Régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea: la asignación gratuita de derechos de emisión necesitaba una mejor orientación

Resumen

I

La reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero es uno de los desafíos más importantes de nuestro tiempo. La Unión Europea ha establecido una serie de objetivos en materia de cambio climático que deben lograrse en 2020, 2030 y 2050. Si bien la UE avanza con paso firme hacia el logro de sus objetivos de 2020, no ocurre lo mismo con los objetivos previstos para 2030 y 2050. El «Pacto Verde» de la Comisión presentado en 2019 proponía pasar a un objetivo de reducción de las emisiones de entre un 50 y un 55 % hasta 2030 y lograr que no haya emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050, para lo cual es preciso intensificar considerablemente los esfuerzos.

II

El régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE UE) es una de las políticas fundamentales de la Unión en lo que se refiere a la mitigación del cambio climático y representa el primer mercado de carbono del mundo. Su objetivo es proporcionar un mecanismo eficiente para reducir las emisiones. En el marco del RCDE UE, las empresas deben obtener derechos de emisión que cubran sus emisiones de carbono. La opción por defecto es que estos derechos se compren en una subasta, aunque también pueden asignarse de forma gratuita.

III

La presente auditoría se centró en la asignación gratuita de derechos de emisión. En las fases 3 y 4 del RCDE UE (años 2013‑2020 y 2021‑2030, respectivamente), los derechos de emisión gratuitos tienen por objeto mitigar el riesgo de fugas de carbono, mientras que el del precio del carbono es incentivar de forma progresiva la descarbonización. Esto está respaldado por el uso de parámetros de referencia derivados de los titulares que obtienen mejores resultados en un sector concreto. El sector energético en ocho Estados miembros también recibió derechos de emisión gratuitos vinculados a la modernización de la producción de electricidad.

IV

La pregunta de auditoría que formulamos fue la siguiente: «¿Proporcionaron las decisiones sobre los derechos asignados de forma gratuita en el régimen de comercio de derechos de emisión una base razonable para fomentar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero?». Examinamos si la asignación gratuita de derechos de emisión se utilizaba de manera provechosa para modernizar la producción eléctrica, si estaba bien orientada, si se asignaba con el fin de ofrecer incentivos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, y si no había contribuido a aumentar dichas emisiones. Observamos que, si bien el uso de la asignación gratuita estaba justificado, una mejor orientación de esos derechos habría tenido múltiples beneficios para la descarbonización, las finanzas públicas y el funcionamiento del mercado único.

V

En particular, constatamos lo siguiente:

1. Se han mejorado las normas específicas relativas a la asignación gratuita para modernizar el sector de la producción eléctrica aplicables en la fase 4 del RCDE UE. Sin embargo, consideramos que la asignación gratuita al sector energético no promovió la descarbonización en la fase 3.
2. Los derechos de emisión gratuitos tenían por objeto proporcionar un método excepcional de asignación de derechos de emisión frente al método por defecto (subasta). Sin embargo, durante la fase 3 y las primeras etapas de la fase 4, siguen representando más del 40 % del total de los derechos disponibles. Constatamos que el número de derechos de emisión gratuitos asignados a los sectores de la industria y la aviación en la fase 3 no se basaba en su capacidad de repercutir los costes y que, si bien la fuga de carbono puede afectar al mercado de carbono de la UE y a la evolución de las emisiones de gases de efecto invernadero en todo el mundo, la cuestión de los derechos de emisión gratuitos no estaba suficientemente orientada.
3. El planteamiento de asignar derechos de emisión gratuitos sobre la base de parámetros de referencia ofrecía importantes incentivos para aumentar la eficiencia energética, pero la aplicación de dichos parámetros se puede mejorar. La Comisión no ha cuantificado los efectos que la asignación de derechos de emisión gratuitos tiene en los cambios en eficiencia energética.

VI

Sobre la base de estas conclusiones, el Tribunal formuló recomendaciones destinadas a orientar mejor la asignación de derechos de emisión gratuitos, así como a mejorar la metodología para el establecimiento de parámetros de referencia.

Introducción

01

La Unión Europea ha establecido una serie de objetivos en materia de cambio climático que deben lograrse en 2020 y 2030, y actualmente está revisando sus objetivos para 2030 y 2050. En su propuesta de Ley del Clima Europea de 2020¹, en consonancia con la Comunicación sobre el Pacto Verde, la Comisión ha propuesto un objetivo de lograr que no haya emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050². Estos objetivos se resumen en la ilustración 1.

02

Según la Agencia Europea de Medio Ambiente, la UE avanza con paso firme hacia el logro de sus objetivos de 2020, pero no es el caso de los objetivos previstos para 2030³. La Unión generó en torno al 8,5 % de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero en 2018, un porcentaje que ha ido descendiendo con el tiempo⁴; las emisiones per cápita de la UE siguen siendo más elevadas que la media mundial, aunque esta disparidad se está reduciendo. Desde 2005 y la creación del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE UE), las emisiones per cápita de la Unión han disminuido. A finales de 2018 eran inferiores a las generadas por los Estados Unidos, China y Japón⁵.

03

La Comisión considera que la UE en su conjunto ha obtenido mejores resultados en cuanto a la descarbonización que la mayoría de las otras jurisdicciones, y ha desvinculado el crecimiento económico del aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero. Entre 1990 y 2016, estas emisiones cayeron en la Unión un 22 %, mientras que el crecimiento económico se situó en el 54 %. A este resultado han contribuido numerosos factores, entre ellos la eficiencia energética, las políticas de sustitución de combustibles, el mayor uso de las energías renovables y los cambios tecnológicos⁶.

04

El RCDE UE constituye uno de los dos pilares fundamentales de la política climática de la Unión orientada a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (el segundo es el Reglamento y la Decisión de reparto del esfuerzo⁷). El RCDE UE abarca, en términos generales, las industrias pesadas y las instalaciones eléctricas (denominadas conjuntamente «instalaciones fijas»), así como la aviación⁸, y engloba a todos los Estados miembros de la UE, además de Noruega, Liechtenstein e Islandia. Actualmente se encuentra en su tercera fase (2013‑2020). Sus dos primeras fases se desarrollaron, respectivamente, entre 2005 y 2007 y entre 2008 y 2012. La fase 4 se extenderá desde 2021 hasta 2030.

05

El RCDE UE funciona como un programa de «limitación y comercio». La legislación define el número máximo anual de derechos de emisión disponibles (el «límite máximo») y se crea un mercado en el que se compran y se venden los derechos de emisión. Los titulares necesitan un derecho de emisión por cada tonelada de dióxido de carbono equivalente emitida. Los derechos de emisión se obtienen mediante subastas (donde las instalaciones tienen que presentar ofertas por ellos) o de forma gratuita. Los titulares también pueden comprar derechos de emisión en mercados especializados, así como de otros titulares. El sistema se explica en la ilustración 2.

En este ejemplo, la fábrica A recibe más derechos de emisión gratuitos de los que necesita para cubrir sus emisiones. Puede decidir quedarse con el excedente o venderlos. La fábrica B no recibe suficientes derechos de emisión gratuitos para cubrir sus emisiones y debe adquirir el resto en una subasta, o de otros titulares (si no tiene reservas de derechos de emisión de años anteriores).

06

El RCDE UE está regulado por una Directiva de 2003⁹ (Directiva sobre el RCDE UE), modificada en último lugar en 2018, junto con una serie de Decisiones y Reglamentos de la Comisión (véase el anexo I).

