Jedinstveni Europski sustav upravljanja željezničkim prometom: može li se politička odluka provesti u djelo?

Sažetak

O sustavu ERTMS

I

Kako bi se vlakovi mogli kretati željezničkom mrežom potreban je signalno-sigurnosni sustav s pomoću kojeg se sigurno upravlja prometom, a vlakovi prometuju bez međusobnog ometanja. Međutim, svaka europska država izradila je vlastite tehničke specifikacije za takve signalno-sigurnosne sustave, kao i za širinu kolosijeka, sigurnosne standarde i norme za električnu energiju. Trenutačno postoji oko 30 različitih signalno-sigurnosnih sustava u EU-u s pomoću kojih se upravlja željezničkim prometom, a koji nisu interoperabilni.

II

Kako bi se poboljšalo to stanje i doprinijelo uvođenju jedinstvenog europskog željezničkog prostora, europski željeznički sektor započeo je krajem 1980-ih /početkom 1990-ih s radom na razvoju europskog prometno-upravljačkog, signalno-sigurnosnog i komunikacijskog sustava – sustava ERTMS, a Europska komisija podržala je uvođenje tog sustava kao jedinstvenog sustava u Europi. Cilj je sustava ERTMS zamijeniti sve postojeće signalno-sigurnosne sustave u Europi jedinstvenim sustavom kojim će se omogućiti interoperabilnost nacionalnih željezničkih mreža i prekograničnog željezničkog prometa. Svrha je sustava ERTMS zajamčiti zajednički standard kojim će se vlakovima omogućiti neometano prometovanje kroz različite zemlje i potaknuti konkurentnost željeznica.

III

Kao pomoć državama člancima pri uvođenju sustava ERTMS iz proračuna EU-a u razdoblju 2007. – 2013. izdvojene su otprilike 1,2 milijarde eura. Pri tome je 645 milijuna eura izdvojeno iz programa transeuropske prometne mreže (TEN-T), a 570 milijuna eura iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda. Ukupni iznos za razdoblje 2014. – 2020. procjenjuje se na 2,7 milijardi eura, od toga 850 milijuna eura iz Instrumenta za povezivanje Europe, kojim je zamijenjen program TEN-T, i otprilike 1,9 milijardi eura iz europskih strukturnih i investicijskih fondova.

Kako je Sud proveo reviziju

IV

Kako bi procijenio jesu li planiranje i uvođenje sustava ERTMS te upravljanje tim sustavom prikladni, kao i jesu li postojali poslovni argumenti na pojedinačnoj razini, Sud je ispitao sljedeće:

• je li se sustav ERTMS uvodio pravodobno i djelotvorno na temelju prikladnih planova i procjena troškova
• jesu li postojali poslovni argumenti za pojedinačne upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike
• je li se djelotvorno upravljalo financijskim sredstvima EU-a kako bi se doprinijelo uvođenju sustava ERTMS.

V

Sud je posjetio šest država članica: Dansku, Njemačku, Španjolsku, Italiju, Nizozemsku i Poljsku. Na područjima tih država članica smješteni su dijelovi svih devet koridora osnovne mreže na kojima je do 2030. godine potrebno u potpunosti uvesti sustav ERTMS. Revizijom je obuhvaćena i uloga koju je Komisija imala u planiranju, uvođenju i financiranju sustava ERTMS, kao i u upravljanju tim sustavom.

Što je Sud utvrdio

VI

Dosadašnji napredak u uvođenju sustava ERTMS u EU-u na niskoj je razini te je uvođenje fragmentirano unatoč činjenici da željeznički sektor općenito ne dovodi u pitanje koncept tog sustava i viziju povećanja interoperabilnosti. Trenutačna niska razina napretka u uvođenju sustava ERTMS najvećim se dijelom može objasniti time što mnogi upravitelji infrastrukture i željeznički prijevoznici nevoljko ulažu u opremu za sustav ERTMS zbog povezanih troškova i činjenice da za mnoge od njih ne postoje poslovni argumenti na pojedinačnoj razini. Čak i uz bolje upravljanje financijskim sredstvima EU-a i njihovo bolje usmjeravanje, njima se može pokriti tek ograničeni dio ukupnih troškova uvođenja.

VII

Time se, osim postizanja cilja uvođenja sustava do 2030. godine i dosadašnjih ulaganja, ugrožava i ostvarenje jedinstvenog željezničkog prostora kao jednog od glavnih ciljeva politike Komisije. Osim toga, to može nepovoljno utjecati na konkurentnost željeznica u odnosu na cestovni prijevoz tereta.

VIII

Unatoč tome što je donesena strateška politička odluka o uvođenju jedinstvenog signalno-sigurnosnog sustava na području cijelog EU-a, nije obavljena procjena ukupnih troškova kako bi se utvrdila potrebna financijska sredstva i njihovi izvori. Uvedene pravne obveze nisu podrazumijevale povlačenje nacionalnih sustava iz uporabe, niti su uvijek bile usklađene s rokovima i prioritetima prometne politike EU-a. Dosadašnji napredak u uvođenju sustava ERTMS u EU-u na niskoj je razini.

IX

Sustav ERTMS jedinstveni je sustav namijenjen većem broju upravitelja infrastrukture i željezničkih prijevoznika s različitim potrebama. Međutim, taj sustav sa sobom nosi skupa ulaganja, od kojih oni koji moraju snositi troškove općenito ne ostvaruju neposredne koristi. Problemi s kompatibilnošću različitih ugrađenih inačica i dugotrajni postupci izdavanja potvrda također nepovoljno utječu na poslovne argumente za upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike na pojedinačnoj razini. Unatoč novom europskom planu uvođenja sustava ERTMS s uspješnim uvođenjem tog sustava i dalje su povezani veliki izazovi.

X

Financijska potpora EU-a dostupna je za ulaganja u sustav ERTMS, kako u pružnu opremu tako i u opremu na vozilu, ali njome se može pokriti tek ograničen iznos ukupnih troškova uvođenja. Većina ulaganja prepušta se pojedinačnim upraviteljima infrastrukture i željezničkim prijevoznicima, koji ne ostvaruju uvijek koristi od uvođenja sustava ERTMS, ili barem ne neposredno. Povrh toga, dio sredstava EU-a dostupnih za financiranje sustava ERTMS nije u konačnici i dodijeljen projektima povezanima s tim sustavom te sredstva nisu uvijek bila dobro usmjerena.

Što Sud preporučuje

XI

Sud iznosi niz preporuka u vezi s procjenom troškova uvođenja sustava ERTMS, povlačenjem nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava iz uporabe, poslovnim argumentima za upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike na pojedinačnoj razini, kompatibilnošću i stabilnošću sustava, ulogom i resursima agencije ERA, usklađivanjem nacionalnih planova uvođenja te praćenjem i osiguravanjem provedbe, iskorištavanjem financijskih sredstava EU-a za projekte povezane sa sustavom ERTMS i boljim usmjeravanjem financijskih sredstava EU-a.

Uvod

Pozadina

01

Mobilnost robe i osoba ključni je sastavni dio unutarnjeg tržišta EU-a, kao i konkurentnosti europske industrije i usluga, te ima znatan učinak na gospodarski rast. Željeznice se smatraju jednim od ekološki najprihvatljivijih načina prijevoza te ih EU tijekom posljednjih desetljeća promiče kao jedan od stupova europske prometne politike.

02

Kako bi se vlakovi mogli kretati željezničkom mrežom potreban je signalno-sigurnosni sustav s pomoću kojeg se sigurno upravlja prometom, a vlakovi prometuju bez međusobnog ometanja. Takvi se sustavi obično sastoje od opreme koja se postavlja na tračnice, kao i na lokomotive ili na čitave kompozicije vlakova.

03

Sve europske države s vremenom su izradile vlastite tehničke specifikacije za svoje signalno-sigurnosne sustave, kao i za širinu kolosijeka, sigurnosne standarde i norme za električnu energiju. To predstavlja veliku prepreku transeuropskoj interoperabilnosti i uzrokuje dodatne troškove i tehnička ograničenja. Konkretnije, u Europskoj uniji postoji oko 30 signalno-sigurnosnih sustava koji nisu interoperabilni (vidi prilog I.). Posljedica je toga da lokomotive ili kompozicije vlakova koje prolaze kroz nekoliko zemalja, a katkad i unutar samo jedne zemlje, moraju biti opremljene s nekoliko različitih nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava.

04

Sud je u prethodnom izvješću o željezničkom prijevozu tereta¹ već istaknuo činjenicu da su različiti signalno-sigurnosni sustavi koji se upotrebljavaju u željezničkoj mreži Europske unije jedna od operativnih prepreka interoperabilnosti. Također je utvrđen spor napredak u uvođenju Europskog sustava upravljanja željezničkim prometom (ERTMS). Osim toga, u dva druga izvješća Suda objavljena 2005.² i 2010.³ govorilo se o problemima povezanima s provedbom projekata na prekograničnim dionicama.

Što je sustav ERTMS?

05

Kako bi se poboljšalo stanje uzrokovano različitim nacionalnim signalno-sigurnosnim sustavima i doprinijelo uvođenju jedinstvenog europskog željezničkog prostora, krajem 1980-ih / početkom 1990-ih europski željeznički sektor započeo je s radom na razvoju europskog prometno-upravljačkog, signalno-sigurnosnog i komunikacijskog sustava – sustava ERTMS, a Komisija je podržala uvođenje tog sustava kao jedinstvenog sustava u Europi. Krajnji je cilj tog sustava bio zamijeniti sve postojeće signalno-sigurnosne sustave u Europi jedinstvenim sustavom čija je svrha omogućiti interoperabilnost nacionalnih željezničkih mreža i prekograničnog željezničkog prometa. Svrha je sustava ERTMS zajamčiti zajednički standard kojim će se vlakovima omogućiti neometano prometovanje kroz različite zemlje i time potaknuti konkurentnost željeznica.

06

Sustav ERTMS sastoji se od dvaju podsustava utemeljenih na softveru: pružne opreme i opreme na vozilu, a kako bi sustav funkcionirao opremu je potrebno postaviti i na infrastrukturu i na vlak⁴. Između pružnog sustava i sustava ugrađenog na vozilu razmjenjuju se informacije (vidi sliku 1. i okvir 1.) kojima se omogućuje stalni nadzor nad najvećom dopuštenom brzinom kojom vlak može prometovati, a strojovođa signalizacijom u upravljačnici dobiva sve informacije potrebne za upravljanje vlakom. Sustav ERTMS detaljno je opisan u prilogu II.

07

Uspjeh u uvođenju sustava ERTMS ovisi o nizu različitih dionika. Iako je Komisija odgovorna za politiku, koju provodi zajedno s europskim koordinatorom i Agencijom Europske unije za željeznice (ERA), sam proizvod isporučuje željeznička proizvodna industrija u skladu s natječajnim specifikacijama i ugovornim obvezama. Prije puštanja u uporabu prijavljena tijela moraju ispitati svu opremu i izdati povezane potvrde, a nacionalna tijela za sigurnost ili agencija ERA moraju je odobriti.

