Sistema de comércio de licenças de emissão da União Europeia: a atribuição de licenças a título gratuito necessitava de uma melhor orientação

Síntese

I

A redução das emissões de gases com efeito de estufa é um dos principais desafios da atualidade. A UE estabeleceu uma série de objetivos em matéria de alterações climáticas a atingir em 2020, 2030 e 2050. Embora esteja no bom caminho para atingir os seus objetivos para 2020, o mesmo não acontece com os objetivos mais ambiciosos para 2030 e 2050. O «Pacto Ecológico» da Comissão, apresentado em 2020, propôs avançar para um objetivo de redução das emissões entre 50 % e 55 % até 2030 e concretizar um objetivo de «zero emissões líquidas» de gases com efeito de estufa até 2050, o que implica um aumento significativo dos esforços.

II

O sistema de comércio de licenças de emissão da União Europeia (CELE) é uma das principais políticas da UE em matéria de atenuação das alterações climáticas e o primeiro mercado de carbono do mundo. Tem por objetivo proporcionar um mecanismo eficiente para reduzir as emissões. No âmbito do CELE, as empresas têm de obter licenças de emissão que abranjam as suas emissões de carbono. A opção por defeito é que estas sejam adquiridas num leilão, mas também podem ser atribuídas a título gratuito.

III

A presente auditoria centrou‑se na atribuição de licenças de emissão a título gratuito. Nas fases 3 e 4 do CELE (anos de 2013‑2020 e 2021‑2030, respetivamente), as licenças de emissão a título gratuito visam atenuar o risco da fuga de carbono enquanto o preço do carbono se destina a oferecer um incentivo progressivo à descarbonização. Estes aspetos são apoiados pela utilização de parâmetros de referência derivados dos melhores desempenhos num determinado setor. O setor da energia em oito Estados‑Membros também recebeu licenças de emissão a título gratuito associadas à modernização da produção de eletricidade.

IV

A questão de auditoria foi a seguinte: «As decisões sobre a atribuição de licenças de emissão a título gratuito no âmbito do sistema de comércio de licenças de emissão da União Europeia proporcionam uma base razoável para incentivar a redução das emissões de gases com efeito de estufa?». O Tribunal examinou se a atribuição de licenças de emissão a título gratuito foi utilizada com êxito para modernizar a produção de eletricidade, foi suficientemente direcionada, teve o objetivo de incentivar a redução das emissões de gases com efeito de estufa e não contribuiu para aumentar estas emissões. O Tribunal constatou que, embora a utilização da atribuição a título gratuito fosse justificada, uma melhor orientação das licenças teria tido múltiplos benefícios para a descarbonização, as finanças públicas e o funcionamento do mercado único.

V

Em especial, constatou que:

1. houve uma melhoria das regras específicas de atribuição a título gratuito para modernizar o setor da produção de eletricidade aplicáveis à fase 4 do CELE. No entanto, considera que a atribuição a título gratuito ao setor da energia não promoveu a descarbonização na fase 3;
2. as licenças de emissão a título gratuito se destinavam a constituir um método excecional de atribuição de licenças em contraste com o método por defeito (venda em leilão). No entanto, durante a fase 3 e as etapas iniciais da fase 4, continuam a representar mais de 40 % do número total de licenças de emissão disponíveis. O Tribunal constatou que o número de licenças de emissão atribuídas a título gratuito aos setores da indústria e da aviação na fase 3 não se baseava na sua capacidade de transferir os custos e que, embora a fuga de carbono possa afetar o mercado do carbono na UE e a evolução das emissões de gases com efeito de estufa a nível mundial, a atribuição das licenças de emissão a título gratuito não era bem orientada;
3. o método de atribuição de licenças de emissão a título gratuito com base em parâmetros de referência forneceu incentivos significativos para a melhoria da eficiência energética, mas há margem para melhorar a aplicação destes parâmetros de referência. A Comissão não quantificou o impacto da atribuição das licenças de emissão a título gratuito nas alterações em termos de eficiência energética.

VI

Com base nestas constatações, o Tribunal formula recomendações destinadas a orientar melhor a atribuição das licenças de emissão a título gratuito, bem como a melhorar a metodologia de fixação dos parâmetros de referência.

Introdução

01

A União Europeia estabeleceu uma série de objetivos em matéria de alterações climáticas a atingir em 2020 e 2030 e está atualmente a rever os seus objetivos para 2030 e 2050. Na sua proposta de 2020 relativa à Lei Europeia do Clima¹, em conformidade com a sua comunicação sobre o Pacto Ecológico, a Comissão propôs um objetivo de «zero emissões líquidas» de gases com efeito de estufa (GEE) até 2050². Estes objetivos encontram‑se sintetizados na figura 1.

02

De acordo com a Agência Europeia do Ambiente (AEA), a UE está no bom caminho para atingir os seus objetivos para 2020, mas não os seus objetivos para 2030³. A UE emitiu cerca de 8,5 % das emissões mundiais de GEE em 2018, uma percentagem que tem vindo a diminuir ao longo do tempo⁴; as emissões per capita na UE são ainda superiores à média mundial, embora esta diferença esteja a decrescer. Desde 2005 e a criação do sistema de comércio de licenças de emissão da UE (CELE), as emissões per capita da UE diminuíram. No final de 2018, eram inferiores às dos EUA, da China e do Japão⁵.

03

A Comissão considera que a UE, no seu conjunto, tem um melhor desempenho em termos de descarbonização do que a maioria das outras jurisdições e tem dissociado o crescimento económico do crescimento das emissões de gases com efeito de estufa. Entre 1990 e 2016, as emissões de gases com efeito de estufa na UE diminuíram 22 %, enquanto o crescimento económico foi de 54 %. Muitos fatores contribuíram para esta situação, incluindo a eficiência energética, as políticas de mudança de combustíveis, o aumento da utilização das energias renováveis e as mudanças tecnológicas⁶.

04

O CELE é um dos dois pilares fundamentais da política climática da UE destinado a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa (o segundo é a Decisão e o Regulamento Partilha de Esforços⁷). O CELE abrange, de um modo geral, as indústrias pesadas e as instalações de eletricidade (conhecidas em conjunto como «instalações fixas»), bem como a aviação⁸, e engloba todos os Estados‑Membros da UE, a Noruega, o Listenstaine e a Islândia. Encontra‑se atualmente na sua terceira fase (2013‑2020), tendo as duas primeiras decorrido, respetivamente, entre 2005 e 2007 e entre 2008 e 2012. A fase 4 decorrerá entre 2021 e 2030.

05

O CELE funciona como um programa de «limitação e comércio». A legislação define o número máximo anual de licenças de emissão disponíveis (o «limite máximo») e é criado um mercado para a compra e venda das licenças de emissão. Os operadores necessitam de uma licença de emissão por cada tonelada de equivalente dióxido de carbono emitida. As licenças de emissão são obtidas em leilões (em que as instalações têm de licitar) ou a título gratuito. Os operadores também podem comprar licenças de emissão em mercados especializados e entre si. A figura 2 explica este sistema.

Neste exemplo, a fábrica A recebe um número de licenças de emissão a título gratuito superior ao necessário para cobrir as suas emissões. Pode decidir manter as excedentes ou vendê‑las. A fábrica B não recebe licenças de emissão a título gratuito em número suficiente para cobrir as suas emissões e deve adquirir as restantes em leilão ou junto de outros operadores (se não dispuser de uma reserva de licenças de emissão de anos anteriores).

06

O CELE é regido por uma diretiva de 2003⁹ (Diretiva CELE), alterada pela última vez em 2018, juntamente com vários regulamentos e decisões da Comissão (ver anexo I).