07

Exigir a los titulares que paguen sus derechos de emisión mediante subasta respeta el principio de «quien contamina paga» y constituye un incentivo más fuerte para que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero que proporcionar derechos de emisión gratuitos¹⁰. Los derechos de emisión gratuitos debían asignarse de tal manera que:

1. se redujeran los riesgos de fuga de carbono (lo que conlleva una deslocalización de la producción que genera un aumento de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero);
2. se incentivara la descarbonización (evitando al mismo tiempo los aumentos de las emisiones de gases de efecto invernadero¹¹), mediante la aplicación, para la asignación gratuita, de parámetros de referencia derivados de los titulares que obtienen mejores resultados en un sector concreto. Este planteamiento debería alentar a los titulares menos eficientes a mejorar sus resultados y, al mismo tiempo, recompensar a los que tienen un buen rendimiento.

08

La ilustración 3 muestra la relación del total de emisiones de gases de efecto invernadero cubiertas por el RCDE UE con los derechos de emisión asignados en subastas o de forma gratuita. Hasta 2012, todos los sectores recibían la mayor parte de sus derechos de emisión gratuitamente.

09

Desde 2013, los sectores de la industria y de la aviación reciben la asignación gratuita. Entre 2013 y 2019, la industria recibió más de 5 000 millones de derechos de emisión gratuitos, y la aviación, más de 200 millones¹². En el caso de los sectores industriales, la cantidad de derechos de emisión asignados de forma gratuita disminuye cada año. Los sectores que se consideran expuestos a un riesgo de fuga de carbono se benefician de una asignación gratuita adicional y, con independencia de los resultados de las instalaciones en dichos sectores, reciben los mismos derechos de emisión gratuitos que la instalación más eficiente de acuerdo con los parámetros de referencia establecidos. El sector energético solo se beneficia de la asignación gratuita con el fin de modernizar el sector en algunos Estados miembros y en determinadas condiciones. La ilustración 4 muestra el modo de asignación de los derechos de emisión gratuitos.

10

En las fases 1 y 2, la asignación gratuita de derechos de emisión se basaba en las emisiones históricas. Este procedimiento dio lugar¹³ a una asignación excesiva de derechos de emisión a una gran cantidad de titulares, en particular en vista de la caída de la producción causada por la recesión de 2008. En la fase 3 (2013‑2020), la asignación gratuita tenía en cuenta los parámetros de referencia por producto, y basaba la asignación en el rendimiento de los titulares más eficientes. Con ello se pretendía incentivar el incremento de la eficiencia (es decir, la reducción de las emisiones por unidad producida) a nivel de los titulares, pero, con todo, la medida hacía posible un aumento de las emisiones en el sector industrial en caso de que los niveles de producción crecieran. La elección de los sectores con derecho a recibir asignaciones gratuitas está vinculada, en principio, a la imposibilidad para algunos sectores de repercutir los costes a sus clientes (véase el recuadro 1).

11

La ilustración 5 muestra que, tras el establecimiento de parámetros de referencia en 2013, todos los sectores industriales siguieron recibiendo de forma gratuita la mayor parte de los derechos de emisión que necesitaban para cubrir sus emisiones, y también que las emisiones industriales se mantuvieron relativamente estables. En el caso de algunos sectores, los derechos de emisión gratuitos asignados superaron las emisiones. Esto se debió a la mala calidad de los datos utilizados para los primeros parámetros de referencia que se establecieron y a la escasa armonización con los volúmenes de producción del titular (véase el apartado 48).

12

Los titulares y los inversores comercian con derechos de emisión en los mercados primarios y secundarios, donde el precio se ve influido por la dinámica de la oferta (restringida por el límite máximo del RCDE UE) y la demanda. La señal de precios debe actuar como un incentivo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En 2019, el precio más bajo registrado de un derecho de emisión de la Unión Europea se situó en 19,59 euros y el más alto, en 29,03 euros¹⁵ (véase la ilustración 6). Muchos expertos han concluido que se necesitarían precios del carbono considerablemente más altos para ofrecer los incentivos adecuados que permitan alcanzar los objetivos del Acuerdo de París¹⁶.

13

En la Directiva sobre el RCDE UE se dispone que los Estados miembros deben utilizar para llevar a cabo acciones relacionadas con el clima y la energía al menos la mitad de los ingresos generados por las subastas. Según datos de la Agencia Europea de Medio Ambiente, entre 2013 y 2020 se asignaron más de 6 660 millones de derechos de emisión de forma gratuita en la fase 3 (2013‑2020) del RCDE UE. Durante ese tiempo, los precios de los derechos de emisión fluctuaron, pero aumentaron desde menos de 3 euros hasta alrededor de 25 euros. Si se hubieran subastado más derechos de emisión para la industria, los Estados miembros habrían recibido importantes ingresos adicionales. La Comisión ha señalado que los Estados miembros recibieron ingresos por valor de 42 000 millones de euros en subastas celebradas entre 2012 y junio de 2019¹⁷.

14

Las funciones de los principales actores en el RCDE UE son las siguientes:

1. Supervisión, por la Comisión, de las medidas de los Estados miembros en el marco de la Directiva RCDE UE; elaboración de normas relativas a las subastas y la asignación gratuita de derechos de emisión; formulación de directrices sobre la aplicación de la Directiva para los Estados miembros, los operadores y los verificadores externos, y presentación de propuestas legislativas sobre el RCDE UE al Parlamento Europeo y al Consejo.
2. Las autoridades competentes de los Estados miembros de la UE comprueban y autorizan los planes de seguimiento de las emisiones de los titulares; inspeccionan a los titulares, y aceptan los informes de las emisiones verificadas de los titulares, basándose en la legislación de la UE y en las orientaciones de la Comisión.
3. Los titulares, sujetos al límite máximo de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE, obtienen y entregan, cada año, una cantidad de derechos de emisión correspondiente a sus emisiones. El hecho de no entregar suficientes derechos de emisión conlleva una sanción de 100 euros por cada tonelada equivalente de dióxido de carbono (CO₂e) no cubierta, así como otras sanciones adicionales establecidas en los Estados miembros (de conformidad con lo dispuesto en la Directiva sobre el RCDE UE).
4. Los verificadores externos (autorizados por los órganos de acreditación de los Estados miembros) comprueban y certifican los datos sobre las emisiones de los titulares.

15

Entre 2005 y 2012 (las dos primeras fases del RCDE UE), casi todos los derechos de emisión se asignaron de forma gratuita. El número de derechos de emisión asignado fue mayor que la cantidad necesaria para cubrir las emisiones reales todos los años, en particular cuando se produjo la recesión económica después de 2008, lo que dio lugar a un aumento de los saldos de los derechos de emisión (véase la ilustración 7) mantenidos por los titulares. Esto hizo que el precio de los derechos de emisión se desplomara (véase la ilustración 6), lo que debilitó el incentivo de los titulares para reducir las emisiones. Muchos titulares pudieron recurrir a los derechos de emisión que habían recibido con anterioridad de forma gratuita para cumplir plenamente sus obligaciones de entrega. Las modificaciones realizadas en el sistema en su tercera fase eliminaron en gran parte este excedente anual de todo el sistema.

16

La Directiva consolidada sobre el RCDE UE prevé la revisión de determinadas disposiciones relativas a la fase 4 (2021‑2030), teniendo en cuenta las siguientes circunstancias:

1. El balance mundial acordado en el marco del Acuerdo de París, previsto para 2023, año en que las partes en el Acuerdo evaluarán sus actuales compromisos y redoblarán sus esfuerzos para cumplir los objetivos del Acuerdo¹⁸.
2. La puesta en práctica del Plan de Compensación y Reducción del Carbono para la Aviación Internacional (CORSIA), bajo los auspicios de la Organización de Aviación Civil Internacional, un programa destinado a compensar a nivel mundial las emisiones de la aviación civil (véase el recuadro 4)¹⁹.
3. La posible adopción de ajustes en frontera de las emisiones de carbono sobre las importaciones procedentes de terceros países (véase el apartado 40).

