Das Emissionshandelssystem der EU: kostenlose Zuteilung von Zertifikaten sollte gezielter erfolgen

Zusammenfassung

I

Die Verringerung der Treibhausgasemissionen gehört zu den größten Herausforderungen unserer Zeit. Die EU hat eine Reihe von Klimaschutzzielen festgelegt, die bis 2020, 2030 bzw. 2050 umgesetzt werden sollen. Während die EU auf dem besten Weg ist, ihre Ziele für das Jahr 2020 zu erreichen, ist dies bei den ambitionierteren Zielen, die sie sich für 2030 und 2050 gesetzt hat, nicht der Fall. In ihrem im Jahr 2019 vorgelegten „Grünen Deal“ schlug die Kommission vor, den Zielwert für die Verringerung der Emissionen bis 2030 auf 50 bis 55 % anzuheben und im Jahr 2050 zu erreichen, dass „keine Netto-Treibhausgasemissionen“ mehr freigesetzt werden. Dazu müssten die unternommenen Anstrengungen deutlich verstärkt werden.

II

Das EU-Emissionshandelssystem (EU-EHS) ist eines der wichtigsten Instrumente der EU zur Eindämmung des Klimawandels und bildet den ersten CO₂-Markt der Welt. Mit ihm soll ein wirksamer Mechanismus zur Emissionsminderung geschaffen werden. Im Rahmen des EU-EHS müssen Unternehmen Emissionszertifikate für ihre CO₂-Emissionen erwerben. Das Standardverfahren ist der Kauf dieser Zertifikate bei einer Versteigerung; sie können aber auch kostenlos zugeteilt werden.

III

Der Schwerpunkt dieser Prüfung lag auf der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten. In den Phasen 3 und 4 des EU-EHS (Zeiträume 2013-2020 bzw. 2021-2030) sollen die kostenlos zugeteilten Zertifikate dazu dienen, das Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen zu mindern, während der CO₂-Preis schrittweise einen Anreiz für die Dekarbonisierung bieten soll. Um diesen Ansatz zu unterstützen werden von den Spitzenreitern des jeweiligen Sektors abgeleitete Benchmarks verwendet. In acht Mitgliedstaaten wurden auch an den Energiesektor kostenlose Zertifikate ausgegeben, die der Modernisierung der Stromerzeugung zugutekommen sollten.

IV

Im Zuge dieser Prüfung ging der Hof der Frage nach, ob die Beschlüsse über die kostenlose Zuteilung von EU-EHS-Zertifikaten eine angemessene Grundlage darstellten, um Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen zu schaffen. Der Hof untersuchte, ob die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten erfolgreich zur Modernisierung der Stromerzeugung beigetragen hat, ob sie gezielt genug war, ob damit Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen (THG-Emissionen) geschaffen wurden und ob sie keine Erhöhung dieser Emissionen zur Folge hatte. Er stellte fest, dass zwar berechtigte Gründe für die kostenlose Zuteilung vorlagen, der gezieltere Einsatz kostenloser Zertifikate jedoch eine Reihe von Vorteilen für die Dekarbonisierung, die öffentlichen Finanzen und das Funktionieren des Binnenmarktes erbracht hätte.

V

Im Einzelnen gelangte der Hof zu folgenden Feststellungen:

1. Die für Phase 4 des EU-EHS geltenden spezifischen Vorschriften für die kostenlose Zuteilung zur Modernisierung des Stromerzeugungssektors wurden verbessert. Allerdings ist der Hof der Ansicht, dass die kostenlose Zuteilung an den Energiesektor in Phase 3 die Dekarbonisierung nicht gefördert hat.
2. Kostenlose Zertifikate sollten im Gegensatz zum Standardverfahren (Versteigerung) nur in Ausnahmefällen zugeteilt werden. Dennoch machen sie in Phase 3 und zu Beginn von Phase 4 immer noch mehr als 40 % der Gesamtzahl verfügbarer Zertifikate aus. Der Hof stellte fest, dass die Anzahl der kostenlosen Zertifikate, die in Phase 3 den Industriesektoren und dem Luftfahrtsektor zugeteilt wurden, nicht von deren Fähigkeit zur Kostenweitergabe abhing und dass die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten nicht sehr gezielt erfolgte, obwohl die Verlagerung von CO₂-Emissionen den CO₂-Markt der EU und die weltweite Entwicklung der Treibhausgasemissionen beeinflussen könnte.
3. Der Ansatz, die Zuteilung kostenloser Zertifikate auf der Grundlage von Benchmarks vorzunehmen, bot erhebliche Anreize zur Verbesserung der Energieeffizienz, aber die Anwendung dieser Benchmarks könnte noch verbessert werden. Die Kommission hat bisher nicht quantifiziert, welche Auswirkungen die Zuteilung kostenloser Zertifikate auf Veränderungen der Energieeffizienz hat.

VI

Auf der Grundlage dieser Feststellungen unterbreitet der Hof Empfehlungen, die darauf ausgerichtet sind, die Zuteilung kostenloser Zertifikate gezielter zu gestalten und die Methodik zur Festlegung von Benchmarks zu verbessern.

Einleitung

01

Die Europäische Union hat eine Reihe von Klimaschutzzielen festgelegt, die bis 2020 bzw. 2030 erreicht werden sollen, und überarbeitet derzeit ihre Zielsetzungen für 2030 und 2050. In ihrem im Jahr 2020 vorgelegten Vorschlag für ein Europäisches Klimagesetz¹ formuliert die Kommission übereinstimmend mit ihrer Mitteilung zum Grünen Deal das Ziel, dass im Jahr 2050 „keine Netto-Treibhausgasemissionen“ mehr freigesetzt werden². Diese Zielsetzungen sind in Abbildung 1 zusammengefasst.

02

Der Europäischen Umweltagentur zufolge ist die EU auf dem besten Weg, ihre Ziele für 2020 zu erreichen, nicht aber die Ziele für 2030³. Im Jahr 2018 verursachte die EU etwa 8,5 % der weltweiten THG-Emissionen. Dieser Anteil ist im Laufe der Zeit jedoch gesunken⁴ und obwohl die Pro-Kopf-Emissionen in der EU weiterhin über dem weltweiten Durchschnitt liegen, verringert sich der Abstand. Seit 2005 und der Schaffung des EU-Emissionshandelssystems (EU-EHS) sind die Pro-Kopf-Emissionen der EU gesunken. Ende 2018 waren sie niedriger als in den USA, China und Japan⁵.

03

Nach Ansicht der Kommission war die EU als Ganzes bei der Dekarbonisierung erfolgreicher als die meisten anderen Rechtsgebiete und hat es geschafft, das Wirtschaftswachstum vom Anstieg der Treibhausgasemissionen zu entkoppeln. Zwischen 1990 und 2016 gingen die Treibhausgasemissionen in der EU um 22 % zurück, während die Wirtschaft um 54 % wuchs. Hierzu haben viele Faktoren beigetragen, einschließlich Energieeffizienz, Maßnahmen zur Förderung der Kraftstoffumstellung, die verstärkte Nutzung erneuerbarer Energien und technologische Veränderungen⁶.

04

Das EU-EHS ist eine der beiden wichtigsten Säulen der EU-Klimapolitik zur Reduzierung der THG-Emissionen (die zweite sind die Lastenteilungsentscheidung und die Lastenteilungsverordnung⁷). Das EU-EHS deckt im Wesentlichen die Schwerindustrie und Stromerzeugungsanlagen (zusammen als „ortsfeste Anlagen“ bezeichnet) sowie die Luftfahrtindustrie ab⁸ und wird von allen EU-Mitgliedstaaten sowie Norwegen, Liechtenstein und Island angewandt. Es befindet sich derzeit in seiner dritten Phase (2013-2020). Die ersten beiden Phasen liefen von 2005-2007 und von 2008-2012. Phase 4 ist für den Zeitraum 2021-2030 vorgesehen.

05

Das EU-EHS ist ein Handelssystem mit festen Obergrenzen („cap and trade“). In den Rechtsvorschriften wird die jährliche Höchstzahl der verfügbaren Zertifikate (die „Obergrenze“) festgelegt und es wird ein Markt für den Kauf und den Verkauf von Zertifikaten geschaffen. Betreiber benötigen für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent ein Zertifikat. Zertifikate werden entweder im Wege von Versteigerungen, bei denen Betreiber für sie bieten müssen, oder kostenlos ausgegeben. Die Betreiber können Zertifikate auch auf besonderen Märkten oder von anderen Betreibern kaufen. Das System ist in Abbildung 2 dargestellt.

In diesem Beispiel erhält der Betreiber von Fabrik A mehr kostenlose Zertifikate als er für deren Emissionen benötigt. Er kann sich entscheiden, den Überschuss zu behalten oder zu verkaufen. Der Betreiber von Fabrik B erhält nicht genügend kostenlose Zertifikate, um die Emissionen zu decken, und muss die fehlende Anzahl bei einer Versteigerung oder von anderen Betreibern erwerben (sofern er keinen Zertifikatbestand aus den Vorjahren hat).