07

A exigência de os operadores pagarem as suas licenças de emissão através de leilões respeita o princípio do «poluidor‑pagador» e proporciona um incentivo mais forte para que reduzam as emissões de GEE do que a atribuição de licenças de emissão a título gratuito¹⁰. Estas últimas deveriam ser atribuídas de forma a:

1. reduzir os riscos de fuga de carbono (deslocalização da produção de uma forma que resulte num aumento das emissões globais de GEE);
2. proporcionar um incentivo para a descarbonização (evitando o aumento das emissões de GEE¹¹), através da aplicação de parâmetros de referência para a atribuição a título gratuito derivados dos melhores desempenhos de um determinado setor. Esta prática deverá incentivar os operadores menos eficientes a melhorarem o seu desempenho, recompensando simultaneamente os que têm um bom desempenho.

08

A figura 3 mostra a comparação entre todas as emissões de gases com efeito de estufa abrangidas pelo CELE e as licenças de emissão atribuídas em leilões e a título gratuito. Até 2012, todos os setores receberam a maior parte das suas licenças de emissão a título gratuito.

09

Desde 2013, os setores da indústria e da aviação recebem licenças de emissão a título gratuito. Entre 2013 e 2019, a indústria recebeu mais de 5 000 milhões dessas licenças e a aviação recebeu mais de 200 milhões¹². Para os setores industriais, a quantidade de licenças de emissão atribuídas a título gratuito diminui todos os anos. Os setores classificados como expostos ao risco de fuga de carbono beneficiam de licenças de emissão a título gratuito adicionais e, independentemente do desempenho das suas instalações, recebem tantas licenças desse tipo como a instalação mais eficiente, em conformidade com os parâmetros de referência estabelecidos. O setor da energia só beneficia da atribuição a título gratuito para ajudar a modernizá‑lo em determinados Estados‑Membros e em condições específicas. A figura 4 mostra a forma de atribuição das licenças de emissão a título gratuito.

10

Nas fases 1 e 2, a atribuição de licenças de emissão a título gratuito baseou‑se nas emissões históricas. Esta situação conduziu¹³ à atribuição excessiva de licenças de emissão a muitos operadores, em especial tendo em conta a redução da produção causada pela recessão de 2008. Na fase 3 (2013‑2020), a atribuição a título gratuito teve em conta os parâmetros de referência relativos aos produtos, baseando‑se no desempenho dos operadores mais eficientes. Esta medida destinava‑se a proporcionar um incentivo para ganhos de eficiência (ou seja, menos emissões por unidade produzida) ao nível do operador, mas pode ainda permitir um aumento das emissões no setor industrial se os níveis de produção aumentarem. A escolha dos setores elegíveis para atribuição de licenças a título gratuito está, em princípio, ligada à incapacidade de alguns setores transferirem os custos para os seus clientes (ver caixa 1).

11

A figura 5 mostra que, após a introdução de parâmetros de referência em 2013, todos os setores industriais continuaram a receber gratuitamente a maior parte das licenças de emissão necessárias para cobrir as suas emissões e também que as emissões industriais permaneceram relativamente estáveis. Em alguns setores, as licenças de emissão atribuídas a título gratuito excederam as emissões. Esta situação deveu‑se à fraca qualidade dos dados utilizados para os primeiros parâmetros de referência estabelecidos e à pouca harmonização com os volumes de produção do operador (ver ponto 48).

12

Os operadores e os investidores comercializam licenças de emissão nos mercados primário e secundário, em que o preço é influenciado pela dinâmica da oferta (condicionada pelo limite máximo do CELE) e da procura. O sinal de preço deve funcionar como um incentivo para reduzir as emissões de GEE. Em 2019, o preço mais baixo registado para uma licença de emissão da União Europeia foi de 19,59 euros e o mais elevado de 29,03 euros¹⁵ (ver figura 6). Muitos peritos concluíram que seriam necessários preços do carbono significativamente mais elevados para proporcionar os incentivos adequados para alcançar os objetivos do Acordo de Paris¹⁶.

13

A Diretiva CELE estabelece que os Estados‑Membros devem utilizar pelo menos metade das receitas geradas com a venda em leilão das licenças de emissão em ações no domínio do clima e da energia. De acordo com dados da Agência Europeia do Ambiente (AEA), entre 2013 e 2020 foram atribuídas a título gratuito mais de 6,66 mil milhões de licenças de emissão na fase 3 (2013‑2020) do CELE. Durante este período, os preços das licenças de emissão flutuaram, mas aumentaram de menos de 3 euros para cerca de 25 euros. Se fossem leiloadas mais licenças de emissão para a indústria, os Estados‑Membros teriam recebido receitas adicionais significativas. A Comissão constatou que os Estados‑Membros receberam 42 mil milhões de euros em receitas de leilões entre 2012 e junho de 2019¹⁷.

14

Os principais intervenientes no CELE têm, entre outras, as seguintes funções:

1. a Comissão supervisiona as medidas dos Estados‑Membros no âmbito da Diretiva CELE; elabora as regras relativas à venda em leilão e à atribuição de licenças a título gratuito; fornece orientações sobre a aplicação da Diretiva aos Estados‑Membros, operadores e terceiros verificadores; apresenta propostas legislativas sobre o CELE ao Parlamento Europeu e ao Conselho;
2. as autoridades competentes dos Estados‑Membros da UE verificam e aprovam os planos dos operadores para o acompanhamento das emissões; inspecionam os operadores; aceitam os relatórios das emissões elaborados pelos operadores e verificados, com base na legislação da UE e nas orientações da Comissão;
3. os operadores sujeitos ao limite máximo de emissões de GEE da UE obtêm e devolvem anualmente uma quantidade de licenças de emissão correspondente às suas emissões. A falta de devolução de licenças de emissão em número suficiente dá origem a uma sanção de 100 euros por equivalente dióxido de carbono descoberto (CO₂e) e a sanções adicionais estabelecidas ao nível dos Estados‑Membros (de acordo com as disposições harmonizadas da Diretiva CELE);
4. os verificadores terceiros (aprovados pelos organismos de acreditação dos Estados‑Membros) verificam e certificam os dados das emissões dos operadores.

15

Entre 2005 e 2012 (as duas primeiras fases do CELE), quase todas as licenças de emissão foram atribuídas a título gratuito. Todos os anos, o número de licenças de emissão atribuídas era superior ao montante necessário para cobrir as emissões reais, em especial quando começou a recessão económica após 2008, conduzindo a saldos cada vez maiores de licenças de emissão na posse dos operadores (ver figura 7). Esta situação fez cair o preço das licenças de emissão (ver figura 6), enfraquecendo o incentivo dos operadores para reduzirem as emissões. Muitos operadores puderam utilizar as licenças de emissão recebidas anteriormente a título gratuito para cumprir plenamente as suas obrigações de devolução. As alterações introduzidas na 3.ª fase eliminaram em grande medida este excedente anual em todo o sistema.

16

A Diretiva CELE consolidada prevê a revisão de determinadas disposições relativas à fase 4 (2021‑2030), tendo em conta as seguintes circunstâncias:

1. o balanço global no âmbito do Acordo de Paris, previsto para 2023, em que as partes no acordo irão avaliar os seus atuais compromissos e aumentar os seus esforços para cumprir as metas do acordo¹⁸;
2. a execução do Regime de Compensação e Redução das Emissões de Carbono da Aviação Internacional (CORSIA), sob a égide da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), um programa destinado a compensar as emissões da aviação civil a nível mundial (ver caixa 4)¹⁹;
3. a potencial adoção de ajustamentos das emissões de carbono nas fronteiras aplicáveis às importações provenientes de países terceiros (ver ponto 40).

