Схемата на ЕС за търговия с емисии — необходимо е безплатното разпределяне на квоти да бъде по-добре насочено

Кpатко изложение

I

Намаляването на емисиите на парникови газове е едно от основните предизвикателства на нашето време. ЕС е установил редица цели във връзка с изменението на климата, които трябва да бъдат постигнати през 2020 г., 2030 г. и 2050 г. Въпреки че ЕС твърдо е на път да постигне своите цели за 2020 г., това не е така за по-амбициозните му цели за 2030 г. и 2050 г. Представеният през 2019 г. „Зелен пакт“ на Комисията предлага да се премине към цел за намаляване на емисиите с 50 – 55 % до 2030 г. и постигане на „нулеви нетни емисии“ на парниковите газове до 2050 г. Това означава, че трябва да се положат значително повече усилия.

II

Схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ на ЕС) е една от ключовите политики на ЕС за смекчаване на последиците от изменението на климата и представлява първият пазар на въглеродни емисии в света. Тя има за цел да осигури ефективен механизъм за намаляване на емисиите. Съгласно СТЕ на ЕС е необходимо предприятията да получат квоти за емисии, които съответстват на техните въглеродни емисии. Опцията по подразбиране е те да бъдат закупувани на търг, но могат да бъдат разпределяни и безплатно.

III

Настоящият одит е съсредоточен върху безплатното разпределяне на квоти. В етапи 3 и 4 от СТЕ на ЕС (съответно 2013—2020 г. и 2021—2030 г.) чрез безплатните квоти се цели да се намали рискът от изместване на въглеродни емисии, а цената на въглеродните емисии следва да осигури прогресивен стимул за декарбонизация. Това се подпомага от използването на референтни показатели, изготвени въз основа на резултатите на предприятията с най-добри резултати в даден сектор. Енергийният сектор в осем държави членки също е получил безплатни квоти, свързани с модернизиране на производството на електроенергия.

IV

Нашият одитен въпрос беше: „Предоставят ли решенията относно безплатните квоти по схемата за търговия с емисии достатъчно добра основа за насърчаване на намаляването на емисиите на парникови газове?“ Сметната палата провери дали безплатното разпределяне на квоти е било използвано успешно за модернизиране на производството на електроенергия, дали е било достатъчно целенасочено и разпределено по такъв начин, че да осигури стимули за намаляване на емисиите на парникови газове, и дали не е допринесло за увеличаването на въпросните емисии. Установихме, че макар използването на безплатни квоти да е било оправдано, по-доброто им насочване е можело да доведе до множество ползи за декарбонизацията, публичните финанси и функционирането на единния пазар.

V

По-специално Сметната палата констатира:

1. Подобрение на специфичните правила за безплатно разпределяне на квоти за модернизиране на сектора за производство на електроенергия, които се прилагат за етап 4 на СТЕ на ЕС. Считаме обаче, че безплатното предоставяне на квоти за енергийния сектор не насърчава декарбонизацията в етап 3.
2. Безплатните квоти са предвидени като извънреден метод за разпределяне на квоти за разлика от основния метод (продажба чрез търг). В етап 3 и в началото на етап 4 обаче те все още представляват над 40 % от общия брой на наличните квоти. Сметната палата установи, че броят на безплатните квоти, разпределени за секторите на промишлеността и въздухоплаването в етап 3, не се основава на тяхната способност за прехвърляне на разходи, както и че въпреки потенциала на изместването на въглеродни емисии да въздейства върху икономиката на ЕС и развитието на емисиите на парникови газове в световен мащаб, предоставянето на безплатни квоти е било недостатъчно насочено.
3. Подходът за безплатно разпределяне на квоти въз основа на референтни показатели е предоставил значителни стимули за подобряване на енергийната ефективност, но има възможност за по-добро прилагане на тези показатели. Комисията не е определила количествено въздействието на разпределението на безплатни квоти върху промените в енергийната ефективност.

VI

Въз основа на тези констатации Сметната палата отправя препоръки с цел по-добро насочване на разпределянето на безплатни квоти, както и подобряване на методологията за определяне на референтните показатели.

Въведение

01

Европейският съюз е определил редица цели във връзка с изменението на климата, които трябва да бъдат постигнати през 2020 г. и 2030 г., и понастоящем преразглежда своите цели за 2030 г. и 2050 г. В своето предложение от 2020 г. за Европейски законодателен акт за климата¹, в съответствие със съобщението си относно „Зелен пакт“, Комисията предложи цел „неутралност по отношение на емисиите“ на парникови газове (ПГ) до 2050 г.² Тези цели са представени в обобщен вид във фигура 1.

02

Според Европейската агенция за околната среда (ЕАОС) ЕС твърдо е на път да постигне своите цели за 2020 г., но не и целите за 2030 г.³ През 2018 г. ЕС е емитирал около 8,5 % от емисиите на парникови газове в световен план — дял, който с времето се понижава⁴. Емисиите на глава от населението в ЕС са все още по-високи от средните в световен мащаб, макар разликата да намалява. От 2005 г. насам и създаването на схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ на ЕС) се наблюдава спад на емисиите на глава от населението в ЕС. В края на 2018 г. те са били под съответните равнища в САЩ, Китай и Япония⁵.

03

Комисията счита, че ЕС като цяло е постигнал по-добри резултати по отношение на декарбонизацията в сравнение с повечето други юрисдикции и е отделил икономическия растеж от растежа на емисиите на парникови газове. В периода 1990—2016 г. емисиите на парникови газове в ЕС са намалели с 22 % при икономически растеж от 54 %. За това са допринесли много фактори, в това число енергийната ефективност, политиките за преминаване към използване на други горива, засилената употреба на възобновяеми енергийни източници и технологичните промени⁶.

04

СТЕ на ЕС е един от двата основни стълба на политиката на ЕС в областта на климата, чиято цел е намаляване на емисиите на парникови газове (вторият стълб е Решението за разпределяне на усилията и Регламента⁷). СТЕ на ЕС обхваща, в широк смисъл, секторите на тежката промишленост и електрическите инсталации (известни заедно като „стационарни инсталации“), както и въздухоплаването⁸, и се отнася до всички държави — членки на ЕС, плюс Норвегия, Лихтенщайн и Исландия. Понастоящем се изпълнява третият етап на схемата (2013—2020 г.). Първите два етапа бяха съответно през 2005—2007 г. и 2008—2012 г. От 2021 г. до 2030 г. ще се проведе етап 4.

05

СТЕ на ЕС функционира като програма за „ограничаване и търговия“ с емисии. Законодателството определя годишен максимален брой налични квоти („таван“) и се създава пазар за тяхното закупуване или продажба. Операторите се нуждаят от квота за всеки емитиран тон еквивалент на въглероден диоксид. Квотите се получават или чрез търгове, на които инсталациите трябва да представят оферти, или безплатно. Операторите могат също така да купуват квоти на специализирани пазари и помежду си. Тази схема е обяснена във фигура 2.

В този пример завод А получава повече от достатъчно безплатни квоти, за да покрие своите емисии. Той може да реши да задържи излишъка или да го продаде. Ако завод Б не получава достатъчно безплатни квоти, за да покрие своите емисии, той трябва да компенсира липсата чрез търг или от други оператори (ако не разполага с резерв от квоти от предходни години).

06

СТЕ на ЕС е уредена с Директива от 2003 г.⁹ (Директива за СТЕ на ЕС), последно изменена през 2018 г., и с няколко решения и регламенти на Комисията (вж. приложение I).

07

Изискването операторите да плащат за своите квоти чрез търгове следва принципа „замърсителят плаща“ и ги стимулира в по-голяма степен да намалят емисиите на парникови газове, отколкото с предоставянето на безплатни квоти¹⁰. Безплатните квоти е трябвало да бъдат разпределени по начин, който:

1. Намалява рисковете от изместване на въглеродни емисии (изнасяне на производство по начин, който води до увеличаване на емисиите на парникови газове в световен мащаб);
2. Предоставя стимул за декарбонизация (избягване на ръст на емисиите на парникови газове¹¹) чрез прилагането на референтни показатели за безплатно разпределяне на емисии, изготвени въз основа на резултатите на предприятията с най-добри резултати в даден сектор. Това следва да насърчи по-малко ефективните оператори да подобрят своите резултати, като същевременно се възнаграждават тези, които постигат добри резултати.

