Un système européen de gestion du trafic ferroviaire unique: ce choix politique se concrétisera-t-il un jour?

Synthèse

Qu’est-ce que l’ERTMS?

I

Pour faire circuler des trains sur un réseau ferroviaire, il est nécessaire de disposer d’un système de signalisation pour gérer le trafic en toute sécurité et maintenir les trains à distance les uns des autres à tout moment. Or, chaque pays d’Europe a défini ses propres spécifications techniques concernant ces systèmes de signalisation, l’écartement des voies, les normes de sécurité et les normes électriques. Il existe actuellement, pour gérer le trafic ferroviaire à travers l’UE, une trentaine de systèmes de signalisation différents qui ne sont pas interopérables.

II

Afin de remédier à ce problème et de contribuer à la création d’un espace ferroviaire unique européen, l’industrie ferroviaire européenne a commencé à élaborer un système européen de contrôle-commande, de signalisation et de communication (l’ERTMS, European Rail Traffic Management System) à la fin des années 80 et au début des années 90, et la Commission européenne a soutenu la mise en place en Europe de ce système unique. L’objectif de l’ERTMS est de remplacer tous les systèmes de signalisation existant en Europe par un système unique afin de promouvoir l’interopérabilité des réseaux ferroviaires nationaux et le transport ferroviaire transfrontalier. L’ERTMS vise à garantir une norme commune permettant aux trains de circuler de façon ininterrompue entre différents pays et à favoriser la compétitivité du secteur ferroviaire.

III

Afin d’aider les États membres à déployer ce système, une enveloppe de quelque 1,2 milliard d’euros a été allouée sur le budget de l’UE entre 2007 et 2013. Sur ce montant, 645 millions d’euros provenaient du programme Réseau transeuropéen de transport (RTE-T), et 570 millions d’euros du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion. Pour la période 2014-2020, le budget total estimatif s’élève à 2,7 milliards d’euros: 850 millions d’euros provenant du mécanisme pour l’interconnexion en Europe, qui a remplacé le programme RTE-T, et quelque 1,9 milliard d’euros des Fonds structurels et d’investissement européens.

Comment avons-nous réalisé notre audit?

IV

Afin de déterminer si l’ERTMS a été planifié, déployé et géré de façon satisfaisante et si l’opération se justifiait sur le plan économique, nous avons examiné:

• si l’ERTMS avait été déployé en temps utile et de manière efficace sur la base d’une planification et d’estimations de coûts appropriées;
• si les gestionnaires de l’infrastructure et les entreprises ferroviaires y trouvaient tous un intérêt économique;
• si les fonds de l’UE avaient été gérés de manière à faciliter le déploiement de l’ERTMS.

V

Nous avons effectué des visites dans six États membres: le Danemark, l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas et la Pologne. Ensemble, ces États membres couvrent une partie des neuf corridors du réseau central où l’ERTMS doit être déployé intégralement d’ici 2030. L’audit a également porté sur le rôle joué par la Commission dans la planification, la gestion, le déploiement et le financement de l’ERTMS.

Qu’avons-nous constaté?

VI

Jusqu’à présent, le déploiement au niveau de l’UE reste limité et décousu, bien que le concept d’ERTMS et la perspective de renforcer l’interopérabilité ne soient généralement pas remis en question par le secteur ferroviaire. Le déploiement encore limité de l’ERTMS peut s’expliquer en grande partie par la réticence de nombreux gestionnaires de l’infrastructure et de nombreuses entreprises ferroviaires à investir dans les équipements ERTMS du fait des dépenses que cela entraîne et de l’absence de justification économique pour bon nombre d’entre eux. Même s’il était mieux géré et ciblé, le financement de l’UE ne pourrait couvrir qu’une partie du coût global du déploiement.

VII

Cela compromet non seulement la réalisation des objectifs chiffrés fixés pour 2030 en matière de déploiement et les investissements effectués jusqu’ici, mais également la création d’un espace ferroviaire unique, l’un des principaux objectifs stratégiques de la Commission. Cela pourrait également avoir des conséquences négatives sur la compétitivité du transport ferroviaire par rapport au transport routier.

VIII

Malgré la décision politique stratégique de déployer un système de signalisation unique dans l’ensemble de l’UE, aucune estimation globale des coûts n’a été effectuée afin de déterminer le montant du financement nécessaire et sa provenance. Le démantèlement des systèmes nationaux ne figurait pas parmi les obligations juridiques, lesquelles ne sont pas toujours conformes aux délais et aux priorités de la politique des transports de l’UE. Actuellement, le niveau de déploiement de l’ERTMS dans l’UE est faible.

IX

L’ERTMS est un système unique destiné à un grand nombre de gestionnaires de l’infrastructure et d’entreprises ferroviaires aux besoins divers. Toutefois, il suppose des investissements coûteux, généralement sans avantage immédiat pour ceux qui doivent les prendre à leur charge. Les problèmes de compatibilité entre les différentes versions installées ainsi que la longueur des procédures de certification limitent également l’intérêt économique des gestionnaires de l’infrastructure et des entreprises ferroviaires. En dépit du nouveau plan européen, il reste des obstacles majeurs à la réussite du déploiement.

X

L’UE finance des investissements ERTMS au sol et à bord, mais ne peut supporter qu’une partie du coût global du déploiement. De ce fait, la plupart des investissements restent à la charge des différents gestionnaires de l’infrastructure et entreprises ferroviaires, qui ne bénéficient pas toujours, du moins dans l’immédiat, du déploiement de l’ERTMS. En outre, les fonds de l’UE disponibles pour ce système n’ont en définitive pas tous été alloués à des projets ERTMS, et le financement n’a pas toujours été bien ciblé.

Quelles sont nos recommandations?

XI

La Cour formule un certain nombre de recommandations concernant: l’évaluation des coûts du déploiement de l’ERTMS; le démantèlement des systèmes de signalisation nationaux; l’existence d’une justification économique pour chacun des gestionnaires de l’infrastructure et des entreprises ferroviaires; la compatibilité et la stabilité du système; le rôle et les ressources de l’AFE; l’harmonisation, le suivi et l’exécution des plans nationaux de déploiement; l’absorption des fonds de l’UE destinés aux projets ERTMS et un meilleur ciblage des fonds de l’UE.

Introduction

Contexte

01

Composante essentielle du marché intérieur de l’UE et de la compétitivité des secteurs européens de l’industrie et des services, la mobilité des marchandises et des personnes a une incidence considérable sur la croissance économique. Le transport ferroviaire, qui passe pour l’un des moyens de transport les plus respectueux de l’environnement, est considéré par l’UE comme l’un des piliers de la politique européenne en matière de transports depuis plusieurs décennies.

02

Pour faire circuler des trains sur un réseau de voies ferrées, il est nécessaire de disposer d’un système de signalisation ferroviaire permettant de gérer le trafic en toute sécurité et de maintenir les trains à distance les uns des autres à tout moment. Ces systèmes sont généralement constitués d’équipements placés à la fois sur les voies et sur les locomotives ou des rames entières.

03

Au fil du temps, chaque pays d’Europe a défini ses propres spécifications techniques pour son système de signalisation, l’écartement des voies, les normes de sécurité et les normes électriques. Cela constitue un frein majeur à l’interopérabilité transeuropéenne et entraîne des coûts et des contraintes techniques supplémentaires. Il existe en particulier une trentaine de systèmes de signalisation ferroviaire différents à travers l’UE, et ils ne sont pas interopérables (voir annexe 1). En conséquence, les locomotives ou rames qui circulent dans plusieurs pays, voire au sein d’un même pays, doivent être équipées d’un grand nombre de systèmes de signalisation différents.

04

Dans notre précédent rapport consacré au transport ferroviaire de marchandises¹, nous avons déjà souligné que la pluralité des systèmes de signalisation opérant sur le réseau ferroviaire de l’Union européenne est l’un des obstacles techniques à l’interopérabilité. Nous avons également constaté que la mise en œuvre du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS) était lente. Nous avons en outre signalé les problèmes liés à la mise en œuvre de projets sur les tronçons transfrontaliers dans deux autres de nos rapports publiés en 2005² et en 2010³.

Qu’est-ce que l’ERTMS?

05

À la fin des années 80/au début des années 90, afin de remédier à cette situation découlant de la multiplicité des systèmes de signalisation nationaux et de contribuer à la création d’un espace ferroviaire unique européen, l’industrie ferroviaire européenne a commencé à élaborer un système européen de contrôle-commande, de signalisation et de communication (l’ERTMS, European Rail Traffic Management System), et la Commission européenne a soutenu la mise en place en Europe de ce système unique. L’objectif ultime était de remplacer tous les systèmes de signalisation existant en Europe par un système unique conçu pour promouvoir l’interopérabilité des réseaux ferroviaires nationaux et le transport ferroviaire transfrontalier. L’ERTMS vise à garantir une norme commune permettant aux trains de circuler de façon ininterrompue entre différents pays et, ainsi, à favoriser la compétitivité du secteur ferroviaire.

06

Il est composé de deux sous-systèmes basés sur des logiciels: le sous-système au sol et le sous-système à bord, qui doivent équiper à la fois les infrastructures et le train⁴ pour que le système fonctionne. Le système au sol et celui installé à bord des véhicules échangent des informations (voir figure 1 et encadré 1), ce qui permet d’assurer un contrôle continu de la vitesse opérationnelle maximale autorisée et fournit au conducteur toutes les informations dont il a besoin pour utiliser la signalisation en cabine. L’annexe II donne une description détaillée du système ERTMS.

07

Le succès du déploiement de l’ERTMS dépend de plusieurs acteurs. Si la Commission est responsable de la politique, qu’elle met en œuvre avec le coordinateur européen et l’agence de l’Union européenne pour les chemins de fer (AFE), le produit proprement dit est livré par l’industrie de l’équipement ferroviaire dans le respect du cahier des charges et des exigences contractuelles. Avant d’être mis en service, tous les équipements doivent être testés et certifiés par des organismes notifiés et agréés par les autorités nationales de sécurité ou par l’AFE.

