Evropský systém obchodování s emisemi: bezplatné přidělování povolenek bylo třeba lépe zacílit

Shrnutí

I

Snižování emisí skleníkových plynů je jednou z hlavních výzev naší doby. Evropská unie vytyčila v souvislosti se změnou klimatu řadu cílů, jichž má být dosaženo do roku 2020, 2030 a 2050. I když je EU na dobré cestě k dosažení svých cílů pro rok 2020, v případě cílů pro rok 2030 a 2050, které jsou ambicióznější, tomu tak není. V „Zelené dohodě pro Evropu“, kterou Komise představila v roce 2019, se navrhuje snížit emise skleníkových plynů do roku 2030 o 50 až 55 % a do roku 2050 dosáhnout „nulových čistých emisí“. To bude vyžadovat výrazné zvýšení úsilí.

II

Systém EU pro obchodování s emisemi je jednou z klíčových politik EU v oblasti zmírňování změny klimatu a zároveň se jedná o první uhlíkový trh na světě. Jeho účelem je poskytnout účinný mechanismus ke snížení emisí. V rámci EU ETS musí společnosti na pokrytí svých emisí uhlíku získat povolenky. Základní možností je přitom nakoupit je v dražbě, ale mohou být také přiděleny bezplatně.

III

Tento audit se zaměřil na bezplatné přidělování povolenek. Ve fázích 3 a 4 systému EU ETS (v letech 2013–2020 a 2021–2030) mají bezplatné povolenky zmírnit riziko úniku uhlíku, zatímco cena uhlíku má zajišťovat progresivní motivaci k dekarbonizaci. Tomu napomáhá uplatňování referenčních hodnot odvozených od podniků s nejlepšími výsledky v daném odvětví. Odvětví energetiky osmi členských států kromě toho obdržela bezplatné povolenky na podporu modernizace výroby elektřiny.

IV

Naše auditní otázka zněla „Vytvořila rozhodnutí týkající se bezplatných povolenek v rámci systému pro obchodování s emisemi rozumný základ, který motivuje ke snížení emisí skleníkových plynů?“. Zjišťovali jsme, zda se prostřednictvím bezplatných povolenek podařilo modernizovat výrobu elektřiny, zda byly dostatečně zacílené a přidělované tak, aby motivovaly ke snížení emisí skleníkových plynů a nepřispívaly k jejich nárůstu. Zjistili jsme, že přestože bezplatné přidělování povolenek bylo opodstatněné, dekarbonizaci, veřejným financím a fungování jednotného trhu by výrazně pomohlo, kdyby bylo lépe zacíleno.

V

Naše konkrétní zjištění jsou následující:

1. Pravidla pro poskytování bezplatných povolenek na modernizaci odvětví výroby elektřiny stanovená pro fázi 4 EU ETS se zlepšila. Přidělování bezplatných povolenek odvětví energetiky ve fázi 3 však podle našeho názoru snižování emisí uhlíku nijak nepodporovalo.
2. Bezplatné přidělování povolenek mělo být přechodnou alokační metodou uplatňovanou vedle standardní metody (dražba). Ve fázi 3 a na počátku fáze 4 však na bezplatné příděly nadále připadá více než 40 % celkového počtu dostupných povolenek. Zjistili jsme, že počet bezplatných povolenek přidělených průmyslu a letectví ve fázi 3 nevycházel ze schopnosti těchto odvětví přenášet náklady na zákazníky a že přestože na trhu s uhlíkem v EU a vývoji celosvětových emisí skleníkových plynů se může podepsat únik uhlíku, vydávání bezplatných povolenek bylo velmi málo zacíleno.
3. Přidělování bezplatných povolenek na základě referenčních úrovní bylo výraznou motivací ke zlepšení energetické účinnosti, nicméně uplatňování těchto referenčních úrovní lze ještě zlepšit. Komise nevyčíslila dopad přidělování bezplatných povolenek na změny energetické účinnosti.

VI

Na základě svých zjištění předkládáme doporučení, jak lépe zacílit přidělování bezplatných povolenek a také jak zlepšit metodiku pro stanovení referenčních úrovní.

Úvod

01

Evropská unie vytyčila v souvislosti se změnou klimatu řadu cílů, jichž má být dosaženo do roku 2020 a 2030. Zároveň v současné době přezkoumává cíle stanovené pro roky 2030 a 2050. Ve svém návrhu evropského právního rámce pro klima z roku 2020¹ Komise v souladu se svým sdělením o Zelené dohodě navrhuje dosáhnout do roku 2050 nulových čistých emisí skleníkových plynů². Přehled cílů uvádí obrázek 1.

02

Podle Evropské agentury pro životní prostředí (EEA) je EU na velmi dobré cestě ke splnění cílů pro rok 2020, ne však pro rok 2030³. Podíl EU na celosvětových emisích skleníkových plynů postupně klesá, přičemž v roce 2018 činil přibližně 8,5 %⁴. Emise na obyvatele v EU zatím stále převyšují celosvětový průměr, nicméně rozdíl se zmenšuje. Od vytvoření systému EU pro obchodování s emisemi v roce 2005 se emise na obyvatele EU snižují a na konci roku 2018 byly pod úrovní emisí v USA, Číně a Japonsku⁵.

03

Podle názoru Komise měla EU jako celek v oblasti dekarbonizace lepší výsledky než většina jiných jurisdikcí a podařilo se jí oddělit růst hospodářství od nárůstu emisí skleníkových plynů. Mezi lety 1990 a 2016 emise skleníkových plynů v EU klesly o 22 %, zatímco hospodářský růst dosáhl 54 %. K tomu přispěla řada faktorů včetně energetické účinnosti, politiky přechodu na jiná paliva, rostoucího využívání obnovitelných zdrojů energie a technologické změny⁶.

04

Systém EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) je jedním ze dvou základních pilířů klimatické politiky EU, jejímž cílem je snížit emise skleníkových plynů (druhým je rozhodnutí a nařízení o sdílení úsilí⁷). EU ETS se obecně vztahuje na odvětví těžkého průmyslu a zařízení na výrobu elektřiny (společně označovaná jako „stacionární zařízení“) a také letectví⁸ a účastní se jej všechny členské státy EU a dále Norsko, Lichtenštejnsko a Island. V současnosti se nachází ve své třetí fázi (2013–2020). Jeho první dvě fáze probíhaly od roku 2005 do roku 2007 a od roku 2008 do roku 2012. Fáze 4 poběží od roku 2021 do roku 2030.

05

EU ETS funguje jako obchodní systém, v němž jsou stanoveny emisní stropy (cap-and-trade). Právní předpisy určují maximální počet dostupných emisních povolenek za rok („strop“) a zároveň se vytváří trh, na němž se povolenky obchodují. Provozovatelé zařízení potřebují povolenku na každou vypouštěnou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého. Povolenky se získávají buď formou aukcí, při nichž je provozovatelé zařízení musejí vydražit, nebo zdarma. Provozovatelé mohou povolenky nakupovat také na specializovaných trzích nebo od sebe navzájem. Celý systém znázorňuje obrázek 2.

V tomto příkladu obdrží továrna A více bezplatných povolenek, než kolik potřebuje na pokrytí svých emisí. Přebytek si může buď ponechat, nebo prodat. Továrně B bezplatně přidělené povolenky k pokrytí jejích emisí nestačí, a chybějící množství musí tedy získat v dražbě nebo od jiných provozovatelů (pokud nemá zásoby povolenek z předchozích let).

06

Systém EU ETS je upraven směrnicí z roku 2003⁹ (směrnice o EU ETS), naposledy pozměněnou v roce 2018, a několika rozhodnutími a nařízeními Komise (viz příloha I).

