Um sistema europeu único de gestão do tráfego ferroviário: poderá esta opção política um dia tornar-se realidade?
Acerca do relatório: O Tribunal examinou se o Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS) foi devidamente planeado, implantado e gerido. O ERTMS foi concebido para substituir os diversos sistemas de sinalização ferroviária existentes na Europa por um sistema único que permita a circulação ininterrupta de comboios por vários países e promova a competitividade dos caminhos de ferro. O Tribunal constatou que, até ao momento, o nível de implantação é reduzido e muito díspar, apesar de o conceito do ERTMS para o reforço da interoperabilidade não ser geralmente posto em causa pelo setor ferroviário. Os gestores de infraestruturas e as empresas de transporte ferroviário mostram se relutantes em investir devido às despesas inerentes e à ausência de uma justificação económica específica (por exemplo, nos Estados Membros cujos sistemas nacionais têm bom desempenho e significativa vida útil restante). O financiamento da UE só pode cobrir uma parte limitada dos investimentos. O Tribunal formula várias recomendações dirigidas à Comissão Europeia, aos Estados Membros e à Agência Ferroviária da União Europeia no sentido de melhorar a implantação e o financiamento do sistema.
Síntese
Sobre o ERTMS
IPara a circulação dos comboios numa rede ferroviária, é necessário um sistema de sinalização para gerir o tráfego em segurança e manter os comboios sempre afastados uns dos outros. Contudo, cada país europeu desenvolveu as suas próprias especificações técnicas relativas a estes sistemas de sinalização, à largura da bitola e às normas de segurança e de eletricidade. Atualmente, existem cerca de 30 sistemas de sinalização diferentes em toda a UE a gerir o tráfego ferroviário, que não são interoperáveis.
IIDe modo a ultrapassar esta situação e ajudar a criar um espaço ferroviário europeu único, no final da década de 1980/início da década de 1990, a indústria ferroviária europeia começou a desenvolver um sistema europeu de controlo-comando, sinalização e comunicação – o Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS), tendo a Comissão Europeia apoiado a sua instituição enquanto o sistema único na Europa. O objetivo do ERTMS consiste em substituir todos os sistemas de sinalização existentes na Europa por um único sistema, para promover a interoperabilidade das redes ferroviárias nacionais e o transporte ferroviário transfronteiriço. O ERTMS visa assegurar uma norma comum, que permita a circulação ininterrupta de comboios por vários países, e promover a competitividade dos caminhos de ferro.
IIIPara ajudar os Estados-Membros a implantarem o ERTMS, foram atribuídos cerca de 1,2 mil milhões de euros do orçamento da UE entre 2007 e 2013. Deste montante, 645 milhões de euros são provenientes do programa da rede transeuropeia de transportes (RTE-T) e 570 milhões de euros do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão. No período de 2014-2020, o total estimado é de 2,7 mil milhões de euros, sendo 850 milhões de euros do Mecanismo Interligar a Europa, que substituiu o programa RTE-T, e cerca de 1,9 mil milhões de euros dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.
A forma como o Tribunal realizou a auditoria
IVDe modo a determinar se o ERTMS foi planeado, implantado e gerido de forma adequada e se havia uma justificação económica específica, o Tribunal verificou:
- se o ERTMS foi implantado em tempo útil e de modo eficaz, com base num planeamento e em estimativas de custo adequados;
- se houve justificação económica dos vários gestores de infraestruturas e de empresas de transporte ferroviário;
- se o financiamento da UE foi gerido de forma eficaz de modo a contribuir para a implantação do ERTMS.
O Tribunal visitou seis Estados-Membros: Dinamarca, Alemanha, Espanha, Itália, Países Baixos e Polónia. No seu conjunto, estes Estados-Membros cobrem parcialmente os nove corredores da rede principal onde o ERTMS tem de ser totalmente implantado até 2030. A auditoria abrangeu igualmente o papel desempenhado pela Comissão no planeamento, gestão, implantação e financiamento do ERTMS.
O que o Tribunal constatou
VIAté ao momento, o nível de implantação na UE é reduzido e muito díspar, apesar de o conceito e a visão do ERTMS para o reforço da interoperabilidade não serem geralmente postos em causa pelo setor ferroviário. O atual baixo nível de implantação do ERTMS pode ser explicado, sobretudo, pela relutância de muitos gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário em investir em equipamentos do ERTMS devido às despesas inerentes e, no caso de muitos deles, à ausência de uma justificação económica específica. Mesmo sendo mais bem gerido e orientado, o financiamento da UE apenas pode cobrir uma parte limitada dos custos totais de implantação.
VIIEsta situação coloca em risco não só a concretização dos objetivos fixados para 2030 em termos de implantação e os investimentos realizados até ao momento, mas também a criação de um espaço ferroviário único como um dos principais objetivos políticos da Comissão. Pode também afetar negativamente a competitividade do transporte ferroviário em comparação com o transporte rodoviário de mercadorias.
VIIIApesar da decisão política estratégica de implantar um sistema de sinalização único em toda a UE, não foi efetuada qualquer estimativa de custos global para determinar o financiamento necessário e as respetivas fontes. As obrigações jurídicas introduzidas não implicaram a desativação dos sistemas nacionais, e nem sempre estão sincronizadas com os prazos e prioridades previstos na política de transportes da UE. Atualmente, o nível de implantação do ERTMS em toda a UE é reduzido.
IXO ERTMS é um sistema único destinado a vários gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário com necessidades diversas. No entanto, implica investimentos avultados geralmente sem qualquer benefício imediato, em geral, para quem tem de suportar os custos. Os problemas de compatibilidade das diferentes versões instaladas e a morosidade dos procedimentos de certificação têm também um impacto negativo na justificação económica específica dos gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário. Apesar do novo Plano Europeu de Implantação, subsistem grandes obstáculos para que a implantação seja um êxito.
XExiste apoio financeiro da UE para os investimentos no ERTMS, tanto para equipamentos de bordo como de via, mas esse apoio apenas pode cobrir um montante limitado dos custos totais de implantação. Deixa a maior parte do investimento aos diferentes gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário que nem sempre beneficiam, pelo menos de imediato, da implantação do ERTMS. Além disso, o financiamento da UE disponível para o ERTMS acabou por ser não ser todo atribuído a projetos de ERTMS e nem sempre foi bem orientado.
O que o Tribunal recomenda
XIO Tribunal formula várias recomendações sobre: a avaliação dos custos de implantação do ERTMS; a desativação dos sistemas de sinalização nacionais; a justificação económica específica para os gestores de infraestruturas e as empresas de transporte ferroviário; a compatibilidade e estabilidade do sistema; o papel e recursos da AFE; a harmonização, acompanhamento e execução dos planos nacionais de implantação; a absorção dos fundos da UE para projetos do ERTMS e uma melhor orientação do financiamento da UE.
Introdução
Contexto
01A circulação de pessoas e bens constitui uma componente fundamental do mercado interno da UE e da competitividade da indústria e dos serviços europeus, tendo um impacto significativo sobre o crescimento económico. O transporte ferroviário é considerado um dos modos de transporte que mais respeitam o ambiente e, nas últimas décadas, foi promovido pela UE como um dos pilares da política europeia de transportes.
02Para a circulação dos comboios numa rede ferroviária, é necessário um sistema de sinalização para que o tráfego ferroviário possa ser gerido em segurança e os comboios se mantenham sempre afastados uns dos outros. Estes sistemas são normalmente compostos por equipamentos colocados nas vias e nas locomotivas ou em toda a composição.
03Ao longo do tempo, cada país europeu desenvolveu as suas próprias especificações técnicas relativas aos seus sistemas de sinalização, à largura da bitola e às normas de segurança e de eletricidade. Este facto representa uma importante barreira à interoperabilidade transeuropeia e implica custos adicionais e condicionalismos técnicos. Mais especificamente, existem cerca de 30 sistemas de sinalização ferroviária em toda a União Europeia, que não são interoperáveis (ver anexo I). Consequentemente, as locomotivas ou composições que circulam em vários países ou mesmo num só país têm de estar equipadas com múltiplos sistemas de sinalização nacionais diferentes.
04Já no seu relatório anterior sobre o transporte ferroviário de mercadorias1, o Tribunal salientou que, entre outros obstáculos operacionais, os diversos sistemas de sinalização instalados na rede ferroviária da União Europeia dificultam a interoperabilidade. Chamou também a atenção para o facto de o Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS) estar a ser introduzido lentamente. Além disso, em dois dos seus relatórios publicados em 20052 e 20103, o Tribunal denunciou os problemas relativos à execução de projetos em troços transfronteiriços.
O que é o ERTMS?
05No final da década de 1980/início da década de 1990, para ultrapassar esta situação provocada por diferentes sistemas nacionais de sinalização e ajudar a criar um espaço ferroviário europeu único, a indústria ferroviária europeia começou a desenvolver um sistema europeu de controlo-comando, sinalização e comunicação – o Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS), tendo a Comissão apoiado a sua instituição enquanto o sistema único na Europa. O principal objetivo deste projeto consistia em substituir todos os sistemas de sinalização existentes na Europa por um único sistema concebido para promover a interoperabilidade entre as redes ferroviárias nacionais e o transporte ferroviário transfronteiriço. O ERTMS visa assegurar uma norma comum, que permita a circulação ininterrupta de comboios por vários países, e, assim, promover a competitividade dos caminhos de ferro.
06O ERTMS é composto por dois subsistemas informáticos: o de via e o de bordo, devendo tanto a infraestrutura como o comboio estar equipados4 para que o sistema funcione. O sistema de via e o sistema instalado nos veículos trocam informações (ver figura 1 e caixa 1), o que possibilita a supervisão contínua da velocidade máxima de funcionamento permitida e fornece ao maquinista todas as informações necessárias para a sinalização de cabina. No anexo II é apresentada uma descrição pormenorizada do ERTMS.
Caixa 1
Componentes de via e de bordo do ERTMS
De via: O Eurobalise é um dispositivo passivo instalado na via, que armazena dados relacionados com a infraestrutura, como, por exemplo, os limites de velocidade, referências de posição e inclinações.
De bordo: Interface maquinista/máquina, que consiste na interface entre o maquinista e o ERTMS, e o computador “Euro Vital” – unidade com a qual todas as restantes funções do comboio interagem.
O êxito da implantação do ERTMS depende de vários intervenientes. Enquanto a Comissão é responsável pela política, que executa juntamente com o coordenador europeu e a Agência Ferroviária da União Europeia (AFE), o produto propriamente dito é fornecido pela indústria de fabrico de equipamentos ferroviários de acordo com as especificações dos contratos públicos e os requisitos contratuais. Antes de serem colocados em funcionamento, todos os equipamentos têm de ser submetidos a ensaios e certificados pelos organismos notificados e autorizados pelas autoridades nacionais de segurança ou pela AFE.
08A implantação física exige que os gestores de infraestruturas e as empresas de transporte ferroviário invistam no ERTMS. Os gestores de infraestruturas, que geralmente operam sob a alçada do ministério responsável pelos transportes e infraestruturas em cada Estado-Membro, têm de implantar a infraestrutura de via do ERTMS. As empresas de transporte ferroviário (incluindo os proprietários de frotas), que, após a liberalização do mercado ferroviário na UE, podem ser empresas públicas e privadas, têm de investir no ERTMS de bordo.