Em 2020, a Comissão propôs uma nova Lei Europeia do Clima²⁰ e planeou lançar uma consulta pública sobre um mecanismo de ajustamento das emissões de carbono nas fronteiras. A comunicação da Comissão sobre o Pacto Ecológico Europeu tratava da possibilidade de alteração das disposições que regem o CELE. 

Âmbito e método da auditoria

17

O Tribunal examinou se as decisões da Comissão sobre a atribuição de licenças de emissão a título gratuito no âmbito do CELE proporcionaram uma base razoável para incentivar a redução das emissões de GEE. Em especial, examinou se a atribuição a título gratuito foi:

• utilizada com sucesso enquanto instrumento de modernização do setor da energia;
• orientada para os setores mais expostos ao risco de fuga de carbono;
• utilizada de forma a incentivar a redução das emissões de GEE e não contribuiu para aumentar estas emissões.

18

No âmbito do trabalho de auditoria, o Tribunal:

• examinou as propostas, as orientações e outros relatórios pertinentes da Comissão;
• consultou as autoridades competentes dos Estados‑Membros na República Checa, Alemanha, Polónia e Suécia, bem como representantes dos setores industrial, da energia e da aviação e organizações não governamentais;
• avaliou os registos e relatórios disponíveis sobre o funcionamento do CELE e do mecanismo de licenças de emissão a título gratuito;
• consultou um painel de peritos. Os seus conhecimentos especializados foram utilizados para avaliar as constatações preliminares sobre os efeitos do sistema de licenças de emissão a título gratuito;
• inquiriu as autoridades competentes responsáveis pelo acompanhamento do CELE em todos os Estados‑Membros da UE, a fim de recolher informações pertinentes sobre os parâmetros de referência e a fuga de carbono.

19

A auditoria abrangeu o período de 2013‑2019, cobrindo assim a fase 3 do CELE e a legislação proposta para a fase 4. Por conseguinte, o impacto da epidemia de coronavírus nos preços do CELE e o provável impacto da recessão económica que se seguirá não foram abrangidos por esta auditoria.

20

O presente relatório fornece material que pode contribuir para a revisão prevista da legislação, necessária para o balanço global programado para 2023 no âmbito do Acordo de Paris (ver ponto 16).

Observações

As licenças de emissão a título gratuito trouxeram resultados incertos quando utilizadas como instrumento de modernização do setor da energia

21

As licenças de emissão a título gratuito para o setor da eletricidade foram autorizadas durante a fase 3 em derrogação à regra geral de que este setor devia adquirir as suas licenças de emissão em leilões ou no mercado. Estas licenças de emissão a título gratuito devem apoiar os investimentos destinados a modernizar o setor da energia nos oito Estados‑Membros que aplicam a derrogação. O Tribunal analisou as alterações na atribuição de licenças de emissão a título gratuito entre as fases 3 e 4 e examinou se os setores da energia nestes Estados‑Membros reduziram a sua pegada de carbono.

Condições mais rigorosas para a utilização de licenças de emissão a título gratuito no setor da energia aplicáveis a partir de 2021

22

Desde 2013, o setor da eletricidade não tem direito a receber licenças de emissão a título gratuito, uma vez que pode transferir os custos para os seus consumidores. Foi concedida uma derrogação²¹ a este princípio geral relativamente a dez Estados‑Membros que, em 2013, tinham um PIB per capita inferior a 60 % da média da União. Oito deles recorreram a esta derrogação durante a fase 3 (ver figura 8). Entre 2013 e 2018, mais de 479 milhões de licenças de emissão foram atribuídas a título gratuito ao abrigo desta disposição (a figura 6 indica a alteração dos preços das licenças). O objetivo desta atribuição a título gratuito era contribuir para modernizar o setor da produção de eletricidade nestes países, alguns dos quais dependiam fortemente do carvão.

23

Os Estados‑Membros que tencionavam utilizar a derrogação tinham de enviar à Comissão uma candidatura que devia preencher vários requisitos estabelecidos na diretiva e em documentos de orientação subsequentes da Comissão²² (ver caixa 2). Esta aprovou as candidaturas dos Estados‑Membros na sequência de várias rondas de debates entre a Comissão e os oito Estados‑Membros candidatos.

24

Nas suas conclusões de 2014 sobre o quadro de ação relativo ao clima e à energia para 2030²³, o Conselho reconheceu que as atribuições a título gratuito ao setor da energia deveriam ser aperfeiçoadas, a fim de garantir que os fundos eram usados para promover investimentos concretos na modernização do setor da energia. A diretiva revista para a fase 4 exige que as autoridades competentes selecionem os investimentos na sequência de um procedimento de concurso obrigatório (em vez dos planos de investimento nacionais fixos utilizados para a fase 3). Para a fase 4, dos dez Estados‑Membros elegíveis, apenas a Bulgária, a Hungria e a Roménia concederão licenças de emissão a título gratuito aos seus setores da energia.

Os dados disponíveis apontam para resultados ineficazes da atribuição a título gratuito enquanto instrumento para modernizar o setor da energia na fase 3

25

Os investimentos resultantes da utilização de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.º‑C deveriam dar origem a uma diminuição da intensidade das emissões provenientes da produção de eletricidade, bem como a uma redução das emissões absolutas. Um estudo realizado para a Comissão em 2015 concluiu que não era possível avaliar a eficácia e a eficiência das reduções de GEE promovidas por estes investimentos²⁴.

26

A figura 9 mostra que a maioria das receitas decorrentes das licenças de emissão atribuídas a título gratuito foi utilizada para renovar centrais elétricas alimentadas a lenhite e carvão, sobretudo na Bulgária, na República Checa, na Polónia e na Roménia.

27

O Tribunal avaliou a redução da intensidade carbónica do setor da energia dos países elegíveis para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.º‑C, em comparação com os mesmos dados para os países que não beneficiam desta atribuição (ver figura 10). Os resultados mostram uma diminuição muito menor em termos de intensidade carbónica nos Estados‑Membros que receberam licenças de emissão a título gratuito para modernizar o setor da energia. Um estudo recente²⁵ sobre a redução do carvão como base para a produção de energia em 2019 confirma esta tendência.

A atribuição de licenças de emissão a título gratuito à indústria e aos operadores de aeronaves tinha pouco em conta a capacidade de transferir os custos e tendia a abrandar a descarbonização

28

A Diretiva CELE estabelece que a atribuição de licenças de emissão a título gratuito é uma derrogação «transitória e excecional»²⁶ da opção por defeito de venda em leilão (ver figura 4). A atribuição a título gratuito deve ser orientada para os setores mais expostos à concorrência internacional e menos capazes de transferir os custos do carbono para os clientes.

A atribuição a título gratuito à indústria e aos operadores de aeronaves não refletiu a capacidade setorial para transferir os custos

29

Como anteriormente referido, com exceção de dez Estados‑Membros de rendimento inferior (ver ponto 21), o CELE excluiu o setor da eletricidade da atribuição de licenças de emissão a título gratuito, uma vez que este setor conseguia transferir os custos para os seus clientes, pelo que não estava exposto ao risco de fuga de carbono. O Tribunal constatou que a atribuição de licenças de emissão a título gratuito a outros setores nem sempre era coerente com a capacidade destes para transferirem os custos:

• o setor da aviação recebe licenças de emissão a título gratuito. No entanto, este setor pode transferir os custos do CELE para os clientes. A avaliação de impacto de 2006 que precedeu a inclusão da aviação no CELE²⁷ confirmou este facto;
• a avaliação de impacto da Comissão para a revisão do CELE com vista à fase 4 fornece informações²⁸ sobre a transferência dos custos através de taxas para diferentes setores industriais. A Comissão não propôs modular a quantidade de licenças de emissão a título gratuito atribuídas a qualquer setor.