08

Kako bi se sustav ERTMS fizički uveo, potrebna su ulaganja i upravitelja infrastrukture i željezničkih prijevoznika. Upravitelji infrastrukture, koji obično djeluju u okviru ministarstva zaduženog za promet i infrastrukturu u pojedinoj državi članici, moraju postaviti pružnu infrastrukturu sustava ERTMS. Željeznički prijevoznici (uključujući vlasnike željezničkih vozila), koji nakon liberalizacije tržišta u EU-u mogu biti i javna i privatna društva, moraju uložiti u ugradnju opreme za sustav ERTMS na vozilima.

Povijest sustava ERTMS

09

Koncept jedinstvenog europskog signalno-sigurnosnog sustava namijenjenog povećanju interoperabilnosti potječe iz 1989. godine, kada su željeznički sektor i Komisija započeli s provedbom analize pitanja povezanih sa signalizacijom u željezničkom prometu u državama članicama EU-a, te se otada neprestano razvija, kao što je sažeto prikazano na slici 2.

10

Prvi zakonodavni akti kojima se doprinijelo ostvarenju tog cilja potječu iz 1996. godine, kada je objavljena direktiva o interoperabilnosti sustava velikih brzina⁵, te iz 2001., kada je objavljena direktiva o interoperabilnosti transeuropskog konvencionalnog željezničkog sustava⁶. Godine 2004. uspostavljena je Europska agencija za željeznice (ERA)⁷ s ciljem izrade tehničkih specifikacija za interoperabilnost („TSI”). U srpnju 2005. imenovan je europski koordinator za sustav ERTMS⁸. U razdoblju 2005. – 2016. Komisija (i, od 2008. godine, agencija ERA) potpisala je četiri memoranduma o razumijevanju s dionicima iz željezničkog sektora s ciljem jačanja suradnje i bržeg uvođenja sustava ERTMS.

11

Na temelju informacija koje su pružile države članice⁹ Komisija je 2009. godine donijela europski plan uvođenja sustava ERTMS¹⁰. Povezanom su odlukom utvrđena detaljna pravila za uvođenje sustava ERTMS, kao i šest koridora tog sustava te niz glavnih europskih luka, ranžirnih kolodvora, teretnih terminala i područja robnog prometa koje je potrebno povezati s pomoću sustava ERTMS, uz pripadajuće vremenske rasporede za razdoblje 2015. – 2020.

12

Daljnji važni korak bilo je donošenje smjernica za mrežu TEN-T u prosincu 2013. godine¹¹. U tim se smjernicama navodi da bi se transeuropska prometna mreža trebala razviti primjenom dvoslojne strukture koja se sastoji od sveobuhvatne mreže (123 000 km) i osnovne mreže koja je njome obuhvaćena (66 700 km) i koja uključuje devet koridora osnovne mreže (51 000 km, pri čemu su ti koridori usklađeni s koridorima sustava ERTMS koji su uključeni u europski plan uvođenja). Tim je smjernicama predviđeno da će osnovna mreža biti opremljena sustavom ERTMS do 2030., a sveobuhvatna mreža do 2050. godine. Na slici 3. prikazano je devet koridora osnovne mreže.

13

Komisija je 30. siječnja 2013. donijela prijedlog četvrtog željezničkog paketa u svrhu dovršetka jedinstvenog europskog željezničkog prostora. Tehničkim stupom koji je stupio na snagu u lipnju 2016. obuhvaćeni su elementi koji su izravno povezani sa sustavom ERTMS, kao što su pitanja povezana s upravljanjem željeznicama i jačanje uloge agencije ERA, koja će sredinom 2019. godine postati tijelo nadležno za sustav ERTMS¹². Konačno, u siječnju 2017. donesen je novi europski plan uvođenja sustava ERTMS¹³ (vidi također odlomke 63. i 67.).

Financijska potpora EU-a za sustav ERTMS

14

Kako bi se državama članicama pomoglo da uvedu sustav ERTMS u svoje željezničke mreže, dostupna je financijska potpora EU-a, kako za ulaganja u pružnu opremu tako i za ulaganja u opremu na vozilu. U razdoblju 2007. – 2020. za tu je svrhu iz proračuna EU-a izdvojeno otprilike 4 milijarde eura iz dva glavna izvora: programa transeuropske prometne mreže (TEN-T)¹⁴, koji je za razdoblje 2014. – 2020. zamijenjen Instrumentom za povezivanje Europe¹⁵, te u okviru kohezijske politike (Europski fond za regionalni razvoj (EFRR)¹⁶, Kohezijski fond (KF)¹⁷ te europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF)¹⁸) (vidi tablicu 1.).

Tablica 1

Glavna financijska potpora EU-a u razdoblju 2007. – 2020. (u milijunima eura)

Izvor financijskih sredstava	2007. – 2013.	2014. – 2020.	Stopa sufinanciranja
TEN-T/CEF	645	850	Do 50 %
EFRR / Kohezijski fond / ESIF	570	1900	Do 85 %
Sveukupno	1215	2750

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Europske komisije.

15

Na dva glavna izvora financijskih sredstava EU-a za projekte povezane sa sustavom ERTMS primjenjuju se izravno i podijeljeno upravljanje:

1. U slučaju izravnog upravljanja (TEN-T i CEF) Komisija je odgovorna za odobrenje svakog pojedinačnog projekta koji tijela država članica podnesu. Za tehničku i financijsku provedbu sufinanciranih projekata odgovorna je Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA) pod nadzorom Glavne uprave Europske komisije za mobilnost i promet.
2. U slučaju podijeljenog upravljanja (EFRR i Kohezijski fond) projekte načelno odabiru nacionalna upravljačka tijela. Komisija (Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku) ispituje i odobrava financijske doprinose velikim projektima, odnosno projektima čiji ukupni prihvatljivi troškovi prelaze iznos od 50 milijuna eura za razdoblje 2007. – 2013. i 75 milijuna eura za razdoblje 2014. – 2020.

16

Iz proračuna EU-a najčešće se sufinanciraju dvije vrste projekata povezanih sa sustavom ERTMS: postavljanje na pruge (postavljanje potrebne opreme na tračnice) i ugradnja na vozila (ugradnja opreme za sustav ERTMS na lokomotive). Drugi sufinancirani projekti koji obuhvaćaju testiranje, izradu specifikacija ili koji se temelje na konceptu koridora također mogu ispunjavati uvjete prihvatljivosti za potporu.

17

Povrh toga, osim iz prethodno navedenih izvora, dodatna financijska sredstva mogu se pružiti i iz zajedničkog poduzeća Shift2Rail¹⁹ koje je osnovano 2014. godine (vidi odlomak 65.). Cilj je tog zajedničkog poduzeća u razdoblju 2014. – 2020. uložiti gotovo jednu milijardu eura u istraživanje i inovacije (450 milijuna eura iz proračuna EU-a i dodatnih 470 milijuna eura iz povezanog sektora). Istraživački projekti povezani sa sustavom ERTMS prihvatljivi su u okviru opsega aktivnosti tog zajedničkog poduzeća. Europska investicijska banka (EIB) izdaje zajmove i jamstva za uvođenje sustava ERTMS na prugama i nabavu željezničkih vozila opremljenih sustavom ERTMS.

Opseg revizije i revizijski pristup

18

U okviru ove revizije Sud je procijenio jesu li planiranje i uvođenje sustava ERTMS te upravljanje tim sustavom prikladni, kao i jesu li postojali poslovni argumenti na pojedinačnoj razini. U tu je svrhu Sud ispitao sljedeće:

• je li se sustav ERTMS uvodio na pravodoban i djelotvoran način na temelju prikladnih planova i procjena troškova
• jesu li postojali poslovni argumenti za pojedinačne upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike
• je li se djelotvorno upravljalo financijskim sredstvima EU-a kako bi se doprinijelo uvođenju sustava ERTMS.

19

Sud je tijekom revizije posjetio šest država članica: Dansku, Njemačku, Španjolsku, Italiju, Nizozemsku i Poljsku. Na područjima tih država članica smješteni su dijelovi svih devet koridora osnovne mreže na kojima je do 2030. godine potrebno u potpunosti uvesti sustav ERTMS. Sud je razgovarao s tijelima država članica (ministarstva nadležna za promet i ulaganja u infrastrukturu, upravitelji infrastrukture i nacionalna tijela za sigurnost), željezničkim prijevoznicima putnika i tereta, vlasnicima željezničkih vozila i drugim dionicima (prijavljena tijela te razna nacionalna i europska željeznička udruženja).

20

Sud je ispitao i ulogu koju su Komisija i agencija ERA imale u planiranju, uvođenju i financiranju sustava ERTMS, kao i u upravljanju tim sustavom. Obavljeni su razgovori s osobljem Komisije (Glavna uprava za mobilnost i promet, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i agencija INEA), europskim koordinatorom za sustav ERTMS i osobljem agencije ERA. Ispitivanjem su obuhvaćene i javne informacije o uvođenju sustava ERTMS izvan EU-a (primjerice u Švicarskoj).

21

Procjena planiranja i uvođenja sustava ERTMS te upravljanja tim sustavom u EU-u i, posebno, u šest posjećenih država članica koju je Sud obavio temelji se i na pregledu uzorka od 51 projekta povezanog sa sustavom ERTMS i sufinanciranog sredstvima EU-a u programskom razdoblju 2007. – 2013. Ukupna sredstva koja je EU izdvojio za sufinanciranje sastavnih dijelova sustava ERTMS u tim projektima iznose približno 540 milijuna eura, što je otprilike 14 % svih financijskih sredstava izdvojenih za sustav ERTMS u razdoblju 2007. – 2020. Od 51 projekta, 31 se odnosio na ulaganja u pružnu opremu, a njih 20 na projekte ugradnje opreme na vozilu. U prilogu III. nalazi se popis ispitanih projekata.

Opažanja

Sustav ERTMS bio je strateška politička odluka, a s provedbom se započelo bez obavljanja procjene ukupnih troškova i pripreme odgovarajućeg plana uvođenja

Željeznički sektor općenito ne dovodi u pitanje koncept sustava ERTMS

22

Neovisno o velikim izazovima koji su opisani u ovom izvješću, Sud je tijekom revizije utvrdio da željeznički sektor (upravitelji infrastrukture, željeznički prijevoznici, nacionalna tijela za sigurnost, dobavljači i drugi dionici) općenito ne dovodi u pitanje zamisao o jedinstvenom signalno-sigurnosnom sustavu, namijenjenom omogućavanju interoperabilnosti, kao okosnici jedinstvenog europskog željezničkog prostora. Ovisno o funkcionalnosti i zastarjelosti postojećih nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava, sustav ERTMS ima potencijala za povećanje kapaciteta i brzine željezničkog prijevoza. Cjelovitim uvođenjem sustava ERTMS doprinijelo bi se povećanju konkurentnosti željeznica u odnosu na druge načine prijevoza u skladu s ciljevima Bijele knjige iz 2011. godine²⁰, kao i ostvarenju ciljeva EU-a u području okoliša.