História do ERTMS
09O conceito de sistema de sinalização único da UE com o objetivo de aumentar a interoperabilidade remonta a 1989, altura em que a indústria ferroviária e a Comissão iniciaram uma análise sobre as questões de sinalização ferroviária em todos os Estados-Membros da UE, e, desde então, tem evoluído constantemente, conforme resumido na figura 2.
Os primeiros atos legislativos que contribuíram para este objetivo, a Diretiva relativa à interoperabilidade de um sistema ferroviário de alta velocidade5e a Diretiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional6, foram publicados em 1996 e 2001, respetivamente. Em 2004, foi criada a Agência Ferroviária Europeia (AFE)7 com o objetivo de desenvolver as especificações técnicas de interoperabilidade ("ETI"). Em julho de 2005, foi nomeado um coordenador europeu do ERTMS8. Entre 2005 e 2016, a Comissão (e a AFE depois de 2008) assinou quatro memorandos de entendimento com os intervenientes do setor ferroviário, com o objetivo de reforçar a cooperação e acelerar a implantação do ERTMS.
11Em 2009, com base em informações fornecidas pelos Estados-Membros9, a Comissão adotou o Plano Europeu de Implantação do ERTMS10. Esta decisão estabeleceu as regras específicas para a implantação do ERTMS e definiu seis corredores ERTMS e vários portos principais europeus, estações de triagem, terminais de mercadorias e zonas de transporte de mercadorias a cobrir por ligações do ERTMS, juntamente com os respetivos calendários, entre 2015 e 2020.
12Outro passo importante foi a adoção das orientações RTE-T, em dezembro de 201311. De acordo com estas orientações, a rede transeuropeia de transportes deve ser desenvolvida através de uma estrutura dupla composta por uma rede global (123 000 km), que inclui uma rede principal (66 700 km), constituída por nove corredores da rede principal (51 000 km, que tinham sido harmonizados com os corredores ERTMS incluídos no Plano Europeu de Implantação). Estas orientações previam que a rede principal e a rede global deviam estar equipadas com o ERTMS até 2030 e 2050, respetivamente. A figura 3 mostra os nove corredores da rede principal.
Em 30 de janeiro de 2013, a Comissão adotou a sua proposta de quarto pacote ferroviário para concluir o espaço ferroviário europeu único. O pilar técnico, que entrou em vigor em junho de 2016, abrange assuntos diretamente ligados ao ERTMS, como questões de governação no setor ferroviário e o reforço do papel da AFE, que, a partir de meados de 2019, passará a ser a autoridade responsável pelo sistema ERTMS12. Finalmente, em janeiro de 2017, foi adotado um novo Plano Europeu de Implantação do ERTMS13 (ver também pontos 63 e 67).
Apoio financeiro da UE ao ERTMS
14A fim de auxiliar os Estados-Membros a implantarem o ERTMS nas suas redes ferroviárias, está disponível apoio financeiro da UE para investimentos em infraestruturas de via e de bordo. Entre 2007 e 2020, foram reservados para este fim, cerca de 4 mil milhões de euros do orçamento da UE provenientes de duas fontes principais: o programa da rede transeuropeia de transportes (RTE-T)14, substituído no período de 2014-2020 pelo Mecanismo Interligar a Europa15, e a política de coesão (através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)16, do Fundo de Coesão17 e dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI)18) (ver quadro 1).
Fonte de financiamento | 2007-2013 | 2014-2020 | Taxa de cofinanciamento |
---|---|---|---|
RTE-T/MIE | 645 | 850 | Até 50% |
FEDER/Fundo de Coesão/FEEI | 570 | 1 900 | Até 85% |
Total | 1 215 | 2 750 |
Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nos dados fornecidos pela Comissão Europeia.
15As duas principais fontes de financiamento da UE para projetos do ERTMS são geridas nas modalidades de gestão direta ou partilhada:
- ao abrigo da gestão direta (RTE-T e MIE), a Comissão é responsável pela aprovação de cada projeto apresentado pelas autoridades dos Estados-Membros. A execução técnica e financeira dos projetos cofinanciados compete à Agência de Execução para a Inovação e as Redes (INEA), sob a supervisão da Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes da Comissão Europeia;
- no âmbito da gestão partilhada (FEDER e Fundo de Coesão), os projetos são geralmente selecionados pelas autoridades de gestão nacionais. A Comissão (Direção-Geral da Política Regional e Urbana) analisa e aprova a contribuição financeira para grandes projetos, ou seja, projetos cujo custo total elegível ultrapassa os 50 milhões de euros no período de 2007-2013 e os 75 milhões de euros no período de 2014-2020.
O orçamento da UE cofinancia, sobretudo, dois tipos de projetos em relação ao ERTMS: de via (instalação do equipamento necessário nas vias-férreas) e de bordo (instalação de unidades de ERTMS nas locomotivas). Podem também ser elegíveis para apoio outros projetos cofinanciados que consistam em ensaios, desenvolvimento de especificações ou na abordagem de corredores.
17Adicionalmente, além das fontes anteriormente referidas, a Empresa Comum Shift2Rail19, criada em 2014, pode providenciar financiamento suplementar (ver ponto 65). Esta visa investir quase mil milhões de euros em investigação e inovação no período de 2014-2020 (450 milhões de euros do orçamento da UE, a que se adicionam 470 milhões de euros provenientes da indústria). Os projetos de investigação do ERTMS são elegíveis no âmbito das suas atividades. O Banco Europeu de Investimento (BEI) concede empréstimos e regimes de garantias para implantação do sistema ERTMS na via e para aquisição de novo material circulante equipado com o ERTMS.
Âmbito e método da auditoria
18Na presente auditoria, o Tribunal avaliou se o ERTMS foi planeado, implantado e gerido de forma adequada e se houve alguma justificação económica específica. Para o efeito, verificou:
- se o ERTMS foi implantado em tempo útil e de modo eficaz, com base num planeamento e em estimativas de custos adequados;
- se houve justificação económica dos vários gestores de infraestruturas e de empresas de transporte ferroviário;
- se o financiamento da UE foi gerido de forma eficaz de modo a contribuir para a implantação do ERTMS.
Durante a auditoria, o Tribunal visitou seis Estados-Membros: Dinamarca, Alemanha, Espanha, Itália, Países Baixos e Polónia. No seu conjunto, estes Estados-Membros cobrem parcialmente os nove corredores da rede principal onde o ERTMS tem de ser totalmente implantado até 2030. Foram realizadas entrevistas com as autoridades dos Estados-Membros (ministérios responsáveis pelos investimentos nos transportes e em infraestruturas, gestores de infraestruturas e autoridades nacionais de segurança), operadores de transportes ferroviários de passageiros e de mercadorias, proprietários de frotas e outros intervenientes (organismos notificados, bem como diversas associações nacionais e europeias do setor ferroviário).
20O Tribunal examinou igualmente o papel desempenhado pela Comissão e pela AFE no planeamento, gestão, implantação e financiamento do ERTMS. Realizou entrevistas com Comissão (Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes, Direção-Geral da Política Regional e Urbana e INEA), o coordenador europeu do ERTMS e a AFE. Além disso, analisou também informações públicas sobre a implantação do ERTMS fora da UE (na Suíça, por exemplo).
21A avaliação do planeamento, implantação e gestão do ERTMS na UE e, nomeadamente, nos seis Estados-Membros visitados baseia-se ainda no exame de uma amostra de 51 projetos cofinanciados pela UE relacionados com o ERTMS, referentes ao período de programação de 2007-2013. O total cofinanciado pela UE atribuído à componente do ERTMS destes projetos ascende a, aproximadamente, 540 milhões de euros, o que representa cerca de 14% do financiamento total estimado do ERTMS no período de 2007-2020. Dos 51 projetos, 31 diziam respeito a investimentos em equipamentos de via e 20 a equipamentos de bordo. O anexo III apresenta uma lista dos projetos analisados.
Observações
O ERTMS foi uma opção política estratégica e foi lançado sem qualquer estimativa de custos global ou planeamento adequado da sua implantação
De um modo geral, o conceito do ERTMS não é contestado pelo setor ferroviário
22Não obstante os grandes desafios mencionados no presente relatório, durante a auditoria o Tribunal constatou que o conceito de sistema de sinalização único para promover a interoperabilidade ferroviária, enquanto base do espaço ferroviário europeu único, não era, de um modo geral, contestado pelo setor ferroviário (gestores de infraestruturas, empresas de transporte ferroviário, autoridades nacionais de segurança, fornecedores e outros intervenientes). Dependendo do desempenho e obsolescência dos sistemas de sinalização existentes a nível nacional, o ERTMS tem potencial para melhorar a capacidade e a velocidade do transporte ferroviário. Se for totalmente implantado, o ERTMS contribuirá para tornar o transporte ferroviário mais competitivo em comparação com outros modos de transporte, em conformidade com os objetivos do Livro Branco de 201120, e ajudará a alcançar os objetivos da UE em matéria de ambiente.
23Além de melhorar a interoperabilidade, e dependendo do desempenho dos sistemas de sinalização existentes a nível nacional e dos seus diferentes graus de obsolescência, são igualmente potenciais vantagens:
- o aumento da capacidade: o ERTMS pode reduzir a distância ou o intervalo de tempo mínimos entre veículos em serviço comercial, permitindo a circulação de mais comboios em linhas ferroviárias altamente congestionadas;
- o aumento da velocidade comercial;
- a supervisão contínua da velocidade do comboio com benefícios para a segurança;
- a redução dos custos de manutenção para os gestores de infraestruturas;
- o aumento da harmonização dos produtos e da concorrência entre os fornecedores.
O Tribunal constatou que, nos Estados-Membros visitados, o ERTMS já está a trazer alguns benefícios para os gestores de infraestruturas e/ou as empresas de transporte ferroviário. Em Espanha, por exemplo, o ERTMS tem melhor desempenho do que o sistema de sinalização nacional em termos de velocidade (300-350 km/h contra 200 km/h) e de capacidade, designadamente nas linhas de transporte suburbano de Madrid e Barcelona.
25Além disso, o ERTMS está a ser implantado noutros países europeus não pertencentes à UE, como a Suíça (ver caixa 2), e em vários países em todo o mundo, geralmente sem financiamento da UE. O investimento no ERTMS fora da Europa representa 59% do total de investimento no ERTMS em termos de vias ferroviárias e 33% em termos de unidades de bordo. Ao contrário do que acontece na UE, os projetos de implantação do ERTMS no estrangeiro correspondem, geralmente, a investimentos em sistemas totalmente novos (ou seja, não havia nenhum sistema de sinalização anteriormente instalado) feitos num só país e por uma empresa de transporte ferroviário. Esse facto facilita substancialmente a sua implantação.
Caixa 2
Implantação do ERTMS na Suíça
A Suíça lançou um ambicioso plano de investimento no ERTMS, a fim de aumentar a capacidade e a velocidade dos comboios nos segmentos mais movimentados da rede ferroviária nacional. A linha Mattstetten-Rothrist, com 45 km de extensão, por exemplo, constitui um estrangulamento estratégico do tráfego proveniente de Berna e com destino a Basileia, Zurique e Lucerna. A instalação do ERTMS, nível 2, nesta secção reduziu em 15 minutos o tempo de viagem entre Zurique e Berna (de 70 minutos para menos de uma hora), o intervalo entre comboios diminuiu para 110 segundos e a velocidade dos comboios aumentou para 200 km/h.