06

Das EU-EHS wird durch eine Richtlinie aus dem Jahr 2003⁹ (EU-EHS-Richtlinie), die zuletzt 2018 geändert wurde, sowie mehrere Kommissionsbeschlüsse und Verordnungen geregelt (siehe Anhang I).

07

Indem die Betreiber verpflichtet werden, ihre Zertifikate bei Versteigerungen käuflich zu erwerben, wird das Verursacherprinzip angewandt und ein stärkerer Anreiz zur Senkung der Treibhausgasemissionen geschaffen als mit der kostenlosen Zuteilung¹⁰. Kostenlose Zertifikate sollten so zugeteilt werden, dass

1. die Risiken der Verlagerung von CO₂-Emissionen (Verlagerung der Produktion in andere Gebiete mit der Folge, dass die weltweiten THG-Emissionen ansteigen) gemindert werden;
2. Anreize für die Dekarbonisierung (Vermeidung eines Anstiegs der Treibhausgasemissionen¹¹) geschaffen werden, indem für die kostenlose Zuteilung Benchmarks gelten, die von den Spitzenreitern des jeweiligen Sektors abgeleitet sind. Auf diese Weise sollen weniger effiziente Betreiber zur Verbesserung ihrer Leistung angeregt und leistungsstarke Betreiber belohnt werden.

08

Abbildung 3 zeigt sämtliche unter das EU-EHS fallende Treibhausgasemissionen im Vergleich zu den durch Versteigerungen oder kostenlos zugeteilten Zertifikaten. Bis 2012 erhielten alle Sektoren die meisten ihrer Zertifikate kostenlos.

09

Seit 2013 erhalten die Industriesektoren und der Luftfahrtsektor kostenlose Zuteilungen. Zwischen 2013 und 2019 erhielt die Industrie mehr als 5 000 Millionen und der Luftfahrtsektor mehr als 200 Millionen kostenlose Zertifikate¹². Die Menge der Zertifikate, die den Industriesektoren kostenlos zugeteilt werden, nimmt von Jahr zu Jahr ab. Sektoren, die als anfällig für eine Verlagerung von CO₂-Emissionen gelten, werden zusätzlich begünstigt, indem sie unabhängig von der Leistung der in diesen Sektoren operierenden Anlagen genauso viele kostenlose Zertifikate erhalten wie die Anlage, die ausgehend von den festgelegten Benchmarks die höchste Effizienz aufweist. Dem Energiesektor kommt die kostenlose Zuteilung allein zur Unterstützung der Modernisierung dieses Sektors in bestimmten Mitgliedstaaten zugute, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt sind. Abbildung 4 zeigt, wie kostenlose Zertifikate zugeteilt werden.

10

In den Phasen 1 und 2 basierte die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten auf Emissionswerten aus der Vergangenheit. Die Folge¹³ war, dass vielen Betreibern übermäßig viele Zertifikate zugeteilt wurden, vor allem angesichts des Produktionsrückgangs aufgrund der Rezession von 2008. In Phase 3 (2013-2020) erfolgte die kostenlose Zuteilung auf der Grundlage von Produkt-Benchmarks, d. h., sie orientierte sich an der Leistung der effizientesten Betreiber. Dies sollte auf Betreiberebene einen Anreiz für Effizienzsteigerungen (d. h. niedrigere Emissionen je produzierter Einheit) schaffen, schließt jedoch – im Falle eines Produktionswachstums – einen Anstieg der Emissionen in dem Industriesektor nicht aus. Welche Sektoren für kostenlose Zuteilungen ausgewählt werden, hängt grundsätzlich mit den fehlenden Möglichkeiten einiger Sektoren zusammen, die CO₂-Kosten an ihre Kunden weiterzugeben (siehe Kasten 1).

11

Abbildung 5 zeigt, dass nach der Einführung von Benchmarks im Jahr 2013 alle Industriesektoren weiterhin den größten Teil der Zertifikate, die sie zur Deckung ihrer Emissionen benötigten, kostenlos erhielten und dass andererseits die Höhe ihrer Emissionen relativ stabil blieb. In einigen Sektoren überstiegen die kostenlos zugeteilten Zertifikate die Emissionen. Die Gründe dafür waren die schlechte Qualität der Daten, die für die ersten festgelegten Benchmarks zugrunde gelegt wurden, sowie die ungenügende Anpassung an das Produktionsvolumen des Betreibers (siehe Ziffer 48).

12

Betreiber und Investoren handeln Zertifikate sowohl auf dem Primär- als auch auf dem Sekundärmarkt, wo der Preis von der Dynamik des Angebots (begrenzt durch die im Rahmen des EU-EHS festgelegten Obergrenzen) und der Nachfrage beeinflusst wird. Das Preissignal sollte als Anreiz zur Reduzierung der THG-Emissionen wirken. Im Jahr 2019 lag der niedrigste erfasste Preis eines EU-Zertifikats („European Union Allowance“, EUA) bei 19,59 Euro und der höchste bei 29,03 Euro¹⁵ (siehe Abbildung 6). Viele Experten sind zu dem Schluss gelangt, dass deutlich höhere CO₂-Preise erforderlich wären, um die richtigen Anreize zur Verwirklichung der Ziele des Pariser Übereinkommens zu schaffen¹⁶.

13

Die EU-EHS-Richtlinie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten mindestens die Hälfte der Einnahmen aus der Versteigerung von Zertifikaten für Klima- und Energiemaßnahmen verwenden müssen. Nach Angaben der Europäischen Umweltagentur wurden zwischen 2013 und 2020 – in Phase 3 des EU-EHS (2013-2020) – mehr als 6,66 Milliarden Zertifikate kostenlos zugeteilt. Während dieses Zeitraums schwankten die Preise der Zertifikate zwar, stiegen aber insgesamt von weniger als 3 Euro auf etwa 25 Euro an. Wären mehr Zertifikate für Industriesektoren versteigert worden, hätten die Mitgliedstaaten erhebliche zusätzliche Einnahmen erzielt. Die Kommission hat die Einnahmen, die die Mitgliedstaaten zwischen 2012 und Juni 2019 aus Versteigerungen erzielten, auf 42 Milliarden Euro beziffert¹⁷.

14

Im Rahmen des EU-EHS übernehmen die Hauptbeteiligten die folgenden Aufgaben:

1. Die Kommission beaufsichtigt die Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Rahmen der EU-EHS-Richtlinie, erarbeitet Vorschriften für die Versteigerung und die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten, stellt den Mitgliedstaaten, Betreibern und externen Prüfstellen Leitlinien für die Anwendung der Richtlinie bereit und unterbreitet dem Europäischen Parlament und dem Rat Rechtsetzungsvorschläge zum EU-EHS.
2. Die zuständigen Behörden in den EU-Mitgliedstaaten prüfen und genehmigen die Emissionsüberwachungspläne der Betreiber, führen bei den Betreibern Inspektionen durch und billigen die Berichte der Betreiber über die geprüften Emissionen auf der Grundlage der EU-Gesetzgebung und der Leitlinien der Kommission.
3. Betreiber, die der Obergrenze der EU für THG-Emissionen unterliegen, müssen jedes Jahr eine ihren Emissionen entsprechende Menge an Zertifikaten erwerben und abgeben. Geben sie nicht genügend Zertifikate ab, wird eine Sanktion von 100 Euro je ungedecktem CO₂-Äquivalent (CO₂-Äq.) auferlegt, zu der weitere, auf Ebene der Mitgliedstaaten festgelegte Sanktionen hinzukommen (gemäß den harmonisierten Bestimmungen der EU-EHS-Richtlinie).
4. Externe Prüfstellen (von Akkreditierungsstellen in den Mitgliedstaaten zugelassen) prüfen und zertifizieren die Emissionsdaten der Betreiber.

15

Von 2005 bis 2012, d. h. in den ersten beiden Phasen des EU-EHS, wurden fast alle Zertifikate kostenlos zugeteilt. Jahr für Jahr wurden mehr Zertifikate zugeteilt als zur Deckung der tatsächlichen Emissionen erforderlich waren, insbesondere als nach 2008 der wirtschaftliche Abschwung einsetzte, was bei den Betreibern zu einem steigenden Guthaben an Zertifikaten führte (siehe Abbildung 7). Dadurch kam es zu einem Preissturz bei den Zertifikaten (siehe Abbildung 6) und schwächte den Anreiz für die Betreiber, ihre Emissionen zu reduzieren. Viele Betreiber konnten die zuvor kostenlos erhaltenen Zertifikate dafür verwenden, ihren Abgabeverpflichtungen in vollem Umfang nachzukommen. Durch Änderungen des Systems in Phase 3 wurde dieser systemweite jährliche Überschuss weitgehend beseitigt.