07

Požadavek, aby provozovatelé nakupovali své povolenky formou dražby, zohledňuje zásadu „znečišťovatel platí“ a motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů více než bezplatné poskytování povolenek¹⁰. Bezplatné povolenky se měly přidělovat tak, aby:

1. omezovaly riziko úniku uhlíku (přesouvání výroby do zahraničí tak, že to vede ke zvýšení celosvětových emisí skleníkových plynů);
2. motivovaly k dekarbonizaci (zamezení nárůstu emisí skleníkových plynů¹¹) tím, že se pro přidělování bezplatných povolenek budou uplatňovat referenční hodnoty stanovené na základě výsledků nejlepších provozovatelů v daném odvětví. To by mělo provozovatele méně efektivních zařízení motivovat ke snížení emisí a zároveň oceňovat provozovatele zařízení s dobrými výsledky.

08

Obrázek 3 ukazuje srovnání emisí skleníkových plynů v rámci EU ETS a povolenek přidělených formou dražby nebo bezplatně. Do roku 2012 získávala všechna odvětví většinu svých povolenek zdarma.

09

Od roku 2013 dostává bezplatné příděly odvětví průmyslu a letectví. Mezi lety 2013 a 2019 obdržel průmysl více než 5 000 milionů a letecká doprava více než 200 milionů bezplatných povolenek¹². Množství bezplatných přídělů povolenek pro průmyslová odvětví každým rokem klesá. Odvětví považovaná za odvětví ohrožená únikem uhlíku mají nárok na dodatečný příděl, přičemž nezávisle na výsledcích svých zařízení obdrží stejné množství bezplatných povolenek jako nejúčinnější zařízení v souladu se stanovenými referenčními hodnotami. Odvětví energetiky dostává bezplatné příděly povolenek pouze na podporu modernizace tohoto sektoru v určitých členských státech a za zvláštních podmínek. Obrázek 4 ilustruje, jak se bezplatné povolenky přidělují.

10

Ve fázi 1 a 2 bylo bezplatné přidělování povolenek založeno na historických údajích o emisích. Vedlo to k tomu¹³, že řadě provozovatelů bylo přiděleno příliš mnoho povolenek, zejména uváží-li se pokles produkce způsobený hospodářskou recesí v roce 2008. Ve fázi 3 (2013–2020) se pro účely bezplatné alokace zohlednily referenční hodnoty produktů a výsledky provozovatelů nejúčinnějších zařízení. Cílem bylo motivovat provozovatele ke zvýšení efektivity (tj. menšímu objemu emisí na vyrobenou jednotku), ale zároveň ponechat možnost zvýšit emise v průmyslovém odvětví, pokud míra produkce roste. Výběr odvětví, která mají nárok na bezplatné povolenky, v zásadě souvisí s tím, že některá odvětví nejsou s to přenést náklady na zákazníky (viz rámeček 1).

11

Na obrázku 5 je vidět, že po zavedení referenčních úrovní v roce 2013 všechna průmyslová odvětví nadále dostávala většinu povolenek na pokrytí svých emisí bezplatně a že emise z průmyslu zůstaly relativně stabilní. V některých odvětvích byly bezplatné příděly povolenek vyšší než objem emisí. Důvodem byla nízká kvalita údajů použitých pro stanovení prvních referenčních úrovní a malá návaznost na objemy výroby provozovatele (viz bod 48).

12

Provozovatelé a investoři obchodují s povolenkami na primárním i sekundárním trhu, kde je cena ovlivněna dynamikou nabídky (omezenou stropem EU ETS) a poptávky. Cenový signál by měl motivovat ke snížení emisí skleníkových plynů. V roce 2019 byla nejnižší registrovaná cena evropské emisní povolenky 19,59 EUR a nejvyšší 29,03 EUR¹⁵ (viz obrázek 6). Řada odborníků dospěla k závěru, že aby ceny uhlíku skutečně motivovaly k dosažení cílů Pařížské dohody v oblasti změny klimatu, musely by být výrazně vyšší¹⁶.

13

Směrnice o EU ETS stanoví, že členské státy musí nejméně polovinu příjmů z dražby povolenek použít na opatření v oblasti klimatu a energetiky. Podle údajů Evropské agentury pro životní prostředí (EEA) bylo mezi lety 2013 a 2020 přes 6,66 miliardy povolenek ve fázi 3 EU ETS (2013–2020) přiděleno bezplatně. Ceny povolenek v tomto období kolísaly, nicméně stouply z méně než 3 EUR přibližně na 25 EUR. Pokud by se dražilo více povolenek pro průmysl, přineslo by to členským státům značné dodatečné příjmy. Komise zjistila, že výnosy členských států z dražeb v období od roku 2012 do června 2019 dosáhly 42 miliard EUR¹⁷.

14

Role klíčových subjektů EU ETS jsou následující:

1. Komise dohlíží na opatření členských států v návaznosti na směrnici o EU ETS, vypracovává pravidla pro obchodování formou dražby a bezplatné přidělování povolenek, poskytuje členským státům, provozovatelům a nezávislým ověřovatelům pokyny k provádění směrnice a předkládá Evropskému parlamentu a Radě legislativní návrhy týkající se EU ETS.
2. Příslušné orgány v členských státech EU kontrolují a schvalují plány provozovatelů pro sledování emisí, provádějí prověrky provozovatelů a přijímají jejich zprávy o ověřených emisích na základě právních předpisů EU a pokynů Komise.
3. Provozovatelé, na něž se vztahuje emisní strop EU, každý rok dostávají a vyřazují určité množství povolenek odpovídající jejich emisím. Za každou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého (CO₂ ekv.), k níž nebyly povolenky vyřazeny, je udělena pokuta ve výši 100 EUR a další pokuty stanovené na úrovni členských států (podle harmonizovaných ustanovení směrnice EU ETS).
4. Nezávislí ověřovatelé (schválení akreditačními orgány v členských státech) kontrolují a osvědčují emisní údaje provozovatelů.

15

Od roku 2005 do roku 2012 (první dvě fáze EU ETS) se téměř všechny povolenky přidělovaly bezplatně. Počet přidělených povolenek byl každý rok vyšší než množství potřebné k pokrytí skutečných emisí, zejména po nástupu hospodářského propadu v roce 2008, což na straně provozovatelů vedlo k přebytku nevyužitých povolenek (viz obrázek 7). To způsobilo pád jejich cen (viz obrázek 6) a zároveň oslabilo motivaci provozovatelů snižovat emise. Řada provozovatelů mohla v plné míře splnit povinnost vyřadit povolenky díky těm bezplatným obdrženým v minulosti. Změny systému ve fázi 3 však tento systémový roční přebytek povolenek z větší části odstranily.

16

Konsolidovaná směrnice o EU ETS předpokládá revizi některých ustanovení týkajících se fáze 4 (2021–2030) v návaznosti na následující okolnosti:

1. Globální hodnocení dohodnuté v rámci Pařížské dohody, naplánované na rok 2023, při němž strany dohody posoudí své aktuální závazky a zintenzivní své snahy o splnění cílů dohody¹⁸.
2. Zavedení systému kompenzací a snižování emisí uhlíku v mezinárodní letecké dopravě (CORSIA) pod záštitou Mezinárodní organizace pro civilní letectví. Cílem tohoto programu je celosvětově kompenzovat emise z civilního letectví (viz rámeček 4)¹⁹.
3. Potenciální přijetí uhlíkového vyrovnání na hranicích u dovozů ze třetích zemí (viz bod 40).

V roce 2020 Komise navrhla nový evropský právní rámec pro klima²⁰ a plánovala zahájit veřejnou konzultaci o mechanismu uhlíkového vyrovnání na hranicích. Sdělení Komise o Zelené dohodě pro Evropu se zabývalo možností upravit ustanovení týkající se EU ETS. 

