EU's emissionshandelssystem: Tildelingen af gratis kvoter bør målrettes bedre

Resumé

I

Reduktion af drivhusgasemissionerne er en af de største udfordringer i vor tid. EU har opstillet en række klimamål, der skal opfyldes i 2020, 2030 og 2050. EU er godt på vej mod at opfylde sine 2020-mål, men det gælder ikke de - mere ambitiøse - mål for 2030 og 2050. I Kommissionens "grønne pagt", der blev fremlagt i 2019, blev det foreslået at nærme sig et mål om reduktion af emissionerne med mellem 50 og 55 % senest i 2030 og at opnå drivhusgasneutralitet inden udgangen af 2050. Dette vil kræve en betydelig styrkelse af indsatsen.

II

EU's emissionshandelssystem (EU ETS) er kernen i en af EU's vigtigste politikker til modvirkning af klimaændringer, og det er verdens første CO₂-marked. Hensigten er, at det skal være en effektiv mekanisme til at reducere emissioner. Under EU ETS skal virksomheder anskaffe sig emissionskvoter til dækning af deres CO₂-emissioner. Den normale praksis er, at disse kvoter sælges ved auktion, men de kan også tildeles gratis.

III

Denne revision fokuserede på tildelingen af gratis kvoter. I fase 3 og fase 4 af EU ETS (henholdsvis 2013-2020 og 2021-2030) skal gratis kvoter sikre, at risikoen for CO₂-lækage mindskes, mens CO₂-prisen har til formål at give et progressivt incitament til dekarbonisering. Dette sikres ved at anvende benchmarks baseret på de bedste præstationer i en given sektor. Endvidere fik otte medlemsstater tildelt gratis kvoter til modernisering af elproduktionen.

IV

Vores revisionsspørgsmål var "Udgjorde Kommissionens afgørelser om gratis kvoter under EU's emissionshandelssystem et rimeligt grundlag, som tilskyndede til reduktion af drivhusgasemissionerne?" Vi undersøgte, om det var lykkedes at modernisere elproduktionen ved tildeling af gratis kvoter, og om tildelingen af gratis kvoter var tilstrækkelig målrettet og gav incitamenter til at reducere drivhusgasemissionerne eller tværtimod bidrog til at øge dem. Vi konstaterede, at anvendelsen af gratis kvoter var berettiget, men at bedre målretning ville have sikret mange fordele med hensyn til dekarbonisering, de offentlige finanser og det indre markeds funktion.

V

Vi konstaterede navnlig følgende:

1. De specifikke regler for tildeling af gratis kvoter til modernisering af elproduktionssektoren er blevet forbedret med henblik på fase 4 af EU ETS. Vi mener imidlertid ikke, at tildelingen af gratis kvoter til energisektoren har fremmet dekarbonisering i fase 3.
2. Tildeling af gratis kvoter skulle være en midlertidig metode i modsætning til den normale tildelingsmetode (bortauktionering). I fase 3 og begyndelsen af fase 4 udgør de gratis kvoter imidlertid stadig over 40 % af det samlede antal disponible kvoter. Vi konstaterede, at tildelingen af gratis kvoter til industrisektorerne og luftfartssektoren i fase 3 ikke var baseret på deres muligheder for omkostningskompensation. Vi konstaterede endvidere, at CO₂-lækage potentielt kan påvirke EU's kvotemarked og udviklingen i de globale drivhusgasemissioner, men at der kun var sket en begrænset målretning i tildelingen af gratis kvoter.
3. Den benchmarkbaserede metode for tildeling af gratis kvoter gav betydelige incitamenter til at forbedre energieffektiviteten, men der er stadig muligheder for at forbedre anvendelsen af benchmarkene. Kommissionen har ikke kvantificeret de gratis kvoters effekt på energieffektivitetsændringer.

VI

På grundlag af vores revisionsresultater fremsætter vi anbefalinger om bedre målretning i tildelingen af gratis kvoter og forbedring af den benchmarkbaserede metode.

Indledning

01

Den Europæiske Union har opstillet en række klimamål, der skal opfyldes i 2020 og 2030, og den er i gang med at revidere sine mål for 2030 og 2050. I sit 2020-forslag til en europæisk klimalov¹ har Kommissionen - i tråd med sin meddelelse om den grønne pagt - foreslået som mål, at der i 2050 ikke længere skal være nogen nettoemissioner af drivhusgasser². Klimamålene er sammenfattet i figur 1.

02

Ifølge Det Europæiske Miljøagentur (EEA) er EU godt på vej mod at opfylde sine 2020-mål, men ikke sine 2030-mål³. EU stod for ca. 8,5 % af de globale drivhusgasemissioner i 2018, og denne andel er faldet over tid⁴. EU's emissioner pr. indbygger er stadig højere end verdensgennemsnittet, men forskellen mindskes. Siden oprettelsen af EU's emissionshandelssystem (EU ETS) i 2015 er EU's emissioner pr. indbygger faldet. Ved udgangen af 2018 var de lavere end USA's, Kinas og Japans⁵.

03

Kommissionen mener, at EU som helhed har præsteret bedre med hensyn til dekarbonisering end de fleste andre jurisdiktioner og har afkoblet økonomisk vækst fra vækst i drivhusgasemissioner. Mellem 1990 og 2016 faldt drivhusgasemissionerne i EU med 22 %, mens den økonomiske vækst var på 54 %. Mange faktorer har bidraget til dette, herunder energieffektivitet, politikker for brændselsomlægning, øget anvendelse af vedvarende energi og teknologiske ændringer⁶.

04

EU ETS er den ene af de to grundpiller i EU's klimapolitik, der har til formål at reducere drivhusgasemissionerne (den anden er beslutningen og forordningen om indsatsfordeling⁷). EU ETS finder bredt sagt anvendelse på sværindustri og kraftværker (tilsammen kaldet "stationære anlæg") såvel som luftfart⁸ og omfatter alle EU-medlemsstaterne plus Norge, Liechtenstein og Island. Ordningen er nu i sin tredje fase (2013-2020). De to første faser var 2005-2007 og 2008-2012. Fjerde fase skal løbe fra 2021 til 2030.

05

EU ETS er et "cap and trade"-program (et loft-og-handel-program). Lovgivningen fastsætter det maksimale antal disponible kvoter pr. år (loftet), og der skabes et marked, hvor kvoter kan købes og sælges. Driftslederne skal have en kvote for hvert emitteret ton kuldioxidækvivalent. Kvoter købes ved auktioner - hvor anlæggene skal byde på dem - eller tildeles gratis. Driftslederne kan også købe kvoter på specialiserede markeder og fra hinanden. Systemet forklares i figur 2.

I dette eksempel modtager fabrik A flere gratis kvoter, end den har brug for til at dække sine emissioner. Den kan vælge at beholde de overskydende kvoter eller at sælge dem. Fabrik B modtager ikke nok gratis kvoter til at dække sine emissioner og skal skaffe de manglende kvoter på auktion eller ved køb fra andre driftsledere (hvis den ikke har overskydende kvoter fra tidligere år).

06

EU ETS reguleres af et direktiv fra 2003⁹ (EU ETS-direktivet), som sidst blev ændret i 2018, samt af adskillige kommissionsafgørelser og -forordninger (jf. bilag I).

07

Krav om, at driftsledere skal betale for deres kvoter ved auktioner, sikrer overholdelse af "forureneren betaler"-princippet og giver dem et stærkere incitament til at reducere deres drivhusgasemissioner end tildeling af gratis kvoter¹⁰. Gratis kvoter skulle tildeles på en måde, som:

1. reducerede risiciene for CO₂-lækage (udflytning af produktion på en måde, der får de globale drivhusgasemissioner til at stige)
2. gav et incitament til dekarbonisering (bestræbelser på at undgå stigninger i drivhusgasemissionerne¹¹) ved anvendelse af benchmarks for gratis tildeling baseret på de bedste præstationer i en given sektor. Dette skulle tilskynde mindre effektive driftsledere til at forbedre deres præstationer og belønne dem, der præsterede godt.