23

Osim povećanja interoperabilnosti, i ovisno o funkcionalnosti postojećih nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava i različitim stupnjevima njihove zastarjelosti, među druge moguće koristi ubrajaju se:

• povećanje kapaciteta: s pomoću sustava ERTMS može se smanjiti najmanja moguća udaljenost ili vremenski razmak između vozila u komercijalnoj uporabi, zahvaljujući čemu na izrazito zagušenim prugama može prometovati veći broj vlakova
• povećanje komercijalne brzine
• stalni nadzor nad brzinom vlaka, što doprinosi sigurnosti
• manji troškovi održavanja za upravitelje infrastrukture, i
• veća usklađenost proizvoda i konkurentnost dobavljača.

24

Sud je utvrdio da upravitelji infrastrukture i/ili željeznički prijevoznici u posjećenim državama članicama već sada ostvaruju određene koristi zahvaljujući sustavu ERTMS. Primjerice, u Španjolskoj se sustavom ERTMS postižu bolji rezultati nego nacionalnim signalno-sigurnosnim sustavom u pogledu brzine (300 – 350 km/h u usporedbi s 200 km/h) i kapaciteta, posebno na dnevnim prigradskim linijama u Madridu i Barceloni.

25

Osim toga, sustav ERTMS uvodi se i u drugim europskim zemljama koje nisu članice EU-a, primjerice u Švicarskoj (vidi okvir 2.), te u nizu zemalja diljem svijeta, i to u pravilu bez financijskih sredstava EU-a. Ulaganja u sustav ERTMS izvan Europe čine 59 % ukupnih ulaganja u pružnu opremu za taj sustav i 33 % ukupnih ulaganja u opremu na vozilu. Za razliku od EU-a, projekti uvođenja sustava ERTMS izvan Europe u pravilu su ulaganja tek jednog željezničkog prijevoznika unutar samo jedne zemlje, i to uglavnom u prethodno neuređenim područjima (odnosno, ulaganja u područjima u kojima prethodno nisu bili postavljeni signalno-sigurnosni sustavi). U takvim je slučajevima uvođenje znatno lakše.

Uvođenje sustava ERTMS bila je strateška politička odluka bez obavljene procjene ukupnih troškova

26

Koncept sustava ERTMS kao jedinstvenog signalno-sigurnosnog sustava u Europi proizašao je iz strateške političke odluke o uspostavi jedinstvenog europskog željezničkog prostora koja je donesena tijekom 1990-ih. Prva pravna obveza utvrđena je još 1996. godine, a potom je donesen niz zakonodavnih akata kojima je uvođenje sustava ERTMS postalo obvezno i za željeznice velikih brzina i za konvencionalne željeznice. Međutim, te pravne obveze nisu se temeljile na procjeni ukupnih troškova kojom bi se utvrdila potrebna financijska sredstva i njihovi izvori²¹.

27

Komisija je tek 2015. godine započela s procjenom troškova uvođenja sustava ERTMS (vidi odlomak 47.). Tom procjenom, koja je bila ograničena na koridore osnovne mreže, obuhvaćeni su samo troškovi opreme i njezine ugradnje. Komisija nije obavila procjenu ni za cjelokupnu osnovnu mrežu, na kojoj je sustav ERTMS potrebno uvesti do 2030. godine, ni za sveobuhvatnu mrežu, na kojoj je taj sustav potrebno uvesti do 2050.

28

Sud je utvrdio da uvođenje sustava ERTMS (zajedno s povezanim radovima koji su potrebni²²) na prugama i željezničkim vozilima sa sobom nosi velike troškove. Ekstrapolacija troškova u dvjema posjećenim državama članicama (Danska i Nizozemska), koje su odlučile uvesti sustav ERTMS na svojim mrežama, pokazuje da bi ukupni troškovi uvođenja sustava ERTMS mogli dosegnuti približno 80 milijardi eura do 2030. godine za koridore osnovne mreže, odnosno, približno 190 milijardi eura do 2050. godine, dokad bi se trebalo dovršiti uvođenje sustava ERTMS na sveobuhvatnoj mreži (vidi odlomak 55.). Međutim, takvi radovi mogli bi biti potrebni i za zamjenu zastarjele signalno-sigurnosne opreme nekim drugim sustavima ili za rješavanje zaostataka u održavanju. Ukupni troškovi mogli bi se s vremenom smanjiti zbog budućeg tehnološkog napretka, ekonomije razmjera i veće konkurentnosti dobavljača sustava ERTMS.

Niz pravnih obveza, prioriteta i rokova

29

Tijekom posljednjih 20 godina, obveze povezane s uvođenjem sustava ERTMS utvrđene su u brojnim pravnim dokumentima. Bilo je i pokušaja davanja prednosti određenim prugama, kao i utvrđivanja pojedinačnih rokova. Međutim, obveze, prioriteti i rokovi nisu dobro usklađeni, čime je otežano koordinirano uvođenje sustava ERTMS (vidi također odlomke 36. i 40.).

30

Obveza uvođenja sustava ERTMS prvi je put utvrđena Direktivom 96/48/EZ kao jedno od osnovnih načela interoperabilnosti pruga za promet velike brzine. Isto je načelo za konvencionalne željeznice uključeno u Direktivu 2001/16/EZ, u kojoj se navodi da „sva nova infrastruktura i sva nova željeznička vozila koja su proizvedena ili razvijena nakon usvajanja kompatibilnih prometno-upravljačkih i signalno-sigurnosnih sustava moraju biti prilagođena uporabi tih sustava”. Prve tehničke specifikacije za interoperabilnost u vezi sa sustavom ERTMS koje su obvezne i za željeznice velikih brzina i za konvencionalne željeznice postale su pravno obvezujuće 2002. godine, nakon čega su uslijedile daljnje tehničke izmjene. Nadalje, Odlukom 2012/88/EU²³ propisuje se ugradnja sustava ERTMS za sve željezničke projekte koji su financirani sredstvima EU-a neovisno o njihovoj lokaciji. U skladu s Uredbom o mreži TEN-T nove ili obnovljene pruge potrebno je opremiti sustavom ERTMS čak i u slučajevima u kojima je rok za uvođenje na tim dionicama 2050. godina ili kasnije (vidi odlomak 75.).

31

Kad je riječ o uvođenju na vozilima, navedenom se odlukom propisuje da nove lokomotive i druga nova željeznička vozila naručena nakon 1. siječnja 2012. ili puštena u uporabu nakon 1. siječnja 2015. moraju biti opremljeni sustavom ERTMS, uz iznimku regionalnog prometa.

32

Prvi službeni rokovi za uvođenje sustava ERTMS utvrđeni su u europskom planu uvođenja iz 2009. godine, koji se odnosio samo na šest koridora sustava ERTMS i u kojem je utvrđeno da do 31. prosinca 2015. sustavom ERTMS treba biti opremljeno 10 000 km pruga, a do 31. prosinca 2020. 25 000 km pruga. Krajem 2016. godine sustavom ERTMS bilo je opremljeno tek otprilike 4100 km pruga (vidi odlomak 36.). Komisija je navedene ciljne vrijednosti ažurirala početkom 2017. godine u novom europskom planu uvođenja i odgodila rokove na razdoblje nakon 2015. godine, a najkasnije do 2023., pri čemu je uvođenje na preostalim dionicama odgođeno za nakon 2023. godine bez fiksnih ili usklađenih rokova (uz iznimku općeg roka utvrđenog za 2030. godinu).

33

Osim toga, Uredbom o mreži TEN-T utvrđeno je da je rok za opremanje cjelokupne osnovne mreže sustavom ERTMS u duljini od 66 700 km (uključujući devet koridora osnovne mreže u duljini od otprilike 51 000 km) 31. prosinca 2030., a za opremanje svih 123 000 km sveobuhvatne mreže 31. prosinca 2050. (vidi tablicu 2.). Sud je utvrdio da nisu određeni međurokovi za praćenje cjelokupnog uvođenja sustava ERTMS do 2050. godine. Moguće su izmjene rokova i konkretnih dionica pruga koje je potrebno opremiti sustavom ERTMS jer je za 2023. godinu predviđeno ažuriranje novousvojenog europskog plana uvođenja i Uredbe o mreži TEN-T.

Tablica 2

Rokovi za uvođenje sustava ERTMS

	Koridori osnovne mreže	Osnovna mreža	Sveobuhvatna mreža1	Cjelokupna željeznička mreža EU-a
Duljina (km)	51 000	66 700	123 000	217 000
Rok	2030.	2030.	2050.	Rok nije utvrđen

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Europske komisije i Uredbe (EU) br. 1315/2013 o mreži TEN-T.

Nije utvrđen rok za povlačenje trenutačnih nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava iz uporabe

34

Države članice EU-a usvojile su različite strategije za uvođenje sustava ERTMS na svojim željezničkim mrežama. Među posjećenim državama članicama jedino je Danska odlučila ukloniti postojeći nacionalni sustav i uvesti sustav ERTMS kao jedinstveni signalno-sigurnosni sustav na većini dionica svoje nacionalne željezničke mreže, uzimajući pri tome u obzir nedostatke i zastarjelost svojeg postojećeg nacionalnog signalno-sigurnosnog sustava. Sve ostale posjećene države članice odlučile su uvesti sustav ERTMS kao dodatni sustav utemeljen na softveru kojim se nadopunjuju njihovi nacionalni signalno-sigurnosni sustavi, posebice države članice u kojima se preostali vijek trajanja opreme kreće između 15 i 20 godina (primjerice Njemačka).

35

Kako bi sustav ERTMS bio jedinstveni sustav u EU-u, nacionalne signalno-sigurnosne sustave potrebno je povući iz uporabe. Ni europski plan uvođenja iz 2009. ni novi europski plan uvođenja ne sadržavaju strategiju za povlačenje nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava iz uporabe. U vrijeme revizije u državama članicama nisu bili utvrđeni rokovi za povlačenje nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava iz uporabe. Međutim, države članice obvezne su obavijestiti Komisiju o svojim rokovima za povlačenje iz uporabe u okviru nacionalnih planova provedbe, za čije je dostavljanje Komisiji kao rok utvrđen srpanj 2017²⁴. Ne dovodeći u pitanje izazove povezane s uvođenjem usklađene obveze koja se primjenjuje na sve države članice, nedostatak takvih informacija znatna je prepreka za željezničke prijevoznike koja im onemogućuje dugoročno planiranje ulaganja i ne doprinosi bržem uvođenju sustava ERTMS u EU-u.

Dosadašnje uvođenje sustava ERTMS bilo je ograničeno i fragmentirano

36

Iz usporedbe s utvrđenim ciljnim vrijednostima (vidi odlomak 32.) vidljivo je da je od 51 000 km koridora osnovne mreže koje je potrebno opremiti do 2030. godine sustav ERTMS do kraja 2016. godine bio uporabi samo na 4121 km te mreže. Riječ je tek o otprilike 8 % koridora osnovne mreže. Od devet koridora osnovne mreže najveći je napredak postignut na Rajnsko-alpskom koridoru, na kojem je već opremljeno 13 % pruga. Kad je riječ o drugim koridorima, udio pruga na kojima je sustav ERTMS uveden kreće se između 5 % i 12 % (vidi sliku 4.).

