Eén Europees beheersysteem voor het spoorverkeer: zal de politieke keuze ooit werkelijkheid worden?

Samenvatting

Over het ERTMS

I

Om treinen op een spoorwegnet te laten rijden, is er een signaleringssysteem nodig dat het spoorverkeer in goede banen leidt en botsingen te allen tijde voorkomt. Elk Europees land heeft echter zijn eigen technische specificaties ontwikkeld voor dergelijke signaleringssystemen, spoorbreedtes en veiligheids- en elektriciteitsnormen. Op dit moment zijn er in de EU ongeveer dertig signaleringssystemen voor het beheer van het spoorverkeer, die niet interoperabel zijn.

II

Om dit probleem te verhelpen en één Europese spoorwegruimte te creëren begon de Europese spoorwegsector aan het eind van de jaren tachtig/het begin van de jaren negentig aan de ontwikkeling van een Europees besturings-, signalerings- en communicatiesysteem, het ERTMS, en de Commissie ondersteunde de invoering ervan als gemeenschappelijk systeem in Europa. Het doel van het ERTMS is de vervanging van alle bestaande signaleringssystemen in Europa door één systeem om de interoperabiliteit van de nationale spoorwegnetten en het grensoverschrijdend spoorvervoer te bevorderen. Het ERTMS moet een gemeenschappelijke norm waarborgen waardoor treinen ononderbroken door verschillende landen kunnen rijden en die het concurrentievermogen van het spoorvervoer bevordert.

III

Om de lidstaten te helpen bij de invoering van het ERTMS werd er tussen 2007 en 2013 ongeveer 1,2 miljard euro uit de EU-begroting aan toegewezen. 645 miljoen euro was afkomstig uit de middelen van het programma voor trans-Europese vervoersnetwerken (TEN-T) en 570 miljoen euro werd beschikbaar gesteld door het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds. In de periode 2014-2020 bedraagt het geschatte totaal 2,7 miljard euro, waarvan 850 miljoen euro afkomstig is uit de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen, dat in de plaats is gekomen van het TEN-T-programma, en ongeveer 1,9 miljard euro uit de Europese structuur- en investeringsfondsen.

Hoe wij onze controle hebben uitgevoerd

IV

Om te beoordelen of het ERTMS naar behoren is gepland, ingevoerd en beheerd en of er sprake was van een individuele businesscase, hebben wij onderzocht:

• of het ERTMS tijdig en doeltreffend was ingevoerd op basis van een goede planning en behoorlijke kostenramingen;
• of er sprake was van een businesscase voor afzonderlijke infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen; en
• of de EU-financiering op doeltreffende wijze was beheerd om bij te dragen tot de invoering van het ERTMS.

V

We bezochten zes lidstaten: Denemarken, Duitsland, Spanje, Italië, Nederland en Polen. Samen dekken deze lidstaten delen van alle negen kernnetwerkcorridors waar het ERTMS voor 2030 volledig moet zijn ingevoerd. In het kader van de controle werd ook de rol onderzocht die de Commissie speelde bij de planning, het beheer, de invoering en de financiering van het ERTMS.

Onze bevindingen

VI

Tot nu toe is de invoering in de EU beperkt en fragmentarisch, ondanks het feit dat de spoorwegsector over het algemeen het concept en de achterliggende gedachte van het ERTMS om de interoperabiliteit te verbeteren niet in twijfel trekt. De huidige beperkte invoering van het ERTMS is hoofdzakelijk het gevolg van de terughoudendheid van veel infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen om te investeren in ERTMS-apparatuur vanwege de hieraan verbonden kosten en het gebrek aan een individuele businesscase voor velen van hen. De EU-financiering, zelfs wanneer deze beter wordt beheerd en doelgerichter wordt ingezet, kan slechts een beperkt deel van de totale kosten van de invoering dekken.

VII

Hierdoor vormt niet alleen een risico voor het behalen van de streefdoelen voor invoering vóór 2030 en de tot nu toe gedane investeringen, maar ook voor de verwezenlijking van één spoorwegruimte, een van de belangrijkste beleidsdoelstellingen van de Commissie. Dit kan ook negatieve gevolgen hebben voor het concurrentievermogen van het spoorwegvervoer ten opzichte van het goederenvervoer over de weg.

VIII

Hoewel er een strategisch politiek besluit werd genomen om een gemeenschappelijk signaleringssysteem in te voeren in de hele EU, werd er geen raming van de totale kosten gemaakt om vast te stellen welke middelen nodig waren en waar deze vandaan zouden komen. De ingevoerde wettelijke verplichtingen hielden geen buitengebruikstelling van de nationale systemen in en waren niet altijd afgestemd op de termijnen en prioriteiten van het vervoerbeleid van de EU. Op dit moment is het invoeringsniveau van het ERTMS in de EU laag.

IX

Het ERTMS is een gemeenschappelijk systeem voor meerdere infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen met uiteenlopende behoeften. Het brengt echter dure investeringen met zich mee waarvan degenen die de kosten moeten dragen in het algemeen niet onmiddellijk profijt hebben. Problemen met de compatibiliteit van de verschillende geïnstalleerde versies en de lange certificeringsprocedures hebben bovendien negatieve gevolgen voor de individuele businesscase voor infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen. Ook na de vaststelling van het nieuwe Europees implementatieplan blijven grote uitdagingen bestaan voor de succesvolle invoering.

X

Er is financiële steun van de EU beschikbaar voor ERTMS-investeringen in baan- en treinapparatuur, maar deze steun kan slechts een beperkt deel van de totale kosten van de invoering dekken. De meeste investeringen moeten worden gedaan door de individuele infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen, die niet altijd, of in ieder geval niet direct, profiteren van de invoering van het ERTMS. Bovendien werd niet alle EU-financiering die beschikbaar was voor het ERTMS uiteindelijk ook aan ERTMS-projecten toegewezen en doelgericht ingezet.

Onze aanbevelingen

XI

De Rekenkamer doet een aantal aanbevelingen met betrekking tot de volgende punten: de beoordeling van de invoeringskosten van het ERTMS, de buitengebruikstelling van nationale signaleringssystemen, de individuele businesscase voor infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen, de verenigbaarheid en stabiliteit van het systeem, de rol en middelen van het ERA, de onderlinge afstemming van nationale implementatieplannen, de benutting van EU-middelen voor ERTMS-projecten en een betere doelgerichtheid van EU-financiering.

Inleiding

Achtergrondinformatie

01

De mobiliteit van goederen en personen is een essentieel onderdeel van de interne markt van de EU en het concurrentievermogen van de Europese industrie en diensten en heeft een aanzienlijke impact op de economische groei. Het spoorvervoer is een van de milieuvriendelijkste vervoerswijzen en werd in de afgelopen decennia bevorderd door de EU als een van de pijlers van het Europees vervoerbeleid.

02

Om treinen op een spoorwegnet te laten rijden, is er een signaleringssysteem nodig dat het spoorverkeer in goede banen leidt en dat botsingen te allen tijde voorkomt. Deze systemen bestaan normaal gesproken uit apparatuur langs de spoorbaan en op de locomotieven of volledige treinstellen.

03

In de loop der tijd heeft elk Europees land zijn eigen technische specificaties ontwikkeld voor zijn signaleringssysteem, spoorbreedtes, en veiligheids- en elektriciteitsnormen. Dit vormt een aanzienlijke belemmering voor de trans-Europese interoperabiliteit en leidt tot extra kosten en technische beperkingen. Meer specifiek betekent dit dat er in de Europese Unie ongeveer dertig signaleringssystemen voor treinen bestaan die niet interoperabel zijn (zie bijlage I). Als gevolg hiervan moeten locomotieven of treinstellen die in verschillende landen of zelfs in één land rijden worden uitgerust met verschillende en meerdere nationale signaleringssystemen.

04

In ons voorgaande verslag over goederenvervoer per trein¹ wezen we er reeds op dat de verschillende signaleringssystemen die momenteel worden gebruikt op het spoorwegnet in de Europese Unie naast andere operationele beperkingen de interoperabiliteit belemmeren. We merkten daarnaast op dat de uitvoering van het Europees beheersysteem voor het spoorverkeer (ERTMS) traag verliep. We deden bovendien verslag van de problemen in verband met de uitvoering van projecten op grensoverschrijdende trajecten in twee andere verslagen die in 2005² en 2010³ werden gepubliceerd.

Wat is het ERTMS?

05

Om de situatie te verbeteren die was ontstaan door verschillende nationale signaleringssystemen en om bij te dragen tot de verwezenlijking van één Europese spoorwegruimte begon de Europese spoorwegsector aan het eind van de jaren tachtig/het begin van de jaren negentig aan de ontwikkeling van een Europees besturings-, signalerings- en communicatiesysteem, het ERTMS, en de Commissie ondersteunde de invoering ervan als gemeenschappelijk systeem in Europa. Het uiteindelijke doel van dit project was het vervangen van alle bestaande signaleringssystemen in Europa door één enkel systeem dat was ontworpen om de interoperabiliteit van de nationale spoorwegnetten en het grensoverschrijdende spoorvervoer te bevorderen. Het ERTMS moet een gemeenschappelijke norm waarborgen waardoor treinen ononderbroken door verschillende landen kunnen rijden en waarmee het concurrentievermogen van het spoorvervoer wordt bevorderd.

06

Het ERTMS bestaat uit twee softwaregebaseerde subsystemen: baan- en treinsystemen, en om het systeem te laten werken, moet zowel de infrastructuur als de trein daarmee worden uitgerust⁴. Het systeem langs de spoorbaan en het systeem dat op de voertuigen wordt geïnstalleerd wisselen informatie uit (zie figuur 1 en tekstvak 1), waardoor er voortdurend toezicht kan worden gehouden op de toegestane maximumsnelheid, en ze bieden de bestuurder alle noodzakelijke informatie om de cabineseingeving te kunnen gebruiken. Een gedetailleerde beschrijving van het ERTMS-systeem is opgenomen in bijlage II.

07

De succesvolle invoering van het ERTMS is afhankelijk van verschillende belanghebbenden. Hoewel de Commissie verantwoordelijk is voor het beleid, dat zij samen met de Europese coördinator en het Spoorwegbureau van de Europese Unie (ERA) uitvoert, wordt het product zelf geleverd door de spoorwegindustrie op basis van de specificaties van de aanbesteding en contractuele verplichtingen. Voordat de apparatuur in gebruik wordt genomen, moet zij worden getest en gecertificeerd door aangemelde instanties en worden goedgekeurd door nationale veiligheidsinstanties of het ERA.

