analyses des risques, des plans d’inspection ont été établis. En France, la coordination entre les niveaux national, régional et local a pâti de la complexité de l’organisation administrative.

76

Nous avons constaté que la mise en œuvre par les États membres de leurs plans d’inspection a parfois été entravée. En France et en Espagne, les priorités d’inspection n’étaient pas fixées par l’autorité qui fournissait les ressources. En France, il existait parfois un décalage entre les tâches assignées et les ressources affectées, de sorte que, par voie de conséquence, les équipes de contrôle ne parvenaient pas à couvrir la totalité des débarquements ciblés et le nombre d’inspections a diminué ces dernières années. Selon les autorités des États membres, des facteurs externes ont pu réduire le niveau de priorité des inspections dans le domaine de la pêche (par exemple, la crise des migrants en Méditerranée a mobilisé des moyens navals).

77

Les États membres ont fourni aux inspecteurs tout un éventail d’outils informatiques et de bases de données, afin de les aider à s’acquitter de leur tâche et à en rendre compte. Cependant, à l’exception de l’Espagne et d’un département français, les inspecteurs n’avaient pas accès aux informations lorsqu’ils se trouvaient sur place (par exemple, grâce à des terminaux mobiles). Au lieu de cela, ils devaient contacter le CSP pour s’informer. Cette situation est problématique, en particulier dans les cas où l’inspection ne peut pas être planifiée à l’avance et doit être effectuée de manière impromptue à l’arrivée au port. Dans ces cas de figure, un accès rapide aux informations permettrait de cibler les navires à inspecter plus efficacement. En outre, en l’absence d’accès à l’information en temps réel pendant les inspections, les inspecteurs ne peuvent pas recouper l’identité du navire, ses autorisations et ses caractéristiques avec les documents détenus à bord. De ce fait, il est plus difficile de détecter, dans la base de données, des erreurs telles que celles relevées au cours de l’audit (voir encadré 4), ainsi que les modifications non autorisées des caractéristiques du navire. Dans certains bureaux portuaires en France, il était même très difficile pour les inspecteurs d’accéder à des applications informatiques depuis leur bureau, ce qui les a empêchés de préparer efficacement les inspections.

Les pratiques d’inspection doivent être davantage normalisées

78

Pour que des contrôles de conformité efficaces puissent être effectués et que les opérateurs du secteur de la pêche soient traités de manière équitable dans le cadre des inspections des activités de pêche, les autorités des États membres devraient procéder à des inspections similaires de manière normalisée, et mettre au point des protocoles et des manuels d’inspection appropriés. Nous avons examiné la manière dont les inspections au débarquement étaient effectuées dans les États membres visités. Les inspecteurs utilisaient un rapport type national unique (Italie et France) ou des modèles et des manuels d’inspection (Espagne et Écosse), à l’exception de la région méditerranéenne de la France, où ils utilisaient différentes listes de contrôle, voire aucune, pendant l’inspection. Les outils de normalisation créés ont offert un cadre satisfaisant pour garantir le respect du principe de non-discrimination pour les activités de contrôle, mais ils n’ont pas toujours été utilisés.

79

L’Agence européenne de contrôle des pêches (AECP) est chargée d’organiser la coordination opérationnelle des activités de contrôle entre les États membres. Elle assiste les États membres et la Commission, principalement grâce à des plans de déploiement commun (PDC) régionaux³². Nous avons constaté que le PDC pour la mer Méditerranée fournissait pour le thon rouge et l’espadon des listes de contrôle très complètes pour les inspections au débarquement. Elles ne sont toutefois pas obligatoires et ne constituent qu’un support pédagogique. Dans la pratique, elles n’ont pas été utilisées pour les inspections nationales en Italie et en France, bien qu’elles représentent un bon outil pour harmoniser les approches d’inspection.