En 2020, la Comisión propuso una nueva Ley del Clima Europea²⁰ y tenía previsto poner en marcha una consulta pública sobre el mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono. La comunicación de la Comisión sobre un Pacto Verde Europeo abordaba la posibilidad de modificar las disposiciones que rigen el RCDE UE.

Alcance y enfoque de la auditoría

17

Examinamos si las decisiones de la Comisión sobre los derechos de emisión asignados de forma gratuita en el marco del RCDE UE proporcionaron una base razonable para fomentar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. En particular, analizamos si las asignaciones gratuitas:

• se utilizaban de manera provechosa como instrumento para modernizar el sector energético;
• se dirigían a los sectores más expuestos a un riesgo de fuga de carbono;
• se empleaban de tal manera que ofrecieran un incentivo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y no contribuyeran a aumentar dichas emisiones.

18

En el marco de su labor de auditoría, el Tribunal:

• examinó las propuestas, orientaciones y otros informes pertinentes de la Comisión;
• consultó a las autoridades competentes de los Estados miembros en Chequia, Alemania, Polonia y Suecia, así como a representantes de los sectores de la industria, la energía y la aviación, y a organizaciones no gubernamentales;
• evaluó los registros e informes disponibles sobre el funcionamiento del RCDE UE y del mecanismo relacionado con los derechos de emisión gratuitos;
• consultó a un grupo de expertos, cuyos conocimientos especializados se utilizaron para evaluar las constataciones preliminares sobre los efectos del régimen de derechos de emisión gratuitos;
• encuestó a las autoridades competentes encargadas de supervisar el RCDE UE en todos los Estados miembros de la Unión, a fin de recabar información de interés relacionada con los parámetros de referencia y la fuga de carbono.

19

La auditoría abarca el período de 2013‐2019, lo que engloba la fase 3 del RCDE UE y las propuestas legislativas presentadas para la fase 4. Así pues, esta auditoría no ha contemplado las repercusiones que ha tenido la pandemia de COVID-19 en los precios del RCDE UE, ni los posibles efectos de la recesión económica resultante.

20

El presente informe ofrece material que puede contribuir al examen previsto de la legislación, necesario para el balance mundial fijado en 2023 en el Acuerdo de París (véase el apartado 16).

Observaciones

Los derechos de emisión gratuitos tuvieron resultados inciertos cuando se utilizaron como instrumento para modernizar el sector energético

21

Los derechos de emisión gratuitos para el sector de la electricidad se permitieron durante la fase 3 como excepción a la norma general que obligaba a este sector a adquirir sus derechos de emisión mediante subasta o en el mercado. Estos derechos de emisión gratuitos debían apoyar las inversiones para modernizar el sector energético en los ocho Estados miembros en los que se aplicaba la excepción. Estudiamos los cambios en la asignación de derechos de emisión gratuitos entre las fases 3 y 4 y examinamos si los sectores energéticos en estos Estados miembros redujeron su huella de carbono.

A partir de 2021 se aplican condiciones más estrictas para el uso de los derechos de emisión gratuitos en el sector energético

22

Desde 2013, el sector de la electricidad no está autorizado a obtener asignaciones gratuitas, dado que puede repercutir los costes en sus consumidores. Se estableció una excepción²¹ a este principio general en diez Estados miembros que en 2013 tenían un producto interior bruto per cápita inferior al 60 % de la media de la Unión. Ocho de ellos usaron esta excepción durante la fase 3 (véase la ilustración 8). Entre 2013 y 2018, se asignaron más de 479 millones de derechos de emisión de forma gratuita en virtud de esta disposición (la ilustración 6 muestra la evolución del precio de los derechos de emisión). El objetivo de esta asignación gratuita era contribuir a modernizar el sector de la producción eléctrica en estos países, algunos de los cuales dependían en gran medida del carbón.

23

Los Estados miembros que tuvieran intención de acogerse a la excepción debían enviar a la Comisión una solicitud que cumpliera una serie de requisitos establecidos en la Directiva y en los documentos de orientación posteriores de la Comisión²² (véase el recuadro 2). La Comisión aprobó las solicitudes de los Estados miembros tras varias rondas de debates celebrados entre la Comisión y los ocho Estados miembros solicitantes.

24

En sus conclusiones de 2014 sobre el marco de actuación en materia de clima y energía hasta el año 2030²³, el Consejo reconoció que las asignaciones gratuitas al sector energético debían mejorarse para garantizar que los fondos se destinaran a promover inversiones reales encaminadas a modernizar dicho sector. La Directiva revisada para la fase 4 exige que las autoridades competentes seleccionen las inversiones mediante un procedimiento de licitación pública obligatorio (y no a través de los planes nacionales de inversión fijos utilizados para la fase 3). Para la fase 4, de los diez Estados miembros que pueden optar a derechos de emisión gratuitos, solo Bulgaria, Hungría y Rumanía proporcionarán esos derechos a sus sectores energéticos.

Los datos disponibles indican que la asignación gratuita como instrumento para modernizar el sector energético en la fase 3 ha tenido resultados ineficaces

25

Se preveía que las inversiones resultantes del uso de los derechos de emisión gratuitos en virtud del artículo 10 quater darían lugar a una disminución de la intensidad de las emisiones de la producción eléctrica, así como a una reducción de las emisiones absolutas. Un estudio realizado para la Comisión en 2015 concluyó que no se podía evaluar la eficacia y la eficiencia de las reducciones de los gases de efecto invernadero impulsadas por estas inversiones²⁴.

26

La ilustración 9 muestra que la mayoría de los ingresos procedentes de derechos de emisión asignados de forma gratuita se han utilizado para renovar centrales de lignito y hulla, principalmente en Bulgaria, Chequia, Polonia y Rumanía.

27

Evaluamos la reducción de la intensidad de carbono para el sector energético en los países que podían optar a la asignación gratuita de derechos de emisión conforme a lo dispuesto en el artículo 10 quater y la comparamos con los mismos datos de los países que no se beneficiaban de esa asignación gratuita (véase la ilustración 10). Los resultados muestran una disminución mucho menor en lo que se refiere a la intensidad de carbono en el caso de los Estados miembros que recibieron derechos de emisión gratuitos con el fin de modernizar el sector energético. Las investigaciones recientes²⁵ sobre la reducción del carbón como base para la generación de energía en 2019 confirman esta tendencia.

La asignación gratuita de derechos de emisión para la industria y los operadores de aeronaves tuvo poco en cuenta la capacidad de repercutir los costes y, por lo general, ralentizó la descarbonización

28

La Directiva sobre el RCDE UE dispone que la asignación gratuita de derechos de emisión es una excepción de «carácter transitorio y excepcional²⁶» a la opción por defecto de la subasta (véase la ilustración 4). Así pues, la asignación gratuita debe dirigirse hacia los sectores más expuestos a la competencia internacional y menos capaces de repercutir los costes del carbono a los clientes.

La asignación gratuita a la industria y los operadores de aeronaves no reflejaba la capacidad sectorial para repercutir los costes

29

Como se ha señalado anteriormente, a excepción de diez Estados miembros con menores ingresos (véase el apartado 21), el RCDE UE excluyó el sector de la electricidad de la asignación de derechos de emisión gratuitos porque este sector podía repercutir los costes a sus clientes y, por tanto, no estaba expuesto a un riesgo de fuga de carbono. El Tribunal constató que la asignación de derechos de emisión gratuitos a otros sectores no siempre era coherente con su capacidad para repercutir los costes:

• El sector de la aviación recibe derechos de emisión gratuitos. Sin embargo, este sector puede repercutir los costes del RCDE UE a los clientes. La evaluación de impacto de 2006 que precedió a la inclusión de la aviación en el RCDE UE²⁷ así lo confirmó.
• La evaluación de impacto llevada a cabo por la Comisión con el fin de revisar el RCDE UE de cara a la fase 4 aporta²⁸ información sobre las tasas de repercusión de los costes para diferentes sectores industriales. La Comisión no ha propuesto que se adapte la cantidad de derechos de emisión gratuitos asignados a ningún sector.