08

De fysieke ingebruikneming vereist investeringen van zowel infrastructuurbeheerders als spoorwegondernemingen in het ERTMS. Infrastructuurbeheerders, die normaal gesproken werken onder toezicht van het ministerie dat verantwoordelijk is voor vervoer en infrastructuur in de lidstaat, moeten de ERTMS-infrastructuur langs de spoorlijn in gebruik nemen. Spoorwegondernemingen (met inbegrip van vlooteigenaren) die na de liberalisering van de spoorwegmarkt in de EU zowel openbare als particuliere ondernemingen kunnen zijn, moeten investeren in ERTMS-treinapparatuur.

De geschiedenis van het ERTMS

09

Het concept van een gemeenschappelijk EU-signaleringssysteem om de interoperabiliteit te verbeteren stamt uit 1989, toen de spoorwegsector en de Commissie een analyse begonnen van problemen met de signalering op het spoorwegnet in de EU-lidstaten, en werd vanaf dat moment steeds verder ontwikkeld, zoals samengevat in figuur 2.

10

De eerste wetgevingshandelingen om deze doelstelling te verwezenlijken werden vastgesteld in 1996, met de “interoperabiliteitsrichtlijn” betreffende een hogesnelheidsspoorwegsysteem⁵, en in 2001, met de interoperabiliteitsrichtlijn betreffende het conventionele trans-Europese spoorwegsysteem⁶. In 2004 werd het Europees Spoorwegbureau (ERA)⁷ opgericht, met als doel de technische specificaties inzake interoperabiliteit (“TSI’s”) te ontwikkelen. In juli 2005 werd een Europese ERTMS-coördinator aangesteld⁸. Tussen 2005 en 2016 ondertekende de Commissie (en sinds 2008 ook het ERA) vier memoranda van overeenstemming met de belanghebbenden in de spoorwegsector, die gericht waren op het versterken van de samenwerking en het versnellen van de invoering van het ERTMS.

11

In 2009 nam de Commissie op basis van de door de lidstaten verstrekte informatie⁹ het Europees implementatieplan (EDP) voor het ERTMS¹⁰ aan. In deze beschikking worden de gedetailleerde regels voor de invoering van het ERTMS uiteengezet en worden zes ERTMS-corridors en een aantal belangrijke Europese havens, rangeerterreinen, goederenterminals en goederenzones aangemerkt die door ERTMS-verbindingen moeten worden bediend, evenals de respectievelijke tijdschema’s hiervoor, tussen 2015 en 2020.

12

Een andere belangrijke stap was de goedkeuring van de TEN-T-richtsnoeren in december 2013¹¹. In deze richtsnoeren werd gesteld dat het trans-Europese netwerk moest worden ontwikkeld aan de hand van een structuur met twee lagen bestaande uit een uitgebreid netwerk (123 000 kilometer) met een kernnetwerk (66 700 kilometer), dat zelf negen kernnetwerkcorridors omvat (51 000 kilometer, die waren afgestemd op de ERTMS-corridors die in het Europees implementatieplan waren opgenomen). Op basis van deze richtsnoeren zouden het kernnetwerk en het uitgebreide netwerk vóór respectievelijk 2030 en 2050 met ERTMS moeten zijn uitgerust. In figuur 3 worden de negen kernnetwerkcorridors weergegeven.

13

Op 30 januari 2013 keurde de Commissie haar voorstel goed voor het vierde spoorwegpakket ter voltooiing van één Europese spoorwegruimte. De technische pijler die in juni 2016 in werking trad, betreft elementen die direct verband houden met het ERTMS, zoals problemen met het bestuur van het spoorwegnet en de versterking van de rol van het ERA, dat vanaf midden 2019 de systeemautoriteit voor het ERTMS zal worden¹². Tot slot werd in januari 2017 een nieuw Europees implementatieplan voor het ERTMS¹³ aangenomen (zie ook de paragrafen 63 en 67).

De financiële steun van de EU voor het ERTMS

14

Om de lidstaten te helpen het ERTMS in te voeren op hun spoorwegnetten, is financiële steun van de EU beschikbaar voor investeringen in zowel baan- als treinapparatuur. Tussen 2007 en 2020 werd ongeveer 4 miljard euro van de EU-begroting gereserveerd voor dit doel, uit twee hoofdbronnen: het programma voor trans-Europese vervoersnetwerken (TEN-T)¹⁴, dat voor de periode 2014-2020 is vervangen door de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen¹⁵, en het cohesiebeleid (het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO)¹⁶, het Cohesiefonds¹⁷ en de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF)¹⁸) (zie tabel 1).

Tabel 1

Belangrijkste financiële steun van de EU in de periode 2007-2020 (in miljoen euro)

Financieringsbron	2007-2013	2014-2020	Cofinancieringspercentage
TEN-T/CEF	645	850	Tot 50 %
EFRO/Cohesiefonds/ESIF	570	1 900	Tot 85 %
Totaal	1 215	2 750

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van de Europese Commissie.

15

De twee belangrijkste bronnen van EU-financiering voor ERTMS-projecten worden beheerd onder direct of gedeeld beheer:

1. Onder direct beheer (TEN-T en CEF) is de Commissie verantwoordelijk voor de goedkeuring van elk afzonderlijk project dat door de autoriteiten van de lidstaten wordt ingediend. De technische en financiële uitvoering van gecofinancierde projecten valt onder de verantwoordelijkheid van het Uitvoerend Agentschap innovatie en netwerken (INEA), onder toezicht van het directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer van de Europese Commissie.
2. Onder gedeeld beheer (EFRO en Cohesiefonds) worden de projecten over het algemeen geselecteerd door de nationale beheersautoriteiten. De Commissie (het directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling) controleert de financiële bijdrage aan belangrijke projecten, d.w.z. projecten waarvan de totale subsidiabele kosten meer dan 50 miljoen euro voor de periode 2007-2013 en 75 miljoen euro voor de periode 2014-2020 bedragen, en keurt deze bijdrage goed.

16

Uit de EU-begroting worden in verband met het ERTMS voornamelijk twee soorten projecten gecofinancierd: baanprojecten (het uitrusten van spoorbanen met de noodzakelijke apparatuur) en treinprojecten (het uitrusten van locomotieven met ERTMS-apparatuur). Overige gecofinancierde projecten die betrekking hebben op het testen of ontwikkelen van specificaties of projecten waarin de corridorbenadering wordt gevolgd, kunnen ook in aanmerking komen voor steun.

17

Bovendien kan naast de bovengenoemde bronnen aanvullende financiering worden verstrekt door de Gemeenschappelijke Onderneming Shift2Rail¹⁹, die in 2014 werd opgericht (zie paragraaf 65). Deze beoogt in de periode 2014-2020 bijna een miljard euro te investeren in onderzoek en innovatie (waarvan 450 miljoen euro uit de EU-begroting, aangevuld met 470 miljoen euro uit de spoorwegsector). ERTMS-onderzoeksprojecten vallen onder de reikwijdte van de activiteiten van de onderneming. De Europese Investeringsbank (EIB) verstrekt leningen en garantieregelingen voor de invoering van het ERTMS langs de spoorbaan en de aankoop van nieuw rollend materieel dat is uitgerust met ERTMS.

Reikwijdte en aanpak van de controle

18

In het kader van deze controle beoordeelden wij of het ERTMS naar behoren was gepland, ingevoerd en beheerd en of er sprake was van een individuele businesscase. Daarvoor onderzochten wij:

• of het ERTMS tijdig en doeltreffend was ingevoerd op basis van een goede planning en kostenraming;
• of er sprake was van een businesscase voor afzonderlijke infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen; en
• of de EU-financiering op doeltreffende wijze was beheerd om bij te dragen tot de invoering van het ERTMS.

19

Tijdens onze controle bezochten wij zes lidstaten: Denemarken, Duitsland, Spanje, Italië, Nederland en Polen. Samen dekken deze lidstaten delen van alle negen kernnetwerkcorridors af waar het ERTMS vóór 2030 volledig moet zijn ingevoerd. We voerden gesprekken met de autoriteiten van de lidstaten (de ministeries die verantwoordelijk waren voor investeringen in vervoer en infrastructuur, infrastructuurbeheerders en nationale veiligheidsinstanties), exploitanten voor personen- en goederenvervoer per spoor, vlooteigenaren en andere belanghebbenden (aangemelde instanties, diverse nationale en Europese spoorwegbonden).

20

In het kader van de controle werd ook de rol onderzocht die de Commissie en het ERA speelden bij de planning, het beheer, de invoering en de financiering van het ERTMS. We voerden gesprekken met de Commissie (het directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer, het directoraat Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en het INEA), de Europese ERTMS-coördinator en het ERA. Daarnaast onderzochten wij openbare informatie over de invoering van het ERTMS buiten de EU (bijv. Zwitserland).

21

Onze beoordeling van de planning, de invoering en het beheer van het ERTMS in de EU, en met name in de zes bezochte lidstaten, is ook gebaseerd op een steekproef van 51 gecofinancierde projecten in verband met het ERTMS uit de programmeringsperiode 2007-2013. De totale medefinanciering van de EU die werd toegewezen aan de ERTMS-component van deze projecten bedraagt ongeveer 540 miljoen euro, ongeveer 14 % van de volledige geschatte ERTMS-financiering voor de jaren 2007-2020. Van de 51 projecten hadden 31 projecten betrekking op investeringen in baanapparatuur en 20 projecten op treinapparatuur. De lijst van onderzochte projecten is opgenomen in bijlage III.

Opmerkingen

Het ERTMS was een strategische politieke keuze en werd gestart zonder raming van de totale kosten en adequate planning voor de invoering ervan

De spoorwegsector verzet zich over het algemeen niet tegen het concept van het ERTMS

22

Ondanks de grote uitdagingen die in dit verslag aan de orde komen, stelden wij tijdens de controle vast dat de spoorwegsector (infrastructuurbeheerders, spoorwegondernemingen, nationale veiligheidsinstanties, leveranciers en andere belanghebbenden) zich over het algemeen niet verzet tegen het idee van een gemeenschappelijk signaleringssysteem om de interoperabiliteit op het spoor te bevorderen als ruggengraat van één Europese spoorwegruimte. Al naargelang de prestaties en de veroudering van de bestaande nationale signaleringssystemen heeft het ERTMS het potentieel om de capaciteit en snelheid van het spoorvervoer te verbeteren. Indien het volledig was ingevoerd, zou het ERTMS ervoor helpen zorgen dat het spoor beter kan concurreren met andere vervoerswijzen overeenkomstig de doelstellingen van het witboek van 2011²⁰ en zou het bijdragen tot het behalen van de milieudoelstellingen van de EU.