08

Figur 3 viser de samlede drivhusgasemissioner under EU ETS i forhold til de auktionerede og gratis kvoter. Indtil 2012 var de fleste kvoter gratis i samtlige sektorer.

09

Siden 2013 har industrisektorerne og luftfartssektoren modtaget gratis kvoter. Mellem 2013 og 2019 modtog industrien over 5 000 millioner gratis kvoter, og luftfarten modtog over 200 millioner gratis kvoter¹². For industrisektorernes vedkommende falder antallet af gratis tildelte kvoter hvert år. De sektorer, der anses for at være udsat for en risiko for CO₂-lækage, får tildelt ekstra gratis kvoter og modtager - uanset hvordan anlæggene i disse sektorer præsterer - et antal kvoter svarende til de mest effektive anlæg i henhold til de fastlagte benchmarks. Tildeling af gratis kvoter som hjælp til modernisering af energisektoren anvendes kun i bestemte medlemsstater under bestemte betingelser. Figur 4 viser tildelingen af gratis kvoter.

10

Tildelingen af gratis kvoter var i fase 1 og 2 baseret på historiske emissioner. Dette førte til, at mange driftsledere fik tildelt for mange kvoter, navnlig i lyset af den produktionsnedgang, som 2008-recessionen forårsagede¹³. I fase 3 (2013-2020) blev tildelingen af gratis kvoter foretaget på grundlag af produktbenchmarks baseret på de mest effektive driftslederes præstationer. Formålet var at give et incitament til øget effektivitet (dvs. lavere emissioner pr. produceret enhed) på driftslederniveau, men industrisektorernes emissioner kunne stadig stige, hvis produktionsniveauerne steg. Beslutningen om, hvilke sektorer der skal modtage gratis kvoter, er i princippet knyttet til nogle sektorers manglende evne til at vælte omkostninger over på deres kunder (jf. tekstboks 1).

11

Figur 5 viser, at samtlige industrisektorer efter indførelsen af benchmarks i 2013 fortsat modtog de fleste af de nødvendige kvoter til dækning af deres emissioner gratis, og at de industrielle emissioner forblev relativt stabile. I nogle sektorer var de gratis kvoter større end de faktiske emissioner. Det skyldtes, at de data, der blev brugt til at fastsætte de første benchmarks, var af dårlig kvalitet, og at afstemningen med driftsledernes produktionsmængder var begrænset (jf. punkt 48).

12

Driftsledere og investorer handler med kvoter på både primære og sekundære markeder, hvor prisen påvirkes af dynamikken i udbud (begrænset af EU ETS' loft) og efterspørgsel. Prissignalet bør fungere som et incitament til at reducere drivhusgasemissionerne. I 2019 var den laveste registrerede pris for en EU-emissionskvote 19,59 euro og den højeste 29,03 euro¹⁵ (jf. figur 6). Mange eksperter har konkluderet, at det vil kræve væsentlig højere CO₂-priser at give de rigtige incitamenter til at opfylde Parisaftalens mål¹⁶.

13

EU ETS-direktivet fastsætter, at medlemsstaterne skal bruge mindst halvdelen af indtægterne fra bortauktionering af kvoter på klima- og energirelaterede tiltag. Ifølge data fra Det Europæiske Miljøagentur (EEA) blev der mellem 2013 og 2020 tildelt over 6,66 milliarder gratis kvoter i fase 3 af EU ETS (2013-2020). Kvotepriserne svingede i denne periode, men steg fra under 3 euro til ca. 25 euro. Hvis flere kvoter til industrien var blevet tildelt ved auktion, ville medlemsstaterne have fået betydelige ekstraindtægter. Kommissionen har konstateret, at medlemsstaternes auktionsindtægter mellem 2012 og juni 2019 beløb sig til 42 milliarder euro¹⁷.

14

De centrale aktører i EU ETS har følgende roller:

1. Kommissionen fører tilsyn med medlemsstaternes indsats under EU ETS-direktivet, udarbejder regler for bortauktionering og gratis tildeling af kvoter, udsender retningslinjer om direktivets anvendelse til medlemsstater, driftsledere og tredjepartsverifikatorer og fremsætter lovgivningsforslag om EU ETS for Europa-Parlamentet og Rådet.
2. De kompetente myndigheder i EU-medlemsstaterne kontrollerer og godkender driftsledernes emissionsovervågningsplaner, inspicerer driftslederne og godkender deres verificerede emissionsrapporter på grundlag af EU-lovgivningen og Kommissionens vejledning.
3. De driftsledere, der er omfattet af EU's loft for drivhusgasemissioner, modtager og returnerer hvert år et antal kvoter svarende til deres emissioner. Hvis de ikke returnerer kvoter nok, skal de betale en bøde på 100 euro for hver udækket kuldioxidækvivalent (CO₂e) plus yderligere bøder fastsat på medlemsstatsniveau (i henhold til harmoniserede bestemmelser i EU ETS-direktivet).
4. Tredjepartsverifikatorer (godkendt af akkrediteringsorganer i medlemsstaterne) kontrollerer og attesterer driftsledernes emissionsdata.

15

Fra 2005 til 2012 (i de to første faser af EU ETS) blev næsten alle kvoter tildelt gratis. Hvert år var antallet af tildelte kvoter større end det antal, der skulle bruges til at dække de faktiske emissioner - især efter at den økonomiske tilbagegang satte ind efter 2008 - hvilket betød, at driftslederne opbyggede stadig større kvotebeholdninger (jf. figur 7). Dette fik kvotepriserne til at falde drastisk (jf. figur 6), hvilket svækkede driftsledernes incitament til at reducere emissionerne. Mange driftsledere kunne opfylde deres returneringsforpligtelser fuldt ud ved hjælp af gratis kvoter, som de havde modtaget tidligere. Dette årlige overskud i systemet blev næsten helt fjernet ved de ændringer, der blev foretaget i fase 3 af EU ETS.

16

Det konsoliderede EU ETS-direktiv fastsætter, at visse bestemmelser vedrørende fase 4 (2021-2030) skal revideres i lyset af følgende omstændigheder:

1. den globale statusopgørelse vedrørende Parisaftalen, som skal finde sted i 2023, hvor aftalens parter vil vurdere deres nuværende forpligtelser og øge deres bestræbelser på at opfylde aftalens mål¹⁸
2. Organisationen for International Civil Luftfarts gennemførelse af ordningen for CO₂-kompensation og -reduktion for international luftfart (CORSIA), hvis formål er at sikre global kompensation for den civile luftfarts emissioner (jf. tekstboks 4)¹⁹
3. den potentielle vedtagelse af CO₂-grænsetilpasningsforanstaltninger vedrørende importerede varer fra tredjelande (jf. punkt 40).

I 2020 fremsatte Kommissionen forslag til en ny europæisk klimalov²⁰ og forberedte iværksættelsen af en offentlig høring om en CO₂-grænsetilpasningsmekanisme. I Kommissionens meddelelse om en europæisk grøn pagt blev der set på mulighederne for at ændre de bestemmelser, der regulerer EU ETS.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

17

Vi undersøgte, om Kommissionens afgørelser om gratis EU ETS-kvoter udgjorde et rimeligt grundlag, som tilskyndede til reduktion af drivhusgasemissionerne. Vi undersøgte navnlig, om tildelingen af gratis kvoter:

• med succes blev brugt som et værktøj til at modernisere energisektoren
• var målrettet sektorerne med den største risiko for CO₂-lækage
• blev anvendt således, at den gav incitamenter til at reducere drivhusgasemissionerne og ikke bidrog til at øge dem.

