Trwałość projektów rozwoju obszarów wiejskich: Większość projektów jest kontynuowana w wymaganym okresie, lecz ich rezultaty mogłyby być trwalsze

Streszczenie

I Od 2007 r. UE wydała około 10 mld euro na to, by zróżnicować charakter gospodarki wiejskiej oraz 15 mld euro w celu ulepszenia infrastruktury na obszarach wiejskich poprzez programy rozwoju obszarów wiejskich. W latach 2007–2020 obowiązywał wymóg, zgodnie z którym inwestycje mające na celu różnicowanie gospodarki i poprawę infrastruktury dofinansowane w ramach tych programów co do zasady musiały być kontynuowane przez pięć lat.

II Trybunał przeprowadził kontrolę dotyczącą tego zagadnienia ze względu na jego duże znaczenie oraz na problemy w zakresie trwałości projektów ujawnione w toku wcześniejszych kontroli. Kontrolerzy oczekują, że prace te wspomogą Komisję w rozpowszechnianiu dobrych praktyk wśród państw członkowskich, a także w dokonaniu oceny wyników wspólnej polityki rolnej. Trybunał zbadał, czy inwestycje w różnicowanie gospodarki wiejskiej i poprawę infrastruktury obszarów wiejskich doprowadziły do osiągnięcia trwałych korzyści. Po pierwsze ocenił, czy zostały spełnione wymogi prawne co do minimalnego okresu trwałości realizowanych projektów. Po drugie przeanalizował pozostałe czynniki – inne niż wspomniane wymogi prawne – które miały wpływ na trwałość projektów. Po trzecie zbadał, w jakim stopniu finansowanie unijne przyczyniło się do stworzenia możliwości długoterminowej dywersyfikacji na obszarach wiejskich.

III Trybunał stwierdził, że wymogi prawne dotyczące trwałości w przeważającej mierze zostały spełnione. Kontrola wykazała, że w większości przypadków działalność objęta wsparciem nadal jest prowadzona, szczególnie – zgodnie z oczekiwaniami – w przypadku projektów infrastrukturalnych. Kontrolerzy ustalili, że w dziedzinie różnicowania gospodarki wciąż prowadzona jest działalność objęta wsparciem w ramach dwóch trzecich projektów. Wykazali jednak, że w tej grupie projektów występują duże rozbieżności w zależności od sektorów i państw członkowskich. Ponadto działalność objętą wsparciem w ramach projektów często kończono wkrótce po upływie wymaganego przepisami okresu trwałości, nawet wtedy, gdy zainwestowano w nie wysokie kwoty.

IV Trybunał ustalił też, że słabe wyniki gospodarcze i nieuprawnione wykorzystywanie wsparcia do celów prywatnych podważa trwałość niektórych projektów w zakresie różnicowania gospodarki. W okresie programowania 2014–2020 poprawiła się jakość procedur wyboru projektów w stosunku do okresu 2007–2013. Procedury te nadal jednak nie miały istotnego wpływu na ogólną jakość projektów. W Polsce projekty dotyczące usług dla rolnictwa czy leśnictwa wykazały się mniejszą trwałością niż inne ich rodzaje. W kilku państwach członkowskich niektóre turystyczne obiekty noclegowe objęte wsparciem okazały się ekonomicznie nieopłacalne. Miało na to wpływ ich nieuprawnione wykorzystywanie do prywatnych celów mieszkaniowych.

V Trybunał nie znalazł ponadto zbyt wielu dowodów na to, by działania w zakresie dywersyfikacji prowadziły do długoterminowego zróżnicowania gospodarczego na obszarach wiejskich. Stwierdził on, że usługi dla rolnictwa miały niewielki potencjał dywersyfikacyjny, oraz że prowadzenie turystycznych obiektów noclegowych w ograniczonym stopniu przyczynia się do dywersyfikacji wielu regionów, choć może ono zróżnicować źródła dochodów niektórych beneficjentów. Oceny ex post dotyczące okresu programowania 2007–2013 wykazały, że zrealizowane projekty przyczyniły się do zróżnicowania w stopniu ograniczonym lub co najwyżej średnim.