Rozsah a koncepce auditu

17

Zkoumali jsme, zda rozhodnutí Komise přidělovat v rámci systému EU ETS bezplatné povolenky přiměřeně motivují ke snižování emisí skleníkových plynů. Zejména jsme zjišťovali, zda byly bezplatné příděly

• úspěšně uplatněny jako nástroj modernizace odvětví energetiky,
• zaměřeny na odvětví s nejvyšším rizikem úniku uhlíku,
• uplatňovány způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů a nepřispívá k jejich nárůstu.

18

Během auditní práce jsme:

• přezkoumali návrhy, pokyny a jiné relevantní zprávy Komise,
• konzultovali příslušné orgány členských států v Česku, Německu, Polsku a Švédsku a dále zástupce odvětví průmyslu, energetiky a letectví a také nevládní organizace,
• posoudili dostupné záznamy a zprávy o fungování systému EU ETS a mechanismu bezplatných povolenek,
• konzultovali se skupinou odborníků, jejichž znalosti a zkušenosti byly využity k posouzení předběžných zjištění o účincích systému bezplatných povolenek,
• provedli průzkum mezi příslušnými orgány odpovědnými za sledování EU ETS ve všech členských státech EU, abychom shromáždili relevantní informace o referenčních úrovních a úniku uhlíku.

19

Audit se vztahoval na období 2013–2019, takže do jeho rozsahu spadala fáze 3 EU ETS a právní předpisy navržené pro fázi 4. Dopad epidemie koronaviru na ceny v systému EU ETS a pravděpodobný dopad následného hospodářského útlumu tedy součástí auditu nebyly.

20

Tato zpráva poskytuje materiál, který může být podkladem pro plánovaný přezkum právních předpisů, který je potřebný pro globální hodnocení v rámci Pařížské dohody, plánované na rok 2023 (viz bod 16).

Připomínky

Jako nástroj modernizace energetiky přinesly bezplatné povolenky jen nejisté výsledky

21

Bezplatné povolenky v odvětví výroby elektřiny byly povoleny během fáze 3 jako výjimka z obecného pravidla, že toto odvětví musí získat povolenky v dražbě nebo na trhu. Tyto povolenky by měly pomoci modernizovat energetický sektor v osmi členských státech, které tuto výjimku uplatňují. Analyzovali jsme změny v přidělování bezplatných povolenek mezi fází 3 a 4 a zjišťovali jsme, zda odvětví energetiky v daných členských státech snížilo svou uhlíkovou stopu.

Od roku 2021 platí přísnější podmínky pro využívání bezplatných povolenek pro energetiku

22

Odvětví výroby elektřiny nemá od roku 2013 nárok na bezplatné příděly povolenek, protože může přenést náklady na své spotřebitele. Z tohoto obecného pravidla dostalo výjimku²¹ deset členských států, které měly v roce 2013 HDP nižší než 60 % průměru Unie. Osm z nich během fáze 3 výjimky využilo (viz obrázek 8). Od roku 2013 do roku 2018 bylo podle tohoto ustanovení bezplatně přiděleno více než 479 milionů povolenek (vývoj cen povolenek uvádí obrázek 6). Účelem tohoto kroku bylo přispět k modernizaci výroby elektřiny v těchto zemích, z nichž některé byly silně závislé na uhlí.

23

Členské státy, které chtěly výjimku využít, měly Komisi zaslat žádost splňující několik požadavků stanovených ve směrnici a následných písemných pokynech Komise²² (viz rámeček 2). Komise žádosti osmi členských států schválila v několika kolech vzájemných jednání.

24

Ve svých závěrech z roku 2014 o rámci politiky v oblasti klimatu a energetiky do roku 2030²³ Rada uznala, že přidělování bezplatných povolenek odvětví energetiky je potřeba zlepšit, aby tak finanční prostředky byly vynakládány na podporu skutečných investic do modernizace energetiky. Revidovaná směrnice vyžaduje, aby ve fázi 4 příslušné orgány vybíraly investice na základě povinného nabídkového řízení (namísto pevných národních investičních plánů, které se používaly ve fázi 3). Z deseti členských států splňujících příslušné podmínky přidělí ve fázi 4 bezplatné povolenky odvětví energetiky pouze Bulharsko, Maďarsko a Rumunsko.

Podle dostupných údajů nebylo přidělování bezplatných povolenek jako nástroj modernizace odvětví energetiky ve fázi 3 účinné

25

Investice vyplývající z využití bezplatných povolenek podle článku 10c měly vést ke snížení intenzity emisí při výrobě elektřiny i k omezení jejich absolutního objemu.
Ve studii provedené pro Komisi v roce 2015 se dospělo k závěru, že účinnost a efektivnost snížení emisí skleníkových plynů díky těmto investicím nelze posoudit²⁴.

26

Obrázek 9 ukazuje, že většina příjmů získaných díky bezplatným povolenkám byla využita na modernizaci hnědouhelných a černouhelných elektráren, zejména v Bulharsku, České republice, Polsku a Rumunsku.

27

Posoudili jsme snížení uhlíkové náročnosti energetiky v zemích způsobilých pro bezplatné příděly povolenek podle článku 10c a porovnali jsme je s týmiž údaji v zemích, které povolenky bezplatně nepřidělují (viz obrázek 10). Z výsledků vyplývá, že v členských státech, které obdržely bezplatné povolenky na modernizaci energetiky, je snížení uhlíkové náročnosti mnohem menší. Nedávný výzkum²⁵ zaměřený na pokles využívání uhlí jako základní suroviny pro výrobu energie v roce 2019 tento trend potvrzuje.

Bezplatné příděly povolenek pro průmysl a provozovatele letadel zohlednily schopnost přenést náklady na zákazníky jen v omezené míře a vedly spíše ke zpomalení dekarbonizace

28

Podle směrnice o EU ETS jsou bezplatné příděly povolenek přechodnou výjimkou²⁶ ze základní možnosti dražby povolenek (viz obrázek 4). Měly by proto směřovat především do odvětví, která jsou nejvíce vystavena mezinárodní konkurenci a mají nejmenší možnost přenést uhlíkové náklady na zákazníky.

Bezplatné příděly povolenek pro průmysl a provozovatele letadel neodrážely schopnost těchto odvětví přenášet náklady

29

Jak je uvedeno výše, s výjimkou deseti členských států s nižšími příjmy (viz bod 21) bylo odvětví výroby elektřiny v rámci EU ETS vyloučeno z možnosti dostávat bezplatné povolenky, protože může přenést náklady na své zákazníky, a není tudíž ohroženo únikem uhlíku. Přidělování bezplatných povolenek jiným odvětvím podle našich zjištění ne vždy odpovídalo tomu, nakolik jsou tato odvětví schopna přenést náklady:

• Odvětví letectví bezplatné povolenky dostává. Náklady spojené s EU ETS však na zákazníky přenést může. Posouzení dopadů z roku 2006, které předcházelo začlenění letectví do EU ETS²⁷, to potvrzuje.
• Posouzení dopadů, které Komise provedla pro potřeby revize systému EU ETS pro fázi 4, obsahuje²⁸ informace o mírách přenesení nákladů v různých průmyslových odvětvích. Úpravu množství bezplatných povolenek Komise pro žádné odvětví nenavrhla.

