Un sistema unico europeo di gestione del traffico ferroviario: la scelta politica diventerà mai realtà?

Sintesi

Cos’è l’ERTMS

I

Per gestire la circolazione dei treni in una rete ferroviaria, è necessario disporre di un sistema di segnalamento per garantire la sicurezza del traffico e mantenere costantemente una distanza adeguata fra i treni. Ogni paese europeo ha però elaborato le proprie specifiche tecniche per i sistemi di segnalamento, lo scartamento, le norme di sicurezza e quelle in materia di impianti elettrici. Per la gestione del traffico ferroviario nell’UE esistono oggi circa 30 diversi sistemi di segnalamento, e non sono interoperabili.

II

Per superare tale situazione e contribuire alla creazione di uno spazio ferroviario europeo unico, alla fine degli anni Ottanta/nei primi anni Novanta l’industria ferroviaria europea ha avviato lo sviluppo di un sistema europeo di controllo, comando, segnalamento e comunicazione (l’ERTMS) e la Commissione europea ne ha sostenuto l’introduzione come unico sistema in Europa. L’obiettivo dell’ERTMS è sostituire tutti i sistemi di segnalamento esistenti in Europa con un sistema unico, così da promuovere l’interoperabilità delle reti ferroviarie nazionali e il trasporto ferroviario transfrontaliero. L’ERTMS è concepito per assicurare uno standard comune che consenta ai treni di viaggiare senza interruzioni attraverso paesi differenti, e per incoraggiare la competitività del settore ferroviario.

III

Per coadiuvare gli Stati membri nell’attuazione dell’ERTMS, fra il 2007 e il 2013 sono stati stanziati dal bilancio dell’UE circa 1,2 miliardi di euro. 645 milioni di euro provengono dal programma per la rete transeuropea di trasporto (TEN-T) e 570 milioni di euro dal Fondo europeo di sviluppo regionale e dal Fondo di coesione. Per il periodo 2014-2020, il totale stimato ammonta a 2,7 miliardi di euro: 850 milioni di euro dal meccanismo per collegare l’Europa, che ha sostituito il programma TEN-T, e circa 1,9 miliardi di euro dai Fondi strutturali e d’investimento europei.

Modalità di svolgimento dell’audit della Corte

IV

Per valutare se l’ERTMS sia stato pianificato, attuato e gestito adeguatamente, e per verificare l’esistenza di specifiche giustificazioni economiche, la Corte ha appurato:

• se l’ERTMS sia stato attuato in maniera tempestiva ed efficace, sulla base di una programmazione e di stime dei costi adeguate;
• se vi fosse una convenienza economica per i singoli gestori dell’infrastruttura e le singole imprese ferroviarie;
• se il finanziamenti UE siano stati gestiti efficacemente in modo da contribuire all’attuazione dell’ERTMS.

V

Gli auditor della Corte hanno visitato sei Stati membri: Danimarca, Germania, Spagna, Italia, Paesi Bassi e Polonia. Nel loro insieme, questi Stati membri coprono una parte di tutti i nove corridoi della rete centrale in cui l’ERTMS deve essere completamente attuato entro il 2030. Gli auditor della Corte hanno inoltre esaminato il ruolo svolto dalla Commissione nella pianificazione, gestione, attuazione e finanziamento dell’ERTMS.

Cosa è stato riscontrato

VI

Finora, l’attuazione nell’UE è modesta e procede in maniera disomogenea, benché l’idea dell’ERTMS, con il suo obiettivo di potenziare l’interoperabilità, non venga generalmente messa in discussione dal settore ferroviario. L’attuale modesto livello di attuazione dell’ERTMS si può spiegare sostanzialmente con la riluttanza di molti gestori dell’infrastruttura e di molte imprese ferroviarie a investire nell’attrezzatura dell’ERTMS, a causa delle spese che ciò comporta e della mancanza, in parecchi casi, di una specifica convenienza economica. I finanziamenti dell’UE, anche se gestiti e indirizzati in maniera migliore, possono coprire solo una parte limitata dei costi complessivi di attuazione.

VII

Ciò mette a rischio non solo il conseguimento dei valori-obiettivo di realizzazione fissati per il 2030 e gli investimenti effettuati finora, ma anche il completamento dello spazio ferroviario unico, che costituisce uno dei principali obiettivi strategici della Commissione. Questa situazione può incidere negativamente anche sulla competitività del trasporto ferroviario rispetto al trasporto di merci su strada.

VIII

Nonostante la decisione politica strategica di installare un sistema di segnalamento unico in tutta l’UE, non è stata effettuata nessuna stima dei costi complessivi per determinare l’entità dei finanziamenti necessari e le loro fonti. Gli obblighi giuridici introdotti non comportano la dismissione dei sistemi nazionali, e non sempre sono allineati alle scadenze e alle priorità della politica dei trasporti dell’UE. Ad oggi, il livello di attuazione dell’ERTMS nell’UE è modesto.

IX

L’ERTMS è un sistema unico per una molteplicità di gestori di infrastruttura e imprese ferroviarie con esigenze diverse. Esige nondimeno investimenti onerosi che in generale non recano benefici immediati a coloro che devono sostenerne i costi. Anche i problemi di compatibilità delle diverse versioni installate, nonché le lunghe procedure di certificazione, incidono negativamente sulla giustificazione economica per singoli gestori dell’infrastruttura e singole imprese ferroviarie. Nonostante il nuovo piano europeo di implementazione, ardue sfide si frappongono ancora al successo dell’attuazione.

X

Il sostegno finanziario dell’UE è disponibile per investimenti nell’ERTMS (sia a terra che a bordo), ma può coprire solo una parte limitata del costo complessivo dell’attuazione. Gran parte degli investimenti rimane così a carico dei singoli gestori dell’infrastruttura e delle singole imprese ferroviarie, che non traggono sempre un vantaggio, perlomeno nel breve periodo, dall’attuazione dell’ERTMS. Per di più, non tutti i finanziamenti dell’UE disponibili per l’ERTMS sono stati alla fine assegnati a progetti ERTMS, e non sempre sono stati ben indirizzati.

Cosa raccomanda la Corte

XI

La Corte formula una serie di raccomandazioni riguardanti: valutazione dei costi dell’attuazione dell’ERTMS; dismissione dei sistemi di segnalamento nazionali; convenienza economica per i singoli gestori dell’infrastruttura e le singole imprese ferroviarie; compatibilità e stabilità del sistema; ruolo e risorse dell’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie; allineamento dei piani nazionali di implementazione; monitoraggio e applicazione; assorbimento dei fondi UE per i progetti ERTMS e migliore indirizzamento dei finanziamenti dell’UE.

Introduzione

Contesto

01

La mobilità delle merci e delle persone è una componente essenziale del mercato interno dell’UE e della competitività dell’industria e dei servizi europei; ha inoltre un impatto sostanziale sulla crescita economica. Le ferrovie sono considerate uno dei modi di trasporto più rispettosi dell’ambiente; negli ultimi decenni l’UE le ha incoraggiate, ponendole tra i pilastri della politica europea dei trasporti.

02

Per gestire la circolazione dei treni in una rete ferroviaria, è necessario disporre di un sistema di segnalamento per garantire la sicurezza del traffico e mantenere costantemente una distanza adeguata fra i treni. Tali sistemi consistono normalmente di attrezzature collocate sia sui binari che sulle locomotive o su interi convogli.

03

Nel corso del tempo, ogni paese europeo ha però elaborato specifiche tecniche particolari per i propri sistemi di segnalamento, lo scartamento, le norme di sicurezza e quelle in materia di impianti elettrici. Ciò costituisce un ostacolo significativo per l’interoperabilità transeuropea e comporta costi supplementari nonché ulteriori restrizioni tecniche. In particolare, nell’Unione europea esistono circa 30 sistemi di segnalamento dei treni, che non sono interoperabili (cfr. allegato I). Di conseguenza, locomotive o convogli che viaggiano in più di un paese, o persino all’interno di uno stesso paese, devono essere attrezzati con sistemi di segnalamento diversi e molteplici.

04

Nella precedente relazione della Corte, dedicata al trasporto delle merci su rotaia¹, si è già sottolineato che, tra le altre barriere operative, i differenti sistemi di segnalamento esistenti nella rete ferroviaria dell’Unione europea ostacolano l’interoperabilità. Si è rilevato inoltre che l’attuazione del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS) procedeva lentamente. Inoltre, in due altre relazioni, pubblicate nel 2005² e nel 2010³, la Corte aveva riferito sui problemi relativi all’attuazione dei progetti nelle sezioni transfrontaliere.

Cos’è l’ERTMS?

05

Alla fine degli anni Ottanta/nei primi anni Novanta, per superare tale situazione causata da sistemi di segnalamento nazionali diversi e contribuire alla creazione di uno spazio ferroviario europeo unico, l’industria ferroviaria europea ha avviato lo sviluppo di un sistema europeo di controllo, comando, segnalamento e comunicazione (l’ERTMS) e la Commissione europea ne ha sostenuto l’introduzione come unico sistema in Europa. Tale sistema si propone sostanzialmente l’obiettivo di sostituire tutti i sistemi di segnalamento esistenti in Europa con un sistema unico, concepito per promuovere l’interoperabilità tra le reti ferroviarie nazionali nonché il trasporto ferroviario transfrontaliero. L’ERTMS è pensato per assicurare uno standard comune che consenta ai treni di viaggiare senza interruzioni attraverso paesi differenti, facilitando così la competitività del trasporto su rotaia.

06

L’ERTMS si compone di due sottosistemi basati sul software, a terra e a bordo; perché il sistema funzioni, sia l’infrastruttura che il treno devono esserne dotati⁴. Il sistema a terra e il sistema installato sui veicoli si scambiano informazioni (cfr. figura 1 e riquadro 1), in modo da permettere il controllo continuo della velocità massima operativa consentita e da fornire al macchinista tutte le informazioni necessarie per operare con il segnalamento in cabina. Una descrizione dettagliata del sistema ERTMS è contenuta nell’allegato II.

07

Il successo dell’attuazione dell’ERTMS dipende da varie parti interessate. Mentre la Commissione è responsabile per la politica, che attua insieme al coordinatore europeo e all’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie, il prodotto in sé viene fornito dall’industria ferroviaria, sulla base delle specifiche d’appalto e dei requisiti contrattuali. Prima di entrare in funzione, tutte le attrezzature devono essere collaudate e certificate da organismi notificati e autorizzate da autorità nazionali preposte alla sicurezza oppure dall’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie.