23

Naast de verbeterde interoperabiliteit en afhankelijk van de prestaties van de bestaande nationale signaleringssystemen en de mate van veroudering ervan zijn de overige mogelijke voordelen:

• een hogere capaciteit: het ERTMS kan de minimale afstand of tijd tussen voertuigen voor de commerciële dienstverlening beperken, waardoor meer treinen over zeer drukke spoorlijnen kunnen rijden;
• een hogere commerciële snelheid;
• voortdurend toezicht op de snelheid van de trein met voordelen voor de veiligheid;
• lagere onderhoudskosten voor infrastructuurbeheerders, en
• toegenomen productharmonisatie en concurrentie onder aanbieders.

24

We stelden vast dat het ERTMS in de bezochte lidstaten reeds leidt tot enkele voordelen voor de infrastructuurbeheerder en/of de spoorwegondernemingen. In Spanje werkt het ERTMS bijvoorbeeld beter dan het nationale signaleringssysteem wat snelheid (300-350 kilometer per uur tegenover 200 kilometer per uur) en capaciteit betreft, met name bij voorstedelijke forenzenlijnen in Madrid en Barcelona.

25

Het ERTMS wordt bovendien ingevoerd in andere Europese landen buiten de EU, zoals Zwitserland (zie tekstvak 2), evenals in een aantal andere landen in de wereld, doorgaans zonder EU-financiering. Investeringen in het ERTMS buiten Europa zijn goed voor 59 % van de totale investeringen in het ERTMS voor spoorlijnen en 33 % van de totale investeringen in het ERTMS voor treinapparatuur. Anders dan in de EU zijn projecten voor de invoering van het ERTMS elders over het algemeen greenfieldinvesteringen (d.w.z. er was nog geen signaleringssysteem) in één enkel land en door één spoorwegonderneming. Daardoor is het gemakkelijker in te voeren.

De invoering van het ERTMS was een strategische politieke keuze zonder raming van de totale kosten

26

Het ERTMS-concept als een gemeenschappelijk signaleringssysteem in Europa vindt zijn oorsprong in de strategische politieke keuze die in de jaren negentig werd gemaakt om één Europese spoorwegruimte te creëren. De eerste wettelijke verplichting werd al in 1996 ingevoerd, gevolgd door meerdere wetgevingshandelingen waarin de invoering van het ERTMS verplicht werd gesteld voor zowel hogesnelheids- als conventionele spoorwegsystemen. Deze wettelijke verplichtingen waren echter niet gebaseerd op een raming van de totale kosten waarin de benodigde financiering en financieringsbronnen werden vastgesteld²¹.

27

Pas in 2015 begon de Commissie met het beoordelen van de kosten van de invoering van het ERTMS (zie paragraaf 47). Deze beoordeling werd beperkt tot de kosten van de apparatuur en de installatie hiervan en tot de kernnetwerkcorridors. De Commissie voerde geen beoordeling uit voor het volledige kern- en uitgebreide netwerk waarop het ERTMS in 2030, respectievelijk 2050 moet zijn ingevoerd.

28

Wij stelden vast dat de invoering van het ERTMS (in combinatie met de vereiste werkzaamheden in verband daarmee²²) zowel aan het spoor als in de treinen een kostbare aangelegenheid bleek te zijn. Uit de extrapolatie van de kosten van twee bezochte lidstaten (Denemarken en Nederland) die gekozen hebben voor het ERTMS voor het hele netwerk blijkt dat de totale kosten van de invoering van het ERTMS in 2020 kunnen oplopen tot 80 miljard euro voor de kernnetwerkcorridors of in 2015 tot 190 miljard euro wanneer het uitgebreide netwerk naar verwachting uitgerust zal zijn met ERTMS (zie paragraaf 55). Dergelijke werkzaamheden kunnen echter ook vereist zijn indien andere systemen dan het ERTMS verouderde signaleringsapparatuur vervangen of achterstand in het onderhoud moeten oplossen. De totale kosten kunnen in de loop van de tijd dalen als gevolg van toekomstige technologische ontwikkelingen, schaalvergroting en toegenomen concurrentie tussen ERTMS-aanbieders.

Een wirwar van wettelijke verplichtingen, prioriteiten en termijnen

29

In de loop van de afgelopen twintig jaar zijn in tal van wettelijke documenten verplichtingen in verband met de invoering van het ERTMS vastgesteld. Er zijn ook pogingen gedaan om prioriteit te geven aan specifieke lijnen en gedifferentieerde termijnen vast te stellen. Er is echter sprake geweest van weinig onderlinge afstemming tussen deze verplichtingen, prioriteiten en termijnen, wat een samenhangende invoering van het ERTMS heeft belemmerd (zie ook de paragrafen 36 en 40).

30

De eerste verplichting om het ERTMS in te voeren werd vastgesteld in Richtlijn 96/48/EG, waarin het ERTMS een van de grondbeginselen voor de interoperabiliteit van hogesnelheidslijnen werd gemaakt. Hetzelfde beginsel wordt in Richtlijn 2001/16/EG opgenomen voor conventionele spoorwegsystemen; daarin is bepaald dat “nieuwe infrastructuren en nieuw rollend materieel die zijn ontwikkeld of gebouwd na de invoering van compatibele besturings- en seinstelsels […] aan de toepassing van deze systemen [moeten] worden aangepast”. De eerste technische specificaties inzake interoperabiliteit in verband met het ERTMS, die verplicht zijn voor zowel hogesnelheids- als conventionele spoorwegsystemen, werden in 2002 wettelijk bindend gemaakt; hierop volgden technische aanpassingen. Op grond van Besluit 2012/88/EU²³ is bovendien de installatie van het ERTMS vereist voor alle spoorwegprojecten die met EU-middelen worden gefinancierd, ongeacht hun locatie. Nieuwe of gerenoveerde spoorlijnen moeten krachtens de TEN-T-verordening (zie paragraaf 75) worden uitgerust met ERTMS, zelfs wanneer de termijn voor de ingebruikneming van dergelijke lijnen 2050 of later is.

31

Wat de invoering van treinapparatuur betreft, moeten nieuwe locomotieven en andere nieuwe spoorvoertuigen die na 1 januari 2012 zijn besteld of na 1 januari 2015 in gebruik zijn genomen krachtens het besluit worden uitgerust met ERTMS, met uitzondering van het regionale verkeer.

32

De eerste officiële termijnen voor de invoering van het ERTMS zijn vastgesteld in het Europees implementatieplan (EDP) van 2009, dat werd beperkt tot zes ERTMS-corridors, wat betekende dat 10 000 kilometer spoorbaan uiterlijk 31 december 2015, en 25 000 kilometer spoorbaan uiterlijk 31 december 2020 moest zijn uitgerust met ERTMS. Eind 2016 was slechts ongeveer 4 100 kilometer spoorbaan uitgerust met ERTMS (zie paragraaf 36). Begin 2017 herzag de Commissie deze streefdoelen in het nieuwe Europees implementatieplan (EDP) en verschoof zij de termijnen tot na 2015, naar uiterlijk 2023, terwijl de resterende delen pas na 2023 zullen worden ingevoerd, zonder vaste en gecoördineerde termijnen (met uitzondering van de algemene termijn van 2030).

33

Daarnaast is in de TEN-T-verordening een termijn van 31 december 2030 vastgesteld voor de uitrusting van het gehele kernnetwerk van 66 700 kilometer met ERTMS (met inbegrip van de negen kernnetwerkcorridors die goed zijn voor ongeveer 51 000 kilometer), evenals een termijn van 31 december 2050 voor de volledige 123 000 kilometer van het uitgebreide netwerk (zie tabel 2). Wij concludeerden dat er geen tussentijdse streefdoelen voor de monitoring zijn vastgesteld voor de volledige invoering van het ERTMS voor 2050. De termijnen en specifieke delen van spoorlijnen die moeten worden uitgerust met ERTMS kunnen nog veranderen en streefdoelen kunnen worden verschoven, aangezien het onlangs aangenomen Europees implementatieplan en de TEN-T-verordening naar verwachting voor 2023 zullen worden herzien.

Tabel 2

Termijnen voor de invoering van het ERTMS

	Kernnetwerkcorridors	Kernnetwerk	Uitgebreid netwerk1	Geheel EU-spoorwegnet
Lengte (km)	51 000	66 700	123 000	217 000
Termijn	2030	2030	2050	Geen termijn

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van de Europese Commissie en de TEN-T-verordening (EU) nr. 1315/2013.

Er is geen termijn vastgesteld voor de buitengebruikstelling van de huidige nationale signaleringssystemen

34

De EU-lidstaten hebben verschillende strategieën vastgesteld voor de invoering van het ERTMS op hun spoorwegnet. Van alle bezochte lidstaten heeft alleen Denemarken ervoor gekozen om zijn nationale systeem buiten gebruik te stellen en het ERTMS uit te rollen als enige signaleringssysteem op het grootste deel van zijn nationale spoorwegnet, rekening houdend met tekortkomingen en de veroudering van zijn huidige nationale signaleringssysteem. De overige bezochte lidstaten hebben ervoor gekozen om het ERTMS te gebruiken als aanvullend softwaregebaseerd systeem voor hun nationale signaleringssystemen, met name waar de resterende levensduur 15-20 jaar bedraagt (bijvoorbeeld in Duitsland).

35

Wanneer het ERTMS het enige signaleringssysteem in de EU moet worden, moeten de nationale signaleringssystemen buiten gebruik worden gesteld. Noch in het EDP van 2009, noch in het nieuwe EDP is een strategie opgenomen voor de buitengebruikstelling van de nationale signaleringssystemen. Op het moment van de controle was er geen termijn vastgesteld voor de buitengebruikstelling van de nationale signaleringssystemen in de lidstaten. De lidstaten zijn echter verplicht de Commissie te informeren over hun termijnen voor buitengebruikstelling via hun nationale uitvoeringsplannen, die in juli 2017 bij de Commissie moeten worden ingediend²⁴. Ondanks de uitdagingen die de invoering van een gecoördineerde verplichting die bindend is voor alle lidstaten meebrengt, vormt het ontbreken van dergelijke informatie een aanzienlijke belemmering voor de investeringsplannen van spoorwegondernemingen voor de lange termijn en draagt dit niet bij tot het versnellen van de invoering van het ERTMS in de EU.

De invoering van het ERTMS is tot nu toe beperkt en fragmentarisch

36

Wat de vastgestelde streefdoelen (zie paragraaf 32) betreft, werd het ERTMS eind 2016 slechts gebruikt op 4 121 kilometer van de 51 000 kilometer van de kernnetwerkcorridors die in 2030 moeten zijn uitgerust met ERTMS. Dit is slechts ongeveer 8 % van de kernnetwerkcorridors. Van de negen kernnetwerkcorridors is de meest geavanceerde de Rijn-Alpen-corridor, waarvan reeds 13 % van de spoorlijnen is uitgerust met ERTMS. De invoering van het ERTMS voor andere corridors varieert van 5 % tot 12 % van de lijnen (zie figuur 4).