30

Quando a atribuição a título gratuito não é devidamente orientada, pode levar a situações em que os setores podem transferir os custos do carbono, mesmo quando recebem este tipo de licenças. Em consequência, as licenças de emissão a título gratuito implicam uma transferência financeira dos consumidores (ou das indústrias clientes) para as indústrias com utilização intensiva de energia, o que daria origem ao que se designa frequentemente por «lucros inesperados»²⁹. A avaliação de impacto que acompanha a proposta da Comissão de 2014 reconhece^30,31 que a atribuição a título gratuito pode diminuir os incentivos para as instalações reduzirem as suas emissões e que os setores que recebem licenças deste tipo podem transferir alguns dos seus custos.

31

Nas suas conclusões de 2014³², o Conselho Europeu acordou em não reduzir a quota‑parte das licenças a leiloar no âmbito do CELE após 2020. A Comissão propôs manter na fase 4 a venda em leilão da mesma percentagem de licenças de emissão da fase 3³³ (57 %). O legislador introduziu³⁴ então a possibilidade de aumentar a quantidade de licenças de emissão a título gratuito disponíveis até 3 %, se necessário (ver «reserva para atribuição de licenças a título gratuito» na figura 11). O legislador tem competência para decidir quando aplicar este aumento. Esta cláusula não estava incluída na avaliação de impacto da Comissão nem na sua proposta. O resultado é que cerca de 40 % das licenças de emissão continuarão a ser atribuídas a título gratuito na fase 4.

Os setores que produzem mais de 90 % das emissões industriais receberam a totalidade ou a maior parte das suas licenças de emissão a título gratuito

32

O CELE recorre à atribuição de licenças de emissão a título gratuito para atenuar o risco de fuga de carbono (ver ponto 07). A fuga de carbono refere‑se ao possível aumento das emissões de gases com efeito de estufa a nível mundial se, devido aos custos relacionados com as políticas climáticas na UE, as empresas transferirem a produção para outros países onde a indústria não está sujeita a políticas climáticas comparáveis³⁵. O risco de fuga de carbono existe devido às diferenças no custo do carbono na UE e entre a UE e os países terceiros.

33

Segundo a OCDE (ver figura 12), os custos do carbono variam significativamente entre os Estados. Por exemplo, os custos globais do carbono da maioria dos Estados‑Membros da UE eram inferiores aos da Suíça e da Noruega, mas superiores aos dos EUA e da China. Um estudo encomendado pela Comissão Europeia não encontrou provas da existência de fuga de carbono³⁶, embora outros estudos argumentem que essa fuga não se verificou precisamente devido à atribuição de licenças de emissão a título gratuito³⁷. Uma vez que a fuga de carbono pode traduzir‑se em menos empregos e investimentos na UE, tem implicações económicas e sociais.

34

A atribuição de licenças de emissão a título gratuito trata do risco de fuga de carbono reduzindo os custos de conformidade com que se deparam os operadores abrangidos pelo CELE. Estas licenças de emissão ajudam, assim, a que se mantenham competitivos em relação aos produtores estabelecidos em países terceiros.

35

Os operadores industriais de setores considerados expostos ao risco de fuga de carbono beneficiam da atribuição de licenças de emissão a título gratuito com base nos parâmetros de referência dos produtos mencionados no ponto 42 em cada ano — ao contrário de outros setores (não considerados expostos ao risco de fuga de carbono), que veem a sua atribuição de licenças de emissão a título gratuito progressivamente reduzida a zero (ver figura 4). Para a fase 4, e na sequência das propostas da Comissão, a percentagem de setores industriais considerados expostos ao risco de fuga de carbono foi substancialmente reduzida. Porém, estes setores ainda representam 94 % das emissões industriais da UE (ver figura 13). A lista da fuga de carbono não estabelece diferentes graus de risco de fuga de carbono para os vários setores nela incluídos, tratando todos da mesma forma (ver na caixa 3 a comparação com outros sistemas de comércio de licenças de emissão).

36

A legislação relativa ao CELE utiliza a intensidade das emissões e a intensidade do comércio como critérios para avaliar o risco de fuga de carbono. A avaliação de impacto para a revisão do CELE com vista à futura fase 4 também analisou as taxas de transferência (ver caixa 1) dos diferentes setores³⁹, mas a Comissão não incluiu este aspeto entre os critérios de avaliação do risco de fuga de carbono⁴⁰ nas suas propostas para a fase 4.

37

A falta de orientação das licenças de emissão a título gratuito para a fuga de carbono significa que, com as disposições atuais, a maior parte dessas licenças não será reduzida a zero até 2030, que seria o normal para este tipo de licenças de emissão (ver figura 4).

38

Um estudo da OCDE sobre os primeiros dez anos do CELE, publicado em 2018, concluiu que os setores considerados em risco pela Comissão Europeia operam efetivamente em mercados altamente competitivos e enfrentam tempos económicos difíceis. No entanto, concluiu também que as empresas sujeitas ao CELE tinham um desempenho relativamente superior ao das suas homólogas não sujeitas ao CELE, o que indica que a distribuição de licenças de emissão a título gratuito pode ter mais do que compensado as empresas sujeitas ao CELE pelos custos da redução do carbono induzidos pela regulamentação⁴¹. Uma distribuição mais orientada das licenças de emissão a título gratuito teria, por conseguinte, dado resposta ao risco de fuga de carbono, reduzido os lucros inesperados e (através do aumento da quota de licenças de emissão vendidas em leilão) melhorado as finanças públicas.

A Comissão examinou, mas não propôs, outros métodos para atenuar o risco de fuga de carbono causado pelo CELE

39

A Comissão analisou alternativas à atribuição a título gratuito para fazer face à fuga de carbono na avaliação de impacto de 2008 para a revisão da fase 3⁴² e numa comunicação de 2010 sobre formas de reduzir mais as emissões e avaliar as fugas de carbono⁴³, mas não apresentou propostas específicas. Em especial, em 2014, quando da avaliação do eventual quadro político para o clima e a energia no período de 2020 a 2030, a Comissão avaliou a situação da fuga de carbono na UE e propôs vias para a resolver, todas elas baseadas exclusivamente na atribuição de licenças de emissão a título gratuito⁴⁴. Uma alternativa fundamental à atribuição a título gratuito, atualmente em debate pela Comissão, consiste em utilizar ajustamentos das emissões de carbono nas fronteiras para igualizar os custos dos GEE provenientes das importações com os da produção nacional⁴⁵.

40

Os ajustamentos das emissões de carbono nas fronteiras incluiriam o custo da redução das emissões de carbono nas importações provenientes de locais sem políticas em matéria de clima comparáveis ao CELE, atenuando assim o risco de fuga de carbono (embora não tratem dos custos incorporados nas exportações da UE para países terceiros). A avaliação de impacto de 2015 que acompanha a proposta legislativa inicial da Comissão para a fase 4 do CELE concluiu que não existiam alternativas plausíveis ao sistema de parâmetros de referência para resolver o problema da fuga de carbono. Observou que um imposto fronteiriço era um instrumento significativamente menos adequado, salientando potenciais conflitos com regras comerciais multilaterais e reações negativas de países terceiros⁴⁶. No entanto, a diretiva para a fase 4 refere que a atribuição de licenças de emissão a título gratuito poderia ser substituída, adaptada ou complementada por ajustamentos das emissões de carbono nas fronteiras⁴⁷. A comunicação sobre o «Pacto Ecológico Europeu» propõe avançar com a proposta de um «ajustamento das emissões de carbono nas fronteiras», caso persistam diferenças significativas nos preços do carbono⁴⁸.