08

Per l’installazione fisica è necessario che sia i gestori dell’infrastruttura, sia le imprese ferroviarie investano nell’ERTMS. I gestori dell’infrastruttura, che di solito operano sotto l’egida del ministero responsabile per i trasporti e le infrastrutture in ciascuno Stato membro, devono installare l’infrastruttura a terra dell’ERTMS. Le imprese ferroviarie (compresi i proprietari del parco rotabile), che dopo la liberalizzazione del mercato ferroviario nell’UE possono essere aziende sia pubbliche che private, devono investire nell’ERTMS a bordo.

La storia dell’ERTMS

09

L’idea di un sistema di segnalamento unico per l’UE, mirante a promuovere l’interoperabilità, risale al 1989, quando l’industria ferroviaria e la Commissione avviarono un’analisi dei problemi del segnalamento ferroviario negli Stati membri dell’UE e, da allora, ha conosciuto una costante evoluzione, come illustrato in sintesi nella figura 2.

10

I primi atti legislativi finalizzati a questo obiettivo sono stati adottati nel 1996, con la “direttiva sull’interoperabilità” di un sistema ferroviario ad alta velocità⁵, e nel 2001, con la direttiva sull’interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale⁶. Nel 2004 è stata istituita l’Agenzia ferroviaria europea (ERA)⁷, con l’obiettivo di elaborare le specifiche tecniche di interoperabilità (STI). Nel luglio 2005 è stato nominato un coordinatore europeo dell’ERTMS⁸. Tra il 2005 e il 2016 la Commissione (e dal 2008 l’ERA) ha firmato quattro memorandum d’intesa con le parti interessate del settore ferroviario, miranti a rafforzare la cooperazione ed accelerare l’attuazione dell’ERTMS.

11

Nel 2009, sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri⁹, la Commissione ha adottato un piano europeo di implementazione (EDP) dell’ERTMS¹⁰. Tale decisione ha definito norme dettagliate per l’attuazione dell’ERTMS e ha individuato sei corridoi ERTMS oltre a un certo numero di grandi porti europei, impianti di smistamento, terminal merci e aree per il trasporto merci che dovranno essere coperti da connessioni ERTMS tra il 2015 e il 2020, indicando altresì i rispettivi calendari.

12

Un altro passo importante è stato l’adozione degli orientamenti TEN-T nel dicembre 2013¹¹. Secondo tali orientamenti, lo sviluppo ottimale della rete transeuropea dei trasporti dovrebbe avvenire attraverso una struttura a due livelli, consistente in una rete globale (123 000 km) che comprende una rete centrale (66 700 km), in cui sono inclusi nove corridoi della rete centrale (51 000 km, corrispondenti ai corridoi ERTMS inseriti nel piano europeo di implementazione). Gli orientamenti prevedevano che la rete centrale e la rete globale dovessero essere dotate dell’ERTMS rispettivamente entro il 2030 e il 2050. La figura 3 mostra i nove corridoi della rete centrale.

13

Il 30 gennaio 2013 la Commissione ha adottato la proposta riguardante il quarto pacchetto ferroviario per il completamento dello spazio ferroviario europeo unico. Il pilastro tecnico entrato in vigore nel giugno 2016 riguarda elementi direttamente collegati all’ERTMS, come le questioni di governance delle ferrovie e il potenziamento del ruolo dell’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie, che a partire dalla metà del 2019 diventerà l’autorità di sistema per l’ERTMS¹². Infine, nel gennaio 2017 è stato adottato un nuovo piano europeo di implementazione dell’ERTMS¹³ (cfr. anche i paragrafi 63 e 67).

Il sostegno finanziario dell’UE per l’ERTMS

14

Per aiutare gli Stati membri a installare l’ERTMS sulle proprie reti ferroviarie è disponibile sostegno finanziario dell’UE, sia per gli investimenti a terra che per quelli a bordo. Tra il 2007 e il 2020, dal bilancio dell’UE sono stati riservati a questo scopo circa 4 miliardi di euro, traendoli da due fonti principali: il programma per la rete transeuropea di trasporto (TEN-T)¹⁴, sostituito per il periodo 2014-2020 dal meccanismo per collegare l’Europa¹⁵, e la politica di coesione (il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)¹⁶, il Fondo di coesione¹⁷ e i Fondi strutturali e d’investimento europei (Fondi SIE)¹⁸) (cfr. tabella 1).

Tabella 1

Principale sostegno finanziario dell’UE nel periodo 2007-2020 (in milioni di euro)

Fonte di finanziamento	2007-2013	2014-2020	Tasso di cofinanziamento
TEN-T/MCE	645	850	Fino all’50 %
FESR/Fondo di coesione/Fondi SIE	570	1 900	Fino all’85 %
Totale	1 215	2 750

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione europea.

15

Le due principali fonti di finanziamento dell’UE a favore dei progetti dell’ERTMS vengono amministrate tramite gestione diretta o concorrente:

1. nel caso della gestione diretta (TEN-T e MCE), la Commissione è responsabile per l’approvazione di ogni singolo progetto presentato dalle autorità degli Stati membri. L’attuazione tecnica e finanziaria dei progetti cofinanziati ricade sotto la responsabilità dell’Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti (INEA), sotto la supervisione della direzione generale della Commissione europea per la Mobilità e i trasporti;
2. nel caso della gestione concorrente (FESR e Fondo di coesione), i progetti sono in genere selezionati dalle autorità di gestione nazionali. La Commissione (la direzione generale per la Politica regionale e urbana) esamina e approva il contributo finanziario ai grandi progetti, ossia quelli i cui costi ammissibili totali superano i 50 milioni di euro (per il periodo 2007-2013) e i 75 milioni di euro (per il periodo 2014-2020).

16

Il bilancio dell’UE cofinanzia per lo più due tipi di progetti relativi all’ERTMS: a terra (dotando i binari delle apparecchiature necessarie) e a bordo (dotando le locomotive di unità ERTMS). Possono essere ammissibili al sostegno anche altri progetti cofinanziati riguardanti collaudi, sviluppo di specifiche o progetti con impostazione basata sui corridoi.

17

Oltre alle fonti appena menzionate, finanziamenti supplementari possono essere forniti dall’impresa comune Shift2Rail¹⁹, costituita nel 2014 (cfr. paragrafo 65). Quest’ultima si prefigge di investire quasi un miliardo di euro in attività di ricerca e innovazione nel periodo 2014-2020 (450 milioni di euro provenienti dal bilancio dell’UE, cui andranno ad aggiungersi 470 milioni di euro forniti dall’industria). I progetti di ricerca relativi all’ERTMS sono ammissibili nell’ambito delle sue attività. La Banca europea degli investimenti (BEI) fornisce prestiti e regimi di garanzia per l’attuazione a terra dell’ERTMS e per l’acquisto di nuovo materiale rotabile dotato di apparecchiature ERTMS.

Estensione e approccio dell’audit

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Nel presente audit, la Corte ha valutato se l’ERTMS fosse stato pianificato, attuato e gestito adeguatamente, e se esistessero specifiche giustificazioni economiche. A tal fine, la Corte ha verificato:

• se l’ERTMS sia stato attuato in maniera tempestiva ed efficace, sulla base di una pianificazione e di stime dei costi adeguate;
• se vi fosse una convenienza economica per i singoli gestori dell’infrastruttura e le singole imprese ferroviarie;
• se i fondi dell’UE siano stati gestiti efficacemente per contribuire all’attuazione dell’ERTMS.

19

Nel corso dell’audit, gli auditor della Corte hanno visitato sei Stati membri: Danimarca, Germania, Spagna, Italia, Paesi Bassi e Polonia. Nel loro insieme, questi Stati membri coprono una parte di tutti i nove corridoi della rete centrale in cui l’ERTMS deve essere completamente attuato entro il 2030. Gli auditor della Corte hanno tenuto colloqui con le autorità degli Stati membri (rappresentanti dei ministeri responsabili per gli investimenti nei trasporti e nelle infrastrutture, gestori dell’infrastruttura e autorità nazionali preposte alla sicurezza), operatori del trasporto passeggeri e merci, proprietari del parco rotabile e altre parti interessate (organismi notificati, varie associazioni ferroviarie nazionali ed europee).

20

La Corte ha esaminato inoltre il ruolo svolto dalla Commissione e dall’ERA/Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie nelle fasi di pianificazione, gestione, attuazione e finanziamento dell’ERTMS. Gli auditor della Corte hanno avuto colloqui con personale della Commissione (direzione generale Mobilità e trasporti, direzione generale Politica regionale e urbana e INEA), con il coordinatore europeo dell’ERTMS e dell’ERA/Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie. Sono stati inoltre analizzati dati pubblici sull’attuazione dell’ERTMS al di fuori dell’UE (ad esempio, in Svizzera).

21

La valutazione, operata dalla Corte, della programmazione, attuazione e gestione dell’ERTMS nell’UE, e in particolare nei sei Stati membri visitati, si basa anche sull’esame di un campione di 51 progetti cofinanziati dall’UE relativi all’ERTMS, pertinenti al periodo di programmazione 2007-2013. Il cofinanziamento totale dell’UE assegnato alla componente ERTMS di questi progetti ammonta a circa 540 milioni di euro, ossia il 14 % circa di tutti i finanziamenti stimati a favore dell’ERTMS per gli anni 2007-2020. Su 51 progetti, 31 riguardavano gli investimenti a terra e 20 le apparecchiature a bordo. L’allegato III contiene l’elenco dei progetti esaminati.

Osservazioni

L’ERTMS è frutto di una scelta politica strategica, ed è stato varato senza effettuare una stima dei costi complessivi e senza pianificarne adeguatamente l’attuazione

L’idea dell’ERTMS non viene generalmente messa in discussione dal settore ferroviario

22

Nonostante le ardue sfide delineate nella presente relazione, nel corso dell’audit gli auditor della Corte hanno constatato che l’idea di un sistema di segnalamento unico, mirante a promuovere l’interoperabilità ferroviaria come spina dorsale dello spazio ferroviario europeo unico, non veniva generalmente messa in discussione dal settore ferroviario (gestori dell’infrastruttura, imprese ferroviarie, autorità nazionali preposte alla sicurezza, fornitori e altre parti interessate). A seconda delle prestazioni e dell’obsolescenza dei sistemi di segnalamento nazionali esistenti, l’ERTMS è potenzialmente in grado di migliorare la capacità e la velocità del trasporto ferroviario. Se completamente attuato, l’ERTMS contribuirebbe a rendere la ferrovia più competitiva rispetto ad altri modi di trasporto, conformemente agli obiettivi del Libro bianco del 2011²⁰, nonché a realizzare gli obiettivi ambientali dell’Unione europea.