VI Trybunał zalecił Komisji lepsze ukierunkowanie środków finansowych na opłacalne projekty, opracowanie bardziej rygorystycznych przepisów dotyczących wsparcia, które beneficjenci mogą łatwo wykorzystać do celów prywatnych, a także wykorzystanie potencjału dużych baz danych.

Wstęp

Sytuacja gospodarcza obszarów wiejskich

01 W 2018 r. obszary wiejskie stanowiły 83% terytorium UE, a zamieszkiwało na nich 31% unijnej populacji¹. Niektóre obszary wiejskie wyludniają się, a ich mieszkańcy borykają się z takimi problemami jak bezrobocie, niższa jakość podstawowych usług, większe zagrożenie biedą lub wykluczeniem społecznym. Inne obszary z kolei należą do najdynamiczniej rozwijających się terenów państw członkowskich².

02 Pomiędzy 2000 a 2018 r. produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca na obszarach wiejskich zwiększał się szybciej niż w regionach miejskich, co przyczyniło się do zmniejszenia rozbieżności między nimi. W 2018 r. osiągnął poziom 75% średniego unijnego PKB na mieszkańca. We wszystkich państwach członkowskich w latach 2012–‍2019 rósł też wskaźnik zatrudnienia na obszarach wiejskich – w całej UE osiągnął on poziom całkowitego wskaźnika zatrudnienia. Jak pokazano na rys. 1, stopa zatrudnienia w rolnictwie jest obecnie zbliżona do poziomu ogólnego zatrudnienia w większości państw członkowskich.

03 W 2018 r. na obszarach wiejskich w całej UE na sektor usług przypadało ponad 60% całkowitego zatrudnienia. W przemyśle i budownictwie zatrudnionych było 27% ogółu pracowników, a w rolnictwie, leśnictwie i rybołówstwie – 12%, przy czym wartość ta spadła z poziomu 21% w 2000 r.³. Poziom zatrudnienia w sektorze rolnictwa nadal odpowiadał 30% całkowitego zatrudnienia na obszarach wiejskich w Bułgarii i Rumunii.

Unijna polityka rozwoju obszarów wiejskich i koncepcja trwałości

04 Unijna polityka rozwoju obszarów wiejskich obejmuje takie długoterminowe cele jak różnicowanie gospodarki wiejskiej (poprzez zmniejszenie zależności od rolnictwa i leśnictwa zarówno obszarów wiejskich, jak i poszczególnych gospodarstw), utrzymywanie i tworzenie miejsc pracy (zob. pkt 05) oraz ulepszenie infrastruktury na obszarach wiejskich (zob. pkt 08)⁴. Dążąc do ich realizacji, UE powinna dofinansowywać takie projekty w tym obszarze, które okażą się trwałe (zob. pkt 12–‍13).

Unijna polityka różnicowania gospodarki wiejskiej

05 UE wspiera różnicowanie gospodarki wiejskiej, przeznaczając środki finansowe na promowanie wśród rolników działalności pozarolniczej oraz tworzenie i rozwój nowych możliwości biznesowych, w tym w zakresie turystyki. W tabeli 1 wyszczególniono różne działania na rzecz różnicowania gospodarki wiejskiej, a na rys. 2 przedstawiono przykłady dofinansowanych projektów.

06 Prawie jedna trzecia rolników w UE prowadzi także inną niż rolnictwo działalność zarobkową⁵. Należy do niej działalność:

• niepowiązana bezpośrednio z gospodarstwem, np. nauczanie lub praca u innego pracodawcy;
• bezpośrednio powiązana z gospodarstwem, np. przyjmowanie turystów lub przetwórstwo produktów rolnych.

07 W ocenie okresu programowania 2007–2013⁶ uznano wkład działań omówionych w niniejszym sprawozdaniu w dywersyfikację za ograniczony – w przypadku działalności związanej z turystyką i średni – w przypadku różnicowania w kierunku działalności nierolniczej i tworzenia działalności gospodarczej (zob. pkt 61).