18

Vores revisionsarbejde omfattede følgende:

• Vi undersøgte Kommissionens forslag, retningslinjer og andre relevante dokumenter.
• Vi hørte de relevante nationale myndigheder i Tjekkiet, Tyskland, Polen og Sverige såvel som repræsentanter for industrisektorerne, energisektoren og luftfartssektoren samt for ikkestatslige organisationer.
• Vi vurderede den tilgængelige dokumentation og de tilgængelige rapporter om, hvordan EU ETS og mekanismen med gratis kvoter fungerer.
• Vi hørte et ekspertpanel. Deres ekspertise blev brugt til at vurdere de foreløbige revisionsresultater vedrørende effekterne af systemet med gratis kvoter.
• Vi gennemførte en spørgeundersøgelse henvendt til samtlige EU-medlemsstaters kompetente myndigheder med ansvar for at overvåge EU ETS, så vi kunne indsamle relevante oplysninger om benchmarks og CO₂-lækage.

19

Revisionen omfattede perioden 2013-2019, dvs. fase 3 af EU ETS og udarbejdelsen af lovgivningen vedrørende fase 4. Revisionen omfattede således ikke coronavirusepidemiens effekt på EU ETS-priserne og den sandsynlige effekt af den økonomiske tilbagegang, som epidemien har udløst.

20

Denne beretning indeholder oplysninger, der kan anvendes i den planlagte gennemgang af lovgivningen med henblik på den globale statusopgørelse, som i henhold til Parisaftalen skal finde sted i 2023 (jf. punkt 16).

Bemærkninger

De gratis kvoter gav usikre resultater, når de blev brugt som et værktøj til at modernisere energisektoren

21

Gratis kvoter til elsektoren blev tilladt i fase 3 som en undtagelse fra den generelle regel om, at denne sektor skal anskaffe sig kvoter ved auktion eller på markedet. Disse gratis kvoter skulle støtte investeringer i modernisering af energisektoren i de otte medlemsstater, der gjorde brug af undtagelsen. Vi så på ændringerne i tildelingen af gratis kvoter mellem fase 3 og fase 4 og undersøgte, om energisektorerne i disse medlemsstater reducerede deres CO₂-fodaftryk.

Fra 2021 gælder der strengere betingelser for anvendelsen af gratis kvoter i energisektoren

22

Elsektoren har siden 2013 ikke haft ret til gratis kvoter, eftersom den kan vælte sine omkostninger over på forbrugerne. Der blev gjort en undtagelse²¹ fra dette generelle princip for ti medlemsstater, som i 2013 havde et BNP pr. indbygger på under 60 % af EU-gennemsnittet. Otte af dem gjorde brug af denne undtagelse i fase 3 (jf. figur 8). Fra 2013 til 2018 blev der i medfør af denne bestemmelse tildelt over 479 millioner gratis kvoter (figur 6 viser de skiftende kvotepriser). Formålet med de gratis kvoter var at bidrage til at modernisere elproduktionssektoren i disse lande, hvoraf nogle var meget afhængige af kul.

23

De medlemsstater, der ville gøre brug af undtagelsen, skulle sende Kommissionen en ansøgning, som opfyldte en række krav fastsat i direktivet og i efterfølgende vejledninger fra Kommissionen²² (jf. tekstboks 2). Kommissionen godkendte de otte medlemsstaters ansøgninger efter flere runder drøftelser.

24

I sine 2014-konklusioner om 2030-rammen for klima- og energipolitikken²³ anerkendte Rådet, at tildelingen af gratis kvoter til energisektoren burde forbedres for at sikre, at midlerne anvendtes til at fremme realinvesteringer til modernisering af energisektoren. Det reviderede direktiv for fase 4 fastsætter, at de kompetente myndigheder skal udvælge investeringerne efter et obligatorisk udbud (og ikke på grundlag af de faste nationale investeringsplaner som i fase 3). Af de ti medlemsstater, der har muligheden, er det kun Bulgarien, Ungarn og Rumænien, der vil tildele gratis kvoter til energisektoren i fase 4.

De disponible data tyder på, at gratis kvoter var et ineffektivt værktøj til at modernisere energisektoren i fase 3

25

Investeringer foretaget under anvendelse af gratis kvoter tildelt i medfør af artikel 10c skulle føre til et fald i elproduktionens emissionsintensitet såvel som i de absolutte emissioner. En undersøgelse foretaget for Kommissionen i 2015 konkluderede, at effektiviteten og produktiviteten af drivhusgasreduktionerne som følge af disse investeringer ikke kunne evalueres²⁴.

26

Figur 9 viser, at hovedparten af indtægterne fra gratis tildelte kvoter er blevet anvendt til at renovere brunkulfyrede og stenkulfyrede kraftværker, hovedsagelig i Bulgarien, Tjekkiet, Polen og Rumænien.

27

Vi vurderede reduktionen i energisektorens CO₂-intensitet i de lande, der havde mulighed for at tildele gratis kvoter i medfør af artikel 10c, og sammenholdt den med de samme data for lande, der ikke kunne tildele gratis kvoter (jf. figur 10). Resultaterne viser, at CO₂-intensiteten faldt meget mindre i de medlemsstater, der tildelte gratis kvoter til modernisering af energisektoren. Ny forskning²⁵ om reduktionen i anvendelsen af kul til energiproduktion i 2019 bekræfter denne tendens.

Tildelingen af gratis kvoter til industri og luftfartøjsoperatører tog kun i begrænset omfang hensyn til mulighederne for omkostningskompensation og førte ofte til langsommere dekarbonisering

28

EU ETS-direktivet fastsætter, at tildeling af gratis kvoter er en "midlertidig" og ekstraordinær undtagelse²⁶ fra den normale praksis med bortauktionering (jf. figur 4). Tildelingen af gratis kvoter bør målrettes de sektorer, der er mest eksponeret for international konkurrence og har de ringeste muligheder for at vælte CO₂-omkostninger over på kunderne.

Tildelingen af gratis kvoter til industri og luftfartøjsoperatører afspejlede ikke sektorernes muligheder for omkostningskompensation

29

Undtagen i ti lavindkomstmedlemsstater (jf. punkt 21) gav EU ETS som ovenfor bemærket ikke mulighed for at tildele elsektoren gratis kvoter, fordi denne sektor kunne vælte omkostninger over på kunderne og derfor ikke var udsat for nogen risiko for CO₂-lækage. Vi konstaterede, at tildelingen af gratis kvoter til andre sektorer ikke altid stemte overens med deres muligheder for at overvælte omkostninger:

• Luftfartssektoren modtager gratis kvoter. Denne sektor kan imidlertid vælte EU ETS-relaterede omkostninger over på sine kunder. Dette blev bekræftet i den 2006-konsekvensanalyse, der blev foretaget før luftfartens inkludering i EU ETS²⁷.
• Kommissionens konsekvensanalyse vedrørende revisionen af EU ETS med henblik på fase 4²⁸ indeholder oplysninger om graden af omkostningskompensation i forskellige industrisektorer. Kommissionen har ikke foreslået at ændre mængden af gratis tildelte kvoter for nogen sektorer.