23

Oltre al miglioramento dell’interoperabilità, e a seconda delle prestazioni dei sistemi di segnalamento nazionali esistenti e del loro diverso grado di obsolescenza, gli altri potenziali vantaggi sono i seguenti:

• incremento della capacità: l’ERTMS può ridurre la distanza o il tempo minimi tra i veicoli nel servizio commerciale, permettendo così la circolazione di un maggior numero di treni su linee ferroviarie fortemente congestionate;
• incremento della velocità commerciale;
• controllo continuo della velocità dei treni, con vantaggi in termini di sicurezza;
• minori costi di manutenzione per i gestori dell’infrastruttura; e
• maggiore armonizzazione dei prodotti e maggiore concorrenza tra fornitori.

24

La Corte ha rilevato che, negli Stati membri visitati, l’ERTMS garantisce già ora alcuni vantaggi al gestore dell’infrastruttura e/o alle imprese ferroviarie. In Spagna, ad esempio, l’ERTMS offre prestazioni migliori del sistema di segnalamento nazionale esistente, sia in termini di velocità (300-350 km/h rispetto a 200 km/h), che di capacità, soprattutto sulle linee suburbane frequentate dai pendolari a Madrid e Barcellona.

25

Inoltre, l’ERTMS è in via di attuazione in altri paesi europei al di fuori dell’UE, come la Svizzera (cfr. riquadro 2), nonché in altri paesi del mondo, di solito senza finanziamenti UE. Gli investimenti nell’ERTMS al di fuori dell’Europa rappresentano il 59 % degli investimenti complessivi per l’ERTMS a terra, e il 33 % degli investimenti per l’ERTMS a bordo. A differenza di quanto avviene nell’UE, i progetti di attuazione dell’ERTMS all’estero sono in genere investimenti su siti vergini (ossia dove in precedenza non esisteva alcun sistema di segnalamento), effettuati in un unico paese da una singola compagnia ferroviaria. Ciò facilita sensibilmente l’attuazione.

L’attuazione dell’ERTMS è stata una scelta politica strategica, presa senza averne stimato i costi complessivi

26

L’idea dell’ERTMS quale sistema di segnalamento unico in Europa deriva dalla scelta politica strategica, adottata negli anni Novanta, di creare uno spazio ferroviario europeo unico. Il primo obbligo giuridico è stato introdotto già nel 1996, ed è stato seguito da molteplici atti legislativi, che hanno reso l’attuazione dell’ERTMS obbligatoria sia per le ferrovie ad alta velocità che per quelle convenzionali. Tuttavia, detti obblighi giuridici non erano basati su una stima dei costi complessivi che stabilisse i fondi necessari e le relative fonti²¹.

27

Solo nel 2015 la Commissione ha iniziato a valutare il costo dell’attuazione dell’ERTMS (cfr. paragrafo 47). Tale esercizio, limitato alla valutazione dell’attrezzatura e del suo costo di installazione, ha riguardato solo i corridoi della rete centrale. La Commissione non ha svolto alcuna valutazione sul complesso della rete centrale e globale, in cui l’ERTMS deve essere attuato entro il 2030 e il 2050 rispettivamente.

28

La Corte ha riscontrato che l’attuazione dell’ERTMS (in combinazione con i necessari lavori connessi²²), sia a terra che a bordo, si era rivelata un esercizio costoso. Due Stati membri (Danimarca e Paesi Bassi) visitati dagli auditor della Corte hanno optato per l’ERTMS sull’intera rete. Il costo complessivo di attuazione dell’ERTMS per questi due Stati, estrapolato, potrebbe giungere fino a 80 miliardi di euro al 2030 per i corridoi della rete centrale o fino a 190 miliardi di euro al 2050, quando è previsto che l’intera rete globale venga dotata dell’ERTMS (cfr. paragrafo 55). Tali lavori, tuttavia, potrebbero essere necessari anche se le attrezzature di segnalamento obsolete venissero sostituite con sistemi diversi dall’ERTMS, oppure per far fronte ad arretrati in termini di manutenzione. Il costo complessivo potrebbe diminuire nel tempo grazie a futuri sviluppi tecnologici, economie di scala e maggiore concorrenza tra fornitori dell’ERTMS.

Una selva di priorità, scadenze e obblighi giuridici

29

Nel corso degli ultimi venti anni, numerosi atti giuridici hanno definito gli obblighi relativi all’attuazione dell’ERTMS. Si è anche tentato di dare priorità a linee specifiche e di fissare scadenze differenziate. Tutti questi obblighi, priorità e scadenze sono stati però scarsamente coordinati, circostanza che ha ostacolato la coerente attuazione dell’ERTMS (cfr. anche paragrafi 36 e 40).

30

L’obbligo di attuare l’ERTMS scaturisce dalla direttiva 96/48/CE, che ne fa uno dei princìpi fondamentali per l’interoperabilità delle linee ad alta velocità. Per le ferrovie convenzionali, lo stesso principio è sancito dalla direttiva 2001/16/CE, in base alla quale “ogni nuova infrastruttura ed ogni nuovo materiale rotabile costruiti o sviluppati dopo l’adozione di sistemi di controllo-comando e segnalamento compatibili, devono essere adattati all’uso di questi sistemi”. Le prime specifiche tecniche di interoperabilità riguardanti l’ERTMS, obbligatorie sia per le ferrovie ad alta velocità che per quelle convenzionali, sono state rese giuridicamente vincolanti nel 2002 e sono state poi seguite da modifiche tecniche. Inoltre, la decisione 2012/88/UE²³ prescrive l’installazione dell’ERTMS per tutti i progetti ferroviari finanziati da fondi UE, indipendentemente dalla loro ubicazione. Le linee nuove o rinnovate devono essere dotate di ERTMS anche qualora il termine ultimo per l’attuazione di tali linee sia il 2050 o una data successiva, secondo il regolamento TEN-T (cfr. paragrafo 75).

31

Per quanto riguarda l’installazione a bordo, la decisione dispone che le locomotive nuove e gli altri veicoli ferroviari nuovi ordinati dopo il 1 °gennaio 2012 o messi in servizio dopo il 1° gennaio 2015 siano attrezzati con il sistema ERTMS, eccezion fatta per il traffico regionale.

32

I primi termini ultimi ufficiali per l’attuazione dell’ERTMS sono fissati dal piano europeo di implementazione del 2009, che riguardava solo sei corridoi ERTMS e richiedeva di dotare dell’ERTMS 10 000 km di binari entro il 31 dicembre 2015, e 25 000 km entro il 31 dicembre 2020. Alla fine del 2016, soltanto 4 100 km circa erano attrezzati con l’ERTMS (cfr. paragrafo 36). All’inizio del 2017, la Commissione ha riveduto questi valori-obiettivo nell’ambito del nuovo piano europeo di implementazione, prorogando i termini ultimi oltre il 2015, fino al 2023; le sezioni rimanenti saranno invece attuate solo dopo il 2023, senza termini ultimi fissi e coordinati (ad eccezione del termine ultimo generale del 2030).

33

Inoltre, il regolamento TEN-T ha fissato al 31 dicembre 2030 il termine ultimo per dotare dell’ERTMS l’intera rete centrale di 66 700 km (comprendente nove corridoi della rete centrale, per circa 51 000 km) e quello del 31 dicembre 2050 per tutti i 123 000 km della rete globale (cfr. tabella 2). La Corte ha constatato che non è stato fissato alcun valore-obiettivo intermedio per il monitoraggio dell’attuazione complessiva dell’ERTMS al 2050. Tali termini ultimi, così come le specifiche sezioni di linee che devono essere dotate dell’ERTMS, potrebbero essere soggetti a modifiche e a cambiamenti dei valori-obiettivo, poiché è previsto che il piano europeo di implementazione recentemente adottato e il regolamento TEN-T siano riveduti entro il 2023.

Tabella 2

Termini ultimi per l’attuazione dell’ERTMS

	Corridoi della rete centrale	Rete centrale	Rete globale1	Intera rete ferroviaria dell’UE
Lunghezza (km)	51 000	66 700	123 000	217 000
Termine ultimo	2030	2030	2050	Senza termine ultimo

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dalla Commissione e del regolamento TEN-T (regolamento (UE) n. 1315/2013).

Non sono stati fissati termini ultimi per la dismissione degli attuali sistemi di segnalamento nazionali

34

Gli Stati membri dell’UE hanno adottato strategie differenti per l’attuazione dell’ERTMS sulla propria rete ferroviaria. Tra gli Stati membri visitati, solo la Danimarca ha deciso di dismettere il proprio sistema nazionale e di introdurre l’ERTMS come sistema di segnalamento unico sulla maggior parte della rete ferroviaria nazionale, in considerazione delle carenze e dell’obsolescenza dell’attuale sistema di segnalamento nazionale. Tutti gli altri Stati membri visitati hanno preferito introdurre l’ERTMS come sistema basato sul software aggiuntivo rispetto al proprio sistema di segnalamento nazionale, in particolare laddove il tempo di vita residuo di quest’ultimo era di 15-20 anni (ad esempio, in Germania).

35

Se si vuole che l’ERTMS divenga un sistema di segnalamento unico nell’UE, è necessario dismettere i sistemi di segnalamento nazionali. Né l’EDP del 2009, né il nuovo EDP contengono una strategia per la dismissione dei sistemi di segnalamento nazionali. Al momento dell’audit, non erano stati fissati termini ultimi per la dismissione dei sistemi di segnalamento nazionali negli Stati membri. Gli Stati membri sono tuttavia tenuti ad informare la Commissione in merito ai termini ultimi da essi fissati per la dismissione tramite piani nazionali di implementazione, da presentare alla Commissione nel luglio 2017²⁴. Nonostante le difficoltà dell’introduzione di un obbligo coordinato in capo a tutti gli Stati membri, l’assenza di tali informazioni ostacola significativamente la programmazione degli investimenti a lungo termine da parte delle imprese ferroviarie, e non contribuisce ad accelerare l’attuazione dell’ERTMS nell’UE.