Toutes les activités d’inspection n’ont pas été consignées dans la base de données nationale

80

Le règlement instituant un régime de contrôle impose aux États membres de tenir à jour une base de données électronique répertoriant l’ensemble des activités d’inspection et de surveillance relatives à la pêche³³ (y compris les inspections concernant le transport et la commercialisation). Lorsqu’elles sont tenues à jour correctement, ces bases de données constituent un outil efficace pour aider à mieux planifier et exécuter les inspections et à en rendre compte. Nous avons constaté que les bases de données des inspections n’étaient pas toujours pleinement opérationnelles et ne contenaient pas systématiquement les rapports d’inspections menées par l’ensemble des autorités participant aux activités de pêche (par exemple, les opérateurs intervenant dans la première vente ou le transport; aux niveaux national et régional), comme illustré à l’encadré 9.

Les sanctions appliquées n’étaient pas toujours dissuasives, proportionnées et efficaces

81

Pour que les inspections soient efficaces et permettent de diminuer les infractions à la PCP, elles doivent être suivies de sanctions lorsque cela s’avère nécessaire. Ces sanctions, prévues par les États membres, doivent être dissuasives, proportionnées et efficaces³⁴. Elles doivent tenir compte de la gravité de l’infraction et des avantages économiques potentiels en découlant.

82

Afin de garantir l’égalité de traitement des opérateurs, quelles que soient les eaux dans lesquelles l’infraction a été commise, tout en préservant le droit des États membres de mettre en place leur propre système de sanctions dans le respect du principe de subsidiarité, le règlement instituant un régime de contrôle a instauré un système de points pour les infractions graves concernant la licence de pêche ou le capitaine d’un navire. Le système de points est applicable depuis le 1er janvier 2012. Si le nombre total de points est égal ou supérieur à un certain niveau, la licence de pêche doit être suspendue ou retirée définitivement.

Les sanctions appliquées n’ont pas toujours permis d’empêcher la récidive

83

Comme le montre le tableau 2, les États membres ont utilisé différents systèmes de sanctions pour punir les infractions à la PCP.

Tableau 2

Procédures de sanction appliquées par les États membres

État membre	Type de sanction
Espagne	La procédure utilisée était d’ordre administratif. Le montant de l’amende imposée correspondait à une catégorie d’infraction et dépendait de l’impact environnemental, du caractère récurrent et de la gravité de l’infraction. La valeur des captures pouvait être ajoutée au montant total de la sanction. Le système de points n’a été utilisé que partiellement.
France	Les procédures utilisées étaient d’ordre administratif et pénal, la décision étant laissée à l’appréciation de l’autorité d’inspection. Aucune information n’était disponible au niveau national sur les sanctions pénales appliquées. Alors même que la législation nationale prévoyait des amendes forfaitaires ou des sanctions proportionnées aux avantages économiques, en pratique, chaque autorité publique définissait les sanctions sans tenir compte de ces considérations. Le système de points n’a pas été utilisé.
Italie	Les procédures utilisées par les autorités d’inspection étaient d’ordre administratif et pénal. Le montant de l’amende était décidé par l’autorité publique dans la fourchette fixée par la législation. Il n’y avait aucune corrélation entre les sanctions et l’avantage économique retiré, sauf dans quelques cas. Dans un souci de rapidité, les autorités laissaient au contrevenant le choix de payer soit deux fois le montant minimum de l’amende ou le tiers de l’amende maximale correspondant à une catégorie d’infraction, soit un montant fixé par le juge. Le système de points a été utilisé pour les infractions graves.
Royaume-Uni (Écosse)	Les procédures utilisées étaient d’ordre administratif et pénal. Des amendes ont rarement été infligées, et il a plus souvent été fait recours à des mesures préventives qu’à de véritables sanctions. Les sanctions financières appliquées ont été décidées par les autorités publiques dans la fourchette fixée par la législation nationale, en tenant compte de l’avantage économique retiré. Le système de points n’a été utilisé que de façon limitée (il n’a pas été appliqué de manière cohérente, et pas dans tous les cas d’infractions graves).