37

Sud smatra da se navedenom niskom razinom napretka u uvođenju sustava ERTMS ugrožava dostizanje ciljnih vrijednosti utvrđenih za 2030. godinu s obzirom na malu vjerojatnost njihova dostizanja te da se njome znatno umanjuju koristi koje bi se mogle ostvariti od interoperabilnosti. Komisija bi trebala pomno pratiti provedbu novodonesenog europskog plana uvođenja jer je to jedan od preduvjeta za uspješno uvođenje sustava ERTMS.

38

Među državama članicama EU-a postoje velike razlike u pogledu stanja u uvođenju sustava ERTMS na koridorima osnovne mreže (vidi prilog IV.). Od šest posjećenih država članica jedino su Nizozemska i Španjolska dostigle ciljne vrijednosti za 2015. godinu utvrđene u europskom planu uvođenja iz 2009. godine.

39

Niska je i razina napretka u uvođenju sustava ERTMS na željezničkim vozilima u EU-u, odnosno, opremljeno je otprilike 2700 vozila, što je samo 10 % svih željezničkih vozila u EU-u. Većina vozila koja su već opremljena dio je flote putničkih vlakova velike brzine koji uglavnom prometuju na domaćim tržištima.

40

Sustav ERTMS trenutačno se uvodi na fragmentiran način, s brojnim dionicama koje nisu međusobno povezane (vidi sliku 5.). Povrh toga, iako bi se u skladu s politikom EU-a ulaganja trebala usmjeriti ponajprije na koridore osnovne mreže, Sud je utvrdio slučajeve u kojima pojedinačne pruge izvan osnovne mreže nisu bile povezane s ostatkom pripadajuće mreže ili prekogranične dionice. Iako je Komisija pokrenula uvođenje koncepta sustava ERTMS, ona nema precizan pregled nad cjelokupnim uvođenjem na europskoj razini jer uvođenje prati samo za osnovnu mrežu.

41

Sud je utvrdio slučajeve u kojima uvođenje sustava ERTMS na prugama nije bilo usklađeno s uvođenjem tog sustava na željezničkim vozilima. Primjerice, Poljska je nabavila željeznička vozila opremljena sustavom ERTMS, no ta vozila u stvarnosti prometuju tek na 218 km (od ukupno 3763 km koridora osnovne mreže u Poljskoj), od čega je samo na 89 km moguće prometovanje vlakova brzinom od 200 km/h. U ostalim slučajevima vlakovi prometuju bez uključenog sustava ERTMS jer preostala pružna infrastruktura nije opremljena tim sustavom. U praksi uporaba sustava ERTMS ne prelazi razinu od 6,5 % dnevno. U Italiji se uporaba vlakova opremljenih sustavom ERTMS u smislu vlak-kilometara u praksi kreće između 19 % i 63 % te je ograničena samo na vlakove velike brzine.

Mnogi upravitelji infrastrukture i željeznički prijevoznici nevoljko ulažu u sustav ERTMS zbog nedostatka poslovnih argumenata na pojedinačnoj razini

Rezultati uvođenja sustava ERTMS na razini EU-a općenito su pozitivni, ali samo u dugoročnom smislu

42

Moguće koristi od uvođenja sustava ERTMS općenito se odnose na društvo ili željeznički sektor u cjelini, a ne na pojedinačne upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike koji moraju donijeti odluku o ulaganju u ugradnju sustava ERTMS i snositi povezane troškove.

43

Komisija je 2016. godine u izvješću o poslovnom slučaju za devet koridora osnovne mreže²⁵ iznijela općenite argumente za uvođenje sustava ERTMS na razini svakog koridora. Međutim, u skladu s tim poslovnim argumentima moguće koristi ostvarit će se, općenito gledajući, samo u dugoročnom smislu. Osim toga, u predmetnoj analizi nije navedeno hoće li se koristima od uvođenja sustava ERTMS nadoknaditi troškovi koje snose upravitelji infrastrukture ili željeznički prijevoznici, ni pojedinačno ni gledajući na njih kao kategoriju.

Od velikog broja upravitelja infrastrukture i željezničkih prijevoznika s različitim potrebama očekuje se da ulažu u jedan sustav

44

U skladu s važećim zakonodavstvom (vidi odlomke 30. i 31.) ulaganja u sustav ERTMS obvezna su za različite dionike iz željezničkog sektora koji imaju vrlo različite potrebe: upravitelji infrastrukture sa signalno-sigurnosnim sustavima koji su zastarjeli i ne funkcioniraju optimalno, upravitelji infrastrukture sa signalno-sigurnosnim sustavima koji su razmjerno novi i dobro funkcioniraju, prijevoznici tereta, prijevoznici putnika, prijevoznici u prometu vlakova velikih brzina, međunarodni i domaći prijevoznici te drugi. Od svih tih dionika očekuje se da ulažu u sustav ERTMS kao jedinstveni signalno-sigurnosni sustav, uz iste zakonske rokove, a ulaganja u željezničku infrastrukturu i vozila u pravilu su dugoročna jer njihov prosječan korisni vijek trajanja iznosi otprilike 30 godina.

45

Spremnost upravitelja infrastrukture na ulaganja u sustav ERTMS ovisi o njihovim polazištima. Neki upravitelji infrastrukture već raspolažu signalno-sigurnosnim sustavima koji dobro funkcioniraju i koji su razmjerno novi, zbog čega nevoljko ulažu u sustav ERTMS (primjerice u Njemačkoj), dok su se signalno-sigurnosni sustavi u drugim državama članicama približili kraju svojeg vijeka trajanja ili njihova funkcionalnost više nije bila zadovoljavajuća u smislu sigurnosti ili brzine (primjerice u Danskoj, vidi također okvir 3.). Prema izjavama dionika s kojima je Sud razgovarao zastarjelost nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava s vremenom će dovesti do potpunog uvođenja sustava ERTMS, međutim, usklađivanje vremenskog okvira u kojem se on uvodi ključan je čimbenik za uspjeh tog procesa (vidi odlomak 70.).

46

U slučaju željezničkih prijevoznika potreba za uvođenjem sustava ERTMS ovisi o vrsti njihova poslovanja i djelatnosti. Primjerice, zabilježene su velike razlike u potrebama za sustavom ERTMS između prometa velike brzine i konvencionalnog prometa (posebice u slučaju tereta za čiji je prijevoz najveća potrebna brzina 100 km/h), kao i između željezničkih prijevoznika koji pružaju usluge gotovo isključivo u jednoj zemlji i međunarodnih prijevoznika tereta i putnika.

Ulaganja u sustav ERTMS sa sobom nose velike troškove

47

Komisija je s procjenom troškova uvođenja sustava ERTMS započela tek u okviru dviju studija iz 2015. i 2016. godine²⁶. Tom su procjenom obuhvaćeni samo troškovi opreme za sustav ERTMS i njezine ugradnje te je ona bila ograničena na koridore osnovne mreže. Na temelju te kategorije troškova, za uvođenje sustava na prugama troškovi bi mogli iznositi između 100 000 eura i 350 000 eura po kilometru, odnosno između 5 i 18 milijardi eura.

48

Međutim, kako bi se sustav ERTMS mogao u cijelosti pustiti u uporabu na prugama, ukupni troškovi koje bi upravitelji infrastrukture trebali snositi nisu ograničeni na troškove opremanja i ugradnje, već uključuju i druge povezane radove koji su potrebni za migraciju s potpuno funkcionalnog nacionalnog signalno-sigurnosnog sustava na potpuno funkcionalan sustav ERTMS. Prema Komisiji ti radovi čine preduvjet za uvođenje, iako službeno nisu dio uvođenja sustava ERTMS.

49

Dvije posjećene države članice (Danska i Nizozemska) koje su odlučile uvesti ERTMS na velikom dijelu svoje željezničke mreže izradile su nacionalne programe za uvođenje sustava ERTMS, kao i nacrte procijenjenih proračuna. Na temelju njihovih nacrta Sud je procijenio opseg ulaganja koja bi mogla biti potrebna kako bi sustav ERTMS postao potpuno funkcionalan na prugama u cijelom EU-u. Ukupni procijenjeni troškovi uključuju sve potrebne sastavne dijelove kao što su obnova sustava signalno-sigurnosnih uređaja, projektiranje, testiranje i odobrenje sustava, upravljanje projektom, ulaganja povezana s telekomunikacijama i radijskim automatskim pružnim blokovima, osposobljavanje i premještaj osoblja ili upravljanje migracijom. Osim toga, uvođenje sustava ERTMS na prugama kao dodatnog sustava može uključivati daljnje troškove održavanja sve dok nacionalni sustav više ne bude potreban i bude povučen iz uporabe.

50

Ukupni troškovi uvođenja sustava ERTMS na prugama u tim dvjema državama članicama iznose redom 2,52 milijarde eura i 4,9 milijardi eura za 2132 km i 2886 km pruga uz prosječni trošak od 1,44 milijuna eura po kilometru pruge (za više pojedinosti vidi prilog V.). Linearna ekstrapolacija tih procjena pokazuje da bi ukupni trošak uvođenja sustava ERTMS na prugama duž koridora osnovne mreže ili na sveobuhvatnoj mreži mogao iznositi između 73 milijarde eura i 177 milijardi eura, ovisno o opsegu uvođenja (vidi tablicu 3.). Zbog tehnološkog napretka i ekonomije razmjera ukupni troškovi uvođenja sustava ERTMS u budućnosti bi se mogli smanjiti.

51

Uz troškove uvođenja sustava ERTMS na prugama, koje snose upravitelji infrastrukture, sustav ERTMS potrebno je ugraditi i na lokomotive na trošak željezničkih prijevoznika. Postoje razlike između uvođenja na postojećim lokomotivama, u slučaju kojih je potrebna naknadna ugradnja opreme kako bi one mogle prometovati na prugama opremljenima sustavom ERTMS, i uvođenja na novim lokomotivama, koje su već opremljene tim sustavom pri nabavi.

52

U slučaju postojećih lokomotiva, u dvjema prethodno navedenim studijama Komisije navodi se da bi trošak po lokomotivi iznosio između 375 000 eura i 550 000 eura, uključujući troškove opreme za sustav ERTMS i njezine ugradnje, testiranja i odobrenja te nedostupnosti vozila. Osim toga, troškovi povezani s osposobljavanjem procjenjuju se na 20 000 eura po lokomotivi. Uzimajući u obzir da se procjenjuje da je opremu potrebno naknadno ugraditi na 22 000 vozila (vidi odlomak 39.), na temelju navedenih vrijednosti prosječan trošak za ugradnju na svim željezničkim vozilima iznosio bi 11 milijardi eura (za pojedinosti vidi prilog V.). Povrh toga, dodatna oprema za sustav ERTMS na vozilima mogla bi dovesti do daljnjih troškova održavanja po lokomotivi sve dok se nacionalni sustav ne povuče iz uporabe.