16

In Anbetracht der folgenden Umstände sieht die konsolidierte EU-EHS-Richtlinie die Überarbeitung einiger Bestimmungen für Phase 4 (2021-2030) vor:

1. die für 2023 geplante weltweite Bestandsaufnahme im Rahmen des Pariser Übereinkommens, bei der die Parteien des Übereinkommens ihre derzeitigen Verpflichtungen bewerten und ihre Anstrengungen verstärken werden, um die Ziele des Übereinkommens zu erreichen¹⁸;
2. die Umsetzung des Systems zur Verrechnung und Verringerung von Kohlenstoffdioxid für die internationale Luftfahrt (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, CORSIA) unter der Verantwortung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO), mit dem ein weltweiter Ausgleich der durch die Zivilluftfahrt erzeugten Emissionen erfolgen soll (siehe Kasten 4)¹⁹;
3. die mögliche Einführung eines CO₂-Grenzausgleichssystems für Einfuhren aus Drittländern (siehe Ziffer 40).

Im Jahr 2020 schlug die Kommission ein neues europäisches Klimagesetz vor²⁰ und plante die Einleitung einer öffentlichen Konsultation über ein CO₂-Grenzausgleichssystem. In ihrer Mitteilung zum europäischen Grünen Deal ging die Kommission auf die Möglichkeit einer Änderung der für das EU-EHS geltenden Bestimmungen ein.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

17

Im Zuge dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die Beschlüsse der Kommission über die kostenlose Zuteilung von EU-EHS-Zertifikaten eine angemessene Grundlage darstellten, um Anreize für die Reduzierung von THG-Emissionen zu schaffen. Insbesondere ging er der Frage nach, ob die kostenlose Zuteilung

• erfolgreich als Instrument zur Modernisierung des Energiesektors eingesetzt wurde;
• auf die Sektoren mit dem höchsten Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen ausgerichtet war;
• so erfolgte, dass sie Anreize zur Verringerung der Treibhausgasemissionen gab und nicht zur Erhöhung dieser Emissionen beitrug.

18

Der Hof führte folgende Prüfungshandlungen durch:

• Untersuchung der Vorschläge und Leitlinien sowie anderer maßgeblicher Berichte der Kommission;
• Konsultation der zuständigen mitgliedstaatlichen Behörden in Tschechien, Deutschland, Polen und Schweden sowie von Vertretern von Industriesektoren, des Energie- und des Luftfahrtsektors und von Nichtregierungsorganisationen;
• Auswertung der verfügbaren Aufzeichnungen und Berichte über die Funktionsweise des EU-EHS und des Systems der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten;
• Konsultation einer Sachverständigengruppe, deren Sachkenntnis genutzt wurde, um vorläufige Feststellungen zu den Auswirkungen des Systems der kostenlosen Zertifikate zu bewerten;
• Befragung der für die Überwachung des EU-EHS zuständigen Behörden in allen EU-Mitgliedstaaten, um relevante Informationen über Benchmarks und die Verlagerung von CO₂-Emissionen einzuholen.

19

Der von der Prüfung erfasste Zeitraum erstreckt sich auf die Jahre 2013 bis 2019 und deckt damit Phase 3 des EU-EHS und die für Phase 4 vorgelegten Rechtsvorschriften ab. Daher werden die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die EU-EHS-Preise und die wahrscheinlichen Folgen des daraus resultierenden Wirtschaftsabschwungs in dieser Prüfung nicht berücksichtigt.

20

Dieser Bericht liefert Material, das in die geplante Überprüfung der Rechtsvorschriften einfließen kann, die für die im Pariser Übereinkommen für 2023 vorgesehene weltweite Bestandsaufnahme erforderlich ist (siehe Ziffer 16).

Bemerkungen

Kostenlose Zertifikate brachten unsichere Ergebnisse, wenn sie als Instrument zur Modernisierung des Energiesektors eingesetzt wurden

21

Kostenlose Zertifikate für den Stromsektor wurden in Phase 3 als Ausnahme von der allgemeinen Regel zugelassen, wonach Zertifikate in diesem Wirtschaftsbereich bei Versteigerungen oder auf dem Markt zu erwerben sind. Mit diesen kostenlosen Zertifikaten sollten in den acht Mitgliedstaaten, die unter die Ausnahmeregelung fallen, Investitionen in die Modernisierung des Energiesektors unterstützt werden. Der Hof untersuchte die Änderungen, die in Phase 4 gegenüber Phase 3 hinsichtlich der Zuteilung kostenloser Zertifikate eingeführt wurden, und ging der Frage nach, ob die Energiesektoren in diesen Mitgliedstaaten ihren CO₂-Fußabdruck reduziert haben.

Ab 2021 gelten strengere Bedingungen für den Einsatz kostenloser Zertifikate im Energiesektor

22

Seit 2013 ist der Stromsektor nicht mehr berechtigt, kostenlose Zertifikate zu erhalten, da er die Kosten an die Verbraucher weitergeben kann. Zehn Mitgliedstaaten, deren Pro-Kopf-BIP im Jahr 2013 unter 60 % des Unionsdurchschnitts lag, wurde eine Ausnahme²¹ von diesem allgemeinen Grundsatz gewährt. Acht dieser Mitgliedstaaten nahmen die Ausnahmeregelung während Phase 3 in Anspruch (siehe Abbildung 8). In den Jahren 2013 bis 2018 wurden im Rahmen dieser Bestimmung über 479 Millionen Zertifikate kostenlos zugeteilt (Abbildung 6 zeigt die Preisentwicklung für Zertifikate). Mithilfe der kostenlosen Zertifikate sollte in diesen teils stark von Kohle abhängigen Ländern die Modernisierung des Stromerzeugungssektors vorangetrieben werden.

23

Die Mitgliedstaaten, die von der Ausnahmeregelung Gebrauch machen wollten, mussten der Kommission einen Antrag übermitteln, der einer Reihe von Anforderungen der Richtlinie und daran anknüpfender Leitliniendokumente der Kommission²² genügen musste (siehe Kasten 2). Nach mehreren Gesprächsrunden zwischen der Kommission und den acht antragstellenden Mitgliedstaaten wurden die Anträge genehmigt.

24

In seinen Schlussfolgerungen aus dem Jahr 2014 zu dem Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030²³ wies der Rat darauf hin, dass die kostenlosen Zuteilungen für den Energiesektor verbessert werden sollten, um sicherzustellen, dass die Mittel zur Förderung von Realinvestitionen in die Modernisierung des Energiesektors genutzt werden. Die überarbeitete Richtlinie für Phase 4 schreibt vor, dass die zuständigen Behörden Investitionen nach einem obligatorischen Ausschreibungsverfahren auswählen (anstelle der in Phase 3 verwendeten feststehenden nationalen Investitionspläne). In Phase 4 werden von den zehn unter die Ausnahmeregelung fallenden Mitgliedstaaten nur noch Bulgarien, Ungarn und Rumänien kostenlose Zertifikate für ihren Energiesektor bereitstellen.

Die verfügbaren Daten deuten darauf hin, dass die kostenlose Zuteilung in Phase 3 kein wirkungsvolles Instrument zur Modernisierung des Energiesektors war

25

Mit den Investitionen, die sich aus der Verwendung kostenloser Zertifikate gemäß Artikel 10c ergaben, sollte eine Verringerung der Emissionsintensität der Stromerzeugung und der absoluten Emissionen erreicht werden. Eine im Auftrag der Kommission im Jahr 2015 durchgeführte Studie gelangte zu dem Schluss, dass die Wirksamkeit und die Effizienz der durch diese Investitionen geförderten THG-Reduzierungen nicht bewertet werden konnten²⁴.

26

Abbildung 9 zeigt, dass der Großteil der Einnahmen aus kostenlos zugeteilten Zertifikaten vor allem in Bulgarien, Tschechien, Polen und Rumänien zur Sanierung von Braun- und Steinkohlekraftwerken verwendet wurde.

27

Der Hof bewertete die Verringerung der CO₂-Intensität des Energiesektors in den Ländern, die gemäß Artikel 10c kostenlose Zertifikate zuteilen durften, und verglich die Daten mit denen von Ländern, in denen keine kostenlose Zuteilung erlaubt war (siehe Abbildung 10). Die Ergebnisse zeigen, dass sich in den Mitgliedstaaten, die kostenlose Zertifikate zur Modernisierung des Energiesektors erhielten, die CO₂-Intensität deutlich weniger verringert hat. Jüngste Forschungsarbeiten²⁵ aus dem Jahr 2019 zur Reduzierung von Kohle als Grundlage für die Stromerzeugung bestätigen diesen Trend.

Die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an Betreiber in Industriesektoren und im Luftverkehrssektor erfolgte nur begrenzt unter Berücksichtigung der Fähigkeit zur Kostenweitergabe und hat die Dekarbonisierung eher verlangsamt

28

Die EU-EHS-Richtlinie sieht vor, dass die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten eine Übergangs- und Ausnahmeregelung²⁶ gegenüber dem Standardverfahren der Versteigerung darstellt (siehe Abbildung 4). Die kostenlose Zuteilung sollte daher zielgerichtet in den Sektoren eingesetzt werden, die dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzt und am wenigsten in der Lage sind, ihre CO₂-Kosten an die Kunden weiterzugeben.