37

Wij zijn van mening dat deze beperkte invoering van het ERTMS de verwezenlijking van de streefdoelen voor 2030 in gevaar brengt, aangezien deze streefdoelen waarschijnlijk niet zullen worden gehaald, en de mogelijke voordelen in verband met de interoperabiliteit aanzienlijk ondermijnt. Een nauwlettende follow-up door de Commissie van het onlangs vastgestelde EDP is noodzakelijk en tevens een voorwaarde voor de succesvolle invoering ervan.

38

De stand van de invoering van het ERTMS binnen de kernnetwerkcorridors loopt sterk uiteen tussen de EU-lidstaten (zie bijlage IV). Van de zes bezochte lidstaten waren Nederland en Spanje de enige die de streefdoelen voor 2015 die in het EDP van 2009 waren vastgesteld, hadden gehaald.

39

Het invoeringsniveau van het ERTMS bij het rollend materieel in de EU is eveneens laag en betreft ongeveer 2 700 eenheden, ofwel 10 % van de totale EU-vloot. De meeste voertuigen die reeds zijn uitgerust behoren tot de hogesnelheidsvloot voor personenvervoer die hoofdzakelijk op de binnenlandse markten wordt ingezet.

40

Het ERTMS wordt momenteel op fragmentarische wijze ingevoerd en veel trajecten zijn niet met elkaar verbonden (zie figuur 5). Daarnaast troffen wij, hoewel volgens het EU-beleid de nadruk moet liggen op investeringen in de kernnetwerkcorridors, individuele lijnen buiten het kernnetwerk aan die niet verbonden waren met de rest van het desbetreffende netwerk of het grensoverschrijdende traject. Hoewel de Commissie de initiatiefnemer van het ERTMS-concept is, heeft zij geen gedetailleerd overzicht van de algehele invoering op Europees niveau, aangezien zij slechts toezicht houdt op het kernnetwerk.

41

In enkele gevallen stelden wij vast dat er sprake was van een gebrek aan coördinatie tussen de invoering van het ERTMS langs de spoorbaan en de invoering in treinen. In Polen is bijvoorbeeld rollend materieel gekocht dat is uitgerust met ERTMS, maar dit materieel werkt slechts op 218 kilometer spoor (van de 3 763 kilometer van de Poolse kernnetwerkcorridors) en de treinen kunnen op slechts 89 kilometer hiervan 200 kilometer per uur rijden. In de overige gevallen rijden treinen met een uitgeschakeld ERTMS, aangezien de rest van de spoorbaan niet met ERTMS is uitgerust. In de praktijk wordt het ERTMS per dag in slechts 6,5 % van de gevallen gebruikt. In Italië varieert het daadwerkelijke gebruik van het ERTMS van 19 % tot 63 % wat betreft het aantal treinen per kilometer, en is het gebruik ervan beperkt tot hogesnelheidslijnen.

Veel infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen aarzelen om te investeren in het ERTMS vanwege het gebrek aan een individuele businesscase

Een over het algemeen positief resultaat van het ERTMS op EU-niveau, maar pas op de lange termijn

42

De mogelijke voordelen van het ERTMS komen over het algemeen ten goede aan de maatschappij of de spoorwegsector als geheel en niet zozeer aan de individuele infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen die het besluit over de investering in de installatie van het ERTMS moeten nemen en de kosten ervan moeten dragen.

43

In 2016 werkte de Commissie een positieve geaggregeerde businesscase uit voor de invoering van het ERTMS op het niveau van elke corridor in een verslag over de negen kernnetwerkcorridors²⁵. Uit deze businesscase blijkt echter dat de mogelijke voordelen over het algemeen slechts op lange termijn zullen worden gerealiseerd. Daarnaast wordt uit deze analyse niet duidelijk of de voordelen van de invoering van het ERTMS opwegen tegen de kosten voor infrastructuurbeheerders of spoorwegondernemingen, op individuele basis of zelfs als categorie.

Er wordt verwacht dat veel infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen met uiteenlopende behoeften in één systeem investeren

44

Op basis van de huidige wetgeving (zie de paragrafen 30 en 31) is het ERTMS een verplichte investering voor verschillende belanghebbenden in de spoorwegsector met zeer uiteenlopende behoeften: infrastructuurbeheerders met verouderde en ondermaats presterende signaleringssystemen, infrastructuurbeheerders met relatief nieuwe en goed presterende signaleringssystemen, vrachtvervoerders, personenvervoerders, exploitanten van hogesnelheidslijnen, internationale en binnenlandse spoorwegexploitanten en anderen. Van al deze belanghebbenden wordt verwacht dat zij op basis van dezelfde wettelijke termijnen investeren in het ERTMS als gemeenschappelijk signaleringssysteem, terwijl investeringen in de spoorweginfrastructuur en het rollend materieel normaal gesproken op de lange termijn worden gedaan, aangezien de gemiddelde levensduur ongeveer dertig jaar bedraagt.

45

De bereidheid van infrastructuurbeheerders om te investeren in het ERTMS is afhankelijk van hun uitgangssituatie. Enkele infrastructuurbeheerders beschikken reeds over goed functionerende en relatief nieuwe signaleringssystemen, waardoor zij aarzelen om te investeren in het ERTMS (bijvoorbeeld in Duitsland), terwijl de signaleringssystemen in andere lidstaten het einde van hun levensduur naderden of de prestaties daarvan wat de veiligheid of snelheid betreft niet langer toereikend waren (bijvoorbeeld in Denemarken, zie ook tekstvak 3). De ondervraagde belanghebbenden waren van mening dat de veroudering van de nationale signaleringssystemen uiteindelijk zal leiden tot de volledige invoering van het ERTMS; een gecoördineerde planning is echter een doorslaggevende factor voor de succesvolle invoering van het ERTMS (zie paragraaf 70).

46

Wat de spoorwegondernemingen betreft is de behoefte aan het ERTMS afhankelijk van de soorten activiteiten en werkzaamheden die zij verrichten. Zo is er sprake van aanzienlijke verschillen tussen de behoefte aan het ERTMS voor hogesnelheidsverkeer en conventioneel verkeer (met name vrachtverkeer waarvoor een maximumsnelheid van ongeveer 100 kilometer per uur nodig is) en tussen spoorwegondernemingen die bijna uitsluitend in één land werkzaam zijn en spoorwegondernemingen die internationaal vracht- en personenverkeer aanbieden.

Investeringen in het ERTMS zijn duur

47

De Commissie begon pas in 2015 en 2016 met een beoordeling van de kosten van de invoering van het ERTMS in twee studies²⁶. Deze beoordeling werd beperkt tot de kosten van de apparatuur en installatie van het ERTMS en tot de kernnetwerkcorridors. Op basis van deze kostencategorie kan de invoering langs de spoorbaan oplopen tot tussen de 100 000 en 350 000 euro per kilometer, d.w.z. 5-18 miljard euro.

48

De totale kosten die moeten worden gedragen door de infrastructuurbeheerders voor de volledige ingebruikstelling van het ERTMS langs de spoorbaan blijven echter niet beperkt tot de kosten van de apparatuur en installatie, maar omvatten ook andere hieraan gerelateerde werkzaamheden voor de migratie van een volledig functionerend nationaal signaleringssysteem naar een volledig functionerend ERTMS. Volgens de Commissie zijn deze werkzaamheden een vereiste voor de invoering, hoewel zij formeel geen deel uitmaken van het ERTMS.

49

De twee bezochte lidstaten (Denemarken en Nederland) die ervoor kozen om het ERTMS op grote schaal in te voeren op hun spoorwegnet, hebben hun nationale uitvoeringsplan voor het ERTMS uitgewerkt en hun geschatte begroting opgesteld. Op basis van hun schattingen beoordeelden wij de omvang van de investeringen die nodig zijn voor een volledig functionerend ERTMS langs de spoorbaan in de gehele EU. De totale geschatte kosten omvatten alle noodzakelijke componenten, zoals de renovatie van het systeem voor baanvakbeveiliging, het ontwerp, het testen en de goedkeuring van het systeem, het projectbeheer, investeringen in verband met telecommunicatie- en radioblokcentra, de opleiding en herschikking van personeel en het migratiebeheer. Bovendien kan de invoering van het ERTMS langs de spoorbaan als aanvullend systeem leiden tot verdere onderhoudskosten totdat het nationale systeem niet meer nodig is en buiten gebruik wordt gesteld.

50

In deze twee lidstaten bedragen de totale kosten van de invoering van het ERTMS langs de spoorbaan 2,52 miljard en 4,9 miljard euro voor respectievelijk 2 132 en 2 886 kilometer spoor, ofwel gemiddeld 1,44 miljoen euro per kilometer spoor (zie bijlage V voor meer informatie). Uit een lineaire extrapolatie van deze schattingen blijkt dat de totale kosten van de invoering van het ERTMS langs de spoorbaan in de kernnetwerkcorridors of het uitgebreide netwerk kunnen oplopen tot tussen de 73 en 177 miljard euro, afhankelijk van de mate waarin het systeem wordt ingevoerd (zie tabel 3). Technologische ontwikkelingen en schaalvergroting kunnen in de toekomst leiden tot een daling van de totale kosten van de invoering van het ERTMS.

51

Naast de kosten voor de invoering van het ERTMS langs de spoorbaan, die worden gedragen door de infrastructuurbeheerders, moet het ERTMS worden geïnstalleerd op de locomotieven, waarbij de spoorwegondernemingen de kosten moeten dragen. Hier kan onderscheid worden gemaakt tussen bestaande locomotieven, die moeten worden aangepast om op lijnen te kunnen rijden die met ERTMS zijn uitgerust, en nieuwe locomotieven, die worden gekocht met een reeds geïnstalleerd ERTMS.

52

In het geval van bestaande locomotieven wordt in de twee bovengenoemde studies van de Commissie vermeld dat de kosten per locomotief variëren van 375 000 tot 550 000 euro, met inbegrip van de apparatuur en installatie van het ERTMS, het testen en de goedkeuring en de tijdelijke buitengebruikstelling van het voertuig. Daarnaast worden de bijbehorende opleidingskosten geschat op 20 000 euro per locomotief. Gezien het feit dat naar schatting 22 000 eenheden in treinen moeten worden aangepast (zie paragraaf 39), zouden deze cijfers betekenen dat de gemiddelde kosten voor de gehele vloot 11 miljard euro zullen bedragen (zie bijlage V voor meer informatie). Bovendien kan de aanvullende ERTMS-treinapparatuur leiden tot extra onderhoudskosten per locomotief totdat het nationale signaleringssysteem buiten gebruik wordt gesteld.