53

Sud je tijekom revizije utvrdio da postoje velike razlike u troškovima naknadne ugradnje opreme ovisno o broju lokomotiva na koje je potrebno ugraditi dijelove i broju zemalja kroz koje te lokomotive prometuju. Osim toga, kasnije zakonom propisane nadogradnje sustava ERTMS koje proizlaze iz njegova stalnog razvoja i ispravljanja pogrešaka u softveru sa sobom nose daljnje velike troškove. Sud je utvrdio da u nekim slučajevima ukupni troškovi iznose gotovo jedan milijun eura po opremi za jedno vozilo, ne računajući troškove nedostupnosti, kako je opisano u okviru 4.

54

Nove lokomotive ili kompozicije vlakova moraju biti opremljene sustavom ERTMS bez obzira na to prometuju li na prugama opremljenima tim sustavom. Željeznički prijevoznici u posjećenim državama članicama procjenjuju prosječne troškove opreme za jedno vozilo na otprilike 300 000 eura (otprilike 15 % troškova za cijelu lokomotivu). Predmetni troškovi ulaganja nisu uključeni u procjene ukupnih troškova uvođenja na vozilima iz prethodno navedenih studija.

55

Slijedom toga, sustav ERTMS, zajedno s povezanim radovima koji su potrebni, sa sobom nosi skupa ulaganja čije troškove moraju snositi upravitelji infrastrukture i željeznički prijevoznici. Ukupni troškovi uvođenja sustava ERTMS na prugama i vozilima mogli bi iznositi do 80 milijardi eura za koridore osnovne mreže, odnosno 190 milijardi eura za sveobuhvatnu mrežu (vidi tablicu 3.). Međutim, takvi radovi mogli bi biti potrebni i za zamjenu zastarjele signalno-sigurnosne opreme nekim drugim sustavima ili za rješavanje zaostataka u održavanju. Budući da upravitelji infrastrukture planiraju ulaganja na razdoblje od 30 do 50 godina, i ne dovodeći pri tome u pitanje poteškoće u predviđanju tehnološkog razvoja tijekom tako dugog razdoblja, od ključne je važnosti izraditi procjenu troškova uvođenja i pouzdan plan, vodeći računa o potrebnim financijskim sredstvima, jer se ne može očekivati da će financijska sredstva EU-a biti dovoljna za pokrivanje troškova uvođenja te je potrebno pronaći druge izvore financiranja (vidi odlomak 73.).

Tablica 3

Ekstrapolacija troškova uvođenja sustava ERTMS na prugama na temelju danskog i nizozemskog primjera

	Koridori osnovne mreže	Osnovna mreža	Sveobuhvatna mreža
Duljina (km)	51 000	66 700	123 000
Ekstrapolacija troškova uvođenja na prugama (u milijardama eura)	73	96	177
Naknadna ugradnja na vozilima (u milijardama eura)	11
Ukupno (u milijardama eura)	84	107	188

Izvor: Europski revizorski sud na temelju linearne ekstrapolacije postojećih nacionalnih procjena za Dansku i Nizozemsku.

Problemi s kompatibilnošću i stabilnošću nepovoljno utječu na poslovne argumente na pojedinačnoj razini

Problemi s kompatibilnošću različitih inačica sustava ERTMS

56

Do problema s kompatibilnošću najčešće dolazi zbog dva glavna čimbenika: integracije sustava ERTMS u postojeće nacionalne signalno-sigurnosne sustave u svakoj državi članici i različitih faza uvođenja sustava ERTMS u državama članicama koje međusobno graniče.

57

U EU-u je sustav ERTMS ugrađen u nacionalne željezničke mreže i njihove signalno-sigurnosne sustave (odnosno, riječ je o projektima razvoja sustava u okruženjima u kojima je određeni sustav već u uporabi). Zbog prilagođenih rješenja za uvođenje sustava ERTMS na nacionalnim željezničkim mrežama trenutačno ni na jednom vozilu u EU-u nije ugrađena oprema koja bi tom vozilu omogućila prometovanje svim željezničkim dionicama opremljenima različitim inačicama sustava ERTMS. Pitanja u vezi s interoperabilnošću ne javljaju se samo na prekograničnim dionicama između država članica, nego čak i unutar iste zemlje (primjerice u Nizozemskoj). Osim toga, Sud je utvrdio da je uvođenje sustava ERTMS dosad bilo ograničeno na pruge, dok željeznički kolodvori i čvorišta još nisu opremljeni tim sustavom.

58

Države članice odlučile su uvesti sustav ERTMS u različitim fazama njegova razvoja i na različitim željezničkim prugama svojih nacionalnih mreža. Tehničke specifikacije za interoperabilnost razvijaju se vrlo brzo, zbog čega je održavanje opće stabilnosti sustava otežano (specifikacije se u prosjeku mijenjaju svake dvije godine) te se javlja potreba za kasnijim nadogradnjama. Primjerice, iako je osnovna konfiguracija „baseline 2.3.0d” izdana 2008. godine i danas je još uvijek valjana, u međuvremenu se radilo na izradi osnovne konfiguracije „baseline 3” kojoj se davala prednost pri uvođenju²⁷. Lokomotive opremljene osnovnom konfiguracijom sustava ERTMS „baseline 2” neće moći prometovati na prugama opremljenima osnovnom konfiguracijom „baseline 3”. Dionici očekuju da će se taj problem ublažiti u budućnosti jer bi se vozilima opremljenima osnovnom konfiguracijom „baseline 3” trebalo omogućiti prometovanje na prugama s osnovnom konfiguracijom „baseline 2” (vidi okvir 5.).

Potreba za time da industrija izda usklađenu inačicu

59

Nedostatak kompatibilnosti opreme za sustav ERTMS također proizlazi iz činjenice da industrija priprema rješenja prilagođena posebnim zahtjevima pojedinačnih država članica koja nisu uvijek međusobno kompatibilna. Potencijalni problemi i pogreške obično se ne objavljuju javno, što nepovoljno utječe na proces učenja na temelju pogrešaka i otežava pronalazak zajedničkih rješenja.

60

Osim toga, uzimajući u obzir veliki opseg ulaganja koja se planiraju za skoriju budućnost u okviru novog europskog plana uvođenja, postoji rizik od toga da industrija neće biti spremna isporučiti stabilnu i usklađenu inačicu opreme. Kapacitet industrije za isporuku proizvoda ovisit će o razini prilagođenosti pojedinačnih natječaja koje će raspisati upravitelji infrastrukture i željeznički prijevoznici. Razlikama u nacionalnim inačicama mogu se dodatno povećati troškovi i rizici za interoperabilnost.

Dugotrajni postupci izdavanja potvrda u svrhu jamčenja kompatibilnosti

61

U izdavanje potvrda za sustav ERTMS uključena su prijavljena tijela, koja su odgovorna za testiranje i izdavanje potvrda, i nacionalna tijela za sigurnost, koja izdaju odobrenja. Kako bi dobili potvrdu za pružnu opremu ili opremu na vozilu upravitelji infrastrukture i željeznička poduzeća obično blisko surađuju s nacionalnom agencijom za sigurnost, i to od samog početka projekta, prije nego što je podnesen službeni zahtjev (tzv. postupak prethodnog uključivanja).

62

Sud je tijekom revizije utvrdio da su procesi izdavanja potvrda i odobrenja bili razmjerno dugotrajni te je za njih u prosjeku bilo potrebno između godinu dana i dvije godine, ovisno o duljini tih neslužbenih tehničkih postupaka prethodnog uključivanja. Sud je utvrdio da je u slučaju prekograničnih operacija izdavanje potvrda za opremu na vozilu bilo posebno složeno i skupo zbog nacionalnih razlika, zbog kojih su se poteškoće javljale i pri uzajamnom priznavanju posla koji su obavila nacionalna tijela za sigurnost u drugim državama članicama (vidi sliku 6.).

Jačanje uloge agencije ERA pozitivan je korak prema jedinstvenom europskom željezničkom prostoru

63

Nedavne zakonodavne promjene kojima je ojačana uloga agencije ERA pozitivan su korak prema jedinstvenom europskom željezničkom prostoru. Agenciji ERA, kao službenom tijelu nadležnom za sustav ERTMS, četvrtim željezničkim paketom na razini cijelog EU-a povjeravaju se zadaće izdavanja potvrda o sigurnosti željezničkim prijevoznicima, odobrenja za vozila i podsustave ERTMS koji se koriste u više od jedne države članice, kao i provjere tehničkih pružnih rješenja uključenih u natječaje koje upravitelji infrastrukture budu raspisivali od sredine 2019. godine nadalje. Usto će se ojačati nadzorna uloga agencije ERA nad prijavljenim tijelima i nacionalnim agencijama za sigurnost te će agencija ocjenjivati natječajnu dokumentaciju za uvođenje sustava na prugama u EU-u.

64

Međutim, i dalje postoje veliki izazovi koji ugrožavaju uvođenje sustava ERTMS. Ti se izazovi posebno odnose na sljedeće:

• administrativni kapacitet agencije ERA kao tijela nadležnog za sustav ERTMS u okviru cjelokupnog projekta vrijednog stotine milijuna eura i njezinu ojačanu ulogu u okviru četvrtog željezničkog paketa
• potrebu za praktičnim smjernicama i osposobljavanjem kojima se ublažava potreba za brzim i skupocjenim učenjem na temelju pogrešaka u praktičnom projektiranju i uvođenju sustava ERTMS u državama članicama
• proširenu ulogu agencije ERA u nadzoru nad prijavljenim tijelima i nacionalnim agencijama za sigurnost te njezinu sposobnost provjere tehničkih pružnih rješenja za sustav ERTMS s obzirom na to da možda neće biti u mogućnosti predvidjeti pitanja u vezi s kompatibilnošću s važećim TSI-jevima na temelju natječajne dokumentacije
• mehanizme za ulaganje žalbi i izvješćivanje o potvrdama loše kvalitete, koje je potrebno standardizirati, kao i testove sustava ERTMS koje je potrebno obaviti na prugama u EU-u, kao što je to već slučaj sa željezničkim vozilima.

65

Godine 2014. osnovano je zajedničko poduzeće Shift2Rail kao javno-privatno partnerstvo čiji je cilj doprinijeti ostvarenju jedinstvenog europskog željezničkog prostora. Sud je uočio da agencija ERA ima ograničenu ulogu promatrača u njegovu upravnom odboru te da postoji potreba za jačanjem suradnje između zajedničkog poduzeća i agencije. Stoga postoji rizik od toga da agencija ERA propusti priliku za rano reagiranje pri praćenju rada zajedničkog poduzeća Shift2Rail i pružanju savjeta o rezultatima njegova rada, posebno uzimajući u obzir da je zajedničko poduzeće, osim primarnog istraživanja kojim se bavi, uključeno i u razvoj proizvoda kao što je automatsko upravljanje vlakom za buduće osnovne konfiguracije sustava ERTMS. Kompatibilnost novih funkcija sustava ERTMS koje se razvijaju s važećim tehničkim specifikacijama za interoperabilnost ključna je za jamčenje interoperabilnosti u budućnosti.