08

На фигура 3 са показани всички емисии на парникови газове, обхванати от СТЕ на ЕС, които са съпоставени спрямо квотите, разпределени на търг или безплатно. До 2012 г. всички сектори са получили повечето от своите квоти безплатно.

09

От 2013 г. насам секторите на промишлеността и въздухоплаването получават безплатни квоти. В периода между 2013 г. и 2019 г. промишлеността е получила над 5 000 млн. безплатни квоти, а въздухоплаването — над 200 млн. безплатни квоти¹². При промишлените сектори количеството на безплатно разпределените квоти ежегодно намалява. Секторите, класифицирани като изложени на риск от изместване на въглеродни емисии, се ползват от допълнителни безплатно разпределени квоти и независимо от резултатите, които постигат инсталациите в тези сектори, те получават също толкова безплатни квоти, колкото най-ефективната инсталация в съответствие с установените критерии. Енергийният сектор се възползва от безплатно разпределяне на квоти при специфични условия единствено за подпомагане на модернизирането на сектора в конкретни държави членки. На фигура 4 е показано разпределението на безплатните квоти.

10

В етапи 1 и 2 безплатното разпределяне на квоти се основава на историческите равнища на емисиите. Това е довело¹³ до прекалено отпускане на квоти на много оператори, по-специално предвид свиването на производството вследствие на рецесията от 2008 г. В етап 3 (2013—2020 г.) при безплатното предоставяне на квоти са взети предвид продуктовите референтни показатели и то се основава на резултатите от дейността на най-ефективните оператори. Целта е била да се осигури стимул за повишаване на ефективността (т.е. по-ниски емисии на единица продукция) на равнището на оператора, но все още има възможност емисиите в промишления сектор да се увеличат при ръст на производството. Изборът на секторите, които имат право да получават безплатни квоти, по принцип е свързан с неспособността на някои сектори да прехвърлят разходи на своите клиенти (вж. каре 1).

11

От фигура 5 е видно, че след въвеждането на референтните показатели през 2013 г. всички промишлени сектори са продължили да получават безплатно по-голямата част от необходимите им квоти за покриване на техните емисии, както и че промишлените емисии са останали на относително стабилни равнища. За някои сектори безплатно разпределените квоти са надхвърлили размера на емисиите. Това се дължи на незадоволителното качество на данните в основата на първите установени референтни показатели, и на ограниченото привеждане в съответствие спрямо производствените обеми на операторите (вж. точка 48).

12

Операторите и инвеститорите търгуват с квоти както на първичния, така и на вторичния пазар, където цената се влияе от динамиката на предлагането (ограничено от тавана на емисиите в СТЕ на ЕС) и търсенето. Ценовият сигнал следва да действа като стимул за намаляване на емисиите на парникови газове. През 2019 г. най-ниската регистрирана цена на квота за емисии (EUA) възлиза на 19,59 евро, а най-високата — на 29,03 евро¹⁵ (вж. фигура 6). Много експерти са стигнали до заключението, че ще са необходими значително по-високи цени на въглеродните емисии, за да се осигурят подходящите стимули за постигане на целите от Парижкото споразумение относно изменението на климата¹⁶.

13

В Директивата за СТЕ на ЕС е предвидено поне половината от приходите от търгове на квоти да бъдат използвани от държавите членки за действия в областта на климата и енергетиката. По данни на Европейската агенция за околната среда (ЕАОС) между 2013 г. и 2020 г. са разпределени над 6,66 млрд. безплатни квоти в етап 3 (2013—2020 г.) на СТЕ на ЕС. През този период цените на квотите са варирали, но са се увеличили от под 3 евро на около 25 евро. Ако на търг бяха продадени повече квоти за промишлеността, държавите членки са щели да получат значителни допълнителни приходи. Комисията е установила, че постъпленията от търгове на държавите членки в периода между 2012 г. и юни 2019 г. възлизат на 42 млрд. евро.¹⁷

14

Ролята на ключовите участници в СТЕ на ЕС включва:

1. Комисията да следи действията по прилагане на Директивата за СТЕ на ЕС от страна на държавите членки; да определя правила за търговете и за безплатното разпределяне на квоти; да предоставя насоки, свързани с прилагането на Директивата, на държавите членки, операторите и проверителите, действащи като трети страни; и да изготвя законодателни предложения относно СТЕ на ЕС до Европейския парламент и Съвета.
2. Компетентните органи в държавите — членки на ЕС, проверяват и одобряват плановете на операторите за мониторинг на емисиите; инспектиращите оператори; както и приемат проверените доклади на операторите за емисиите въз основа на законодателството на ЕС и насоките на Комисията.
3. Операторите, за които се прилага таванът на ЕС за емисии на парникови газове, ежегодишно получават и връщат количество квоти, съответстващо на техните емисии. Непредаването на достатъчно квоти води до санкция от 100 евро на непокрит еквивалент на въглероден диоксид (CO₂e ), плюс допълнителни санкции, установени на равнището на държавата членка (съгласно хармонизираните разпоредби в Директивата за СТЕ на ЕС).
4. Проверителите, действащи като трети страни (одобрени от органите по акредитация в държавите членки), проверяват и сертифицират данните за емисиите на операторите.

15

В периода от 2005 г. до 2012 г. (първите два етапа на СТЕ на ЕС) почти всички квоти са били разпределени безплатно. Всяка година броят на разпределените квоти надвишава размера, необходим за покриване на действителните емисии, особено от началото на икономическия спад след 2008 г., което води до все по-големи салда на квотите, държани от операторите (вж. фигура 7). Вследствие на това цената на квотите спада (вж. фигура 6), което отслабва стимула на операторите да намаляват емисиите. Много от тях са можели да разчитат на безплатни квоти, разпределени преди това, за да изпълнят изцяло задълженията си за връщане на квоти. Промените в схемата по време на 3-^ия етап са елиминирали до голяма степен този годишен излишък в цялата схема.

16

В консолидираната Директива за СТЕ на ЕС се предвижда преразглеждане на някои разпоредби, свързани с етап 4 (2021—2030 г.), с оглед на следните обстоятелства:

1. Глобалният преглед съгласно Парижкото споразумение, насрочен за 2023 г., по време на който страните по споразумението ще направят оценка на своите настоящи ангажименти и ще увеличат усилията си за постигане на целите на споразумението¹⁸.
2. Прилагането на схемата схемата за компенсиране и намаляване на емисиите на въглероден диоксид в международното въздухоплаване (CORSIA), под егидата на Международната организация за гражданско въздухоплаване — програма, насочена към глобално компенсиране на емисиите от гражданското въздухоплаване (вж. каре 4)¹⁹.
3. Евентуалното приемане на корекции на въглеродните емисии на границите върху вноса от трети държави (вж. точка 40).

През 2020 г. Комисията предложи нов Европейски законодателен акт за климата²⁰ и планира да започне обществена консултация относно механизъм за корекция на въглеродните емисии на границите. Съобщението на Комисията относно „Европейски зелен пакт“ разглежда потенциала за изменение на разпоредбите, уреждащи СТЕ на ЕС.

Обхват и подход на одита

17

Сметната палата провери дали решенията на Комисията относно безплатното разпределяне на квоти за емисии по СТЕ на ЕС предоставят достатъчно добра основа за насърчаване на намаляването на емисиите на парникови газове. По-специално одиторите разгледаха дали безплатното разпределяне на квоти е било:

• използвано успешно като инструмент за модернизиране на енергийния сектор;
• насочено към секторите с най-голям риск от изместване на въглеродни емисии;
• използвано по начин, който предоставя стимули за намаляване на емисиите на парникови газове и не допринася за повишаване на тези емисии.