08

Aux fins du déploiement physique, tant les gestionnaires de l’infrastructure que les entreprises ferroviaires doivent investir dans l’ERTMS. Les gestionnaires de l’infrastructure, qui opèrent généralement sous l’égide du ministère chargé des transports et de l’infrastructure dans chaque État membre, sont tenus de déployer les infrastructures ERTMS au sol. Les entreprises ferroviaires (y compris les propriétaires de parcs ferroviaires), qui, depuis la libéralisation du marché ferroviaire dans l’UE, peuvent être des entreprises tant publiques que privées, doivent investir dans les équipements ERTMS embarqués.

Comment est né l’ERTMS?

09

Le concept de système européen de signalisation unique destiné à renforcer l’interopérabilité remonte à 1989, lorsque l’industrie ferroviaire et la Commission ont lancé une analyse des problèmes de signalisation ferroviaire dans l’ensemble des États membres de l’UE. Depuis lors, il n’a cessé d’évoluer, ce que résume la figure 2.

10

Les premiers actes législatifs servant cet objectif, la directive relative à l’interopérabilité du système ferroviaire à grande vitesse⁵ et celle relative à l’interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel⁶, ont été publiés en 1996 et en 2001 respectivement. En 2004, l’Agence ferroviaire européenne (AFE)⁷ a été créée dans le but de développer des spécifications techniques d’interopérabilité («STI»). En juillet 2005, un coordonnateur européen de l’ERTMS a été nommé⁸. Entre 2005 et 2016, la Commission (et l’AFE depuis 2008) a signé quatre protocoles d’accord avec les parties prenantes du secteur ferroviaire afin de renforcer la coopération et d’accélérer le déploiement de l’ERTMS.

11

En 2009, sur la base des informations fournies par les États membres⁹, la Commission a adopté un plan européen de déploiement du système ERTMS¹⁰. Elle y décrivait les modalités du déploiement de l’ERTMS, recensait six corridors ERTMS et un certain nombre des principaux ports, gares de triage, terminaux de marchandises et zones de transport de marchandises en Europe qui devaient être connectés à l’ERTMS entre 2015 et 2020, en précisant la date de connexion prévue pour chacun.

12

L’adoption des orientations relatives au RTE-T en décembre 2013 a constitué une autre étape importante¹¹. Selon ces orientations, le réseau transeuropéen de transport devrait s’articuler autour d’une structure à deux niveaux comprenant un réseau global (123 000 km) composé d’un réseau central (66 700 km) englobant lui-même neuf corridors du réseau central (d’une longueur de 51 000 km et qui correspondent aux corridors ERTMS figurant dans le plan de déploiement européen). Elles prévoyaient que le réseau central et le réseau global soient équipés de l’ERTMS d’ici 2030 et 2050 respectivement. La figure 3 présente les neuf corridors du réseau central.

13

Le 30 janvier 2013, la Commission a adopté sa proposition de quatrième paquet ferroviaire afin d’achever l’espace ferroviaire unique européen. Le pilier technique, entré en vigueur en juin 2016, comprend des éléments directement liés à l’ERTMS, comme les questions de gouvernance ferroviaire et le renforcement du rôle de l’AFE, qui deviendra l’autorité responsable du système ERTMS¹² à partir de la mi-2019. Enfin, en janvier 2017, un nouveau plan européen de déploiement du système ERTMS¹³ a été adopté (voir également points 63 et 67).

Soutien financier de l’UE en faveur de l’ERTMS

14

Afin d’aider les États membres à déployer l’ERTMS sur leurs réseaux ferroviaires, l’UE accorde un soutien financier aux investissements tant au sol qu’à bord. Pour la période 2007-2020, 4 milliards d’euros environ leur ont ainsi été affectés sur le budget de l’UE. Ils proviennent principalement de deux sources: le programme relatif au réseau transeuropéen de transport (RTE-T)¹⁴, qui a été remplacé par le mécanisme pour l’interconnexion en Europe pour la période 2014-2020¹⁵, et la politique de cohésion (via le Fonds européen de développement régional (FEDER)¹⁶, le Fonds de cohésion¹⁷ et les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI)¹⁸) (voir tableau 1).

Tableau 1

Principal soutien financier accordé par l’UE pour la période 2007-2020 (en millions d’euros)

Source de financement	2007-2013	2014-2020	Taux de cofinancement
RTE-T/MIE	645	850	Jusqu’à 50 %
FEDER/Fonds de cohésion/Fonds ESI	570	1 900	Jusqu’à 85 %
Total	1 215	2 750

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission européenne.

15

Les deux principales sources de financement de l’UE en faveur des projets ERTMS relèvent de la gestion directe ou de la gestion partagée.

1. Dans le cadre de la gestion directe (RTE-T et MIE), la Commission est chargée d’approuver les différents projets proposés par les autorités des États membres. La mise en œuvre technique et financière des projets cofinancés relève de la responsabilité de l’Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA), qui opère sous la supervision de la direction générale de la mobilité et des transports de la Commission européenne.
2. Dans le cadre de la gestion partagée (FEDER et Fonds de cohésion), les projets sont généralement sélectionnés par les autorités de gestion nationales. La Commission (plus exactement la direction générale de la politique régionale et urbaine) examine et approuve la contribution financière aux grands projets, c’est-à-dire aux projets dont le coût total éligible dépasse 50 millions d’euros pour la période 2007-2013 et 75 millions d’euros pour la période 2014-2020.

16

Le budget de l’UE cofinance essentiellement deux types de projets en rapport avec l’ERTMS: ceux qui concernent le sol (installation de l’équipement nécessaire sur les voies de chemin de fer) et ceux qui concernent les équipements embarqués (installation d’unités ERTMS à bord des locomotives). D’autres projets cofinancés (essais, établissement des spécifications, approche par corridors) peuvent également être éligibles à l’aide.

17

Outre les sources susmentionnées, il est également possible d’obtenir un financement supplémentaire de l’entreprise commune Shift2Rail¹⁹, créée en 2014 (voir point 65). Celle-ci prévoit d’investir près d’un milliard d’euros dans la recherche et l’innovation au cours de la période 2014-2020 (450 millions d’euros au titre du budget de l’UE, complétés par 470 millions d’euros provenant de l’industrie). Les projets de recherche ERTMS qui relèvent de son champ d’activité sont éligibles. La Banque européenne d’investissement (BEI) octroie des prêts et propose des régimes de garantie pour le déploiement des infrastructures ERTMS au sol et l’achat de nouveau matériel roulant équipé de l’ERTMS.

Étendue et approche de l’audit

18

Dans le cadre du présent audit, nous avons cherché à déterminer si l’ERTMS a été planifié, déployé et géré de façon satisfaisante et si l’opération se justifiait sur le plan économique. Pour ce faire, nous avons examiné:

• si l’ERTMS avait été déployé en temps utile et de manière efficace sur la base d’une planification et d’une estimation des coûts appropriées;
• si les gestionnaires de l’infrastructure et les entreprises ferroviaires y trouvaient tous un intérêt économique;
• si les fonds de l’UE avaient été gérés de manière à faciliter le déploiement de l’ERTMS.

19

Au cours de notre audit, nous avons visité six États membres: le Danemark, l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas et la Pologne. Ensemble, ces États membres couvrent une partie des neuf corridors du réseau central où l’ERTMS doit être déployé intégralement d’ici 2030. Nous avons procédé à des entretiens avec les autorités des États membres (ministères en charge des investissements en matière de transports et d’infrastructures, gestionnaires de l’infrastructure et autorités nationales de sécurité), les opérateurs ferroviaires de transport de voyageurs et de fret, les propriétaires de parcs ferroviaires et d’autres parties prenantes (organismes notifiés, ainsi que diverses associations ferroviaires nationales et européennes).

20

Nous avons également examiné le rôle joué par la Commission et par l’AFE dans la planification, la gestion, le déploiement et le financement de l’ERTMS. Nous avons procédé à des entretiens avec des représentants de la Commission (direction générale de la mobilité et des transports, direction générale de la politique régionale et urbaine et INEA), du coordonnateur européen de l’ERTMS et de l’AFE. Nous nous sommes également penchés sur les informations publiques relatives au déploiement de l’ERTMS dans des pays tiers (en Suisse, par exemple).

21

Notre évaluation de la planification, du déploiement et de la gestion de l’ERTMS dans l’Union et, en particulier, dans les six États membres visités repose aussi sur l’examen d’un échantillon de 51 projets de la période de programmation 2007-2013, en rapport avec l’ERTMS et cofinancés par l’UE. Le montant total du cofinancement de l’UE alloué au volet ERTMS de ces projets s’élève à quelque 540 millions d’euros, soit environ 14 % du montant total estimatif des fonds alloués à l’ERTMS pour la période 2007-2020. Sur les 51 projets, 31 concernaient des investissements au sol et 20 des équipements embarqués. L’annexe III donne la liste des projets examinés.

Observations

L’ERTMS, un choix politique stratégique, a été lancé en l’absence d’estimation globale des coûts ou de planification appropriée de son déploiement

L’ERTMS en tant que concept n’est généralement pas remis en cause par le secteur ferroviaire

22

Nonobstant les importants problèmes relevés dans le présent rapport, nous avons constaté au cours de l’audit que l’idée d’un système de signalisation unique, destiné à favoriser l’interopérabilité ferroviaire, qui formerait l’épine dorsale de l’espace ferroviaire unique européen, n’était généralement pas remise en cause par le secteur ferroviaire (gestionnaires de l’infrastructure, entreprises ferroviaires, autorités nationales de sécurité, fournisseurs et autres parties prenantes). En fonction de la performance et de l’obsolescence des systèmes de signalisation nationaux existants, l’ERTMS pourrait permettre d’améliorer la capacité et la rapidité du transport ferroviaire. Déployé intégralement, l’ERTMS favoriserait la compétitivité du transport ferroviaire par rapport à d’autres modes de transport, conformément aux objectifs du Livre blanc de 2011²⁰, et contribuerait à la réalisation des objectifs environnementaux de l’UE.