A implantação do ERTMS foi uma opção política estratégica sem qualquer estimativa de custos global
26O conceito do ERTMS enquanto sistema de sinalização único na Europa decorre da opção política estratégica, feita na década de 1990, de criar um espaço ferroviário europeu único. A primeira obrigação jurídica, introduzida logo em 1996, foi seguida de vários atos legislativos tornando obrigatória a implantação do ERTMS tanto em linhas de alta velocidade como convencionais. No entanto, estas obrigações jurídicas não assentavam numa estimativa de custos global que definisse o financiamento necessário e as respetivas fontes21.
27Foi apenas em 2015 que a Comissão começou a avaliar os custos de implantação do ERTMS (ver ponto 47). Este exercício limitou-se a avaliar o equipamento e o respetivo custo de instalação e restringiu-se aos corredores da rede principal. A Comissão não efetuou qualquer avaliação da totalidade da rede principal e rede global, nas quais o ERTMS deve ser implantado até 2030 e 2050, respetivamente.
28O Tribunal constatou que a implantação do ERTMS (em combinação com as necessárias obras associadas22) se revelou dispendiosa tanto nas vias como a bordo. A extrapolação dos custos de dois Estados-Membros visitados (Dinamarca e Países Baixos) que optaram por utilizar o ERTMS à escala da rede mostra que o custo total da implantação do ERTMS pode ascender a 80 mil milhões de euros até 2030, para os corredores da rede principal, ou chegar a 190 mil milhões até 2050, altura em que se prevê que a rede global esteja equipada com o ERTMS (ver ponto 55). Contudo, essas obras podem também ser necessárias se outros sistemas, que não o ERTMS, substituírem equipamento de sinalização obsoleto ou para resolver atrasos de manutenção. O custo global pode diminuir ao longo do tempo devido ao futuro desenvolvimento tecnológico, às economias de escala e ao aumento da concorrência entre os fornecedores do ERTMS.
Um emaranhado de obrigações jurídicas, prioridades e prazos
29Ao longo dos últimos 20 anos, numerosos documentos jurídicos estabeleceram obrigações relativas à implantação do ERTMS. Registaram-se igualmente tentativas de dar prioridade a linhas específicas e de definir prazos diferenciados. No entanto, houve pouca coordenação entre estas obrigações, prioridades e prazos, o que impediu uma implantação coerente do ERTMS (ver também pontos 36 e 40).
30A obrigação de implantar o ERTMS começa com a Diretiva 96/48/CE, o que a torna um dos princípios de base para a interoperabilidade das linhas de alta velocidade. A Diretiva 2001/16/CE prevê o mesmo princípio em relação às linhas convencionais: “qualquer nova infraestrutura ou material circulante novo construídos ou desenvolvidos após a adoção de sistemas de controlo-comando e de sinalização compatíveis devem estar adaptados à utilização de tais sistemas”. As primeiras especificações técnicas da interoperabilidade relativas ao ERTMS, obrigatórias tanto para as linhas de alta velocidade como para o sistema ferroviário convencional, passaram a ser juridicamente vinculativas em 2002, tendo sido seguidas de posteriores alterações técnicas. Além disso, a Decisão 2012/88/UE23 exige a instalação do ERTMS em todos os projetos ferroviários financiados com fundos da UE, independentemente da sua localização. Quer sejam novas ou renovadas, as linhas têm de ser equipadas com o ERTMS, mesmo nos casos em que a implantação dessas linhas esteja prevista para 2050 ou posteriormente, de acordo com o regulamento RTE-T (ver ponto 75).
31No que se refere à implantação do ERTMS de bordo, a decisão exige que as novas locomotivas e outros veículos ferroviários novos encomendados depois de 1 de janeiro de 2012 ou colocados em serviço após 1 de janeiro de 2015 estejam equipados com o ERTMS, à exceção do tráfego regional.
32Os primeiros prazos oficiais para a implantação do ERTMS estão fixados no Plano Europeu de Implantação de 2009, que se limitou a seis corredores de ERTMS, com a indicação de que, até 31 de dezembro de 2015, 10 000 km de via deveriam estar equipados com o ERTMS e, até 31 de dezembro de 2020, o sistema deve estar instalado em 25 000 km. No final de 2016, apenas cerca de 4 100 km estavam equipados com o ERTMS (ver ponto 36). No início de 2017, a Comissão reviu estas metas no novo Plano Europeu de Implantação e adiou os prazos para lá de 2015 até 2023, enquanto as secções restantes só serão implantadas depois de 2023, sem prazos fixos e coordenados (à exceção do prazo geral de 2030).
33Além disso, o Regulamento RTE-T estabeleceu o prazo de 31 de dezembro de 2030 para equipar toda a rede principal de 66 700 km com o ERTMS (incluindo nove corredores da rede principal, que representam, aproximadamente, 51 000 km) e o prazo de 31 de dezembro de 2050 para os 123 000 km da rede global (ver quadro 2). O Tribunal constatou que não foram definidas metas intercalares de acompanhamento da implantação global do ERTMS até 2050. Estes prazos e algumas secções específicas das linhas a equipar com o ERTMS podem ser sujeitos a mudanças e alterações de metas, uma vez que está previsto que o Plano Europeu de Implantação recentemente adotado e o Regulamento RTE-T sejam revistos até 2023.
Corredores da rede principal | Rede principal | Rede global1 | Toda a rede ferroviária da UE | |
---|---|---|---|---|
Extensão (km) | 51 000 | 66 700 | 123 000 | 217 000 |
Prazo | 2030 | 2030 | 2050 | Sem prazo |
Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados da Comissão Europeia e no Regulamento RTE-T (Regulamento (UE) nº 1315/2013).
Não foi fixado qualquer prazo para a desativação dos atuais sistemas de sinalização nacionais
34Os Estados-Membros da UE adotaram estratégias diferentes para a implantação do ERTMS nas suas redes ferroviárias. Entre os Estados-Membros visitados, apenas a Dinamarca optou por desativar o seu sistema nacional e implantar o ERTMS como sistema de sinalização único na maior parte da sua rede ferroviária nacional, tendo em conta as insuficiências e a obsolescência do seu atual sistema de sinalização nacional. Os restantes Estados-Membros visitados optaram pelo sistema ERTMS como sistema informático complementar dos seus sistemas de sinalização nacionais, em particular nos casos em que a vida útil restante desses sistemas é de 15-20 anos (por exemplo, na Alemanha).
35Para que o ERTMS seja o sistema de sinalização único na UE, os sistemas de sinalização nacionais devem ser desativados. Nem o Plano Europeu de Implantação de 2009, nem o novo Plano Europeu de Implantação incluem qualquer estratégia para a desativação dos sistemas de sinalização nacionais. À data da auditoria, não tinha sido definido qualquer prazo para a desativação dos sistemas de sinalização nacionais dos Estados-Membros. Contudo, os Estados-Membros são obrigados a informar a Comissão sobre os seus prazos de desativação através de planos nacionais de execução a apresentar à Comissão em julho de 201724. Não obstante os desafios colocados pela introdução de uma obrigação coordenada vinculativa em todos os Estados-Membros, a ausência desta informação constitui um importante obstáculo ao planeamento do investimento a longo prazo pelas empresas de transporte ferroviário e não ajuda a acelerar a implantação do ERTMS em toda a UE.
Implantação reduzida e irregular do ERTMS até à data
36Em comparação com as metas fixadas (ver ponto 32), dos 51 000 km de corredores da rede principal a equipar até 2030, apenas 4 121 km de via estavam a funcionar com o ERTMS no final de 2016. Esta extensão representa apenas cerca de 8% dos corredores da rede principal. Dos nove corredores da rede principal, o mais avançado é o corredor Reno-Alpes, com 13% das linhas já equipadas. Nos restantes corredores, a implantação do ERTMS varia entre 5% e 12% (ver figura 4).
O Tribunal considera que este reduzido nível de implantação do ERTMS põe em risco a concretização dos objetivos fixados para 2030, dado que é pouco provável que sejam atingidos, e prejudica significativamente os potenciais benefícios da interoperabilidade. É necessário que a Comissão acompanhe de perto o Plano Europeu de Implantação recentemente adotado, visto que constitui um requisito prévio para o êxito da implantação.
38O estado da implantação do ERTMS nos corredores da rede principal varia significativamente nos Estados-Membros da UE (ver anexo IV). Dos seis Estados-Membros visitados, os Países Baixos e a Espanha foram os únicos a atingir os objetivos fixados para 2015 no Plano Europeu de Implantação de 2009.
39A implantação do ERTMS no material circulante da UE também é reduzida, ascendendo a cerca de 2 700 unidades, ou seja, 10% de toda a frota da União Europeia. A maioria dos veículos já equipados pertence à frota de comboios de alta velocidade de transporte de passageiros que operam principalmente nos mercados nacionais.
40Atualmente, o ERTMS é implantado de forma irregular, com muitos troços não ligados entre si (ver figura 5). Além disso, embora de acordo com a política da UE os investimentos devam principalmente incidir sobre os corredores da rede principal, o Tribunal detetou casos de linhas únicas exteriores à rede principal, sem ligação com o resto da respetiva rede ou troço transfronteiriço. Embora a Comissão seja a promotora do conceito do ERTMS, não dispõe de uma visão precisa da implantação geral a nível europeu, visto que o seu acompanhamento se limita à rede principal.
Em alguns casos, o Tribunal detetou uma falta de coordenação na implantação dos equipamentos do ERTMS de via e de bordo. Na Polónia, por exemplo, foi adquirido material circulante equipado com o ERTMS, que, na realidade, funciona apenas em 218 km (dos 3 763 km de corredores da rede principal), e os comboios podem circular a 200 km/h em apenas 89 km deste troço. Nos restantes casos, os comboios circulam com o ERTMS desligado, pois a restante infraestrutura de via não está equipada com o sistema. Na prática, a utilização diária do ERTMS é apenas de 6,5%. Em Itália, a utilização efetiva de comboios equipados com o ERTMS varia entre 19% e 63% em termos de comboio/km e está limitada às linhas de alta velocidade.
Muitos gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário têm-se mostrado relutantes em investir no ERTMS por falta de uma justificação económica específica
Um balanço globalmente positivo do ERTMS a nível da UE, mas só a longo prazo
42Em geral, os eventuais benefícios do ERTMS dizem respeito à sociedade ou ao setor ferroviário como um todo e não a cada gestor de infraestruturas e às empresas de transporte ferroviário, a quem cabe a decisão de investir na instalação do ERTMS e suportar o seu custo.
43Em 2016, a Comissão realizou uma análise da justificação económica agregada, no âmbito de um relatório sobre a matéria relativo aos nove corredores da rede principal25, que se revelou favorável à implantação do ERTMS a nível de cada corredor. No entanto, esta análise demonstra que os potenciais benefícios só se concretizarão, genericamente, a longo prazo. Além disso, não indica se os benefícios da implantação do ERTMS compensarão os custos suportados pelos gestores de infraestruturas ou empresas de transporte ferroviário, considerados a título individual ou mesmo como coletivamente.