Novi europski plan uvođenja pozitivan je korak naprijed, ali i dalje postoje veliki izazovi

66

Unatoč tome što se pokazalo da postoji mala vjerojatnost da će se države članice pridržati rokova utvrđenih u europskom planu uvođenja sustava ERTMS iz 2009. godine, Komisija je odlučila da neće pokrenuti postupke radi utvrđivanja povrede obveze protiv onih država članica koje nisu ispunile svoje obveze uvođenja sustava ERTMS na dionicama koridora. Umjesto toga, Komisija i europski koordinator za sustav ERTMS uveli su u prosincu 2014. novi program pod nazivom „Breakthrough Programme”²⁸ koji je namijenjen ubrzavanju uvođenja sustava ERTMS u EU-u s ciljem donošenja novog plana uvođenja.

67

Taj je program donesen na temelju pregovora na visokoj razini s državama članicama. Pregovori su se vodili između europskog koordinatora i nacionalnih ministarstava i upravitelja infrastrukture. Na temelju navedenog programa za ubrzavanje uvođenja sustava ERTMS i povezanih pregovora Komisija je izradila nacrt novog europskog plana uvođenja u obliku zakonodavnog akta koji se izravno primjenjuje na države članice EU-a. Taj je plan službeno objavljen 5. siječnja 2017.²⁹

68

Novi europski plan uvođenja, kojemu su države članice dale potporu, pozitivan je korak naprijed prema realističnijem uvođenju, no i dalje postoje veliki izazovi. Prvo, kao ni prijašnji planovi, on ne sadržava ukupne troškove uvođenja sustava ERTMS. Nadalje, taj plan ni na jedan način nije povezan s bilo kakvim financijskim sredstvima izdvojenima posebno za tu svrhu niti se utvrđuje izvor financijskih sredstava, zbog čega su potrebni drugi poticaji kako bi predmetni sektor dosegnuo utvrđene ciljne vrijednosti. Usto, i dalje nije utvrđen pravno obvezujući rok za povlačenje trenutačnih nacionalnih sustava iz uporabe kako bi sustav ERTMS postao jedini (a ne dodatni) signalno-sigurnosni sustav.

69

Kad je riječ o dugoročnim predviđanjima koja su potrebna kako bi željeznički prijevoznici mogli planirati svoja ulaganja, u novom europskom planu uvođenja upućuje se na ciljne vrijednosti uvođenja na prugama u razdoblju 2017. – 2023., dok se preostale dionice koje je potrebno opremiti samo svrstavaju pod „nakon 2023. godine”, bez fiksnog roka (osim općeg roka utvrđenog za 2030. godinu). Time se nepovoljno utječe na usklađenost uvođenja među državama članicama, a željezničke prijevoznike ne potiče se na odgovarajuće planiranje njihovih ulaganja u opremu na vozilima. Sud je također utvrdio da se očekivanim ažuriranjima zakonodavnih akata u razdoblju od sljedećih pet godina (vidi odlomak 33.) željezničkim prijevoznicima posebno otežava donošenje odluka o dugoročnim ulaganjima.

70

Osim toga, na planirano uvođenje utvrđeno u novousvojenom europskom planu uvođenja nepovoljno utječe nedostatak vremenskog usklađivanja među državama članicama kad je riječ o prekograničnim dionicama. Slijedom toga, države članice planiraju uvođenje prema svojim nacionalnim potrebama, neovisno o bilo kakvim obvezama koje su preuzele u pogledu prioriteta EU-a. Primjerice, prema trenutačnim planovima Njemačka do 2030. godine namjerava opremiti samo 60 % svojih željezničkih pruga duž koridora osnovne mreže, pri čemu opremanje ni za jednu od tih pruga neće doseći razinu od 100 %.

Financijskim sredstvima EU-a, kojima se nije uvijek upravljalo niti ih se uvijek usmjeravalo na prikladan način, može se pokriti tek ograničeni dio skupih ulaganja

Financijskim sredstvima EU-a dostupnima za uvođenje sustava ERTMS može se pokriti tek ograničeni dio ulaganja

71

Za ulaganja u pružnu opremu i opremu na vozilu za sustav ERTMS u razdoblju 2007. – 2013. iz proračuna EU-a izdvojene su otprilike 1,2 milijarde eura iz dva glavna izvora: programa TEN-T, iz kojeg je izdvojeno 645 milijuna eura, i strukturnih fondova (EFRR i Kohezijski fond), iz kojih je izdvojeno procijenjenih 574 milijuna eura (sastavni dijelovi sustava ERTMS procjenjuju se na 10 % svih velikih ulaganja u željeznice).

72

Potpora uvođenju sustava ERTMS iz proračuna EU-a nastavlja se i u programskom razdoblju 2014. – 2020. s ukupnim procijenjenim proračunom od 2,7 milijardi eura. U okviru instrumenta CEF raspisana su tri posebna poziva na podnošenje projektnih prijava u ukupnoj vrijednosti od 850 milijuna eura namijenjenih provedbi projekata povezanih sa sustavom ERTMS do 2020. godine, koji će se financirati sredstvima iz tog instrumenta³⁰. Za projekte povezane sa sustavom ERTMS sredstva se mogu izdvojiti i iz europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF), za regije koje ispunjavaju uvjete prihvatljivosti, i to u vrijednosti do 1,9 milijardi eura³¹.

73

Financijska sredstva EU-a dostupna za sustav ERTMS čine tek ograničen dio ukupnih troškova uvođenja te je za većinu financijskih sredstava potrebno pronaći druge izvore. Kao što je opisano u odlomku 55., troškovi uvođenja sustava ERTMS na koridorima osnovne mreže (kako na prugama tako i na vozilima) dosežu približno 90 milijardi eura. Za projekte povezane sa sustavom ERTMS tijekom razdoblja 2007. – 2020. izdvojeno je 4 milijarde eura financijske potpore EU-a, odnosno manje od 5 % ukupnih troškova uvođenja tog sustava na koridorima osnovne mreže.

74

Vrijednost projektnih prijava koje su podnesene na temelju zadnjih dvaju poziva na podnošenje projektnih prijava u okviru instrumenta CEF bila je redom 5,6 i 4 puta veća od vrijednosti dostupnih financijskih sredstava (za treći poziv za podnošenje projektnih prijava u vrijeme ove revizije još nije bila obavljena evaluacija). Prema tome, i u slučaju uspješnog 100 %-tnog iskorištavanja financijskih sredstava EU-a, kako bi se sustav ERTMS uveo u EU-u, upravitelji infrastrukture i željeznički prijevoznici većinu će troškova i dalje morati pokriti iz drugih izvora financijskih sredstava.

Različita pitanja u vezi s načinom upravljanja pri provedbi projekata povezanih sa sustavom ERTMS

Nedostatak praćenja i ograničena uporaba financijskih sredstava EU-a u okviru podijeljenog upravljanja

75

Sud je utvrdio da, za razliku od agencije INEA u slučaju projekata u okviru programa TEN-T i instrumenta CEF, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku ne uključuje agenciju ERA ili vanjske stručnjake u svrhu procjene usklađenosti projekata s tehničkim specifikacijama za interoperabilnost. Stoga postoji rizik od mogućih problema u vezi s kompatibilnošću različitih inačica sustava ERTMS koje se ugrađuju.

76

U slučaju projekata u okviru kohezijske politike, ulaganja u sustav ERTMS obično čine dio obnove ili izgradnje određene željezničke dionice. Signalno-sigurnosna oprema postavlja se tek u završnoj fazi procesa. U provedbi takvih projekata može doći do kašnjenja, zbog kojih u nekim slučajevima dolazi do isteka razdoblja prihvatljivosti. Posljedica je toga da su za takve projekte potrebna financijska sredstva iz sljedećeg programskog razdoblja, kao što je to bio slučaj u Poljskoj. U skladu s time, uporaba financijskih sredstava EU-a za ulaganja u sustav ERTMS u razdoblju 2007. – 2013. u praksi je bila ograničena (vidi prilog III.).

Visoke razine opozvanih sredstava u okviru izravnog upravljanja

77

Iako je vrijednost dostavljenih projektnih prijava bila veća od iznosa dostupnih financijskih sredstava (vidi odlomak 74.), velik dio sredstava koja su izvorno dodijeljena iz programa TEN-T³² za projekte povezane sa sustavom ERTMS opozvan je u programskom razdoblju 2007. – 2013. Na razini cijelog EU-a opozvano je 50 % sredstava izvorno dodijeljenih iz programa TEN-T za projekte povezane sa sustavom ERTMS (vidi tablicu 4.) te je u vrijeme revizije od 645 milijuna eura bilo isplaćeno tek 218 milijuna eura (34 %). U slučaju šest država članica koje su odabrane za ovu reviziju stopa opoziva sredstava doseže i do 86 %³³.

Tablica 4

Privremene stope opoziva sredstava u vezi s potporom iz programa TEN-T za projekte povezane sa sustavom ERTMS (programsko razdoblje 2007. – 2013.)

Država članica	Danska	Italija	Njemačka	Španjolska	Poljska	Nizozemska	Šest odabranih država članica	Ukupno za EU
Stopa opoziva	100 %	94 %	92 %	83 %	75 %	38 %	86 %	50 %

Izvor: izračun Europskog revizorskog suda na temelju podataka agencije INEA iz siječnja 2017.

78

Glavni razlog za te opozive sredstava leži u činjenici da financijske odredbe EU-a nisu usklađene s ciklusom provedbe projekata povezanih sa sustavom ERTMS, na koji, među ostalim, mogu nepovoljno utjecati dugotrajni postupci testiranja i izdavanja potvrda ili pak promjene u tehničkim specifikacijama i nacionalnim strategijama provedbe. Kašnjenja u provedbi ili smanjenja izvornog opsega projekta vodila su do cjelokupnog ili djelomičnog opoziva sredstava jer korisnici nisu mogli dovršiti projekte u razdoblju prihvatljivosti koje je bilo utvrđeno pozivima na podnošenje prijedloga.

79

Postoji rizik od toga da i u programskom razdoblju 2014. – 2020. dođe do opoziva sredstava iz instrumenta CEF. U vrijeme revizije od 689 milijuna eura dodijeljenih sredstava bilo je isplaćeno 50 milijuna eura (7,3 %). Četiri projekta, za koje je ukupno izdvojeno 30,7 milijuna eura potpore EU-a, otkazana su prije nego što je za njih isplaćeno bilo kakvo pretfinanciranje i sklopljen ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava zbog izmjena u planovima provedbe ili prekomjerno velikih cijena dobavljača.

80

Financijska sredstva EU-a koja se opozovu u ranoj fazi programskog razdoblja mogu se ponovno upotrijebiti za financiranje drugih projekata povezanih sa sustavom ERTMS. Međutim, Komisija nema jasan uvid u to koliko je sredstava od aktivnosti povezanih sa sustavom ERTMS nakon njihova povrata ponovno dodijeljeno za taj sustav. Sva sredstva EU-a koja su već opozvana ili koja se opozovu u kasnijoj fazi programskog razdoblja (tj. nakon 2013. godine), vraćaju se u opći proračun EU-a, čime se smanjuje dostupnost financijskih sredstava EU-a za uvođenje sustava ERTMS.