53

Tijdens de controle constateerden wij dat de aanpassingskosten sterk uiteenlopen afhankelijk van het aantal locomotieven dat moet worden aangepast en het aantal landen waarin deze worden gebruikt. Daarnaast brengen latere voorgeschreven ERTMS-upgrades, als gevolg van de voortdurende verdere ontwikkeling van het systeem en de correctie van fouten in de software, aanzienlijke verdere kosten met zich mee. In enkele gevallen stelden wij vast dat de totale kosten bijna een miljoen euro per eenheid aan boord bedroegen, waarbij de kosten van de tijdelijke buitenwerkingstelling nog niet waren meegerekend, zoals weergegeven in tekstvak 4.

54

Nieuwe locomotieven of treinstellen moeten worden uitgerust met ERTMS, ongeacht of zij op lijnen rijden die zijn uitgerust met ERTMS. De gemiddelde kosten van een eenheid aan boord worden door spoorwegondernemingen in de bezochte lidstaten geschat op ongeveer 300 000 euro (rond 15 % van de kosten van de gehele locomotief). Deze investeringskosten zijn niet opgenomen in de raming van de totale kosten voor invoering in treinen die is opgenomen in de bovengenoemde studies.

55

Het ERTMS brengt daarom, in combinatie met de vereiste gerelateerde werkzaamheden, dure investeringen met zich mee die moeten worden gedekt door infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen. De totale kosten van de invoering van het ERTMS, zowel op het spoor als in de treinen, zouden kunnen oplopen tot 80 miljard euro voor de kernnetwerkcorridors en 190 miljard euro voor het uitgebreide netwerk (zie tabel 3). Dergelijke werkzaamheden kunnen echter ook vereist zijn indien andere systemen dan het ERTMS verouderde signaleringsapparatuur vervangen of achterstand in het onderhoud moeten oplossen. Aangezien infrastructuurbeheerders hun investeringen aan de hand van een tijdsplanning van 30 tot 50 jaar plannen en hoewel het moeilijk is in te spelen op toekomstige technologische ontwikkelingen tijdens zo’n lange periode, is het van cruciaal belang om te beschikken over een kostenraming voor de invoering en een betrouwbare planning, met inbegrip van de financiële dekking, omdat niet kan worden verwacht dat de invoeringskosten worden gedekt door EU-financiering en er andere financieringsbronnen moeten worden gevonden (zie paragraaf 73).

Tabel 3

Extrapolatie van de kosten van de invoering van het ERTMS langs de spoorbaan op basis van het Deense en het Nederlandse voorbeeld

	Kernnetwerkcorridors	Kernnetwerk	Uitgebreide netwerk
Lengte (km)	51 000	66 700	123 000
Kostenextrapolatie spoorbaan (in miljard euro)	73	96	177
Aanpassingen in treinen (in miljard euro)	11
Totaal (in miljard euro)	84	107	188

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van een lineaire extrapolatie van de bestaande nationale schattingen in Denemarken en Nederland.

Problemen met de compatibiliteit en stabiliteit hebben negatieve gevolgen voor de individuele businesscase

Compatibiliteitsproblemen tussen verschillende versies van het ERTMS

56

Compatibiliteitsproblemen kunnen voornamelijk worden veroorzaakt door twee belangrijke factoren: de integratie van het ERTMS in het bestaande nationale signaleringssysteem van elke lidstaat en de uitgestelde invoering van het ERTMS over de grenzen heen.

57

In de EU is het ERTMS ingebed in de nationale spoorwegnetten en hun signaleringssystemen (d.w.z. brownfieldprojecten). Als gevolg van de op maat gemaakte ERTMS-oplossingen op de nationale spoorwegnetten bestaat er momenteel in de EU geen ERTMS-treinapparatuur die kan rijden op alle spoortrajecten die met verschillende versies van het ERTMS zijn uitgerust. Interoperabiliteitsproblemen doen zich niet alleen voor op grensoverschrijdende trajecten tussen de lidstaten, maar zelfs binnen landen (bijvoorbeeld Nederland). Daarnaast constateerden wij dat de invoering van het ERTMS tot nu toe beperkt was tot spoorlijnen, terwijl treinstations en hubs nog niet met ERTMS zijn uitgerust.

58

De lidstaten hebben er in verschillende ontwikkelingsstadia voor gekozen om het ERTMS op verschillende spoorlijnen binnen hun nationale netten in te voeren. De technische specificaties inzake interoperabiliteit hebben zich zeer snel verder ontwikkeld, wat een beletsel vormde voor de algehele stabiliteit van het systeem (ze werden gemiddeld om de twee jaar gewijzigd) en waardoor er upgrades nodig waren. Baseline 2.3.0d werd bijvoorbeeld in 2008 uitgebracht en is nog steeds geldig, terwijl in de tussentijd baseline 3 werd ontwikkeld en hieraan bij de invoering prioriteit werd verleend²⁷. Locomotieven die zijn uitgerust met ERTMS-baseline 2 kunnen niet rijden op spoorbanen die zijn uitgerust met baseline 3. De belanghebbenden verwachten dat dit probleem in de toekomst zal worden verholpen, aangezien treinapparatuur van baseline 3 op spoorbanen met baseline 2 zouden moeten kunnen rijden (zie tekstvak 5).

De spoorwegsector moet een geharmoniseerde versie leveren

59

Het gebrek aan compatibiliteit van ERTMS-apparatuur is ook het gevolg van het feit dat de spoorwegsector op maat gemaakte oplossingen levert die zijn aangepast aan de specifieke eisen van elke lidstaat en die niet altijd compatibel zijn. Mogelijke problemen en fouten worden normaal gesproken niet openbaar gecommuniceerd, wat gevolgen heeft voor de leercurve en het moeilijk maakt om gemeenschappelijke oplossingen te vinden.

60

Bovendien bestaat er, gezien de grootschalige investeringen die in de nabije toekomst zijn gepland in het kader van het nieuwe EDP, een risico dat de spoorwegsector niet in staat is om een stabiele, geharmoniseerde versie van de apparatuur te leveren. Het vermogen van de spoorwegsector om het product te leveren is afhankelijk van de mate waarin de aanbestedingsprocedures die worden uitgeschreven door de infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen op maat zijn gemaakt. Nationale verschillen kunnen de kosten en de risico’s ten aanzien van de interoperabiliteit verder verhogen.

Lange certificeringsprocedures ter waarborging van de compatibiliteit

61

Bij de certificering van het ERTMS zijn aangemelde instanties betrokken, die verantwoordelijk zijn voor het testen en de certificering, en nationale veiligheidsinstanties, die de vergunningen afgeven. Om een certificaat te krijgen voor een lijn of voor treinapparatuur, moeten de infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen normaal gesproken vanaf het begin van het project nauw samenwerken met de nationale veiligheidsinstantie voordat een formele aanvraag wordt ingediend (de zogenaamde vooroverlegprocedure).

62

Tijdens de controle constateerden we dat de certificerings- en vergunningsprocedures relatief lang waren en gemiddeld twee jaar duurden, afhankelijk van de lengte van deze inofficiële technische vooroverlegprocedures. In het geval van grensoverschrijdende activiteiten stelden wij vast dat de certificering van treinapparatuur bijzonder complex en duur was vanwege de nationale verschillen, die ook de wederzijdse aanvaarding van de werkzaamheden van de nationale veiligheidsinstanties in andere lidstaten belemmerden (zie figuur 6).

Versterkte rol ERA: goede stap in de richting van één Europese spoorwegruimte

63

De recente ontwikkelingen op wetgevingsgebied, die hebben geleid tot een sterkere rol voor het ERA, zijn een goede stap op weg naar één Europese spoorwegruimte. In het kader van het vierde spoorwegpakket wordt het ERA, als formele systeemautoriteit voor het ERTMS, belast met de afgifte van in de gehele EU geldende certificaten voor spoorwegondernemingen en vergunningen voor voertuigen en ERTMS-subsystemen die in meer dan een lidstaat worden gebruikt, evenals, vanaf medio 2019, met het controleren van de technische oplossingen voor baanapparatuur die zijn opgenomen in door de infrastructuurbeheerders ingediende aanbestedingsprocedures. Daarnaast zal het ERA een grotere toezichthoudende rol vervullen voor de aangemelde instanties en nationale veiligheidsinstanties en de aanbestedingsdocumenten beoordelen voor de invoering van baanapparatuur in de EU.

64

Er bestaan echter nog steeds belangrijke uitdagingen die de invoering van het ERTMS in gevaar brengen. Deze hebben met name betrekking op:

• de bestuurlijke capaciteit van het ERA als systeemautoriteit voor het ERTMS voor een project van in totaal honderden miljoenen euro en zijn belangrijkere rol in het kader van het vierde spoorwegpakket;
• de behoefte aan praktische richtsnoeren en opleiding, wat de leercurve ten aanzien van de praktische opzet en de invoering van het ERTMS in de lidstaten minder steil en duur maakt;
• de grotere rol van het ERA in het toezicht op aangemelde instanties en nationale veiligheidsinstanties en zijn vermogen om technische ERTMS-oplossingen van baanapparatuur te controleren, aangezien het ERA mogelijk niet kan anticiperen op compatibiliteitsproblemen met toepasselijke TSI’s uit aanbestedingsdocumenten;
• het mechanisme voor het indienen van bezwaar tegen en het uitbrengen van verslag over certificaten van lage kwaliteit, dat moet worden gestandaardiseerd, net zoals de ERTMS-tests die op de spoorbaan moeten worden uitgevoerd, zoals reeds het geval is voor rollend materieel.

65

In 2014 werd de gemeenschappelijke onderneming Shift2Rail opgericht als publiek-privaat partnerschap met als doel bij te dragen tot de verwezenlijking van één Europese spoorwegruimte. Wij constateerden dat het ERA een beperkte rol heeft als waarnemer in de raad van bestuur van Shift2Rail en dat er behoefte is aan nauwere samenwerking tussen Shift2Rail en het ERA. Het risico bestaat dus dat het ERA de kans misloopt om vroegtijdig actie te ondernemen bij de monitoring en raadpleging van Shift2Rail ten aanzien van zijn te leveren producten, met name gezien het feit dat de gezamenlijke onderneming behalve bij primair onderzoek ook betrokken is bij de ontwikkeling van producten, zoals automatische treinbesturing voor toekomstige ERTMS-baselines. De compatibiliteit van de ontwikkeling van nieuwe ERTMS-functies met huidige technische specificaties inzake interoperabiliteit is cruciaal om in de toekomst de interoperabiliteit te waarborgen.