Source: législation, informations recueillies sur place et bases de données des infractions et des sanctions.

84

Nous avons constaté que l’obligation de lier la sanction à l’avantage économique retiré de l’infraction était systématiquement respectée en Espagne. En Écosse, elle a été systématiquement respectée dans les quelques cas où des amendes ont été infligées. Même si la législation prévoyait cette disposition dans certains cas en Italie³⁵ et en France, elle n’a généralement pas été appliquée dans la pratique.

85

Afin d’apprécier l’effet dissuasif des sanctions, nous avons analysé la liste de celles prises dans les États membres visités pour repérer les navires sanctionnés plusieurs fois. Le nombre de navires ayant commis plus de cinq infractions est indiqué dans le tableau 3.

Tableau 3

Flotte, inspections, infractions et récidives dans les États membres visités au cours de la période 2013-2015

État membre	Total de la flotte au 31 décembre 2015	Nombre total d’inspections en mer ou au débarquement	Nombre total d’inspections ayant abouti à la découverte d’infractions	% d’inspections ayant abouti à la découverte d’infractions	Nombre total de navires ayant commis plus de cinq infractions au cours des trois années	% de la flotte ayant commis plus de cinq infractions
Espagne	9 396	23 146	4 703	20 %	25	0 %
France1	6 910	39 515	1 585	4 %	43	1 %
Italie2	12 316	18 038	3 536	20 %	72	1 %
Royaume-Uni (Écosse)3	2 015	16 990	5 150	30 %	169	8 %

1 Les données pour la France englobent les inspections effectuées par les nombreuses autorités concernées, chaîne de commercialisation incluse. Pour la période 2014 2015, nous ne disposions que de données incomplètes (voir encadré  9).

2 Les autorités responsables des inspections en Italie sont également chargées des inspections après la première vente, et assument aussi d’autres responsabilités outrepassant le champ d’application du règlement instituant un régime de contrôle.

3 Le nombre total de navires de la flotte britannique s’élève à 6 232; le chiffre de 2 015 correspond au nombre de navires en Écosse à la fin de l’année 2015 selon les statistiques de la direction Marine Scotland.

Source: données transmises par les États membres.

86

En Espagne, le nombre de navires ayant commis plus de cinq infractions entre 2013 et 2015 était négligeable par rapport à l’ensemble de la flotte. Cette situation pourrait s’expliquer par le fait que la loi prévoit la possibilité de doubler les amendes si le capitaine commet à nouveau la même infraction dans un délai de 18 mois, ou si une quelconque infraction est commise dans les trois ans qui suivent l’infraction initiale.

87

L’Écosse présente, de loin, la plus forte proportion de navires ayant commis plus de cinq infractions entre 2013 et 2015, avec 169 opérateurs uniques. Bien que l’amende soit doublée si une infraction déjà sanctionnée par une amende est commise à nouveau, le nombre d’amendes infligées était très faible. En pratique, la plupart des mesures prises à la suite d’infractions consistaient en des lettres d’information et en des avertissements verbaux et écrits. Ces mesures «douces» ont été appliquées même en cas d’infractions graves (par exemple, la capture de poissons après la fermeture de la pêcherie correspondante) et n’ont pas semblé prévenir la récidive. Même si les efforts d’inspection et la couverture ont été plus élevés que dans d’autres États membres, la récidive était plus importante, ce qui indique que les sanctions sont moins dissuasives.

88

En Italie, la récidive concernait en majeure partie le code de la navigation (marquage des navires, règles concernant l’équipage), qui ne fait pas partie de la PCP. En France, les auditeurs n’ont pas pu obtenir de vue d’ensemble de toutes les sanctions, car les bureaux en charge des affaires maritimes (la direction départementale des territoires et de la mer, la direction interrégionale de la mer et la direction des pêches maritimes et de l’aquaculture) n’ont reçu aucune information concernant les sanctions appliquées par les tribunaux dans le cadre de la procédure pénale. L’analyse est donc incomplète.