Financijska sredstva EU-a nisu uvijek bila dobro usmjerena

Ograničeno usmjeravanje na prekogranične dionice i koridore osnovne mreže kad je riječ o pružnoj opremi, posebno u okviru kohezijske politike

81

Financijska sredstva EU-a nisu uvijek bila usmjerena na koridore osnovne mreže, kao što pokazuje analiza projekata odabranih za reviziju koju je Sud proveo (vidi odlomak 86.). To posebno vrijedi u slučaju kohezijske politike jer je ugradnja sustava ERTMS obvezna pri svakoj obnovi željezničke pruge ili izgradnji nove, neovisno o lokaciji projekta. To nije u skladu s davanjem prednosti koridorima (odnosno, koridorima sustava ERTMS ili koridorima osnovne mreže) koje promiče Glavna uprava za mobilnost i promet (vidi odlomak 30.) i može dovesti do nedjelotvorne uporabe financijskih sredstava EU-a jer postoji mogućnost da se na pruzi koju je u okviru kohezijske politike potrebno opremiti sustavom ERTMS u praksi taj sustav počne koristiti tek nakon duljeg razdoblja, kada već bude potrebna nadogradnja signalno-sigurnosnog sustava.

82

Kad je riječ o prijelazu granica, unatoč politici EU-a i preporukama Suda iz 2005. i 2010. godine, za prekogranične dionice pruga izdvojen je tek ograničeni iznos potpore EU-a: od 31 projekta postavljanja pružne opreme odabranog za pregled u šest posjećenih država članica samo se šest projekata odnosilo na prekogranične dionice, a od toga su dva projekta otkazana (Njemačka).

83

Kad je riječ o državama članicama odabranima za ovu reviziju, sustav ERTMS u Njemačkoj nije u komercijalnoj uporabi ni na jednoj prekograničnoj dionici, dok su Austrija, Belgija i Nizozemska već postavile opremu na svojim dijelovima dionica do njemačke granice. Nizozemska je također postavila opremu na svoje dijelove prekograničnih dionica do Belgije, u Španjolskoj je jedna prekogranična dionica za promet prema Francuskoj u uporabi, dok Danska, Italija i Poljska u vrijeme revizije još nisu bile postavile opremu ni na jednu od svojih prekograničnih dionica na koridorima osnovne mreže.

Financijska sredstva EU-a dostupna za opremu na vozilima uglavnom su iskorištena za domaći promet

84

Financijsku potporu EU-a koja je izdvojena za opremu na vozilima uglavnom iskorištavaju željeznički prijevoznici, čije usluge, u slučaju putničkog prometa, obuhvaćaju gotovo isključivo promet na domaćim linijama. U slučaju šest posjećenih država članica, 70 % potpore iz programa TEN-T i instrumenta CEF namijenjene opremi na vozilima u razdoblju 2007. – 2015. dodijeljeno je željezničkim prijevoznicima koji pružaju usluge domaćeg putničkog prometa. Za željeznički prijevoz tereta, u slučaju kojeg postoji veća vjerojatnost uključivanja u međunarodni promet, izdvojeno je preostalih 30 % dostupne potpore.

85

Osim toga, financijskim sredstvima u okviru kohezijske politike ne pruža se potpora za nadogradnju lokomotiva za teretni promet. Samo se u slučaju putničkih vozila, koja se koriste za domaći promet u okviru sustava obveze javne usluge i koja su u pravilu u vlasništvu vodećeg prijevoznika, mogu ostvariti koristi iz ovog izvora financijske potpore EU-a, i to u obliku potpore za nabavu novih ili nadogradnju postojećih željezničkih vozila.

Stanje u provedbi projekata sufinanciranih sredstvima EU-a koji su ispitani tijekom revizije: kašnjenja, opozivi sredstava i neprecizno usmjeravanje

86

U vrijeme revizije od 31 projekta postavljanja pružne opreme odabranog za reviziju njih 14 bilo je dovršeno, iako je u njih pet došlo do kašnjenja, a jedan je dovršen u smanjenom opsegu. Njih 13 bilo je i dalje u tijeku, uključujući tri u kojima su zabilježena kašnjenja koja su, u jednom slučaju, dovela do potpunog opoziva financijskih sredstava EU-a. Četiri su projekta otkazana, slijedom čega su financijska sredstva EU-a opozvana. Od 31 projekta postavljanja pružne opreme njih šest nije se provodilo na koridorima mreže TEN-T ili se tek djelomično provodilo na koridorima te mreže. To je posebno vrijedilo u slučaju projekata u okviru kohezijske politike (četiri projekta od njih 11).

87

Kad je riječ o opremi na vozilima, dovršeno je 16 od 20 projekata, uključujući devet projekata u kojima je došlo do kašnjenja i tri projekta koja su dovršena u smanjenom opsegu. Dva su projekta i dalje bila u tijeku, no u jednom je slučaju zbog kašnjenja došlo do opoziva financijskih sredstava EU-a, dok je u drugom slučaju zabilježeno i kašnjenje i smanjenje opsega. Dva su projekta otkazana te su financijska sredstva EU-a opozvana u cijelosti. Za detaljne informacije vidi prilog III.

Zaključci i preporuke

88

Cjelokupno gledajući, Sud je utvrdio da se uvođenje sustava ERTMS temeljilo na strateškoj političkoj odluci i da se s provedbom započelo bez obavljanja procjene ukupnih troškova ili odgovarajućeg planiranja projekta čija bi vrijednost do 2050. godine mogla dosegnuti 190 milijardi eura. Unatoč činjenici da željeznički sektor općenito ne dovodi u pitanje koncept sustava ERTMS i viziju povećanja interoperabilnosti, dosadašnji napredak u uvođenju na niskoj je razini te je uvođenje fragmentirano. Trenutačna razina napretka u uvođenju sustava ERTMS najvećim se dijelom može objasniti time što mnogi upravitelji infrastrukture i željeznički prijevoznici nevoljko ulažu u opremu za sustav ERTMS zbog povezanih visokih troškova ulaganja i činjenice da za mnoge od njih ne postoje poslovni argumenti na pojedinačnoj razini (primjerice u državama članicama sa signalno-sigurnosnim sustavima koji dobro funkcioniraju i kojima preostaje dugi vijek trajanja). Čak i uz bolje upravljanje financijskim sredstvima EU-a i njihovo bolje usmjeravanje, njima se može pokriti tek ograničeni dio skupih ulaganja.

89

Time se, osim postizanja cilja uvođenja sustava ERTMS do 2030. godine i dosadašnjih ulaganja, ugrožava i ostvarenje jedinstvenog europskog željezničkog prostora, što je jedan od glavnih ciljeva politike Europske komisije. Osim toga, to može nepovoljno utjecati na konkurentnost željeznica u odnosu na cestovni prijevoz tereta.

Sustav ERTMS bio je strateška politička odluka, a s provedbom se započelo bez obavljanja procjene ukupnih troškova i pripreme odgovarajućeg plana uvođenja

90

Unatoč tome što je donesena politička odluka o uvođenju jedinstvenog signalno-sigurnosnog sustava na području cijelog EU-a, nije obavljena procjena ukupnih troškova kako bi se utvrdila potrebna financijska sredstva i njihovi izvori, iako je riječ o skupom projektu. Uvedenim pravnim obvezama nije propisano povlačenje nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava iz uporabe niti su te obveze usklađene s rokovima i prioritetima prometne politike EU-a. U vrijeme revizije razina napretka u uvođenju sustava ERTMS u EU-u bila je niska.

1. preporuka – Procjena troškova uvođenja sustava ERTMS

Komisija i države članice trebale bi analizirati ukupne troškove uvođenja sustava ERTMS (kako na prugama tako i na vozilima) po državama članicama, uzimajući pri tome u obzir osnovnu mrežu i sveobuhvatnu mrežu u svrhu uvođenja jedinstvenog signalno-sigurnosnog sustava u cijelom EU-u i vodeći računa o tome da se takva ulaganja obično vrše na razdoblje od 30 do 50 godina. Procjenom se ne bi trebali obuhvatiti samo troškovi opreme za sustav ERTMS i njezine ugradnje, već i drugi povezani troškovi na temelju iskustva stečenog u državama članicama koje su ostvarile najveći napredak u uvođenju sustava ERTMS na velikom dijelu svojih mreža.

Rok: do kraja 2018. godine.

2. preporuka – Povlačenje nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava iz uporabe

Komisija i države članice trebale bi raditi na dogovoru realističnih, usklađenih i pravno obvezujućih ciljnih vrijednosti za povlačenje nacionalnih signalno-sigurnosnih sustava iz uporabe kako bi se izbjeglo da sustav ERTMS postane tek dodatni sustav koji je potrebno ugraditi.

Rok: do kraja 2018. godine.

Mnogi upravitelji infrastrukture i željeznički prijevoznici nevoljko ulažu u sustav ERTMS zbog nedostatka poslovnih argumenata na pojedinačnoj razini

91

Iako bi se uvođenjem sustava ERTMS mogli postići općenito pozitivni rezultati na razini EU-a u dugoročnom smislu, mnogi upravitelji infrastrukture i željeznički prijevoznici nevoljko ulažu u taj sustav zbog nedostatka poslovnih argumenata na pojedinačnoj razini. Sustav ERTMS jedinstveni je sustav namijenjen većem broju upravitelja infrastrukture i željezničkih prijevoznika s različitim potrebama, ali sa sobom nosi skupa ulaganja, od kojih oni koji moraju snositi troškove, općenito gledajući, ne ostvaruju neposredne koristi. Problemi s kompatibilnošću različitih inačica sustava ERTMS koje su ugrađene i dugotrajni postupci izdavanja potvrda također nepovoljno utječu na poslovne argumente za upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike na pojedinačnoj razini. Bez obzira na novi europski plan uvođenja sustava ERTMS, s uspješnim uvođenjem tog sustava i dalje su povezani veliki izazovi. Važno je da agencija ERA raspolaže administrativnim kapacitetom potrebnim kako bi djelovala kao tijelo nadležno za sustav ERTMS uzimajući u obzir njezinu ojačanu ulogu i odgovornosti u okviru četvrtog željezničkog paketa.

3. preporuka – Poslovni argumenti za upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike na pojedinačnoj razini

Komisija i države članice trebale bi, zajedno s dionicima iz željezničkog sektora i industrijom opskrbe sustava ERTMS, ispitati različite financijske mehanizme kako bi se pružili temelji za poslovne argumente za uvođenje sustava ERTMS na pojedinačnoj razini bez daljnjeg prekomjernog oslanjanja na proračun EU-a.

Rok: do sredine 2018. godine.

4. preporuka – Kompatibilnost i stabilnost sustava

1. Komisija i agencija ERA trebale bi, uz potporu iz industrije opskrbe, održavati specifikacije sustava ERTMS stabilnima, ispraviti preostale pogreške, ukloniti nekompatibilne značajke različitih pružnih inačica sustava ERTMS koje su već uvedene i zajamčiti kompatibilnost svih pruga na kojima se taj sustav koristi. U tu bi svrhu agencija ERA trebala aktivno poticati suradnju s upraviteljima infrastrukture i nacionalnim tijelima za sigurnost prije isteka zakonskog roka koji je utvrđen za lipanj 2019.

   Rok: bez odgode.