18

В рамките на одитната си дейност Сметната палата:

• разгледа предложенията, насоките и други имащи отношение доклади на Комисията;
• се консултира със съответните органи на държавите членки в Чехия, Германия, Полша и Швеция, както и с представители на промишлеността, енергетиката, въздухоплаването и на неправителствени организации;
• оцени наличните регистри и доклади относно функционирането на СТЕ на ЕС и на механизма за безплатно разпределяне на квоти;
• проведе консултации с експертна група. Техният експертен опит беше използван за оценка на предварителните констатации относно въздействието на схемата за безплатни квоти;
• анкетира компетентните органи, отговарящи за мониторинга на СТЕ на ЕС във всички държави — членки на ЕС, за събиране на съответната информация относно референтните показатели и изместването на въглеродни емисии.

19

Одитът обхваща периода 2013—2019 г., като по този начин включва етап 3 от СТЕ на ЕС и законодателството, предложено за етап 4. Поради това въздействието на епидемията от коронавирус върху цените по СТЕ на ЕС и вероятните последици от последвалия икономически спад не са обхванати от настоящия одит.

20

Този доклад предоставя материал, който може да бъде включен в планирания преглед на законодателството за целите на глобалния преглед, предвиден за 2023 г. съгласно Парижкото споразумение (вж. точка 16).

Констатации и оценки

Безплатните квоти са довели до несигурни резултати, когато са били използвани като инструмент за модернизиране на енергийния сектор

21

Безплатните квоти за електроенергийния сектор са били разрешени в етап 3 като дерогация от общото правило, че този сектор трябва да придобива своите квоти чрез търг или на пазара. Тези безплатни квоти следва да подкрепят инвестициите за модернизиране на енергийния сектор в осемте държави членки, прилагащи дерогацията. Сметната палата разгледа промените в разпределението на безплатните квоти между етап 3 и етап 4 и проучи дали енергийните сектори във въпросните държави членки са намалили въглеродния си отпечатък.

От 2021 г. се прилагат по-строги условия за използването на безплатни квоти в енергийния сектор

22

От 2013 г. насам електроенергийният сектор няма право на безплатно разпределяне на квоти, тъй като може да прехвърля разходи към своите потребители. Дерогация²¹ от този общ принцип е направена за десет държави членки, които през 2013 г. са имали БВП на глава от населението под 60 % от средната стойност за Съюза. Осем от тях са използвали тази дерогация по време на етап 3 (вж. фигура 8). Съгласно тази разпоредба в периода от 2013 г. до 2018 г. безплатно са разпределени над 479 млн. квоти (на фигура 6 е показана променящата се цена на квотите). Целта на това безплатно предоставяне на квоти е била да се допринесе за модернизирането на сектора за производство на електроенергия в тези държави, някои от които са били силно зависими от въглищата.

23

Държавите членки, които са възнамерявали да използват дерогацията, е трябвало да изпратят на Комисията заявление, отговарящо на редица изисквания, посочени в Директивата и в последващите документи с насоки на Комисията²² (вж. каре 2). Комисията е одобрила заявленията на държавите членки след няколко кръга дискусии между Комисията и осемте кандидатстващи държави членки.

24

В своите заключения от 2014 г. относно рамката за политиките в областта на климата и енергетиката до 2030 г.²³ Съветът отчете, че разпределението на безплатни квоти за енергийния сектор следва да бъде подобрено, за да се направи необходимото средствата да бъдат използвани за насърчаване на реални инвестиции за модернизиране на енергийния сектор. В преразгледаната Директива, по отношение на етап 4 се съдържа изискването компетентните органи да избират инвестициите след задължителна тръжна процедура (вместо въз основа на определените национални инвестиционни планове, използвани за етап 3). По отношение на етап 4 от десетте държави членки, които отговарят на условията, само България, Унгария и Румъния ще предоставят безплатни квоти на своите енергийни сектори.

Наличните данни показват неефективни резултати от безплатното разпределяне на квоти като средство за модернизиране на енергийния сектор в етап 3

25

Инвестициите в резултат на използването на безплатни квоти съгласно член 10в се е очаквало да доведат до намаляване на емисионната интензивност на производството на електроенергия, както и до намаляване на абсолютните емисии. В проучване, проведено за Комисията през 2015 г., се заключава, че не може да се направи оценка на ефективността и ефикасността на намаляването на емисиите на парникови газове, стимулирани от тези инвестиции²⁴.

26

На фигура 9 е показано, че по-голямата част от приходите от безплатно разпределени квоти са били използвани за обновяване на електроцентрали, захранвани с лигнитни и антрацитни въглища, предимно в България, Чехия, Полша и Румъния.

27

Сметната палата оцени намаляването на въглеродния интензитет за енергийния сектор в държавите, отговарящи на условията за безплатно разпределяне на квоти съгласно член 10в, и го съпостави със сходните данни за държавите, които не се ползват от безплатно разпределяне на квоти (вж. фигура 10). Резултатите показват много по-нисък спад от гледна точка на въглеродната интензивност за държавите членки, които получават безплатни квоти за модернизиране на енергийния сектор. Последните изследвания²⁵ относно намаляването на въглищата като основа за производството на електроенергия през 2019 г. потвърждават тази тенденция.

Безплатното разпределяне на квоти за оператори в сферата на промишлеността и въздухоплаването отчита в ограничена степен способността за прехвърляне на разходи и показва тенденция към забавяне на декарбонизацията

28

В Директивата за СТЕ на ЕС се предвижда, че безплатното разпределяне на квоти е „преходна и извънредна“ дерогация от²⁶ основния вариант за продажба чрез търг (вж. фигура 4). Безплатното разпределяне на квоти следва да бъде насочено към секторите, които са най-силно изложени на международна конкуренция и имат най-малка възможност да прехвърлят разходи за въглеродни емисии на потребителите.

Безплатното разпределяне на квоти за оператори в сферата на промишлеността и въздухоплаването не отразява секторния капацитет за прехвърляне на разходи

29

Както е отбелязано по-горе, с изключение на десет държави членки с по-ниски доходи (вж. точка 21), секторът на електроенергията е изключен от безплатното разпределяне на квоти по линия на СТЕ на ЕС, тъй като той е бил в състояние да прехвърли разходите към своите потребители и следователно не е бил изложен на риск от изместване на въглеродни емисии. Сметната палата установи, че безплатното разпределяне на квоти за другите сектори невинаги е съответствало на техния капацитет за прехвърляне на разходи:

• Въздухоплаването получава безплатни квоти. Този сектор обаче може да прехвърля разходи по СТЕ на ЕС към потребителите. Това се потвърждава от оценката на въздействието от 2006 г., предшестваща включването на въздухоплаването в СТЕ на ЕС²⁷.
• В оценката на въздействието, извършена от Комисията във връзка с преразглеждането на СТЕ на ЕС за етап 4, се предоставя²⁸ информация относно прехвърлянето на разходи въз основа на ставки за различните промишлени сектори. Комисията не е предложила да се модулира размерът на безплатно разпределените квоти за нито един сектор.

30

Когато безплатните квоти не са насочени правилно, това може да доведе до ситуации, в които секторите могат да прехвърлят разходи, свързани с въглеродни емисии, дори когато получават безплатни квоти. В резултат на това безплатните квоти представляват прехвърляне на финансови средства от потребители (или клиенти) към енергоемки отрасли, което би довело до това, което често се нарича „неочаквани облаги“²⁹. В оценката на въздействието, придружаваща предложението на Комисията от 2014 г., се признава^{30 31}, че поради разпределянето на безплатни квоти инсталациите могат да имат по-малко стимули да намалят емисиите и че секторите, които получават квоти безплатно, могат да прехвърлят част от своите разходи.