Het nieuwe Europees implementatieplan is een stap voorwaarts, maar er blijven belangrijke uitdagingen bestaan

66

Hoewel duidelijk werd dat de termijnen die in het Europees implementatieplan van 2009 voor de invoering van het ERTMS werden vastgesteld, niet zouden worden gehaald, besloot de Commissie geen inbreukprocedures in te leiden tegen de lidstaten die hun verplichtingen ten aanzien van de invoering van het ERTMS op de corridortrajecten niet waren nagekomen. In plaats daarvan startten de Commissie en de Europese ERTMS-coördinator in december 2014 het doorbraakprogramma²⁸ om de invoering van het ERTMS in de EU te versnellen met het oog op de vaststelling van een nieuw implementatieplan.

67

Er werd op hoog niveau met de lidstaten onderhandeld over dit programma. Er werden gesprekken gevoerd tussen de Europese coördinator en de nationale ministeries en infrastructuurbeheerders. Op basis van het doorbraakprogramma en naar aanleiding van de onderhandelingen stelde de Commissie het nieuwe implementatieplan op in de vorm van een wetgevingshandeling die rechtstreeks van toepassing is in de EU-lidstaten. Deze werd officieel bekendgemaakt op 5 januari 2017²⁹.

68

Het nieuwe Europees implementatieplan, dat wordt gesteund door de lidstaten, is een stap in de richting van een realistischere invoering, maar belangrijke uitdagingen blijven bestaan. Ten eerste omvat het, net zoals in het verleden, geen algemene kostenraming voor de invoering van het ERTMS. Ten tweede is het op geen enkele manier gekoppeld aan specifieke financiering en wordt de bron van deze financiering niet gedefinieerd; er moeten dus andere prikkels worden gevonden om de sector aan te sporen zijn streefdoelen te halen. Bovendien is er nog steeds geen wettelijke termijn voor de buitengebruikstelling van de huidige nationale systemen om van het ERTMS het enige (en geen aanvullend) signaleringssysteem te maken.

69

Wat de voorspelbaarheid op de lange termijn betreft die spoorwegondernemingen nodig hebben om hun investeringen te plannen, worden in het nieuwe EDP slechts specifieke streefdoelen bepaald voor de invoering van baanapparatuur tussen 2017 en 2023, terwijl bij de overige trajecten die moeten worden uitgerust alleen “na 2023” wordt aangegeven, zonder vaste termijn (met uitzondering van de algemene termijn van 2030). Dit heeft gevolgen voor de coördinatie van de invoering tussen de lidstaten en weerhoudt spoorwegondernemingen ervan hun investeringen in treinapparatuur dienovereenkomstig te plannen. We constateerden bovendien dat de verwachte herzieningen van de wetgevingshandelingen het in de komende vijf jaar (zie paragraaf 33) bijzonder moeilijk maken voor spoorwegondernemingen om een besluit over investeringen op de lange termijn te nemen.

70

Daarnaast ondervindt de geplande invoering zoals uiteengezet in het onlangs aangenomen EDP de gevolgen van het feit dat de lidstaten op grensoverschrijdende trajecten de termijnen onderling niet hebben afgestemd. Hieruit blijkt dat de lidstaten hun invoering aan de hand van hun nationale behoeften plannen, ongeacht gedane toezeggingen in verband met EU-prioriteiten. Volgens de huidige plannen wil Duitsland bijvoorbeeld slechts 60 % van zijn spoorlijnen op kernnetwerkcorridors voor 2030 uitrusten met ERTMS en zal geen enkele daarvan er voor 100 % mee zijn uitgerust.

De EU-financiering kan slechts een beperkt deel van de dure investeringen dekken, werd niet altijd goed beheerd en was niet altijd doelgericht

De EU-financiering die beschikbaar is voor de invoering van het ERTMS kan slechts een beperkt deel van de investeringen dekken

71

Tussen 2007 en 2013 werd ongeveer 1,2 miljard euro uit de EU-begroting toegewezen aan ERTMS-investeringen in baan- en treinapparatuur uit twee hoofdbronnen: het TEN-T-programma, dat goed was voor 645 miljoen euro, en de structuurfondsen (het EFRO en het Cohesiefonds), waaruit een geschatte 574 miljoen euro afkomstig was (de ERTMS-component wordt geschat op 10 % van de grote investeringen in het spoor).

72

Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 wordt de steun uit de EU-begroting voor de invoering van het ERTMS voortgezet, met een geschatte totale begroting van 2,7 miljard euro. Wat de CEF betreft waren er drie gerichte oproepen voor het indienen van projecten, voor in totaal 850 miljoen euro vanuit de CEF voor ERTMS-projecten tot 2020³⁰. ERTMS-projecten kunnen in subsidiabele regio’s ook in aanmerking komen voor steun tot 1,9 miljard euro uit de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF)³¹.

73

EU-financiering voor het ERTMS vertegenwoordigt slechts een beperkt percentage van de totale kosten van de invoering: het grootste deel van de financiering moet uit andere bronnen komen. Zoals beschreven in paragraaf 55, kunnen de kosten van de invoering van het ERTMS in kernnetwerkcorridors (voor zowel baan- als treinapparatuur) oplopen tot 90 miljard euro. De financiële steun van de EU voor ERTMS-projecten tijdens de periode 2007-2020 bedraagt 4 miljard euro, minder dan 5 % van de totale kosten van de invoering van het ERTMS in kernnetwerkcorridors.

74

Bij de laatste twee CEF-oproepen voor het indienen van projecten overschreed de waarde van de ingediende projectvoorstellen de beschikbare financiering met respectievelijk 5,6 en 4 maal (de derde oproep voor het indienen van projecten was op het moment van de controle nog niet geëvalueerd). Dat betekent dat zelfs wanneer 100 % van de EU-financiering wordt benut, de infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen nog steeds het overgrote deel van de kosten moeten dekken met financiering uit andere bronnen om het ERTMS in de gehele EU in te voeren.

Verschillende problemen met ERTMS-projecten houden verband met de beheersvorm

Gebrek aan monitoring en beperkte gebruikmaking van EU-financiering onder gedeeld beheer

75

Wij stelden vast dat het directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling in tegenstelling tot het INEA bij TEN-T- en CEF-projecten, het ERA of externe deskundigen niet betrekt bij de beoordeling van de naleving bij de uitgevoerde projecten van de technische specificaties inzake interoperabiliteit. Daardoor bestaat er een risico op mogelijke problemen ten aanzien van de compatibiliteit van de verschillende versies van het ERTMS die zijn geïnstalleerd.

76

In het geval van de projecten in het kader van het cohesiebeleid maken de ERTMS-investeringen normaal gesproken deel uit van de renovatie of aanleg van een spoortraject. De signaleringsapparatuur wordt pas in het laatste stadium van het proces geïnstalleerd. Bij dergelijke projecten kunnen vertragingen optreden, in sommige gevallen tot aan het einde van de subsidiabiliteitsperiode. Als gevolg hiervan moeten de projecten worden gefinancierd in de volgende programmeringsperiode, zoals in Polen het geval was. Daarom werd in de periode 2007-2013 in de praktijk beperkt gebruikgemaakt van EU-financiering voor ERTMS-investeringen (zie bijlage III).

Aanzienlijk aantal vrijmakingen onder direct beheer

77

Hoewel de waarde van de ingediende projectaanvragen de beschikbare financiering overschreed (zie paragraaf 74), was er tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 sprake van een aanzienlijk aantal vrijmakingen van oorspronkelijke TEN-T-toewijzingen³² voor ERTMS-projecten. In totaal werd in de EU 50 % van de TEN-T-middelen die oorspronkelijk waren toegewezen aan ERTMS-projecten vrijgemaakt (zie tabel 4) en was slechts 218 van de 645 miljoen euro (34 %) uitbetaald op het moment van de controle. Het vrijmakingspercentage bereikt in de zes lidstaten die voor de controle werden geselecteerd 86 %³³.

Tabel 4

Voorlopige vrijmakingen in verband met TEN-T-steun voor ERTMS-projecten (programmeringsperiode 2007-2013)

Lidstaat	Denemarken	Italië	Duitsland	Spanje	Polen	Nederland	Zes geselecteerde lidstaten	EU-totaal
Percentage vrijmakingen	100 %	94 %	92 %	83 %	75 %	38 %	86 %	50 %

Bron: Berekeningen van de Europese Rekenkamer op basis van de gegevens van het INEA per januari 2017.

78

De belangrijkste oorzaak voor deze vrijmakingen is het feit dat de financiële bepalingen van de EU niet zijn afgestemd op de levenscyclus van ERTMS-projecten, die onder meer door lange test- en certificeringsprocedures of veranderingen in de technische specificaties en nationale uitvoeringsstrategieën kan worden beïnvloed. Vertragingen bij de uitvoering of beperkingen van de oorspronkelijke reikwijdte van het project leidden tot de volledige of gedeeltelijke vrijmaking van financiering, aangezien de begunstigden het project niet binnen de in de oproepen tot het indienen van voorstellen vastgestelde subsidiabiliteitsperiode konden voltooien.

79

Er bestaat een risico dat ook tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 CEF-middelen worden vrijgemaakt. Op het moment van de controle was 50 miljoen euro uitbetaald van de in totaal 689 miljoen euro die was toegewezen (7,3 %). Vier projecten, met een totale EU-steun van 30,7 miljoen euro, werden al geannuleerd voordat zij enige voorfinanciering hadden ontvangen en voordat de subsidieovereenkomst was getekend, als gevolg van een wijziging van de uitvoeringsplannen of de buitensporig hoge bedragen die door aanbieders werden gevraagd.

80

EU-middelen die in een vroege fase van de programmeringsperiode worden vrijgemaakt, kunnen opnieuw worden gebruikt om andere ERTMS-projecten te financieren. De Commissie heeft echter geen duidelijk overzicht van de in het kader van ERTMS-activiteiten teruggevorderde bedragen die daadwerkelijk opnieuw werden toegewezen aan het ERTMS. Alle EU-middelen die reeds zijn vrijgemaakt of in een latere fase van de programmeringsperiode zullen worden vrijgemaakt (d.w.z. na 2013) worden weer naar de algemene EU-begroting overgedragen, waardoor minder EU-middelen beschikbaar zijn voor de invoering van het ERTMS.