2. Komisija i agencija ERA trebale bi, u bliskoj koordinaciji s industrijom opskrbe, izraditi plan za razvoj standardizirane opreme na vozilima koja će se moći koristiti na svim prugama opremljenima sustavom ERTMS.

   Rok: do sredine 2018. godine.

3. Komisija i agencija ERA trebale bi surađivati s povezanim sektorom kako bi potaknule i usmjeravale izradu standardiziranih obrazaca za natječaje za projekte povezane sa sustavom ERTMS te promicale upotrebu tih obrazaca, koji bi bili na raspolaganju svim upraviteljima infrastrukture i željezničkim prijevoznicima, kako bi se zajamčilo da industrija isporučuje isključivo opremu koja je kompatibilna sa sustavom ERTMS.

   Rok: do sredine 2018. godine.

4. Komisija i agencija ERA trebale bi istražiti različite mogućnosti, primjerice koordinirano osposobljavanje ili razmjenu informacija i smjernica, kako bi pojedincima koji su uključeni u uvođenje i uporabu sustava ERTMS u svakoj državi članici olakšale proces upoznavanja s tim sustavom i time ublažile potrebu za brzim učenjem na vlastitim pogreškama.

Rok: do sredine 2018. godine.

5. preporuka – Uloga i resursi agencije ERA

Komisija bi trebala procijeniti raspolaže li agencija ERA resursima koji su joj potrebni kako bi uistinu djelovala kao djelotvorno i učinkovito tijelo nadležno za sustav i ispunila svoju ojačanu ulogu i odgovornosti u pogledu sustava ERTMS u okviru četvrtog željezničkog paketa.

Rok: do sredine 2018. godine.

6. preporuka – Usklađivanje nacionalnih planova uvođenja te praćenje i osiguravanje provedbe

1. Države članice trebale bi uskladiti svoje nacionalne planove uvođenja, posebno u slučaju rokova koji su novim europskim planom uvođenja utvrđeni za razdoblje nakon 2023. godine. Komisija bi trebala pomno pratiti i osigurati provedbu novog europskog plana uvođenja. Države članice trebale bi u svim slučajevima u kojima je to moguće uskladiti rokove za provedbu prekograničnih projekata kako bi se oni dovršili što prije i time izbjeglo fragmentirano uvođenje sustava ERTMS.

   Rok: bez odgode.

2. S obzirom na dugoročnost planova za sektor sustava ERTMS (do 2050. godine) Komisija bi trebala, savjetujući se s državama članicama, utvrditi ključne etape kako bi se napredak mogao pratiti na odgovarajući način.

Rok: do kraja 2020. godine za osnovnu mrežu i do 2023. godine za sveobuhvatnu mrežu.

Financijskim sredstvima EU-a, kojima se nije uvijek upravljalo niti ih se uvijek usmjeravalo na prikladan način, može se pokriti tek ograničeni dio skupih ulaganja

92

Financijska potpora EU-a dostupna je za ulaganja u sustav ERTMS, kako u pružnu opremu tako i u opremu na vozilu, ali njome se može pokriti tek ograničen iznos ukupnih troškova uvođenja. Većina ulaganja prepušta se pojedinačnim upraviteljima infrastrukture i željezničkim prijevoznicima, koji ne ostvaruju uvijek koristi od uvođenja sustava ERTMS, ili barem ne neposredno. Povrh toga, dio sredstava EU-a dostupnih za financiranje sustava ERTMS nije u konačnici i dodijeljen projektima povezanima s tim sustavom te sredstva nisu uvijek bila dobro usmjerena.

7. preporuka – Iskorištavanje financijskih sredstava EU-a za projekte povezane sa sustavom ERTMS

Komisija bi trebala prilagoditi postupke financiranja sredstvima iz instrumenta CEF kako bi se u njima bolje odrazio životni ciklus projekata povezanih sa sustavom ERTMS i time smanjila razina opozvanih sredstava, a sredstva EU-a dostupna za financiranje ulaganja u sustav ERTMS iskoristila u najvećoj mogućoj mjeri.

Rok: počevši od 2020. godine.

8. preporuka – Bolje usmjeravanje financijskih sredstava EU-a

Komisija i države članice trebale bi bolje usmjeriti sredstva EU-a dostupna za financiranje projekata povezanih sa sustavom ERTMS, i u okviru podijeljenog i u okviru izravnog upravljanja:

1. ako su sredstva dodijeljena za opremu na prugama, trebalo bi ih ograničiti na prekogranične dionice ili koridore osnovne mreže, u skladu s prioritetima prometne politike EU-a
2. ako su sredstva dodijeljena za opremu na vozilima, prednost bi trebalo dati željezničkim prijevoznicima koji ponajprije pružaju usluge međunarodnog prijevoza kako bi se potaknula intramodalna i intermodalna konkurentnost.

Rok: bez odgode za nove projektne prijave.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana IVANOVA, na sastanku održanom u Luxembourgu 12. srpnja 2017.

Pojmovnik

Agencija Europske unije za željeznice (ERA): prethodno Europska agencija za željeznice, osnovana je 2004. godine s ciljem izrade tehničkih specifikacija za interoperabilnost, uključujući sustav ERTMS, kao i radi doprinosa djelotvornom funkcioniranju jedinstvenog europskog željezničkog prostora bez granica. Glavna je zadaća te agencije uskladiti, registrirati i nadzirati tehničke specifikacije za interoperabilnost (TSI) na području cijele europske željezničke mreže te utvrditi zajedničke sigurnosne standarde za europske željeznice. Agencija sama po sebi nema ovlasti za donošenje odluka, ali pomaže Komisiji pri sastavljanju prijedloga odluka.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji umanjivanjem glavnih regionalnih neuravnoteženosti, i to s pomoću financijske potpore za izgradnju infrastrukture i ulaganja u proizvodnju kojima se otvaraju radna mjesta, ponajprije namijenjene poduzećima.

Europski plan uvođenja: dokument o kojem je konačan dogovor postignut 2009. godine i koji je uključen u Odluku Komisije 2009/561/EZ o tehničkim specifikacijama za interoperabilnost. Cilj je europskog plana uvođenja „postepeno osigurati pristup lokomotivama, motornim vlakovima i ostalim željezničkim vozilima koji su opremljeni ERTMS-om sve većem broju pruga, luka, terminala i ranžirnih kolodvora, bez dodatne nacionalne opreme pored ERTMS-a”.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF): pet zasebnih fondova čiji je cilj umanjiti regionalne neuravnoteženosti u Uniji za koje su utvrđeni okviri politike za sedmogodišnje proračunsko razdoblje. Te fondove čine Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Europski sustav upravljanja željezničkim prometom (ERTMS): veliki europski sektorski projekt čiji je cilj zamijeniti razne nacionalne prometno-upravljačke željezničke sustave. Čine ga dva osnovna sastavna dijela: sustav automatske zaštite vlaka, koji treba zamijeniti postojeće nacionalne sustave automatske zaštite, odnosno Europski sustav upravljanja i nadzora vlakova (ETCS), te radijski sustav kojim se omogućuje glasovna i podatkovna komunikacija između pruge i vlaka koji se temelji na uobičajenoj tehnologiji GSM, ali se služi frekvencijama koje su posebno predviđene za željeznice (GSM-R).

Instrument za povezivanje Europe (CEF): od 2014. godine Instrumentom za povezivanje Europe (CEF) pruža se financijska potpora u trima sektorima: energija, promet te informacijske i komunikacijske tehnologije (IKT). U tim se trima područjima s pomoću Instrumenta za povezivanje Europe utvrđuju prioriteti za ulaganja koja bi trebalo izvršiti u sljedećem desetljeću, kao što su ulaganja u koridore za električnu energiju i plin, uporabu obnovljivih izvora energije, međusobno povezane prometne koridore, čišće načine prijevoza, širokopojasne veze velike brzine i digitalne mreže.

Interoperabilnost: interoperabilnost se definira kao mogućnost jednakog odvijanja željezničkog prometa na svim dionicama željezničke mreže. Drugim riječima, naglasak se stavlja na omogućavanje zajedničkog funkcioniranja različitih tehničkih sustava željeznica EU-a.

Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA): agencija koja je naslijedila Izvršnu agenciju za transeuropsku prometnu mrežu (TEN-T EA), koju je Komisija osnovala 2006. godine radi upravljanja tehničkom i financijskom provedbom njezina programa TEN-T. INEA, čije je sjedište u Bruxellesu, službeno je započela s radom 1. siječnja 2014. kako bi provela dijelove programa Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) i Obzor 2020. te drugih programa čiju je provedbu preuzela (TEN-T i Marco Polo 2007. – 2013.).

Kohezijski fond: cilj je Kohezijskog fonda ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata u područjima okoliša i prometa u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka u EU-u.

Osnovna konfiguracija (engl. baseline): stabilna jezgra u smislu funkcionalnosti, radnog učinka i drugih nefunkcionalnih značajki sustava.

Prijavljeno tijelo: tijelo koje je odredila država članica i koje sudjeluje u provjeri sukladnosti podsustava s tehničkim specifikacijama za interoperabilnost te sastavlja potvrde Europske komisije o provjeri. Rad prijavljenog tijela započinje u fazi projektiranja i nastavlja se tijekom cijelog razdoblja proizvodnje, sve do faze prihvaćanja prije nego što se podsustav pusti u uporabu.

Signalno-sigurnosni sustav: sustav koji se upotrebljava za sigurno upravljanje željezničkim prometom i kojim se omogućuje prometovanje vlakova bez njihova međusobnog ometanja.

Transeuropska prometna mreža (TEN-T): planirana skupina mreža cestovnog, željezničkog, zračnog i vodnog prometa u Europi. Mreže TEN-T dio su većeg sustava transeuropskih mreža (TEN), koji uključuje telekomunikacijsku mrežu (eTEN) i predloženu energetsku mrežu (TEN-E). Razvoj infrastrukture mreže TEN-T usko je povezan s provedbom i daljnjim napretkom prometne politike EU-a.

Upravitelj infrastrukture: tijelo ili poduzeće koje je posebno odgovorno za postavljanje i održavanje željezničke infrastrukture te upravljanje tom infrastrukturom.

Vodeći prijevoznik: željeznički prijevoznik koji je tijekom povijesti zauzimao vodeći položaj na nacionalnom tržištu, a proizašao je iz jedinstvenog integriranog društva koje je prethodno bilo odgovorno za upravljanje željezničkom infrastrukturom i pružanje usluga prijevoza.

Željeznički prijevoznik: javni ili privatni željeznički prijevoznik koji ima dozvolu za rad u skladu s primjenjivim zakonodavstvom EU-a, čija je glavna djelatnost pružanje usluga željezničkog prijevoza robe i/ili putnika. Za potrebe ovog izvješća, taj se pojam odnosi i na vlasnike željezničkih vozila kao što su društva koja daju u zakup željezničku imovinu.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Ladislav Balko, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Fernando Pascual Gil te revizori Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins, Christian Wieser, Valeria Rota i Guido Fara.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	ISBN 978-92-872-8007-7	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/448089	QJ-AB-17-013-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-7995-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/01088	QJ-AB-17-013-HR-Q

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak:
  • u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
• više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
  • u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
  • pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
  • kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
  • ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).