Finora l’ERTMS è stato attuato in maniera disomogenea ed in misura limitata

36

Rispetto ai valori-obiettivo fissati (cfr. paragrafo 32), su 51 000 km dei corridoi della rete centrale da attrezzare entro il 2030, alla fine del 2016 ne erano operativi soltanto 4 121 km dotati di ERTMS. Ciò equivale appena all’8 % circa dei corridoi della rete centrale. Dei nove corridoi della rete centrale, il più avanzato è il corridoio Reno-Alpi, in cui è già attrezzato il 13 % delle linee. L’attuazione dell’ERTMS negli altri corridoi oscilla tra il 5 % e il 12 % (cfr. figura 4).

37

A giudizio della Corte, questo ridotto livello di attuazione dell’ERTMS mette a rischio il raggiungimento dei valori-obiettivo fissati per il 2030 (è inverosimile che detti valori-obiettivo vengano raggiunti) e ne compromette significativamente i potenziali vantaggi in termini di interoperabilità. È necessario che la Commissione monitori attentamente l’EDP recentemente adottato, in quanto quest’ultimo è un prerequisito del successo dell’attuazione.

38

Il livello di attuazione dell’ERTMS nei corridoi della rete centrale varia sensibilmente tra i diversi Stati membri dell’UE (cfr. allegato IV). Dei sei Stati membri visitati, solo Paesi Bassi e Spagna hanno rispettato i valori-obiettivo fissati per il 2015 nell’EDP del 2009.

39

Anche il livello dell’installazione dell’ERTMS nel materiale rotabile nell’UE è basso: ammonta a circa 2 700 unità, ossia il 10 % del parco rotabile complessivo dell’UE. Gran parte dei veicoli già attrezzati appartiene al parco rotabile passeggeri ad alta velocità, operante prevalentemente nei mercati nazionali.

40

Attualmente, l’attuazione dell’ERTMS procede in maniera disomogenea, e molte sezioni non sono collegate tra loro (cfr. figura 5). Inoltre, benché, in linea con la politica dell’UE, gli investimenti avrebbero dovuto essere concentrati principalmente sui corridoi della rete centrale, la Corte ha riscontrato casi di linee singole, non comprese nella rete centrale, prive di collegamenti con il resto della rispettiva rete o della sezione transfrontaliera. La Commissione, pur avendo promosso l’idea dell’ERTMS, non dispone di un quadro preciso dell’attuazione complessiva a livello europeo, poiché il monitoraggio da essa effettuato riguarda solamente la rete centrale.

41

In alcuni casi, la Corte ha riscontrato una carenza di coordinamento tra l’attuazione dell’ERTMS a terra e a bordo. In Polonia, ad esempio, il materiale rotabile dotato di ERTMS è stato acquistato, ma in realtà opera solamente su 218 km (rispetto ai 3 763 km dei corridoi della rete centrale nel paese) e i treni possono viaggiare a 200 km/h su appena 89 km di questa tratta. Negli altri casi, i treni viaggiano con l’ERTMS disattivato, poiché il resto delle infrastrutture a terra non è dotato di ERTMS. In pratica, l’uso dell’ERTMS equivale appena al 6,5 % al giorno. In Italia, l’uso effettivo dei treni dotati di ERTMS varia tra il 19 % e il 63 % in termini di treno/km ed è limitato alle linee ad alta velocità.

Molti gestori dell’infrastruttura e molte imprese ferroviarie si sono dimostrati riluttanti a investire nell’ERTMS, data la mancanza, per ciascuno di essi, di una giustificazione economica

Esito generale positivo per l’ERTMS a livello di UE, ma solo nel lungo periodo

42

I potenziali benefici dell’ERTMS riguardano di solito la società o il settore ferroviario nel loro complesso piuttosto che i singoli gestori dell’infrastruttura o le singole imprese ferroviarie che devono decidere se investire o meno per installare l’ERTMS e poi sostenerne i costi.

43

Nel 2016, la Commissione ha elaborato una giustificazione economica aggregata per l’attuazione dell’ERTMS a livello di ciascun corridoio in una relazione sulla convenienza economica riguardante i nove corridoi della rete centrale²⁵. Detta giustificazione economica dimostra però che i potenziali benefici si materializzeranno, in linea generale, solo nel lungo periodo. Tale analisi, inoltre, non indica se i benefici dell’attuazione dell’ERTMS compenseranno i costi che essa comporterà per gestori dell’infrastruttura o imprese ferroviarie, considerati individualmente o anche come categoria.

Si richiede a molti gestori dell’infrastruttura e a molte imprese ferroviarie, con esigenze differenti, di investire in un unico sistema

44

In base alla normativa vigente (cfr. paragrafi 30 e 31), l’ERTMS costituisce un investimento obbligatorio per differenti parti interessate del settore ferroviario che hanno esigenze diversissime: gestori dell’infrastruttura dotati di sistemi di segnalamento obsoleti e dalle scarse prestazioni, gestori dell’infrastruttura con sistemi di segnalamento relativamente nuovi e ben funzionanti, operatori del trasporto merci, operatori del trasporto passeggeri, operatori dell’alta velocità, operatori ferroviari internazionali e nazionali e altri ancora. Tutti costoro dovrebbero investire contemporaneamente nell’ERTMS come sistema di segnalamento unico, in base agli stessi termini ultimi obbligatori, mentre gli investimenti nel materiale rotabile e nelle infrastrutture ferroviarie si effettuano normalmente in una prospettiva di lungo periodo, poiché in media il tempo di vita utile si aggira intorno ai 30 anni.

45

La volontà dei gestori dell’infrastruttura di investire nell’ERTMS dipende dal rispettivo punto di partenza. Alcuni gestori dell’infrastruttura dispongono già di sistemi di segnalamento ben funzionanti e relativamente nuovi, per cui sono riluttanti a investire nell’ERTMS (è questo il caso, ad esempio, in Germania); in altri Stati membri, invece, i sistemi di segnalamento sono già prossimi alla fine del ciclo di vita, oppure hanno prestazioni ormai insufficienti dal punto di vista della sicurezza o della velocità (ad esempio, in Danimarca, cfr. anche riquadro 3). Dai colloqui tenuti con le parti interessate emerge che l’obsolescenza dei sistemi di segnalamento nazionali porterà, alla fine, all’attuazione generalizzata dell’ERTMS; il coordinamento dei tempi è però un fattore decisivo per la riuscita installazione dell’ERTMS (cfr. paragrafo 70).

46

Per quanto riguarda le imprese ferroviarie, l’esigenza di disporre dell’ERTMS dipende dal tipo di operazioni e di attività. La necessità dell’ERTMS è ben diversa, ad esempio, per il traffico ad alta velocità rispetto a quello convenzionale (soprattutto il trasporto merci, che necessita di una velocità massima di circa 100 km/h), nonché per le imprese ferroviarie che operano quasi esclusivamente in un solo paese rispetto a quelle che gestiscono il traffico merci e passeggeri a livello internazionale.

Gli investimenti per l’ERTMS sono costosi

47

Solo nel 2015 e nel 2016 la Commissione ha iniziato a valutare, in due studi²⁶, il costo dell’attuazione dell’ERTMS. Tale valutazione, limitata al costo dell’attrezzatura ERTMS e della sua installazione, riguardava solo i corridoi della rete centrale. In base a tale categoria di costo, il costo dell’attuazione a terra poteva oscillare tra 100 000 e 350 000 euro a chilometro, ossia tra 5 e 18 miliardi di euro.

48

Il costo che i gestori dell’infrastruttura dovranno sostenere per rendere pienamente operativo a terra l’ERTMS non si limita tuttavia al costo delle attrezzature e dell’installazione, ma comprende anche i lavori connessi, necessari per migrare da un sistema di segnalamento nazionale pienamente operativo a un sistema ERTMS pienamente operativo. Secondo la Commissione, tali lavori costituiscono un prerequisito dell’attuazione, benché non facciano formalmente parte dell’ERTMS.

49

I due Stati membri visitati (Danimarca e Paesi Bassi) che hanno scelto di attuare l’ERTMS su larga scala nella propria rete ferroviaria hanno elaborato propri programmi nazionali per l’attuazione dell’ERTMS, redigendo stime di bilancio. Sulla base delle stime elaborate da questi due paesi, la Corte ha valutato l’entità degli investimenti che potrebbero essere necessari per installare in tutta l’UE un ERTMS a terra pienamente operativo. Il costo totale stimato comprende tutte le componenti necessarie, quali ad esempio: rinnovamento del sistema di apparato centrale, progettazione, collaudo e autorizzazione del sistema, gestione del progetto, investimenti relativi ai centri di telecomunicazione e blocco radio, formazione e riassegnazione del personale o gestione della migrazione. Inoltre, l’attuazione dell’ERTMS a terra in qualità di sistema supplementare potrebbe comportare ulteriori costi di manutenzione, fino al momento in cui il sistema nazionale divenga superfluo e venga dismesso.

50

Nei suddetti due Stati membri, il costo totale dell’attuazione dell’ERTMS a terra ammonta a 2,52 miliardi e 4,9 miliardi di euro rispettivamente per 2 132 e 2 886 km di linee, con un costo medio di 1,44 milioni di euro per chilometro di linea (per un quadro più dettagliato, cfr. allegato V). Un’estrapolazione lineare di queste stime indica che il costo totale dell’attuazione a terra dell’ERTMS in tutti i corridoi della rete centrale o nell’intera rete globale oscillerebbe fra 73 e 177 miliardi di euro, a seconda dell’estensione dell’attuazione (cfr. tabella 3). Gli sviluppi tecnologici e le economie di scala potrebbero ridurre in futuro il costo complessivo dell’attuazione dell’ERTMS.

51

A parte i costi dell’attuazione a terra dell’ERTMS, che sono sostenuti dai gestori dell’infrastruttura, l’ERTMS deve essere installato anche sulle locomotive, a spese delle imprese ferroviarie. La situazione è diversa per le locomotive già esistenti, che devono essere adattate a posteriori per poter viaggiare su linee dotate di ERTMS, rispetto alle locomotive nuove, che vengono acquistate con l’ERTMS già installato a bordo.

52

Nel caso di locomotive già esistenti, i due studi della Commissione precedentemente citati indicano un costo per locomotiva compreso fra 375 000 e 550 000 euro, comprendente le apparecchiature ERTMS e la loro installazione, il collaudo e l’autorizzazione, nonché l’indisponibilità del veicolo. Inoltre, si stima che i costi di formazione connessi possano ammontare a 20 000 euro per locomotiva. Considerando che il numero di unità da adeguare a posteriori viene stimato a 22 000 (cfr. paragrafo 39), queste cifre potrebbero tradursi in un costo medio di 11 miliardi di euro per l’intero parco rotabile (per i dettagli, cfr. allegato V). Inoltre, l’installazione a bordo delle apparecchiature ERTMS supplementari potrebbe dar luogo a ulteriori costi di manutenzione per locomotiva, fino al momento in cui il sistema di segnalamento nazionale venga dismesso.