Die kostenlose Zuteilung an Betreiber in Industriesektoren und im Luftverkehrssektor richtete sich nicht nach deren Fähigkeit zur Kostenweitergabe

29

Wie bereits dargelegt, schloss das EU-EHS abgesehen von einer Ausnahmeregelung für zehn einkommensschwächere Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 21) den Stromsektor von der Zuteilung kostenloser Zertifikate aus, da dessen CO₂-Kosten an die Kunden weitergegeben werden konnten und daher nicht das Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen bestand. Der Hof stellte fest, dass sich die Zuteilung kostenloser Zertifikate an andere Sektoren nicht immer nach deren Fähigkeit zur Kostenweitergabe richtete:

• So werden etwa dem Luftfahrtsektor kostenlose Zertifikate zugeteilt, obwohl in diesem Sektor die Kosten des EU-EHS an die Kunden weitergegeben werden können. Dies wurde auch in der Folgenabschätzung von 2006 bestätigt, die der Aufnahme des Luftverkehrs in das EU-EHS²⁷ vorausging.
• Die Folgenabschätzung der Kommission zur Überarbeitung des EU-EHS für Phase 4 enthält²⁸ für verschiedene Industriesektoren Informationen über die Höhe der weitergegebenen Kosten. Die Kommission hat für keinen der Sektoren vorgeschlagen, die Menge der kostenlos zugeteilten Zertifikate anzupassen.

30

Wird die kostenlose Zuteilung nicht gezielt eingesetzt, so kann dies dazu führen, dass Sektoren kostenlose Zertifikate erhalten, obwohl sie die CO₂-Kosten weitergeben. In solchen Fällen bedeuten kostenlose Zertifikate einen Finanztransfer von den Verbrauchern (oder Abnehmerindustrien) zu energieintensiven Industriesektoren, woraus sich das ergibt, was häufig als „Zufallsgewinne“ bezeichnet wird²⁹. In der Folgenabschätzung zu dem Vorschlag der Kommission von 2014 wird anerkannt³⁰,³¹, dass die kostenlose Zuteilung den Anreiz zu Emissionsminderungen bei Anlagen verringern kann und dass Sektoren, die kostenlose Zertifikate erhalten, einen Teil ihrer Kosten weitergeben können.

31

In seinen Schlussfolgerungen von 2014³² kam der Europäische Rat überein, dass der Anteil der im Rahmen des EU-EHS zu versteigernden Zertifikate für die Zeit nach 2020 nicht verringert werden sollte. Die Kommission schlug vor, in Phase 4 den gleichen Anteil der Zertifikate zu versteigern wie in Phase 3³³ (57 %). Der Gesetzgeber führte daraufhin die Möglichkeit ein³⁴, die Menge der verfügbaren kostenlosen Zertifikate bei Bedarf um bis zu 3 % anzuheben (siehe „Puffer für die kostenlose Zuteilung“ in Abbildung 11). Wann diese Erhöhung angewandt wird, entscheidet der Gesetzgeber. Diese Klausel war weder Teil der Folgenabschätzung der Kommission noch ihres Vorschlags. Infolgedessen werden in Phase 4 immer noch etwa 40 % der Zertifikate kostenlos zugeteilt.

Sektoren, in denen mehr als 90 % der industriellen Emissionen verursacht werden, erhielten die Gesamtheit oder einen Großteil ihrer Zertifikate kostenlos

32

Im Rahmen des EU-EHS dient die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten dazu, das Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen zu mindern (siehe Ziffer 07). Das Konzept der Verlagerung von CO₂-Emissionen („Carbon Leakage“) bezieht sich auf den möglichen Anstieg der weltweiten Treibhausgasemissionen, der daraus resultieren würde, dass Unternehmen aufgrund der mit Klimaschutzmaßnahmen der EU verbundenen Kosten ihre Produktion in andere Länder verlagern, in denen die Industrie keinen vergleichbaren Klimaschutzmaßnahmen unterliegt³⁵. Das Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen ist eine Folge der Unterschiede, die innerhalb der EU sowie zwischen der EU und Drittländern im Hinblick auf die CO₂-Kosten bestehen.

33

Nach Angaben der OECD (siehe Abbildung 12) unterscheiden sich die CO₂-Kosten zwischen den einzelnen Ländern erheblich. Beispielsweise waren die CO₂-Kosten in den meisten EU-Mitgliedstaaten insgesamt niedriger als in der Schweiz und Norwegen, aber höher als in den USA und China. In einer von der Kommission finanzierten Studie wurden jedoch keine Anhaltspunkte auf eine Emissionsverlagerung ermittelt³⁶, und in anderen Studien wird argumentiert, dass eine Verlagerung gerade wegen der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten nicht stattgefunden habe³⁷. Da die Verlagerung von CO₂-Emissionen zu einem Rückgang von Beschäftigung und Investitionen in der EU führen kann, hat sie wirtschaftliche und soziale Auswirkungen.

34

Die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten mindert das Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen, indem die Kosten für die Einhaltung der Vorschriften, denen unter das EU-EHS fallende Betreiber unterliegen, verringert werden. Somit tragen diese Zertifikate dazu bei, dass die Betreiber gegenüber Produzenten aus Drittländern wettbewerbsfähig bleiben.

35

Industrielle Betreiber aus Sektoren, die als anfällig für eine Verlagerung von CO₂-Emissionen gelten, profitieren jedes Jahr von der kostenlosen Zuteilung auf der Grundlage der in Ziffer 42 genannten Produkt-Benchmarks – während die kostenlosen Zertifikate für andere Sektoren (bei denen kein CO₂-Verlagerungsrisiko angenommen wird) schrittweise auf null reduziert werden (siehe Abbildung 4). Für Phase 4 und auf Vorschlag der Kommission wurde der Anteil der Industriesektoren, bei denen davon ausgegangen wird, dass das Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen besteht, erheblich reduziert. Auf diese Sektoren entfallen jedoch immer noch 94 % der industriellen Emissionen der EU (siehe Abbildung 13). Die Carbon-Leakage-Liste legt für die einzelnen darin aufgeführten Sektoren keine unterschiedlichen Grade des Risikos der Verlagerung von CO₂-Emissionen fest, sondern behandelt alle gleichrangig (siehe Kasten 3 für einen Vergleich mit anderen EHS-Systemen).

36

In den Rechtsvorschriften zum EU-EHS dienen die Emissionsintensität und die Handelsintensität als Kriterien, anhand deren das Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen bewertet wird. Zwar hat die Kommission in ihrer Folgenabschätzung zur Überarbeitung des EU-EHS für die kommende Phase 4 für verschiedene Sektoren auch den Umfang der Kostenweitergabe (siehe Kasten 1) untersucht³⁹, diesen Aspekt aber in ihren Vorschlägen für Phase 4 nicht als Kriterium für die Bewertung des CO₂-Verlagerungsrisikos⁴⁰ aufgenommen.

37

Dass kostenlose Zertifikate zur Verhinderung der Verlagerung von CO₂-Emissionen nicht gezielter eingesetzt werden, wird zur Folge haben, dass im Rahmen der geltenden Regelungen keine Reduzierung der meisten Zuteilungen kostenloser Zertifikate auf null bis zum Jahr 2030 – der für kostenlose Zuteilungen vorgesehene Standard – erreicht wird (siehe Abbildung 4).

38

Eine im Jahr 2018 veröffentlichte OECD-Studie über die ersten zehn Jahre des EU-EHS kam zu dem Ergebnis, dass Sektoren, die von der Kommission als anfällig für CO₂-Verlagerungen eingestuft wurden, tatsächlich in hart umkämpften Märkten operieren und schwierige wirtschaftliche Zeiten durchleben. Allerdings würden Unternehmen, die im Rahmen des EU-EHS reguliert sind, im Vergleich besser abschneiden als ihre Pendants außerhalb des EU-EHS. Dies deute darauf hin, dass die im EU-EHS berücksichtigten anfälligen Unternehmen für die Kosten, die ihnen durch die Regulierung für die CO₂-Minderung auferlegt wurden, durch die Zuteilung kostenloser Zertifikate mehr als entschädigt worden seien⁴¹. Eine gezieltere Zuteilung der kostenlosen Zertifikate hätte daher dem Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen Rechnung getragen, die Zufallsgewinne verringert und (durch die Erhöhung des Anteils der versteigerten Zertifikate) die öffentlichen Finanzen verbessert.

Die Kommission prüfte andere Möglichkeiten, um das infolge des EU-EHS bestehende Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen zu mindern, schlug sie aber nicht vor

39

In ihrer Folgenabschätzung von 2008 zur Überarbeitung von Phase 3⁴² und in einer Mitteilung von 2010 über Optionen zur Förderung von Emissionsreduktionen und zur Bewertung der Verlagerung von CO₂-Emissionen⁴³ untersuchte die Kommission, mit welchen Alternativen zur kostenlosen Zuteilung das Problem der Emissionsverlagerung gelöst werden könnte, legte jedoch keine konkreten Vorschläge vor. Insbesondere befasste sich die Kommission im Jahr 2014 im Zuge der Bewertung des möglichen Rahmens für die Klima- und Energiepolitik im Zeitraum 2020-2030 mit der Verlagerung von CO₂-Emissionen in der EU und schlug Lösungsansätze vor, die sich jedoch ausschließlich auf die kostenlose Zuteilung stützten⁴⁴. Eine wichtige Alternative zur kostenlosen Zuteilung, die derzeit von der Kommission diskutiert wird, ist die Anwendung des CO₂-Grenzausgleichs, um die THG-Kosten von Einfuhren denen der Binnenproduktion anzupassen⁴⁵.