31

В заключенията си от 2014 г.³² Европейският съвет постигна съгласие, че делът на квотите, разпределяни чрез тръжна продажба по линия на СТЕ на ЕС за периода след 2020 г., не следва да бъде намален. Комисията предложи в етап 4 чрез тръжна продажба да бъдат реализирани квоти в същия размер като през етап 3³³ (57 %). След това законодателят въведе³⁴ възможността за увеличаване до 3 % на размера на наличните безплатни квоти, ако е необходимо (вж. „буфер за безплатно предоставяне на квоти“ във фигура 11). Законодателят има правомощия да реши кога да приложи посоченото увеличение. Тази клауза не е част от оценката на въздействието на Комисията, нито от предложението на Комисията. В резултат на това около 40 % от квотите ще продължат да бъдат разпределяни безплатно в етап 4.

Секторите, отделящи над 90 % от емисиите от промишлеността, са получили всичките или повече от квотите си безплатно

32

Безплатното разпределяне на квоти по СТЕ на ЕС се използва с цел намаляване на риска от изместване на въглеродни емисии (вж. точка 07). Изместването на въглеродни емисии „се отнася до възможното увеличение на емисиите на парникови газове в световен мащаб, ако поради разходите, свързани с политиките в областта на климата в ЕС, предприятията трябва да прехвърлят производство в други държави, в които промишлеността не е обект на сравними политики в областта на климата“³⁵. Рискът от изместване на въглеродни емисии съществува поради разликите в разходите за въглеродни емисии в рамките на ЕС и между ЕС и трети държави.

33

Според ОИСР (вж. фигура 12) разходите за въглеродни емисии се различават значително в отделните държави. Например разходите за въглеродни емисии в повечето държави — членки на ЕС, са били като цяло по-ниски от тези на Швейцария и Норвегия, но по-високи спрямо САЩ и Китай. В проучване, финансирано от Европейската комисия, не са открити доказателства за изместване на въглеродни емисии³⁶, въпреки че в други проучвания се твърди, че изместването на въглеродни емисии не се е случило именно заради безплатното разпределяне на квоти³⁷. Като се има предвид, че изместването на въглеродни емисии може да доведе до по-малко работни места и инвестиции в ЕС, то има икономически и социални последици.

34

Чрез безплатното разпределяне на квоти се преодолява рискът от изместване на въглеродни емисии чрез намаляване на разходите за спазване на изискванията, пред които са изправени операторите, обхванати от СТЕ на ЕС. По този начин тези квоти им помагат да останат конкурентоспособни спрямо производители, установени в трети държави.

35

Промишлените оператори от сектори, за които се счита, че са изложени на риск от изместване на въглеродни емисии, се ползват от ежегодно безплатно разпределяне на квоти въз основа на продуктовите показатели, посочени в точка 42, за разлика от други сектори (които не се считат за изложени на риск от изместване на въглеродни емисии), намаляващи прогресивно своите безплатни квоти ( вж. фигура 4) до нула. По отношение на етап 4 и вследствие на предложенията на Комисията делът на промишлените сектори, за които се счита, че са изложени на риск от изместване на въглеродни емисии, е значително намален. Тези сектори обаче все още представляват 94 % от емисиите на промишлеността в ЕС (вж. фигура 13). В списъка във връзка с изместването на въглеродни емисии не са установени различни степени на риск от изместване на въглеродни емисии по отношение на отделните сектори, включени в него — всички те се третират по еднакъв начин (вж. каре 3 за сравнение с други системи по СТЕ).

36

В законодателството за СТЕ на ЕС като критерии за оценка на риска от изместване на въглеродни емисии се използват интензивността на емисиите и интензивността на търговията. В оценката на въздействието за преразглеждането на СТЕ на ЕС за предстоящия етап 4 са разгледани и ставките за прехвърляне на разходи (вж. каре 1) за различните сектори³⁹, но Комисията не е включила това сред критериите за оценка на риска от изместване на въглеродни емисии⁴⁰ в предложенията си за етап 4.

37

Липсата на насоченост на безплатните квоти по отношение на изместването на въглеродни емисии означава, че при сегашните договорености повечето разпределени безплатни квоти няма да бъдат намалени по размер до нула преди 2030 г. — това е стойността по подразбиране за безплатното разпределяне на квоти (вж. фигура 4).

38

В проучване на ОИСР относно първите десет години на СТЕ на ЕС, публикувано през 2018 г., се констатира, че секторите, за които Европейската комисия счита, че са изложени на риск, действително функционират на силно конкурентни пазари и са изправени пред трудни икономически времена. В него се установява също така, че дружествата, регулирани по СТЕ на ЕС, са постигнали относително по-добри резултати в сравнение със сходните дружества, които не подлежат на СТЕ (….) (което) показва, че разпределението на безплатни квоти може да е компенсирало в немалка степен предприятията, предмет на СТЕ на ЕС, при които има риск от завишени разходи за намаляване на въглеродните емисии вследствие на регламента⁴¹. Следователно едно по-целенасочено разпределяне на безплатните квоти ще даде възможност за преодоляване на риска от изместване на въглеродни емисии, за намаляване на неочакваните облаги и (чрез увеличаване на дела на продаваните на търг квоти) за подобряване на публичните финанси.

Комисията е разгледала, но не е предложила други подходи за смекчаване на риска от изместване на въглеродни емисии вследствие на СТЕ на ЕС

39

В оценката на въздействието от 2008 г. за преразглеждането на етап 3⁴² Комисията е проучила алтернативи на безплатното разпределяне на квоти за справяне с изместването на въглеродни емисии, а в съобщение от 2010 г. Комисията разглежда начините за по-голямо намаляване на емисиите и за оценка на изместването на въглеродни емисии⁴³, но не е направила конкретни предложения. По-специално през 2014 г., когато оценява евентуалната рамка за политиките в областта на климата и енергетиката в периода от 2020 г. до 2030 г., Комисията е направила оценка на ситуацията във връзка с изместването на въглеродни емисии в ЕС и е предложила начини за справяне с проблема, всички от които са обвързани изключително с безплатното разпределяне на квоти⁴⁴. Основна алтернатива на безплатното разпределяне на квоти, която в момента се обсъжда от Комисията, е използването на корекции на въглеродните емисии на границите за изравняване на разходите за емисии на парникови газове при вноса със съответните разходи на вътрешното производство⁴⁵.

40

Корекциите на въглеродните емисии на границите ще включват разходите за намаляване на въглеродните емисии при вноса с произход от места, където не са въведени политики в областта на климата, сравними със СТЕ на ЕС, като по този начин се ограничава рискът от изместване на въглеродни емисии (въпреки че няма да се вземат предвид разходите, свързани с износа от ЕС за трети държави). В оценката на въздействието от 2015 г., придружаваща първоначалното законодателно предложение на Комисията за етап 4 на СТЕ на ЕС, се посочва, че не съществуват реалистични алтернативи на схемата с референтни показатели с цел справяне с изместването на въглеродни емисии. В нея се отбелязва, че граничният данък е значително по-малко подходящ инструмент, което е знак за потенциални конфликти с многостранни търговски правила и отрицателни реакции от страна на трети държави⁴⁶. В Директивата за етап 4 обаче се посочва, че безплатното разпределяне на квоти може да бъде заменено, адаптирано или допълнено чрез корекции на въглеродните емисии⁴⁷. В съобщението относно „Европейския зелен пакт“ се предлага да се постигне напредък с предложение за „корекция на въглеродните емисии на границите“, ако продължават да съществуват значителни разлики в цените на въглеродните емисии⁴⁸.

Референтните показатели, използвани за безплатно разпределяне на квоти, прогресивно подобряват стимулите за намаляване на емисиите

41

В съответствие с Директивата за СТЕ на ЕС безплатните квоти в етап 3 е трябвало да бъдат разпределени по начин, който стимулира намаляването на емисиите на парникови газове. Правилата, уреждащи това разпределяне, не следва да допринасят за увеличаване на емисиите на парникови газове.