Espera-se que muitos gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário com necessidades distintas invistam num único sistema
44Com base na legislação em vigor (ver pontos 30 e 31), o ERTMS implica um investimento obrigatório por parte de vários intervenientes no setor ferroviário com necessidades muito diversas: gestores de infraestruturas com sistemas de sinalização obsoletos e de desempenho reduzido, gestores de infraestruturas com sistemas de sinalização relativamente novos e bom desempenho, operadores de transporte de mercadorias, operadores de transporte de passageiros, operadores de linhas de alta velocidade, operadores de transportes ferroviários nacionais e internacionais, etc. Espera-se que todos invistam no ERTMS enquanto sistema de sinalização único de acordo com os mesmos prazos regulamentares, ao passo que os investimentos em infraestruturas ferroviárias e material circulante são normalmente efetuados a longo prazo, visto que, em média, o tempo de vida útil é de cerca de 30 anos.
45A disponibilidade dos gestores de infraestruturas para investir no ERTMS depende da sua situação de partida. Alguns gestores de infraestruturas já possuem sistemas de sinalização relativamente novos e em bom funcionamento, o que os fez hesitar quanto ao investimento no ERTMS (na Alemanha, por exemplo), enquanto em outros Estados-Membros os sistemas de sinalização estavam a chegar ao fim do seu ciclo de vida ou o seu desempenho, em termos de segurança ou de velocidade, deixou de ser suficiente (por exemplo, na Dinamarca; ver também caixa 3). De acordo com os intervenientes entrevistados, a obsolescência dos sistemas de sinalização nacionais acabará por desencadear a implantação geral do ERTMS; no entanto, a calendarização coordenada constitui um fator decisivo para que o ERTMS seja implantado com êxito (ver ponto 70).
Caixa 3
Dois exemplos de fatores determinantes para a decisão dos gestores de infraestruturas de implantar ou não o ERTMS
Na Dinamarca, foi efetuada uma análise, em 2006, para avaliar a forma mais eficaz de reinvestir no sistema de sinalização dos caminhos de ferro do país. Esta análise concluiu que o sistema nacional era obsoleto e que só podia ser mantido em funcionamento, o mais tardar, até 2020. Consequentemente, a Dinamarca foi o primeiro país da UE que decidiu implantar o ERTMS em toda a rede ferroviária estatal sem voltar ao sistema de sinalização nacional.
Na Alemanha, o gestor de infraestruturas tem dificuldade em encontrar uma justificação económica para a implantação do ERTMS, uma vez que já existem dois sistemas com bom desempenho, o LZB e o PZB. O sistema LZB, instalado em 2 600 km de vias, já permite que os comboios circulem a uma velocidade de, aproximadamente, 300 km/h ou em linhas com forte densidade de tráfego, mesmo que esteja progressivamente a atingir o final do seu ciclo de vida, previsto para sensivelmente 2030. O sistema PZB, que abrange 32 000 km de vias convencionais, é igualmente considerado pelo gestor de infraestruturas alemão como tendo um bom desempenho em termos de segurança, capacidade e outros indicadores de desempenho e estará disponível por um período mais longo de tempo, embora a velocidade permitida seja inferior.
No que diz respeito às empresas de transporte ferroviário, a necessidade de ter o ERTMS depende do tipo de operações e atividades que realizam. Observam-se diferenças significativas, por exemplo, entre as necessidades de ERTMS para tráfego de alta velocidade e convencional (especialmente no caso do transporte de mercadorias que requer uma velocidade máxima de, aproximadamente, 100 km/h), bem como entre as empresas de transporte ferroviário que operam quase exclusivamente num só país e as que efetuam o transporte internacional de mercadorias e de passageiros.
Os investimentos no ERTMS são avultados
47Foi apenas em 2015 e 2016 que a Comissão deu início à avaliação dos custos de implantação do ERTMS, através de dois estudos26. Esta avaliação incidiu apenas sobre o custo do equipamento e instalação do ERTMS e restringiu-se aos corredores da rede principal. Com base nesta categoria de custos, a implantação dos equipamentos de via pode variar entre 100 000 e 350 000 euros por quilómetro, ou seja, 5 e 18 mil milhões de euros, respetivamente.
48Para o ERTMS ficar a funcionar em pleno na infraestrutura de via, o custo total a suportar pelos gestores de infraestruturas não se limita, contudo, ao custo do equipamento e da instalação, incluindo igualmente outras obras associadas, necessárias para a migração de um sistema de sinalização nacional totalmente funcional para um sistema ERTMS também totalmente funcional. Segundo a Comissão, estas obras constituem um requisito prévio para a implantação, ainda que oficialmente não façam parte do ERTMS.
49Os dois Estados-Membros visitados (Dinamarca e Países Baixos) que optaram por implantar o ERTMS em larga escala na sua rede ferroviária conceberam os seus programas nacionais de implantação do ERTMS e elaboraram as suas previsões orçamentais. Com base nas suas estimativas, o Tribunal avaliou a amplitude dos investimentos eventualmente necessários para se dispor de um sistema ERTMS de via a funcionar em pleno em toda a UE. O custo total estimado inclui todos os componentes necessários, ou seja, a renovação do sistema de encravamentos, a conceção, ensaio e autorização do sistema, a gestão do projeto, os investimentos relacionados com os centros de telecomunicações e de bloco rádio, a formação e reafetação do pessoal ou ainda a gestão da migração. Além disso, o ERTMS implantado na via como sistema adicional pode implicar mais custos de manutenção até que o sistema nacional deixe de ser necessário e seja desativado.
50Nestes dois Estados-Membros, o custo total da implantação do ERTMS de via ascende a, respetivamente, 2,52 mil milhões de euros (para 2 132 km de linhas) e 4,9 mil milhões de euros (para 2 886 km de linhas), ou seja, um custo médio de 1,44 milhões de euros por quilómetro de linha (para mais pormenores, ver anexo V). A extrapolação linear destes cálculos indica que o custo total da implantação do sistema ERTMS de via em todos os corredores da rede principal ou na rede global poderá variar entre 73 e 177 mil milhões de euros, dependendo da extensão da implantação (ver quadro 3). O desenvolvimento tecnológico e as economias de escala podem fazer diminuir o custo global da implantação do ERTMS no futuro.
51Além do custo de implantação do ERTMS nos equipamentos de via, que é suportado pelos gestores de infraestruturas, o ERTMS também tem de ser instalado nas locomotivas, sendo esse custo suportado pelas empresas de transporte ferroviário. A situação não é a mesma para as locomotivas existentes, que têm de ser adaptadas para poderem circular em vias equipadas com o ERTMS, e as novas locomotivas, que são adquiridas com o ERTMS já instalado a bordo.
52No caso das locomotivas existentes, os dois estudos da Comissão já referidos indicam um custo por locomotiva compreendido entre 375 000 e 550 000 euros, incluindo o equipamento e instalação do ERTMS, ensaios, autorização e imobilização do veículo. Além disso, os custos da formação associada são estimados em 20 000 euros por locomotiva. Considerando que o número de unidades de bordo que requerem adaptação é estimado em 22 000 (ver ponto 39), o custo médio poderá elevar-se a 11 mil milhões de euros para toda a frota (para mais pormenores, ver anexo V). Além disso, o equipamento adicional do ERTMS de bordo pode dar origem a mais custos de manutenção por locomotiva até que o sistema de sinalização nacional seja desativado.
53Durante a auditoria, o Tribunal verificou que o custo da adaptação varia bastante consoante o número de locomotivas a adaptar e o número de países onde circulam. Além disso, as subsequentes atualizações obrigatórias do ERTMS, decorrentes da constante evolução do sistema e da correção de erros no programa informático, implicam significativos custos adicionais. O Tribunal constatou que, em alguns casos, o custo total ascende quase a um milhão de euros por unidade de bordo, excluindo o custo de imobilização, conforme indicado na caixa 4.
Caixa 4
Exemplo do custo total de adaptação de várias séries de locomotivas
Nos Países Baixos, um dos projetos analisados dizia respeito à adaptação de várias locomotivas policorrentes de mercadorias com ERTMS, versão de base 2.3.0d. O custo da adaptação, incluindo atualizações obrigatórias, variou entre 663 000 e 970 000 euros por locomotiva. Assim que os gestores de infraestruturas implantarem a versão de base 3, será necessária outra atualização obrigatória.
Na Alemanha, outro projeto selecionado consistia na adaptação de várias locomotivas de mercadorias equipadas com o ERTMS, versão de base 2.3.0d. O custo variou entre 420 000 e 630 000 euros por locomotiva. A atualização para a versão de base 3, necessária para circular na Alemanha, representaria, em média, um custo adicional de 270 000 euros por locomotiva.
As novas locomotivas ou composições têm de estar equipadas com o ERTMS, quer circulem ou não em linhas equipadas com este sistema. As empresas de transporte ferroviário dos Estados-Membros visitados calculam um custo médio para cada unidade de bordo de, aproximadamente, 300 000 euros (cerca de 15% do custo total da locomotiva). Este investimento não está incluído no custo total estimado para a implantação de bordo referida nos estudos mencionados.
55Por conseguinte, o ERTMS e as necessárias obras associadas implicam avultados investimentos que têm de ser suportados pelos gestores de infraestruturas e pelas empresas de transporte ferroviário. O custo total da implantação do ERTMS, de via e de bordo, pode ascender a 80 mil milhões de euros no caso dos corredores da rede principal e a 190 mil milhões de euros no caso da rede global (ver quadro 3). Contudo, essas obras podem também ser necessárias se o equipamento de sinalização obsoleto for substituído por outros sistemas que não o ERTMS ou para resolver atrasos de manutenção. Uma vez que os gestores de infraestruturas planeiam os seus investimentos num horizonte temporal de 30-50 anos, e reconhecendo embora as dificuldades em prever a futura evolução tecnológica ao longo de um período tão extenso, é extremamente importante ter uma estimativa de custos da implantação e um planeamento fiável, incluindo a cobertura do financiamento, pois não se pode esperar que o financiamento da UE cubra os custos de implantação, sendo necessário procurar outras fontes de financiamento (ver ponto 73).
Corredores da rede principal | Rede principal | Rede global | |
---|---|---|---|
Extensão (km) | 51 000 | 66 700 | 123 000 |
Extrapolação dos custos de implantação dos equipamentos de via (mil milhões de euros) | 73 | 96 | 177 |
Adaptação dos equipamentos de bordo (mil milhões de euros) | 11 | ||
Total (mil milhões de euros) | 84 | 107 | 188 |
Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base numa extrapolação linear das estimativas da Dinamarca e dos Países Baixos.
Problemas de estabilidade e compatibilidade afetam negativamente a justificação económica específica
Problemas de compatibilidade entre diferentes versões do ERTMS
56Podem surgir problemas de compatibilidade devido, sobretudo, a dois fatores principais: a integração do ERTMS no sistema de sinalização nacional existente em cada Estado-Membro e a implantação diferida do ERTMS além-fronteiras.
57Na UE, o ERTMS é incorporado nas redes ferroviárias nacionais e respetivos sistemas de sinalização (trata-se, pois, de projetos de modernização de ativos existentes). Como foram concebidas soluções à medida nas redes ferroviárias nacionais, não existe atualmente na UE uma unidade de bordo do ERTMS apta a funcionar em todos os troços ferroviários equipados com diferentes versões do ERTMS. Os problemas de interoperabilidade surgem não apenas nos troços transfronteiriços entre Estados-Membros, mas até dentro do mesmo país (por exemplo, nos Países Baixos). Além disso, o Tribunal constatou que, até agora, a implantação do ERTMS tem-se limitado às linhas, ao passo que as estações de comboios e os nós ainda não estão equipados com o sistema.