Le système de points n’a pas été appliqué de manière uniforme

89

Nous avons constaté que le système de points pour les infractions graves requis par le règlement instituant un régime de contrôle³⁶ a été mis en place en Italie et fonctionne correctement. Appliqué partiellement en Espagne et de façon incohérente en Écosse, il n’a pas été mis en œuvre en France. L’encadré 10 fournit des précisions supplémentaires.

90

Les États membres n’ayant pas appliqué le système de points de façon cohérente, les conditions de concurrence pour les opérateurs du secteur de la pêche n’étaient pas équitables. Des points peuvent ne pas avoir été attribués à des opérateurs de l’UE qui avaient commis une infraction grave donnée dans des États membres différents ou dans différentes régions d’un même État membre.

91

Lorsque l’infraction est commise dans les eaux d’un autre État membre, c’est l’État membre du pavillon qui est chargé d’appliquer les points. Les États membres échangent des données concernant l’infraction. Toutefois, il n’existe actuellement aucun fichier européen recensant les infractions et les sanctions qui permettrait un meilleur suivi du système de points, une analyse des risques plus efficace et une transparence accrue entre les États membres.

92

L’AECP a développé le système électronique de production de rapports d’inspection (EIR) qui a été mis à disposition des États membres afin que ceux-ci l’utilisent comme base de données nationale pour leurs rapports d’inspection. Cet outil pourrait être utilisé par les États membres pour partager des informations sur les inspections et les points.

Conclusion

93

Pour parvenir à garantir la viabilité à long terme du secteur de la pêche et des stocks halieutiques, la politique commune de la pêche a besoin d’un système de contrôle efficace. Le cadre de contrôle des pêches de l’UE a été révisé pour la dernière fois en 2009 au moyen d’un règlement du Conseil, afin de remédier aux carences connues à l’époque, que le rapport spécial n° 7/2007 de la Cour avait mises en évidence. Il fixe les principes et les règles de contrôle des activités de pêche, des mesures de gestion de la pêche, des exigences concernant la communication de données, ainsi que des modalités d’inspection et des sanctions.

94

Nous avons cherché à déterminer si l’UE disposait ou non d’un système de contrôle des pêches efficace, en examinant les principales exigences du règlement instituant un régime de contrôle des pêches de l’UE et leur mise en œuvre par les États membres. Nous avons analysé la manière dont les États membres ont vérifié les composantes de la capacité de leur flotte (jauge brute et puissance du moteur), et s’ils ont mis à jour régulièrement le fichier de leur flotte, si les mesures de gestion de la pêche ont été correctement mises en œuvre, si les données nécessaires à la gestion des pêches étaient exhaustives et fiables, et si les inspections et les sanctions ont été correctement planifiées, exécutées et appliquées.

95

Depuis notre audit de 2007 et la réforme du règlement instituant un régime de contrôle, les États membres et la Commission ont accompli des progrès dans plusieurs domaines. Nous avons néanmoins constaté qu’en raison de faiblesses importantes dans la plupart des domaines audités, l’UE ne dispose pas encore d’un système de contrôle des pêches suffisamment efficace pour contribuer à la réussite de la PCP. Les États membres n’avaient pas encore pleinement mis en œuvre le règlement de l’UE instituant un régime de contrôle des pêches, et certaines dispositions de ce dernier devraient être modifiées pour permettre aux États membres de contrôler efficacement les activités de pêche.