Unijne wsparcie na rzecz infrastruktury na obszarach wiejskich

08 Dofinansowanie przez UE inwestycji infrastrukturalnych na obszarach wiejskich ma na celu poprawę jakości podstawowych usług dla ludności wiejskiej i pomoc w odnowie wsi⁷. W tabeli 2 wyszczególniono różne działania inwestycyjne dotyczące infrastruktury publicznej na obszarach wiejskich, a w ramce 1 przedstawiono przykłady inwestycji z tego zakresu, na które zwykle przyznawane jest wsparcie ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

Unijne finansowanie i zarządzanie polityką rozwoju obszarów wiejskich

09 UE wydała około 10 mld euro na działania służące różnicowaniu oraz 15 mld euro na inwestycje infrastrukturalne na obszarach wiejskich za pośrednictwem programów rozwoju obszarów wiejskich w okrasach programowania 2007–2013 i 2014–2020 (zob. rys. 3).

10 Projekty w zakresie rozwoju obszarów wiejskich są finansowane wspólnie ze środków unijnych i krajowych/regionalnych w trybie zarządzania dzielonego. UE i państwa członkowskie ustalają zasady i warunki finansowania. Władze krajowe/regionalne:

• opracowują programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW);
• przydzielają środki finansowe na działania;
• zarządzają realizacją PROW i monitorują ją, a także oceniają jej rezultaty.

Na rys. 4 przedstawiono, w jaki sposób Komisja i władze krajowe/regionalne dzielą się obowiązkami.

11 Przepisy rozporządzenia w sprawie WPR wymagają, aby w nowym okresie programowania (2023–2027) państwa członkowskie opracowały plany strategiczne WPR, obejmujące fundusze na rzecz wsparcia dochodów, środków rynkowych i rozwoju obszarów wiejskich. W planach tych państwa członkowskie powinny wyjaśnić, w jaki sposób zamierzają osiągnąć swoje zamierzenia w ramach dziewięciu szczegółowych celów WPR. Przyszłe projekty służące różnicowaniu mogą przyczynić się do osiągnięcia dwóch celów szczegółowych: ułatwiania rozwoju […] działalności gospodarczej na obszarach wiejskich oraz promowania zatrudnienia, wzrostu, równości płci […] na obszarach wiejskich […]⁸. Komisja zatwierdzi te plany i będzie monitorować ich realizację z wykorzystaniem sprawozdań z realizacji celów, które mają regularnie przedkładać państwa członkowskie⁹. Komisja może też promować wymianę dobrych praktyk pomiędzy państwami członkowskimi.

Trwałość projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich

12 W ramach przeprowadzonej kontroli Trybunał zbadał, czy projekty finansowane ze środków UE są trwałe. Na rys. 5 przedstawiono unijne wymogi prawne w zakresie trwałości dofinansowywanych projektów. W okresie programowania 2014–2020 (przedłużonym do 2022 r.) wymogi te stały się bardziej rygorystyczne¹⁰. Jeżeli zaś chodzi o okres 2023–2027, przepisy rozporządzenia w sprawie WPR nie ustanawiają żadnych wymogów prawnych dotyczących trwałości. Państwa członkowskie mogą wprowadzić takie wymogi w swoich przepisach krajowych.

13 Wkontekście omawianej kontroli wykonania zadań, mając na uwadze wyniki uzyskane w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich i wydatków na nie, kontrolerzy zbadali, czy dofinansowane projekty:

• spełniały określone w przepisach minimalne wymogi dotyczące trwałości (tj. czy były kontynuowane w okresie trwałości wyznaczonym w przepisach);
• były kontynuowane po zakończeniu okresu trwałości określonego w przepisach;
• doprowadziły do długotrwałych zmian na obszarach wiejskich.

14 W trzech wcześniejszych sprawozdaniach (w tym jednym na temat rozwoju obszarów wiejskich i dwóch dotyczących finansowania polityki spójności)¹¹ Trybunał odnotował następujące problemy w zakresie trwałości inwestycji dofinansowanych ze środków UE:

• władze lokalne nie poświęcały trwałości należytej uwagi na różnych etapach zarządzania finansowaniem unijnym;
• odbiorcom lub władzom lokalnym nie udało się utrzymać infrastruktury;
• większość poddanych analizie projektów nie była rentowna.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

15 Trybunał zdecydował się przeprowadzić omawianą kontrolę ze względu na następujące kwestie:

• począwszy od 2007 r. UE wydała ponad 25 mld euro na projekty służące różnicowaniu i inwestycje infrastrukturalne za pośrednictwem programów rozwoju obszarów wiejskich;
• w wyniku kilku kontroli wykonania zadań Trybunał ujawnił problemy dotyczące trwałości (zob. pkt 14), a kontrolerzy stwierdzili specyficzne zagrożenia dla działań służących różnicowaniu.