23

Outre le renforcement de l’interopérabilité, et selon la performance des systèmes de signalisation nationaux existants et leur degré d’obsolescence, les autres avantages qui pourraient être obtenus sont les suivants:

• une capacité accrue: l’ERTMS peut réduire la distance ou l’intervalle de temps minimums entre les véhicules commerciaux, permettant ainsi à davantage de trains de circuler sur des lignes fortement encombrées;
• l’augmentation de la vitesse commerciale;
• la surveillance continue de la vitesse des trains, ce qui servirait la sécurité;
• des coûts de maintenance moindres pour les gestionnaires de l’infrastructure;
• un renforcement de l’harmonisation des produits et de la concurrence entre les fournisseurs.

24

Nous avons constaté que, dans les États membres visités, l’ERTMS a déjà généré certains avantages pour le gestionnaire de l’infrastructure et/ou les entreprises ferroviaires. En Espagne, par exemple, l’ERTMS obtient de meilleurs résultats que le système de signalisation national en termes de vitesse (entre 300 et 350 km/h, contre 200 km/h) et de capacité, en particulier sur les lignes de banlieue de Madrid et de Barcelone.

25

En outre, l’ERTMS est en cours de déploiement dans des pays européens non membres de l’UE, tels que la Suisse (voir encadré 2), ainsi que dans un certain nombre d’autres pays du monde, le plus souvent sans financement de l’UE. Les investissements ERTMS en dehors de l’Europe représentent 59 % de l’ensemble des investissements portant sur des lignes ferroviaires et 33 % de ceux concernant des unités embarquées. À la différence de ce qui se produit dans l’Union européenne, les projets de déploiement de l’ERTMS à l’étranger sont généralement des investissements entièrement nouveaux (c’est-à-dire qu’aucun système de signalisation n’existait précédemment), réalisés dans un seul pays par une entreprise ferroviaire unique. Le déploiement s’en trouve grandement facilité.

Le déploiement de l’ERTMS, un choix politique stratégique qui n’est fondé sur aucune estimation globale des coûts

26

Le concept de système de signalisation unique en Europe qu’est l’ERTMS résulte du choix politique stratégique fait dans les années 90 de créer un espace ferroviaire unique européen. La première obligation juridique, prévue dès 1996, a été suivie d’un grand nombre d’actes législatifs imposant le déploiement de l’ERTMS pour le transport ferroviaire tant à grande vitesse que conventionnel. Toutefois, ces obligations juridiques n’étaient pas fondées sur une estimation globale des coûts déterminant le montant du financement nécessaire et sa provenance²¹.

27

La Commission n’a commencé à évaluer le coût du déploiement de l’ERTMS qu’en 2015 (voir point 47). Cet exercice a uniquement consisté à évaluer l’équipement et le coût de son installation, et a été limité aux corridors du réseau central. La Commission n’a réalisé aucune évaluation pour l’ensemble des réseaux central et global, sur lesquels l’ERTMS doit être déployé d’ici 2030 et 2050 respectivement.

28

Nous avons constaté que le déploiement de l’ERTMS (couplé aux travaux connexes nécessaires²²) s’est révélé coûteux tant au sol qu’à bord. L’extrapolation des coûts estimés par les deux États membres visités (le Danemark et les Pays-Bas) qui ont choisi de déployer l’ERTMS à l’échelle du réseau montre que le coût total du déploiement de ce système pourrait monter jusqu’à 80 milliards d’euros d’ici 2030 pour les corridors du réseau central, et jusqu’à 190 milliards d’euros à l’horizon 2050, délai fixé pour l’installation de l’ERTMS sur le réseau global (voir point 55). Toutefois, de tels travaux peuvent également s’avérer nécessaires si les équipements de signalisation obsolètes sont remplacés par des systèmes autres que l’ERTMS ou pour réduire les retards d’entretien. Le coût total pourrait être amené à diminuer au fil du temps avec le développement technologique, les économies d’échelle et le renforcement de la concurrence entre les fournisseurs ERTMS.

Un enchevêtrement d’obligations juridiques, de priorités et de délais

29

Ces 20 dernières années, de nombreux documents juridiques ont fixé des obligations liées au déploiement de l’ERTMS. L’on s’est également efforcé d’accorder la priorité à des lignes spécifiques et de fixer des délais distincts. Toutefois, ces obligations, priorités et délais ont été peu coordonnés, ce qui a entravé la cohérence du déploiement de l’ERTMS (voir également points 36 et 40).

30

L’obligation de déployer l’ERTMS a été introduite par la directive 96/48/CE, qui en fait l’un des principes de base de l’interopérabilité des lignes à grande vitesse. Ce même principe est appliqué au rail conventionnel dans la directive 2001/16/CE, qui stipule que «toute nouvelle infrastructure et tout nouveau matériel roulant construits ou développés après l’adoption de systèmes de contrôle-commande et de signalisation compatibles doivent être adaptés à l’utilisation de ces systèmes». Les premières spécifications techniques d’interopérabilité concernant l’ERTMS, qui sont obligatoires pour les liaisons ferroviaires tant à grande vitesse que conventionnelles, ont été rendues juridiquement contraignantes en 2002; des modifications techniques leur ont ensuite été apportées. De plus, la décision 2012/88/UE²³ prévoit l’installation de l’ERTMS pour tous les projets ferroviaires financés par des fonds de l’UE, quel que soit leur emplacement. Qu’elles soient nouvelles ou rénovées, les lignes doivent être équipées de l’ERTMS, même lorsque leur déploiement est prévu pour 2050 ou au delà, d’après le règlement RTE-T (voir point 75).

31

En ce qui concerne le déploiement à bord, la décision impose d’équiper de l’ERTMS les nouvelles locomotives et autres véhicules ferroviaires neufs commandés après le 1^er janvier 2012 ou mis en service après le 1^er janvier 2015, sauf pour le trafic régional.

32

Les premiers délais officiels pour le déploiement de l’ERTMS ont été fixés dans le plan de déploiement européen de 2009, qui ne concernait que six corridors ERTMS; il y était indiqué que 10 000 km de voies devaient être équipés de l’ERTMS d’ici le 31 décembre 2015 et 25 000 km d’ici le 31 décembre 2020. Fin 2016, quelque 4 100 km seulement étaient équipés de l’ERTMS (voir point 36). Au début de 2017, la Commission a revu ces objectifs dans le nouveau plan de déploiement européen et repoussé les échéances au delà de 2015, pour certaines à 2023, tandis que pour les autres tronçons, le déploiement n’aura lieu qu’après 2023 (date non précisée et délais non coordonnés, à l’exception du délai global de 2030).

33

En outre, le règlement RTE-T a fixé la date limite du 31 décembre 2030 pour équiper de l’ERTMS l’ensemble du réseau central (66 700 km, dont neuf corridors du réseau central d’une longueur approximative de 51 000 km), et celle du 31 décembre 2050 pour les 123 000 km du réseau global (voir tableau 2). Nous avons constaté qu’aucun objectif de suivi intermédiaire n’a été fixé pour le déploiement global de l’ERTMS d’ici 2050. Ces délais et des tronçons spécifiques des lignes devant être équipées de l’ERTMS pourraient faire l’objet de changements et d’un report des objectifs, puisqu’il est prévu de réviser le nouveau plan européen de déploiement et le règlement RTE-T d’ici 2023.

Tableau 2

Délais fixés pour le déploiement de l’ERTMS

	Corridors du réseau central	Réseau central	Réseau global1	Ensemble du réseau ferroviaire de l’UE
Longueur (km)	51 000	66 700	123 000	217 000
Délai	2030	2030	2050	Néant

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission européenne et du règlement (UE) n° 1315/2013 (règlement RTE-T).

Aucune échéance n’a été fixée pour le démantèlement des systèmes de signalisation nationaux actuels

34

Les États membres de l’UE ont adopté des stratégies différentes pour le déploiement de l’ERTMS sur leur réseau ferroviaire. Parmi les États membres visités, seul le Danemark, compte tenu des déficiences et de l’obsolescence de son système de signalisation national actuel, a choisi de le démanteler pour faire de l’ERTMS l’unique système de signalisation sur la majorité de son réseau ferroviaire national. Tous les autres États membres visités ont opté pour une utilisation du système logiciel ERTMS en complément de leurs systèmes de signalisation nationaux, en particulier lorsque la durée de vie restante de ces derniers est de 15 à 20 ans (en Allemagne, par exemple).

35

Pour que l’ERTMS puisse être l’unique système de signalisation de l’UE, les systèmes de signalisation nationaux doivent être démantelés. Ni le plan européen de déploiement de 2009 ni le nouveau plan ne prévoient de stratégie pour le démantèlement des systèmes de signalisation nationaux. Au moment de l’audit, aucun délai n’avait été fixé pour le démantèlement des systèmes de signalisation nationaux dans les États membres. Toutefois, les États membres sont tenus d’informer la Commission des échéances qu’ils se sont fixées pour le démantèlement dans le cadre de plans nationaux de mise en œuvre qu’ils doivent lui communiquer pour juillet 2017²⁴. Il est certes difficile d’imposer à tous les États membres l’obligation d’agir de manière coordonnée, mais l’absence d’une telle information constitue un obstacle considérable à la planification des investissements à long terme par les entreprises ferroviaires et ne favorise guère l’accélération du déploiement de l’ERTMS dans l’ensemble de l’UE.

Jusqu’ici, le déploiement de l’ERTMS reste limité et décousu

36

Par rapport aux objectifs fixés (voir point 32), sur les 51 000 km de corridors du réseau central à équiper du système ERTMS d’ici 2030, seuls 4 121 km étaient fonctionnels fin 2016, soit seulement 8 % environ des corridors du réseau central. Sur les neuf corridors du réseau central, le corridor Rhin-Alpes est celui pour lequel le taux d’équipement des lignes est le plus élevé (13 %). Pour les autres corridors, le déploiement de l’ERTMS varie entre 5 % et 12 % (voir figure 4).