96

Les États membres où nous nous sommes rendus ne vérifiaient pas suffisamment l’exactitude de la capacité de leur flotte en termes de jauge brute et de puissance motrice. Si le règlement instituant un régime de contrôle des pêches prévoit expressément une procédure régissant les vérifications documentaires et physiques de la puissance motrice, il ne comporte rien de tel pour les vérifications de la jauge brute. Nous avons constaté que les États membres que nous avons visités ne vérifiaient pas la jauge de leurs navires de pêche et que deux d’entre eux n’avaient pas encore effectué les vérifications requises de la puissance motrice. Lorsque ces contrôles ont été effectués, ils ont mis au jour des différences entre la puissance motrice réelle et celle documentée. Ce constat démontre la nécessité d’effectuer de telles vérifications, et ce d’autant plus que les flottes de certains États membres atteignent une capacité proche des plafonds fixés (points 14 à 20). Au cours de l’audit, nous avons également relevé un nombre important d’incohérences entre les informations relatives aux navires consignées dans le fichier de la flotte et celles contenues dans les pièces justificatives (points 21 à 24).

Recommandation n° 1 – Améliorer la fiabilité des informations relatives aux flottes de pêche

Afin d’améliorer la précision des informations concernant la capacité de pêche, les États membres devraient, d’ici 2018,

1. a) établir des procédures destinées à vérifier l’exactitude des informations consignées dans leur fichier de flotte national.

Dans la perspective d’une modification éventuelle du règlement instituant un régime de contrôle, et afin d’améliorer la précision des informations concernant la capacité de pêche, nous recommandons à la Commission d’inclure dans sa proposition législative:

1. des règles détaillées pour les vérifications régulières, documentaires et sur place, portant sur les indicateurs de jauge brute (GT) et de puissance motrice (kW) utilisés pour calculer la capacité de pêche.

97

Les États membres sont tenus de mettre en œuvre les mesures de gestion de la pêche figurant dans le droit national, européen et international (points 25 et 26). Le suivi et le contrôle des activités de pêche sont essentiels pour garantir la viabilité des pêcheries. Nous avons constaté que les systèmes de surveillance des navires (VMS) basés sur les technologies de localisation par satellite utilisés dans les États membres ont constitué une source d’informations utile pour ces activités, et que, dans l’ensemble, les États membres mettaient en œuvre les mesures de gestion de la pêche de manière adéquate. Cependant, du fait de l’application des dispositions du règlement instituant un régime de contrôle des pêches, 89 % des navires de la flotte de l’UE n’étaient pas contrôlés par VMS, ce qui a nui à l’efficacité de la gestion des pêches (points 25 à 32).

98

Les États membres que nous avons visités ont investi des ressources considérables dans la gestion de la consommation des quotas de pêche qui leur sont alloués, et y sont bien parvenus. En revanche, les autorités des États membres qui ont laissé les organisations de producteurs gérer la répartition des quotas entre les bénéficiaires n’avaient pas toujours connaissance des critères utilisés à cet effet. En raison de ce manque de transparence, il est difficile pour les États membres de savoir qui sont les bénéficiaires réels des possibilités de pêche et, par conséquent, d’évaluer leur éventuel impact négatif sur l’environnement et les économies locales, ainsi que de prendre les mesures correctrices nécessaires, le cas échéant. Ce manque de transparence accroît en outre le risque que les intérêts spécifiques de certains opérateurs économiques se trouvent favorisés au détriment d’autres (points 33 à 36). Le suivi des régimes de gestion de l’effort de pêche était difficile à assurer, en particulier pour les navires non connectés au système VMS, et les États membres ont eu recours à des approches différentes pour calculer le nombre de jours en mer, qui est l’une des composantes essentielles de ces régimes (point 37). Les mesures techniques étaient trop nombreuses, et parfois trop compliquées, pour pouvoir être appliquées par les pêcheurs et contrôlées par les inspecteurs. Nous avons cependant pu relever des exemples de bonnes pratiques où des organisations professionnelles de la pêche exigeaient de leurs membres qu’ils respectent des mesures de conservation supplémentaires plus ciblées que celles requises par la politique commune de la pêche (points 38 à 41).