30

Cuando la asignación gratuita no está bien orientada, pueden darse situaciones que permitan a los sectores repercutir los costes del carbono aun cuando reciban derechos de emisión gratuitos. El resultado es que los derechos de emisión gratuitos implican una transferencia financiera de los consumidores (o los clientes industriales) a las industrias de gran consumo de energía, lo que daría lugar a lo que a menudo se denomina «beneficios imprevistos»²⁹. La evaluación de impacto que acompaña a la propuesta de la Comisión de 2014 reconoce³⁰,³¹ que la asignación gratuita puede reducir los incentivos para que las instalaciones disminuyan las emisiones, y que los sectores que obtienen derechos de emisión de forma gratuita pueden repercutir algunos de sus costes.

31

En sus conclusiones de 2014³², el Consejo Europeo acordó que no debía reducirse la cuota de derechos de emisión que se fueran a subastar en el marco del RCDE UE después de 2020. La Comisión propuso subastar en la fase 4 la misma cuota de derechos de emisión que en la fase 3³³ (57 %). A continuación, el legislador estableció³⁴ la posibilidad de aumentar la cantidad disponible de derechos de emisión gratuitos hasta el 3 % en caso necesario (véase el «margen de asignación gratuita» en la ilustración 11). El legislador tiene la facultad de decidir cuándo aplicar este aumento. Esta cláusula no formaba parte de la evaluación de impacto de la Comisión ni de la propuesta de la Comisión. El resultado es que en torno al 40 % de los derechos de emisión seguirán asignándose de forma gratuita en la fase 4.

Los sectores que producen más del 90 % de las emisiones industriales recibieron la totalidad o la mayor parte de sus derechos de emisión de forma gratuita

32

El RCDE UE utiliza la asignación gratuita de derechos de emisión para mitigar el riesgo de fuga de carbono (véase el apartado 07). La fuga de carbono se refiere al posible aumento de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero si, debido a los costes relacionados con las políticas climáticas de la UE, las empresas tuvieran que transferir la producción a otros países donde la industria no esté sujeta a políticas climáticas similares³⁵. El riesgo de fuga de carbono existe debido a las diferencias en el coste del carbono dentro de la UE, y entre la Unión y terceros países.

33

Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (véase la ilustración 12), los costes del carbono varían considerablemente entre los distintos Estados. Por ejemplo, los costes del carbono globales en la mayoría de los Estados miembros de la UE fueron menores que en Suiza y Noruega, pero superiores a los de los Estados Unidos y China. La Comisión Europea ha sufragado un estudio en el que no se han encontrado pruebas de fuga de carbono³⁶, aunque otros estudios sostienen que la fuga de carbono no se ha producido precisamente debido a la asignación gratuita de derechos de emisión³⁷. Puesto que la fuga de carbono puede dar lugar a que haya menos empleos e inversiones en la UE, tiene implicaciones económicas y sociales.

34

La asignación gratuita de derechos de emisión aborda el riesgo de fuga de carbono mediante la reducción de los costes de conformidad que soportan los titulares cubiertos por el RCDE UE. Por tanto, estos derechos de emisión los ayudan a seguir siendo competitivos frente a los productores ubicados en terceros países.

35

Los titulares industriales de sectores que se consideran expuestos a un riesgo de fuga de carbono se benefician de la asignación gratuita en función de los parámetros de referencia por producto mencionados en el apartado 42 con carácter anual, a diferencia de otros sectores (que no se consideran expuestos a un riesgo de fuga de carbono), que ven cómo sus derechos de emisión gratuitos se van reduciendo progresivamente a cero (véase la ilustración 4). Para la fase 4, y tras las propuestas de la Comisión, se redujo sustancialmente la proporción de sectores industriales que se consideraban expuestos a un riesgo de fuga de carbono. Sin embargo, estos sectores siguen representando el 94 % de las emisiones industriales de la UE (véase la ilustración 13). La lista de fuga de carbono no establece diferentes grados de riesgo de fuga de carbono para los diversos sectores incluidos en ella, sino que los trata a todos por igual (véase el recuadro 3 para obtener una comparación con otros regímenes de comercio de derechos de emisión).

36

La legislación sobre el RCDE UE utiliza la intensidad de las emisiones y la intensidad del comercio como criterios para evaluar el riesgo de fuga de carbono. La evaluación de impacto realizada para revisar el RCDE UE en la próxima fase 4 también examinó las tasas de repercusión de los costes (véase el recuadro 1) en diferentes sectores³⁹, pero la Comisión no lo incluyó entre los criterios para evaluar el riesgo de fuga de carbono⁴⁰ que figuraban en sus propuestas referentes a la fase 4.

37

La falta de orientación de los derechos de emisión gratuitos para la fuga de carbono significa que en el contexto actual la mayoría de las asignaciones de esos derechos no se reducirán a cero antes de 2030, que es el valor por defecto para los derechos de emisión gratuitos (véase la ilustración 4).

38

En un estudio de la OCDE que examinó los primeros diez años del RCDE UE, publicado en 2018, se constató que los sectores que la Comisión Europea consideraba expuestos a riesgo funcionaban, de hecho, en mercados donde la competencia era feroz y afrontaban tiempos de dificultades económicas. Pero también señaló que las empresas reguladas en el marco del RCDE UE tenían resultados relativamente mejores que sus homólogas no reguladas por dicho régimen, lo que indicaba que, posiblemente, la distribución de los derechos de emisión gratuitos había compensado con creces a las empresas del RCDE UE expuestas a riesgos por los costes de reducción del carbono inducidos que imponía la normativa⁴¹. Por tanto, una distribución mejor orientada de los derechos de emisión gratuitos habría dado respuesta al riesgo de fuga de carbono, reducido los beneficios imprevistos y (al aumentar la proporción de derechos de emisión subastados) mejorado las finanzas públicas.

La Comisión examinó otros planteamientos para mitigar el riesgo de fuga de carbono causado por el RCDE UE, pero no los propuso

39

La Comisión examinó las alternativas a la asignación gratuita para hacer frente a la fuga de carbono en la evaluación de impacto de 2008 realizada para revisar la fase 3⁴² y en una Comunicación de la Comisión de 2010 sobre el modo de impulsar la reducción de las emisiones y evaluar la fuga de carbono⁴³, pero no formuló propuestas específicas al respecto. En particular, en 2014, al evaluar el posible marco político para el clima y la energía en el período comprendido entre 2020 y 2030, la Comisión valoró la situación de la fuga de carbono en la UE y propuso vías para hacerle frente, todo ello basado exclusivamente en la asignación gratuita⁴⁴. Una alternativa fundamental a la asignación gratuita, que actualmente debate la Comisión, es utilizar los ajustes en frontera de las emisiones de carbono para igualar los costes de los gases de efecto invernadero derivados de las importaciones con los resultantes de la producción nacional⁴⁵.