Подходът въз основа на референтни показатели е предоставил стимули за намаляване на емисиите на парникови газове

42

От етап 3 нататък количеството безплатни квоти, което всеки оператор получава, се изчислява въз основа на специфичните за даден продукт референтни показатели (или когато това не е възможно, чрез непряк подход за определяне на емисиите, свързан с използването на топлинна енергия и гориво). В съответствие с Директивата за СТЕ на ЕС⁴⁹ Комисията е използвала референтни показатели, за да гарантира „провеждането на разпределението по начин, който да насърчи намаляването на емисиите на парникови газове и енергийноефективните техники (…), и не предвижда стимули за повишаване на емисиите“.

43

Продуктовите показатели са определени на равнището на средните емисии на 10 % от най-ефективните инсталации в рамките на всеки сектор. По този начин инсталациите, които са високоефективни, следва да получават всички или почти всички квоти, от които се нуждаят, за да спазят задълженията по СТЕ на ЕС. Неефективните инсталации трябва да положат по-големи усилия, за да покрият своите емисии с квоти или чрез намаляване на емисиите, или чрез закупуване на повече квоти (…)⁵⁰.

44

Използването на референтни показатели се приема в голяма степен като подобрение на системата, използвана в предходните етапи на СТЕ на ЕС, когато разпределението се е основавало на историческите емисии на парникови газове⁵¹. Подходът, основан на референтни показатели, осигурява по-силни стимули за намаляване на емисиите в производствения процес.

Ефективното използване на референтните показатели е изправено пред някои технически предизвикателства

45

Понастоящем референтните показатели за безплатно разпределяне на квоти не отчитат изцяло непреките емисии във веригата на доставки. Това може да се окаже проблематично в определени сектори, ако някои инсталации съумеят да намалят своя действителен интензитет на емисиите (но да запазят равнището на безплатни квоти) чрез замяна на преките емисии (на място) с непреки⁵².

46

Емисиите на парникови газове, причинени от изгарянето на биомаса, не се включват при изчисляването на квотите, които операторът е поискал да върне (вж. точка 05). Поради това промишлените инсталации, които използват биомаса, обикновено получават повече безплатни квоти, отколкото е необходимо да върнат. Освен това операторите, които произвеждат електроенергия с биомаса, не трябва да връщат квоти за емисии, генерирани от посоченото гориво. Системата на СТЕ на ЕС не налага никакви критерии за устойчивост за този вид гориво. В преразгледаната Директива за енергията от възобновяеми източници (ДЕВИ II) са включени критерии за устойчивост по отношение на биомасата⁵³ с обосновката, че само устойчивата биоенергия, която намалява емисиите на парникови газове в сравнение с изкопаемите горива, отговаря на условията за финансова подкрепа. Комисията не е предложила промени в правилата на СТЕ на ЕС за ограничаване на безплатното разпределяне на квоти за операторите, използващи биомаса, която отговаря на критериите на ДЕВИ II.

47

Прилагането на принципа „замърсителят плаща“ и на принципа за заплащане на разходите за въглеродни емисии от страна на потребителите може да стимулира производителите и потребителите да променят своето поведение и да намалят емисиите. В оценката на въздействието за етап 4 от СТЕ се признава, че безплатното разпределяне на квоти не се вписва добре в принципа „замърсителят плаща“⁵⁴: стимулът за намаляване на емисиите в основата на този принцип е ограничен, когато квотите се предоставят безплатно.

48

По отношение на етап 4, през 2014 г. Съветът постигна съгласие⁵⁵, че с цел избягване на неочаквани облаги равнището на разпределеляне на квотите трябва да бъде съгласувано по-добре с производствените обеми на операторите. През 2015 г. Комисията предлага метод за актуализиране на референтните показатели, което би позволило такова динамично разпределение в зависимост от производствения обем на оператора. По този начин предложението на Комисията разглежда няколко критерия (напр. по-добро привеждане в съответствие с равнищата на производство; липса на допълнителна административна сложност).

Очаква се етап 4 от СТЕ на ЕС да предостави по-добра информация относно стимулите за декарбонизация

49

В законодателството за СТЕ на ЕС се определят задълженията на инсталациите, проверителите и държавите членки за надеждно изчисление на безплатните квоти и за докладване на данни за емисиите⁵⁶. Комисията може също така да разчита на прегледите за съответствие на СТЕ на ЕС и на форума за съответствие на СТЕ на ЕС, за да се гарантира, че информацията за емисиите е точна. В настоящото законодателство не се предвижда събиране на информация, за да се оцени дали безплатното разпределяне на квоти е довело до по-голяма енергийна ефективност на инсталациите. Поради това Комисията все още не е изготвила такава оценка. В преразгледаната Директива за СТЕ на ЕС се посочва⁵⁷, че инсталациите, получаващи безплатно разпределени квоти по време на етап 4, ще трябва да представят данни за производствената си дейност като част от националните мерки за изпълнение (НМИ). Според Комисията тези данни ще ѝ позволят да оцени резултатите от безплатните квоти: доколко са предоставили стимули на промишлените сектори за декарбонизация.

Въздушният транспорт е по-облагодетелстван от железопътния транспорт от гледна точка на безплатното разпределяне на квоти

50

Целта на безплатното разпределяне на квоти е да се предотврати изместването на въглеродни емисии и да се избегне увеличаването на емисиите на парникови газове в световен мащаб от прехвърлянето на дейности от ЕС към трети държави. В рамките на ЕС одиторите отбелязват, че безплатното разпределяне на квоти може да подпомогне въздушния транспорт с висока въглеродна интензивност за сметка на железопътния транспорт.

51

Авиационните оператори получават безплатни квоти и трябва да връщат квоти, за да покрият емисиите си от полети в рамките на ЕС (плюс Норвегия, Исландия и Лихтенщайн). Като се имат предвид преобладаващите цени на квотите по СТЕ на ЕС по време на етап 3, допълнителният разход на пътник е малък: варира между 0,3 евро и 2 евро на пътник за повечето полети, посочени в таблица 1. Железопътният транспорт не е включен в СТЕ на ЕС, но електрифицираните железници заплащат разходите по СТЕ на ЕС, които се прехвърлят от сектора за производство на електроенергия (54 % от железопътната мрежа на ЕС е електрифицирана до 2016 г.⁵⁸).

52

През 2019 г. Международната агенция по енергетика докладва, че железопътният транспорт е един от най-ефективните видове транспорт и с най-ниски емисии⁵⁹. Повечето вътрешни за ЕС полети обхващат разстояние от по-малко от 1 000 км⁶⁰, за голяма част от които влаковете могат да бъдат алтернатива с по-ниска въглеродна интензивност, ако вече съществува железопътна инфраструктура (вж. таблица 1). При все това емисиите от изграждането на железопътна инфраструктура също трябва да бъдат взети предвид при оценката на потенциалния принос на железопътния транспорт за декарбонизацията⁶¹.

53

С цел справяне с емисиите на парникови газове от въздухоплаването в световен мащаб Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО) е разработила схема за компенсиране и намаляване на емисиите на въглероден диоксид в международното въздухоплаване (CORSIA), в която се съдържа изискването авиационните оператори в цял свят да компенсират своите емисии чрез намаляване на емисиите в други сектори (вж. каре 4). Компенсирането предполага инвестиции за намаляване на емисиите в други сектори, а не в самия сектор на въздухоплаването.

Заключения и препоръки

54

Настоящият одит е съсредоточен върху ролята на безплатното разпределяне на квоти по СТЕ на ЕС. Нашият одитен въпрос беше: „Предоставят ли решенията относно безплатните квоти по схемата за търговия с емисии достатъчно добра основа за насърчаване на намаляването на емисиите на парникови газове?“ Установихме, че въпреки добрите основания за използването на безплатно разпределяне на квоти, по-доброто им насочване е можело да доведе до множество ползи за декарбонизацията, публичните финанси и функционирането на единния пазар.

55

В Директивата безплатните квоти са дефинирани като временен метод за разпределение на квоти, за разлика от основния метод (продажба чрез търг). И през етап 3, и етап 4 от СТЕ на ЕС обаче, те все още съставляват над 40 % от общия брой на наличните квоти.