30

Hvis tildelingen af gratis kvoter ikke målrettes hensigtsmæssigt, kan der opstå situationer, hvor sektorer kan vælte CO₂-omkostninger over på kunderne, samtidig med at de modtager gratis kvoter. Gratis kvoter muliggør således finansielle overførsler fra forbrugerne (eller fra kundeindustrier) til energiintensive industrier, som kan opnå ekstraordinære gevinster, ofte kaldet "windfall profits"²⁹. I den konsekvensanalyse, der ledsagede Kommissionens 2014-forslag³⁰,³¹, anerkendes det, at tildeling af gratis kvoter kan begrænse anlæggenes incitamenter til at reducere deres emissioner, og at sektorer, som modtager gratis kvoter, kan vælte nogle af deres omkostninger over på kunderne.

31

I sine 2014-konklusioner³² erklærede Rådet sig enigt i ikke at reducere andelen af kvoter til bortauktionering under EU ETS efter 2020. Kommissionen foreslog at bortauktionere den samme andel kvoter i fase 4 som i fase 3³³ (57 %). Lovgiver indførte³⁴ imidlertid muligheden for at øge mængden af disponible gratis kvoter med op til 3 %, hvis det er nødvendigt (jf. "buffer for gratis tildeling" i figur 11). Lovgiver har beføjelsen til at afgøre, hvornår en sådan forøgelse skal finde sted. Denne bestemmelse indgik hverken i Kommissionens konsekvensanalyse eller i Kommissionens forslag. Resultatet er, at ca. 40 % af kvoterne fortsat vil blive tildelt gratis i fase 4.

Sektorerne bag over 90 % af de industrielle emissioner modtog alle eller de fleste af deres kvoter gratis

32

I EU ETS bruges tildeling af gratis kvoter til at begrænse risikoen for CO₂-lækage (jf. punkt 07). Ved CO₂-lækage forstås en mulig stigning i de globale drivhusgasemissioner, hvis virksomheder på grund af omkostningerne ved klimapolitikker i EU flytter deres produktion til andre lande, hvor industrien ikke er underkastet tilsvarende klimapolitikker³⁵. Risikoen for CO₂-lækage skyldes, at CO₂-omkostningerne er forskellige inden for EU og mellem EU og tredjelande.

33

Ifølge OECD (jf. figur 12) varierer CO₂-omkostningerne betydeligt fra land til land. F.eks. er de samlede CO₂-omkostninger i de fleste EU-medlemsstater lavere end i Schweiz og Norge, men højere end i USA og Kina. Det konstateres i en undersøgelse udført for Europa-Kommissionen, at der ikke kan påvises CO₂-lækage³⁶, og ifølge andre undersøgelser er de gratis kvoter netop årsagen til, at der ikke er forekommet CO₂-lækage³⁷. Eftersom CO₂-lækage kan føre til færre job og investeringer i EU, er det et fænomen med økonomiske og sociale konsekvenser.

34

Tildelingen af gratis kvoter modvirker risikoen for CO₂-lækage ved at reducere overholdelsesomkostningerne for de driftsledere, der er omfattet af EU ETS. Kvoterne hjælper dem til at forblive konkurrencedygtige i forhold til producenter baseret i tredjelande.

35

Industrielle driftsledere i sektorer, der anses for at være udsat for en risiko for CO₂-lækage, får hvert år en gratis tildeling baseret på de produktbenchmarks, der er omtalt i punkt 42 - i modsætning til de andre sektorer (der ikke anses for at være udsat for en risiko for CO₂-lækage), hvis gratis kvoter gradvis reduceres til nul (jf. figur 4). Andelen af industrisektorer, der anses for at være udsat for en risiko for CO₂-lækage, blev på forslag af Kommissionen reduceret væsentligt med henblik på fase 4. Men disse sektorer står stadig for 94 % af EU's industrielle emissioner (jf. figur 13). Alle sektorerne behandles ens på CO₂-lækagelisten, som ikke angiver forskellige grader af risiko for CO₂-lækage (jf. sammenligningen med andre emissionshandelssystemer i tekstboks 3).

36

I EU ETS-lovgivningen bruges emissionsintensiteten og handelsintensiteten som kriterier til vurdering af risikoen for CO₂-lækage. I konsekvensanalysen vedrørende revisionen af EU ETS med henblik på den kommende fase 4 undersøgtes mulighederne for at bruge graden af omkostningskompensation (jf. tekstboks 1) i forskellige sektorer³⁹, men Kommissionen inkluderede ikke denne blandt kriterierne til vurdering af risikoen for CO₂-lækage⁴⁰ i sine forslag vedrørende fase 4.

37

Den manglende målretning af de gratis kvoter på grundlag af risikoen for CO₂-lækage betyder, at de fleste tildelinger af gratis kvoter under de nuværende ordninger ikke vil blive reduceret til nul før 2030 - hvilket ellers er hovedreglen (jf. figur 4).

38

OECD offentliggjorde i 2018 en undersøgelse vedrørende EU ETS' første ti år, hvor det konstateres, at de sektorer, som Europa-Kommissionen anser for at være udsat for risiko, ganske rigtigt opererer på meget konkurrenceprægede markeder og står i en vanskelig økonomisk tid. Det konstateres dog også, at virksomheder omfattet af EU ETS præsterede bedre end tilsvarende virksomheder uden for EU ETS, og at dette indikerer, at tildelingen af gratis kvoter måske havde overkompenseret risikoudsatte EU ETS-firmaer for de CO₂-reduktionsomkostninger, der skyldtes reguleringen⁴¹. En mere målrettet tildeling af gratis kvoter ville således have adresseret risikoen for CO₂-lækage, reduceret de ekstraordinære gevinster og (ved at øge andelen af bortauktionerede kvoter) forbedret de offentlige finanser.

Kommissionen undersøgte, men foreslog ikke selv andre metoder til at begrænse den risiko for CO₂-lækage, der forårsages af EU ETS

39

Kommissionen undersøgte alternativer til anvendelsen af gratis kvoter til at adressere CO₂-lækage i sin 2008-konsekvensanalyse vedrørende revisionen før fase 3⁴² og i sin 2010-meddelelse om mulighederne for at øge reduktionen af drivhusgasemissioner og vurdere risikoen for CO₂-lækage⁴³, men fremsatte ikke specifikke forslag. Da den i 2014 vurderede den mulige politikramme for klima- og energipolitikken i perioden 2020-2030, vurderede den også CO₂-lækagesituationen i EU og foreslog metoder til at adressere den, men samtlige metoder byggede udelukkende på tildeling af gratis kvoter⁴⁴. Et væsentligt alternativ til tildeling af gratis kvoter, som i øjeblikket drøftes i Kommissionen, er at bruge CO₂-grænsetilpasningsforanstaltninger til at bringe CO₂-omkostningerne for importerede varer på niveau med CO₂-omkostningerne for indenlandsk producerede varer⁴⁵.

40

CO₂-grænsetilpasningsforanstaltninger skulle fungere ved, at omkostninger til modvirkning af CO₂-emissioner pålægges importerede varer fra lande, der ikke har klimapolitikker svarende til EU ETS, hvorved risikoen for CO₂-lækage begrænses (foranstaltningerne ville dog ikke adressere omkostninger knyttet til varer, der eksporteres fra EU til tredjelande). I den konsekvensanalyse fra 2015, der ledsagede Kommissionens oprindelige lovgivningsforslag vedrørende fase 4 af EU ETS, blev det konstateret, at der med hensyn til at adressere CO₂-lækage ikke var nogen plausible alternativer til benchmarkingsystemet. Det blev anført, at en grænseafgift var et væsentlig mindre velegnet værktøj på grund af potentielle konflikter med multilaterale handelsregler og negative reaktioner fra tredjelande⁴⁶. Det nævnes imidlertid i direktivet vedrørende fase 4, at tildeling af gratis kvoter kan erstattes, tilpasses eller suppleres af CO₂-grænsetilpasningsforanstaltninger⁴⁷. I meddelelsen om den europæiske grønne pagt foreslås det at gå videre med et forslag om CO₂-grænsetilpasning, hvis der vedbliver at være markante forskelle i CO₂-priserne⁴⁸.