40

Mit CO₂-Grenzausgleichszahlungen würden bei Einfuhren aus Gebieten, in denen keine dem EU-EHS vergleichbaren Klimaschutzmaßnahmen gelten, die Kosten für die Senkung des CO₂-Ausstoßes auferlegt, um das Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen zu mindern (die in EU-Ausfuhren in Drittländer enthaltenen Kosten würden damit jedoch nicht behandelt). Die Folgenabschätzung von 2015, die den ursprünglichen Legislativvorschlag der Kommission für Phase 4 des EU-EHS begleitete, kam zu dem Ergebnis, dass es keine plausiblen Alternativen zum Benchmarking-System gibt, um gegen die Verlagerung von CO₂-Emissionen vorzugehen. In dieser Folgenabschätzung heißt es, dass eine Grenzsteuer als Instrument deutlich weniger geeignet wäre, da sie potenziell mit multilateralen Handelsvorschriften in Konflikt stehen und negative Reaktionen von Drittländern hervorrufen könnte⁴⁶. In der Richtlinie für Phase 4 wird jedoch erwähnt, dass die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten durch ein CO₂-Grenzabgabensystem ersetzt, angepasst oder ergänzt werden könnte⁴⁷. In ihrer Mitteilung zum europäischen Grünen Deal regt die Kommission einen Vorschlag zur Einführung eines „CO₂-Grenzausgleichssystems“ an, falls weiterhin erhebliche Unterschiede bei den CO₂-Preisen bestehen⁴⁸.

Das für die Zuteilung kostenloser Zertifikate verwendete Benchmarking verbessert schrittweise die Anreize zur Emissionsminderung

41

In Übereinstimmung mit der EU-EHS-Richtlinie sollten kostenlose Zertifikate in Phase 3 auf solche Weise zugeteilt werden, dass Anreize zur Reduzierung der THG-Emissionen entstehen. Die für diese Zuteilung geltenden Vorschriften sollten nicht zu einem Anstieg der Treibhausgasemissionen beitragen.

Der auf Benchmarks basierende Ansatz hat Anreize zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen geschaffen

42

Ab Phase 3 wird die Menge der kostenlosen Zertifikate, die jeder Betreiber erhält, anhand produktspezifischer Benchmarks berechnet (oder, wo dies nicht möglich ist, durch die Verwendung eines Fall-back-Konzepts im Zusammenhang mit der Nutzung von Wärme und Brennstoff). Im Einklang mit der EU-EHS-Richtlinie⁴⁹ verwendete die Kommission Benchmarks, um sicherzustellen, „dass durch die Art der Zuteilung Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen und für energieeffiziente Techniken geschaffen werden […] und […] keine Anreize für eine Erhöhung der Emissionen“ geboten werden.

43

Die festgelegten Produkt-Benchmarks entsprechen dem durchschnittlichen Emissionsniveau der 10 % effizientesten Anlagen innerhalb jedes Sektors. Auf diese Weise sollen hocheffiziente Anlagen alle oder fast alle Zertifikate, die sie zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem EU-EHS benötigen, kostenlos erhalten. Ineffiziente Anlagen müssen größere Anstrengungen unternehmen, um ihre Emissionen mit Zertifikaten abzudecken, indem sie entweder ihre Emissionen reduzieren oder weitere Zertifikate kaufen⁵⁰.

44

Die Verwendung von Benchmarks wird weithin als Verbesserung gegenüber dem System angesehen, das in früheren Phasen des EU-EHS verwendet wurde und bei dem die Zuteilung auf THG-Emissionswerten der Vergangenheit basierte⁵¹. Der auf Benchmarks basierende Ansatz bietet stärkere Anreize zur Verringerung der Emissionen im Produktionsprozess.

Der effektive Einsatz von Benchmarks ist mit technischen Herausforderungen verbunden

45

Bei den Benchmarks für die kostenlose Zuteilung werden derzeit die indirekten Emissionen in Lieferkettenverknüpfungen nicht vollständig berücksichtigt. Dies kann in einigen Sektoren problematisch sein, wenn bestimmte Anlagen in der Lage sind, ihre Emissionsintensität (bei weiterer Inanspruchnahme der gleichen Menge kostenloser Zuteilungen) dem Anschein nach zu reduzieren, indem sie direkte (vor Ort erzeugte) Emissionen durch indirekte Emissionen ersetzen⁵².

46

Die durch die Verbrennung von Biomasse verursachten THG-Emissionen werden bei der Berechnung der Zertifikate, die ein Betreiber abzugeben hat (siehe Ziffer 05), nicht einbezogen. Demzufolge erhalten Industrieanlagen, die Biomasse verwenden, in der Regel mehr kostenlose Zertifikate, als sie abgeben müssen. Auch Betreiber, die mit Biomasse Strom erzeugen, müssen für die durch diesen Brennstoff erzeugten Emissionen keine Zertifikate abgeben. Hinzu kommt, dass das EU-EHS-System für diese Brennstoffart keine Nachhaltigkeitskriterien vorschreibt. In die überarbeitete Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED II) wurden für Biomasse Nachhaltigkeitskriterien mit der Begründung einbezogen⁵³, dass nur nachhaltige Bioenergie, die die Treibhausgasemissionen im Vergleich zu fossilen Brennstoffen reduziert, für eine finanzielle Unterstützung infrage kommen sollte. Die Kommission hat noch keine Änderungen der EU-EHS-Bestimmungen vorgeschlagen, damit die kostenlose Zuteilung auf Betreiber beschränkt wird, die Biomasse verwenden, welche den RED-II-Kriterien entspricht.

47

Die Anwendung des Verursacherprinzips und des Nutzerprinzips auf die CO₂-Kosten kann Hersteller und Verbraucher dazu motivieren, ihr Verhalten zu ändern und die Emissionen zu reduzieren. In der Folgenabschätzung für Phase 4 des EHS wurde anerkannt, dass die kostenlose Zuteilung nicht gut mit dem Verursacherprinzip vereinbar ist⁵⁴: Der mit diesem Prinzip verbundene Anreiz zur Emissionsminderung wird verringert, wenn Zertifikate kostenlos ausgegeben werden.

48

Für Phase 4 kam der Rat im Jahr 2014 überein⁵⁵, dass die Höhe der Zuteilung besser auf das Produktionsvolumen der Betreiber abgestimmt werden muss, um Zufallsgewinne zu vermeiden. Im Jahr 2015 schlug die Kommission eine Methode zur Aktualisierung der Benchmarks vor, die eine solche dynamische Zuteilung in Abhängigkeit von den Produktionsmengen des Betreibers ermöglichen würde. In diesem Kommissionsvorschlag wurden verschiedene Kriterien berücksichtigt (z. B. bessere Anpassung an das Produktionsniveau, keine Erhöhung des Verwaltungsaufwands).

In Phase 4 des EU-EHS soll besser über Anreize zur Dekarbonisierung informiert werden

49

In den Rechtsvorschriften zum EU-EHS werden die Anlagen, Prüfstellen und Mitgliedstaaten verpflichtet, kostenlose Zertifikate zuverlässig zu berechnen und Emissionsdaten zu melden⁵⁶. Die Kommission kann auch auf die Compliance-Prüfungen zum EU-EHS und das EU-EHS-Compliance-Forum zurückgreifen, um sicherzustellen, dass die Informationen über die Emissionen korrekt sind. Gemäß den geltenden Vorschriften müssen keine Informationen erfasst werden, anhand deren beurteilt werden könnte, ob die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten zu einer höheren Energieeffizienz der Anlagen geführt hat. Daher hat die Kommission bisher keine entsprechenden Beurteilungen vorgenommen. In der überarbeiteten EU-EHS-Richtlinie ist festgelegt⁵⁷, dass für Anlagen, die in Phase 4 eine kostenlose Zuteilung erhalten, im Rahmen der nationalen Umsetzungsmaßnahmen Informationen über die Aktivitätsraten vorgelegt werden müssen. Der Kommission zufolge wird es ihr anhand dieser Daten möglich sein zu bewerten, inwieweit die kostenlosen Zertifikate die Industriesektoren zur Dekarbonisierung angeregt haben.

Mit der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten wurden Flugreisen gegenüber Bahnreisen begünstigt

50

Die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten soll dazu dienen, eine Verlagerung von CO₂-Emissionen zu verhindern und einen Anstieg der weltweiten THG-Emissionen durch die Verlagerung von Aktivitäten aus der EU in Drittländer zu vermeiden. Innerhalb der EU kann die kostenlose Zuteilung nach Feststellung des Hofes dazu führen, dass CO₂-intensive Flugreisen zum Nachteil des Schienenverkehrs unterstützt werden.