53

Nel corso dell’audit, gli auditor della Corte hanno osservato che il costo dell’adattamento a posteriori varia notevolmente a seconda del numero di locomotive da adattare a posteriori e del numero di paesi in cui queste operano. Inoltre, i successivi aggiornamenti obbligatori dell’ERTMS, derivanti dalla costante evoluzione del sistema e dalla correzione di errori nel software, comportano cospicui costi ulteriori. In alcuni casi, la Corte ha rilevato che il costo totale ammonta a quasi un milione di euro per unità a bordo, escluso il costo di indisponibilità, come illustrato nel riquadro 4.

54

Locomotive o convogli nuovi devono essere provvisti dell’ERTMS, indipendentemente dal fatto che viaggino o no su linee dotate dell’ERTMS. Negli Stati membri visitati, le imprese ferroviarie stimano che il costo medio di un’unità a bordo ammonti a circa 300 000 euro (circa il 15 % del costo dell’intera locomotiva). Il costo di questo investimento non è compreso nella stima del costo complessivo per l’attuazione a bordo contenuta negli studi citati.

55

L’ERTMS, insieme ai necessari lavori connessi, comporta quindi costosi investimenti, che devono essere sostenuti dai gestori dell’infrastruttura e dalle imprese ferroviarie. Il costo complessivo dell’attuazione dell’ERTMS, sia a terra che a bordo, potrebbe raggiungere gli 80 miliardi di euro per i corridoi della rete centrale o i 190 miliardi di euro per la rete globale (cfr. tabella 3). Tali lavori, tuttavia, potrebbero essere necessari anche se le attrezzature di segnalamento obsolete venissero sostituite con sistemi diversi dall’ERTMS, oppure per far fronte ad arretrati in termini di manutenzione. Dal momento che i gestori dell’infrastruttura programmano i propri investimenti in un orizzonte temporale di 30-50 anni, e tenendo conto delle difficoltà di anticipare la futura evoluzione tecnologica in un arco di tempo così lungo, è di cruciale importanza disporre di una stima dei costi dell’attuazione e di una pianificazione attendibile, che includa la copertura finanziaria, in quanto non ci si può attendere che i finanziamenti dell’UE coprano il costo dell’attuazione ed è quindi necessario reperire altre fonti di finanziamento (cfr. paragrafo 73).

Tabella 3

Estrapolazione dei costi dell’attuazione dell’ERTMS a terra sulla base dei casi danese e olandese

	Corridoi della rete centrale	Rete centrale	Rete globale
Lunghezza (km)	51 000	66 700	123 000
Estrapolazione dei costi a terra (miliardi di euro)	73	96	177
Adattamento a posteriori a bordo (miliardi di euro)	11
Totale (miliardi di euro)	84	107	188

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di una estrapolazione lineare delle stime nazionali elaborate in Danimarca e nei Paesi Bassi.

Problemi di compatibilità e stabilità incidono negativamente sulla rispettiva convenienza economica

Problemi di compatibilità fra le differenti versioni dell’ERTMS

56

I problemi di compatibilità possono derivare sostanzialmente da due fattori principali: l’integrazione dell’ERTMS nel sistema di segnalamento nazionale in ciascuno Stato membro e i ritardi nell’attuazione dell’ERTMS a livello transfrontaliero.

57

Nell’UE, l’ERTMS è incorporato nelle reti ferroviarie nazionali e nei rispettivi sistemi di segnalamento (si tratta cioè di progetti di riconversione). A causa delle soluzioni ad hoc adottate per l’ERTMS nelle reti ferroviarie nazionali, attualmente non esistono nell’UE unità ERTMS a bordo in grado di viaggiare su tutte le sezioni ferroviarie equipaggiate con differenti versioni dell’ERTMS. Si riscontrano problemi di interoperabilità non solo nelle sezioni transfrontaliere fra Stati membri, ma anche all’interno di uno stesso paese (ad esempio, i Paesi Bassi). La Corte ha poi riscontrato che, finora, l’installazione dell’ERTMS ha riguardato solo le linee, mentre stazioni ferroviarie e nodi non ne sono stati ancora dotati.

58

Gli Stati membri hanno deciso di attuare il sistema ERTMS in differenti fasi del suo sviluppo e su varie linee ferroviarie all’interno delle proprie reti nazionali. Le specifiche tecniche di interoperabilità si sono evolute a ritmo rapidissimo, ostacolando la stabilità complessiva del sistema (in media, sono cambiate ogni due anni) e imponendo successivi adattamenti. Ad esempio, la baseline 2.3.0d è stata varata nel 2008 ed è ancora valida oggi, ma nel frattempo è stata sviluppata, e resa prioritaria per l’installazione, la baseline 3²⁷. Le locomotive dotate dell’ERTMS baseline 2 non saranno in grado di viaggiare su binari attrezzati con la baseline 3. Le parti interessate prevedono che questo problema si attenui in futuro, in quanto le unità a bordo dotate della baseline 3 dovrebbero essere in grado di viaggiare su binari dotati della baseline 2 (cfr. riquadro 5).

È necessario che l’industria offra una versione armonizzata

59

La non compatibilità delle attrezzature ERTMS dipende anche dal fatto che l’industria prepara soluzioni ad hoc, adattate ai requisiti specifici di ciascuno Stato membro, che non sono sempre compatibili. Potenziali problemi ed errori non vengono di solito comunicati pubblicamente: ciò incide sulla curva di apprendimento e rende difficile individuare soluzioni comuni.

60

Inoltre, tenendo conto della cospicua entità degli investimenti programmati per il prossimo futuro nel quadro del nuovo EDP, vi è il rischio che l’industria non sia pronta ad offrire una versione stabile e armonizzata delle attrezzature. La capacità dell’industria di consegnare il prodotto dipenderà dal grado di personalizzazione delle specifiche gare d’appalto indette dai gestori dell’infrastruttura e dalle imprese ferroviarie. Le variazioni nazionali possono accrescere ulteriormente sia i costi che i rischi per l’interoperabilità.

Lunghezza delle procedure di certificazione miranti a garantire la compatibilità

61

Alla certificazione dell’ERTMS partecipano organismi notificati, responsabili del collaudo e della certificazione, e autorità nazionali preposte alla sicurezza, che rilasciano le autorizzazioni. Per ottenere il certificato per una linea o per un’unità di bordo, i gestori dell’infrastruttura e le imprese ferroviarie di solito collaborano strettamente con l’autorità nazionale di sicurezza sin dall’inizio del progetto, prima che sia presentata una domanda formale (la cosiddetta procedura di richiesta di informazioni preliminari).

62

Nel corso dell’audit, gli auditor della Corte hanno rilevato che i processi di certificazione e di autorizzazione erano relativamente lunghi e richiedevano in media uno-due anni, a seconda della lunghezza delle suddette procedure ufficiose di richiesta di informazioni preliminari di natura tecnica. Nel caso della circolazione transfrontaliera, la Corte ha rilevato che la certificazione delle unità a bordo era particolarmente complessa e costosa, a causa delle variazioni nazionali, che hanno ostacolato anche il riconoscimento transnazionale del lavoro compiuto dalle autorità nazionali preposte alla sicurezza di altri Stati membri (cfr. figura 6).

Il rafforzamento del ruolo dell’ERA: un passo positivo verso lo spazio ferroviario europeo unico

63

I recenti sviluppi legislativi, dai quali il ruolo dell’ERA è uscito rafforzato, costituiscono un passo positivo verso lo spazio ferroviario europeo unico. Il quarto pacchetto ferroviario affida all’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie (ex ERA), nella sua qualità di formale autorità di sistema per l’ERTMS, il compito di rilasciare certificati di sicurezza, validi in tutta l’UE, alle imprese ferroviarie, nonché autorizzazioni per i veicoli e i sottosistemi ERTMS usati in più Stati membri, oltre che di verificare le soluzioni tecniche a terra previste nelle gare bandite dai gestori dell’infrastruttura a partire dalla metà del 2019. Inoltre, l’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie svolgerà una funzione di supervisione più ampia sugli organismi notificati e sulle autorità nazionali di sicurezza, e valuterà la documentazione di gara per l’attuazione a terra nell’UE.

64

Rimangono però ancora da affrontare ardue sfide, che mettono a rischio l’attuazione dell’ERTMS. Tali sfide riguardano in particolare:

• la capacità amministrativa dell’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie, quale autorità di sistema dell’ERTMS per un progetto complessivo del valore di centinaia di milioni di euro, nonché l’accresciuto ruolo di tale Agenzia a norma del 4° Pacchetto ferroviario;
• il bisogno di orientamenti pratici e di formazione che riducano la curva di apprendimento ripida e costosa nella progettazione e attuazione pratica dell’ERTMS negli Stati membri;
• l’accresciuto ruolo dell’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie nella supervisione degli organismi notificati e delle autorità nazionali di sicurezza, nonché la sua capacità di verificare le soluzioni tecniche a terra per l’ERTMS, in quanto, sulla base della documentazione delle gare d’appalto, potrebbe non essere in grado di prevedere eventuali problemi di compatibilità con le STI applicabili;
• il meccanismo per i ricorsi e le segnalazioni relative a certificati di qualità insufficiente, che è necessario standardizzare a livello UE insieme ai test ERTMS da effettuare sui binari (come già avviene per il materiale rotabile).

65

Nel 2014, è stata costituita l’impresa comune Shift2Rail, sotto forma di partenariato pubblico-privato, per contribuire alla realizzazione dello spazio ferroviario europeo unico. La Corte ha rilevato che, in seno al consiglio di amministrazione di Shift2Rail, l’ERA/Agenzia dell’Unione europea delle ferrovie svolge solo un limitato ruolo di osservatore; serve inoltre una cooperazione più stretta tra l’impresa comune e l’Agenzia. Sussiste perciò il rischio che l’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie non colga l’opportunità di agire tempestivamente nel monitorare e chiedere consulenza a Shift2Rail in merito alle proprie realizzazioni, soprattutto se si tiene conto del fatto che l’impresa comune partecipa, oltre che alla ricerca di base, anche allo sviluppo di prodotti, come ad esempio un meccanismo di funzionamento automatico dei treni per le future baseline dell’ERTMS. La compatibilità dello sviluppo delle nuove funzioni dell’ERTMS con le attuali specifiche tecniche di interoperabilità è essenziale per garantire l’interoperabilità in futuro.