O parâmetro de referência utilizado para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito está a melhorar progressivamente os incentivos à redução das emissões

41

Em conformidade com a Diretiva CELE, as licenças de emissão a título gratuito no âmbito da fase 3 deveriam ser atribuídas de uma forma que incentivasse a redução das emissões de GEE. As regras que regem esta atribuição não devem contribuir para um aumento das emissões de GEE.

O método baseado em parâmetros de referência proporcionou incentivos para a redução das emissões de gases com efeito de estufa

42

A partir da fase 3, a quantidade de licenças de emissão a título gratuito que cada operador recebe é calculada utilizando parâmetros de referência específicos do produto (ou, quando não for possível, através de um método de recurso ligado à utilização de calor e combustível). Em conformidade com a Diretiva CELE⁴⁹, a Comissão utilizou parâmetros de referência para assegurar que «a atribuição se processe de uma forma que incentive reduções das emissões de gases com efeito de estufa e técnicas energéticas eficientes, […] não podendo incentivar o aumento das emissões».

43

Os parâmetros de referência dos produtos são fixados como o nível médio das emissões dos 10 % de instalações mais eficientes em cada setor. Deste modo, as instalações altamente eficientes devem receber a totalidade ou a quase totalidade das licenças de emissão de que necessitam para cumprir as obrigações no âmbito do CELE. As instalações ineficientes têm de fazer um maior esforço para cobrir as suas emissões com licenças de emissão, reduzindo as emissões ou adquirindo licenças adicionais⁵⁰.

44

A utilização de parâmetros de referência é amplamente aceite como uma melhoria do sistema utilizado nas fases anteriores do CELE, quando a atribuição se baseava nas emissões históricas de GEE⁵¹. O método baseado em parâmetros de referência proporciona mais incentivos para a redução das emissões durante o processo de produção.

A utilização eficaz dos parâmetros de referência enfrenta alguns desafios técnicos

45

Os parâmetros de referência para a atribuição a título gratuito não têm, de momento, plenamente em conta as emissões indiretas nas ligações da cadeia de abastecimento. Esta situação pode ser problemática em alguns setores, se as instalações conseguirem reduzir a intensidade aparente das suas emissões (mas manter os níveis de atribuição a título gratuito) substituindo as emissões diretas (no local) por emissões indiretas⁵².

46

As emissões de GEE causadas pela queima de biomassa não são incluídas no cálculo das licenças de emissão que um operador deve devolver (ver ponto 05). Por conseguinte, as instalações industriais que utilizam biomassa recebem, normalmente, mais licenças de emissão a título gratuito do que as que têm de devolver. Além disso, os operadores que produzem eletricidade com biomassa não têm de devolver licenças de emissão relativas às emissões geradas a partir deste combustível. O sistema CELE não impõe quaisquer critérios de sustentabilidade para este tipo de combustível. A Diretiva Energias Renováveis revista (RED II) incluía critérios de sustentabilidade para a biomassa⁵³, com o fundamento de que só é elegível para apoio financeiro a bioenergia sustentável que reduza as emissões de GEE em comparação com os combustíveis fósseis. A Comissão não propôs alterações às regras do CELE para limitar a atribuição de licenças de emissão a título gratuito aos operadores que utilizem biomassa que cumpra os critérios da RED II.

47

A aplicação dos princípios do poluidor‑pagador e do utilizador‑pagador aos custos do carbono pode incentivar os produtores e os consumidores a alterarem o seu comportamento e reduzirem as emissões. A avaliação de impacto da fase 4 do CELE reconheceu que a atribuição a título gratuito não se coaduna com o princípio do poluidor‑pagador⁵⁴: o incentivo para reduzir as emissões que este princípio implica é diminuído quando as licenças são concedidas gratuitamente.

48

Para a fase 4, o Conselho acordou⁵⁵ em 2014 que, a fim de evitar os lucros inesperados, as atribuições terão de garantir uma melhor adaptação à evolução dos níveis de produção dos operadores. Em 2015, a Comissão propôs um método para atualizar os parâmetros de referência, o que permitiria esta atribuição dinâmica em consonância com os volumes de produção do operador. Para o efeito, a proposta da Comissão considerou vários critérios (por exemplo, uma melhor adaptação aos níveis de produção; nenhum aumento da complexidade administrativa).

A fase 4 do CELE deverá fornecer melhores informações sobre os incentivos à descarbonização

49

A legislação relativa ao CELE estabelece as obrigações das instalações, dos verificadores e dos Estados‑Membros para calcular de forma fiável as licenças de emissão a título gratuito e comunicar os dados relativos às emissões⁵⁶. A Comissão pode igualmente basear‑se nas verificações da conformidade do CELE e no Fórum de Conformidade com o CELE, a fim de garantir a exatidão das informações sobre as emissões. A legislação atual não prevê a recolha de informações para avaliar se a atribuição gratuita de licenças de emissão resultou numa maior eficiência energética das instalações, pelo que a Comissão ainda não realizou uma avaliação deste tipo. A Diretiva CELE revista estabelece⁵⁷ que as instalações que recebem licenças de emissão a título gratuito na fase 4 terão de apresentar informações sobre a atividade de produção no âmbito das medidas nacionais de execução. Segundo a Comissão, estes dados permitir‑lhe‑ão avaliar os resultados das licenças de emissão a título gratuito como incentivo para os setores industriais descarbonizarem.

A atribuição de licenças de emissão a título gratuito favoreceu o transporte aéreo em detrimento do transporte ferroviário

50

A atribuição de licenças de emissão a título gratuito visa evitar a fuga de carbono e um aumento das emissões globais de GEE resultantes da transferência de atividades da UE para países terceiros. Na UE, o Tribunal observou que a atribuição de licenças de emissão a título gratuito pode apoiar o transporte aéreo, com utilização intensiva de carbono, em detrimento do transporte ferroviário.

51

Os operadores do setor da aviação recebem licenças de emissão a título gratuito e têm de devolver licenças para cobrir as suas emissões provenientes de voos dentro da UE (a que se junta a Noruega, a Islândia e o Listenstaine). Aos preços das licenças de emissão do CELE prevalecentes durante a fase 3, o custo adicional por passageiro é reduzido: entre 0,3 euros e 2 euros por passageiro para a maioria dos voos indicados no quadro 1. O transporte ferroviário não está incluído no CELE, mas o transporte ferroviário eletrificado paga os custos do CELE transferidos do setor da produção de eletricidade (e 54 % da rede ferroviária da UE encontrava‑se eletrificada em 2016⁵⁸).

52

A Agência Internacional de Energia comunicou em 2019 que o transporte ferroviário é um dos modos de transporte mais eficientes e com menos emissões⁵⁹. A maioria dos voos intra‑UE cobre uma distância inferior a 1 000 km⁶⁰ e para muitos deles os comboios poderiam ser uma alternativa com utilização menos intensiva de carbono, nos casos em que exista já uma infraestrutura ferroviária (ver quadro 1). No entanto, as emissões provenientes da construção de infraestruturas ferroviárias também têm de ser tidas em conta ao avaliar o potencial contributo do transporte ferroviário para a descarbonização⁶¹.