37

Nous estimons que ce faible niveau de déploiement du système ERTMS compromet la réalisation des objectifs fixés pour 2030, lesquels ont peu de chance d’être atteints, et limite considérablement les avantages potentiels de l’interopérabilité. La réussite du déploiement dépend du suivi étroit, par la Commission, du nouveau plan européen de déploiement.

38

L’état du déploiement de l’ERTMS dans les corridors du réseau central varie considérablement selon les États membres de l’UE (voir annexe IV). Des six États membres visités, les Pays-Bas et l’Espagne étaient les seuls à avoir atteint les objectifs fixés pour 2015 dans le plan européen de déploiement de 2009.

39

En ce qui concerne le matériel roulant, le déploiement de l’ERTMS dans l’UE est également limité (environ 2 700 unités, soit 10 % de la totalité du parc ferroviaire de l’Union). La plupart des véhicules déjà équipés sont destinés au transport de voyageurs à grande vitesse et opèrent principalement sur les marchés nationaux.

40

À l’heure actuelle, l’ERTMS est déployé de manière décousue, de nombreux tronçons n’étant pas reliés les uns aux autres (voir figure 5). De surcroît, alors que, conformément à la politique de l’UE, les investissements devraient essentiellement porter sur les corridors du réseau central, nous avons relevé des cas de lignes uniques qui ne faisaient pas partie dudit réseau et n’étaient pas reliées au reste du réseau concerné ou au tronçon transfrontalier. Bien que la Commission soit à l’origine du concept d’ERTMS, elle n’a pas de vision précise du déploiement global au niveau européen, son suivi étant limité au réseau central.

41

Dans certains cas, nous avons observé un manque de coordination entre le déploiement ERTMS au sol et à bord. En Pologne, par exemple, le matériel roulant équipé de l’ERTMS a été acheté mais, en réalité, il ne fonctionne que sur 218 km (les corridors du réseau central polonais en comptent 3 763 km), et les trains ne peuvent rouler à 200 km/h que sur 89 de ces 218 km. Ailleurs, l’ERTMS est désactivé, les autres infrastructures au sol n’ayant pas été équipées du système. Dans la pratique, le taux d’utilisation quotidien de l’ERTMS n’est que de 6,5 %. En Italie, l’utilisation effective des trains équipés de l’ERTMS, exprimée en train-km, varie entre 19 % et 63 %, et elle est limitée aux lignes à grande vitesse.

Un grand nombre de gestionnaires de l’infrastructure et d’entreprises ferroviaires ont été réticents à l’idée d’investir dans l’ERTMS en raison de l’absence d’intérêt économique propre

Des résultats globalement positifs pour l’ERTMS au niveau de l’UE, mais uniquement à long terme

42

Généralement, la société ou le secteur ferroviaire dans son ensemble sont davantage susceptibles de bénéficier de l’ERTMS que les gestionnaires de l’infrastructure et les entreprises ferroviaires, à qui revient la décision d’investir dans l’installation du système et qui en supportent le coût.

43

En 2016, la Commission a réalisé une analyse de rentabilité agrégée qui s’est avérée favorable au déploiement de l’ERTMS au niveau de chaque corridor dans le cadre d’un rapport sur la justification économique des neuf corridors du réseau central²⁵. Cette analyse montre cependant que les avantages potentiels ne devraient se concrétiser qu’à long terme. En outre, elle n’indique pas si les avantages du déploiement de l’ERTMS seront à la hauteur des coûts supportés par les gestionnaires de l’infrastructure ou par les entreprises ferroviaires, pris isolément ou collectivement.

Un large éventail de gestionnaires de l’infrastructure et d’entreprises ferroviaires aux besoins divers sont censés investir dans un seul et même système

44

Selon la législation actuelle (voir points 30 et 31), l’ERTMS est un investissement obligatoire pour différentes parties prenantes du secteur ferroviaire aux besoins très variés: des gestionnaires de l’infrastructure dont les systèmes de signalisation, obsolètes, ne sont pas suffisamment performants; des gestionnaires de l’infrastructure dont les systèmes de signalisation sont relativement nouveaux et performants; des opérateurs de fret; des opérateurs de transport de voyageurs; des opérateurs de lignes ferroviaires à grande vitesse; des opérateurs ferroviaires internationaux et nationaux, etc. Tous sont censés investir dans le système de signalisation unique qu’est l’ERTMS en respectant les mêmes délais réglementaires, alors que les investissements dans les infrastructures ferroviaires et le matériel roulant sont généralement effectués sur le long terme, la durée de vie utile étant en moyenne d’une trentaine d’années.

45

Les gestionnaires de l’infrastructure sont plus ou moins disposés à investir dans l’ERTMS selon leur situation de départ. Certains d’entre eux avaient déjà des systèmes de signalisation performants relativement récents, de sorte qu’ils n’étaient guère enclins à investir dans l’ERTMS (en Allemagne, par exemple), tandis que dans d’autres États membres, les systèmes de signalisation arrivaient à la fin de leur cycle de vie, ou leur performance en matière de sécurité ou de rapidité n’était plus suffisante (par exemple au Danemark, voir aussi l’encadré 3). Selon les parties prenantes interrogées, l’obsolescence des systèmes de signalisation nationaux finira par entraîner le déploiement global de l’ERTMS; toutefois, la synchronisation est un facteur déterminant pour le succès de ce déploiement (voir point 70).

46

Pour les entreprises ferroviaires, l’utilité de l’ERTMS dépend des types d’opérations et d’activités qu’elles mènent. L’on constate par exemple, en ce qui concerne l’ERTMS, des différences significatives entre les besoins du trafic à grande vitesse et ceux du trafic conventionnel (en particulier le fret, où la vitesse maximale requise est d’environ 100 km/h), ainsi qu’entre les besoins des entreprises ferroviaires qui opèrent presque exclusivement dans un seul pays et ceux des entreprises qui assurent le transport international de marchandises et de voyageurs.

Les investissements dans l’ERTMS sont coûteux

47

La Commission a commencé à évaluer tardivement le coût du déploiement de l’ERTMS, dans deux études datant de 2015 et de 2016²⁶. Cette évaluation n’a porté que sur le coût de l’équipement ERTMS et de son installation, et a été limitée aux corridors du réseau central. Sur la base de cette catégorie de coûts, le déploiement au sol pourrait coûter entre 100 000 et 350 000 euros par kilomètre, c’est-à-dire entre et 5 et 18 milliards d’euros au total.

48

Pour que l’ERTMS soit pleinement opérationnel au sol, les gestionnaires de l’infrastructure doivent supporter non seulement les coûts d’équipement et d’installation, mais également ceux d’autres travaux connexes nécessaires pour migrer d’un système de signalisation national pleinement opérationnel vers un système ERTMS qui le soit aussi. Selon la Commission, ces travaux constituent une condition préalable au déploiement, bien qu’ils ne relèvent pas officiellement de l’ERTMS.

49

Les deux États membres visités (le Danemark et les Pays-Bas) qui ont choisi de déployer l’ERTMS à grande échelle sur leur réseau ferroviaire ont conçu leurs programmes nationaux de déploiement de l’ERTMS et élaboré leurs budgets prévisionnels. Sur la base de leurs estimations, nous avons évalué l’ampleur des investissements qui pourraient être nécessaires afin de disposer d’infrastructures ERTMS au sol pleinement opérationnelles dans l’ensemble de l’UE. Le coût total estimatif inclut tous les éléments nécessaires, tels que la rénovation du système d’enclenchement d’itinéraires, la conception, les essais et l’autorisation de ce système, la gestion de projets, les investissements liés aux centres de télécommunications et de bloc radio, la formation et la réaffectation du personnel ou encore la gestion de la migration. Par ailleurs, le déploiement au sol de l’ERTMS en tant que système complémentaire peut entraîner un surplus de coûts de maintenance jusqu’à ce que, devenu inutile, le système national soit démantelé.

50

Dans ces deux États membres, le coût total du déploiement de l’ERTMS au sol s’élève respectivement à 2,52 milliards d’euros (pour 2 132 km de lignes) et à 4,9 milliards d’euros (pour 2 886 km de lignes), soit un coût moyen de 1,44 million d’euros par kilomètre de ligne (pour plus de précisions, voir l’annexe V). Une extrapolation linéaire de ces estimations indique que le coût total du déploiement de l’ERTMS au sol sur l’ensemble des corridors du réseau central ou sur la totalité du réseau global pourrait se situer dans une fourchette allant de 73 à 177 milliards d’euros, selon l’ampleur du déploiement (voir tableau 3). À l’avenir, le coût total du déploiement de l’ERTMS pourrait être amené à diminuer grâce au développement technologique et aux économies d’échelle.

51

Il faut ajouter au coût du déploiement de l’ERTMS au sol, qui est supporté par les gestionnaires de l’infrastructure, celui de l’installation de l’ERTMS sur les locomotives, à la charge des entreprises ferroviaires. La situation n’est pas la même pour les locomotives existantes, qui doivent être transformées pour pouvoir circuler sur les lignes équipées de l’ERTMS, et les nouvelles locomotives, pour lesquelles l’ERTMS est déjà installé à bord au moment de l’achat.

52

Dans le cas des locomotives existantes, les deux études susmentionnées de la Commission font état d’un coût par locomotive compris entre 375 000 et 550 000 euros, qui couvre les équipements ERTMS et leur installation, les essais et l’autorisation ainsi que l’immobilisation du véhicule. En outre, les coûts de formation correspondants sont estimés à 20 000 euros par locomotive. Le nombre d’unités à transformer étant estimé à 22 000 (voir point 39), le coût moyen pour l’ensemble du parc ferroviaire pourrait s’élever à 11 milliards d’euros (pour plus de précisions, voir l’annexe V). Par ailleurs, l’ajout d’équipements ERTMS à bord est susceptible d’entraîner des coûts d’entretien additionnels par locomotive tant que le système de signalisation national n’a pas été démantelé.