De EU-financiering was niet altijd doelgericht

Bij de invoering van baanapparatuur was er een beperkte focus op grensoverschrijdende trajecten en kernnetwerkcorridors, vooral bij het cohesiebeleid

81

De EU-financiering was niet altijd gericht op de kernnetwerkcorridors, zoals blijkt uit onze analyse van de projecten die voor de controle werden geselecteerd (zie paragraaf 86). Dit is met name het geval voor de steun in het kader van het cohesiebeleid, aangezien het installeren van het ERTMS verplicht is bij de renovatie of aanleg van een nieuwe spoorlijn, ongeacht de locatie van het project. Dit is niet in overeenstemming met de prioritering van de corridors (d.w.z. ERTMS-corridors of kernnetwerkcorridors), zoals bevorderd door directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer (zie paragraaf 30) en kan leiden tot een ondoeltreffend gebruik van de EU-middelen, aangezien het ERMTS op een spoorlijn die in het kader van het cohesiebeleid moet worden uitgerust, in de praktijk misschien lange tijd niet zal worden gebruikt en hiervoor vervolgens een upgrade van het signaleringssysteem nodig is.

82

Wat de grensovergangen betreft, werd slechts beperkte EU-steun toegewezen aan grensoverschrijdende spoorbaantrajecten, ondanks het EU-beleid en de aanbevelingen van de Rekenkamer van 2005 en 2010: in de zes bezochte lidstaten betroffen 6 van de voor de controle geselecteerde 31 spoorbaanprojecten grensoverschrijdende trajecten, maar twee van deze projecten werden geannuleerd (Duitsland).

83

Van de voor deze controle geselecteerde lidstaten heeft Duitsland het ERTMS op nog geen enkel grensoverschrijdend traject voor commerciële doeleinden ingezet, terwijl Oostenrijk, België en Nederland reeds enkele trajecten aan hun grens met Duitsland ermee hebben uitgerust. Nederland heeft het traject aan de grens met België er ook al mee uitgerust en Spanje heeft één operationeel grensoverschrijdend traject aan de grens met Frankrijk, terwijl Denemarken, Italië en Polen geen van hun grensoverschrijdende trajecten van de kernnetwerkcorridors hebben uitgerust.

Beschikbare EU-financiering voor treinapparatuur vooral gebruikt voor binnenlands verkeer

84

De financiële steun van de EU voor treinapparatuur wordt voor het grootste deel gebruikt door spoorwegondernemingen die bijna uitsluitend op binnenlandse lijnen personenvervoer verzorgen. In het geval van de zes bezochte lidstaten werd 70 % van de TEN-T- en CEF-steun voor treinapparatuur in de periode 2007-2015 toegewezen aan spoorwegondernemingen die binnenlands personenvervoer verzorgden. Het goederenvervoer per spoor, dat vaker internationaal verkeer omvat, ontving de overige 30 % van de beschikbare steun.

85

Daarnaast wordt het aanpassen van locomotieven voor vrachtvervoer niet ondersteund in het kader van het cohesiebeleid. Alleen voertuigen voor personenvervoer die in het kader van de openbaredienstverplichting worden gebruikt voor binnenlands verkeer en die normaal gesproken in het bezit zijn van de gevestigde spoorwegexploitant komen potentieel in aanmerking voor deze bron van EU-steun bij de aankoop van nieuw rollend materieel of een upgrade hiervan.

Stand van door de EU gecofinancierde projecten die tijdens de controle werden onderzocht: vertragingen, vrijmakingen en verkeerde gerichtheid

86

Op het moment van de controle waren 14 van de 31 spoorbaanprojecten afgerond, hoewel 5 van deze projecten te laat waren voltooid en van één project de reikwijdte was beperkt. Dertien projecten werden nog uitgevoerd, waaronder drie die vertraagd waren, wat in één geval had geleid tot de volledige vrijmaking van de EU-financiering. Vier projecten werden geannuleerd en de EU-financiering hiervoor werd vervolgens vrijgemaakt. Zes van de 31 spoorbaanprojecten waren niet of slechts deels uitgevoerd op TEN-T-corridors. Dit gold met name voor de projecten in het kader van het cohesiebeleid (vier van de elf projecten).

87

Wat de treinapparatuur betreft, waren 16 van de 20 projecten afgerond, waaronder 9 met vertraging en 3 met een beperktere reikwijdte. Twee projecten werden nog uitgevoerd, maar in één geval had de vertraging geleid tot de vrijmaking van de EU-financiering en in het andere geval was het project niet alleen vertraagd, maar was ook de reikwijdte ervan beperkt. Twee projecten werden geannuleerd en de EU-financiering werd volledig vrijgemaakt. Zie bijlage III voor details.

Conclusies en aanbevelingen

88

In het algemeen constateerde de Rekenkamer dat de invoering van het ERTMS was gebaseerd op een strategische politieke keuze en van start ging zonder totale kostenraming en adequate planning voor een project waarvan de waarde tegen 2050 kan oplopen tot 190 miljard euro. Ondanks het feit dat de spoorwegsector zich over het algemeen niet verzet tegen het concept en de achterliggende gedachte van het ERTMS om de interoperabiliteit te verbeteren, was de invoering van het ERTMS tot nu toe beperkt en fragmentarisch. De huidige situatie ten aanzien van de invoering van het ERTMS is hoofdzakelijk het gevolg van de terughoudendheid van veel infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen om te investeren in ERTMS-apparatuur vanwege de hieraan verbonden dure investeringen en het gebrek aan een individuele businesscase voor velen van hen (bijv. in de lidstaten met goed presterende nationale systemen en een aanzienlijke resterende levensduur). Zelfs wanneer de EU-financiering beter zou worden beheerd en doelgerichter zou zijn, kan deze slechts een beperkt deel van de dure investeringen dekken.

89

Hierdoor ontstaan niet alleen risico’s voor het behalen van de streefdoelen voor de invoering van het ERTMS voor 2030 en de tot nu toe gedane investeringen, maar voor ook de verwezenlijking van één Europese spoorwegruimte, een van de belangrijkste beleidsdoelstellingen van de Europese Commissie. Dit kan ook negatieve gevolgen hebben voor het concurrentievermogen van het spoorwegvervoer ten opzichte van het goederenvervoer over de weg.

Het ERTMS was een strategische politieke keuze en werd gestart zonder raming van de totale kosten en adequate planning voor de invoering ervan

90

Ondanks het politieke besluit om één enkel signaleringssysteem in te voeren in de gehele EU, werd er geen raming van de totale kosten gemaakt om vast te stellen welke middelen nodig waren en waar deze vandaan zouden komen, hoewel het project duur is. De ingevoerde wettelijke verplichtingen vereisten geen buitengebruikstelling van de nationale signaleringssystemen en waren niet altijd in overeenstemming met de termijnen en prioriteiten van het vervoerbeleid van de EU. Op het moment van de controle was het niveau van invoering van het ERTMS in de EU laag.

Aanbeveling 1 - Beoordeling van de invoeringskosten van het ERTMS

De Commissie en de lidstaten moeten de totale kosten van de invoering van het ERTMS (zowel baan- als treinapparatuur) per lidstaat analyseren en daarbij rekening houden met het kernnetwerk en het uitgebreide netwerk, teneinde een gemeenschappelijk signaleringssysteem in de gehele EU in te voeren, gezien het feit dat de tijdshorizon voor dit soort investeringen 30-50 jaar is. De beoordeling moet niet alleen de kosten van de ERTMS-apparatuur en de installatie ervan omvatten, maar ook alle andere daaraan gerelateerde kosten op basis van de opgedane ervaringen in lidstaten die vooroplopen en die het ERTMS al op grote schaal hebben ingevoerd.

Termijn: eind 2018.

Aanbeveling 2 - Buitengebruikstelling van nationale signaleringssystemen

De Commissie moet ernaar streven realistische, gecoördineerde en wettelijk bindende streefdoelen met de lidstaten overeen te komen voor de buitengebruikstelling van de nationale signaleringssystemen, om te vermijden dat het ERTMS slechts een aanvullend systeem wordt dat moet worden geïnstalleerd.

Termijn: eind 2018.

Veel infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen aarzelen om te investeren in het ERTMS vanwege het gebrek aan een individuele businesscase

91

Hoewel het ERTMS op lange termijn positieve gevolgen kan hebben op EU-niveau, aarzelen veel infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen om erin te investeren vanwege het gebrek aan een individuele businesscase. Het ERTMS is een gemeenschappelijk systeem voor meerdere infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen met uiteenlopende behoeften, maar brengt dure investeringen met zich mee die over het algemeen geen directe voordelen opleveren voor diegenen die de kosten moeten dragen. Problemen met de compatibiliteit van de verschillende geïnstalleerde versies van het ERTMS en de lange certificeringsprocedures hebben ook negatieve gevolgen voor de individuele businesscase voor infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen. Ondanks het nieuwe Europees implementatieplan blijven er belangrijke uitdagingen voor een succesvolle invoering van het ERTMS bestaan. Het is belangrijk dat het ERA over de bestuurlijke capaciteit beschikt om op te treden als systeemautoriteit voor het ERTMS waarbij rekening wordt gehouden met zijn uitgebreide rol en verantwoordelijkheden in het kader van het vierde spoorwegpakket.

Aanbeveling 3 - Individuele businesscase voor infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen

De Commissie en de lidstaten moeten samen met de belanghebbenden in de spoorwegsector en de toeleveringsindustrie voor het ERTMS verschillende financiële mechanismen onderzoeken om individuele businesscases te ondersteunen voor de invoering van het ERTMS, zonder hierbij te veel te vertrouwen op de EU-begroting.

Termijn: medio 2018.

Aanbeveling 4 - Compatibiliteit en stabiliteit van het systeem

1. De Commissie en het ERA moeten er, met steun van de toeleveringsindustrie, voor zorgen dat de ERTMS-specificaties stabiel blijven; bovendien moeten ze de nog bestaande fouten verhelpen, de incompatibiliteit oplossen tussen de verschillende ERTMS-versies voor baanapparatuur die reeds zijn ingevoerd en de toekomstige compatibiliteit van alle ERTMS-lijnen waarborgen. Met het oog hierop moet het ERA voor de wettelijke termijn van juni 2019 proactief gaan samenwerken met de infrastructuurbeheerders en de nationale veiligheidsinstanties.

   Termijn: met onmiddellijke ingang.

2. De Commissie en het ERA moeten, in nauwe samenwerking met de toeleveringsindustrie, een stappenplan vaststellen voor de ontwikkeling van gestandaardiseerde treinapparatuur die op alle ERTMS-lijnen werkt.

   Termijn: medio 2018.