Anvendelsen af benchmarking til at tildele gratis kvoter forbedrer gradvis incitamenterne til at reducere emissionerne

41

Ifølge EU ETS-direktivet skulle der i fase 3 tildeles gratis kvoter på en måde, der skabte incitamenter til reduktion af drivhusgasemissionerne. Reglerne for denne tildeling måtte ikke bidrage til en forøgelse af drivhusgasemissionerne.

Den benchmarkbaserede metode gav incitamenter til at reducere drivhusgasemissionerne

42

Fra og med fase 3 beregnes den mængde gratis kvoter, som hver driftsleder modtager, ved hjælp af produktspecifikke benchmarks (og når dette ikke er muligt, ved hjælp af en alternativ metode baseret på anvendelsen af varme og brændsel). I overensstemmelse med EU ETS-direktivet⁴⁹ brugte Kommissionen benchmarks til at sikre, "at tildelingen sker på en måde, der skaber incitamenter til reduktion af drivhusgasemissioner og anvendelse af energieffektive teknikker […], og ikke [tilskynder] til at øge emissionerne".

43

Produktbenchmarkene fastsættes som det gennemsnitlige emissionsniveau for de 10 % mest effektive anlæg i hver sektor. Formålet er at sikre, at højeffektive anlæg modtager alle eller næsten alle de nødvendige kvoter til at opfylde EU ETS-forpligtelserne, mens ineffektive anlæg skal gøre en større indsats for at dække deres emissioner med kvoter, enten ved at reducere emissionerne eller ved at købe flere kvoter⁵⁰.

44

Anvendelsen af benchmarks er bredt anerkendt som en forbedring i forhold til det system, der blev anvendt i de tidligere faser af EU ETS, hvor tildelingen var baseret på historiske drivhusgasemissioner⁵¹. Den benchmarkbaserede metode giver stærkere incitamenter til at reducere emissionerne i produktionsprocessen.

Effektiv anvendelse af benchmarks er forbundet med tekniske udfordringer

45

På nuværende tidspunkt tager benchmarkene for gratis tildeling ikke fuldt ud højde for indirekte emissioner i forsyningskædeforbindelser. Dette kan være problematisk i nogle sektorer, hvis anlæg på papiret kan reducere deres emissionsintensitet (men opretholde mængden af gratis kvoter) ved at erstatte direkte emissioner (på anlægget) med indirekte emissioner⁵².

46

Drivhusgasemissioner fra afbrænding af biomasse indgår ikke i beregningen af, hvor mange kvoter en driftsleder skal returnere (jf. punkt 05). Industrianlæg, der bruger biomasse, modtager derfor typisk flere gratis kvoter, end de skal returnere. Hertil kommer, at driftsledere, der producerer el ved hjælp af biomasse, ikke skal returnere kvoter for de emissioner, som dette brændsel forårsager. EU ETS-systemet fastsætter ingen bæredygtighedskriterier for denne brændselstype. Det reviderede direktiv om vedvarende energi fastsætter bæredygtighedskriterier for biomasse⁵³ ud fra det rationale, at kun bæredygtig bioenergi, der sammenlignet med fossile brændstoffer reducerer drivhusgasemissionerne, er berettiget til finansiel støtte. Kommissionen har ikke foreslået, at EU ETS-reglerne ændres, således at gratis kvoter forbeholdes driftsledere, der anvender biomasse, som opfylder kriterierne i direktivet om vedvarende energi.

47

Anvendelsen af forureneren betaler-princippet og brugeren betaler-princippet i forbindelse med CO₂-omkostninger kan give producenter og forbrugere incitamenter til at ændre adfærd og reducere emissionerne. I konsekvensanalysen vedrørende fase 4 af EU ETS anerkendtes det, at tildeling af gratis kvoter ikke går godt i spand med forureneren betaler-princippet⁵⁴: Dette princips incitament til at reducere emissionerne svækkes, når kvoter tildeles gratis.

48

Med henblik på fase 4 vedtog Rådet i 2014⁵⁵, at tildelingerne skulle tilpasses bedre til driftsledernes produktionsniveauer for at undgå ekstraordinære gevinster. I 2015 foreslog Kommissionen en metode til opdatering af benchmarkene, som skulle muliggøre en dynamisk tildeling i overensstemmelse med driftsledernes produktionsniveauer. I sit forslag arbejdede Kommissionen med adskillige kriterier (f.eks. at tildelingerne skulle tilpasses bedre til produktionsniveauerne, og at den administrative kompleksitet ikke måtte øges).

Fase 4 af EU ETS forventes at give bedre oplysninger om incitamenter til dekarbonisering

49

EU ETS-lovgivningen forpligter anlæggene, verifikatorerne og medlemsstaterne til at beregne gratis kvoter og rapportere emissionsdata på pålidelig vis⁵⁶. Kommissionen kan også gøre brug af EU ETS' overholdelseskontroller og overholdelsesforum til at sikre, at oplysningerne om emissioner er nøjagtige. Den nuværende lovgivning fastsætter ikke, at der skal indsamles oplysninger med henblik på at vurdere, om tildelingen af gratis kvoter har ført til højere energieffektivitet i anlæggene. Kommissionen har derfor endnu ikke foretaget en sådan vurdering. Det reviderede EU ETS-direktiv fastsætter⁵⁷, at anlæg, der modtager gratis kvoter i fase 4, som led i de nationale gennemførelsesforanstaltninger skal indsende data om produktionsaktiviteter. Ifølge Kommissionen vil disse data sætte den i stand til at vurdere de gratis kvoters resultater med hensyn til at give industrisektorer incitamenter til dekarbonisering.

Tildelingen af gratis kvoter begunstigede flytrafik frem for togtrafik

50

Formålet med tildeling af gratis kvoter er at forhindre CO₂-lækage og undgå en stigning i de globale drivhusgasemissioner som følge af, at aktiviteter flytter fra EU til tredjelande. Vi konstaterede, at tildeling af gratis kvoter kan støtte CO₂-intensiv lufttrafik på bekostning af togtrafik inden for EU.

51

Luftfartøjsoperatører modtager gratis kvoter og skal returnere kvoter til dækning af deres emissioner hidrørende fra flyvninger inden for EU (plus Norge, Island og Liechtenstein). Med de gældende priser på EU ETS-kvoter i fase 3 er ekstraomkostningerne pr. passager begrænset: De udgør fra 0,3 euro til 2 euro pr. passager på de fleste af de flyvninger, der er angivet i tabel 1. Togtrafik er ikke omfattet af EU ETS, men den elektrificerede togtrafik betaler de overvæltede EU ETS-omkostninger fra energiproduktionssektoren (54 % af EU's jernbanenet var elektrificeret i 2016⁵⁸).

52

Det Internationale Energiagentur rapporterede i 2019, at jernbanetransport er en af de mest effektive og mindst forurenende transportformer⁵⁹. De fleste flyvninger inden for EU er på under 1 000 km⁶⁰, og tog kunne være et mindre CO₂-intensivt alternativ til mange af disse på strækninger, hvor der allerede findes jernbaneinfrastruktur (jf. tabel 1). Emissionerne fra anlæggelse af jernbaneinfrastruktur skal imidlertid tages med i betragtning, når jernbanetransportens potentielle bidrag til dekarbonisering vurderes⁶¹.