30

Nejsou-li bezplatné příděly povolenek správně zacíleny, může se stát, že odvětví přenášejí uhlíkové náklady i v případě, že povolenky obdržela bezplatně. V důsledku toho „bezplatné povolenky v podstatě znamenají přesun financí od spotřebitelů (nebo zákaznických odvětví) do energeticky náročných průmyslových odvětví, což by vedlo k tzv. „neočekávaným ziskům“²⁹. V posouzení dopadů, které je připojeno k návrhu Komise z roku 2014, se uznává³⁰,³¹, že bezplatné příděly povolenek mohou omezovat motivaci snižovat emise a že odvětví, která dostávají bezplatné povolenky, mohou část svých nákladů přenést na zákazníky.

31

Ve svých závěrech z roku 2014³² se Evropská rada shodla na tom, že podíl povolenek, které mají být draženy v rámci EU ETS v období po roce 2020, by se neměl snižovat. Komise navrhla dražit ve fázi 4 stejný podíl povolenek jako ve fázi 3³³ (57 %). Normotvůrce zavedl³⁴ možnost zvýšit množství bezplatných povolenek v případě potřeby až o 3 % (viz „rezerva na bezplatné povolenky“ na obrázku 11). Zároveň má pravomoc rozhodnout, kdy toto zvýšení uplatnit. Toto ustanovení nebylo součástí posouzení dopadů vypracovaného Komisí ani jejího návrhu. Přibližně 40 % povolenek se tedy ve fázi 4 bude nadále přidělovat bezplatně.

Odvětví, která produkují více než 90 % průmyslových emisí, získala všechny nebo téměř všechny povolenky bezplatně

32

Cílem bezplatného přidělování povolenek v rámci EU ETS je zmírnit riziko úniku uhlíku (viz bod 07). Únikem uhlíku se rozumí možné zvýšení celosvětových emisí skleníkových plynů, pokud by podniky kvůli nákladům souvisejícím s klimatickými opatřeními EU přesouvaly výrobu do jiných zemí, kde se na dané odvětví nevztahuje srovnatelná klimatická politika³⁵. Riziko úniku uhlíku existuje kvůli rozdílům v ceně uhlíku jednak v rámci EU a jednak mezi EU a třetími zeměmi.

33

Podle OECD (viz obrázek 12) se uhlíkové náklady mezi jednotlivými státy výrazně liší. Například ve většině členských států EU byly celkově nižší než ve Švýcarsku a Norsku, ale vyšší než v USA a Číně. Studie zadaná Evropskou komisí únik uhlíku neprokázala³⁶, ovšem jiné studie tvrdí, že k němu nedošlo právě kvůli bezplatnému přidělování povolenek³⁷. Vzhledem k tomu, že únik uhlíku se může projevit i snížením počtu pracovních míst a investic v EU, má hospodářské a sociální důsledky.

34

Bezplatné přidělování povolenek řeší riziko přesouvání výroby tím, že pro provozovatele zařízení zahrnutých do EU ETS snižuje náklady na dodržování příslušných povinností. Tyto povolenky jim tak pomáhají zachovat si konkurenceschopnost vůči výrobcům ze třetích zemí.

35

Provozovatelé z průmyslových odvětví ohrožených únikem uhlíku každoročně dostávají bezplatné povolenky na základě referenčních úrovní produktů zmíněných v bodě 42, na rozdíl od jiných odvětví (která nejsou považovaná za odvětví ohrožená únikem uhlíku), v nichž se množství bezplatně přidělovaných povolenek postupně snižuje na nulu (viz obrázek 4). Ve fázi 4 a v návaznosti na návrhy Komise podíl průmyslových odvětví, u nichž se předpokládá riziko úniku uhlíku, výrazně klesl. Na tato odvětví však stále připadá 94 % průmyslových emisí EU (viz obrázek 13). Seznam odvětví ohrožených únikem uhlíku nepracuje s různými stupni rizika pro různá odvětví a ke všem přistupuje stejně (rámeček 3 obsahuje srovnání s jinými systémy obchodování s emisními povolenkami).

36

Právní předpisy EU ETS používají jako kritéria pro posouzení rizika úniku uhlíku intenzitu emisí a intenzitu obchodu. Při posuzování dopadů pro účely revize systému EU ETS pro nadcházející fázi 4 se zkoumaly mimo jiné míry přenášení nákladů (viz rámeček 1) v jednotlivých odvětvích³⁹, avšak Komise toto hledisko mezi kritéria pro posouzení rizika úniku uhlíku do svých návrhů pro fázi 4 nezahrnula⁴⁰.

37

V důsledku nedostatečného zacílení bezplatných povolenek podle rizika úniku uhlíku se v rámci současných mechanismů nepodaří většinu přídělů snížit na nulu před rokem 2030, kdy by tohoto cíle mělo být nejpozději dosaženo (viz obrázek 4).

38

OECD ve své studii prvních deseti let fungování EU ETS, zveřejněné v roce 2018, uvádí, že odvětví považovaná Evropskou komisí za ohrožená únikem uhlíku „skutečně působí na silně konkurenčních trzích v hospodářsky nepříznivém období“. Zároveň ale zjistila, že „společnosti regulované v rámci EU ETS měly relativně lepší výkonnost než jejich protějšky, které v systému nejsou (…), (což) naznačuje, že přidělování bezplatných povolenek mohlo ohroženým podnikům v EU ETS bohatě kompenzovat náklady na snížení emisí uhlíku vynaložené pro zajištění souladu s nařízením“⁴¹. Lépe zacílené příděly bezplatných povolenek by tedy pomohly řešit riziko úniku uhlíku, snížit neočekávané zisky a (zvýšením podílu vydražených povolenek) zlepšit veřejné finance.

Komise zkoumala další přístupy ke zmírnění rizika úniku uhlíku v důsledku EU ETS, ale žádné nenavrhla

39

Ve snaze omezit riziko úniku uhlíku se Komise zabývala alternativami k bezplatným povolenkám v posouzení dopadů v roce 2008, prováděném pro potřeby revize fáze 3⁴², a ve sdělení z roku 2010 o možnostech většího snížení emisí a hodnocení úniku uhlíku⁴³, avšak nepředložila žádné konkrétní návrhy. V roce 2014 při posuzování možného rámce klimatické a energetické politiky v období od roku 2020 do roku 2030 posuzovala situaci související s únikem uhlíku v EU a navrhla cesty k jejímu řešení, přičemž všechny scénáře se spoléhaly výhradně na bezplatné příděly povolenek⁴⁴. Hlavní alternativou k bezplatným přídělům povolenek, kterou v současné době Komise projednává, je tzv. uhlíkové vyrovnání na hranicích, kterým by se u dovozu vyrovnaly náklady na snížení emisí skleníkových plynů s týmiž náklady u domácí produkce⁴⁵.

40

Uhlíkové vyrovnání na hranicích by zahrnovalo náklady na snížení emisí uhlíku u dovozu ze zemí, v nichž neexistují klimatické politiky srovnatelné s EU ETS, čímž by se zmírnilo riziko úniku uhlíku (nicméně náklady obsažené ve vývozu z EU do třetích zemí by zohledněny nebyly). V posouzení dopadů z roku 2015, přiloženému k původnímu legislativnímu návrhu Komise pro fázi 4 EU ETS, se uvádí, že referenční systém, který se uplatňuje k omezení rizika úniku uhlíku, nemá schůdné alternativy. Konstatovalo se v něm, že daň na hranicích je výrazně méně vhodným nástrojem, a to kvůli možným konfliktům s pravidly mnohostranného obchodu a negativním reakcím třetích zemí⁴⁶. Ve směrnici pro fázi 4 se však uvádí, že bezplatné přidělování povolenek by mohlo být nahrazeno, upraveno nebo doplněno prostřednictvím kompenzačních opatření mezi státy v souvislosti s uhlíkem⁴⁷. Ve sdělení „Zelená dohoda pro Evropu“ se navrhuje pokročit s návrhem mechanismu uhlíkového vyrovnání na hranicích, pokud budou přetrvávat výrazné rozdíly v cenách uhlíku⁴⁸.