Il nuovo piano europeo di implementazione rappresenta un passo in avanti, ma rimangono da affrontare importanti sfide

66

Benché sia emerso che i termini ultimi fissati nel piano europeo di implementazione del 2009 per l’attuazione dell’ERTMS verosimilmente non sarebbero stati rispettati, la Commissione ha deciso di non avviare procedure di infrazione contro gli Stati membri che non avevano adempiuto agli obblighi di installazione dell’ERTMS nelle sezioni dei corridoi. Nel dicembre 2014, invece, la Commissione e il coordinatore europeo per l’ERTMS hanno varato il programma Breakthrough²⁸ per accelerare l’attuazione dell’ERTMS in tutta l’UE, in vista dell’adozione di un nuovo piano di implementazione.

67

Questo programma è stato negoziato ad alto livello con gli Stati membri. Sono state tenute discussioni fra il coordinatore europeo, i gestori dell’infrastruttura e i ministeri nazionali. Sulla base del programma Breakthrough e in seguito ai negoziati, la Commissione ha redatto il nuovo piano europeo di implementazione sotto forma di atto legislativo direttamente applicabile negli Stati membri dell’UE, pubblicato in Gazzetta ufficiale il 5 gennaio 2017²⁹.

68

Il nuovo piano europeo di implementazione, che gode del sostegno degli Stati membri, costituisce un passo in avanti verso un’attuazione più realistica, ma rimangono ancora ardue sfide. In primo luogo, come in passato, il piano non comprende alcuna valutazione complessiva dei costi per l’attuazione dell’ERTMS. In secondo luogo, esso non è collegato in alcun modo a un finanziamento dedicato, e la fonte del finanziamento non è definita; di conseguenza, affinché il settore raggiunga i propri valori-obiettivo è necessario trovare altri incentivi. Infine, non esiste ancora alcun termine ultimo giuridicamente vincolante per la dismissione dei sistemi nazionali esistenti, in vista dell’adozione dell’ERTMS come sistema di segnalamento unico (e non supplementare).

69

Per quanto riguarda la prevedibilità di lungo periodo necessaria perché le imprese ferroviarie possano programmare gli investimenti, il nuovo EDP menziona unicamente specifici valori-obiettivo di attuazione a terra nel periodo compreso tra il 2017 e il 2023, mentre per le altre sezioni da attrezzare si usa solo l’espressione “date posteriori al 2023”, senza fissare un termine ultimo (ad eccezione di quello generale del 2030). Tutto ciò incide negativamente sul coordinamento dell’attuazione fra gli Stati membri e scoraggia le imprese ferroviarie dal programmare di conseguenza i propri investimenti a bordo. La Corte ha riscontrato inoltre che nei prossimi cinque anni le revisioni previste per gli atti legislativi (cfr. paragrafo 33) renderanno particolarmente arduo per le imprese ferroviarie adottare decisioni su investimenti di lungo periodo.

70

Inoltre, sul calendario di attuazione indicato nell’EDP recentemente adottato incide negativamente una mancanza di sincronizzazione tra gli Stati membri per quanto riguarda le sezioni transfrontaliere. Ciò dimostra che gli Stati membri programmano l’attuazione ognuno secondo i propri interessi nazionali, indipendentemente da ogni impegno assunto in relazione alle priorità dell’UE. Ad esempio, secondo i piani attuali, la Germania intende attrezzare solo il 60 % delle proprie linee ferroviarie sui corridoi della rete centrale entro il 2030, senza completarne nessuna al 100 %.

I finanziamenti dell’UE possono coprire sono una parte limitata dei costosi investimenti, e non sempre sono stati gestiti ed indirizzati in modo adeguato

I fondi dell’UE disponibili per l’attuazione dell’ERTMS possono coprire solo una parte limitata degli investimenti

71

Tra il 2007 e il 2013, per gli investimenti a terra e a bordo per l’ERTMS sono stati stanziati dal bilancio dell’UE circa 1,2 miliardi di euro, provenienti da due fonti principali: il programma TEN-T, per un importo di 645 milioni di euro, e i Fondi strutturali (il FESR e il Fondo di coesione), per un importo stimato di 574 milioni di euro (si stima che la componente ERTMS costituisca il 10 % dei principali investimenti ferroviari).

72

Nel periodo di programmazione 2014-2020, il bilancio dell’UE continua a sostenere l’attuazione dell’ERTMS con un dotazione finanziaria totale stimata in 2,7 miliardi di euro. Per quanto riguarda il meccanismo per collegare l’Europa (MCE), sono stati indetti tre specifici inviti a presentare proposte di progetti, per un importo totale di 850 milioni di EUR a valere sull’MCE, per progetti ERTMS fino al 2020³⁰. I progetti ERTMS possono anche fruire del sostegno dei Fondi strutturali e d’investimento europei (Fondi SIE), nelle regioni ammissibili, fino a 1,9 miliardi di euro³¹.

73

I finanziamenti UE disponibili per l’ERTMS rappresentano solo una modesta percentuale del costo complessivo dell’attuazione; gran parte dei fondi deve essere reperita altrove. Come illustrato nel paragrafo 55, il costo dell’attuazione dell’ERTMS nei corridoi della rete centrale (sia a terra che a bordo) è dell’ordine dei 90 miliardi di euro. Il sostegno finanziario dell’UE ai progetti ERTMS nel periodo 2007-2020 ammonta a 4 miliardi di euro, ossia meno del 5 % del costo totale dell’attuazione dell’ERTMS nei corridoi della rete centrale.

74

Negli ultimi due inviti a presentare proposte di progetto banditi dall’MCE, il valore delle proposte di progetto presentate superava i fondi disponibili rispettivamente di 5,6 e quattro volte (le proposte presentate nell’ambito del terzo invito non erano ancora state valutate al momento dell’audit). Di conseguenza, anche se i fondi UE fossero assorbiti al 100 %, per attuare l’ERTMS nell’UE i gestori dell’infrastruttura e le imprese ferroviarie dovranno comunque coprire la stragrande maggioranza dei costi ricorrendo ad altre fonti di finanziamento.

Problemi differenti per i progetti ERTMS, legati alla modalità di gestione

Carenza di monitoraggio e uso limitato dei fondi UE nell’ambito della gestione concorrente

75

La Corte ha rilevato che, a differenza di quanto avviene per l’INEA nei progetti TEN-T e MCE, la direzione generale Politica regionale e urbana non coinvolge l’ERA/Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie o esperti esterni nella valutazione della conformità dei progetti attuati alle specifiche tecniche di interoperabilità. Vi è quindi il rischio di potenziali problemi di compatibilità fra le diverse versioni dell’ERTMS installate.

76

Nel caso di progetti relativi alla politica di coesione, l’investimento ERTMS costituisce fa di solito parte della ristrutturazione o della costruzione di una sezione ferroviaria. Le apparecchiature di segnalamento vengono installate solo nella fase finale del processo. Per questi progetti si potrebbero verificare ritardi, che in alcuni casi arriverebbero fino alla fine del periodo di ammissibilità. Di conseguenza, i progetti devono essere finanziati a valere sul periodo di programmazione successivo, com’è avvenuto in Polonia. In pratica, perciò, nel periodo 2007-2013 l’utilizzo di fondi dell’UE per investimenti ERTMS è stato limitato (cfr. allegato III).

Livelli significativi di disimpegni nella gestione diretta

77

Benché il valore delle proposte di progetto presentate abbia superato i fondi disponibili (cfr. paragrafo 74), gli importi TEN-T originariamente assegnati³² ai progetti ERTMS sono stati oggetto di significativi disimpegni nel periodo di programmazione 2007-2013. Complessivamente, nell’UE il 50 % dei fondi TEN-T originariamente assegnati a progetti ERTMS è stato disimpegnato (cfr. tabella 4): solo 218 milioni di euro su 645 milioni di euro (34 %) erano già stati erogati al momento dell’audit. Il tasso di disimpegno sale all’86 % per i sei Stati membri selezionati per l’audit³³.

Tabella 4

Disimpegni provvisori relativi al sostegno TEN-T per i progetti ERTMS (periodo di programmazione 2007-2013)

Stato membro	Danimarca	Italia	Germania	Spagna	Polonia	Paesi Bassi	Sei Stati membri selezionati	Totale UE
Tasso di disimpegno	100 %	94 %	92 %	83 %	75 %	38 %	86 %	50 %

Fonte: calcoli della Corte dei conti europea basati su dati forniti dall’INEA, gennaio 2017.

78

Questi disimpegni sono principalmente causati dal fatto che le disposizioni finanziarie dell’UE non sono allineate con il ciclo di vita dei progetti ERTMS, sui quali possono incidere negativamente, tra l’altro, lunghe procedure di collaudo e certificazione, oppure modifiche delle specifiche tecniche e delle strategie nazionali di implementazione. Ritardi nell’attuazione o riduzioni della portata originaria dei progetti hanno provocato il disimpegno totale o parziale dei fondi, in quanto per i beneficiari non è stato possibile completare il progetto entro il periodo di ammissibilità stabilito dagli inviti a presentare proposte.

79

Vi è il rischio che anche i fondi dell’MCE possano essere disimpegnati durante il periodo di programmazione 2014-2020. Al momento dell’audit, i pagamenti effettuati ammontavano a 50 milioni di euro su 689 milioni di euro assegnati (7,3 %). Quattro progetti beneficiari di un sostegno UE di complessivi 30,7 milioni di euro sono stati cancellati ancor prima di ottenere un prefinanziamento e prima della firma della convenzione di sovvenzione, a causa di una modifica dei piani di implementazione o di costi eccessivamente elevati richiesti dai fornitori.

80

I fondi UE che sono stati disimpegnati in una fase precoce del periodo di programmazione possono essere riutilizzati per finanziare altri progetti ERTMS. La Commissione non dispone però di un quadro preciso della percentuale di importi recuperati dalle azioni ERTMS che è stata effettivamente riassegnata all’ERTMS. Tutti i fondi UE già disimpegnati, o da disimpegnare in una fase successiva del periodo di programmazione (cioè dopo il 2013) sono ritrasferiti al bilancio generale dell’UE, riducendo così la disponibilità di fondi UE per l’attuazione dell’ERTMS.