53

Au cours de l’audit, nous avons constaté que le coût de la transformation varie énormément selon le nombre de locomotives à transformer et le nombre de pays où elles circulent. De plus, les mises à niveau réglementaires ultérieures de l’ERTMS, qui résultent de l’évolution constante du système et de la correction d’erreurs affectant le logiciel, entraînent d’importants coûts supplémentaires. Dans certains cas, nous avons constaté que le coût total s’élève à près d’un million d’euros par unité embarquée, hors coût d’immobilisation (voir encadré 4).

54

Les nouvelles locomotives ou rames doivent être équipées de l’ERTMS, qu’elles circulent sur des lignes équipées de l’ERTMS ou non. Les entreprises ferroviaires des États membres visités estiment le coût moyen d’une unité embarquée à quelque 300 000 euros (soit 15 % environ du coût global de la locomotive). Cet investissement n’est pas pris en compte dans le coût total estimatif du déploiement à bord indiqué dans les études susmentionnées.

55

L’ERTMS et les travaux connexes nécessaires impliquent par conséquent des investissements coûteux qui doivent être supportés par les gestionnaires de l’infrastructure et par les entreprises ferroviaires. Le coût global du déploiement de l’ERTMS au sol et à bord pourrait se monter à 80 milliards d’euros pour les corridors du réseau central, soit 190 milliards d’euros pour le réseau global (voir tableau 3). Toutefois, de tels travaux peuvent également s’avérer nécessaires si les équipements de signalisation obsolètes sont remplacés par des systèmes autres que l’ERTMS ou pour réduire les retards d’entretien. Puisque les gestionnaires de l’infrastructure planifient leurs investissements 30 à 50 ans à l’avance, il est essentiel, même s’il est difficile de prévoir l’évolution des technologies sur une période aussi longue, de disposer d’une estimation du coût du déploiement et d’une programmation fiable, notamment de la couverture financière, étant donné que le financement de l’UE ne saurait couvrir le coût du déploiement et que d’autres sources de financement doivent être trouvées (voir point 73).

Tableau 3

Extrapolation du coût du déploiement de l’ERTMS au sol sur la base des chiffres du Danemark et des Pays-Bas

	Corridors du réseau central	Réseau central	Réseau global
Longueur (km)	51 000	66 700	123 000
Extrapolation du coût du déploiement au sol (milliards d’euros)	73	96	177
Transformation à bord (milliards d’euros)	11
Total (milliards d’euros)	84	107	188

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d’une extrapolation linéaire des estimations du Danemark et des Pays-Bas.

Les problèmes de compatibilité et de stabilité limitent l’intérêt économique des acteurs concernés

Problèmes de compatibilité entre les différentes versions de l’ERTMS

56

Des problèmes de compatibilité peuvent survenir, dus principalement à deux facteurs importants: l’intégration de l’ERTMS au système de signalisation national existant dans chaque État membre et le report du déploiement de l’ERTMS au delà des frontières.

57

Dans l’UE, l’ERTMS est intégré aux réseaux ferroviaires nationaux et à leurs systèmes de signalisation (c’est-à-dire à des projets existants). Des solutions sur mesure ayant été conçues pour les réseaux ferroviaires nationaux, il n’existe actuellement dans l’UE aucune unité ERTMS embarquée capable de circuler sur tous les tronçons ferroviaires équipés de différentes versions de l’ERTMS. Des problèmes d’interopérabilité se posent non seulement sur les tronçons transfrontaliers entre États membres, mais aussi au sein d’un même pays (comme aux Pays-Bas). Nous avons également constaté que, jusqu’à présent, le déploiement de l’ERTMS a été limité aux lignes, et que les gares et les centres ferroviaires n’en ont pas encore été équipés.

58

Les États membres ont opté pour le déploiement du système ERTMS à différents stades de son développement et pour différentes lignes de leurs réseaux ferroviaires nationaux. Les spécifications techniques d’interopérabilité ont évolué très rapidement, ce qui a nui à la stabilité générale du système (en moyenne, elles ont été modifiées tous les deux ans) et nécessité des mises à niveau ultérieures. À titre d’exemple, la version 2.3.0d, établie en 2008, est toujours valable aujourd’hui, tandis que la ligne de base 3, développée dans l’intervalle, a été privilégiée pour le déploiement²⁷. Les locomotives équipées de la ligne de base 2 de l’ERTMS ne pourront circuler sur des voies où la ligne de base 3 a été installée. Les parties prenantes pensent que ce problème est appelé à s’atténuer étant donné que les unités embarquées de la ligne de base 3 devraient pouvoir circuler sur les voies utilisant la ligne de base 2 (voir encadré 5).

Une version harmonisée doit être fournie par l’industrie

59

Le manque de compatibilité des équipements ERTMS résulte également du fait que l’industrie prépare des solutions sur mesure adaptées aux besoins spécifiques de chaque État membre, qui ne sont pas toujours compatibles. Les problèmes et erreurs éventuels ne sont généralement pas rendus publics, ce qui porte atteinte à la courbe d’apprentissage et complique la recherche de solutions communes.

60

De plus, compte tenu de l’ampleur des investissements prévus prochainement dans le cadre du nouveau plan européen de déploiement, l’industrie risque de ne pas être en mesure de produire une version stable et harmonisée de l’équipement. La capacité de l’industrie à livrer le produit dépendra du degré de personnalisation requis dans les différents appels d’offres lancés par les gestionnaires de l’infrastructure et par les entreprises ferroviaires. Les variantes nationales sont susceptibles d’accentuer davantage tant les coûts que les risques pour l’interopérabilité.

Longueur des procédures de certification destinées à garantir la compatibilité

61

La certification de l’ERTMS fait intervenir les organismes notifiés, qui sont chargés des essais et de la certification, et les autorités nationales de sécurité, qui délivrent les autorisations. Pour obtenir un certificat pour une ligne ou une unité embarquée, les gestionnaires de l’infrastructure et les entreprises ferroviaires coopèrent en général étroitement avec l’agence nationale de sécurité dès le tout début du projet, avant la présentation d’une demande formelle (procédure dite «de préengagement»).

62

Au cours de l’audit, nous avons constaté que les processus de certification et d’autorisation étaient relativement lents et duraient en moyenne entre un et deux ans, en fonction de la longueur de ces procédures techniques officieuses de préengagement. Dans le cas des opérations transfrontalières, nous avons constaté que la certification des unités embarquées était particulièrement complexe et coûteuse en raison des variantes nationales, ce qui a également nui à l’acceptation croisée des travaux effectués par les autorités nationales de sécurité d’autres États membres (voir figure 6).

Renforcement du rôle de l’AFE: un pas en avant vers la réalisation de l’espace ferroviaire unique européen

63

Les évolutions récentes de la législation, qui se sont traduites par un renforcement du rôle de l’AFE, constituent un pas en avant vers la réalisation de l’espace ferroviaire unique européen. En vertu du quatrième paquet ferroviaire, il incombe à l’AFE, en tant qu’autorité officiellement responsable du système ERTMS, d’une part de délivrer des certificats de sécurité valables dans toute l’UE pour les entreprises ferroviaires ainsi que des autorisations pour les véhicules et les sous-systèmes ERTMS utilisés dans plusieurs États membres et, d’autre part, à compter de la mi-2019, de vérifier les solutions techniques au sol envisagées dans les appels d’offres lancés par les gestionnaires de l’infrastructure. En outre, l’AFE jouera un rôle accru de surveillance des organismes notifiés et des agences nationales de sécurité, et évaluera la documentation des appels d’offres pour le déploiement des infrastructures au sol dans l’UE.

64

Toutefois, des problèmes importants continuent à compromettre le déploiement de l’ERTMS, en particulier:

• la capacité administrative de l’AFE, en tant qu’autorité responsable du système ERTMS, pour un projet global s’élevant à des centaines de millions d’euros, et le renforcement de son rôle en vertu du quatrième paquet ferroviaire;
• la nécessité de proposer des orientations pratiques et des formations pour pouvoir réduire la courbe d’apprentissage prononcée et coûteuse en ce qui concerne la conception et le déploiement concrets de l’ERTMS dans les États membres;
• le renforcement du rôle de l’AFE dans la surveillance des organismes notifiés et des agences nationales de sécurité ainsi que sa capacité à vérifier les solutions techniques ERTMS au sol, l’AFE pouvant se trouver dans l’impossibilité d’anticiper, à la lecture de la documentation relative aux appels d’offres, d’éventuels problèmes de compatibilité avec les STI applicables;
• le mécanisme de recours et de déclaration des certificats de mauvaise qualité, qui, à l’instar des essais ERTMS à effectuer sur les voies au niveau de l’UE, doit être harmonisé, comme c’est déjà le cas pour le matériel roulant.

65

En 2014, l’entreprise commune Shift2Rail a été créée sous la forme d’un partenariat public-privé afin de contribuer à la réalisation d’un espace ferroviaire unique européen. Nous avons constaté que l’AFE ne joue qu’un rôle d’observateur limité au sein du comité directeur de Shift2Rail et qu’une coopération plus étroite entre les deux organismes est nécessaire. Par conséquent, l’AFE risque de manquer l’opportunité d’agir en amont lors du suivi et de la consultation de Shift2Rail à propos de ses éléments livrables, compte tenu en particulier du fait que l’entreprise commune non seulement se consacre à la recherche primaire, mais aussi participe au développement de produits tels que la conduite automatisée pour les futures lignes de base ERTMS. Il est essentiel que les nouvelles fonctions ERTMS mises au point soient compatibles avec les spécifications techniques d’interopérabilité actuelles pour garantir l’interopérabilité à l’avenir.