40

Los ajustes en frontera de las emisiones de carbono incluirían el coste de la mitigación de las emisiones de carbono en las importaciones procedentes de lugares donde no existen políticas climáticas comparables al RCDE UE, con lo que se mitigaría el riesgo de fugas de carbono (aunque no se abordarían los costes de las exportaciones de la UE a terceros países). En la evaluación de impacto de 2015 que acompañaba a la propuesta legislativa original de la Comisión para la fase 4 del RCDE UE se observó que no había alternativas plausibles al sistema de parámetros de referencia para hacer frente a la fuga de carbono. Se señaló que un impuesto en frontera era un instrumento mucho menos adecuado, y se indicaron posibles conflictos con las normas de comercio multilateral y reacciones negativas de terceros países⁴⁶. Sin embargo, la Directiva para la fase 4 menciona que la asignación gratuita de derechos de emisión se podría sustituir, adaptar o completar mediante ajustes de carbono en frontera⁴⁷. En la Comunicación sobre el «Pacto Verde Europeo» se propone avanzar con una propuesta de un «ajuste del carbono en frontera» si se mantienen diferencias importantes en los precios del carbono⁴⁸.

El establecimiento de parámetros de referencia empleados para asignar derechos de emisión gratuitos está mejorando progresivamente los incentivos para reducir las emisiones

41

De conformidad con la Directiva sobre el RCDE UE, los derechos de emisión gratuitos en la fase 3 debían asignarse de tal modo que se incentivaran las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero. Las normas que rigen esta asignación no deberían contribuir a un aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero.

El planteamiento basado en parámetros de referencia proporcionaba incentivos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero

42

A partir de la fase 3, la cantidad de derechos de emisión gratuitos que recibe cada titular se calcula mediante parámetros de referencia específicos para cada producto (o, cuando ello no es posible, mediante un planteamiento alternativo vinculado al uso de calor y de combustible). De conformidad con la Directiva sobre el RCDE UE⁴⁹, la Comisión utilizó parámetros de referencia para asegurar «que los derechos de emisión se asignen de tal forma que se incentiven las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética […], y que no se ofrezca ningún incentivo para aumentar emisiones».

43

Los parámetros de referencia por producto se establecen como el nivel de emisión medio del 10 % de las instalaciones más eficientes de cada sector. De este modo, las instalaciones que sean muy eficientes deberían recibir todos o casi todos los derechos de emisión que necesitan para cumplir las obligaciones derivadas del RCDE UE. Las instalaciones ineficientes tienen que hacer un mayor esfuerzo para cubrir sus emisiones con derechos de emisión, ya sea reduciendo las emisiones o comprando más derechos⁵⁰.

44

Se acepta de manera generalizada que el uso de parámetros de referencia constituye una mejora del sistema utilizado en las fases anteriores del RCDE UE, en las que la asignación se basaba en las emisiones históricas de gases de efecto invernadero⁵¹. El planteamiento basado en parámetros de referencia incentiva en mayor medida la reducción de las emisiones en el proceso de producción.

El uso eficaz de los parámetros de referencia se enfrenta a algunos obstáculos técnicos

45

Actualmente, los parámetros de referencia para la asignación gratuita no tienen plenamente en cuenta las emisiones indirectas en los eslabones de la cadena de suministro. Esto puede plantear problemas en algunos sectores si hay instalaciones capaces de reducir su aparente intensidad de emisiones (pero conservan los niveles de asignación gratuita) sustituyendo las emisiones directas (in situ) por emisiones indirectas⁵².

46

Las emisiones de gases de efecto invernadero causadas por la quema de biomasa no se incluyen en el cálculo de los derechos de emisión que el titular debe entregar (véase el apartado 05). Por tanto, las instalaciones industriales que utilizan biomasa suelen recibir más derechos de emisión gratuitos de los que deben entregar. Además, los titulares que producen electricidad con biomasa no tienen que entregar derechos por las emisiones generadas a partir de este combustible. El sistema del RCDE UE no impone ningún criterio de sostenibilidad para este tipo de combustible. La versión revisada de la Directiva sobre energías renovables (RED II) incluyó criterios de sostenibilidad para la biomasa⁵³, con la justificación de que solo la bioenergía sostenible que reduce las emisiones de gases de efecto invernadero en comparación con los combustibles fósiles es apta para recibir apoyo financiero. La Comisión no ha propuesto cambios en las normas del RCDE UE para limitar la asignación gratuita a los titulares que utilizan biomasa de conformidad con los criterios de la Directiva RED II.

47

La aplicación del principio de «quien contamina paga» y el principio del «usuario-pagador» a los costes del carbono puede ofrecer incentivos a los productores y los consumidores para que modifiquen su comportamiento y reduzcan las emisiones. La evaluación de impacto de la fase 4 del RCDE reconoció que la asignación gratuita no es del todo compatible con el principio de «quien contamina paga»⁵⁴: el incentivo para reducir las emisiones que conlleva este principio se ve socavado cuando los derechos de emisión se otorgan de manera gratuita.

48

Para la fase 4, en 2014 el Consejo acordó⁵⁵ que, a fin de evitar beneficios imprevistos, el nivel de asignación debía estar más adaptado a los volúmenes de producción de los titulares. En 2015 la Comisión propuso un método para actualizar los parámetros de referencia, lo que permitiría esta asignación dinámica acorde con los volúmenes de producción del titular. A tal fin, la Comisión tuvo en cuenta varios criterios (por ejemplo, lograr una mayor adaptación a los niveles de producción, no aumentar la complejidad administrativa).

Se prevé que la fase 4 del RCDE UE proporcione mejor información sobre los incentivos a la descarbonización

49

La legislación del RCDE UE establece las obligaciones de las instalaciones, los verificadores y los Estados miembros de calcular de forma fiable los derechos de emisión gratuitos y notificar los datos de las emisiones⁵⁶. La Comisión también puede recurrir a las revisiones de cumplimiento del RCDE UE y al foro de cumplimiento del régimen para velar por que la información sobre las emisiones sea precisa. La legislación actual no prevé la recopilación de información para evaluar si la asignación gratuita de derechos de emisión ha hecho que las instalaciones tengan una mayor eficiencia energética. Por tanto, la Comisión todavía no ha llevado a cabo esa evaluación. La versión revisada de la Directiva sobre el RCDE UE establece⁵⁷ que las instalaciones que reciban asignaciones gratuitas en la fase 4 tendrán que presentar datos sobre la actividad de producción en el marco de las medidas nacionales de aplicación. Según la Comisión, estos datos permitirán evaluar los resultados de los derechos de emisión gratuitos al proporcionar incentivos para que los sectores industriales se descarbonicen.

La asignación gratuita de derechos de emisión favoreció los viajes aéreos frente a los viajes por ferrocarril

50

La asignación gratuita de derechos de emisión tiene por objeto prevenir la fuga de carbono y evitar un aumento de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero debido al desplazamiento de la actividad de la UE a terceros países. En la UE, observamos que la asignación gratuita de derechos de emisión puede apoyar los viajes aéreos intensivos en carbono en detrimento del transporte ferroviario.

51

Los operadores aéreos de la aviación reciben derechos de emisión gratuitos y deben entregarlos para cubrir sus emisiones originadas por los vuelos dentro de la UE (además de Noruega, Islandia y Liechtenstein). Teniendo en cuenta los precios de los derechos de emisión del RCDE UE vigentes durante la fase 3, el coste adicional por pasajero es limitado: entre 0,3 y 2 euros por pasajero para la mayoría de los vuelos que figuran en el cuadro 1. El transporte ferroviario no está incluido en el RCDE UE, pero el ferrocarril electrificado paga los costes del RCDE UE repercutidos desde el sector de la generación de energía (y el 54 % de la red ferroviaria de la UE se había electrificado en 2016⁵⁸).