16 Trybunał spodziewa się, że jego prace wspomogą Komisję w rozpowszechnianiu dobrych praktyk, które będą miały na celu ewentualne uwzględnienie gwarancji zabezpieczających trwałość projektów, a także w dokonywaniu oceny projektów służących różnicowaniu i projektów infrastrukturalnych na obszarach wiejskich finansowanych w ramach wspólnej polityki rolnej w okresie programowania 2023–‍2027.

17 Główne pytanie kontrolne Trybunału dotyczyło tego, czy osiągnięto trwałe korzyści w wyniku inwestycji w dywersyfikację gospodarki wiejskiej i w infrastrukturę wiejską. W pierwszej części niniejszego sprawozdania Trybunał ocenił aspekty dotyczące zgodności, tj. zbadał, czy projekty spełniły wymogi prawne w zakresie trwałości. W drugiej części oceniono, jakie czynniki wpływają na trwałość projektów, w tym czynniki inne niż wymogi prawne. W trzeciej części Trybunał zbadał, czy istnieją wystarczające dowody na to, że finansowanie unijne przyczyniło się do zróżnicowania gospodarczego na obszarach wiejskich w długim okresie.

18 Aby ocenić, czy spodziewane korzyści były trwałe, kontrolerzy przeanalizowali projekty finansowane w okresach programowania 2007–2013 i 2014–2020. Przeprowadzili oni badania w odniesieniu do dwóch rodzajów projektów:

• projektów służących zróżnicowaniu gospodarki wiejskiej (zob. tabela 1 i rys. 2);
• inwestycji w infrastrukturę publiczną taką jak drogi i systemy wodno-kanalizacyjne (zob. tabela 2 i ramka 1).

19 Dowody kontroli zgromadzono w drodze (zob. rys. 6):

• przeglądu prawodawstwa i danych statystycznych;
• analizy rejestrów podmiotów gospodarki i kontroli statusu części turystycznych obiektów noclegowych;
• wywiadów przeprowadzonych z przedstawicielami władz krajowych lub regionalnych;
• analizy krajowych/regionalnych ram prawnych i wybranych projektów w jedenastu państwach członkowskich/regionach.

Uwagi

Projekty są zwykle realizowane w wymaganym przepisami okresie trwałości, lecz część projektów służących różnicowaniu zakończono krótko po upływie tego okresu

20 W tej części sprawozdania przeanalizowano projekty pod kątem unijnych wymogów prawnych dotyczących trwałości i oceniono, czy wymogi te były dostosowane do rodzaju wspieranych inwestycji.

• W odniesieniu do projektów służących różnicowaniu Trybunał ocenił, czy:
• 879 wybranych turystycznych obiektów noclegowych (jeden z najbardziej popularnych rodzajów projektów w zakresie różnicowania) nadal funkcjonowało;
• 88 wybranych projektów w zakresie dywersyfikacji nadal działało i czy w ich ramach osiągano wartości docelowe określone w biznesplanach (zob. pkt 44, 45 i 59). Kontrolerzy wybrali projekty w taki sposób, aby uwzględnić główne rodzaje projektów dofinansowanych w obu okresach programowania (zob. rys. 2).
• Jeżeli chodzi o projekty infrastrukturalne, kontrolerzy sprawdzili, czy wciąż jest prowadzona działalność w ramach 48 wybranych projektów i czy osiągane są oczekiwane korzyści. Skoncentrowali się na tych rodzajach projektów, na które przeznaczono największe dofinansowanie w obu okresach programowania (tj. dotyczących dróg, ciepłowni oraz systemów wodno-kanalizacyjnych) (zob. ramka 1).