Referenční srovnávání používané k přidělování bezplatných povolenek postupně zlepšuje motivaci ke snižování emisí

41

V souladu se směrnicí o EU ETS měly být bezplatné povolenky během fáze 3 přidělovány způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů. Pravidla přidělování povolenek by neměla přispívat ke zvýšení emisí skleníkových plynů.

Přístup založený na referenčních úrovních motivoval ke snižování emisí skleníkových plynů

42

Počínaje fází 3 se množství bezplatných povolenek, které každý provozovatel obdrží, počítá pomocí referenčních úrovní pro jednotlivé produkty (není-li toto možné, pak záložní metodou vycházející z čerpání tepla a paliva). V souladu se směrnicí o EU ETS⁴⁹ Komise využila referenční úrovně, k tomu, „aby se přidělování uskutečňovalo způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám, [… ]“.

43

Referenční úrovně produktů jsou stanoveny jako průměr emisí 10 % nejúčinnějších zařízení v každém odvětví. Tímto způsobem „by vysoce účinná zařízení měla obdržet všechny nebo téměř všechny povolenky, které potřebují ke splnění povinností v rámci EU ETS. Provozovatelé neúčinných zařízení musí na pokrytí svých emisí povolenkami vynaložit větší úsilí, a to buď tím, že sníží emise, nebo nakoupí více povolenek […]“⁵⁰.

44

Používání referenční úrovní je obecně vnímáno jako zlepšení systému oproti předchozím fázím EU ETS, kdy se přidělovalo na základě historických emisí skleníkových plynů⁵¹. Přístup založený na referenčních úrovních více motivoval ke snižování emisí ve výrobním procesu.

Účinné využívání referenčních úrovní má jistá technická úskalí

45

Referenční úrovně pro bezplatné povolenky v současné době plně nezohledňují nepřímé emise v dodavatelském řetězci. Pokud jsou některá zařízení schopna svou zjevnou intenzitu emisí snížit (při zachování objemu bezplatných povolenek) tím, že přímé emise (na místě) nahradí emisemi nepřímými, může to představovat v některých odvětvích problém⁵².

46

Do výpočtu povolenek, které je provozovatel povinen vyřadit (viz bod 05), nejsou zahrnuty emise skleníkových plynů způsobené spalováním biomasy. Průmyslová zařízení používající biomasu proto zpravidla dostávají více bezplatných povolenek, než kolik musí vyřadit. Povinnost vyřazovat povolenky na emise vznikající z tohoto paliva se navíc nevztahuje na výrobce elektřiny z biomasy. Systém EU ETS nestanoví pro tento druh paliva žádná kritéria udržitelnosti. Do revidované směrnice o obnovitelných zdrojích energie (RED II) jsou kritéria udržitelnosti pro biomasu zahrnuta⁵³ s odůvodněním, že pouze udržitelná bioenergie, která ve srovnání s fosilními palivy snižuje emise skleníkových plynů, je způsobilá pro finanční podporu. Změny pravidel EU ETS vedoucí k omezení množství bezplatných přídělů povolenek pro provozovatele využívající biomasu podle kritérií směrnice RED II Komise nenavrhla.

47

Uplatňováním zásady „znečišťovatel platí“ a „uživatel platí“ na uhlíkové náklady lze výrobce a spotřebitele motivovat ke změně chování a snížení emisí. V posouzení dopadů pro fázi 4 EU ETS se uvádí, že bezplatné příděly povolenek nejsou zcela v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“⁵⁴, protože motivace snižovat emise, kterou tato zásada přináší, při bezplatném přidělování klesá.

48

Pro fázi 4 se Rada v roce 2014 dohodla na tom⁵⁵, že aby se zamezilo tzv. neočekávaným ziskům, je nutné míru přidělování lépe sladit s objemem produkce provozovatelů zařízení. V roce 2015 Komise navrhla metodu pro aktualizaci referenčních úrovní, která by tuto dynamickou alokaci odpovídající objemu produkce provozovatelů umožnila. Zohlednila přitom několik kritérií (např. lepší sladění s mírou produkce, nezvyšování administrativní složitosti).

Od fáze 4 EU ETS se očekává, že přinese lepší informace o pobídkách k dekarbonizaci

49

Právní předpisy o EU ETS stanoví povinnosti zařízení, ověřovatelů a členských států týkající se spolehlivého výpočtu bezplatných povolenek a údajů o emisích⁵⁶. Komise může pro zajištění přesných údajů o emisích vycházet také z přezkumů souladu s EU ETS a fóra pro zajištění souladu s EU ETS. Stávající právní předpisy nevyžadují, aby se shromažďovaly informace, podle nichž by se posuzovalo, zda bezplatné přidělování povolenek vedlo k větší energetické účinnosti zařízení. Komise takovéto posouzení zatím tedy nevypracovala. Podle revidované směrnice o systému EU ETS⁵⁷ budou muset zařízení, která obdrží bezplatné povolenky ve fázi 4, v rámci vnitrostátních prováděcích opatření předložit údaje o výrobní činnosti. Podle Komise jí tyto údaje umožní posoudit, nakolik bezplatné povolenky pomohly motivovat průmyslová odvětví ke snižování emisí.

Bezplatné příděly povolenek zvýhodňovaly leteckou přepravu před železniční

50

Cílem bezplatných přídělů povolenek je zabránit úniku uhlíku a zvyšování celosvětových emisí skleníkových plynů přesouváním činností z EU do třetích zemí. Zjistili jsme, že v rámci EU mohou bezplatné povolenky podporovat uhlíkově intenzivní leteckou dopravu na úkor železniční.

51

Provozovatelé letecké dopravy dostávají bezplatné povolenky a zároveň jsou povinni vyřazovat povolenky, jimiž pokryli emise ze svých letů v rámci EU (a dále v Norsku, na Islandu a v Lichtenštejnsku). Při cenách evropských povolenek během fáze 3 byly dodatečné náklady na cestujícího malé: u většiny letů uvedených v tabulce 1 se pohybovaly od 0,3 EUR do 2 EUR na cestujícího. Železniční doprava není do EU ETS zahrnuta, ale elektrifikovaná železniční doprava platí za náklady spojené s EU ETS přenesené z odvětví výroby elektřiny (do roku 2016 bylo elektrifikováno 54 % železniční sítě v EU⁵⁸).

52

Mezinárodní energetická agentura v roce 2019 uvedla, že železniční doprava je jedním z nejefektivnějších druhů dopravy s nejnižšími emisemi⁵⁹. Většina letů v rámci EU se uskutečňuje na vzdálenosti kratší než 1 000 km⁶⁰, přičemž u většiny z nich by vlaková přeprava mohla být uhlíkově méně náročnou alternativou, pokud na dané trase již existuje železniční infrastruktura (viz tabulka 1). Při posuzování možného přínosu železniční dopravy k dekarbonizaci však musí být zohledněny i emise spojené s výstavbou železniční infrastruktury⁶¹.

53

V souvislosti s problematikou celosvětových emisí skleníkových plynů v letecké dopravě vypracovala Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) systém kompenzací a snižování emisí uhlíku v mezinárodní letecké dopravě (CORSIA), který bude od provozovatelů letecké dopravy po celém světě vyžadovat, aby kompenzovali emise snižováním v jiných odvětvích (viz rámeček 4). Kompenzace znamená investovat do snižování emisí v jiných odvětvích, nikoli v samotném letectví.