58Os Estados-Membros optaram pela implantação do sistema ERTMS em diferentes fases do seu desenvolvimento e em várias linhas ferroviárias das suas redes nacionais. As especificações técnicas da interoperabilidade evoluíram a um ritmo muito acelerado, dificultando a estabilidade geral do sistema (em média, têm sido alteradas de dois em dois anos) e dando origem à necessidade de atualizações subsequentes. Por exemplo, embora a versão de base 2.3.0d tenha sido lançada em 2008, e permaneça válida, a versão de base 3 estava, entretanto, a ser desenvolvida, sendo dada prioridade à sua implantação27. As locomotivas equipadas com a versão de base 2 do ERTMS não poderão circular nas vias equipadas com a versão de base 3. Os intervenientes esperam que este problema seja atenuado no futuro, dado que as unidades de bordo equipadas com a versão de base 3 devem poder funcionar em vias equipadas com a versão de base 2 (ver caixa 5).
Caixa 5
Exemplos de problemas de compatibilidade
Em Itália, 366 km de linhas de alta velocidade estão equipados com versões de base anteriores à versão de base 2.3.0d, sendo necessário atualizar essas linhas num futuro próximo para permitir a circulação de novos comboios. Além disso, as linhas convencionais deviam funcionar com a versão de base 3. As locomotivas equipadas com a versão de base 2.3.0d não poderão circular nestas linhas. Algumas delas já foram atualizadas graças ao apoio do cofinanciamento da UE.
Em Espanha, as primeiras linhas foram equipadas com a versão de base 2.2.2+. O país já atualizou algumas, mas ainda terão de ser envidados esforços no sentido de migrar essas linhas para a versão de base 2.3.0d. À data da auditoria, 1 049 km dos 1 902 km de linhas ainda precisavam de ser atualizados (55%). Da mesma forma, 158 dos 362 veículos já equipados têm agora de ser atualizados para se manterem operacionais.
Necessidade de a indústria fornecer uma versão harmonizada
59A falta de compatibilidade do equipamento ERTMS é também o resultado de a indústria fabricar soluções à medida adaptadas aos requisitos específicos de cada Estado-Membro, que nem sempre são compatíveis. Geralmente, os potenciais problemas e erros não são publicamente comunicados, o que afeta o processo de aprendizagem e torna difícil encontrar soluções comuns.
60Além disso, tendo em conta a grande envergadura dos investimentos planeados para o futuro próximo no âmbito do novo Plano Europeu de Implantação, existe o risco de a indústria não estar pronta para fornecer uma versão estável e harmonizada do equipamento. A capacidade de a indústria fornecer o produto dependerá do nível de personalização dos concursos específicos lançados pelos gestores de infraestruturas e pelas empresas de transporte ferroviário. As variantes nacionais podem aumentar ainda mais os custos e os riscos para a interoperabilidade.
Longos processos de certificação para garantir a compatibilidade
61A certificação do ERTMS envolve os organismos notificados, que são responsáveis pelos ensaios e certificação, e as autoridades nacionais de segurança que emitem autorizações. A fim de obter um certificado para uma linha ou uma unidade de bordo, em geral os gestores de infraestruturas e as empresas de transporte ferroviário cooperam estreitamente com a agência nacional de segurança desde o início do projeto, antes da apresentação de um pedido formal (designado por “procedimento de compromisso preliminar”).
62Durante a auditoria, o Tribunal constatou que os processos de certificação e de autorização eram relativamente longos e necessitavam, em média, de um a dois anos, consoante a duração destes procedimentos técnicos oficiosos de compromisso preliminar. No caso das operações transfronteiriças, o Tribunal verificou que a certificação das unidades de bordo era particularmente complexa e onerosa devido a variantes nacionais, que impediam também a aceitação mútua do trabalho realizado pelas autoridades nacionais de segurança noutros Estados-Membros (ver figura 6).
Reforço do papel da AFE – um passo positivo rumo ao espaço ferroviário europeu único
63A evolução recente da legislação, que reforçou o papel da AFE, constitui um passo positivo no sentido de um espaço ferroviário europeu único. O quarto pacote ferroviário confere à AFE, enquanto autoridade oficialmente responsável pelo sistema do ERTMS, a atribuição de, por um lado, emitir certificados de segurança válidos em toda a UE para as empresas de transporte ferroviário e autorizações para veículos e subsistemas do ERTMS utilizados em mais de um Estado-Membro e de, por outro, analisar as soluções técnicas para os equipamentos de via incluídas nas propostas apresentadas pelos gestores de infraestruturas a partir de meados de 2019. Além disso, a AFE terá um papel acrescido de supervisão dos organismos notificados e das agências de segurança, bem como de avaliação da documentação relativa a concursos para a implantação de equipamentos de via na UE.
64Contudo, há ainda desafios importantes que colocam a implantação do ERTMS em risco, em particular:
- a capacidade administrativa da AFE enquanto autoridade responsável pelo sistema ERTMS, para um projeto global que ascende a centenas de milhões de euros e o seu papel reforçado no âmbito do quarto pacote ferroviário;
- a necessidade de orientações práticas e de formação que reduzam o processo de aprendizagem difícil e oneroso no que respeita à conceção e implantação concretas do ERTMS nos Estados-Membros;
- o papel reforçado da AFE na supervisão dos organismos notificados e agências de segurança nacionais e a sua capacidade para verificar as soluções técnicas para os equipamentos de via do ERTMS, uma vez que a agência pode não conseguir prever problemas de compatibilidade com as ETI aplicáveis constantes dos documentos de concurso;
- o mecanismo de recurso e de comunicação sobre certificados de qualidade reduzida, que deve ser normalizado, tal como os ensaios do ERTMS a realizar nas vias ao nível da UE, o que já acontece com o material circulante.
Em 2014, a empresa comum Shift2Rail foi criada como uma parceria público-privada para contribuir para a realização de um espaço ferroviário europeu único. O Tribunal observou que a AFE desempenha um reduzido papel de observador no seu Conselho de Administração e que é necessária uma colaboração mais estreita entre a Shift2Rail e a AFE. Por conseguinte, existe o risco de a AFE poder perder a oportunidade de atuar cedo ao acompanhar e consultar a Shift2Rail relativamente às suas realizações, especialmente tendo em conta que, além da investigação principal, a empresa comum participa também no desenvolvimento de produtos, como um sistema de funcionamento automático dos comboios para futuras versões de base do ERTMS. A compatibilidade do desenvolvimento de novas funções do ERTMS com as atuais especificações técnicas de interoperabilidade é vital para garantir a interoperabilidade no futuro.
O novo Plano Europeu de Implantação representa um passo em frente, mas subsistem grandes desafios
66Embora se tenha constatado que não era provável que os prazos estabelecidos no Plano Europeu de Implantação do ERTMS de 2009 fossem cumpridos, a Comissão decidiu não aplicar processos por infração contra os Estados-Membros que não cumpriram as suas obrigações em termos de implantação do ERTMS nos troços dos corredores. Em vez disso, em dezembro de 2014, a Comissão e o coordenador europeu para o ERTMS lançaram o Breakthrough Programme28 com o objetivo de acelerar a implantação do ERTMS em toda a UE, tendo em vista a adoção de um novo plano de implantação.
67Este programa foi negociado com os Estados-Membros a alto nível. As discussões foram realizadas entre o coordenador europeu, os ministérios nacionais e os gestores de infraestruturas. Com base no Breakthrough Programme e na sequência das negociações, a Comissão elaborou o novo Plano Europeu de Desenvolvimento sob a forma de um ato legislativo aplicável diretamente aos Estados-Membros da UE, que foi oficialmente publicado em 5 de janeiro de 201729.
68O novo Plano Europeu de Implantação, que é apoiado pelos Estados-Membros, representa um passo em frente no sentido de uma implantação mais realista, mas subsistem grandes desafios. Em primeiro lugar, tal como no passado, não inclui uma avaliação global de custos para a implantação do ERTMS. Em segundo lugar, não está ligado a nenhum financiamento específico nem está definida a fonte desse financiamento; por conseguinte, é necessário encontrar outros incentivos para que o setor atinja os seus objetivos. Além disso, não existe ainda um prazo juridicamente vinculativo para a desativação dos sistemas nacionais vigentes para que o ERTMS seja o único sistema de sinalização (e não um sistema adicional).
69No que respeita à previsibilidade a longo prazo necessária para as empresas de transporte ferroviário planearem os seus investimentos, o novo Plano Europeu de Implantação apenas se refere a metas específicas de implantação de equipamentos de via entre 2017 e 2023, enquanto os prazos para os troços que faltam equipar são referidos apenas como “após 2023”, sem prazo fixo (exceto o prazo geral de 2030). Esta situação afeta a coordenação da implantação entre os Estados-Membros e não incentiva as empresas de transporte ferroviário a planearem os seus investimentos em equipamentos de bordo. O Tribunal constatou também que, devido à revisão dos atos legislativos prevista ao longo dos próximos cinco anos (ver ponto 33) é particularmente difícil para as empresas de transporte ferroviário tomarem decisões de investimento a longo prazo.
70Além disso, as previsões em termos de implantação estabelecidas no Plano Europeu de Implantação recentemente adotado são prejudicadas por uma falta de sincronização entre os Estados-Membros nos troços transfronteiriços. Este facto demonstra que os Estados-Membros planeiam a sua implantação de acordo com as necessidades nacionais, independentemente de qualquer compromisso assumido em relação às prioridades da UE. Por exemplo, de acordo com os planos atuais, a Alemanha tenciona equipar apenas 60% das suas linhas ferroviárias nos corredores da rede principal até 2030, sem atingir a implantação de 100% em nenhuma delas.
O financiamento da UE apenas pode cobrir um montante limitado dos avultados investimentos e nem sempre foi devidamente gerido e orientado
O financiamento da UE disponível para a implantação do ERTMS só pode cobrir um montante limitado dos investimentos
71Entre 2007 e 2013, foram atribuídos cerca de 1,2 mil milhões de euros do orçamento da UE para investimentos em equipamento ERTMS de via e de bordo, provenientes de duas fontes principais: do Programa RTE-T, no montante de 645 milhões de euros, e dos Fundos Estruturais (FEDER e Fundo de Coesão), calculado em 574 milhões de euros (estima-se que o componente do ERTMS represente 10% dos grandes investimentos no setor ferroviário).
72No período de programação de 2014-2020, o orçamento da UE continua a apoiar a implantação do ERTMS com um orçamento total estimado de 2,7 mil milhões de euros. No que respeita ao MIE, realizaram se três convites específicos à apresentação de candidaturas a projetos, no montante global de 850 milhões de euros deste mecanismo para projetos de ERTMS até 202030. Os projetos de ERTMS podem beneficiar também do apoio dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimentos (FEEI), nas regiões elegíveis, até 1,9 mil milhões de euros31.
73O financiamento da UE disponível para o ERTMS representa apenas uma pequena percentagem do custo total de implantação, pelo que a maior parte do financiamento tem de provir de outras fontes. Conforme descrito no ponto 55, o custo de implantação do ERTMS nos corredores da rede principal (equipamentos de via e de bordo) é da ordem dos 90 mil milhões de euros. O apoio financeiro da UE para projetos de ERTMS no período de 2007-2020 ascende a 4 mil milhões de euros, isto é, menos de 5% do custo total da implantação do ERTMS nos corredores da rede principal.