53

Med henblik på at adressere luftfartens globale drivhusgasemissioner har Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) etableret ordningen for CO₂-kompensation og -reduktion for international luftfart (CORSIA), som vil pålægge luftfartøjsoperatører i hele verden at kompensere for deres emissioner gennem reduktioner i andre sektorer (jf. tekstboks 4). Kompensation indebærer, at der investeres i emissionsreduktioner i andre sektorer end luftfartssektoren selv.

Konklusioner og anbefalinger

54

Denne revision fokuserede på, hvilken rolle tildelingen af gratis kvoter spiller i EU ETS. Vores overordnede revisionsspørgsmål var "Udgjorde Kommissionens afgørelser om gratis kvoter under EU's emissionshandelssystem et rimeligt grundlag, som tilskyndede til reduktion af drivhusgasemissionerne?" Vi konstaterede, at der var gode grunde til at anvende gratis kvoter, men at bedre målretning ville have sikret mange fordele med hensyn til dekarbonisering, de offentlige finanser og det indre markeds funktion.

55

Direktivet beskriver tildeling af gratis kvoter som en midlertidig undtagelse fra den normale tildelingsmetode (bortauktionering). I både fase 3 og fase 4 af EU ETS udgør de gratis kvoter imidlertid stadig over 40 % af det samlede antal disponible kvoter.

56

Otte medlemsstater med et BNP pr. indbygger på under 60 % af EU-gennemsnittet fik tildelt gratis kvoter til modernisering af elproduktionssektoren. Vi bemærker, at de lovgivende myndigheder med henblik på fase 4 af EU ETS forbedrede reglerne for tildeling af gratis kvoter for bedre at fremme realinvesteringer i energisektoren (jf. punkt 22-24). Vores revision viser, at energisektorerne i de medlemsstater, der tildelte disse gratis kvoter, samlet set gjorde væsentlig langsommere fremskridt med hensyn til dekarbonisering. De foretagne investeringer fokuserede på at forbedre den kulbaserede energiproduktion (jf. punkt 25-27).

57

Vi konstaterede, at tildelingen af gratis kvoter til industrisektorerne og luftfartssektoren i fase 3 ikke var baseret på deres muligheder for omkostningskompensation (jf. punkt 29-31). Vi konstaterede endvidere, at CO₂-lækage potentielt kan påvirke EU's kvotemarked og dermed udviklingen i de globale drivhusgasemissioner, men at der kun sker en begrænset målretning i tildelingen af gratis kvoter (jf. punkt 32-38).

Anbefaling 1 — Bedre målretning i tildelingen af gratis kvoter

Kommissionen bør i forbindelse med revisionen af direktivet (et krav i henhold til artikel 30) undersøge de gratis kvoters rolle på ny og navnlig vurdere mulighederne for at anvende en konsekvent tildelingsmetode målrettet mod bestemte sektorer på grundlag af deres eksponering for risici for CO₂-lækage, f.eks. ved at klassificere de sektorer, der på nuværende tidspunkt modtager gratis kvoter, som meget udsatte, moderat udsatte eller lidt udsatte.

Tidsramme: 2021.

58

Vi konstaterede, at den benchmarkbaserede metode for tildeling af gratis kvoter gav betydelige incitamenter til at forbedre energieffektiviteten (jf. punkt 42-44), men at der er muligheder for at forbedre anvendelsen af benchmarkene (jf. punkt 45-48). Samtidig konstaterede vi, at Kommissionen endnu ikke har kvantificeret de gratis kvoters effekt på energieffektivitetsgevinster, men agter at gøre det (jf. punkt 49), og at tildelingen af gratis kvoter har begunstiget flytrafik frem for togtrafik (jf. punkt 50-53) og dermed kan have bidraget til en forøgelse af de samlede emissioner.

Anbefaling 2 — Forbedring af den benchmarkbaserede metode

Under hensyntagen til EU's forpligtelser i Parisaftalen og ambitionerne i den foreslåede grønne pagt bør Kommissionen revidere metoden for tildeling af gratis kvoter med henblik på bedre at adressere tekniske udfordringer som dem, der identificeres i denne beretning, så det f.eks. bliver muligt:

1. at forbedre prissignalerne på alle produktions- og forbrugsstadier
2. at skelne mellem de biomassekilder, der opfylder kravene i direktivet om vedvarende energi, og dem, der ikke gør det.

Tidsramme: 2022.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Samo Jereb, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 8. juli 2020.

Bilag

Bilag I — Oversigt over retsgrundlaget for fase 4 af EU ETS

Termer og forkortelser

Alternativ metode: En metode, hvor der anvendes alternative benchmarks ved tildelingen af emissionskvoter under EU ETS. Disse alternative benchmarks er ikke baseret på specifikke produkter, men på forbruget af varme eller brændsel.

Benchmark: Referenceværdi udtrykt i tCO₂e, der fastsættes som det gennemsnitlige emissionsniveau for de 10 % mest effektive anlæg i hver sektor. Formålet er at sikre, at højeffektive anlæg modtager alle eller næsten alle de nødvendige kvoter til at opfylde EU ETS-forpligtelserne.

Beslutningen om indsatsfordeling: En beslutning, der fastsætter årlige drivhusgasemissionsmål for medlemsstaterne i perioden 2013-2020, udtrykt som procentændringer i forhold til 2005-niveauerne. Disse mål gælder emissionerne fra de fleste af de sektorer, der ikke er omfattet af EU's emissionshandelssystem (EU ETS), såsom transport, bygninger, landbrug og affald. Emissioner fra arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug (LULUCF) samt international skibsfart er ikke inkluderet.

Biomasse: Vegetabilsk eller animalsk materiale, der anvendes til energiproduktion, f.eks. træ, skovaffald og affald fra fødevareafgrøder.

Cap-and-trade: EU ETS betragtes som et "cap-and-trade"-system (et loft-og-handel-system). Det betyder, at der er et loft over den samlede mængde tilladte emissioner fra de anlæg, der er omfattet af systemet. Driftslederne kan modtage kvoter gratis eller være nødt til at købe dem på auktioner. Frivillige handlende kan også komme ind på markedet for at købe og sælge kvoter. Loftet over det samlede antal disponible emissionskvoter sikrer, at de har en værdi.

CO₂: Kuldioxid.

CO₂e: Kuldioxidækvivalent. En regneenhed, der bruges til at konsolidere emissioner af forskellige drivhusgasser. Emissionerne justeres på grundlag af deres potentiale til at skabe global opvarmning (GWP) - beregnet ud fra deres bidrag til den CO₂-relaterede globale opvarmning - og udtrykkes i CO₂e. F.eks. har methan (CH₄) et GWP på 25 over 100 år, hvilket betyder at 1 ton udledt CH₄ (methan) udtrykkes som 25 ton CO₂e.

CO₂-grænsetilpasningsforanstaltning: En afgift, der pålægges produkter fra et land eller en jurisdiktion, som ikke har en klimapolitik, der fastsætter en CO₂-pris.

CO₂-intensitet: Et mål for omfanget af CO₂-emissioner i forbindelse med en specifik økonomisk aktivitet eller industriel produktion.

CO₂-lækage: En stigning i drivhusgasemissionerne på grund af, at virksomheder udflytter produktion fra en jurisdiktion med en streng klimapolitik til andre lande med mere lempelige emissionsbegrænsninger.

CORSIA: Ordningen for CO₂-kompensation og -reduktion for international luftfart, et system udviklet af Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) med henblik på at begrænse den civile luftfarts effekt på klimaændringerne.

Dekarbonisering: Reducering af drivhusgasemissionerne fra en økonomisk aktivitet eller fra økonomien som helhed.

Den europæiske grønne pagt: En pakke af foranstaltninger fremlagt af Europa-Kommissionen med det formål at gøre Europa til det første klimaneutrale kontinent senest i 2050. Pagten omfatter investeringer i innovation og forskning, omlægning af økonomien, opdatering af industripolitikken og dekarbonisering af energiintensive industrier.