53

Para fazer face às emissões de GEE provenientes da aviação a nível mundial, a Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) elaborou o Regime de Compensação e Redução das Emissões de Carbono da Aviação Internacional (CORSIA), que exigirá que os operadores da aviação em todo o mundo compensem as suas emissões através de reduções noutros setores (ver caixa 4). A compensação implica um investimento na redução das emissões noutros setores, e não no próprio setor da aviação.

Conclusões e recomendações

54

A auditoria incidiu sobre o papel da atribuição de licenças de emissão a título gratuito no quadro do CELE. A principal questão de auditoria foi a seguinte: «As decisões sobre a atribuição de licenças de emissão a título gratuito no âmbito do sistema de comércio de licenças de emissão da União Europeia proporcionam uma base razoável para incentivar a redução das emissões de gases com efeito de estufa?». O Tribunal constatou que, embora existam boas razões para recorrer à atribuição de licenças de emissão a título gratuito, uma melhor orientação destas licenças teria tido múltiplos benefícios para a descarbonização, as finanças públicas e o funcionamento do mercado único.

55

A diretiva descreve as licenças de emissão a título gratuito como um método transitório de atribuição de licenças em contraste com o método por defeito (venda em leilão). No entanto, na fase 3 e na fase 4 do CELE, continuam a representar mais de 40 % do número total de licenças de emissão disponíveis.

56

Foram atribuídas licenças de emissão a título gratuito a oito Estados‑Membros em que o PIB per capita era inferior a 60 % da média da UE, a fim de apoiar a modernização dos seus setores de produção de eletricidade. O Tribunal observa que as autoridades legislativas melhoraram as regras para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito, a fim de melhor promover o investimento real no setor da energia (ver pontos 22 a 24) na fase 4 do CELE. Considera que, coletivamente, os setores da energia dos Estados‑Membros que fornecem estas licenças de emissão a título gratuito registaram progressos significativamente mais lentos na descarbonização. Os investimentos realizados centraram‑se na melhoria da produção de eletricidade através do carvão (ver pontos 25 a 27).

57

O Tribunal constatou que o número de licenças de emissão atribuídas a título gratuito aos setores da indústria e da aviação na fase 3 não se baseava na sua capacidade de transferir os custos (ver pontos 29 a 31) e que, embora a fuga de carbono possa afetar o mercado do carbono na UE e a evolução das emissões de gases com efeito de estufa a nível mundial, a atribuição das licenças de emissão a título gratuito não é bem orientada (ver pontos 32 a 38).

Recomendação 1 — Orientar melhor a atribuição das licenças de emissão a título gratuito

A Comissão deve utilizar a revisão da aplicação da diretiva (exigida nos termos do artigo 30.º) para reexaminar o papel das licenças de emissão a título gratuito e, em especial, para avaliar o âmbito de aplicação de um método coerente da sua atribuição, orientando‑a para os setores com base na exposição destes a riscos de fuga de carbono, por exemplo, classificando os setores que atualmente recebem licenças de emissão a título gratuito como muito expostos, moderadamente expostos ou pouco expostos.

Prazo: 2021.

58

O Tribunal constatou que o método de atribuição de licenças de emissão a título gratuito com base em parâmetros de referência forneceu incentivos significativos para a melhoria da eficiência energética (ver pontos 42 a 44), mas há margem para melhorar a aplicação destes parâmetros de referência (ver pontos 45 a 48). Ao mesmo tempo, o Tribunal constatou que a Comissão ainda não quantificou o impacto das licenças de emissão a título gratuito sobre os ganhos de eficiência, mas planeia fazê‑lo (ver ponto 49) e que as licenças de emissão a título gratuito tendem a favorecer o transporte aéreo em detrimento do transporte ferroviário (ver pontos 50 a 53), contribuindo potencialmente para um aumento das emissões totais.

Recomendação 2 — Melhorar a metodologia dos parâmetros de referência

Tendo em conta as obrigações da UE decorrentes do Acordo de Paris e as aspirações do «Pacto Ecológico» proposto, a Comissão deve rever a metodologia de atribuição de licenças de emissão a título gratuito, a fim de responder melhor a desafios técnicos como os identificados no presente relatório, por exemplo:

1. melhorar os sinais de preços em todas as fases da produção e do consumo;
2. distinguir entre as fontes de biomassa que estão em conformidade com a RED II e as que não estão.

Prazo: 2022.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Samo Jereb, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de julho de 2020.

Anexo

Anexo I — Panorâmica do quadro jurídico do CELE para a fase 4

Glossário, siglas e acrónimos

Ajustamento das emissões de carbono nas fronteiras: taxa imposta aos produtos provenientes de um país ou jurisdição sem uma política em matéria de alterações climáticas que preveja um preço do carbono.

Alterações climáticas: alterações no sistema climático da Terra que resultam em novos padrões meteorológicos que permanecem durante um período prolongado. A investigação científica salienta que o atual processo de alterações climáticas está a ser causado por emissões antropogénicas (provocadas pelo homem) de gases com efeito de estufa.

Atenuação das alterações climáticas: políticas e ações destinadas a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e, assim, travar ou impedir as alterações climáticas.

Biomassa: material vegetal ou animal utilizado para a produção de energia, como a madeira, os resíduos de madeira e os resíduos de culturas de produtos alimentares.

CELE: sistema de comércio de licenças de emissão da União Europeia

CO₂: dióxido de carbono

CO₂e: equivalente dióxido de carbono. Unidade de contabilidade utilizada para consolidar as emissões de diferentes tipos de gases com efeito de estufa. As emissões são ajustadas com base num potencial de aquecimento global (PAG) calculado de acordo com a sua contribuição para o aquecimento global em relação ao dióxido de carbono e expressas em CO₂e. Por exemplo, o metano (CH₄) tem um PAG de 25 em 100 anos, o que significa que 1 tonelada de CH₄ (metano) emitido é expressa em 25 toneladas de CO₂e.

Comércio de licenças de emissão: um método baseado no mercado para controlar a poluição. Baseia‑se na criação de direitos de emissão (licenças de emissão) que podem ser comercializados entre os operadores abrangidos pelo sistema. Pode também utilizar compensações, ou seja, certificados de redução das emissões obtidos noutros locais.

Compensações: as compensações de carbono são a redução das emissões de gases com efeito de estufa realizadas para compensar as emissões destes gases noutros locais.

CORSIA: Regime de Compensação e Redução das Emissões de Carbono da Aviação Internacional, um sistema desenvolvido pela Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) destinado a atenuar o impacto da aviação civil mundial nas alterações climáticas.

Decisão Partilha de Esforços: estabelece objetivos anuais de emissões de gases com efeito de estufa para os Estados‑Membros no período de 2013‑2020, expressos em percentagem de evolução em relação aos níveis de 2005. Estes objetivos dizem respeito às emissões provenientes da maioria dos setores não incluídos no sistema de comércio de licenças de emissão da UE (CELE), como os transportes, os edifícios, a agricultura e os resíduos. As emissões provenientes do uso do solo, da alteração do uso do solo e da silvicultura (LULUCF) e do transporte marítimo internacional não estão incluídas.

Descarbonização: processo de redução das emissões de gases com efeito de estufa resultantes de uma atividade económica ou da economia global.

Fator de correção transetorial (FCTS): fator para assegurar que a atribuição total permanece inferior ao montante máximo previsto no artigo 10.º‑A, n.º 5, da Diretiva 2003/87/CE (Diretiva CELE).