74Nos últimos dois convites à apresentação de candidaturas de projetos do MIE, o valor das propostas de projeto apresentadas ultrapassou o financiamento disponível em 5,6 e 4 vezes, respetivamente (o terceiro convite à apresentação de candidaturas ainda não tinha sido avaliado à data da auditoria). Assim, mesmo que o financiamento da UE seja integralmente absorvido, os gestores de infraestruturas e as empresas de transporte ferroviário têm ainda de cobrir a grande maioria dos custos a partir de outras fontes de financiamento, a fim de implantarem o ERTMS em toda a UE.
Diferentes questões dos projetos de ERTMS relacionadas com a modalidade de gestão
Ausência de acompanhamento e utilização reduzida do financiamento da UE em gestão partilhada
75O Tribunal verificou que, ao contrário do que acontece com a INEA em projetos da RTE-T e do MIE, a Direção-Geral da Política Regional e Urbana não recorre à AFE ou a peritos externos para avaliarem a conformidade dos projetos executados com as especificações técnicas de interoperabilidade. Por conseguinte, existe o risco de ocorrerem potenciais problemas de compatibilidade entre as diferentes versões do ERTMS instaladas.
76No caso de projetos da política de coesão, o investimento no ERTMS insere-se normalmente no quadro da renovação ou da construção de um troço ferroviário. O equipamento de sinalização é instalado apenas na fase final do processo. Estes projetos podem sofrer atrasos, atingindo em alguns casos o termo do período de elegibilidade. Consequentemente, os projetos precisam de ser financiados no período de programação seguinte, como aconteceu na Polónia. Por conseguinte, na prática, a utilização dos fundos da UE para investimentos no ERTMS, no período de 2007-2013, foi limitada (ver anexo III).
Níveis de anulação significativos na gestão direta
77Embora o valor das candidaturas de projetos apresentadas ultrapassasse o financiamento disponível (ver ponto 74), as autorizações de dotações iniciais da RTE-T32 para projetos de ERTMS foram objeto de anulações significativas durante o período de programação de 2007-2013. Em toda a UE, as autorizações relativas a 50% dos fundos da RTE-T originalmente atribuídos a projetos de ERTMS foram anuladas (ver quadro 4) e apenas 218 milhões de euros dos 645 milhões de euros (34%) já tinham sido pagos à data da auditoria. A taxa de anulação atinge os 86% nos seis Estados-Membros selecionados para auditoria33.
Estado-Membro | Dinamarca | Itália | Alemanha | Espanha | Polónia | Países Baixos | Seis Estados-Membros selecionados | Total da UE |
---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Percentagem de anulação | 100% | 94% | 92% | 83% | 75% | 38% | 86% | 50% |
Fonte: Cálculos do Tribunal de Contas Europeu, com base nos dados fornecidos pela INEA em janeiro de 2017.
78O principal motivo destas anulações prende-se com o facto de as disposições financeiras da UE não estarem harmonizadas com o ciclo de vida dos projetos de ERTMS, que podem ser afetados, nomeadamente, por longos processos de ensaio e de certificação ou por alterações nas especificações técnicas e nas estratégias nacionais de execução. Os atrasos na execução ou as reduções no âmbito inicial do projeto deram origem à anulação total ou parcial da autorização do financiamento, uma vez que os beneficiários não conseguiram concluir os projetos nos períodos de elegibilidade fixados nos convites à apresentação de propostas.
79Existe um risco de as autorizações de verbas do MIE poderem ser igualmente anuladas no período de programação de 2014-2020. À data da auditoria, os pagamentos efetuados ascendiam a 50 milhões de euros dos 689 milhões de euros atribuídos (7,3%). Quatro projetos, representando um apoio total da UE de 30,7 milhões de euros, foram cancelados mesmo antes da concessão de pré-financiamento e da assinatura da convenção de subvenção devido a uma alteração dos planos de execução ou a custos excessivamente elevados apresentados pelos fornecedores.
80Os fundos da UE cuja autorização tenha sido anulada numa fase precoce do período de programação podem ser novamente utilizados para financiar outros projetos de ERTMS. Contudo, a Comissão não tem uma ideia clara da parte dos montantes recuperados das ações de ERTMS que foi efetivamente reafetada a projetos de ERTMS. Todos os fundos da UE cuja autorização já foi anulada ou será anulada numa fase posterior do período de programação (ou seja, após 2013) são novamente transferidos para o orçamento geral da UE, reduzindo assim a disponibilidade de fundos da UE para a implantação do ERTMS.
O financiamento da UE nem sempre foi bem orientado
Nos equipamentos de via, houve pouca ênfase nos troços transfronteiriços e corredores da rede principal, sobretudo no âmbito da política de coesão
81O financiamento da UE nem sempre se concentrou nos corredores da rede principal, como demonstra a análise do Tribunal aos projetos selecionados para auditoria (ver ponto 86). Este é em especial o caso do apoio da política de coesão, visto que a instalação do ERTMS é obrigatória sempre que se renova ou constrói uma nova linha férrea, independentemente da localização do projeto. Este procedimento não está em conformidade com a posição da Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes (ver ponto 30), que coloca a prioridade nos corredores (isto é, corredores ERTMS ou da rede principal) e pode conduzir a uma utilização ineficaz dos fundos da UE, dado que uma linha que necessite de ser equipada no âmbito da política de coesão poderá, na prática, não utilizar o ERTMS por um longo período de tempo e, posteriormente, precisar de atualizar o sistema de sinalização.
82No que diz respeito à passagem de fronteiras, apesar da política da UE e das recomendações do Tribunal formuladas em 2005 e 2010, foi limitado o apoio da UE atribuído aos troços transfronteiriços com equipamentos de via: nos seis Estados-Membros visitados, dos 31 projetos de equipamentos de via selecionados para análise, apenas seis (dos quais dois foram cancelados - Alemanha) diziam respeito a troços transfronteiriços.
83No que se refere aos Estados-Membros selecionados para a presente auditoria, na Alemanha o ERTMS não foi objeto de exploração comercial em qualquer troço transfronteiriço, ao passo que a Áustria, a Bélgica e os Países Baixos já equiparam alguns troços nas suas fronteiras com a Alemanha. Os Países Baixos também equiparam o troço transfronteiriço com a Bélgica, e a Espanha tem um troço transfronteiriço operacional com a França, ao passo que, à data da auditoria, a Dinamarca, a Itália e a Polónia ainda não tinham equipado qualquer troço transfronteiriço nos corredores da rede principal.
Financiamento da UE disponível para unidades de bordo quase integralmente absorvido pelo tráfego interno
84O apoio financeiro da UE atribuído a unidades de bordo é, na sua maior parte, absorvido pelas empresas de transporte ferroviário que, no caso do transporte de passageiros, atuam quase exclusivamente em linhas nacionais. No caso dos seis Estados-Membros visitados, 70% do apoio da RTE-T e do MIE destinado às unidades de bordo, no período de 2007-2015, foram atribuídos a empresas de transporte ferroviário de passageiros que operam no tráfego nacional. O tráfego ferroviário de mercadorias, mais suscetível de estar envolvido no tráfego internacional, representou os restantes 30% do apoio disponível.
85Além disso, a adaptação das locomotivas de mercadorias não é apoiada pelo financiamento da política de coesão. Apenas os veículos de passageiros, utilizados no tráfego nacional ao abrigo do regime de obrigações de serviço público e geralmente pertencentes ao operador ferroviário histórico, são suscetíveis de beneficiar desta fonte de apoio da UE para aquisição de novo material circulante ou atualização do já existente.
Situação dos projetos cofinanciados pela UE analisados durante a auditoria: atrasos, anulações e orientação incorreta
86À data da auditoria, tinham sido concluídos 14 dos 31 projetos de equipamentos de via selecionados, embora cinco estivessem atrasados e um tivesse sido concluído num âmbito reduzido. Estavam em curso 13 projetos, incluindo três que sofreram atrasos, o que, num dos casos, levou à anulação total da autorização do financiamento da UE. Quatro projetos foram cancelados e, por conseguinte, a autorização do financiamento da UE foi anulada. Seis dos 31 projetos de equipamentos de via não foram, ou foram apenas parcialmente, executados em corredores da RTE-T. Tratou-se, nomeadamente, dos projetos no âmbito da política de coesão (quatro de 11 projetos).
87No que diz respeito aos equipamentos de bordo, 16 dos 20 projetos tinham sido concluídos, incluindo nove com atrasos e três com um âmbito reduzido. Dois projetos estavam em curso, mas, num dos casos, o atraso deu origem à anulação da autorização do financiamento da UE e, noutro caso, o projeto estava atrasado e o seu âmbito foi reduzido. Dois projetos foram cancelados e a autorização do financiamento da UE foi anulada na totalidade. O anexo III apresenta informações mais pormenorizadas.
Conclusões e recomendações
88De uma maneira geral, o Tribunal constatou que a implantação do ERTMS tinha sido baseada numa opção política estratégica e que tinha sido lançada sem qualquer estimativa de custos global ou planeamento adequado para um projeto cujo valor é de, aproximadamente, 190 mil milhões de euros até 2050. Apesar de o conceito do ERTMS e de a visão de melhoria da interoperabilidade não serem, em termos gerais, postos em causa pelo setor ferroviário, até ao momento, a implantação do ERTMS tem sido reduzida e irregular. A atual situação da implantação do ERTMS pode ser explicada, sobretudo, pela relutância de muitos gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário em investir em equipamentos do ERTMS devido ao avultado investimento inerente e, no caso de muitos deles, à ausência de uma justificação económica específica (por exemplo, nos Estados-Membros cujos sistemas nacionais têm bom desempenho e significativa vida útil restante). Mesmo que o financiamento da UE pudesse ser mais bem gerido e orientado, apenas pode cobrir uma parte limitada do avultado investimento.
89Esta situação coloca em risco não só a concretização dos objetivos fixados para 2030 em termos de implantação do ERTMS e os investimentos realizados até ao momento, mas também a criação de um espaço ferroviário europeu único, que constitui um dos principais objetivos políticos da Comissão Europeia. Pode também afetar negativamente a competitividade do transporte ferroviário em comparação com o transporte rodoviário de mercadorias.
O ERTMS foi uma opção política estratégica e foi lançado sem qualquer estimativa de custos global ou planeamento adequado da sua implantação
90Apesar da decisão política de implantar um sistema de sinalização único em toda a UE, não foi efetuada qualquer estimativa de custos global para determinar o financiamento necessário e as respetivas fontes, mesmo tratando-se de um projeto oneroso. As obrigações jurídicas introduzidas não exigiram a desativação dos sistemas de sinalização nacionais, e nem sempre estão sincronizadas com os prazos e prioridades previstos na política de transportes da UE. À data da auditoria, o nível de implantação do ERTMS em toda a UE era reduzido.
Recomendação 1 – Avaliação dos custos de implantação do ERTMS
A Comissão e os Estados-Membros devem analisar o custo total de implantação do ERTMS (em equipamentos de via e de bordo) por Estado-Membro, tendo em conta a rede principal e a rede global, a fim de introduzir um único sistema de sinalização em toda a UE, dado que o horizonte temporal para este tipo de investimento é de 30 a 50 anos. A avaliação deve incluir não só o custo do equipamento ERTMS e da sua instalação, mas também todos os restantes custos associados com base na experiência adquirida nos primeiros Estados-Membros que implantaram o ERTMS em larga escala.