51

Luftfahrzeugbetreiber sind Empfänger kostenloser Zertifikate und müssen für die Emissionen ihrer Flüge innerhalb der EU (plus Norwegen, Island und Liechtenstein) Zertifikate abgeben. Angesichts der Preise für EU-EHS-Zertifikate in Phase 3 fallen nur geringe zusätzliche Kosten pro Fluggast an, die für die meisten in Tabelle 1 aufgeführten Flüge zwischen 0,3 Euro und 2 Euro (pro Fluggast) lagen. Obwohl der Schienenverkehr nicht unter das EU-EHS fällt, ist der elektrifizierte Schienenverkehr an den vom Stromerzeugungssektor weitergegebenen Kosten des EU-EHS beteiligt (im Jahr 2016 waren 54 % des EU-Schienennetzes elektrifiziert⁵⁸).

52

In einem Bericht von 2019 bezeichnet die Internationale Energieagentur den Schienenverkehr als einen der effizientesten und emissionsärmsten Verkehrsträger⁵⁹. Bei den meisten Flügen innerhalb der EU werden Entfernungen von weniger als 1 000 km zurückgelegt⁶⁰, und in vielen Fällen könnten Zugreisen – dort, wo bereits eine Eisenbahninfrastruktur vorhanden ist – eine weniger CO₂-intensive Alternative sein (siehe Tabelle 1). Bei der Bewertung des potenziellen Beitrags des Schienenverkehrs zur Dekarbonisierung müssen jedoch auch die Emissionen aus dem Bau der Schieneninfrastruktur berücksichtigt werden⁶¹.

53

Als Maßnahme zur Senkung der weltweiten THG-Emissionen des Luftverkehrs hat die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) das System zur Verrechnung und Verringerung von Kohlenstoffdioxid für die internationale Luftfahrt (CORSIA) entwickelt. Damit werden Luftfahrtunternehmen weltweit dazu verpflichtet, ihre Emissionen durch THG-Reduktionen in anderen Sektoren zu kompensieren (siehe Kasten 4). Die Kompensation erfolgt durch Investitionen, mit denen die Emissionen in anderen Sektoren als der Luftfahrt gesenkt werden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

54

Bei dieser Prüfung konzentrierte sich der Hof auf die Rolle der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten im Rahmen des EU-EHS. Die Hauptprüfungsfrage lautete, ob die Beschlüsse über die kostenlose Zuteilung von EU-EHS-Zertifikaten eine angemessene Grundlage darstellten, um Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen zu schaffen. Der Hof stellte fest, dass es für die kostenlose Zuteilung zwar gute Gründe gibt, ihr gezielterer Einsatz jedoch eine Reihe von Vorteilen für die Dekarbonisierung, die öffentlichen Finanzen und das Funktionieren des Binnenmarktes erbracht hätte.

55

Die maßgebliche Richtlinie beschreibt kostenlose Zertifikate als Übergangsmaßnahme – im Gegensatz zum Standardverfahren für die Zuteilung von Zertifikaten, der Versteigerung. Dennoch machen kostenlose Zertifikate in Phase 3 und Phase 4 des EU-EHS immer noch mehr als 40 % der Gesamtzahl verfügbarer Zertifikate aus.

56

Acht Mitgliedstaaten, deren Pro-Kopf-BIP im Jahr 2013 unter 60 % des Unionsdurchschnitts lag, durften Zertifikate kostenlos zuteilen, um die Modernisierung ihres Stromerzeugungssektors zu unterstützen. Der Hof stellt fest, dass der Gesetzgeber die Vorschriften für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten für Phase 4 des EU-EHS verbessert hat, sodass verstärkt Realinvestitionen in den Energiesektor gefördert werden (siehe Ziffern 22-24). Bei der Prüfung zeigte sich, dass die Energiesektoren der Mitgliedstaaten, die diese kostenlosen Zertifikate zuteilten, insgesamt deutlich langsamere Fortschritte bei der Dekarbonisierung gemacht haben. Die getätigten Investitionen konzentrierten sich auf die Verbesserung der kohlebasierten Stromerzeugung (siehe Ziffern 25-27).

57

Der Hof stellte fest, dass die Anzahl der kostenlosen Zertifikate, die in Phase 3 den Industriesektoren und dem Luftfahrtsektor zugeteilt wurden, nicht von deren Fähigkeit zur Kostenweitergabe abhing (siehe Ziffern 29-31) und dass die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten nicht sehr gezielt erfolgt, obwohl die Verlagerung von CO₂-Emissionen den CO₂-Markt der EU und somit die weltweite Entwicklung der Treibhausgasemissionen beeinflussen könnte (siehe Ziffern 32-38).

Empfehlung 1 – Gezieltere Zuteilung kostenloser Zertifikate

Die Kommission sollte die (in Artikel 30 vorgeschriebene) Überprüfung der Funktionsweise der Richtlinie nutzen, um die Rolle der kostenlosen Zertifikate erneut zu untersuchen und insbesondere die Möglichkeiten für ein kohärenteres Vorgehen bei ihrer Zuteilung zu bewerten. Dabei sollten die Sektoren je nach ihrer Anfälligkeit für die Verlagerung von CO₂-Emissionen gezielt ausgewählt werden, indem beispielsweise die Sektoren, die derzeit kostenlose Zertifikate erhalten, als sehr anfällig, mittelmäßig anfällig oder wenig anfällig eingestuft werden.

Zeitrahmen: 2021

58

Der Hof stellte fest, dass der Ansatz, kostenlose Zertifikate auf der Grundlage von Benchmarks zuzuteilen, erhebliche Anreize zur Verbesserung der Energieeffizienz bot (siehe Ziffern 42-44), die Anwendung dieser Benchmarks aber noch verbessert werden könnte (siehe Ziffern 45-48). Darüber hinaus stellte er fest, dass die Kommission die Auswirkungen der kostenlosen Zertifikate auf Effizienzsteigerungen noch nicht quantifiziert hat, dies aber plant (siehe Ziffer 49), und dass mit kostenlosen Zertifikaten Flugreisen gegenüber Bahnreisen begünstigt wurden (siehe Ziffern 50-53), was womöglich zu einem Anstieg der Gesamtemissionen beitrug.

Empfehlung 2 – Verbesserung der Methodik für Benchmarks

Angesichts der Verpflichtungen der EU im Rahmen des Pariser Übereinkommens und der ehrgeizigen Ziele ihres vorgeschlagenen Grünen Deals sollte die Kommission die Methodik für die Zuteilung kostenloser Zertifikate überarbeiten, um technische Herausforderungen – wie die in diesem Bericht dargelegten – besser bewältigen zu können, darunter beispielsweise:

1. Verbesserung der Preissignale auf allen Stufen der Produktion und des Verbrauchs,
2. Differenzierung der Quellen von Biomasse, in Abhängigkeit davon, ob sie den RED-II-Vorschriften entsprechen oder nicht.

Zeitrahmen: 2022

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Samo Jereb, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 8. Juli 2020 in Luxemburg angenommen.

Anhang

Anhang I – Überblick über den Rechtsrahmen des EU-EHS für Phase 4

Begriffe und Abkürzungen

Benchmark: Referenzwert in tCO₂, der dem durchschnittlichen Emissionsniveau der 10 % effizientesten Anlagen innerhalb jedes Sektors entspricht. Auf diese Weise sollen hocheffiziente Anlagen alle oder fast alle Zertifikate, die sie zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem EU-EHS benötigen, kostenlos erhalten.

Betreiber (im EU-EHS): Anlagen und Unternehmen in Sektoren, die unter das EU-EHS fallen.

Biomasse: für die Energieerzeugung verwendetes pflanzliches oder tierisches Material, wie Holz, Holzreste und Abfälle von Nahrungsmittelpflanzen.

CO₂: Kohlendioxid

CO₂-Äquivalent (CO₂-Äq.): Kohlendioxidäquivalent. Rechnungseinheit, die zur Konsolidierung der Emissionen verschiedener Arten von Treibhausgasen verwendet wird. Die Emissionen werden auf der Grundlage ihres Treibhauspotenzials (Global Warming Potential, GWP) angepasst, das entsprechend ihrem Beitrag zur globalen Erwärmung im Verhältnis zu dem von Kohlendioxid berechnet und in CO₂-Äquivalenten angegeben wird. Beispielsweise hat Methan (CH₄) ein GWP von 25 über 100 Jahre, d. h., 1 Tonne emittiertes CH₄ (Methan) wird als 25 tCO₂-Äq. ausgedrückt.

CO₂-Grenzausgleich: Gebühr, die auf Produkte erhoben wird, die aus einem Land oder Rechtsgebiet stammen, in dem es keine Klimaschutzpolitik gibt, die einen CO₂-Preis vorsieht.

CO₂-Intensität: Maß für die Menge der CO₂-Emissionen, die im Verlauf einer bestimmten wirtschaftlichen Aktivität oder industriellen Fertigung entstehen.

CO₂-Kompensation: Reduzierung von Treibhausgasemissionen, die dazu dient, die an anderer Stelle emittierten Treibhausgase auszugleichen.