Závěry a doporučení

54

Tento audit se zaměřil na roli bezplatných povolenek v systému EU pro obchodování s emisemi (EU ETS). Naše hlavní auditní otázka zněla: „Vytvořila rozhodnutí týkající se bezplatných povolenek v rámci systému pro obchodování s emisemi rozumný základ, který motivuje ke snížení emisí skleníkových plynů?“. Zjistili jsme, že přestože k bezplatnému přidělování povolenek existují dobré důvody, dekarbonizaci, veřejným financím a fungování jednotného trhu by výrazně pomohlo lepší zacílení povolenek.

55

Podle příslušné směrnice je bezplatné přidělování povolenek přechodnou metodou uplatňovanou vedle standardní metody (dražba). Ve fázi 3 i 4 EU ETS však na bezplatné příděly nadále připadá více než 40 % celkového počtu dostupných povolenek.

56

Osmi členským státům s HDP na obyvatele nižším než 60 % průměru EU byly poskytnuty bezplatné povolenky na podporu modernizace jejich odvětví výroby elektřiny. Podotýkáme, že pro fázi 4 EU ETS normotvorné orgány zlepšily pravidla pro přidělování bezplatných povolenek na podporu skutečných investic do odvětví energetiky (viz body 22–24). Konstatujeme, že souhrnně vzato postupovala dekarbonizace odvětví energetiky členských států, které bezplatné povolenky poskytují, výrazně pomaleji. Investice se zaměřily na zlepšení výroby elektřiny z uhlí (viz body 25–27).

57

Zjistili jsme, že počet bezplatných povolenek přidělených průmyslu a letecké dopravě ve fázi 3 nevycházel z jejich schopnosti přenášet náklady na zákazníky (viz body 29–31) a že ačkoli únik uhlíku může ovlivnit trh s uhlíkem v EU a vývoj celosvětových emisí skleníkových plynů, vydávání bezplatných povolenek je velmi málo zacíleno (viz body 32–38).

Doporučení 1 – Lepší zacílení přídělů bezplatných povolenek

Komise by měla využít přezkum fungování směrnice (požadovaný podle článku 30) k tomu, aby přehodnotila úlohu bezplatných povolenek a především posoudila, nakolik by bylo možné uplatnit jednotný přístup k jejich přidělování a zacílit je na odvětví podle míry jejich ohrožení rizikem úniku uhlíku. Tomu by například mohla pomoci klasifikace odvětví, která v současné době dostávají bezplatné povolenky, do kategorií vysoce ohrožené, částečně ohrožené nebo lehce ohrožené.

Časový rámec: 2021

58

Zjistili jsme, že přidělování bezplatných povolenek na základě referenčních úrovní výrazně motivuje ke zlepšení energetické účinnosti (viz body 42–44), ale že uplatňování těchto kritérií by bylo možné ještě zlepšit (viz body 45–48). Zároveň konstatujeme, že Komise zatím nevyčíslila dopad bezplatných povolenek na zvýšení efektivity, ale plánuje tak učinit (viz bod 49), a že při přidělování bezplatných povolenek se často upřednostňuje letecká doprava před železniční (viz body 50–53), což potenciálně přispívá k nárůstu celkových emisí.

Doporučení 2 – Zlepšit metodiku pro referenční hodnoty

S ohledem na závazky EU vyplývající z Pařížské dohody a na ambice navrhované „Zelené dohody“ by Komise měla revidovat metodiku přidělování bezplatných povolenek, aby mohla lépe řešit technické problémy, jako jsou ty, o nichž pojednává tato zpráva, například:

1. zlepšit cenové signály ve všech fázích produkce a spotřeby;
2. rozlišovat mezi zdroji biomasy podle jejich souladu s kritérií směrnice RED II.

Časový rámec: 2022

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Samo Jereb, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 8. července 2020.

Příloha

Příloha I – Přehled právního rámce systému EU pro fázi 4

Pojmy a zkratky

Biomasa: rostlinný nebo živočišný materiál pro výrobu energie, např. dřevo, dřevní odpad a odpad z potravinářských plodin.

Cap-and-trade: EU ETS se označuje jako systém obchodování stanovující stropy emisí (cap-and-trade). To znamená, že je stanoven strop pro celkový objem povolených emisí ze zařízení, která do systému spadají. Provozovatelé v rámci systému mohou získat povolenky bezplatně nebo je musí koupit v dražbě. Na trh mohou vstupovat a povolenky nakupovat a prodávat také dobrovolní obchodníci. Omezení celkového množství emisních povolenek, které jsou k dispozici, je zárukou jejich hodnoty.

CO₂ ekv.: ekvivalent oxidu uhličitého. Jednotka používaná ke konsolidaci emisí různých druhů skleníkových plynů. Emise se upravují na základě potenciálu globálního oteplování (GWP) vypočteného podle toho, nakolik přispívají ke globálnímu oteplování souvisejícímu s oxidem uhličitým, a jsou vyjádřeny v CO₂ ekv. Například metan (CH₄) má GWP 25 na 100 let, což znamená, že 1 tuna vypuštěného CH₄ (metan) je vyjádřena jako 25 tun CO₂ ekv.

CO₂: oxid uhličitý.

CORSIA: systém kompenzací a snižování emisí uhlíku v mezinárodní letecké dopravě. Jde o systém vyvinutý Mezinárodní organizací pro civilní letectví (ICAO) a je zaměřen na zmírnění dopadu celosvětového civilního letectví na změnu klimatu.

Dekarbonizace: proces snižování emisí skleníkových plynů v důsledku hospodářské činnosti nebo hospodářství jako celku.

Emisní povolenka: v rámci systému Evropské unie pro obchodování s emisemi (EU ETS) odpovídá jedna emisní povolenka povolení vypustit jednu tunu ekvivalentu oxidu uhličitého během daného období (CO₂ ekv.). Emisní povolenky mohou využívat provozovatelé v rámci EU ETS na pokrytí svých ověřených emisí nebo mohou být obchodovány s jinými provozovateli.

Emisní strop: celkové množství emisí povolených na základě systému cap-and-trade.

EU ETS: systém EU pro obchodování s emisemi (European Union Emissions Trading System)

Intenzita emisí: podíl emisí skleníkových plynů na jednotku produktu.

Intenzita obchodování: měřítko intenzity obchodu mezi EU a třetími zeměmi. Odpovídá poměru mezi celkovou hodnotou vývozu do třetích zemí a hodnotou dovozu ze třetích zemí a celkovým objemem trhu v Evropském hospodářském prostoru (roční obrat spolu s celkovým dovozem).

Kompenzace: kompenzace uhlíkových emisí jsou snižování emisí skleníkových plynů, které se provádí za účelem kompenzace emisí skleníkových plynů vzniklých v jiných zemích.

Meziodvětvový opravný koeficient: koeficient, který zajišťuje, aby celkový příděl zůstal pod maximální hranicí podle čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87/ES (směrnice o EU ETS).

Neočekávané zisky: dodatečné příjmy provozovatelů v rámci EU ETS, pokud náklady na CO₂ přenesené na spotřebitele převyšují náklady vynaložené na soulad s předpisy, které provozovateli v rámci EU ETS vznikly.

Obchodování s emisemi: tržní přístup k omezování znečištění. Je založen na tvorbě emisních práv (povolenek), s nimiž se může obchodovat mezi provozovateli, na něž se systém vztahuje. Může také využít kompenzace, tj. certifikáty snížení emisí získané jinde.

Ověřovatelé (v systému EU ETS): nezávislí ověřovatelé, kteří kontrolují výkazy emisí skleníkových plynů vypracované provozovateli v rámci EU ETS a výkazy tunokilometrů provozovatelů letecké dopravy, na něž se vztahuje EU ETS.