Recommandation n° 2 – Améliorer le suivi des mesures de gestion de la pêche

Dans la perspective d’une modification éventuelle du règlement instituant un régime de contrôle, et afin d’améliorer le suivi des activités des petits navires de pêche, nous recommandons à la Commission d’inclure dans sa proposition législative:

1. a) la suppression de la possibilité de dispenser les navires d’une longueur comprise entre 12 et 15 mètres de l’obligation de s’équiper du système VMS;
2. b) l’installation obligatoire de systèmes de localisation plus petits et moins coûteux à bord des navires de moins de 12 mètres de long.

Afin de garantir la transparence de la répartition des quotas de pêche, les États membres devraient, d’ici 2019,

2. donner à la Commission, conformément à l’article 16 du règlement sur la PCP, des informations sur leur système de répartition des quotas, et indiquer notamment de quelle manière les critères transparents et objectifs ont été intégrés à la répartition des quotas de pêche entre les acteurs du secteur.

99

Les données relatives aux activités de pêche collectées dans le cadre du règlement instituant un régime de contrôle n’étaient pas suffisamment exhaustives et fiables. Les données sur les captures pour les navires déclarant sur papier, qui représentent une part importante de la flotte de l’UE, étaient incomplètes. En outre, nous avons relevé un niveau significatif d’erreur ainsi que des faiblesses systémiques affectant la saisie des déclarations papier dans les bases de données des États membres (points 47 à 54). Nous avons relevé des incohérences importantes entre les débarquements déclarés et les relevés ultérieurs établis lors de la première vente (points 55 et 56). Deux des quatre États membres visités n’assuraient pas un partage et un traçage suffisants des informations relatives aux activités des navires d’un État du pavillon à l’autre, malgré quelques bonnes initiatives bilatérales (points 57 à 60). Nous avons décelé des faiblesses au niveau des procédures utilisées par les États membres pour la validation des données et les contrôles par recoupements qui empêchent de repérer des incohérences, des erreurs et des informations manquantes (points 61 à 64). En outre, des différences significatives ont été observées entre le total des captures enregistrées par les États membres et les données dont disposaient les services de la Commission (points 65 à 70). Enfin, le règlement instituant un régime de contrôle n’oblige pas les États membres à envoyer des données sur les captures précisant la zone de pêche, la taille des navires et l’engin de pêche utilisé, ce qui limite toute analyse détaillée de l’activité de la flotte européenne (point 71).

Recommandation n° 3 – Améliorer la fiabilité des données sur la pêche

1. Afin d’améliorer l’exhaustivité et la fiabilité des données sur la pêche,

les États membres devraient, d’ici 2019,

1. a) revoir et améliorer le processus d’enregistrement et de vérification des données relatives aux activités de pêche transmises sur support papier;
2. b) veiller à disposer de données fiables concernant l’activité des navires de moins de 10 mètres de long, et à appliquer les règles établies par le règlement instituant un régime de contrôle concernant la collecte de ces données;
3. c) achever la validation et le contrôle par recoupements des données relatives aux activités de pêche;

la Commission devrait, d’ici 2020,

3. d) mettre en place une plateforme d’échange d’informations destinée à être utilisée par les États membres pour envoyer les données validées dans des formats types et selon des contenus standardisés, de sorte que les informations mises à la disposition des différents services de la Commission coïncident avec les données des États membres;
4. e) promouvoir le développement d’un système moins coûteux, plus simple et plus convivial pour faciliter la communication électronique des activités de pêche pour les navires de moins de 12 mètres de long;
5. f) analyser les problèmes d’exhaustivité et de fiabilité des données qui perdurent au niveau des États membres, et décider avec ces derniers de mesures appropriées lorsque cela s’impose.