I finanziamenti UE non sono stati sempre indirizzati in maniera adeguata

Per la parte a terra, vi è scarsa attenzione alle sezioni transfrontaliere e ai corridoi della rete centrale, soprattutto nell’ambito della politica di coesione

81

I fondi dell’UE non sono stati sempre concentrati sui corridoi della rete centrale, come dimostra l’analisi, effettuata dalla Corte, dei progetti selezionati ai fini dell’audit (cfr. paragrafo 86). Ciò vale soprattutto per il sostegno offerto nell’ambito della politica di coesione, dal momento che l’installazione dell’ERTMS è obbligatoria in tutti i casi di ristrutturazione di una linea o di costruzione di una nuova linea ferroviaria, indipendentemente dall’ubicazione del progetto. Questa disposizione non è conforme alla priorità accordata ai corridoi (ossia, i corridoi ERTMS o i corridoi della rete centrale) dalla direzione generale Mobilità e trasporti (cfr. paragrafo 30) e può condurre a un uso inefficace dei fondi UE, poiché una linea che deve essere attrezzata come stabilito nell’ambito della politica di coesione potrebbe non utilizzare in pratica l’ERTMS per lungo tempo e necessitare di un successivo adattamento con aggiornamento del sistema di segnalamento.

82

Per quanto riguarda l’attraversamento delle frontiere, alle sezioni transfrontaliere (lato terra) è stato assegnato solo un limitato sostegno dell’UE, nonostante la politica dell’UE e le raccomandazioni formulate dalla Corte nel 2005 e nel 2010: nei sei Stati membri visitati, su 31 progetti riguardanti la parte a terra e selezionati per il controllo, soltanto sei riguardavano sezioni transfrontaliere, e due di questi sono stati cancellati (in Germania).

83

Per quanto riguarda gli Stati membri selezionati ai fini del presente audit, in Germania l’ERTMS non è diventato commercialmente operativo su alcuna sezione transfrontaliera, mentre Austria, Belgio e Paesi Bassi hanno già attrezzato alcune sezioni alle rispettive frontiere con la Germania. I Paesi Bassi hanno anche attrezzato la sezione transfrontaliera con il Belgio, mentre la Spagna ha reso operativa una sezione transfrontaliera con la Francia; al momento dell’audit, invece, Danimarca, Italia e Polonia non avevano ancora attrezzato nessuna delle proprie sezioni transfrontaliere sui corridoi della rete centrale.

I fondi UE disponibili per le unità a bordo sono assorbiti quasi completamente dal traffico nazionale

84

Il sostegno finanziario dell’UE assegnato alle unità a bordo è assorbito in gran parte dalle imprese ferroviarie che per il traffico passeggeri operano quasi esclusivamente su linee all’interno del territorio nazionale. Nel caso dei sei Stati membri visitati, il 70 % del sostegno proveniente da TEN-T e dall’MCE per le unità a bordo nel periodo 2007-2015 è stato assegnato a imprese ferroviarie che gestiscono traffico passeggeri nazionale. Il trasporto ferroviario di merci, che più probabilmente comporta un traffico internazionale, ha rappresentato il restante 30 % del sostegno disponibile.

85

Inoltre, le locomotive per il trasporto merci non sono sostenute dai fondi per l’adattamento a posteriori concessi nell’ambito della politica di coesione. Solo i veicoli passeggeri, utilizzati per il traffico nazionale nell’ambito del regime di obbligo di servizio pubblico e generalmente di proprietà dell’operatore ferroviario storico, possono potenzialmente beneficiare di questa fonte di sostegno UE per l’acquisto di materiale rotabile nuovo, o per l’adattamento di quello esistente.

Stato dei progetti cofinanziati dall’UE esaminati nel corso dell’audit: ritardi, disimpegni e impreciso indirizzamento

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Al momento dell’audit, erano stati completati 14 dei 31 progetti a terra selezionati, anche se cinque erano in ritardo e uno era stato realizzato con una portata ridotta. Erano in corso 13 progetti, tre dei quali avevano subito ritardi; in un caso il ritardo aveva provocato il totale disimpegno dei fondi UE. Quattro progetti erano stati cancellati e, di conseguenza, i fondi UE erano stati disimpegnati. Sei dei 31 progetti a terra non sono stati realizzati (o sono stati realizzati solo in parte) nei corridoi TEN-T. In particolare, si è trattato di progetti relativi alla politica di coesione (quattro progetti su 11).

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Per quanto riguarda le apparecchiature a bordo, erano stati portati a termine 16 progetti su 20; nove di questi avevano subito ritardi, e tre erano stati completati con una portata ridotta. Due progetti erano in corso, ma in un caso il ritardo aveva provocato il disimpegno dei fondi UE mentre, in un altro, il progetto era in ritardo e ne era anche stata ridotta la portata. Due progetti erano stati cancellati e i fondi UE erano stati interamente disimpegnati. Per informazioni dettagliate, cfr. allegato III.

Conclusioni e raccomandazioni

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Nel complesso, la Corte ha constatato che l’attuazione dell’ERTMS è stata basata su una scelta politica strategica, ed è stata varata senza effettuare alcuna stima dei costi complessivi o alcuna pianificazione adeguata, per un progetto il cui valore raggiungerà, entro il 2050, 190 miliardi di euro. Benché l’idea dell’ERTMS e l’obiettivo di potenziare l’interoperabilità non siano generalmente posti in discussione dal settore ferroviario, finora l’ERTMS è stato attuato in misura modesta ed in maniera disomogenea. L’attuale livello di attuazione dell’ERTMS si può spiegare principalmente con la riluttanza di molti gestori dell’infrastruttura e di molte imprese ferroviarie a investire in attrezzature per l’ERTMS, a causa dei costosi investimenti necessari e della mancanza, in molti casi, di una convenienza economica (ad esempio, negli Stati membri con sistemi nazionali ben funzionanti e con un tempo di vita residuo di molti anni). Il finanziamento dell’UE, anche gestito e indirizzato in maniera più efficace, può coprire solo un importo limitato del costoso investimento.

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Ciò comporta rischi: non solo per il raggiungimento dei valori-obiettivo di attuazione dell’ERTMS fissati per il 2030 e per gli investimenti effettuati finora, ma anche per la realizzazione dello spazio ferroviario europeo unico, che costituisce uno dei principali obiettivi strategici della Commissione europea. Questa situazione può incidere negativamente anche sulla competitività del trasporto ferroviario rispetto al trasporto di merci su strada.

L’ERTMS è frutto di una scelta politica strategica, ed è stato varato senza effettuare una stima dei costi complessivi e senza pianificarne adeguatamente l’attuazione

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Nonostante la decisione politica di installare un sistema di segnalamento unico in tutta l’UE, non è stata effettuata nessuna stima dei costi complessivi per determinare l’entità dei finanziamenti necessari e le loro fonti, benché il progetto sia costoso. Gli obblighi normativi introdotti non esigevano la dismissione dei sistemi di segnalamento nazionali e non erano allineati ai termini ultimi e alle priorità della politica dei trasporti dell’UE. Al momento dell’audit, il livello di attuazione dell’ERTMS nell’UE era basso.

Raccomandazione 1 – Valutazione dei costi dell’attuazione dell’ERTMS

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero analizzare il costo totale dell’attuazione dell’ERTMS (sia a terra che a bordo) per ciascuno Stato membro, tenendo conto della rete centrale e della rete globale, al fine di introdurre un sistema di segnalamento unico in tutta l’UE, dal momento che l’orizzonte temporale per questo tipo di investimenti è di 30-50 anni. Detta valutazione dovrebbe includere non solo il costo delle apparecchiature ERTMS e della loro installazione, ma anche tutti gli altri costi connessi, sulla base dell’esperienza maturata negli Stati membri che per primi hanno attuato l’ERTMS su vasta scala.

Termine ultimo: entro fine 2018.

Raccomandazione 2 – Dismissione dei sistemi di segnalamento nazionali

La Commissione dovrebbe cercare di concordare con gli Stati membri valori-obiettivo realistici, coordinati e giuridicamente vincolanti per la dismissione dei sistemi di segnalamento nazionali, in modo da evitare che l’ERTMS divenga un mero sistema aggiuntivo da installare.

Termine ultimo: entro fine 2018.

Molti gestori dell’infrastruttura e molte imprese ferroviarie si sono dimostrati riluttanti a investire nell’ERTMS, data la mancanza, per ciascuno di essi, di una giustificazione economica

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Benché l’ERTMS possa produrre, nel lungo periodo, un risultato globale positivo a livello di UE, molti gestori dell’infrastruttura e molte imprese ferroviarie si sono dimostrati riluttanti a investirvi, a causa della mancanza, per ciascuno di essi, di una giustificazione economica. L’ERTMS è un sistema unico per una molteplicità di gestori dell’infrastruttura e di imprese ferroviarie con esigenze diverse, ma comporta investimenti onerosi che, in genere, non recano un beneficio immediato a coloro che devono sostenere i costi. Anche i problemi di compatibilità delle diverse versioni ERTMS installate e le lunghe procedure di certificazione incidono negativamente sulla convenienza economica per i singoli gestori dell’infrastruttura e per le singole imprese ferroviarie. Nonostante il nuovo piano europeo di implementazione, ardue sfide si frappongono ancora ad una riuscita attuazione dell’ERTMS. È importante che l’ERA/Agenzia dell’Unione europea delle ferrovie abbia una capacità amministrativa che le consenta di operare come autorità di sistema dell’ERTMS, tenendo conto del potenziamento del suo ruolo e delle sue responsabilità a norma del quarto pacchetto ferroviario.

Raccomandazione 3 – Convenienza economica per i singoli gestori dell’infrastruttura e le singole imprese ferroviarie

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero, insieme alle parti interessate del settore ferroviario e alle imprese fornitrici del materiale per l’ERTMS, esaminare vari meccanismi finanziari, tali da contribuire alla convenienza economica, per ogni attore, dell’attuazione dell’ERTMS, senza ricorrere ulteriormente in misura eccessiva al bilancio dell’UE.

Termine ultimo: entro metà 2018.

Raccomandazione 4 – Compatibilità e stabilità del sistema

1. La Commissione e l’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie dovrebbero, con la collaborazione delle imprese fornitrici, mantenere stabili le specifiche dell’ERTMS, correggere i rimanenti errori, eliminare le incompatibilità tra le diverse versioni a terra dell’ERTMS già installate e garantire la futura compatibilità di tutte le linee ERTMS. A tale scopo, l’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie dovrebbe attivamente impegnarsi a cooperare con i gestori dell’infrastruttura e le autorità nazionali preposte alla sicurezza prima del termine ultimo obbligatorio del giugno 2019.