3. De Commissie en het ERA moeten samenwerken met de industrie om de ontwikkeling van gestandaardiseerde aanbestedingsmodellen in gang te zetten en te sturen, en de gebruikmaking ervan te bevorderen voor ERTMS-projecten die beschikbaar worden gesteld voor alle infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen, om ervoor te zorgen dat de spoorwegsector uitsluitend compatibele ERTMS-apparatuur levert.

   Termijn: medio 2018.

4. De Commissie en het ERA moeten het leerproces voor personen die betrokken zijn bij de invoering en exploitatie van het ERTMS in elke lidstaat vergemakkelijken om de leercurve minder steil te maken, door verschillende oplossingen te onderzoeken, zoals gecoördineerde opleidingen of de uitwisseling van informatie en richtsnoeren.

Termijn: medio 2018.

Aanbeveling 5 - Rol en middelen van het ERA

De Commissie moet beoordelen of het ERA over voldoende middelen beschikt om op te treden als een doelmatige en doeltreffende systeemautoriteit en om zijn uitgebreide rol en verantwoordelijkheden ten aanzien van het ERTMS in het kader van het vierde spoorwegpakket te vervullen.

Termijn: medio 2018.

Aanbeveling 6 - Afstemming van de nationale invoeringsplannen, monitoring en handhaving

1. De lidstaten moeten hun nationale implementatieplannen op elkaar afstemmen, met name als er een termijn na 2023 in het nieuwe Europees implementatieplan voorkomt. De Commissie moet de uitvoering van het nieuwe EDP nauwlettend monitoren en handhaven. Waar mogelijk moeten de lidstaten de invoeringstermijnen voor eerdere grensoverschrijdende projecten synchroniseren, om een fragmentarische invoering van het ERTMS te voorkomen.

   Termijn: met onmiddellijke ingang.

2. Gezien de lange planningsperioden in de ERTMS-sector (tot 2050), moet de Commissie in overleg met de lidstaten ook tussentijdse mijlpalen vastleggen om een behoorlijke monitoring van de voortgang mogelijk te maken.

Termijn: voor het kernnetwerk, eind 2020. Voor het uitgebreide netwerk, 2023.

De EU-financiering kan slechts een beperkt deel van de dure investeringen dekken, werd niet altijd goed beheerd en was niet altijd doelgericht

92

Er is financiële steun van de EU beschikbaar voor ERTMS-investeringen in baan- en treinapparatuur, maar deze steun kan slechts een beperkt deel van de totale kosten van de invoering dekken. De meeste investeringen moeten worden gedaan door de individuele infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen, die niet altijd, of in ieder geval niet direct, voordeel hebben van de invoering van het ERTMS. Bovendien werd niet alle EU-financiering die beschikbaar was voor het ERTMS uiteindelijk ook aan ERTMS-projecten toegewezen en werd deze niet altijd doelgericht aangewend.

Aanbeveling 7 - Absorptie van de EU-middelen voor ERTMS-projecten

De Commissie moet de CEF-financieringsprocedures aanpassen zodat deze de levenscyclus van ERTMS-projecten beter weerspiegelen, teneinde het aantal vrijmakingen aanzienlijk te beperken en het gebruik van EU-financiering voor ERTMS-investeringen te maximaliseren.

Termijn: vanaf 2020.

Aanbeveling 8 - Beter gerichte EU-financiering

De Commissie en de lidstaten moeten de EU-financiering die beschikbaar is voor ERTMS-projecten doelgerichter aanwenden bij zowel gedeeld als direct beheer:

1. indien de financiering wordt toegewezen voor baanapparatuur, moet zij beperkt worden tot grensoverschrijdende trajecten of kernnetwerkcorridors, in overeenstemming met de prioriteiten van het EU-vervoerbeleid;
2. indien de financiering wordt toegewezen voor treinapparatuur, moet prioriteit worden verleend aan spoorwegexploitanten die voornamelijk internationaal vervoer verzorgen om de intramodale en intermodale concurrentie te bevorderen.

Termijn: met onmiddellijke ingang voor nieuwe projectaanvragen.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 12 juli 2017.

Verklarende woordenlijst

Aangemelde instantie: een door een lidstaat aangewezen instantie die betrokken is bij het controleren van de overeenstemming van subsystemen met de technische specificaties inzake interoperabiliteit en die het EG-keuringscertificaat opstelt. De taak van de aangemelde instantie begint in het ontwerpstadium en bestrijkt het gehele productieproces tot het stadium van de aanvaarding vóór de ingebruikneming van het subsysteem.

Baseline: een stabiele kern van systeemfunctionaliteit, prestaties en andere niet-functionele eigenschappen.

Cohesiefonds: het Cohesiefonds is gericht op het versterken van de economische en sociale samenhang in de Europese Unie door de financiering van projecten op het gebied van milieu en vervoer in lidstaten met een bnp per hoofd van de bevolking dat minder dan 90 % van het EU-gemiddelde bedraagt.

Europees beheersysteem voor het spoorverkeer (ERTMS): een belangrijk Europees industrieel project voor de vervanging van de verschillende nationale systemen voor treinbesturing. Het bestaat uit twee basiscomponenten: het Europese treinbesturingssysteem (ETCS), een systeem voor automatische treinbewaking (ATP) dat de bestaande nationale ATP-systemen moet vervangen, en een radiosysteem voor de spraak- en gegevenscommunicatie tussen de spoorbaan en de trein, op basis van gangbare GSM-technologie, maar met gebruikmaking van frequenties die speciaal voor het spoorverkeer zijn gereserveerd (GSM-R).

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO): het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is gericht op de versterking van de economische en sociale samenhang in de Europese Unie door het ongedaan maken van de belangrijkste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor investeringen in infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, met name voor ondernemingen.

Europees implementatieplan (EDP): een document waarover in 2009 uiteindelijk overeenstemming werd bereikt en dat is opgenomen in Beschikking 2009/561/EG van de Commissie met betrekking tot de technische specificatie inzake interoperabiliteit. Doel van het Europees implementatieplan is “ervoor zorgen dat locomotieven, motorwagens en anders spoorvoertuigen die met ERTMS zijn uitgerust van een toenemend aantal lijnen, havens, terminals en rangeerterreinen gebruik kunnen maken zonder dat zij, naast ERTMS, over aanvullende veiligheidssystemen hoeven te beschikken.”

Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF): dit zijn vijf afzonderlijke fondsen die regionale onevenwichtigheden in de Unie moeten terugdringen en waarvoor beleidskaders zijn vastgesteld voor de zevenjarige begrotingsperiode. De fondsen zijn het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

Financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF): de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) verleent sinds 2014 financiële bijstand aan drie sectoren: energie, vervoer en informatie- en communicatietechnologie (ICT). Op deze drie gebieden stelt de CEF investeringsprioriteiten vast die in de komende tien jaar moeten worden uitgevoerd, zoals elektriciteits- en gascorridors, het gebruik van hernieuwbare energie, onderling verbonden vervoerscorridors, schonere vervoerswijzen, snelle breedbandverbindingen en digitale netwerken.

Gevestigde aanbieder: de spoorwegexploitant met vanouds een machtspositie op de nationale markt omdat hij opvolger is van één enkele geïntegreerde onderneming die verantwoordelijk was voor het beheer van de spoorweginfrastructuur en verlening van vervoersdiensten.

Infrastructuurbeheerder: een instantie of onderneming die met name verantwoordelijk is voor de aanleg, het beheer en het onderhoud van de spoorweginfrastructuur.

Interoperabiliteit: interoperabiliteit wordt gedefinieerd als de mogelijkheid om zonder verschillen op elk deel van het spoorwegnet te opereren. De nadruk ligt dus op het laten samenwerken van de verschillende technische systemen van de spoorwegen van de EU.

Signaleringssysteem voor spoorwegen: een systeem dat wordt gebruikt om het spoorverkeer op veilige wijze te beheren en botsingen van treinen te allen tijde te voorkomen.

Spoorwegbureau van de Europese Unie (ERA): voorheen het Europees spoorwegbureau, opgericht in 2004 met als doelstelling de technische specificaties inzake interoperabiliteit te ontwikkelen, met inbegrip van het ERTMS, en bij te dragen tot de doeltreffende werking van één Europese spoorwegruimte zonder grenzen. De belangrijkste taak van het ERA is het harmoniseren, registreren en monitoren van technische specificaties inzake interoperabiliteit (TSI’s) voor het gehele Europese spoorwegnet en het vaststellen van gemeenschappelijke veiligheidsnormen voor de Europese spoorwegen. Het ERA heeft zelf geen beslissingsbevoegdheden, maar helpt de Commissie voorstellen voor besluiten op te stellen.

Spoorwegonderneming: een openbare of particuliere spoorwegexploitant met een vergunning op grond van de toepasselijke EU-wetgeving, waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het verlenen van diensten voor het vervoer van goederen en/of reizigers per spoor. In dit verslag heeft de term spoorwegonderneming ook betrekking op vlooteigenaren, zoals leasingmaatschappijen voor rollend spoorwegmaterieel.

Trans-Europees vervoersnetwerk (TEN-T): een reeks geplande netwerken voor vervoer over de weg, per spoor, in de lucht en over het water in Europa. De TEN-T-netwerken maken deel uit van een breder stelsel van trans-Europese netwerken (TEN’s), waaronder een telecommunicatienetwerk (eTEN) en een voorstel voor een energienetwerk (TEN-E). De ontwikkeling van infrastructuur voor TEN-T hangt nauw samen met de uitvoering en verdere ontwikkeling van het vervoerbeleid van de EU.

Uitvoerend Agentschap innovatie en netwerken (INEA): het Uitvoerend Agentschap innovatie en netwerken (INEA) is de opvolger van het Uitvoerend Agentschap voor het trans-Europees vervoersnetwerk (TEN-T EA), dat in 2006 door de Europese Commissie werd opgericht om de technische en financiële uitvoering van haar TEN-T-programma te beheren. Het INEA heeft zijn hoofdkantoor in Brussel en is op 1 januari 2014 officieel van start gegaan met de uitvoering van onderdelen van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF), Horizon 2020 en andere bestaande programma’s (TEN-T en Marco Polo 2007-2013).

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova en gespecialiseerd is in het uitgaventerrein investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie. De controle werd geleid door ERK-lid Ladislav Balko, ondersteund door Branislav Urbanič, kabinetschef; Pietro Puricella, hoofdmanager; Fernando Pascual Gil, taakleider; Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins, Christian Wieser, Valeria Rota en Guido Fara, controleurs.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7987-3	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/82547	QJ-AB-17-013-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8013-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/175870	QJ-AB-17-013-NL-Q

© Europese Unie, 2017.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

• één exemplaar:
  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• meerdere exemplaren of posters/kaarten:
  • bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
  • bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
  • door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
  • door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).