56

Безплатното разпределяне на квоти е било предоставено на осем държави членки, в които БВП на глава от населението е под 60 % от средния за ЕС, за да се подпомогне модернизацията на техните сектори за производство на електроенергия. Отбелязваме, че законодателните органи са подобрили правилата за безплатно разпределяне на квоти с цел по-добро насърчаване на реални инвестиции в енергийния сектор (вж. точки 22—24) по отношение на етап 4 на СТЕ на ЕС. Считаме, че като цяло енергийните сектори на държавите членки, които предоставят въпросните безплатни квоти, са реализирали значително по-бавен напредък в декарбонизацията. Направените инвестиции са били насочени към подобряване на производството на електроенергия чрез използване на въглища (вж. точки 25—27).

57

Сметната палата установи, че броят на безплатните квоти, разпределени за секторите на промишлеността и въздухоплаването по време на етап 3, не се основава на тяхната способност за прехвърляне на разходи (вж. точки 29—31), както и че въпреки потенциала на изместването на въглеродни емисии да въздейства върху пазарите на ЕС на въглеродни емисии, а оттук и върху развитието на емисиите на парникови газове в световен мащаб, предоставянето на безплатни квоти е било слабо насочено (вж. точки 32—38).

Препоръка 1 — По-добро насочване на безплатното разпределяне на квоти

Комисията следва да използва прегледа на функционирането на Директивата (който се изисква съгласно член 30) с цел преразглеждане на ролята на безплатните квоти, и по-специално да оцени обхвата, за да се прилага последователен подход към тяхното разпределяне, насочено към секторите въз основа на тяхната експозиция на рискове от изместване на въглеродни емисии, например чрез класифициране на секторите, които понастоящем получават безплатни квоти в качеството им на изложени на риск в голяма, умерена или в малка степен.

Срок за изпълнение — 2021 г.

58

Сметната палата установи, че подходът за разпределяне на безплатни квоти въз основа на референтни показатели е предоставил значителни стимули за подобряване на енергийната ефективност (вж. точки 42—44), но има възможност за по-доброто прилагане на тези показатели (вж. точки 45—48). В същото време констатирахме, че Комисията все още не е остойностила въздействието на безплатните квоти върху повишаването на ефективността, но планира да направи това (вж. точка 49), и че свободните квоти са били насочени по-скоро към въздушния транспорт, отколкото към железопътния, (вж. точки 50—53), което може евентуално да допринесе за увеличаване на общите емисии.

Препоръка 2 — Подобряване на методологията за определяне на референтните показатели

Вземайки предвид задълженията на ЕС по силата на Парижкото споразумение и своите амбиции в предложението си за „Зелен пакт“, Комисията следва да преразгледа методологията за разпределяне на безплатни квоти с цел по-добро справяне с техническите предизвикателства, като посочените в настоящия доклад, например:

1. подобряване на ценовите сигнали на всички етапи от производството и потреблението,
2. разграничаване на различните източници на биомаса, които съответно отговарят или не отговарят на изискванията по Директивата за енергията от възобновяеми източници (ДЕВИ II).

Срок за изпълнение — 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Samo Jereb — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 8 юли 2020 г.

Приложение

Приложение I — Преглед на правната рамка на СТЕ на ЕС по отношение на етап 4

Термини и съкращения

Биомаса: Растителен или животински материал, използван за производство на енергия, като дървесина, дървесни остатъци и отпадъци от хранителни култури.

Въглероден интензитет: Мярка/равнище на количеството на емисиите на CO₂ в процеса на конкретна икономическа дейност или промишлено производство.

Декарбонизация: Процесът на намаляване на емисиите на парникови газове, дължащи се на икономическа дейност или на цялата икономика.

Европейски зелен пакт: Пакет от мерки, представен от Европейската комисия, чиято цел е да се даде възможност на Европа да стане първия континент, неутрален по отношение на климата, до 2050 г. Той включва инвестиции в иновации и научни изследвания, преструктуриране на икономиката, актуализиране на промишлената политика и декарбонизация на енергоемките промишлени отрасли.

Изменение на климата: Нови метеорологични условия, които се задържат за продължителен период от време, вследствие на промени в климатичната система на Земята. Научните изследвания показват, че настоящият процес на изменение на климата е причинен от антропогенни (причинени от човека) емисии на парникови газове.

Изместване на въглеродни емисии: Увеличение на емисиите на парникови газове, които се отделят, когато предприятията преместят производство от юрисдикция със строга политика в областта на климата към други държави с по-либерални ограничения по отношение на емисиите.

Интензивност на емисиите: Съотношение на емисиите на парникови газове за единица продукт.

Интензивност на търговията: Мярка за интензивността на търговията между ЕС и трети държави. Тя съответства на отношението между общата стойност на износа към трети държави плюс стойността на вноса от трети държави, разделени на общия пазарен обем в Европейското икономическо пространство (годишния оборот плюс общия внос).

Квота: Според Схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ на ЕС) една квота за емисии на ЕС (EUA) съответства на правото на емитиране на еквивалента на един тон въглероден диоксид за определен период (CO₂e). Квотите за емисии на ЕС могат да бъдат използвани от оператори в рамките на СТЕ на ЕС за техните верифицирани емисии или могат да бъдат продавани на други оператори.

Компенсации: Компенсациите на въглеродни емисии представляват отчисления на емисиите на парникови газове, за да се компенсират емисиите на парникови газове, отделени на друго място.

Корекция на въглеродните емисии на границите: Такса, наложена върху продукти с произход от държава или юрисдикция без политика по отношение на изменението на климата, която да определя цена на въглеродните емисии.

Междуотраслов корекционен коефициент (CSCF): Коефициент, с който се гарантира, че общото количество на разпределените квоти е под максималния размер съгласно член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87/ЕО (Директива за СТЕ на ЕС).

Неочаквани облаги: допълнителни приходи, получени от операторите, предмет на СТЕ на ЕС, когато прехвърлените на потребителите разходи за емисии на CO₂ надвишават разходите на оператора за спазване на изискванията, предвидени в СТЕ на ЕС.

Непряк подход за определяне на емисиите: Използването на алтернативен референтен показател за разпределяне на квоти за емисии по СТЕ на ЕС. Вместо да се основават на конкретни продукти, тези непреки референтни показатели се основават на потреблението на топлинна енергия и гориво.

Оператори (в СТЕ на ЕС): Инсталации и предприятия в секторите, обхванати от СТЕ на ЕС.

Парникови газове (ПГ): Газове, действащи като покривало в земната атмосфера, което улавя топлината и затопля земната повърхност чрез т. нар. „парников ефект“. Основните парникови газове са въглероден диоксид (CO₂), метан (CH₄), двуазотен оксид (N₂O) и флуорсъдържащи газове (флуоровъглеводороди (HFCs), перфлуоровъглероди (PFCs), серен хексафлуорид (SF₆) и азотен трифлуорид (NF₃).

Политики и мерки за смекчаване на последиците от изменението на климата: Политиките и мерките за намаляване на емисиите и оттук за смекчаване на изменението на климата.

Прехвърляне на разходите: Увеличение на цената, която потребителят заплаща за продуктите поради ръст на разходите на дружеството.

Принцип „замърсителят плаща“: Принцип на правото в областта на околната среда, съгласно който замърсителите следва да поемат разходите за управление на замърсяването. В ЕС принципът е установен в член 191 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), в който се постановява, че разходите за предотвратяване, намаляване или отстраняване на нанесени екологични щети следва да се поемат от замърсителя.

Проверители (в СТЕ на ЕС): Проверителите, действащи като трети страни, проверяват докладите за емисиите на парникови газове на операторите в рамките на СТЕ на ЕС, както и докладите за тонкилометри на авиационните оператори, обхванати от СТЕ на ЕС.

Резерв за стабилност на пазара (РСП): Основан на правила механизъм, който позволява предлагането на квоти, за да се реагира на промени в търсенето, като се запазва равновесието на пазара на въглеродни емисии по СТЕ на ЕС. РСП коригира броя на квотите, предлагани на търговете в отговор на промените в предлагането и търсенето.