   Termine ultimo: con effetto immediato.

2. La Commissione e l’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie dovrebbero, in stretto coordinamento con le imprese fornitrici, fissare una tabella di marcia per lo sviluppo di un’unità di bordo standardizzata utilizzabile su tutte le linee dotate di ERTMS.

   Termine ultimo: entro metà 2018.

3. La Commissione e l’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie dovrebbero collaborare con l’industria per avviare e guidare lo sviluppo, e promuovere l’utilizzo, di modelli di appalto standard per i progetti ERTMS, a disposizione di ciascun gestore dell’infrastruttura e di ciascuna impresa ferroviaria, per far sì che l’industria fornisca solo materiale per l’ERTMS compatibile.

   Termine ultimo: entro metà 2018.

4. La Commissione e l’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie dovrebbero agevolare il processo di apprendimento per le persone coinvolte nell’attuazione e nel funzionamento dell’ERTMS in ciascuno Stato membro, in modo da rendere meno ripida la curva di apprendimento, esplorando differenti soluzioni, quali attività di formazione coordinate o lo scambio di informazioni e orientamenti.

Termine ultimo: entro metà 2018.

Raccomandazione 5 – Ruolo e risorse dell’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie

La Commissione dovrebbe valutare se l’Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie disponga delle risorse necessarie ad agire come autorità di sistema efficiente ed efficace e adempiere al proprio ruolo e alle proprie responsabilità in tema di ERTMS ampliati a norma del quarto pacchetto ferroviario.

Termine ultimo: entro metà 2018.

Raccomandazione 6 – Allineamento dei piani nazionali di implementazione; monitoraggio e applicazione

1. Gli Stati membri dovrebbero armonizzare i propri piani nazionali di implementazione, specie quando il termine ultimo indicato nel nuovo piano europeo di implementazione sia successivo al 2023. La Commissione dovrebbe monitorare attentamente e far rispettare l’attuazione del nuovo EDP. Ogniqualvolta sia possibile, gli Stati membri dovrebbero sincronizzare i termini ultimi di attuazione affinché i progetti transfrontalieri siano completati prima, in modo da evitare un’attuazione disomogenea dell’ERTMS.

   Termine ultimo: con effetto immediato.

2. Dati gli orizzonti di pianificazione a lungo termine del settore ERTMS (fino al 2050), la Commissione, in consultazione con gli Stati membri, dovrebbe fissare tappe intermedie per consentire un adeguato monitoraggio dei progressi.

Termine ultimo: per la rete centrale, entro fine 2020. Per la rete globale, entro il 2023.

I finanziamenti dell’UE possono coprire sono una parte limitata dei costosi investimenti, e non sempre sono stati gestiti ed indirizzati in modo adeguato

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Il sostegno finanziario dell’UE è disponibile per investimenti nell’ERTMS (sia a terra che a bordo), ma può coprire solo una parte limitata del costo complessivo dell’attuazione. Gran parte degli investimenti rimane a carico dei singoli gestori dell’infrastruttura e delle singole imprese ferroviarie, che non sempre traggono vantaggio, perlomeno nel breve periodo, dall’attuazione dell’ERTMS. Per di più, non tutti i fondi dell’UE disponibili per l’ERTMS sono stati alla fine assegnati a progetti ERTMS, e non sempre sono stati ben indirizzati.

Raccomandazione 7 – Assorbimento dei fondi UE per i progetti ERTMS

La Commissione dovrebbe adattare le procedure di finanziamento dell’MCE per meglio rispecchiare il ciclo di vita dei progetti ERTMS e ridurre così in misura significativa il livello dei disimpegni, massimizzando altresì l’utilizzo dei fondi UE disponibili per gli investimenti nell’ERTMS.

Termine ultimo: a partire dal 2020.

Raccomandazione 8 – Indirizzamento più mirato dei fondi UE

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero meglio indirizzare i fondi UE disponibili per i progetti ERTMS, sia nei casi di gestione concorrente, sia in quelli di gestione diretta:

1. quando viene destinato alle apparecchiature a terra, il finanziamento dovrebbe essere limitato alle sezioni transfrontaliere o ai corridoi della rete centrale, conformemente alle priorità della politica dei trasporti dell’UE;
2. quando il finanziamento viene destinato alle apparecchiature a bordo, la priorità dovrebbe andare agli operatori ferroviari che partecipano in misura maggiore al traffico internazionale, così da incoraggiare la concorrenza intramodale e intermodale.

Termine ultimo: con effetto immediato per le nuove proposte di progetto.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 12 luglio 2017.

Glossario

Agenzia dell’Unione europea per le ferrovie: già Agenzia europea delle ferrovie (ERA), è stata istituita nel 2004 allo scopo di sviluppare le specifiche tecniche di interoperabilità, tra cui l’ERTMS, e di contribuire all’efficace funzionamento di uno spazio ferroviario europeo unico senza frontiere. Suo compito principale è di armonizzare, registrare e monitorare le specifiche tecniche di interoperabilità (STI) nell’intera rete ferroviaria europea e di fissare standard di sicurezza comuni per le ferrovie europee. Non dispone di poteri decisionali propri, ma coadiuva la Commissione nella stesura di proposte di decisione.

Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti (INEA): l’Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti (INEA) è il successore dell’Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto (TEN-TEA), istituita dalla Commissione europea nel 2006 per gestire l’attuazione tecnica e finanziaria del programma TEN-T. L’INEA, la cui sede è a Bruxelles, ha avviato ufficialmente le sue attività il 1° gennaio 2014 per attuare parte del meccanismo per collegare l’Europa (MCE), di Orizzonte 2020 e di altri programmi esistenti, come TEN-T e Marco Polo 2007-2013, di cui ha ereditato l’attuazione.

Base di riferimento (baseline): un nucleo stabile definito in termini di funzionalità e prestazioni del sistema e di altre caratteristiche non funzionali.

Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE): consistono di cinque distinti Fondi miranti a ridurre gli squilibri tra regioni dell’UE, con quadri d’intervento fissati per il periodo di bilancio settennale. Si tratta del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), del Fondo sociale europeo (FSE), del Fondo di coesione (FC), del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Fondo di coesione: il Fondo di coesione è teso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea finanziando progetti in materia di ambiente e trasporti negli Stati membri il cui PNL pro capite è inferiore al 90 % della media dell’UE.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR): il Fondo europeo di sviluppo regionale è inteso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea, eliminando le principali disparità regionali attraverso il sostegno finanziario alla creazione di infrastrutture e agli investimenti produttivi che creano occupazione, principalmente per le imprese.

Gestore dell’infrastruttura: organismo o impresa responsabile, in particolare, della creazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture ferroviarie.

Impresa ferroviaria: operatore pubblico o privato del settore ferroviario, titolare di licenza in base alla normativa UE applicabile, la cui attività principale consiste nella fornitura di servizi di trasporto merci e/o passeggeri tramite ferrovia. Nella presente relazione, la definizione si applica anche ai proprietari di materiale ferroviario, come ad esempio le società che danno in leasing attrezzature ferroviarie.

Interoperabilità: capacità di operare indistintamente su ogni tratto della rete ferroviaria. In altri termini, l’interoperabilità è finalizzata all’interazione dei diversi sistemi tecnici ferroviari esistenti nell’UE.

Meccanismo per collegare l’Europa (MCE): Dal 2014, il meccanismo per collegare l’Europa (MCE) fornisce aiuti finanziari a tre settori: energia, trasporti e tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC). In queste tre aree, l’MCE individua priorità di investimento che dovrebbero essere attuate nel prossimo decennio, come i corridoi dell’energia elettrica e del gas, l’uso di energie rinnovabili, i corridoi di trasporto interconnessi, modi di trasporto meno inquinanti, connessioni a banda larga ad alta velocità e reti digitali.

Operatore storico: operatore del settore ferroviario con una posizione storicamente dominante all’interno del mercato nazionale, derivante da un’unica impresa integrata responsabile, in passato, della gestione di infrastrutture ferroviarie e della fornitura di servizi di trasporto.

Organismo notificato: organismo designato da uno Stato membro, incaricato di verificare la conformità dei sottosistemi alle specifiche tecniche di interoperabilità e di redigere il certificato CE di verifica. Il compito dell’organismo notificato inizia nella fase di progettazione e copre tutto il periodo di costruzione fino alla fase di omologazione, precedente l’entrata in servizio del sottosistema.

Piano europeo di implementazione: documento approvato definitivamente nel 2009 e inserito nella decisione 2009/561/CE della Commissione relativa alle specifiche tecniche di interoperabilità. Lo scopo del piano europeo di implementazione è “fare in modo che locomotive, automotrici e altri veicoli ferroviari dotati di ERTMS possano progressivamente accedere a un numero crescente di linee, porti, terminal e impianti di smistamento senza bisogno di apparecchiature nazionali in aggiunta all’ERTMS”.

Reti transeuropee di trasporto (TEN-T): previsto insieme di reti per il trasporto su strada, ferroviario, marittimo e aereo in Europa. Le reti TEN-T fanno parte di un sistema più ampio di reti transeuropee (TEN) che include una rete di telecomunicazioni (eTEN) e la proposta di una rete energetica (TEN-E). Lo sviluppo infrastrutturale della rete TEN-T è strettamente legato all’attuazione e all’ulteriore evoluzione della politica dei trasporti dell’UE.

Sistema di segnalamento ferroviario: sistema usato per la gestione sicura del traffico ferroviario e per mantenere costantemente la distanza di sicurezza fra i treni.

Sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS): progetto industriale europeo di grande portata, volto a sostituire i diversi sistemi nazionali di controllo e comando dei treni. L’ERTMS ha due principali componenti: il sistema europeo di controllo dei treni (ETCS), un sistema di protezione automatica del treno (ATP) destinato a sostituire i sistemi ATP nazionali oggi esistenti e un sistema radio che consente comunicazioni voce e dati tra i binari e il treno, basato su una tecnologia GSM standard, ma che utilizza frequenze specificamente riservate al sistema ferroviario (GSM-R).

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto dal Membro relatore, Ladislav Balko, coadiuvato da: Branislav Urbanič, capo Gabinetto; Pietro Puricella, primo manager; Fernando Pascual Gil, capo incarico; Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins, Christian Wieser, Valeria Rota e Guido Fara, auditor.

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