Prazo: até ao final de 2018.
Recomendação 2 – Desativação dos sistemas de sinalização nacionais
A Comissão deve procurar chegar a acordo com os Estados-Membros sobre metas realistas, coordenadas e juridicamente vinculativas para a desativação dos sistemas de sinalização nacionais, a fim de evitar que o ERTMS se torne apenas um sistema adicional a instalar.
Prazo: até ao final de 2018.
Muitos gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário têm-se mostrado relutantes em investir no ERTMS por falta de uma justificação económica específica
91Embora o ERTMS possa vir a ter globalmente resultados positivos ao nível da UE a longo prazo, muitos gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário têm-se mostrado relutantes em investir neste sistema devido à ausência de uma justificação económica específica. O ERTMS é um sistema único destinado a vários gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário com necessidades diversas, mas implica investimentos avultados, geralmente sem qualquer benefício imediato para quem tem de suportar os custos. Os problemas de compatibilidade das diferentes versões do ERTMS instaladas e a morosidade dos procedimentos de certificação têm também um impacto negativo na justificação económica específica dos gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário. Não obstante o novo Plano Europeu de Implantação, continuam a existir importantes desafios para que a implantação do ERTMS seja um êxito. É importante que a AFE disponha da capacidade administrativa necessária para atuar na qualidade de autoridade responsável pelo sistema ERTMS, tendo em conta o seu papel reforçado e as suas responsabilidades ao abrigo do quarto pacote ferroviário.
Recomendação 3 – Justificação económica específica dos gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário
A Comissão e os Estados-Membros devem, em colaboração com os intervenientes do setor ferroviário e os fornecedores do ERTMS, analisar diversos mecanismos financeiros que apoiem a justificação económica específica para a implantação do ERTMS sem dependência excessiva do orçamento da UE.
Prazo: até meados de 2018.
Recomendação 4 – Compatibilidade e estabilidade do sistema
- A Comissão e a AFE devem, com o apoio dos fornecedores, manter as especificações do ERTMS estáveis, corrigir os restantes erros, eliminar as incompatibilidades entre as várias versões dos equipamentos de via do ERTMS já implantadas e garantir a futura compatibilidade de todas as linhas do ERTMS. Para o efeito, a AFE deve empenhar-se proativamente na cooperação com os gestores de infraestruturas e as autoridades nacionais de segurança, antes do prazo jurídico de junho de 2019.
Prazo: com efeito imediato.
- A Comissão e a AFE devem, em estreita coordenação com os fornecedores, definir um roteiro para o desenvolvimento de uma unidade de bordo normalizada capaz de funcionar em todas as linhas equipadas com o ERTMS.
Prazo: até meados de 2018.
- A Comissão e a AFE devem cooperar com o setor para iniciar e orientar a elaboração de modelos normalizados de concurso para projetos de ERTMS e incentivar a sua utilização; estes modelos devem ser disponibilizados a todos os gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário, para garantir que apenas são fornecidos pela indústria equipamentos ERTMS compatíveis.
Prazo: até meados de 2018.
- A Comissão e a AFE devem facilitar o processo de aprendizagem das pessoas envolvidas na implantação e funcionamento do ERTMS em cada Estado-Membro, a fim de desacentuar a curva de aprendizagem, explorando diferentes soluções, como ações de formação coordenadas ou intercâmbio de informações e orientações.
Prazo: até meados de 2018.
Recomendação 5 – Papel e recursos da AFE
A Comissão deve avaliar se a AFE dispõe dos recursos necessários para atuar com eficiência e eficácia enquanto autoridade responsável pelo sistema e cumprir o seu papel reforçado e as suas responsabilidades relativamente ao ERTMS ao abrigo do quarto pacote ferroviário.
Prazo: até meados de 2018.
Recomendação 6 – Harmonização, acompanhamento e execução dos planos nacionais de implantação
- Os Estados-Membros devem harmonizar os planos nacionais de implantação, designadamente quando o prazo indicado no novo Plano Europeu de Implantação for posterior a 2023. A Comissão deve acompanhar de perto e fazer respeitar a execução do novo Plano Europeu de Implantação. Sempre que possível, os Estados-Membros devem sincronizar os prazos de implantação dos primeiros projetos transfronteiriços, a fim de evitar a disparidade na implantação do ERTMS.
Prazo: com efeito imediato.
- Tendo em conta os longos horizontes de planeamento no setor do ERTMS (até 2050), a Comissão, em consulta com os Estados-Membros, deve definir metas, de modo a permitir um acompanhamento adequado da evolução.
Prazo: para a rede principal, até ao final de 2020. Para a rede global, até 2023.
O financiamento da UE apenas pode cobrir uma parte limitada dos avultados investimentos e nem sempre foi devidamente gerido e orientado
92Está disponível apoio financeiro da UE para os investimentos no ERTMS, tanto para equipamentos de bordo como de via, mas esse apoio apenas pode cobrir uma parte limitada dos custos totais de implantação. A maior parte do investimento fica a cargo dos diferentes gestores de infraestruturas e empresas de transporte ferroviário que nem sempre beneficiam, pelo menos de imediato, da implantação do ERTMS. Além disso, o financiamento da UE disponível para o ERTMS acabou por ser não ser todo atribuído a projetos de ERTMS e nem sempre foi bem orientado.
Recomendação 7 – Absorção dos fundos da UE para projetos do ERTMS
A Comissão deve adaptar os processos de financiamento do MIE para que estes reflitam melhor o ciclo de vida dos projetos de ERTMS, com o objetivo de reduzir significativamente o nível de anulações e maximizar a utilização do financiamento da UE disponível para os investimentos no ERTMS.
Prazo: a partir de 2020.
Recomendação 8 – Melhor orientação do financiamento da UE
A Comissão e os Estados-Membros devem orientar melhor o financiamento da UE disponível para projetos de ERTMS em casos de gestão partilhada e de gestão direta:
- os fundos destinados aos equipamentos de via devem ser limitados aos troços transfronteiriços ou aos corredores da rede principal, em conformidade com as prioridades da política de transportes da UE;
- os fundos destinados aos equipamentos de bordo deem ser concedidos em prioridade aos operadores ferroviários que atuam principalmente no tráfego internacional, de forma a incentivar a concorrência intra e intermodal.
Prazo: com efeito imediato no caso das novas candidaturas a projetos.
O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de julho de 2017.
Pelo Tribunal de Contas
Klaus-Heiner LEHNE
Presidente
Anexos
Anexo I
Lista de sistemas de sinalização nacionais nos Estados-Membros da UE
Fonte:AFE.
Anexo II
Descrição técnica do ERTMS
O ERTMS baseia-se na especificação técnica de interoperabilidade relativa ao “Controlo-Comando e Sinalização” (ETI CCS), desenvolvida pela AFE. Pode ser instalado como complemento (ou sobreposição) de um sistema de sinalização existente ou como sistema único a ser instalado numa nova infraestrutura baseada em rádio.
Para que o ERTMS funcione, tanto a via como o comboio têm de estar equipados com o sistema. O sistema instalado na via e o sistema instalado nos veículos trocam informações que permitem a supervisão contínua da velocidade máxima autorizada para funcionamento, fornecendo ao maquinista todas as informações necessárias para o funcionamento com sinalização de cabina. As duas principais componentes do ERTMS são o sistema europeu de controlo dos comboios (ETCS), implantado na via sob a forma de baliza, e o sistema global de comunicações móveis destinado ao tráfego ferroviário (GSM-R), um sistema de rádio que permite a comunicação de voz e de dados entre a via e o comboio.
Atualmente, existem três níveis do ERTMS, dependendo dos equipamentos da via e da forma como a informação é transmitida para o comboio, e várias versões, conhecidas como “versões de base”, dado que o sistema está em constante evolução em resultado do desenvolvimento tecnológico.
Os níveis do ETCS são os seguintes:
- Nível 1 – inclui a supervisão contínua da circulação dos comboios e a comunicação não contínua entre o comboio e a via (normalmente através do sistema de comunicação Eurobalise). É necessária sinalização lateral.
- Nível 2 – inclui a supervisão contínua da circulação dos comboios e a comunicação contínua, fornecidas pelo GSM-R, entre o comboio e a via. A sinalização lateral é opcional.
- Nível 3 – inclui supervisão contínua da circulação dos comboios e a comunicação contínua entre o comboio e a via, sem necessidade de sinalização lateral ou de sistemas de deteção de comboios instalados na via, além do sistema Eurobalise. À data da auditoria, este nível não estava ainda operacional.
Uma versão de base é um conjunto de documentos com uma versão concreta elencados na ETI CCS, ou seja, as especificações de muitos aspetos, componentes, interfaces, etc., relativos ao ERTMS. A versão de base 2 foi o primeiro conjunto completo de requisitos adotado a nível europeu que foi considerado interoperável. A versão de base 3 constitui uma evolução controlada da versão de base 2, que inclui novas funções suplementares e foi concebida para assegurar a compatibilidade com a versão de base 2.
Anexo III
Lista dos projetos analisados
Anexo IV
Implantação do ERTMS nos corredores da rede principal pelos Estados-Membros no final de 2016
Fonte: Comissão Europeia.
Anexo V
Metodologia para a extrapolação linear do custo de implantação do ERTMS
Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base numa extrapolação linear das estimativas nacionais existentes na Dinamarca e nos Países Baixos.
Glossário
Agência de Execução para a Inovação e as Redes (INEA): sucessora da Agência de Execução da Rede Transeuropeia de Transportes, que foi criada pela Comissão Europeia em 2006 para gerir a execução técnica e financeira do seu programa RTE-T. Com sede em Bruxelas, a INEA iniciou oficialmente as suas atividades em 1 de janeiro de 2014, a fim de executar partes do Mecanismo Interligar a Europa (MIE), do programa Horizonte 2020 e de outros programas anteriores (RTE-T e Marco Polo 2007-2013).
Agência Ferroviária da União Europeia (AFE): sucessora da Agência Ferroviária Europeia, criada em 2004 com o objetivo de desenvolver as especificações técnicas de interoperabilidade, incluindo o ERTMS, e contribuir para o funcionamento eficaz de um espaço ferroviário europeu único sem fronteiras. A principal atribuição da AFE consiste em harmonizar, registar e acompanhar as especificações técnicas de interoperabilidade (ETI) em toda a rede ferroviária europeia e definir normas comuns de segurança para os caminhos de ferro europeus. A AFE não tem poderes de decisão, mas assiste a Comissão na elaboração de propostas de decisão.
Empresa ferroviária: operador ferroviário público ou privado, detentor de licença nos termos da legislação da UE aplicável, cuja atividade principal consiste na prestação de serviços de transporte de mercadorias e/ou de passageiros por caminho de ferro. No presente relatório, abrange também os proprietários de frotas, como as empresas de locação de ativos ferroviários.
Fundo de Coesão: o Fundo de Coesão visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através do financiamento de projetos nos domínios do ambiente e dos transportes em Estados-Membros cujo PNB per capita é inferior a 90% da média da UE.
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): fundo que tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.
Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): cinco fundos distintos que visam reduzir os desequilíbrios regionais na UE, definindo quadros políticos para o período orçamental de sete anos. São eles o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).
Gestor da infraestrutura: entidade ou empresa responsável concretamente pela instalação, gestão e manutenção da infraestrutura ferroviária.