52

La Agencia Internacional de la Energía señaló en 2019 que el ferrocarril es uno de los medios de transporte más eficientes y con menor nivel de emisiones⁵⁹. La mayoría de los vuelos dentro de la UE abarcan una distancia inferior a 1 000 km⁶⁰, y en muchos casos los trenes podrían ser una alternativa menos intensiva en carbono en los lugares donde ya existe una infraestructura ferroviaria (véase el cuadro 1). Sin embargo, las emisiones derivadas de la construcción de la infraestructura ferroviaria también deben tenerse en cuenta al evaluar la posible contribución del transporte ferroviario a la descarbonización⁶¹.

53

Para hacer frente a las emisiones de gases de efecto invernadero, la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) ha concebido el Plan de Compensación y Reducción del Carbono para la Aviación Internacional (CORSIA), que exigirá a los operadores aéreos de todo el mundo que compensen sus emisiones mediante reducciones en otros sectores (véase el recuadro 4). La compensación supone una inversión en la reducción de las emisiones en otros sectores, y no en el propio sector de la aviación.

Conclusiones y recomendaciones

54

La auditoría se concentró en el papel que desempeña la asignación gratuita de derechos de emisión en el RCDE UE. La principal pregunta de auditoría formulada por el Tribunal fue: «¿Proporcionaron las decisiones sobre los derechos asignados de forma gratuita en el régimen de comercio de derechos de emisión una base razonable para fomentar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero?». Consideramos que, a pesar de que existían razones justificadas para su uso, una mejor orientación de la asignación gratuita habría tenido múltiples beneficios para la descarbonización, las finanzas públicas y el funcionamiento del mercado único.

55

La Directiva describe los derechos de emisión gratuitos como un método transitorio de asignación de derechos de emisión frente al método por defecto (subasta). Sin embargo, tanto para la fase 3 como para la 4 del RCDE UE, los derechos de emisión gratuitos siguen representando más del 40 % del total de los derechos disponibles.

56

Se concedió la asignación gratuita a ocho Estados miembros cuyo producto interior bruto per cápita era inferior al 60 % de la media de la UE, para apoyar la modernización de sus sectores de producción de electricidad. Señalamos que las autoridades legislativas mejoraron las normas relativas a la asignación gratuita de derechos de emisión con el fin de promover más firmemente la inversión real en el sector energético (véanse los apartados 22 a 24) para la fase 4 del RCDE UE. El Tribunal considera que, conjuntamente, los sectores de la energía de los Estados miembros que proporcionan estos derechos de emisión gratuitos hicieron avances mucho más lentos en lo que atañe a la descarbonización. Las inversiones realizadas se centraron en mejorar la generación de energía a través del carbón (véanse los apartados 25 a 27).

57

Constatamos que el número de derechos de emisión gratuitos asignados a los sectores de la industria y la aviación en la fase 3 no se basaba en su capacidad de repercutir los costes (véanse los apartados 29 a 31) y que, si bien la fuga de carbono puede afectar a los mercados de carbono de la UE y por tanto a la evolución de las emisiones de gases de efecto invernadero en todo el mundo, la cuestión de la asignación gratuita de derechos de emisión no está bien orientada (véanse los apartados 32 a 38).

Recomendación 1 – Orientar mejor la asignación de derechos de emisión gratuitos

La Comisión debe aprovechar la revisión del funcionamiento de la Directiva (exigido en virtud del artículo 30) para volver a examinar el papel de los derechos de emisión gratuitos y, en particular, para evaluar la posibilidad de aplicar un planteamiento coherente en lo que respecta a su asignación, y a tal fin ha de seleccionar los sectores en función de su exposición a riesgos de fuga de carbono, por ejemplo, mediante la clasificación de los sectores que actualmente reciben derechos de emisión gratuitos en muy expuestos, moderadamente expuestos o poco expuestos.

Plazo: 2021.

58

El Tribunal constató que el planteamiento de asignar derechos de emisión gratuitos sobre la base de parámetros de referencia ofrecía importantes incentivos para aumentar la eficiencia energética (véanse los apartados 42 a 44), pero la aplicación de dichos parámetros se puede mejorar (véanse los apartados 45 a 48). Al mismo tiempo, el Tribunal constató que la Comisión todavía no ha cuantificado los efectos de los derechos de emisión gratuitos en el incremento de la eficiencia, pero tiene previsto hacerlo (véase el apartado 49), y que los derechos de emisión gratuitos han favorecido, por lo general, los viajes aéreos frente a los viajes por ferrocarril (véanse los apartados 50 a 53), lo que podría contribuir a un aumento de las emisiones totales.

Recomendación 2 – Mejorar la metodología para el establecimiento de parámetros de referencia

Teniendo en cuenta las obligaciones de la UE derivadas del Acuerdo de París y las aspiraciones de su «Pacto Verde» propuesto, la Comisión debería revisar la metodología de asignación de los derechos de emisión gratuitos a fin de encarar mejor problemas técnicos como los señalados en el presente informe, por ejemplo:

1. para mejorar las señales de precios en todas las etapas de la producción y el consumo,
2. para diferenciar entre las fuentes de biomasa que cumplen con la Directiva RED II y las que no la cumplen.

Plazo: 2022.

El presente informe fue aprobado por la Sala I, presidida por Samo Jereb, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión de 8 de julio de 2020.

Anexo

Anexo I – Síntesis del marco jurídico del RCDE UE para la fase 4

Glosario y abreviaturas

Ajuste en frontera de las emisiones de carbono: Tasa impuesta a los productos procedentes de un país o jurisdicción que no cuenta con una política en materia de cambio climático que establezca un precio del carbono.

Beneficio imprevisto: Ingresos adicionales obtenidos por los titulares sujetos al RCDE UE cuando el coste del CO₂ repercutido a los consumidores supera el nivel de los costes de conformidad soportados por el titular en el marco del RCDE UE.

Biomasa: Material vegetal o animal utilizado para la producción de energía, como la madera, los residuos de madera y los desechos de los cultivos alimentarios.

Cambio climático: Cambios en el sistema climático de la Tierra que dan lugar a nuevas pautas meteorológicas que permanecen in situ durante un período prolongado. Las investigaciones científicas señalan que el proceso actual de cambio climático se está produciendo a causa de las emisiones antropogénicas (originadas por el ser humano) de gases de efecto invernadero.

CO₂: Dióxido de carbono.

CO₂e: Dióxido de carbono equivalente. Unidad de medición empleada para consolidar las emisiones de diferentes tipos de gases de efecto invernadero. Las emisiones se ajustan teniendo en cuenta el potencial de calentamiento global (PCG) calculado según su contribución al calentamiento global en relación con el dióxido de carbono, y expresado en CO₂e. Por ejemplo, el metano (CH₄) tiene un PCG de 25 a lo largo de un período de 100 años, lo que significa que 1 tonelada de CH₄ (metano) emitida se expresa como 25 toneladas de CO₂e.

Comercio de derechos de emisión: Enfoque de mercado destinado a controlar la contaminación. Se basa en la creación de derechos de emisión que pueden intercambiarse entre los titulares cubiertos por el sistema. También puede hacer uso de compensaciones, es decir, certificados de reducción de emisiones obtenidos en otro lugar.

Compensaciones: Las compensaciones de carbono son la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero llevada a cabo para compensar los gases de efecto invernadero emitidos en otro lugar.

CORSIA: Plan de Compensación y Reducción del Carbono para la Aviación Internacional, sistema desarrollado por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) con el fin de mitigar el impacto de la aviación civil en el cambio climático.

Decisión de reparto del esfuerzo: Establece objetivos anuales de emisión de gases de efecto invernadero que deben cumplir los Estados miembros para el período 2013‑2020, expresados como cambios porcentuales con respecto a los niveles de 2005. Estos objetivos se refieren a las emisiones de la mayoría de los sectores no incluidos en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE), como el transporte, la construcción, la agricultura y los residuos. No se incluyen las emisiones derivadas del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS), ni del transporte marítimo internacional.