Le nouveau plan de déploiement européen constitue un progrès, mais il reste d’importants défis à relever

66

Bien qu’il soit apparu que les délais fixés pour le déploiement de l’ERTMS dans le plan de déploiement européen de 2009 auraient peu de chances d’être atteints, la Commission a décidé de ne pas engager de procédures d’infraction à l’encontre des États membres qui n’avaient pas respecté leurs obligations en termes de déploiement de l’ERTMS sur les sections de corridor. Au lieu de cela, en décembre 2014, la Commission et le coordinateur européen pour l’ERTMS ont lancé le «Breakthrough Programme»²⁸ afin d’accélérer la mise en œuvre de l’ERTMS sur le territoire de l’UE en vue de l’adoption d’un nouveau plan de déploiement.

67

Ce programme a été négocié avec les États membres à un haut niveau. Les discussions ont été menées entre le coordonnateur européen et les ministères et gestionnaires de l’infrastructure nationaux. À la suite de ces négociations, la Commission a élaboré le nouveau plan européen de développement, fondé sur le «Breakthrough Programme», sous la forme d’un acte législatif directement applicable aux États membres de l’UE. Celui-ci a été officiellement publié le 5 janvier 2017²⁹.

68

Le nouveau plan européen de déploiement, approuvé par les États membres, constitue une avancée vers un déploiement plus réaliste, mais il reste d’importants défis à relever. Tout d’abord, comme le plan précédent, celui-ci ne contient aucune évaluation globale du coût du déploiement de l’ERTMS. Ensuite, il n’est aucunement lié à un financement spécifique, et la source de ce financement n’est pas définie; d’autres mesures d’incitation doivent donc être trouvées pour que le secteur puisse atteindre ses objectifs. De surcroît, aucun délai contraignant n’a encore été fixé pour le démantèlement des systèmes nationaux actuels en vue de faire de l’ERTMS un système de signalisation unique (plutôt que complémentaire).

69

En ce qui concerne la prévisibilité à long terme nécessaire aux entreprises ferroviaires pour planifier leurs investissements, le nouveau plan européen de déploiement fait uniquement référence à des objectifs spécifiques de déploiement au sol à atteindre entre 2017 et 2023; pour les tronçons encore à équiper, le seul délai indiqué est «après 2023» (sauf en ce qui concerne le délai général de 2030). Cette situation porte atteinte à la coordination du déploiement entre les États membres et n’incite pas les entreprises ferroviaires à planifier leurs investissements à bord en conséquence. Nous avons également constaté qu’en raison des révisions des actes législatifs prévues au cours des cinq prochaines années (voir point 33), il est particulièrement difficile pour les entreprises ferroviaires de prendre une décision d’investissement à long terme.

70

Par ailleurs, les prévisions en matière de déploiement établies dans le plan européen de déploiement récemment adopté pâtissent d’un manque de synchronisation entre les États membres en ce qui concerne les tronçons transfrontaliers. Cela montre que les États membres planifient leur déploiement en fonction de leurs besoins nationaux, même lorsqu’ils ont pris des engagements au regard des priorités de l’Union. Par exemple, l’Allemagne prévoit actuellement de n’équiper que 60 % de ses lignes ferroviaires sur les corridors du réseau central d’ici 2030, et aucune d’entre elles intégralement.

Le financement de l’UE, qui ne peut couvrir qu’une petite partie de cet investissement coûteux, n’a pas toujours été correctement géré et ciblé

Les fonds de l’UE disponibles pour le déploiement de l’ERTMS ne peuvent couvrir qu’une petite partie des investissements

71

Une enveloppe de quelque 1,2 milliard d’euros a été allouée sur le budget de l’UE pour les investissements ERTMS au sol et à bord entre 2007 et 2013. Ce montant provenait principalement des deux sources suivantes: le programme RTE-T, à hauteur de 645 millions d’euros, et les Fonds structurels (le FEDER et le Fonds de cohésion), dont la contribution est évaluée à 574 millions d’euros (le volet ERTMS représente, selon les estimations, 10 % des grands investissements dans le secteur ferroviaire).

72

Au cours de la période de programmation 2014-2020, le déploiement de l’ERTMS continue à bénéficier de l’aide budgétaire de l’UE, dont le total estimatif est de 2,7 milliards d’euros. En ce qui concerne le MIE, trois appels à propositions de projets spécifiques ont été lancés, et un montant total de 850 millions d’euros a été alloué au titre du MIE pour les projets ERTMS jusqu’en 2020³⁰. Les projets ERTMS peuvent également bénéficier, dans les régions éligibles, d’une aide au titre des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) à concurrence de 1,9 milliard d’euros³¹.

73

Le financement de l’UE disponible pour l’ERTMS ne représente qu’un faible pourcentage du coût total du déploiement, la majeure partie des fonds devant provenir d’autres sources. Comme cela est indiqué au point 55, le coût du déploiement de l’ERTMS au sol et à bord sur les corridors du réseau central est de l’ordre de 90 milliards d’euros. L’aide financière accordée par l’UE aux projets ERTMS au cours de la période 2007-2020 s’élève à 4 milliards d’euros, soit moins de 5 % du coût total du déploiement de l’ERTMS sur les corridors du réseau central.

74

Dans le cadre des deux derniers appels à propositions du MIE, la valeur des propositions de projets présentées était respectivement 5,6 et quatre fois supérieure au financement disponible (le troisième appel à propositions de projets n’avait pas encore été évalué au moment de l’audit). Par conséquent, même si l’intégralité du financement de l’UE est mise à profit, les gestionnaires de l’infrastructure et les entreprises ferroviaires devront trouver d’autres sources de financement pour la vaste majorité des coûts du déploiement de l’ERTMS dans l’ensemble de l’UE.

Différents problèmes étaient liés au mode de gestion des projets ERTMS

Un suivi insuffisant et une utilisation limitée des fonds de l’UE dans le cadre de la gestion partagée

75

Nous avons constaté que, à la différence de l’INEA pour les projets RTE-T et MIE, la direction générale de la politique régionale et urbaine ne fait pas intervenir l’AFE ou des experts externes dans l’évaluation du respect des spécifications techniques d’interopérabilité par les projets mis en œuvre. Par conséquent, il existe un risque que surviennent des problèmes liés à la compatibilité entre les différentes versions de l’ERTMS installées.

76

Pour les projets relevant de la politique de cohésion, les investissements ERTMS interviennent généralement dans le cadre de la rénovation ou de la construction d’un tronçon ferroviaire. Les équipements de signalisation ne sont installés qu’à la dernière étape du processus. Ces projets connaissent parfois des retards qui, dans certains cas, se prolongent jusqu’à la fin de la période d’éligibilité. En conséquence, les projets doivent être financés durant la période de programmation suivante, comme cela a été le cas en Pologne. Dans la pratique, l’utilisation des fonds de l’UE pour les investissements ERTMS au cours de la période 2007-2013 a par conséquent été limitée (voir annexe III).

Des niveaux de dégagement élevés dans le cadre de la gestion directe

77

Alors que la valeur des propositions de projets présentées était supérieure au financement disponible (voir point 74), les dotations RTE-T initiales³² en faveur des projets ERTMS ont fait l’objet de dégagements importants au cours de la période de programmation 2007-2013. Dans l’ensemble de l’UE, 50 % des fonds RTE-T initialement alloués à des projets ERTMS ont été dégagés (voir tableau 4), et seuls 218 des 645 millions d’euros (soit 34 %) avaient déjà été versés au moment de l’audit. Le taux de dégagement atteint 86 % pour les six États membres sélectionnés aux fins de l’audit³³.

Tableau 4

Dégagements provisoires liés au soutien RTE-T en faveur de projets ERTMS (période de programmation 2007-2013)

État membre	Danemark	Italie	Allemagne	Espagne	Pologne	Pays-Bas	Total pour les six États membres sélectionnés	Total UE
Ratio de dégagement	100 %	94 %	92 %	83 %	75 %	38 %	86 %	50 %

Source: Calculs effectués par la Cour des comptes européenne sur la base de données de l’INEA de janvier 2017.

78

Ces dégagements s’expliquent principalement par le fait que les dispositions financières de l’Union ne sont pas alignées sur le cycle de vie des projets ERTMS, lesquels peuvent être affectés notamment par la longueur des procédures d’essai et de certification ou par des changements dans les spécifications techniques et les stratégies nationales de mise en œuvre. Les retards dans la mise en œuvre des projets ou la réduction de leur portée initiale ont entraîné le dégagement total ou partiel des fonds, les bénéficiaires n’ayant pu mener à bien les projets avant la fin de la période d’éligibilité fixée dans les appels à propositions.

79

Il existe un risque que des fonds du MIE soient également dégagés durant la période de programmation 2014-2020. Au moment de l’audit, le montant des paiements effectués s’élevait à 50 millions d’euros sur les 689 millions d’euros alloués (soit 7,3 %). Quatre projets, représentant une aide totale de l’UE de 30,7 millions d’euros, ont été annulés avant même l’octroi d’un préfinancement et la signature de la convention de subvention en raison d’une modification des plans de mise en œuvre ou des prix excessivement élevés demandés par les fournisseurs.

80

Les fonds de l’UE qui ont été dégagés à un stade précoce de la période de programmation peuvent être réutilisés pour financer d’autres projets ERTMS. Toutefois, la Commission ne connaît pas précisément la part des montants recouvrés provenant des actions ERTMS qui a effectivement été réaffectée au système. Tous les fonds de l’Union déjà dégagés ou devant être dégagés à un stade ultérieur de la période de programmation (c’est-à-dire après 2013) sont reversés au budget général de l’UE, ce qui réduit les fonds disponibles pour le déploiement de l’ERTMS.