Interoperabilidade: capacidade de operar indistintamente em qualquer trecho da rede ferroviária. Por outras palavras, a ênfase é colocada na compatibilização dos diferentes sistemas técnicos das ferrovias da UE.
Mecanismo Interligar a Europa (MIE): desde 2014, o Mecanismo Interligar a Europa (MIE) concedeu ajuda financeira a três setores: energia, transportes e tecnologias da informação e da comunicação (TIC). Nestes três domínios, o MIE determina os investimentos prioritários a realizar na próxima década, nomeadamente corredores no setor da eletricidade e do gás, utilização de energias renováveis, corredores de transporte interligados, modos de transporte mais limpos, conexões de banda larga de alta velocidade e redes digitais.
Operador histórico: operador ferroviário com uma posição dominante histórica no mercado nacional, com origem numa única empresa integrada, à qual competia anteriormente a gestão das infraestruturas ferroviárias e a prestação dos serviços de transporte.
Organismo notificado: organismo designado por um Estado-Membro que participa na verificação da conformidade dos subsistemas com especificações técnicas de interoperabilidade e elabora o certificado de verificação “CE”. A tarefa do organismo notificado inicia-se na fase de conceção e abrange todo o período de construção até à fase de receção, antes da entrada em serviço do subsistema.
Plano Europeu de Implantação: documento finalmente acordado em 2009 e integrado na Decisão 2009/561/CE da Comissão relativa à especificação técnica de interoperabilidade. O objetivo do Plano Europeu de Implantação é “assegurar que as locomotivas, as automotoras e outros veículos ferroviários equipados com o ERTMS possam ter gradualmente acesso a um número crescente de linhas, portos, terminais e estações de triagem sem necessidade de equipamento nacional para além do ERTMS”.
Redes transeuropeias de transportes (RTE-T): conjunto previsto de redes rodoviárias, ferroviárias, aéreas e de transporte marítimo/fluvial na Europa. As RTE-T fazem parte de um sistema mais alargado de redes transeuropeias (RTE), incluindo uma rede de telecomunicações (eTEN) e um projeto de rede de energia (RTE-E). O desenvolvimento da infraestruturas das RTE-T está intimamente ligado à execução e evolução da política de transportes da UE.
Sistema de sinalização ferroviária: sistema utilizado para gerir o tráfego ferroviário em segurança e manter sempre os comboios afastados uns dos outros.
Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS): grande projeto industrial europeu que visa substituir os diferentes sistemas nacionais de controlo-comando dos comboios. Possui dois componentes básicos: um sistema de proteção automática dos comboios (ATP) para substituir os sistemas ATP nacionais existentes – o sistema europeu de controlo dos comboios (ETCS); e um sistema de rádio que permite fornecer comunicações de voz e dados entre a via e o comboio, baseado na tecnologia GSM comum, mas que utiliza frequências especificamente reservadas para os caminhos de ferro (GSM-R).
Versão de base: núcleo estável em termos de funcionalidade, desempenho e outras características não funcionais do sistema.
Notas
1 Relatório Especial nº 8/2016 “O transporte ferroviário de mercadorias na UE ainda não está no rumo certo” (http://eca.europea.eu).
2 Relatório Especial nº 6/2005 relativo à rede transeuropeia de transportes (RTE-T) (http://eca.europea.eu).
3 Relatório Especial nº 8/2010 “Melhoria do desempenho dos transportes nos eixos ferroviários transeuropeus: os investimentos nas infraestruturas ferroviárias da UE têm sido eficazes?” (http://eca.europa.eu).
4 Os dois principais componentes do ERTMS são o sistema europeu de controlo dos comboios (ETCS), implantado na via sob a forma de baliza, e o sistema global de comunicações móveis destinado ao tráfego ferroviário (GSM-R), um sistema de rádio que permite a comunicação de voz e de dados entre a via e o comboio. No presente relatório, o Tribunal utiliza a sigla “ERTMS”, muito embora, em alguns casos, se esteja a referir exclusivamente ao equipamento do ETCS.
5 Diretiva 96/48/CE do Conselho, de 23 de julho de 1996, relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade (JO L 235 de 17.9.1996, p. 6).
6 Diretiva 2001/16/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de março de 2001, relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional (JO L 110 de 20.4.2001, p. 1).
7 Agência Ferroviária da União Europeia, desde 15 de junho de 2016 (Regulamento (UE) 2016/796 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, relativo à Agência Ferroviária da União Europeia e que revoga o Regulamento (CE) nº 881/2004 (JO L 138 de 26.5.2006, p. 1).
8 Decisão C(2005) 2754, de 20 de julho de 2005, que designa seis coordenadores europeus para determinados projetos da rede transeuropeia de transportes.
9 Em conformidade com o artigo 3º da Decisão 2006/679/CE da Comissão, de 28 de março de 2006, sobre a especificação técnica de interoperabilidade relativa ao subsistema controlo-comando e sinalização do sistema ferroviário transeuropeu convencional (JO L 284 de 16.10.2006, p. 1), os Estados-Membros estabeleceram um plano nacional de implementação da ETI Controlo-Comando e Sinalização e enviaram esse plano à Comissão.
10 Decisão 2009/561/CE da Comissão, de 22 de julho de 2009, que altera a Decisão 2006/679/CE no que respeita à implementação da especificação técnica de interoperabilidade relativa ao subsistema controlo-comando e sinalização do sistema ferroviário transeuropeu convencional (JO L 194 de 25.7.2009, p. 60).
11 Regulamento (UE) nº 1315/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes e que revoga a Decisão nº 661/2010/UE (JO L 348 de 20.12.2013, p. 1).
12 Os três textos que compõem o pilar técnico do quarto pacote ferroviário foram publicados no Jornal Oficial da União Europeia em 26 de maio de 2016. A saber: Diretiva (UE) 2016/797 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário na União Europeia (reformulação) (JO L 138 de 26.5.2016, p. 44); Diretiva (UE) 2016/798 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, relativa à segurança ferroviária (reformulação) (JO L 138 de 26.5.2016, p. 102); e Regulamento (UE) 2016/796 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, relativo à Agência Ferroviária da União Europeia e que revoga o Regulamento (CE) nº 881/2004 (JO L 138 de 26.5.2016, p. 1).
13 Regulamento de Execução (UE) 2017/6 da Comissão, de 5 de janeiro de 2017, relativo ao Plano de Implantação do Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (JO L 3 de 6.1.2017, p. 6).
14 Decisão nº 661/2010/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de julho de 2010, sobre as orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (reformulação) (JO L 204 de 5.8.2010, p. 1).
15 Regulamento (UE) nº 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa, altera o Regulamento (UE) nº 913/2010 e revoga os Regulamentos (CE) nº 680/2007 e (CE) nº 67/2010 (JO L 348 de 20.12.2013, p. 129).
16 Regulamento (CE) nº 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e que revoga o Regulamento (CE) nº 1783/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 1).
17 Regulamento (CE) nº 1084/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que institui o Fundo de Coesão e que revoga o Regulamento (CE) nº 1164/94 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 79).
18 Regulamento (UE) nº 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).
19 Regulamento (UE) nº 642/2014 do Conselho, de 16 de junho de 2014, que cria a empresa comum Shift2Rail (JO L 177 de 17.6.2014, p. 9).
20 COM(2011) 0144 final, de 28 de março de 2011: “Livro Branco - Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos”.
21 Apenas foram realizadas análises limitadas em 2000 pela Association Européenne pour l’Intéroperabilité Ferroviaire (AEIF) relativas às linhas de alta velocidade.
22 Para o ERTMS estar plenamente operacional na infraestrutura de via, o custo total a suportar pelos gestores de infraestruturas não se limita necessariamente ao custo do equipamento e da instalação, podendo incluir também outras obras associadas, necessárias para a migração de um sistema de sinalização nacional totalmente funcional para um sistema ERTMS totalmente funcional.
23 Decisão 2012/88/UE da Comissão, de 25 de janeiro de 2012, relativa à especificação técnica de interoperabilidade para os subsistemas de controlo-comando e sinalização do sistema ferroviário transeuropeu (JO L 51 de 23.2.2012, p. 1).
24 Os Estados-Membros devem incluir as datas indicativas para a desativação dos sistemas nacionais nas várias linhas da rede. Se a desativação dos sistemas nacionais não estiver prevista no período de 15 anos, essas datas indicativas não são necessárias (Regulamento (UE) 2016/919 da Comissão, de 27 de maio de 2016, relativo à especificação técnica de interoperabilidade para os subsistemas de controlo-comando e sinalização do sistema ferroviário da União Europeia (JO L 158 de 15.6.2016, p. 1).
25 Business case on the nine core network corridors (Justificação económica sobre os nove corredores da rede principal), julho de 2016, elaborado pela EY e INECO para a Comissão Europeia.
26 Study to develop tailor-made solutions for use of innovative financing to support deployment of ETMS, in particular along nine core network corridors (Estudo sobre o desenvolvimento de soluções à medida para a utilização de mecanismos inovadores de financiamento a fim de apoiar a implantação do ETMS, especialmente ao longo de nove corredores da rede principal), novembro de 2015, e Business case report on the 9 core network corridors (Justificação económica sobre os nove corredores da rede principal), julho de 2016.
27 A ETI revista para os subsistemas de controlo-comando e sinalização de bordo e de via foi adotada pelo Regulamento (UE) 2016/919 da Comissão, publicado em 15 de junho de 2016, segundo o qual a versão de base 3, segunda edição, é a norma atual. No entanto, ainda não está livre de falhas e erros que têm de ser corrigidos.
28 Baseou-se em quatro princípios: 1) prioridade aos utilizadores e não aos responsáveis pela conceção; 2) normalização dos equipamentos de bordo; 3) prioridade e ênfase totalmente na implantação; 4) redução de custos do sistema ERTMS.
29 Regulamento de Execução (UE) 2017/6 da Comissão.
30 Além dos projetos especificamente dedicados ao ERTMS, as componentes deste sistema podem ser cofinanciadas pelo MIE quando integradas em projetos de maior envergadura do setor ferroviário. Estes montantes atribuídos ao ERTMS ascenderam a 56,5 milhões de euros em 2014 e a 37,8 milhões de euros em 2015.
31 No período de 2014-2020, o apoio dos FEEI ascende a 18,7 mil milhões de euros, dos quais cerca de 10%, ou seja, 1,9 mil milhões de euros, beneficiarão a implantação do ERTMS.
32 No período de programação de 2007-2013, houve cinco convites à apresentação de propostas específicas do ERTMS, com um orçamento global de cerca de 770 milhões de euros. No entanto, apenas 645 milhões de euros foram atribuídos, uma vez que os beneficiários cancelaram algumas ações antes mesmo da adoção da decisão da Comissão.
33 Os valores podem sofrer alterações em função da conclusão dos procedimentos de pagamento final pendentes relativos a ações da RTE-T retidos para financiamento durante o quadro financeiro de 2007-2013.
Etapa | Data |
---|---|
Adoção do PGA / Início da auditoria | 20.4.2016 |
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 29.5.2017 |
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 12.7.2017 |
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 2.8.2017 |
Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova – especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ladislav Balko, com a colaboração de Branislav Urbanič, chefe de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Fernando Pascual Gil, responsável de tarefa; Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins, Christian Wieser, Valeria Rota e Guido Fara, auditores.
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