Референтни показатели: Референтна стойност в tCO₂, определена на равнището на средните емисии на 10 % от най-ефективните инсталации в рамките на всеки сектор. По този начин инсталациите, които са високоефективни, следва да получават всички или почти всички квоти, от които се нуждаят, за да спазят задълженията по СТЕ на ЕС.

Решение за разпределяне на усилията (РРУ): Определя годишни цели за емисиите на парникови газове за държавите членки за периода 2013—2020 г., изразени като промени в процентно изражение спрямо равнищата от 2005 г. Тези цели се отнасят до емисиите от повечето сектори, които не са включени в схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ на ЕС), като например транспорта, сградния фонд, селското стопанство и отпадъците. Емисиите от земеползването, промените в земеползването и горското стопанство (ЗПЗГС) и международното корабоплаване не са включени.

Система за ограничаване и търговия с емисии: СТЕ на ЕС се счита за система за „ограничаване и търговия с емисии“. Това означава, че има „таван“ или ограничение на общия размер разрешени емисии от обхванатите от тази система инсталации. Операторите в рамките на схемата могат да получават квоти безплатно или да ги купуват на търг. Доброволни търговци могат също така да влизат в пазара, за да купуват или продават квоти. Ограничението на общия брой налични квоти за емисии гарантира, че те имат стойност.

Смекчаване на последиците от изменението на климата: Политики и действия, насочени към намаляване на емисиите на парникови газове, като по този начин се забавя или спира изменението на климата.

СТЕ на ЕС: Схема на Европейския съюз за търговия с емисии

Схема за търговия с емисии: Пазарно ориентиран подход за контролиране на замърсяването. Схемата се основава на създаването на права за емисии (квоти), които могат да се търгуват между операторите, обхванати от схемата. В нея може също така да се използват компенсации, т.е. сертификати за намаляване на емисии, придобити другаде.

Таван на емисиите: Общият размер на емисиите, разрешени в рамките на система за ограничаване и търговия с емисии.

Тон-километър: Единица мярка, използвана за изчисляване на емисиите от оператори на въздухоплавателни средства, обхванати от СТЕ на ЕС. Тя представлява транспортирането със самолет на един тон на разстояние от един километър.

Трети държави: Държави, които не са държави — членки на Европейския съюз.

CO₂: Въглероден диоксид

CO₂e: Еквивалент на въглеродния диоксид. Отчетна единица, използвана за консолидиране на емисиите на различни видове парникови газове. Емисиите се коригират въз основа на потенциала за глобално затопляне (ПГЗ), изчислен в съответствие с техния принос за глобалното затопляне спрямо въглеродния диоксид и изразен в CO₂e. Например метанът (CH₄) има ПГЗ от 25 за 100 години, което означава, че 1 тон емисия на CH₄ (метан) съответства на 25 тона CO₂e.

CORSIA: Схема за компенсиране и намаляване на емисиите на въглероден диоксид в международното въздухоплаване, разработена от Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО), чиято цел е смекчаване на въздействието на глобалното гражданско въздухоплаване върху изменението на климата.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I с ръководител Samo Jereb — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Samo Jereb със съдействието на Kathrine Henderson — ръководител на неговия кабинет, и Jerneja Vrabič — аташе в кабинета; Colm Friel — главен ръководител; Maria Eulàlia Reverté I Casas — ръководител на задача; Ernesto Roessing — заместник-ръководител на задача, Kurt Bungartz и Oana Cristina Dumitrescuстник — одитори. Lars Markström, Marek Říha и Anna Zalega осигуриха езиково съдействие; Marika Meisenzahl — графична подкрепа и Terje Teppan-Niesen — административна подкрепа.

В резултат на пандемията от COVID-19 и строгите условия на изолация не можем да предоставим снимка на одитния екип.

Бележки

¹ COM(2020) 80 final — Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на рамката за постигане на неутралност по отношение на климата и за изменение на Регламент (ЕС) 2018/1999 (Европейски законодателен акт за климата).

² COM(2019) 640 final — Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Европейският зелен пакт.

³ ЕАОС, Trends and Projections in Europe 2019: Tracking progress towards Europe’s climate and energy targets, 2019 г., стр. 7.

⁴ ЮНЕП, Emissions Gap Report 2019, 2019 г., стр. 5.

⁵ Пак там, стр. XVI.

⁶ COM(2018) 773 final — „Чиста планета за всички — Европейска стратегическа дългосрочна визия за просперираща, модерна, конкурентоспособна и неутрална по отношение на климата икономика“.

⁷ Съгласно Решение № 406/2009/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. относно усилията на държавите членки за намаляване на техните емисии на парникови газове, необходими за изпълнение на ангажиментите на Общността за намаляване на емисиите на парникови газове до 2020 г.и Регламент (ЕС) 2018/842 за задължителните годишни намаления на емисиите на парникови газове за държавите членки през периода 2021—2030 г., допринасящи за действията в областта на климата в изпълнение на задълженията, поети по Парижкото споразумение, и за изменение на Регламент (ЕС) № 525/2013.

⁸ Категории дейности съгласно определението в приложение I към Директива — 2003/87/ЕО.

⁹ Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г.за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза.

¹⁰ SWD(2015) 135 final — Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел засилване на разходоефективните намаления на емисии и на нисковъглеродните инвестиции“.

¹¹ Член 10а, параграф 1 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г.за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза.

¹² Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета за функционирането на европейския пазар на въглеродни емисии, януари 2020 г.

¹³ Вж. например “Post-2020 reform of the EU Emissions Trading System“, Служба на ЕП за парламентарни изследвания, 2018 г.; “Last Chance Saloon for the EU ETS”, Sandbag, 2016 г.; или “The EU ETS phase IV reform; implications for system functioning and for the carbon price signal”, изследвания в енергийния сектор на Oxford University, 2018 г.

¹⁴ EU ETS Handbook, 2015 г., стр. 42.

¹⁵ Вж. Sandbag Carbon Price Viewer.

¹⁶ Вж. „Доклад на Комисията на високо равнище относно цените на въглеродните емисии“, от водещата коалиция за цените на въглеродните емисии, 2017 г., в който се предвиждат цени от до 80 щатски долари, а до 2030 г. — 100 щатски долари.

¹⁷ Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно функционирането на европейския въглероден пазар, COM(2019) 557 final от 31.10.2019 г.

¹⁸ Член 30 от Директива 2003/87/EC на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г.за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза.

¹⁹ Член 28б от Директива 2003/87/EC на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г.за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза.

²⁰ Предложение за регламент на Комисията: Европейски законодателен акт за климата.

²¹ Член 10в от Директива 2003/87/EC на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г.за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза.

²² Установени във: Директива 2003/87/EC, член 10в; Съобщение на Комисията, „Указателен документ относно възможността за прилагане на член 10в от Директива 2003/87/ЕО“ (2011/C 99/03) и Решение на Комисията от 29 март 2011 г., C(2011)1983 final.

²³ EUCO 169/14 — Европейски съвет (23 и 24 октомври 2014 г.) — Заключения.

²⁴ Агенция за околната среда на Австрия (Umweltbundesamt). Evaluation of the EU ETS Directive: Carried out within the project “Support for the Review of the EU Emissions Trading System”. Европейска комисия, 2015 г.

²⁵ Sandbag. The Great Coal Collapse of 2019 – Mid-year analysis of the EU power sector.

²⁶ Членове 10а, 10б и 10в от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г. за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета. Вж. също https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances_bg.

²⁷ (SEC)2006 1684 — Работен документ на службите на Комисията, придружаващ документ към Предложение за директива на Eвропейския парламент и Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел включване на авиационни дейности в схемата за търговия с квоти за емисии на парников газ в рамките на Общността — Оценка на въздействието от включването на авиационни дейности в схемата за търговия с квоти за емисии на парников газ в рамките на Общността {COM(2006) 818 окончателен} {SEC(2006) 1685}.