2. Dans la perspective d’une modification éventuelle du règlement instituant un régime de contrôle, et afin d’améliorer le degré d’exhaustivité et la fiabilité des données sur la pêche, nous recommandons à la Commission d’inclure dans sa proposition législative:

6. la suppression de la possibilité de dispenser les navires d’une longueur comprise entre 12 et 15 mètres des obligations d’utiliser le système d’enregistrement et de communication électroniques et de transmettre leurs déclarations par voie électronique, ou la mise à l’étude d’autres solutions;
7. la révision des obligations déclaratives concernant les données sur les captures des États membres dans le cadre du règlement instituant un régime de contrôle, afin d’inclure une description détaillée de la zone de pêche, de la taille des navires et de l’engin de pêche utilisé.

100

Un système efficace d’inspection des pêcheries est essentiel pour veiller au respect des règles de la politique commune de la pêche et pour assurer le maintien de la viabilité des activités de pêche (voir point 72). Nous avons constaté que les inspections étaient généralement bien planifiées. Toutefois, le fait que les inspecteurs n’aient pas accès en temps réel aux informations concernant les navires a réduit l’efficacité de leurs travaux (points 73 à 77). Les États membres visités avaient mis en place des procédures d’inspection normalisées, mais nous avons relevé des cas où les inspecteurs n’avaient pas utilisé les rapports types disponibles (points 78 et 79). En outre, les résultats des inspections n’ont pas toujours été correctement reportés dans les bases de données nationales (point 80).

101

Pour que les inspections soient efficaces, elles doivent être accompagnées de sanctions dissuasives, proportionnées et efficaces, et notamment d’un système de points pour les infractions graves, afin de garantir l’égalité de traitement entre les opérateurs de pêche (points 81 et 82). Nous avons constaté que les sanctions appliquées n’étaient pas toujours dissuasives (points 83 à 88). Le système de points a été très diversement appliqué dans les États membres que nous avons visités, et son application a même varié au sein d’un même État membre, de sorte que l’égalité de traitement des opérateurs n’était pas garantie. Enfin, il n’existe actuellement aucun fichier européen recensant les infractions et les sanctions qui permettrait un meilleur suivi du système de points, une analyse des risques plus efficace et une transparence accrue entre les États membres (points 89 à 92).

Recommandation n° 4 – Améliorer les inspections et les sanctions

1. Afin d’améliorer les inspections,

les États membres devraient, d’ici 2019,

1. lorsque le nouveau règlement sur les mesures techniques entrera en vigueur, élaborer, en concertation avec l’Agence européenne de contrôle des pêches (AECP), et utiliser des protocoles et des rapports d’inspection types plus adaptés aux spécificités régionales et aux contraintes techniques des différentes pêcheries que ceux prévus par l’annexe XXVII du règlement n° 404/2011.

Dans la perspective d’une modification éventuelle du règlement instituant un régime de contrôle, nous recommandons à la Commission d’inclure dans sa proposition législative:

1. l’obligation pour les États membres d’utiliser le système électronique de production de rapports d’inspection, afin de garantir l’exhaustivité et l’actualité des résultats d’inspection nationaux, et de partager les résultats des inspections avec les autres États membres concernés.

2. Afin de garantir l’efficacité du système de sanctions, les États membres devraient, d’ici 2019,

2. tenir dûment compte de la récidive des infractions et des contrevenants lors de la détermination des sanctions;
3. pour que les opérateurs bénéficient de conditions de concurrence équitables, mettre pleinement en œuvre les systèmes de points et en assurer une application uniforme sur leurs territoires respectifs;

Dans la perspective d’une modification éventuelle du règlement instituant un régime de contrôle, nous recommandons à la Commission d’inclure dans sa proposition législative:

4. une disposition prévoyant la création d’un système d’échange de données sur les infractions et les sanctions, en coopération avec l’AECP et les États membres.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil WYNN OWEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 5 avril 2017.