Le financement de l’UE n’a pas toujours été bien ciblé

Au sol, l’accent n’a guère été mis sur les tronçons transfrontaliers et les corridors du réseau central, en particulier dans le cadre de la politique de cohésion

81

Le financement de l’UE ne ciblait pas toujours les corridors du réseau central, comme le montre notre analyse des projets sélectionnés aux fins de l’audit (voir point 86). Cela vaut particulièrement pour le soutien relevant de la politique de cohésion, l’installation de l’ERTMS étant obligatoire pour toute rénovation ou construction d’une ligne ferroviaire, quel que soit l’emplacement du projet. Ce n’est pas conforme aux consignes de la direction générale de la mobilité et des transports, qui souhaite que la priorité soit donnée aux corridors (c’est-à-dire aux corridors ERTMS ou à ceux du réseau central) (voir point 30), et peut conduire à une utilisation inefficace des fonds de l’UE. En effet, sur une ligne à équiper au titre de la politique de cohésion, l’ERTMS pourra dans la pratique rester longtemps inutilisé, mais le système de signalisation devra néanmoins faire l’objet d’une mise à niveau ultérieure.

82

En ce qui concerne le franchissement des frontières, malgré la politique de l’UE et les recommandations formulées par la Cour des comptes en 2005 et en 2010, seule une aide limitée a été allouée par l’UE aux tronçons transfrontaliers: dans les six États membres visités, sur 31 projets relatifs au sol sélectionnés en vue de l’examen, seuls six (dont deux ont été annulés (Allemagne)) concernaient des tronçons transfrontaliers.

83

Pour ce qui est des États membres sélectionnés aux fins du présent audit, en Allemagne, l’ERTMS n’a fait l’objet d’une exploitation commerciale sur aucun tronçon transfrontalier, alors que l’Autriche, la Belgique et les Pays-Bas ont déjà équipé certains tronçons à leurs frontières avec l’Allemagne. Les Pays-Bas ont également équipé le tronçon transfrontalier avec la Belgique, et l’un des tronçons transfrontaliers de l’Espagne avec la France est opérationnel, alors qu’au moment de l’audit, le Danemark, l’Italie et la Pologne n’avaient encore équipé aucun de leurs tronçons transfrontaliers sur les corridors du réseau central.

Les fonds de l’UE disponibles pour les unités embarquées sont essentiellement absorbés par le trafic national

84

Le soutien financier de l’UE aux unités embarquées est essentiellement absorbé par les entreprises ferroviaires qui, pour le transport de voyageurs, circulent presque exclusivement sur les lignes intérieures. Dans le cas des six États membres visités, 70 % du soutien au titre du RTE-T et du MIE destiné aux unités embarquées au cours de la période 2007-2015 a été alloué à des entreprises ferroviaires assurant le transport intérieur de voyageurs. Les 30 % restants de l’aide disponible sont allés au trafic de fret ferroviaire, davantage tourné vers l’international.

85

De plus, la politique de cohésion ne finance pas les transformations des locomotives à marchandises. Seuls les véhicules destinés au transport intérieur de voyageurs soumis au régime d’obligation de service public et appartenant généralement à l’opérateur historique sont susceptibles de bénéficier de cette source d’aide de l’UE destinée à l’achat de nouveau matériel roulant ou à la mise à niveau du matériel roulant existant.

État des lieux des projets cofinancés par l’UE examinés dans le cadre de l’audit: des retards, des dégagements et un mauvais ciblage

86

Au moment de l’audit, 14 des 31 projets relatifs au sol sélectionnés avaient été menés à terme, mais cinq l’avaient été tardivement, et la portée de l’un d’entre eux avait été réduite. Treize projets étaient en cours, dont trois connaissaient des retards qui, dans un cas, avaient conduit au dégagement total des fonds de l’Union. Quatre projets avaient été annulés, ce qui avait entraîné le dégagement des fonds de l’UE. Six des 31 projets relatifs au sol n’avaient pas été mis en œuvre sur des corridors du RTE-T, ou ne l’avaient été que partiellement. Cela valait en particulier pour les projets relevant de la politique de cohésion (4 sur 11).

87

En ce qui concerne les équipements embarqués, 16 des 20 projets avaient été achevés, dont neuf tardivement, et la portée de trois d’entre eux avait été réduite. Deux projets étaient en cours, mais dans un cas, le retard avait entraîné le dégagement des fonds de l’UE, et dans l’autre, le projet avait été retardé et sa portée réduite. Deux projets avaient été annulés, ce qui avait entraîné le dégagement total des fonds de l’UE. Pour plus de précisions, voir l’annexe III.

Conclusions et recommandations

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Dans l’ensemble, la Cour a constaté que le déploiement de l’ERTMS relevait d’un choix politique stratégique et avait été lancé en l’absence d’estimation globale des coûts et de planification appropriée, alors qu’il s’agit d’un projet qui pourrait valoir jusqu’à 190 milliards d’euros d’ici 2050. Bien que le concept d’ERTMS et la perspective de renforcer l’interopérabilité ne soient généralement pas remis en question par le secteur ferroviaire, le déploiement de ce système reste limité et décousu. L’état actuel du déploiement de l’ERTMS peut s’expliquer en grande partie par la réticence de nombreux gestionnaires de l’infrastructure et de nombreuses entreprises ferroviaires à investir dans les équipements ERTMS du fait des dépenses que cela entraîne et de l’absence de justification économique pour bon nombre d’entre eux (par exemple dans les États membres qui ont des systèmes nationaux performants dont la durée de vie restante est importante). Même s’il était mieux géré et ciblé, le financement de l’UE ne pourrait couvrir qu’une partie de ces investissements coûteux.

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Cet état de fait compromet non seulement la réalisation des objectifs chiffrés fixés pour 2030 en matière de déploiement de l’ERTMS et les investissements effectués jusqu’ici, mais également la création d’un espace ferroviaire unique européen, qui constitue l’un des principaux objectifs stratégiques de la Commission européenne. La compétitivité du transport ferroviaire par rapport au transport routier pourrait également s’en trouver affectée.

L’ERTMS, un choix politique stratégique, a été lancé en l’absence d’estimation globale des coûts ou de planification appropriée de son déploiement

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Malgré la décision politique de déployer un système de signalisation unique dans l’ensemble de l’UE, et bien qu’il s’agisse d’un projet onéreux, aucune estimation globale des coûts n’a été effectuée afin de déterminer le montant du financement nécessaire et sa provenance. Le démantèlement des systèmes de signalisation nationaux ne figurait pas parmi les obligations juridiques, et celles-ci ne sont pas conformes aux délais et aux priorités de la politique des transports de l’UE. Au moment de l’audit, le niveau de déploiement de l’ERTMS dans l’UE était faible.

Recommandation n° 1 — Évaluation des coûts du déploiement de l’ERTMS

La Commission et les États membres devraient analyser le coût total du déploiement de l’ERTMS (tant au sol qu’à bord) par État membre, en tenant compte du réseau central et du réseau global en vue de la mise en place d’un système de signalisation unique dans l’ensemble de l’Union, étant donné que ce type d’investissement se planifie 30 à 50 ans à l’avance. L’évaluation devrait inclure non seulement le coût de l’équipement ERTMS et celui de son installation, mais également tous les autres frais connexes sur la base de l’expérience acquise dans les États membres qui ont joué le rôle de chef de file en déployant l’ERTMS à grande échelle.

Délai: d’ici fin 2018.

Recommandation n° 2 — Démantèlement des systèmes de signalisation nationaux

La Commission devrait chercher à s’entendre avec les États membres sur des objectifs chiffrés réalistes, coordonnés et juridiquement contraignants pour le démantèlement des systèmes de signalisation nationaux, afin d’éviter que l’ERTMS ne soit qu’un système supplémentaire à installer.

Délai: d’ici fin 2018.

Un grand nombre de gestionnaires de l’infrastructure et d’entreprises ferroviaires ont été réticents à l’idée d’investir dans l’ERTMS en raison de l’absence d’intérêt économique propre

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Bien que l’ERTMS puisse donner des résultats globalement positifs au niveau de l’UE à long terme, un grand nombre de gestionnaires de l’infrastructure et d’entreprises ferroviaires ont été réticents à l’idée d’investir dans ce système en raison de l’absence d’intérêt économique propre. L’ERTMS est un système unique destiné à un grand nombre de gestionnaires de l’infrastructure et d’entreprises ferroviaires aux besoins divers, mais il suppose des investissements coûteux, généralement sans avantage immédiat pour ceux qui doivent les prendre à leur charge. Les problèmes de compatibilité entre les différentes versions ERTMS installées et la longueur des procédures de certification limitent également l’intérêt économique des gestionnaires de l’infrastructure et des entreprises ferroviaires. En dépit du nouveau plan européen de déploiement, il reste des obstacles majeurs à la réussite du déploiement de l’ERTMS. Il importe que la capacité administrative de l’AFE lui permette de remplir sa fonction d’autorité responsable de l’ERTMS compte tenu du rôle et des responsabilités renforcées qui lui ont été confiés en vertu du quatrième paquet ferroviaire.

Recommandation n° 3 – Existence d’une justification économique pour chacun des gestionnaires de l’infrastructure et des entreprises ferroviaires

La Commission et les États membres devraient examiner, en collaboration avec les parties prenantes du secteur ferroviaire et les fournisseurs des équipements ferroviaires ERTMS, différents mécanismes financiers qui permettraient de renforcer l’intérêt économique du déploiement de l’ERTMS pour les acteurs concernés sans continuer à dépendre excessivement du budget de l’UE.

Délai: d’ici la mi-2018.

Recommandation n° 4 — Compatibilité et stabilité du système

1. La Commission et l’AFE devraient, avec le soutien des fournisseurs d’équipements ferroviaires, veiller à la stabilité des spécifications ERTMS, corriger les erreurs résiduelles, éliminer les incompatibilités entre les différentes versions ERTMS déjà déployées au sol et garantir la compatibilité future de toutes les lignes ERTMS. Pour ce faire, l’AFE devrait coopérer de manière proactive avec les gestionnaires de l’infrastructure et les autorités nationales de sécurité avant l’échéance légale de juin 2019.