Fuga de carbono: aumento dos gases com efeito de estufa emitidos quando as empresas transferem a produção de uma jurisdição com uma política climática rigorosa para outros países com limites de emissões menos rigorosos.

Gases com efeito de estufa (GEE): gases que funcionam como um cobertor na atmosfera terrestre, retendo o calor e aquecendo a superfície da Terra através do fenómeno designado por «efeito de estufa». Os principais gases com efeito de estufa são o dióxido de carbono (CO₂), o metano (CH₄), o óxido nitroso (N2O) e os gases fluorados (HFC, PFC, SF₆ e NF₃).

Intensidade carbónica: medida/nível de produção das emissões de CO₂ no âmbito de uma atividade económica específica ou de uma produção industrial.

Intensidade das emissões: um rácio de emissões de gases com efeito de estufa por unidade de um produto.

Intensidade de comércio: uma medida da intensidade de comércio entre a UE e países terceiros. Corresponde ao rácio entre o valor total das exportações para países terceiros adicionado do valor das importações provenientes desses países e a dimensão total do mercado para o Espaço Económico Europeu (volume de negócios anual adicionado do total das importações).

Licença de emissão: no âmbito do sistema de comércio de licenças de emissão da União Europeia (CELE), uma licença de emissão da União Europeia corresponde ao direito de emitir uma tonelada de equivalente dióxido de carbono durante um determinado período (CO₂e). Os operadores podem utilizar as licenças de emissão da União Europeia no âmbito do CELE para cobrir as suas emissões verificadas ou podem comercializá‑las com outros operadores.

Limitação e comércio: o CELE é considerado um sistema de «limitação e comércio de emissões», o que significa que existe um limite máximo sobre a quantidade total de emissões permitidas pelas instalações abrangidas pelo sistema. Os operadores ao abrigo do sistema podem receber licenças de emissão a título gratuito ou têm de as comprar em leilões. Os comerciantes voluntários podem também entrar no mercado para comprar e vender licenças de emissão. O limite do número total de licenças de emissão disponíveis garante que estas têm valor.

Limite máximo de emissões: quantidade global de emissões permitida no âmbito de um sistema de limitação e comércio.

Lucros inesperados: receitas adicionais obtidas pelos operadores sujeitos ao CELE quando o custo de CO₂ transferido para os consumidores excede o nível dos custos de conformidade incorridos pelo operador no âmbito do CELE.

Método de recurso: utilização de um parâmetro de referência alternativo para a atribuição de licenças de emissão ao abrigo do CELE. Em vez de se basearem em produtos específicos, estes parâmetros de recurso baseiam‑se no consumo de calor ou de combustível.

Operadores (no âmbito do CELE): instalações e empresas em setores abrangidos pelo CELE.

Pacto Ecológico Europeu: pacote de medidas, apresentado pela Comissão Europeia, destinado a permitir que a Europa se torne no primeiro continente com impacto neutro no clima até 2050. Implica o investimento na inovação e na investigação, a reformulação da economia, a atualização da política industrial e a descarbonização das indústrias com utilização intensiva de energia.

Países terceiros: países que não são Estados‑Membros da União Europeia.

Parâmetro de referência: valor de referência em tCO₂, fixado ao nível médio das emissões dos 10 % de instalações mais eficientes em cada setor. Deste modo, as instalações altamente eficientes devem receber a totalidade ou a quase totalidade das licenças de emissão de que necessitam para cumprir as obrigações no âmbito do CELE.

Políticas e medidas de atenuação: políticas e medidas destinadas a reduzir as emissões e, assim, atenuar as alterações climáticas.

Princípio do poluidor‑pagador: um princípio de direito do ambiente que determina que quem produz poluição deve suportar o custo da sua gestão. Na UE, encontra‑se estabelecido no artigo 191.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que dispõe que o custo da prevenção, redução ou reparação das perturbações ambientais deve ser suportado pelo poluidor.

Reserva de estabilização do mercado: mecanismo baseado em regras que permite o fornecimento de licenças de emissão para dar resposta a alterações na procura, mantendo o equilíbrio no mercado do carbono no âmbito do CELE. A reserva de estabilização do mercado ajusta o número de licenças de emissão disponíveis nos leilões em resposta a alterações na oferta e na procura.

Tonelada‑quilómetro: unidade de medida utilizada para calcular as emissões dos operadores de aeronaves abrangidas pelo CELE. Representa o transporte de uma tonelada por um avião, na distância de um quilómetro.

Transferência dos custos: um aumento do preço que um cliente paga pelos produtos devido a um aumento dos custos de uma empresa.

Verificadores (no âmbito do CELE): os verificadores terceiros examinam os relatórios sobre as emissões de GEE dos operadores do CELE, bem como os relatórios relativos às toneladas‑quilómetro dos operadores do setor da aviação abrangidos pelo CELE.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I, presidida pelo Membro do TCE Samo Jereb. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE Samo Jereb, com a colaboração de Kathrine Henderson, chefe de gabinete, e Jerneja Vrabič, assessora de gabinete; Colm Friel, responsável principal; Maria Eulàlia Reverté i Casas, responsável de tarefa; Ernesto Roessing, responsável de tarefa adjunto; Kurt Bungartz e Oana Cristina Dumitrescu, auditores. Lars Markström, Marek Říha e Anna Zalega prestaram assistência linguística; Marika Meisenzahl prestou apoio gráfico e Terje Teppan‑Niesen apoio administrativo.

Devido à pandemia de COVID‑19 e às condições de confinamento estrito, não é possível apresentar uma fotografia da equipa de auditoria.

Notas

¹ COM(2020) 80 final, Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o quadro para alcançar a neutralidade climática e que altera o Regulamento (UE) 2018/1999 (Lei Europeia do Clima).

² COM(2019) 640 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Pacto Ecológico Europeu.

³ AEA, Trends and projections in Europe 2019:Tracking progress towards Europe’s climate and energy targets, 2019, p. 7.

⁴ PNUA, Emissions Gap Report 2019, 2019, p. 5.

⁵ Idem, p. XVI.

⁶ COM(2018) 773 final, «Um Planeta Limpo para Todos: Estratégia a longo prazo da UE para uma economia próspera, moderna, competitiva e com impacto neutro no clima».

⁷ Esta partilha rege‑se pela Decisão n.º 406/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa aos esforços a realizar pelos Estados‑Membros para redução das suas emissões de gases com efeito de estufa a fim de respeitar os compromissos de redução das emissões de gases com efeito de estufa da Comunidade até 2020, e pelo Regulamento (UE) 2018/842 relativo às reduções anuais obrigatórias das emissões de gases com efeito de estufa pelos Estados‑Membros entre 2021 e 2030 como contributo para a ação climática a fim de cumprir os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris e que altera o Regulamento (UE) n.º 525/2013.

⁸ Categorias de atividades definidas no anexo I da Diretiva 2003/87/CE.

⁹ Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União.

¹⁰ SWD(2015) 135 final, Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Avaliação de impacto que acompanha a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas.

¹¹ Artigo 10.º‑A, n.º 1, da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União.

¹² Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o funcionamento do mercado europeu do carbono, janeiro de 2020.

¹³ Ver, por exemplo, «Post‑2020 reform of the EU Emissions Trading System», Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, 2018; «Last Chance Saloon for the EU ETS», Sandbag, 2016; ou «The EU ETS phase IV reform; implications for system functioning and for the carbon price signal», Oxford University for energy studies, 2018.

¹⁴ EU ETS Handbook, p. 42.

¹⁵ Ver Sandbag Carbon Price Viewer.

¹⁶ Ver «Report of the High‑Level Commission on Carbon Prices», da Carbon Pricing Leadership Coalition, 2017, que identificou preços que podem atingir os 80 dólares até 2020 e os 100 dólares até 2030.