Sigles et acronymes

AECP: Agence européenne de contrôle des pêches

CGPM: Commission générale des pêches pour la Méditerranée

CSP: Centre de surveillance des pêches

ERS: Electronic Reporting System, système électronique de communication de données relatives aux activités de pêche

FAO: Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture

FIDES: Fisheries Information Data Exchange System, système d’échange de données sur la pêche

GT: Gross Tonnage, jauge brute

kW: Kilowatts de puissance motrice

ORGP: Organisation régionale de gestion des pêches

PCP: Politique commune de la pêche

TAC: Total admissible des captures

UE: Union européenne

VMS: Vessels Monitoring System, système de surveillance des navires

Glossaire

Autorisation de pêche: document officiel délivré en plus de la licence de pêche, conférant à un navire de pêche de l’Union le droit d’exercer des activités de pêche spécifiques pendant une période déterminée, dans une zone déterminée ou pour une pêcherie déterminée, sous certaines conditions.

Capacité de pêche: quantité de poissons pouvant être capturés pendant une période déterminée par un navire ou par une flotte, si les moyens sont pleinement utilisés et si des conditions données sont réunies en ce qui concerne les ressources. Dans le cadre de la PCP, elle se mesure à la jauge d’un navire exprimée en tonnage brut (GT) et à sa puissance exprimée en kilowatts (kW), telles que définies aux articles 4 et 5 du règlement (CEE) n° 2930/86 du Conseil¹.

Centre de surveillance des pêches: centre opérationnel établi par un État membre du pavillon et équipé du matériel et des applications informatiques permettant la réception et le traitement automatiques des données, ainsi que leur transmission par voie électronique.

DG MARE: direction générale des affaires maritimes et de la pêche.

Effort de pêche: pour un navire de pêche, le produit de sa capacité et de son activité; pour un groupe de navires de pêche, la somme de l’effort de pêche de l’ensemble des navires de pêche du groupe.

État du pavillon: État dans lequel le navire est immatriculé.

Eurostat: Office statistique de l’Union européenne.

Fichier de la flotte de l’Union européenne: fichier tenu par la Commission contenant des informations sur tous les navires de pêche de l’Union.

Fichier national de la flotte: fichier que chaque État membre tient pour tous les navires de pêche battant son pavillon.

Licence de pêche: document officiel conférant à son détenteur le droit, défini par les règles nationales, d’utiliser une certaine capacité de pêche pour l’exploitation commerciale des ressources aquatiques vivantes. Elle contient les informations minimales relatives à l’identification, aux caractéristiques techniques et à l’armement d’un navire de pêche de l’Union.

Organisation régionale de gestion des pêches: organisation régionale, sous-régionale ou similaire de droit international, compétente pour établir des mesures de conservation et de gestion applicables aux ressources marines vivantes relevant de sa responsabilité en vertu de la convention ou de l’accord l’ayant institué.

Petits navires: aux seules fins du présent rapport, les navires de moins de 15 mètres de long.

Système de surveillance des navires: système de surveillance par satellite des navires de pêche qui fournit à intervalles réguliers des données sur la position, la route et la vitesse de ces derniers aux autorités de pêche (centre de surveillance des pêches).

Système électronique de production de rapports d’inspection: système mis au point par l’AECP pour permettre aux États membres de partager les données de leurs rapports d’inspection.

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil Wynn Owen, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l’utilisation durable des ressources naturelles. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Janusz Wojciechowski, Membre de la Cour, assisté de: Mme Kinga Wiśniewska-Danek, chef de cabinet; Mme Katarzyna Radecka-Moroz, attachée de cabinet; M. Colm Friel, manager principal; Mme Maria Luisa Gómez-Valcárcel, chef de mission. L’équipe d’audit était composée de Mme Oana Dumitrescu, M. Armando do Jogo, M. Aris Konstantinidis, M. Bernard Moya, Mme Mihaela Pavel et M. Frédéric Soblet.

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet via le serveur Europa (http://europa.eu).

Contrôle des pêches de l’UE: des efforts supplémentaires sont nécessaires
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

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