Derecho de emisión: Con arreglo al régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE), un derecho de emisión de la Unión Europea corresponde al derecho a emitir una tonelada de dióxido de carbono equivalente (CO₂e) durante un período determinado. En virtud del RCDE UE, los derechos de emisión de la Unión Europea pueden ser utilizados por los titulares para cubrir sus emisiones verificadas o para comprarlos o venderlos a otros titulares.

Descarbonización: Proceso de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero resultantes de una actividad económica o de la economía en general.

Factor de corrección intersectorial: Factor para garantizar que la asignación total se mantiene por debajo de la cantidad máxima establecida en el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva 2003/87/CE (Directiva sobre el RCDE UE).

Fuga de carbono: Aumento de los gases de efecto invernadero emitidos cuando las empresas transfieren la producción de una jurisdicción que cuenta con una política climática estricta a otros países que aplican limitaciones más laxas en lo que respecta a las emisiones.

Gases de efecto invernadero: Gases que actúan como una capa en la atmósfera de la Tierra, atrapando el calor y calentando la superficie terrestre mediante lo que se conoce como «efecto invernadero». Los principales gases de efecto invernadero son el dióxido de carbono (CO₂), el metano (CH₄), el óxido nitroso (N₂O) y los gases fluorados (HFC, PFC, SF₆ y NF₃).

Intensidad de carbono: Medida/nivel de la cantidad de emisiones de CO₂ que se producen en el curso de una actividad económica específica o una producción industrial.

Intensidad de las emisiones: Coeficiente de las emisiones de gases de efecto invernadero por unidad de producto.

Intensidad del comercio: Medición de la intensidad del comercio entre la UE y terceros países. Corresponde a la relación entre el valor total de las exportaciones a terceros países más el valor de las importaciones de terceros países y el tamaño total del mercado para el Espacio Económico Europeo (volumen de negocios anual más el total de las importaciones).

Límite máximo de las emisiones: Cantidad total de emisiones permitidas en el marco de un sistema de «limitación y comercio».

Medidas y políticas de mitigación: Políticas y medidas encaminadas a reducir las emisiones y, de ese modo, mitigar el cambio climático.

Mitigación del cambio climático: Políticas y medidas destinadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y, por tanto, a ralentizar o detener el cambio climático.

Pacto Verde Europeo: Paquete de medidas, presentado por la Comisión Europea, que tiene por objeto lograr que Europa se convierta en el primer continente del mundo climáticamente neutro de aquí a 2050. Supone invertir en innovación e investigación, replantear la economía, actualizar la política industrial y descarbonizar las industrias de gran consumo de energía.

Parámetro de referencia: Valor de referencia en tCO₂, fijado en el nivel de emisión medio del 10 % de las instalaciones más eficientes de cada sector. De este modo, las instalaciones que sean muy eficientes deberían recibir todos o casi todos los derechos de emisión que necesitan para cumplir las obligaciones derivadas del RCDE UE.

Planteamiento alternativo: Uso de un parámetro de referencia alternativo para la asignación de los derechos de emisión en el marco del RCDE UE. En lugar de basarse en productos concretos, estos parámetros de referencia alternativos se basan en el consumo de calor o de combustible.

Principio de «quien contamina paga»: Principio de Derecho ambiental que establece que quienes producen la contaminación deben asumir el coste de su gestión. En la UE, este principio está establecido en el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que dispone que el coste de la prevención, reducción o reparación de los daños medioambientales debe ser asumido por quien contamina.

RCDE UE: Régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea.

Repercusión de los costes: Aumento en el precio que un cliente paga por los productos debido a un incremento en los costes de una empresa.

Reserva de estabilidad del mercado: Mecanismo basado en normas que permite que la oferta de derechos de emisión responda a los cambios de la demanda, manteniendo el equilibrio en el mercado de carbono del RCDE UE. La reserva de estabilidad del mercado ajusta el número de derechos de emisión disponibles en las subastas en respuesta a los cambios de la oferta y la demanda.

Sistema de limitación y comercio: Se considera que el RCDE UE es un sistema de «limitación y comercio». Esto significa que hay un «límite máximo» sobre la cantidad total de emisiones permitidas para las instalaciones contempladas en el régimen. Los titulares que participan en el sistema pueden recibir derechos de emisión de forma gratuita o puede que tengan que comprarlos en subastas. Los titulares voluntarios también pueden entrar en el marcado para comprar y vender derechos de emisión. La limitación del número total de derechos de emisión disponibles garantiza su valor.

Terceros países: Países que no son Estados miembros de la Unión Europea.

Titulares (en el RCDE UE): Instalaciones y empresas en los sectores contemplados en el RCDE UE.

Tonelada-kilómetro: Unidad de medida utilizada para calcular las emisiones de los operadores de aeronaves contemplados en el RCDE UE. Representa una tonelada transportada por un avión en una distancia de un kilómetro.

Verificadores (en el RCDE UE): Los verificadores externos comprueban las notificaciones sobre las emisiones de gases de efecto invernadero realizadas por los titulares del RCDE UE, así como las notificaciones de toneladas-kilómetro realizadas por los operadores aéreos contemplados en el RCDE UE.

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala I, presidida por Samo Jereb, Miembro del Tribunal. La auditoría estuvo dirigida por Samo Jereb, Miembro del Tribunal, asistido por Kathrine Henderson, jefa de Gabinete, y Jerneja Vrabič, agregada de Gabinete; Colm Friel, gerente principal; Maria Eulàlia Reverté I Casas, jefa de tarea; Ernesto Roessing, jefe adjunto de tarea; y los auditores Kurt Bungartz y Oana Cristina Dumitrescu. Lars Markström, Marek Říha y Anna Zalega prestaron asistencia lingüística; Marika Meisenzahl, apoyo gráfico, y Terje Teppan-Niesen, apoyo administrativo.

Debido a la pandemia de COVID-19 y a las estrictas condiciones de confinamiento, no es posible facilitar una imagen del equipo auditor.

Notas finales

¹ COM(2020) 80 final, Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifica el Reglamento (UE) 2018/1999 («Ley del Clima Europea»).

² COM(2019) 640 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: «El Pacto Verde Europeo».

³ Agencia Europea de Medio Ambiente, Trends and Projections in Europe 2019: Tracking progress towards Europe’s climate and energy targets, 2019, p. 7.

⁴ Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Emissions Gap Report 2019, 2019, p. 5.

⁵ Ídem, p. XVI.

⁶ COM(2018) 773 final, «Un planeta limpio para todos. La visión estratégica europea a largo plazo de una economía próspera, moderna, competitiva y climáticamente neutra».

⁷ Regulado por la Decisión n.^o 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020, y por el Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030 que contribuyan a la acción por el clima, con objeto de cumplir los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de París, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.^o 525/2013.

⁸ Categorías de actividades definidas en el anexo I de la Directiva 2003/87/CE.

⁹ Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión.

¹⁰ SWD(2015) 135 final, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Impact Assessment accompanying the document «Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments».

¹¹ Artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión.

¹² Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, «Informe sobre el mercado europeo del carbono», enero de 2020.

¹³ Véanse, por ejemplo, Post-2020 reform of the EU Emissions Trading System, Servicio de Investigación del Parlamento Europeo 2018; Last Chance Saloon for the EU ETS, Sandbag, 2016; o The EU ETS phase IV reform; implications for system functioning and for the carbon price signal, Oxford University for Energy Studies, 2018.

¹⁴ EU ETS Handbook, p. 42.

¹⁵ Véase el visualizador de precios del carbono de Sandbag.