Provozovatelé (v EU ETS): zařízení a podniky v odvětvích, na něž se vztahuje EU ETS.

Přenášení nákladů: zvýšení ceny produktu pro zákazníka z důvodu zvýšení nákladů společnosti.

Referenční úroveň: referenční hodnota v tCO₂, stanovená jako průměrná úroveň emisí 10 % nejúčinnějších zařízení v každém odvětví. Tímto způsobem by vysoce účinná zařízení měla obdržet všechny nebo téměř všechny povolenky, které potřebují ke splnění povinností v rámci EU ETS.

Rezerva tržní stability: mechanismus, který umožňuje na základě určitých pravidel poskytovat povolenky v reakci na změny v poptávce, přičemž zachovává rovnováhu na emisním trhu v EU ETS. Tato rezerva upravuje počet povolenek nabízených v dražbách v reakci na změny nabídky a poptávky.

Rozhodnutí o sdílení úsilí: stanoví roční cíle emisí skleníkových plynů pro členské státy na období 2013–2020, vyjádřené jako procentní změny oproti úrovním z roku 2005. Tyto cíle se týkají emisí z většiny odvětví nezahrnutých do systému EU pro obchodování s emisemi (EU ETS), jako je doprava, stavebnictví, zemědělství a odpady. Emise z využívání půdy, změn ve využívání půdy a lesnictví (LULUCF) a mezinárodní lodní dopravy do těchto cílů zahrnuty nejsou.

Skleníkové plyny: plyny, které v atmosféře Země tvoří určitý plášť, pod nímž se drží teplo a který zahřívá povrch Země prostřednictvím tzv. „skleníkového efektu“. K hlavním skleníkovým plynům patří oxid uhličitý (CO₂), metan (CH₄), oxid dusný (N2O) a fluorované plyny (HFC, PFC, SF₆ a NF₃).

Třetí země: země, které nejsou členským státem Evropské unie.

Tunokilometr: jednotka výpočtu emisí provozovatelů letadel, na něž se vztahuje systém EU ETS. Představuje jednu tunu přepravenou letadlem na vzdálenost jednoho kilometru.

Uhlíková náročnost: měřítko nebo míra produkce emisí CO₂ v průběhu konkrétní hospodářské činnosti nebo průmyslové výroby.

Uhlíkové vyrovnání na hranicích: poplatek vybíraný za dovážené produkty pocházející ze země nebo jurisdikce, která nemá klimatickou politiku, jež stanoví cenu uhlíku.

Únik uhlíku: zvýšení emisí skleníkových plynů v případech, kdy podniky přesouvají výrobu z jurisdikce s přísnou klimatickou politikou do zemí s mírnějšími emisními omezeními.

Záložní postup: použití alternativní referenční hodnoty pro přidělování povolenek v rámci EU ETS. Tyto záložní referenční hodnoty jsou založeny na spotřebě tepla nebo paliva a nikoliv na konkrétních produktech.

Zásada „znečišťovatel platí“: zásada práva v oblasti životního prostředí, podle které by náklady na znečištění měl nést původce znečištění. V EU je v článku 191 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) stanoveno, že náklady na prevenci, snížení nebo nápravu poškození životního prostředí by měl nést znečišťovatel.

Zelená dohoda pro Evropu: balíček opatření, který předložila Evropská komise a jehož cílem je umožnit Evropě, aby se do roku 2050 stala prvním klimaticky neutrálním světadílem. Zahrnuje investice do inovací a výzkumu, transformaci ekonomiky, aktualizaci průmyslové politiky a dekarbonizaci energeticky náročných průmyslových odvětví.

Změna klimatu: změny klimatického systému Země vedoucí ke změnám charakteru počasí, jež přetrvávají po delší dobu. Vědecký výzkum svědčí o tom, že současný proces změny klimatu je způsoben antropogenními emisemi skleníkových plynů (způsobenými lidskou činností).

Zmírňování změny klimatu: politiky a opatření, jejichž cílem je snížit emise skleníkových plynů, a tím zpomalit nebo zastavit změnu klimatu.

Zmírňující politiky a opatření: politiky a opatření prováděné s cílem snižovat emise, a zmírňovat tak klimatické změny.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, jemuž předsedá člen EÚD Samo Jereb. Audit vedl člen EÚD Samo Jereb a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Kathrine Hendersonová, tajemnice kabinetu Jerneja Vrabičová, vyšší manažer Colm Friel, vedoucí úkolu Maria Eulàlia Reverté i Casas, zástupce vedoucí úkolu Ernesto Roessing a auditoři Kurt Bungartz a Oana Cristina Dumitrescuová. Jazykovou podporu zajišťovali Lars Markström, Marek Říha a Anna Zalegová, grafickou podporu; Marika Meisenzahlová a administrativní podporu poskytovala Terje Teppan-Niesenová.

V důsledku pandemie covid-19 a souvisejících přísných karanténních opatření nebylo možné zhotovit žádný snímek auditního týmu.

Poznámky na konci textu

¹ COM(2020) 80 final – Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví rámec pro dosažení klimatické neutrality a mění nařízení (EU) 2018/1999 (evropský právní rámec pro klima).

² COM(2019) 640 final – Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Zelená dohoda pro Evropu.

³ EEA, Trends and Projections in Europe 2019: Tracking progress towards Europe’s climate and energy targets, 2019, s. 7.

⁴ UNEP, Emissions Gap Report 2019, 2019, s. 5.

⁵ Tamtéž, s. XVI.

⁶ COM(2018) 773 final – Čistá planeta pro všechny: Evropská dlouhodobá strategická vize prosperující, moderní, konkurenceschopné a klimaticky neutrální ekonomiky.

⁷ Upraveno rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady č. 406/2009/ES ze dne 23. dubna 2009 o úsilí členských států snížit emise skleníkových plynů, aby byly splněny závazky Společenství v oblasti snížení emisí skleníkových plynů do roku 2020, a nařízením (EU) 2018/842 o závazném každoročním snižování emisí skleníkových plynů členskými státy v období 2021–2030 přispívajícím k opatřením v oblasti klimatu za účelem splnění závazků podle Pařížské dohody a o změně nařízení (EU) č. 525/2013.

⁸ Kategorie činností definované v příloze I rozhodnutí 2003/87/ES.

⁹ Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii.

¹⁰ SWD(2015) 135 final – Pracovní dokument útvarů Komise, Posouzení dopadů přiložené k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií.

¹¹ Čl. 10a odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii.

¹² Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o fungování evropského trhu s uhlíkem, leden 2020.

¹³ Viz například Post-2020 reform of the EU Emissions Trading System, výzkumná služba Evropského parlamentu, 2018, Last Chance Saloon for the EU ETS, Sandbag, 2016 nebo The EU ETS phase IV reform; implications for system functioning and for the carbon price signal, Oxford Institute for Energy Studies, 2018.

¹⁴ EU ETS Handbook, s. 42.

¹⁵ Viz Sandbag Carbon Price Viewer.

¹⁶ Viz zpráva Report of the High-Level Commission on Carbon Prices, vypracovaná Carbon Pricing Leadership Coalition, 2017, v níž se uvádí ceny v řádu 80 USD do roku 2020 a 100 USD do roku 2030.

¹⁷ Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o fungování evropského trhu s uhlíkem, COM(2019) 557 final ze dne 31.10.2019.

¹⁸ Článek 30 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii.

¹⁹ Článek 28b směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii.

²⁰ Návrh nařízení Komise: Evropský právní rámec pro klima.

²¹ Článek 10c směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii.

²² Uvedených ve směrnici 2003/87/ES, článku 10c, sdělení Komise „Pokyny k dobrovolnému uplatňování článku 10c směrnice 2003/87/ES“ (2011/C 99/03) a v rozhodnutí Komise ze dne 29. března 2011, C(2011) 1983 final.