CORSIA: Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (System zur Verrechnung und Verringerung von Kohlenstoffdioxid für die internationale Luftfahrt), ein von der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) entwickeltes System, mit dem die Auswirkungen der weltweiten Zivilluftfahrt auf den Klimawandel abgeschwächt werden sollen.

Dekarbonisierung: Prozess der Reduzierung von THG-Emissionen, die aus einer wirtschaftlichen Tätigkeit oder aus der Gesamtwirtschaft resultieren.

Drittländer: Länder, die keine Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind.

Eindämmung des Klimawandels: politische Strategien und Maßnahmen, die darauf abzielen, den Ausstoß von Treibhausgasen zu reduzieren und so den Klimawandel zu verlangsamen oder zu stoppen.

Emissionshandel: marktbasierter Ansatz zur Begrenzung der Umweltverschmutzung, der auf der Schaffung von Emissionsrechten (Zertifikaten) basiert, die zwischen den unter das System fallenden Betreibern gehandelt werden können. Dabei können auch Kompensationen verwendet werden, d. h. anderweitig erhaltene Zertifikate für Emissionsreduktionen.

Emissionsintensität: Bezugsgröße für die THG-Emissionen je Produkteinheit.

Emissionsobergrenze: zulässige Gesamtmenge der Emissionen im Rahmen eines Handelssystems mit festen Obergrenzen.

EU-EHS: Emissionshandelssystem der Europäischen Union

Europäischer Grüner Deal: von der Europäischen Kommission vorgelegtes Maßnahmenpaket, das Europa in die Lage versetzen soll, das Ziel zu erreichen, bis 2050 der erste klimaneutrale Kontinent der Welt zu werden. Dies schließt Investitionen in Innovation und Forschung, die Neugestaltung der Wirtschaft, die Aktualisierung der Industriepolitik und die Dekarbonisierung energieintensiver Industriesektoren ein.

Fall-back-Konzept: Verwendung einer alternativen Benchmark für die Zuteilung von Emissionszertifikaten im Rahmen des EU-EHS. Fall-back-Benchmarks beziehen sich nicht auf bestimmte Produkte, sondern auf den Wärme- oder Brennstoffverbrauch.

Handelsintensität: Maß für die Intensität des Handels zwischen der EU und Drittländern. Es entspricht dem Verhältnis des Gesamtwerts der Ausfuhren in Drittländer zuzüglich des Werts der Einfuhren aus Drittländern zur Gesamtgröße des Marktes des Europäischen Wirtschaftsraums (Jahresumsatz plus Gesamteinfuhren).

Handelssystem mit festen Obergrenzen („cap and trade“): Begriff, der das EU-EHS beschreibt. „Cap and trade“ bedeutet, dass es eine Obergrenze („cap“) für die Gesamtmenge an zulässigen Emissionen durch die im System erfassten Anlagen gibt. Im Rahmen des Systems erfasste Betreiber können Zertifikate kostenlos erhalten oder müssen sie bei Versteigerungen kaufen. Freiwillig teilnehmende Händler können ebenfalls in den Markt eintreten, um Zertifikate zu kaufen oder zu verkaufen. Durch die Begrenzung der Gesamtzahl an verfügbaren Zertifikaten wird sichergestellt, dass sie einen bestimmten Wert besitzen.

Klimaschutzstrategien und -maßnahmen: Strategien und Maßnahmen, die zur Emissionsreduktion und somit zur Eindämmung des Klimawandels durchgeführt werden.

Klimawandel: Veränderungen im Klimasystem der Erde, die zu neuen Wettermustern führen, welche über einen längeren Zeitraum bestehen bleiben. Die wissenschaftliche Forschung vertritt den Standpunkt, dass der gegenwärtige Prozess des Klimawandels durch anthropogene (vom Menschen verursachte) Emissionen von Treibhausgasen verursacht wird.

Kostenweitergabe: Erhöhung des Preises, den ein Kunde für Produkte bezahlt, weil die Kosten eines Unternehmens gestiegen sind.

Lastenteilungsentscheidung: Entscheidung, in der Zielvorgaben für die jährlichen Treibhausgasemissionen der Mitgliedstaaten im Zeitraum 2013-2020 festgelegt sind, ausgedrückt als prozentuale Veränderungen gegenüber dem Niveau von 2005. Diese Zielvorgaben beziehen sich auf die Emissionen der meisten Sektoren, die nicht in das EU-Emissionshandelssystem (EU-EHS) einbezogen sind, wie Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfall. Emissionen aus Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft (LULUCF) und dem internationalen Schiffsverkehr werden nicht berücksichtigt.

Marktstabilitätsreserve (MSR): regelbasierter Mechanismus, der es ermöglicht, dass das Angebot an Zertifikaten auf Veränderungen der Nachfrage reagiert und das Gleichgewicht im CO₂-Markt des EU-EHS aufrechterhalten wird. Durch die MSR wird die Anzahl der bei Versteigerungen verfügbaren Zertifikate als Reaktion auf Veränderungen bei Angebot und Nachfrage angepasst.

Prüfstellen (im EU-EHS): unabhängige Stellen, die die THG-Emissionsberichte der Betreiber im EU-EHS sowie die Tonnenkilometerberichte der unter das EU-EHS fallenden Luftfahrzeugbetreiber überprüfen.

Sektorübergreifender Korrekturfaktor: Faktor, der sicherstellt, dass die Gesamtzuteilung die in Artikel 10a Absatz 5 der Richtlinie 2003/87/EG (EU-EHS-Richtlinie) festgelegte Höchstmenge nicht übersteigt.

Tonnenkilometer: Maßeinheit, die zur Berechnung der Emissionen von Luftverkehrsbetreibern verwendet wird, die unter das EU-EHS fallen. Sie entspricht einer Tonne, die von einem Flugzeug über eine Entfernung von einem Kilometer transportiert wird.

Treibhausgase (THG): Gase, die wie eine Decke in der Erdatmosphäre wirken, durch die verhindert wird, dass Wärme von der Erde ins Weltall abgegeben wird. Diesen Effekt, durch den sich die Erdoberfläche erwärmt, nennt man „Treibhauseffekt“. Die wichtigsten Treibhausgase sind Kohlendioxid (CO₂), Methan (CH₄), Distickstoffoxid (N₂O) und fluorierte Gase (teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (H-FKW), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (PFC), Schwefelhexafluorid (SF₆) und Stickstofftrifluorid (NF₃)).

Verlagerung von CO₂-Emissionen: Anstieg der Treibhausgasemissionen, wenn Unternehmen ihre Produktion aus einem Rechtsgebiet mit strenger Klimaschutzpolitik in andere Länder mit weniger strengen Emissionsauflagen verlagern.

Verursacherprinzip: Grundsatz des Umweltrechts, wonach diejenigen, die Umweltverschmutzungen verursachen, die Kosten für deren Beseitigung tragen sollten. In der EU ist es in Artikel 191 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verankert, demzufolge die Kosten für die Verhütung, Verringerung oder Behebung von Umweltbeeinträchtigungen vom Verursacher zu tragen sind.

Zertifikat: Instrument im Rahmen des Emissionshandelssystems der Europäischen Union (EU-EHS). Ein EU-Zertifikat entspricht dem Recht zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent (tCO₂-Äq.) in einem bestimmten Zeitraum. EU-Zertifikate können von Betreibern im Rahmen des EU-EHS zur Abdeckung ihrer geprüften Emissionen verwendet oder mit anderen Betreibern gehandelt werden.

Zufallsgewinn: zusätzliche Einnahmen, die dem EU-EHS unterliegende Betreiber erzielen, wenn die an die Verbraucher weitergegebenen CO₂-Kosten höher sind als die Compliance-Kosten, die dem Betreiber im Rahmen des EU-EHS entstehen.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer I unter Vorsitz von Samo Jereb, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Herrn Jereb. Dieser wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Kathrine Henderson, der Attachée Jerneja Vrabic, dem Leitenden Manager Colm Friel, der Aufgabenleiterin Maria Eulàlia Reverté i Casas, dem stellvertretenden Aufgabenleiter Ernesto Roessing sowie den Prüferinnen und Prüfern Kurt Bungartz und Oana Cristina Dumitrescu. Lars Markström, Marek Říha und Anna Zalega leisteten sprachliche Unterstützung. Marika Meisenzahl leistete grafische und Terje Teppan-Niesen administrative Unterstützung.

Infolge der COVID-19-Pandemie und der strikten Ausgangsbeschränkungen konnte kein Foto des Prüfungsteams bereitgestellt werden.

Endnoten

¹ COM(2020) 80 final – Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1999 (Europäisches Klimagesetz).

² COM(2019) 640 final – Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen „Der europäische Grüne Deal“.

³ Europäische Umweltagentur: Trends and projections in Europe 2019: Tracking progress towards Europe’s climate and energy targets, 2019, S. 7.

⁴ UNEP: Emissions Gap Report 2019, 2019, S. 5.

⁵ Ebenda, S. XVI.

⁶ COM(2018) 773 final – „Ein sauberer Planet für alle – Eine Europäische strategische, langfristige Vision für eine wohlhabende, moderne, wettbewerbsfähige und klimaneutrale Wirtschaft“.