²⁸ Стр. 199, таблица 32 от SWD(2015) 135 final — Работен документ на службите на Комисията, придружаващ документа „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел засилване на разходоефективните намаления на емисии и на нисковъглеродните инвестиции“.

²⁹ Ex-post investigation of cost pass-through in the EU ETS. CE Delft и Oeko-Institut. ноември 2015 г.

³⁰ Memo/08/35 — Въпроси и отговори във връзка с предложението на Комисията за преразглеждане на схемата на ЕС за търговия с емисии.

³¹ Стр. Стр. 83—90 от SWD(2014) 15 final Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието, придружаваща документа „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — „Рамка за политиките в областта на климата и енергетиката в периода от 2020 г. до 2030 г.“.

³² EUCO 169/14 — Европейски съвет (23 и 24 октомври 2014 г.) — Заключения.

³³ COM(2015) 337 final — Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел засилване на разходоефективните намаления на емисии и на нисковъглеродните инвестиции.

³⁴ Член 1, параграф 14, буква д) от Директива (ЕС) 2018/410 на Европейския парламент и на Съвета от 14 март 2018 г. за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел засилване на разходоефективните намаления на емисии и на нисковъглеродните инвестиции, и на Решение (ЕС) 2015/1814.

³⁵ Стр. 4 от SWD(2019) 22 final, Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието, придружаваща документа „Делегирано решение на Комисията за допълнение на Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета по отношение на определянето на отраслите и подотраслите, за които се счита, че са изложени на риск от изместване на въглеродни емисии, за периода 2021—2030 г.“

³⁶ Bolscher, Hans; Graichen, Verena; Hay, Graham; Healy, Sean; Lenstra, Jip; Meindert, Lars; Regeczi, David; Von Schickfus, Marie-Theres; Schumacher, Katja; Timmons-Smakman, Floor. Carbon Leakage Evidence Project: Factsheet for selected sectors. Ecorys. Ротердам. стp. 11. септември 2013 г.

³⁷ Montenegro, Roland; Fahl, Ulrich; Zabel, Claudia; Lekavičius, Vidas; Bobinaité, Viktorija; Brajković, Jurica. D3.2 — Case study on carbon leakage and competitiveness. Проект REEEM, 2018 г.

³⁸ Повече информация за Калифорния и Квебек може да бъде намерена съответно на адрес: https://ww3.arb.ca.gov/cc/capandtrade/allowanceallocation/allowanceallocation.htm; http://www.environnement.gouv.qc.ca/changements/carbone/mecanismes-proteger.htm.

³⁹ Стр. 193—202 от SWD(2015) 135 final — Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел засилване на разходоефективните намаления на емисии и на нисковъглеродните инвестиции“.

⁴⁰ COM(2015) 337 final — Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел засилване на разходоефективните намаления на емисии и на нисковъглеродните инвестиции.

⁴¹ The joint impact of the European Union Emissions Trading System on carbon emissions and economic performance. ECO/WKP(2018)63; Economics department working papers (работни документи на икономическия отдел) № 1515. От Dechezleprêtre, Daniel Nachtigall и Frank Venmans

⁴² Раздел 5.6.3 от SEC(2008) 52 – Работен документ на службите на Комисията, придружаващ Предложение за директива на Европейския Парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с оглед подобряване и разширяване на схемата на ЕС за търговия с квоти за емисии на парникови газове — Оценка на въздействието.

⁴³ COM(2010) 265 final – Съобщение на Комисията до Европейския Парламент, Съвета, Европейския Икономически и Социален Комитет и Комитета на Регионите — Анализ на възможните варианти след намаляването с 20 % на емисиите на парникови газове и оценка на опасността от изместване на въглеродни емисии.

⁴⁴ Раздел 5.5 от SWD(2014) 15 final — Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието, придружаваща документа „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Рамка за политиките в областта на климата и енергетиката в периода от 2020 г. до 2030 г.“.

⁴⁵ Claeys, Grégory; Tagliapietra, Simone; Zachmann, Georg; How to make the European Green Deal work. Policy Contribution. № 13. ноември 2019 г. Bruegel, Brussels, стр. 6.

⁴⁶ Стр. 139 от SWD(2015) 135 final — Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел засилване на разходоефективните намаления на емисии и на нисковъглеродните инвестиции“.

⁴⁷ Съображение 24 от Директива 2018/410 на Европейския парламент и на Съвета от 14 март 2018 г.

⁴⁸ Раздел 2.1.1 от COM(2019) 640 final — Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Европейски зелен пакт“.

⁴⁹ Член 10а, параграф 1, втора алинея от Директива 2003/87/EC на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г. за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета.

⁵⁰ EU ETS Handbook, 2015 г., стр. 41.

⁵¹ Вж. например Position paper on benchmarking and allocation rules in phase III of the EU Emissions Trading System, CAN Europe, февруари 2010 г.

⁵² Zipperer, V., Sato, M., and Neuhoff, K. (2017) Benchmarks for emissions trading – general principles for emissions scope. Работен документ на GRI.

⁵³ Както е предвидено в член 29, параграфи 2—7 от Директива (ЕС) 2018/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници.

⁵⁴ SWD(2015) 135 final — Работен документ на службите на Комисията — Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел засилване на разходоефективните намаления на емисии и на нисковъглеродните инвестиции“.

⁵⁵ EUCO 169/14 — Европейски съвет (23 и 24 октомври 2014 г.) — Заключения.

⁵⁶ Регламент (ЕС) № 601/2012 на Комисията от 21 юни 2012 г. относно мониторинга и докладването на емисиите на парникови газове съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета.

⁵⁷ Член 11 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 г. за установяване на система за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Съюза и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета.

⁵⁸ Стр. 2 от COM(2019) 51 final, Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета — Шести доклад относно наблюдението на развитието на железопътния пазар.

⁵⁹ Международна агенция по енергетика (IEA) (2019 г.), „The Future of Rail“”, IEA, Париж.

⁶⁰ Alonso, G.; Benito, A.; Lonza, L.; Kousoulidou, M. Investigations on the distribution of air transport traffic and CO₂ emissions within the European Union. Journal of Air Transport Management. том 36, стр. 85—93, април 2014 г., стр. 92.

⁶¹ Timperley, Jocelyn. Eight charts show how ‘aggressive’ railway expansion could cut emissions. Carbon Brief, 2019 г.

⁶² Резолюция А40—19 на Събранието на Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО).

⁶³ Van Zon, N., Analysis of the technical feasibility of sustainable liquid hydrogen powered commercial aircraft in 2040, 2018 г., TU Delft, стр 1. Вж. също Browne, M. W., “Clean Hydrogen Beckons Aviation Engineers”, The New York Times, 24 май 1988 г.

⁶⁴ Директива (ЕС) 2018/410 на Европейския парламент и на Съвета от 14 март 2018 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел засилване на разходоефективните намаления на емисии и на нисковъглеродните инвестиции, и на Решение (ЕС) 2015/1814, ОВ L 76, 19.3.2018 г., стр. 3

⁶⁵ Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите Европейският зелен пакт (COM/2019/640 final).

График

Събитие	Дата
Приемане на Меморандума за планиране на одита (МПО) / Начало на одита	15.5.2019 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или до друга одитирана институция)	7.5.2020 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура	8.7.2020 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или на друга одитирана институция) на всички езици	29.7.2020 г.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2020 г.

PDF	ISBN 978-92-847-5051-1	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/619935	QJ-AB-20-016-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-5015-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/292524	QJ-AB-20-016-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2020 г.

Политиката на Европейската сметна палата (ЕСП) във връзка с повторната употреба на информация се изпълнява чрез Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), съдържанието на информацията на ЕСП, притежавана от ЕС, е лицензирано в рамките на лиценза по програма „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. Европейската сметна палата не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторна употреба и не са преотстъпени на Вас.

Всички уебстраници на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към уебстраниците на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира тяхното съдържание, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да се използва без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.