²³ EUCO 169/14 – Evropská rada (23. a 24. října 2014) – závěry.

²⁴ Rakouská Agentura pro životní prostředí (Umweltbundesamt). Hodnocení směrnice o EU ETS, provedeno v rámci projektu „Podpora kontroly systému EU pro obchodování s emisemi“, Evropská komise, 2015.

²⁵ Sandbag, The Great Coal Collapse of 2019 – Mid-year analysis of the EU power sector.

²⁶ Čl. 10a, 10b a 10c směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a o změně směrnice Rady 96/61/ES. Viz také https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances_en.

²⁷ (SEC)2006 1684 – Pracovní dokument útvarů Komise, průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského Parlamentu a Rady o změně směrnice 2003/87/ES tak, aby se činnosti v oblasti letectví začlenily do systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství – Posouzení dopadů: (COM(2006) 818 final) (SEC(2006) 1685).

²⁸ S. 199, tabulka 32 SWD(2015) 135 final – Pracovní dokument útvarů Komise, Posouzení dopadů přiložené k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií.

²⁹ Ex-post investigation of cost pass-through in the EU ETS. CE Delft a Oeko-Institut, listopad 2015

³⁰ Memo/08/35 – Otázky a odpovědi k návrhu Komise revidovat systém EU pro obchodování s emisemi.

³¹ S. 83–90 SWD(2014) 15 final – Pracovní dokument útvarů Komise – Posouzení dopadů, průvodní dokument ke sdělení Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky v období od roku 2020 do roku 2030.

³² EUCO 169/14 – Evropská rada (23. a 24. října 2014) – závěry.

³³ COM(2015) 337 final – Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem zlepšení nákladově efektivního snížení emisí a nízkouhlíkových investic.

³⁴ Čl. 1 odst. 14 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/410 ze dne 14. března 2018, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií a rozhodnutí (EU) 2015/1814.

³⁵ Strana 4 SWD(2019) 22 final, Pracovní dokument útvarů Komise – posouzení dopadů, průvodní dokument k rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci, kterým se doplňuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, pokud jde o stanovení odvětví a pododvětví, která se považují za ohrožená únikem uhlíku, na období 2021 až 2030.

³⁶ Bolscher, Hans; Graichen, Verena; Hay, Graham; Healy, Sean; Lenstra, Jip; Meindert, Lars; Regeczi, David; Von Schickfus, Marie-Theres; Schumacher, Katja; Timmons-Smakman, Floor. Carbon Leakage Evidence Project: Factsheet for selected sectors. Ecorys. Rotterdam, s. 11. září 2013.

³⁷ Montenegro, Roland; Fahl, Ulrich; Zabel, Claudia; Lekavičius, Vidas; Bobinaité, Viktorija; Brajković, Jurica. D3.2 - Case study on carbon leakage and competitiveness. REEEM Project 2018.

³⁸ Více informací o systémech v Kalifornii a Québecu je k dispozici na internetových stránkách https://ww3.arb.ca.gov/cc/capandtrade/allowanceallocation/allowanceallocation.htm a http://www.environnement.gouv.qc.ca/changements/carbone/mecanismes-proteger.htm.

³⁹ S. 193–202 SWD(2015) 135 final – Pracovní dokument útvarů Komise, Posouzení dopadů přiložené k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií.

⁴⁰ COM(2015) 337 final – Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem zlepšení nákladově efektivního snížení emisí a nízkouhlíkových investic.

⁴¹ The joint impact of the European Union Emissions Trading System on carbon emissions and economic performance. ECO/WKP(2018)63, pracovní dokumenty ekonomického oddělení č. 1515. Antoine Dechezleprêtre, Daniel Nachtigall a Frank Venmans.

⁴² Oddíl 5.6.3 SEC(2008) 52 – Pracovní dokument útvarů Komise, průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES tak, aby se zlepšil a rozšířil systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství – Posouzení dopadů.

⁴³ COM(2010) 265 final – Sdělení komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Analýza možností snížení emisí skleníkových plynů o více než 20 % a vyhodnocení rizika úniku uhlíku.

⁴⁴ Oddíl 5.5 SWD(2014) 15 final – Pracovní dokument útvarů Komise – Posouzení dopadů, průvodní dokument ke sdělení Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Rámec politiky v oblasti klimatu a energetiky v období od roku 2020 do roku 2030.

⁴⁵ Claeys, Grégory; Tagliapietra, Simone; Zachmann, Georg. How to make the European Green Deal work. Policy contribution n. 13. listopad 2019. Bruegel, Brusel, s. 6.

⁴⁶ S. 139 SWD(2015) 135 final – Pracovní dokument útvarů Komise, Posouzení dopadů přiložené k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií.

⁴⁷ Bod odůvodnění č. 24 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2018/410 ze dne 14. března 2018.

⁴⁸ Oddíl 2.1.1 COM(2019) 640 final – Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Zelená dohoda pro Evropu.

⁴⁹ Čl. 10a, druhý pododstavec směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a o změně směrnice Rady 96/61/ES.

⁵⁰ EU ETS Handbook, s. 41.

⁵¹ Viz např. Position paper on benchmarking and allocation rules in phase III of the EU Emissions Trading System, CAN Europe, únor 2010.

⁵² Zipperer, V., Sato, M. a Neuhoff, K. (2017) Benchmarks for emissions trading – general principles for emissions scope. GRI working paper.

⁵³ Jak je uvedeno v čl. 29 odst. 2–7 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/2001 ze dne 11. prosince 2018 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů.

⁵⁴ SWD(2015) 135 final – Pracovní dokument útvarů Komise, Posouzení dopadů přiložené k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií.

⁵⁵ EUCO 169/14 – Evropská rada (23. a 24. října 2014) – závěry.

⁵⁶ Nařízení Komise (EU) č. 601/2012 ze dne 21. června 2012 o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES.

⁵⁷ Článek 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a o změně směrnice Rady 96/61/ES.

⁵⁸ Strana 2 COM(2019) 51 final, Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě – Šestá zpráva o sledování vývoje na železničním trhu.

⁵⁹ IEA (2019), The Future of Rail, IEA, Paříž.

⁶⁰ Alonso, G.; Benito, A.; Lonza, L.; Kousoulidou, M. Investigations on the distribution of air transport traffic and CO₂ emissions within the European Union. Journal of Air Transport Management. v. 36, pp. 85–93, duben 2014, s. 92.

⁶¹ Timperley, Jocelyn. Eight charts show how „aggressive’ railway expansion could cut emissions. Carbon Brief, 2019.

⁶² Usnesení Shromáždění ICAO A40-19.

⁶³ Van Zon, N., Analysis of the technical feasibility of sustainable liquid hydrogen powered commercial aircraft in 2040, 2018, TU Delft, s. 1. Viz také Browne, M. W., Clean Hydrogen Beckons Aviation Engineers, The New York Times, 24. května 1988.

⁶⁴ Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/410 ze dne 14. března 2018, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií a rozhodnutí (EU) 2015/1814 (Úř. věst. L 76, 19.3.2018, s. 3).

⁶⁵ COM(2019) 640 final – Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Zelená dohoda pro Evropu.

Harmonogram

Etapa	Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu	15. 5. 2019
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu)	7. 5. 2020
Přijetí konečné verze zprávy po sporném řízení	8. 7. 2020
Oficiální odpovědi Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) byly obdrženy ve všech jazycích	29. 7. 2020

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-5048-1	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/173021	QJ-AB-20-016-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-5021-4	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/92678	QJ-AB-20-016-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2020.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na fotografiích zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.