⁷ Geregelt durch die Entscheidung Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020 und durch die Verordnung (EU) 2018/842 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 525/2013.

⁸ Kategorien von Tätigkeiten, wie in Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG definiert.

⁹ Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union.

¹⁰ SWD(2015) 135 final – „Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments“.

¹¹ Artikel 10a Absatz 1 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union.

¹² Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über das Funktionieren des CO₂-Marktes der EU, Januar 2020.

¹³ Siehe unter anderem Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments: „Post-2020 reform of the EU Emissions Trading System“, 2018; Sandbag: „Last Chance Saloon for the EU ETS“, 2016; Oxford University for Energy Studies: „The EU ETS phase IV reform; implications for system functioning and for the carbon price signal“, 2018.

¹⁴ EU ETS Handbook, S. 42.

¹⁵ Siehe Sandbag, Carbon Price Viewer.

¹⁶ Siehe Carbon Pricing Leadership Coalition: Report of the High-Level Commission on Carbon Prices, 2017. In dem Bericht wird von Preisen von bis zu 80 Dollar bis 2020 und 100 Dollar bis 2030 ausgegangen.

¹⁷ Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über das Funktionieren des CO₂-Marktes der EU, COM(2019) 557 final vom 31.10.2019.

¹⁸ Artikel 30 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union.

¹⁹ Artikel 28b der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union.

²⁰ Vorschlag der Kommission für eine Verordnung: Europäisches Klimagesetz.

²¹ Artikel 10c der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union.

²² Nach Maßgabe von Artikel 10c der Richtlinie 2003/87/EG; der Mitteilung der Kommission „Leitfaden für die fakultative Anwendung von Artikel 10c der Richtlinie 2003/87/EG“ (2011/C 99/03) und des Beschlusses K(2011)1983 endgültig der Kommission vom 29.3.2011.

²³ EUCO 169/14 – Tagung des Europäischen Rates (23./24. Oktober 2014) – Schlussfolgerungen.

²⁴ Umweltbundesamt Österreich: Evaluation of the EU ETS Directive: Carried out within the project „Support for the Review of the EU Emissions Trading System“, Europäische Kommission, 2015.

²⁵ Sandbag: The Great Coal Collapse of 2019 – Mid-year analysis of the EU power sector.

²⁶ Artikel 10a, 10b und 10c der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates. Siehe auch https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances_de.

²⁷ (SEC)2006 1684 – „Commission Staff Working Document Accompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community – Impact Assessment of the inclusion of aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community {COM(2006) 818 final} {SEC(2006) 1685}“.

²⁸ SWD(2015) 135 final – „Commission Staff Working Document Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments“, S. 199, Tabelle 32.

²⁹ Ex-post investigation of cost pass-through in the EU ETS, CE Delft und Oeko-Institut, November 2015.

³⁰ MEMO/08/35 – Fragen und Antworten zu dem Vorschlag der Kommission für eine Überarbeitung des EU-Emissionshandelssystems.

³¹ SWD(2014) 15 final – „Commission Staff Working Document – Impact Assessment Accompanying the document Communication of the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030“, S. 83-90.

³² EUCO 169/14 – Tagung des Europäischen Rates (23./24. Oktober 2014) – Schlussfolgerungen.

³³ COM(2015) 337 final – Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung der Kosteneffizienz von Emissionsminderungsmaßnahmen und zur Förderung von Investitionen in CO₂-effiziente Technologien.

³⁴ Artikel 1 Nummer 14 Buchstabe e der Richtlinie (EU) 2018/410 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Unterstützung kosteneffizienter Emissionsreduktionen und zur Förderung von Investitionen mit geringem CO₂-Ausstoß und des Beschlusses (EU) 2015/1814.

³⁵ SWD(2019) 22 final – „Commission Staff Working Document – Impact Assessment Accompanying the document Commission Delegated Decision supplementing Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council concerning the determination of sectors and subsectors deemed at risk of carbon leakage for the period 2021 to 2030“, S. 4.

³⁶ Bolscher, Hans; Graichen, Verena; Hay, Graham; Healy, Sean; Lenstra, Jip; Meindert, Lars; Regeczi, David; Von Schickfus, Marie-Theres; Schumacher, Katja; Timmons-Smakman, Floor: Carbon Leakage Evidence Project: Factsheet for selected sectors, Ecorys, Rotterdam, S. 11, September 2013.

³⁷ Montenegro, Roland; Fahl, Ulrich; Zabel, Claudia; Lekavičius, Vidas; Bobinaité, Viktorija; Brajković, Jurica: D3.2 – Case study on carbon leakage and competitiveness, REEEM Project 2018.

³⁸ Weitere Information zu Kalifornien bzw. Quebec sind abrufbar unter: https://ww3.arb.ca.gov/cc/capandtrade/allowanceallocation/allowanceallocation.htm; http://www.environnement.gouv.qc.ca/changements/carbone/mecanismes-proteger.htm.

³⁹ SWD(2015) 135 final – „Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments“, S. 193-202.

⁴⁰ COM(2015) 337 final – Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung der Kosteneffizienz von Emissionsminderungsmaßnahmen und zur Förderung von Investitionen in CO₂-effiziente Technologien.

⁴¹ Antoine Dechezleprêtre, Daniel Nachtigall und Frank Venmans: „The joint impact of the European Union Emissions Trading System on carbon emissions and economic performance“, ECO/WKP(2018)63, Economics Department Working Papers Nr. 1515.

⁴² SEC(2008) 52 – „Commission Staff Working Document Accompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the EU greenhouse gas emission allowance trading system – Impact Assessment“, Abschnitt 5.6.3.

⁴³ KOM(2010) 265 endg. – Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Analyse der Optionen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen um mehr als 20 % und Bewertung des Risikos der Verlagerung von CO₂-Emissionen.

⁴⁴ SWD(2014) 15 final – „Commission Staff Working Document – Impact Assessment accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions 'A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030'“, Abschnitt 5.5.

⁴⁵ Claeys, Grégory; Tagliapietra, Simone; Zachmann, Georg: How to make the European Green Deal work, Policy Contribution, Ausg. Nr. 13, November 2019. Bruegel, Brüssel, S. 6.

⁴⁶ SWD(2015) 135 final – „Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments“, S. 139.

⁴⁷ Erwägungsgrund 24 der Richtlinie (EU) 2018/410 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018.

⁴⁸ COM(2019) 640 final – Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Der europäische Grüne Deal, Abschnitt 2.1.1.

⁴⁹ Artikel 10a Absatz 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates.

⁵⁰ EU ETS Handbook, S. 41.

⁵¹ Siehe z. B. Position paper on benchmarking and allocation rules in phase III of the EU Emissions Trading System, CAN Europe, Februar 2010.

⁵² Zipperer, V., Sato, M., und Neuhoff, K.: Benchmarks for emissions trading – general principles for emissions scope, GRI Working Paper, 2017.

⁵³ Gemäß Artikel 29 Absätze 2 bis 7 der Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen.

⁵⁴ SWD(2015) 135 final – „Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments“.

⁵⁵ EUCO 169/14 – Tagung des Europäischen Rates (23./24. Oktober 2014) – Schlussfolgerungen.

⁵⁶ Verordnung (EU) Nr. 601/2012 der Kommission vom 21. Juni 2012 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates.

⁵⁷ Artikel 11 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates.

⁵⁸ COM(2019) 51 final – Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat „Sechster Bericht über die Überwachung der Entwicklung des Schienenverkehrsmarkts“, S. 2.

⁵⁹ Internationale Energieagentur: The Future of Rail, Paris, 2019.

⁶⁰ Alonso, G.; Benito, A.; Lonza, L.; Kousoulidou, M.: Investigations on the distribution of air transport traffic and CO₂ emissions within the European Union, Journal of Air Transport Management. Bd. 36, S. 85-93, April 2014, S. 92.

⁶¹ Timperley, Jocelyn: Eight charts show how 'aggressive“ railway expansion could cut emissions, Carbon Brief, 2019.

⁶² ICAO Assembly Resolution A40-19.

⁶³ Van Zon, N.: Analysis of the technical feasibility of sustainable liquid hydrogen powered commercial aircraft in 2040, TU Delft, 2018, S. 1. Siehe auch Browne, M. W.: Clean Hydrogen Beckons Aviation Engineers, The New York Times, 24. Mai 1988.

⁶⁴ Richtlinie (EU) 2018/410 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Unterstützung kosteneffizienter Emissionsreduktionen und zur Förderung von Investitionen mit geringem CO₂-Ausstoß und des Beschlusses (EU) 2015/1814 (ABl. L 76 vom 19.3.2018, S. 3).

⁶⁵ Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Der europäische Grüne Deal (COM(2019) 640 final).

Zeitschiene

Verfahrensschritt	Datum
Annahme des Prüfungsplans/Beginn der Prüfung	15.5.2019
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (bzw. die sonstigen geprüften Stellen)	7.5.2020
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens	8.7.2020
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (bzw. der sonstigen geprüften Stellen) in allen Sprachfassungen	29.7.2020

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