Driftsledere (i EU ETS): Ledere af anlæg og virksomheder i sektorer, der er omfattet af EU ETS.

Drivhusgasser: Gasser, der lægger sig som et tæppe i jordens atmosfære, opfanger varme og opvarmer jordens overflade ved den såkaldte "drivhuseffekt". De vigtigste drivhusgasser er kuldioxid (CO₂), methan (CH₄), dinitrogenoxid (N₂O) og fluorgasser (HFC'er, PFC'er, SF₆ og NF₃).

Ekstraordinær gevinst: En ekstra indtægt, der opnås af en driftsleder under EU ETS, når de CO₂-omkostninger, som vedkommende har væltet over på forbrugerne, overstiger de overholdelsesomkostninger, som vedkommende skal afholde i henhold til EU ETS.

Emissionshandel: En markedsbaseret metode til at begrænse forurening. Den er baseret på indførelsen af emissionsrettigheder (kvoter), som kan handles mellem de driftsledere, der er omfattet af systemet. Den kan også give mulighed for kompensation ved hjælp af attesterede emissionsreduktioner opnået andre steder.

Emissionsintensitet: Et mål for drivhusgasemissioner pr. produktenhed.

Emissionsloft: Den samlede mængde tilladte emissioner i et cap-and-trade-system.

EU ETS: Den Europæiske Unions Emissionshandelssystem.

Forureneren betaler-princippet: Et miljøretligt princip, som indebærer, at den, der har forårsaget forureningen, skal betale for at håndtere den. I EU er dette fastsat i artikel 191 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), ifølge hvilken omkostningerne til forebyggelse, reduktion eller udbedring af miljøskader skal bæres af forureneren.

Handelsintensitet: Et mål for intensiteten i handelen mellem EU og tredjelande. Den beregnes som forholdet mellem den samlede værdi af eksporten til tredjelande plus værdien af importen fra tredjelande og den samlede markedsstørrelse for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (årlig omsætning plus samlet import fra tredjelande).

Klimændringer: Ændringer i jordens klimasystem, der resulterer i nye vejrmønstre, som varer ved i en længere periode. Videnskabelig forskning tyder på, at den nuværende klimaændringsproces skyldes menneskeskabte emissioner af drivhusgasser.

Kompensation: CO₂-kompensation indebærer, at drivhusgasemissioner reduceres for at kompensere for drivhusgasemissioner et andet sted.

Kvote: I Den Europæiske Unions Emissionshandelssystem (EU ETS) svarer én EU-emissionskvote (EUA) til retten til at udlede 1 ton kuldioxidækvivalent (CO₂e) i en bestemt periode. EU-emissionskvoter kan bruges af driftsledere i EU ETS til at dække deres verificerede emissioner eller kan handles med andre driftsledere.

Markedsstabilitetsreserven: En regelbaseret mekanisme, der sikrer, at udbuddet af kvoter tilpasses ændringer i efterspørgslen, så balancen på EU ETS-kvotemarkedet bevares. Reserven justerer antallet af kvoter, der sættes til auktion, på grundlag af ændringer i udbud og efterspørgsel.

Modvirkning af klimaændringer: Politikker og aktioner, der tager sigte på at reducere emissionerne af drivhusgasser og dermed bremse eller standse klimaændringerne.

Modvirkningspolitikker og -foranstaltninger: Politikker og foranstaltninger, der tager sigte på at reducere emissionerne og dermed modvirke klimaændringer.

Omkostningskompensation: En forhøjelse af den pris, kunden betaler for et produkt, forårsaget af en stigning i virksomhedens omkostninger.

Tonkilometer: En måleenhed, der bruges til at beregne emissionerne fra de luftfartøjsoperatører, som er omfattet af EU ETS. Den repræsenterer transport af et ton transporteret med fly over en afstand på en kilometer.

Tredjelande: Lande, der ikke er medlemmer af Den Europæiske Union.

Tværsektoriel korrektionsfaktor: En faktor til sikring af, at de samlede tildelinger ikke når op på den maksimale mængde, jf. artikel 10a, stk. 5, i direktiv 2003/87/EF (EU ETS-direktivet).

Verifikatorer (i EU ETS): Tredjepartsverifikatorer verificerer drivhusgasemissionsrapporterne fra driftslederne under EU ETS og tonkilometerrapporterne fra luftfartøjsoperatørerne under EU ETS.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I, der ledes af Samo Jereb, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Samo Jereb, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Kathrine Henderson, attaché Jerneja Vrabič, ledende administrator Colm Friel, opgaveansvarlig Maria Eulàlia Reverté i Casas, viceopgaveansvarlig Ernesto Roessing og revisorerne Kurt Bungartz og Oana Cristina Dumitrescu. Lars Markström, Marek Říha og Anna Zalega ydede sproglig støtte, mens Marika Meisenzahl og Terje Teppan-Niesen ydede henholdsvis grafisk og administrativ støtte.

Som følge af covid-19-pandemien og de strenge krav om at blive hjemme kunne der ikke tages et billede af revisionsholdet.

Slutnoter

¹ COM(2020) 80 final, Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om rammerne for at opnå klimaneutralitet og om ændring af forordning (EU) 2018/1999 ("den europæiske klimalov").

² COM(2019) 640 final, Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget — Den europæiske grønne pagt.

³ EEA, "Trends and Projections in Europe 2019: Tracking progress towards Europe's climate and energy targets", 2019, s. 7.

⁴ UNEP, "Emissions Gap Report 2019", 2019, s. 5.

⁵ Idem, s. XVI.

⁶ COM(2018) 773 final, En ren planet for alle - En europæisk strategisk og langsigtet vision for en fremgangsrig, moderne, konkurrencedygtig og klimaneutral økonomi.

⁷ Reguleres af Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 406/2009/EF af 23. april 2009 om medlemsstaternes indsats for at reducere deres drivhusgasemissioner med henblik på at opfylde Fællesskabets forpligtelser til at reducere drivhusgasemissionerne frem til 2020 og af forordning (EU) 2018/842 om bindende årlige reduktioner af drivhusgasemissioner for medlemsstaterne fra 2021 til 2030 som bidrag til klimaindsatsen med henblik på opfyldelse af forpligtelserne i Parisaftalen og om ændring af forordning (EU) nr. 525/2013.

⁸ Aktivitetskategorierne er defineret i bilag I til direktiv 2003/87/EF.

⁹ Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen.

¹⁰ SWD(2015) 135 final, "Commission Staff Working Document — Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments".

¹¹ Artikel 10a, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen.

¹² Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — Rapport om det europæiske kvotemarkeds funktion, januar 2020.

¹³ Jf. f.eks. "Post-2020 reform of the EU Emissions Trading System", Europa-Parlamentets Forskningstjeneste, 2018; "Last Chance Saloon for the EU ETS", Sandbag, 2016; "The EU ETS phase IV reform; implications for system functioning and for the carbon price signal", Oxford Institute for Energy Studies, 2018.

¹⁴ "EU ETS Handbook", s. 42.

¹⁵ Jf. "Sandbag Carbon Price Viewer".

¹⁶ Jf. "Report of the High-Level Commission on Carbon Prices" fra Carbon Pricing Leadership Coalition, 2017, som angiver priser på op til 80 USD i 2020 og 100 USD i 2030.

¹⁷ Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — Rapport om det europæiske kvotemarkeds funktion, COM(2019) 557 final af 31.10.2019.

¹⁸ Artikel 30 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen.

¹⁹ Artikel 28b i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen.

²⁰ Kommissionsforslag til forordning: den europæiske klimalov.