¹⁶ Véase el informe Report of the High-Level Commission on Carbon Prices, de la Coalición de Líderes para la Fijación de Precio al Carbono, 2017, en el que se señalaron precios de hasta 80 dólares para 2020 y 100 dólares para 2030.

¹⁷ Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, «Informe sobre el mercado europeo del carbono», COM(2019) 557 final, de 31.10.2019.

¹⁸ Artículo 30 de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión.

¹⁹ Artículo 28 ter de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión.

²⁰ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo: «Ley del Clima Europea».

²¹ Artículo 10 quater de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión.

²² Establecidos en: la Directiva 2003/87/CE, artículo 10 quater; la Comunicación de la Comisión «Documento de orientación sobre la aplicación opcional del artículo 10 quater de la Directiva 2003/87/CE» (2011/C 99/03), y la Decisión de la Comisión, de 29 de marzo de 2011, C(2011)1983 final.

²³ EUCO 169/14, Consejo Europeo (23 y 24 de octubre de 2014) ‒ Conclusiones.

²⁴ Agencia de Medio Ambiente de Austria (Umweltbundesamt), Evaluation of the EU ETS Directive: Carried out within the project «Support for the Review of the EU Emissions Trading System», Comisión Europea, 2015.

²⁵ Sandbag, The Great Coal Collapse of 2019 – Mid-year analysis of the EU power sector.

²⁶ Artículos 10 bis, 10 ter y 10 quater de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo. Véase también https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances_es.

²⁷ (SEC)2006 1684, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Accompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community - Impact Assessment of the inclusion of aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community [COM(2006) 818 final] [SEC(2006) 1685].

²⁸ P. 199, cuadro 32, de SWD(2015) 135 final, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Impact Assessment accompanying the document «Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments».

²⁹ Ex-post investigation of cost pass-through in the EU ETS. CE Delft y Oeko-Institut. Noviembre de 2015.

³⁰ Memo/08/35, «Preguntas y respuestas sobre la propuesta de la Comisión de revisión del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión».

³¹ Pp. 83‑90 de SWD(2014) 15 final, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Impact Assessment accompanying the document «Communication of the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions «A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030”».

³² EUCO 169/14, Consejo Europeo (23 y 24 de octubre de 2014) ‒ Conclusiones.

³³ COM(2015) 337 final, Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones rentables de emisiones y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas.

³⁴ Artículo 1, apartado 14, letra e), de la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814.

³⁵ P. 4 de SWD(2019) 22 final, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Impact Assessment accompanying the document «Commission Delegated Decision supplementing Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council concerning the determination of sectors and subsectors deemed at risk of carbon leakage for the period 2021 to 2030».

³⁶ Bolscher, Hans; Graichen, Verena; Hay, Graham; Healy, Sean; Lenstra, Jip; Meindert, Lars; Regeczi, David; Von Schickfus, Marie-Theres; Schumacher, Katja, y Timmons-Smakman, Floor: Carbon Leakage Evidence Project: Factsheet for selected sectors, Ecorys, Rotterdam, p. 11, septiembre de 2013.

³⁷ Montenegro, Roland; Fahl, Ulrich; Zabel, Claudia; Lekavičius, Vidas; Bobinaité, Viktorija, y Brajković, Jurica: D3.2 - Case study on carbon leakage and competitiveness. REEEM Project 2018.

³⁸ Para obtener más información sobre California y Quebec, véanse los siguientes enlaces: https://ww3.arb.ca.gov/cc/capandtrade/allowanceallocation/allowanceallocation.htm; http://www.environnement.gouv.qc.ca/changements/carbone/mecanismes-proteger.htm.

³⁹ Pp. 193‑202 de SWD(2015) 135 final, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Impact Assessment accompanying the document «Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments».

⁴⁰ COM(2015) 337 final, Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones rentables de emisiones y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas.

⁴¹ The joint impact of the European Union Emissions Trading System on carbon emissions and economic performance. ECO/WKP(2018)63, documentos de trabajo del Departamento de Economía, n.^o 1515, por Antoine Dechezleprêtre, Daniel Nachtigall y Frank Venmans.

⁴² Sección 5.6.3 de SEC(2008) 52, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Accompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the EU greenhouse gas emission allowance trading system – Impact Assessment.

⁴³ COM(2010) 265 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Análisis de las opciones para rebasar el objetivo del 20 % de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y evaluación del riesgo de fugas de carbono».

⁴⁴ Sección 5.5 de SWD(2014) 15 final, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Impact Assessment accompanying the document «Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions «A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030”».

⁴⁵ Claeys, Grégory; Tagliapietra, Simone, y Zachmann, Georg, How to make the European Green Deal work, Policy Contribution, n.^o 13, noviembre de 2019, Bruegel, Bruselas, p. 6.

⁴⁶ P. 139 de SWD(2015) 135 final, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Impact Assessment accompanying the document «Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments».

⁴⁷ Considerando 24 de la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018.

⁴⁸ Sección 2.1.1 de COM(2019) 640 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: «El Pacto Verde Europeo».

⁴⁹ Artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo.

⁵⁰ EU ETS Handbook, p. 41.

⁵¹ Véase, por ejemplo, Position paper on benchmarking and allocation rules in phase III of the EU Emissions Trading System, Red de Acción por el Clima Europa, febrero de 2010.

⁵² Zipperer, V.; Sato, M., y Neuhoff, K. (2017): Benchmarks for emissions trading – general principles for emissions scope, documento de trabajo de GRI.

⁵³ Establecidos en el artículo 29, apartados 2 a 7, de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables.

⁵⁴ SWD(2015) 135 final, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Impact Assessment accompanying the document «Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments».

⁵⁵ EUCO 169/14, Consejo Europeo (23 y 24 de octubre de 2014) ‒ Conclusiones.

⁵⁶ Reglamento (UE) n.^o 601/2012 de la Comisión, de 21 de junio de 2012, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

⁵⁷ Artículo 11 de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo.

⁵⁸ P. 2 de COM(2019) 51 final, Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, «Sexto informe de seguimiento de la evolución del mercado ferroviario».

⁵⁹ Agencia Internacional de la Energía (2019), The Future of Rail, Agencia Internacional de la Energía, París.

⁶⁰ Alonso, G.; Benito, A.; Lonza, L., y Kousoulidou, M.: «Investigations on the distribution of air transport traffic and CO₂ emissions within the European Union», Journal of Air Transport Management., vol. 36, pp. 85‑93, abril de 2014, p. 92.

⁶¹ Timperley, Jocelyn, «Eight charts show how «aggressive’ railway expansion could cut emissions», Carbon Brief, 2019.

⁶² ICAO Assembly Resolution A40‑19.

⁶³ Van Zon, N.: Analysis of the technical feasibility of sustainable liquid hydrogen powered commercial aircraft in 2040, 2018, TU Delft, p. 1. Véase también Browne, M. W.: «Clean Hydrogen Beckons Aviation Engineers», The New York Times, 24 de mayo de 1988.

⁶⁴ Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814 (DO L 76 de 19.03.2018, p. 3).

⁶⁵ COM(2019) 640 final - Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - El Pacto Verde Europeo.

Cronología

Evento	Fecha
Aprobación del plan de fiscalización / Inicio de la auditoría	15.5.2019
Envío oficial del proyecto del informe a la Comisión (u otras entidades auditadas)	7.5.2020
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio	8.7.2020
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (o de otras entidades auditadas) en todas las lenguas	29.7.2020

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PDF	ISBN 978-92-847-5058-0	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/317719	QJ-AB-20-016-ES-N
HTML	ISBN 978-92-847-5019-1	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/813949	QJ-AB-20-016-ES-Q

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