¹⁷ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o funcionamento do mercado europeu do carbono, COM(2019) 557 final, de 31.10.2019.

¹⁸ Artigo 30.º da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União.

¹⁹ Artigo 28.º B da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União.

²⁰ Proposta de regulamento apresentada pela Comissão: Lei Europeia do Clima.

²¹ Artigo 10.º‑C da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União.

²² Estabelecidos no artigo 10.º‑C da Diretiva 2003/87/CE, na Comunicação da Comissão «Documento de orientações para a aplicação facultativa do artigo 10.º‑C da Diretiva 2003/87/CE» (2011/C 99/03) e na Decisão da Comissão de 29 de março de 2011, C(2011) 1983 final.

²³ EUCO 169/14, Conselho Europeu (23 e 24 de outubro de 2014), Conclusões.

²⁴ Agência Ambiental da Áustria (Umweltbundesamt), Evaluation of the EU ETS Directive: Carried out within the project «Support for the Review of the EU Emissions Trading System», Comissão Europeia, 2015.

²⁵ Sandbag, The Great Coal Collapse of 2019 — Mid year analysis of the EU power sector.

²⁶ Artigos 10.º‑A, 10.º‑B e 10.º‑C da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho. Ver igualmente https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances_en.

²⁷ (SEC)2006 1684, Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE de modo a incluir as atividades da aviação no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade — Impact Assessment of the inclusion of aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community {COM(2006) 818 final} {SEC(2006) 1685}.

²⁸ P. 199, quadro 32, do SWD(2015) 135 final, Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas.

²⁹ Ex‑post investigation of cost pass‑through in the EU ETS. CE Delft e Oeko‑Institut, novembro de 2015

³⁰ Memo/08/35, Perguntas e respostas sobre a proposta da Comissão de revisão do Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE.

³¹ Pp. 83‑90 do SWD(2014) 15 final, Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Avaliação de impacto que acompanha o documento Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Um quadro político para o clima e a energia no período de 2020 a 2030.

³² EUCO 169/14, Conselho Europeu (23 e 24 de outubro de 2014), Conclusões.

³³ COM(2015) 337 final, Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas.

³⁴ Artigo 1.º, n.º 14, alínea e), da Diretiva (UE) 2018/410 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2018, que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas, e a Decisão (UE) 2015/1814.

³⁵ Página 4 do documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2019) 22 final, Avaliação de impacto que acompanha o documento «Decisão Delegada da Comissão que complementa a Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante à determinação dos setores e subsetores considerados expostos ao risco de fuga de carbono no período de 2021 a 2030».

³⁶ Bolscher, Hans; Graichen, Verena; Hay, Graham; Healy, Sean; Lenstra, Jip; Meindert, Lars; Regeczi, David; Von Schickfus, Marie‑Theres; Schumacher, Katja; Timmons‑Smakman, Floor. Carbon Leakage Evidence Project: Factsheet for selected sectors. Ecorys. Roterdão, p. 11. Setembro de 2013.

³⁷ Montenegro, Roland; Fahl, Ulrich; Zabel, Claudia; Lekavičius, Vidas; Bobinaité, Viktorija; Brajković, Jurica. D3.2 — Case study on carbon leakage and competitiveness. REEEM Project 2018.

³⁸ Mais informações sobre a Califórnia e o Quebeque disponíveis, respetivamente, em: https://ww3.arb.ca.gov/cc/capandtrade/allowanceallocation/allowanceallocation.htm; http://www.environnement.gouv.qc.ca/changements/carbone/mecanismes proteger.htm.

³⁹ Pp. 193‑202 do Documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2015) 135 final, Avaliação de impacto que acompanha a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas.

⁴⁰ COM(2015) 337 final, Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas.

⁴¹ The joint impact of the European Union Emissions Trading System on carbon emissions and economic performance. ECO/WKP(2018)63; Documentos de trabalho n.º 1515 do Economics department, Antoine Dechezleprêtre, Daniel Nachtigall e Frank Venmans.

⁴² Secção 5.6.3 do Documento de trabalho dos serviços da Comissão SEC(2008) 52 que acompanha a proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE a fim de melhorar e alargar o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da UE — Avaliação de impacto.

⁴³ COM(2010) 265 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Análise das opções para ir além do objetivo de 20 % de redução das emissões de gases com efeito de estufa e avaliação do risco de fuga de carbono.

⁴⁴ Secção 5.5 do SWD(2014) 15 final, Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Avaliação de impacto que acompanha o documento Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Um quadro político para o clima e a energia no período de 2020 a 2030.

⁴⁵ Claeys, Grégory; Tagliapietra, Simone; Zachmann, Georg; How to make the European Green Deal work. Contribuição política n.º 13, novembro de 2019. Bruegel, Bruxelas, p. 6.

⁴⁶ P. 139 do Documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2015) 135 final, Avaliação de impacto que acompanha a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas.

⁴⁷ Considerando 24 da Diretiva 2018/410/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2018.

⁴⁸ Secção 2.1.1 da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: «Pacto Ecológico Europeu», COM(2019) 640 final.

⁴⁹ Artigo 10.º‑A, n.º 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho.

⁵⁰ EU ETS Handbook, p. 41.

⁵¹ Ver, por exemplo, o documento Position paper on benchmarking and allocation rules in phase III of the EU Emissions Trading System, CAN Europe, fevereiro de 2010.

⁵² Zipperer, V., Sato, M., e Neuhoff, K. (2017), Benchmarks for emissions trading — general principles for emissions scope. Documento de trabalho do GRI.

⁵³ Como estipulado no artigo 29.º, n.^os 2 a 7, da Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis.

⁵⁴ SWD(2015) 135 final, Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Avaliação de impacto que acompanha a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas.

⁵⁵ EUCO 169/14, Conselho Europeu (23 e 24 de outubro de 2014), Conclusões.

⁵⁶ Regulamento (UE) n.º 601/2012 da Comissão, de 21 de junho de 2012, relativo à monitorização e comunicação de informações relativas às emissões de gases com efeito de estufa nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.

⁵⁷ Artigo 11.º da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho.

⁵⁸ Página 2 do COM(2019) 51 final, Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Sexto relatório de acompanhamento da evolução do mercado ferroviário.

⁵⁹ AIE (2019), «The Future of Rail», Paris.

⁶⁰ Alonso, G.; Benito, A.; Lonza, L.; Kousoulidou, M. Investigations on the distribution of air transport traffic and CO₂ emissions within the European Union. Journal of Air Transport Management. v. 36, pp. 85‑93, abril de 2014, p. 92.

⁶¹ Timperley, Jocelyn. Eight charts show how ‘aggressive’ railway expansion could cut emissions. Carbon Brief, 2019.

⁶² ICAO Assembly Resolution A40‑19.

⁶³ Van Zon, N., Analysis of the technical feasibility of sustainable liquid hydrogen powered commercial aircraft in 2040, 2018, TU Delft, p. 1. Ver também Browne, M. W., «Clean Hydrogen Beckons Aviation Engineers», The New York Times, 24 de maio de 1988.

⁶⁴ Diretiva (UE) 2018/410 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2018, que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo-eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas, e a Decisão (UE) 2015/1814 (JO L 76 de 19.3.2018, p. 3).

⁶⁵ Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Pacto Ecológico Europeu [COM(2019) 640 final].

Cronologia

Acontecimento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA)/Início da auditoria	15.5.2019
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	7.5.2020
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	8.7.2020
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) em todas as línguas	29.7.2020

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