   Délai: immédiatement.

2. La Commission et l’AFE devraient, en étroite collaboration avec les fournisseurs d’équipements ferroviaires, établir une feuille de route pour la mise au point d’une unité embarquée normalisée à même de circuler sur toutes les lignes équipées de l’ERTMS.

   Délai: d’ici la mi-2018.

3. La Commission et l’AFE devraient, en collaboration avec l’industrie, amorcer et coordonner l’élaboration de modèles types d’appels d’offres pour les projets ERTMS, et en promouvoir l’utilisation. Ces modèles seraient mis à la disposition de l’ensemble des gestionnaires de l’infrastructure et des entreprises ferroviaires afin que l’industrie ne produise que des équipements ERTMS compatibles.

   Délai: d’ici la mi-2018.

4. La Commission et l’AFE devraient faciliter le processus d’apprentissage pour les personnes intervenant dans le déploiement et l’exploitation de l’ERTMS dans chacun des États membres de manière à infléchir la courbe d’apprentissage, et ce en étudiant différentes solutions telles que des formations coordonnées ou l’échange d’informations et d’orientations.

Délai: d’ici la mi-2018.

Recommandation n° 5 — Rôle et ressources de l’AFE

La Commission devrait déterminer si l’AFE dispose des ressources nécessaires pour assumer de manière efficiente et efficace sa fonction d’autorité responsable du système et s’acquitter du rôle et des responsabilités renforcés qui lui incombent par rapport à l’ERTMS en vertu du quatrième paquet ferroviaire.

Délai: d’ici la mi-2018.

Recommandation n° 6 — Harmonisation, suivi et exécution des plans nationaux de déploiement

1. Les États membres devraient harmoniser leurs plans nationaux de déploiement, en particulier lorsque le délai indiqué dans le nouveau plan européen de déploiement est postérieur à 2023. La Commission devrait suivre de près et faire respecter la mise en œuvre du nouveau plan européen de déploiement. Les États membres devraient, dans la mesure du possible, synchroniser les calendriers de déploiement des projets transfrontaliers afin que ceux-ci soient réalisés plus tôt, de manière à éviter un déploiement décousu de l’ERTMS.

   Délai: immédiatement.

2. Compte tenu du fait que, pour l’ERTMS, la planification s’effectue à très long terme (jusqu’à 2050), la Commission devrait, en concertation avec les États membres, définir des valeurs intermédiaires afin de permettre un suivi approprié des progrès accomplis.

Délai: pour le réseau central, d’ici fin 2020. Pour le réseau global, d’ici 2023.

Le financement de l’UE, qui ne peut couvrir qu’une petite partie de cet investissement coûteux, n’a pas toujours été correctement géré et ciblé

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L’UE finance des investissements ERTMS au sol et à bord, mais ne peut supporter qu’une partie du coût global du déploiement. De ce fait, la plupart des investissements restent à la charge des différents gestionnaires de l’infrastructure et entreprises ferroviaires, qui ne bénéficient pas toujours, du moins dans l’immédiat, du déploiement de l’ERTMS. En outre, les fonds de l’UE disponibles pour ce système n’ont en définitive pas tous été alloués à des projets ERTMS, et le financement n’a pas toujours été bien ciblé.

Recommandation n° 7 — Absorption des fonds de l’UE destinés aux projets ERTMS

La Commission devrait adapter les procédures de financement du MIE pour mieux tenir compte du cycle de vie des projets ERTMS, de manière à réduire substantiellement le niveau de dégagement et à optimiser l’utilisation des fonds mis à disposition par l’UE pour les investissements ERTMS.

Délai: à partir de 2020.

Recommandation n° 8 – Un meilleur ciblage des fonds de l’UE

La Commission et les États membres devraient mieux cibler le financement de l’UE disponible pour les projets ERTMS, tant en gestion directe qu’en gestion partagée:

1. les fonds destinés aux équipements au sol devraient être exclusivement alloués aux tronçons transfrontaliers ou aux corridors du réseau central, conformément aux priorités de la politique des transports de l’UE;
2. les fonds destinés aux équipements embarqués devraient être alloués en priorité aux opérateurs ferroviaires assurant principalement des liaisons internationales afin de favoriser la concurrence intra- et intermodale.

Délai: immédiatement pour les nouvelles demandes de projets.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana IVANOVA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 juillet 2017.

Glossaire

Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer (AFE): elle succède à l’Agence ferroviaire européenne, créée en 2004 dans le but de développer des spécifications techniques d’interopérabilité, dont l’ERTMS, et d’aider au bon fonctionnement d’un espace ferroviaire unique européen sans frontières. La tâche principale de l’AFE est d’harmoniser, d’enregistrer et de contrôler les spécifications techniques d’interopérabilité (STI) sur l’ensemble du réseau ferroviaire européen et de définir des normes communes de sécurité pour les chemins de fer européens. L’AFE n’a pas elle-même de pouvoirs décisionnels, mais elle assiste la Commission dans l’élaboration de propositions de décisions.

Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA): l’agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA), qui a succédé à l’agence exécutive pour le réseau transeuropéen de transport (RTE-T EA), a été créée par la Commission européenne en 2006 pour gérer la mise en œuvre technique et financière de son programme RTE-T. L’INEA, dont le siège est situé à Bruxelles, a officiellement commencé le 1^er janvier 2014 ses activités de mise en œuvre de parties du mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), d’Horizon 2020, et d’autres anciens programmes (RTE-T et Marco Polo 2007-2013).

Entreprise ferroviaire: opérateur ferroviaire à statut privé ou public et titulaire d’une licence conformément à la législation de l’UE applicable, dont l’activité principale est la fourniture de prestations de transport de marchandises et/ou de voyageurs par chemin de fer. Dans le présent rapport, l’entreprise ferroviaire désigne également les propriétaires de parcs ferroviaires tels que les sociétés de leasing de trains.

Fonds de cohésion: le Fonds de cohésion vise à renforcer la cohésion économique et sociale en finançant des projets liés à l’environnement et au transport dans les États membres dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l’Union.

Fonds européen de développement régional (FEDER): le Fonds européen de développement régional vise à renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création d’infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d’emplois, principalement pour les entreprises.

Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI): Il s’agit de cinq Fonds distincts qui visent à réduire les déséquilibres régionaux dans l’Union en fixant des cadres stratégiques pour la période budgétaire septennale. Les Fonds ESI sont le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Gestionnaire de l’infrastructure: entité ou entreprise chargée notamment de l’établissement, de la gestion et de l’entretien de l’infrastructure ferroviaire.

Interopérabilité: capacité à rouler indistinctement sur n’importe quelle section du réseau ferroviaire. En d’autres termes, le but est de favoriser la compatibilité des différents systèmes techniques des chemins de fer de l’UE.

Ligne de base: noyau stable en termes de fonctionnalité du système, de performances et d’autres caractéristiques non fonctionnelles.

Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE): depuis 2014, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) fournit un soutien financier à trois secteurs - énergie, transports et technologies de l’information et de la communication (TIC). Dans ces trois domaines, le MIE établit des priorités en matière d’investissements qui devraient être mises en œuvre au cours des dix prochaines années, comme les corridors dans le secteur de l’électricité ou du gaz, l’utilisation d’énergies renouvelables, les corridors de transport interconnectés, les modes de transport plus propres, les connexions à haut débit et à large bande ainsi que les réseaux numériques.

Opérateur historique: opérateur ferroviaire bénéficiant historiquement d’une position dominante sur le marché national du fait qu’il s’agissait auparavant d’une entreprise intégrée unique chargée de la gestion de l’infrastructure ferroviaire et de la fourniture de services de transport.

Organisme notifié: organisme désigné par un État membre, intervenant dans la vérification de la conformité des sous-systèmes avec les spécifications techniques d’interopérabilité et établissant le certificat de vérification CE. La mission de l’organisme notifié commence au stade de la conception et couvre toute la période de construction jusqu’au stade de la réception avant la mise en service du sous-système.

Plan européen de déploiement: document finalement adopté en 2009 et intégré dans la décision 2009/561/CE de la Commission relative à la spécification technique d’interopérabilité. L’objectif du plan de déploiement européen est «de garantir que les locomotives, les automotrices et autre véhicules ferroviaires équipés de l’ERTMS ont progressivement accès à un nombre croissant de lignes, de ports, de terminaux et de gares de triage sans devoir être munis d’un équipement répondant aux normes nationales, en plus de l’ERTMS».

Réseaux transeuropéens de transport (RTE-T): ensemble organisé de réseaux de transport routier, ferroviaire, aérien et par voies navigables en Europe. Les réseaux RTE-T font partie d’un système plus étendu de réseaux transeuropéens (RTE) qui comprend un réseau de télécommunications (eTEN) et un projet de réseau d’énergie (RTE-E). Le développement de l’infrastructure des RTE-T est étroitement lié à la mise en œuvre et à la consolidation de la politique de l’UE en matière de transports.

Système de signalisation ferroviaire: système utilisé pour gérer le trafic ferroviaire en toute sécurité et maintenir les trains à distance les uns des autres à tout moment.

Système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS): grand projet industriel européen qui vise à remplacer les différents systèmes nationaux de contrôle et de commande des trains. Il comporte deux éléments principaux: le système européen de contrôle des trains (ETCS), un système de protection automatique des trains (ATP) destiné à remplacer les systèmes ATP nationaux existants, d’une part, et un système radio permettant la communication vocale et de données entre le train et les voies utilisant la technologie GSM standard mais des fréquences propres au rail (appelé GSM-R), d’autre part.

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l’UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l’inclusion. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Ladislav Balko, Membre de la Cour, assisté de: M. Branislav Urbanič, chef de cabinet; M. Pietro Puricella, manager principal; M. Fernando Pascual Gil, chef de mission; M^me Aleksandra Klis-Lemieszonek, M. Nils Odins, M. Christian Wieser, M^me Valeria Rota et M. Guido Fara, auditeurs.

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