²¹ Artikel 10c i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen.

²² Fastsat i: direktiv 2003/87/EF, artikel 10c, Meddelelse fra Kommissionen — Vejledning i muligheden for at anvende artikel 10c i direktiv 2003/87/EF (2011/C 99/03) og Kommissionens afgørelse af 29. marts 2011, C(2011)1983 final.

²³ EUCO 169/14 — Det Europæiske Råd (23.-24. oktober 2014) — Konklusioner.

²⁴ Umweltbundesamt (Østrigs miljøagentur), "Evaluation of the EU ETS Directive: Carried out within the project "Support for the Review of the EU Emissions Trading System"". Europa-Kommissionen, 2015.

²⁵ Sandbag, "The Great Coal Collapse of 2019 — Mid-year analysis of the EU power sector".

²⁶ Artikel 10a, 10b og 10c i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF. Jf. også https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances_en.

²⁷ (SEC)2006 1684, "Commission Staff Working Document — Accompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community - Impact Assessment of the inclusion of aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community {COM(2006) 818 final} {SEC(2006) 1685}".

²⁸ S. 199, tabel 32, i SWD(2015) 135 final, "Commission Staff Working Document — Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments".

²⁹ "Ex-post investigation of cost pass-through in the EU ETS", CE Delft og Oeko-Institut, november 2015.

³⁰ Memo/08/35, "Spørgsmål og svar om Kommissionens forslag til en revision af EU's emissionshandelsordning".

³¹ S. 83-90 i SWD(2014) 15 final, "Commission Staff Working Paper - Impact assessment accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030".

³² EUCO 169/14 - Det Europæiske Råd (23.-24. oktober 2014) - Konklusioner.

³³ COM(2015) 337 final, Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2003/87/EF for yderligere at fremme omkostningseffektive emissionsreduktioner og lavemissionsinvesteringer.

³⁴ Artikel 1, stk. 14, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/410 af 14. marts 2018 om ændring af direktiv 2003/87/EF for at styrke omkostningseffektive emissionsreduktioner og lavemissionsinvesteringer samt afgørelse (EU) 2015/1814.

³⁵ S. 4 i SWD(2019) 22 final, "Commission Staff Working Document - Impact Assessment Accompanying the document Commission Delegated Decision supplementing Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council concerning the determination of sectors and subsectors deemed at risk of carbon leakage for the period 2021 to 2030".

³⁶ Bolscher, Hans; Graichen, Verena; Hay, Graham; Healy, Sean; Lenstra, Jip; Meindert, Lars; Regeczi, David; Von Schickfus, Marie-Theres; Schumacher, Katja; Timmons-Smakman, Floor, "Carbon Leakage Evidence Project: Factsheet for selected sectors", Ecorys, Rotterdam, s. 11, september 2013.

³⁷ Montenegro, Roland; Fahl, Ulrich; Zabel, Claudia; Lekavičius, Vidas; Bobinaité, Viktorija; Brajković, Jurica, "D3.2 - Case study on carbon leakage and competitiveness", REEEM Project 2018.

³⁸ Nærmere oplysninger om henholdsvis Californien og Québec kan findes her: https://ww3.arb.ca.gov/cc/capandtrade/allowanceallocation/allowanceallocation.htm; http://www.environnement.gouv.qc.ca/changements/carbone/mecanismes-proteger.htm.

³⁹ S. 193-202 i SWD(2015) 135 final, "Commission Staff Working Document - Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments".

⁴⁰ COM(2015) 337 final, Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2003/87/EF for yderligere at fremme omkostningseffektive emissionsreduktioner og lavemissionsinvesteringer.

⁴¹ "The joint impact of the European Union Emissions Trading System on carbon emissions and economic performance", ECO/WKP(2018)63, Economics department working papers No. 1515. Af Antoine Dechezleprêtre, Daniel Nachtigall og Frank Venmans.

⁴² Afsnit 5.6.3 i SEC(2008) 52, "Commission staff working document — Accompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the EU greenhouse gas emission allowance trading system — Impact assessment".

⁴³ COM(2010) 265 final, Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget — Analyse af mulighederne for at nedbringe drivhusgasemissionerne ud over 20 % og vurdering af risikoen for udflytning af CO₂-emissionskilder.

⁴⁴ Afsnit 5.5 i SWD(2014) 15 final, "Commission Staff Working Paper — Impact assessment accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions — A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030".

⁴⁵ Claeys, Grégory; Tagliapietra, Simone; Zachmann, Georg: How to make the European Green Deal work, Policy Contribution n. 13, november 2019. Bruegel, Bruxelles, s. 6.

⁴⁶ S. 139 i SWD(2015) 135 final, "Commission Staff Working Document - Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments".

⁴⁷ Betragtning 24 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/410 af 14. marts 2018.

⁴⁸ Afsnit 2.1.1 i COM(2019) 640 final, Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - Den europæiske grønne pagt.

⁴⁹ Artikel 10a, stk. 1, andet afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF.

⁵⁰ "EU ETS Handbook", s. 41.

⁵¹ Jf. f.eks. "Position paper on benchmarking and allocation rules in phase III of the EU Emissions Trading System", CAN Europe, februar 2010.

⁵² Zipperer, V., Sato, M., og Neuhoff, K. (2017), "Benchmarks for emissions trading - general principles for emissions scope. GRI working paper".

⁵³ Defineret i artikel 29, stk. 2-7, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/2001 af 11. december 2018 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder.

⁵⁴ SWD(2015) 135 final, "Commission Staff Working Document — Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments".

⁵⁵ EUCO 169/14 — Det Europæiske Råd (23.-24. oktober 2014) — Konklusioner.

⁵⁶ Kommissionens forordning (EU) nr. 601/2012 af 21. juni 2012 om overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF.

⁵⁷ Artikel 11 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF.

⁵⁸ Side 2 i COM(2019) 51 final, Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet — Sjette rapport om overvågning af udviklingen på jernbanemarkedet.

⁵⁹ IEA (2019), "The Future of Rail", IEA, Paris.

⁶⁰ Alonso, G.; Benito, A.; Lonza, L.; Kousoulidou, M., "Investigations on the distribution of air transport traffic and CO₂ emissions within the European Union", Journal of Air Transport Management, v. 36, s. 85-93, april 2014, s. 92.

⁶¹ Timperley, Jocelyn: "Eight charts show how ‘aggressive’ railway expansion could cut emissions", Carbon Brief, 2019.

⁶² ICAO Assembly Resolution A40-19.

⁶³ Van Zon, N., "Analysis of the technical feasibility of sustainable liquid hydrogen powered commercial aircraft in 2040", 2018, TU Delft, s. 1. Jf. også Browne, M.W., "Clean Hydrogen Beckons Aviation Engineers", The New York Times, 24. maj 1988.

⁶⁴ Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/410 af 14. marts 2018 om ændring af direktiv 2003/87/EF for at styrke omkostningseffektive emissionsreduktioner og lavemissionsinvesteringer og afgørelse (EU) 2015/1814 (EUT L 76 af 19.3.2018, s. 3).

⁶⁵ COM(2019) 640 final, Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget — Den europæiske grønne pagt.

Tidsplan

Begivenhed	Dato
Revisionsplanen vedtaget/Revisionen påbegyndt	15.5.2019
Udkastet til beretning officielt sendt til Kommissionen (eller en anden revideret enhed)	7.5.2020
Den endelige beretning vedtaget efter den kontradiktoriske procedure	8.7.2020
Officielle svar fra Kommissionen (eller en anden revideret enhed) modtaget på alle sprog	29.7.2020

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-5049-8	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/552137	QJ-AB-20-016-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-5016-0	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/44274	QJ-AB-20-016-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2020.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.