Większość skontrolowanych projektów jest kontynuowana

80% turystycznych obiektów noclegowych nadal funkcjonuje

21 Inwestycje w zakwaterowanie dla turystów należały do najczęściej dofinansowywanych projektów służących różnicowaniu gospodarki wiejskiej. 11 objętych kontrolą państw członkowskich wydało prawie 500 mln euro z funduszy rozwoju obszarów wiejskich na wsparcie około 8 000 inwestycji w turystyczne obiekty noclegowe w latach 2014–2015 (tj. na projekty z okresu programowania 2007–2013).

22 Trybunał sprawdził, czy 879 wybranych turystycznych obiektów noclegowych w 11 państwach członkowskich nadal oferowało turystom zakwaterowanie. Wszystkie te podmioty uzyskały dofinansowanie w okresie programowania 2007–2013, a większość z nich otrzymała płatność końcową w 2014 lub 2015 r. Te obiekty noclegowe, które wciąż prowadziły działalność w czasie kontroli Trybunału, istniały zatem od ponad pięciu lat. Większość swoich badań Trybunał przeprowadził między czerwcem a październikiem 2020 r. Z próby Trybunału liczącej 879 projektów w wyniku kryzysu spowodowanego pandemią zamknięto 21 turystycznych obiektów noclegowych (tj. 2% projektów w próbie).

23 Z rys. 7 i rys. 8 wynika, że łącznie 80% skontrolowanych obiektów wciąż oferowało noclegi. W podziale na poszczególne państwa członkowskie wartości te wahały się od 98% w Austrii do 67% na Węgrzech i 60% we Włoszech (na Sycylii). Trybunał stwierdził, że w 24 obiektach w Czechach, we Francji, na Węgrzech, we Włoszech (na Sycylii), w Rumunii i na Słowacji nie było w praktyce możliwe dokonanie rezerwacji, choć według przeanalizowanych przez kontrolerów źródeł internetowych były one otwarte. Z tymi obiektami kontrolerzy nawiązali kontakt telefoniczny lub za pośrednictwem poczty elektronicznej. Jeśli zarządca obiektu oświadczył, że obiekt jest otwarty (20 przypadków), kontrolerzy zaklasyfikowali go jako taki w swojej analizie. W pozostałych czterech przypadkach kontrolerzy jednoznacznie stwierdzili, że obiekty noclegowe nie były dostępne dla turystów.

Dwie trzecie projektów służących różnicowaniu gospodarki nadal działało

24 Trybunał zbadał 88 projektów służących różnicowaniu w Bułgarii, Austrii i Polsce. Dotyczyły one głównie infrastruktury turystycznej (obiekty noclegowe i ścieżki rowerowe oraz spacerowe), usług na rzecz rolnictwa i energii ze źródeł odnawialnych (zob. rys. 9).

25 Trybunał stwierdził, że spośród tych 88 projektów (67 z okresu programowania 2007–2013 i 21 z okresu programowania 2014–2020) kontynuowanych było 59 (67%). Kontynuowano też:

• 29 z 30 projektów (97%), dla których nie upłynął jeszcze okres trwałości;
• 30 z 58 (52%) projektów, których okres trwałości już się zakończył;
• w przypadku siedmiu ze wszystkich 88 projektów zakończono działalność przed upływem okresu trwałości.

26 W próbie 88 projektów służących różnicowaniu otwarte pozostawały dwie trzecie z 35 turystycznych obiektów noclegowych. W Austrii wszystkie 10 turystycznych obiektów noclegowych wciąż działało, zaś w Bułgarii i Polsce, odpowiednio, 11 z 17 i trzy z ośmiu.

Wszystkie obiekty infrastrukturalne będące przedmiotem skontrolowanych projektów (poza jednym) były nadal użytkowane

27 W Bułgarii, Austrii i Polsce Trybunał skontrolował 48 projektów infrastrukturalnych, polegających głównie na budowie lub modernizacji ciepłowni, dróg oraz systemów wodno-kanalizacyjnych. W momencie przeprowadzania kontroli obiekty infrastrukturalne będące przedmiotem 38 projektów działały już dłużej niż pięć lat (czyli po zakończeniu okresu trwałości wymaganego przepisami prawa), a obiekty będące przedmiotem kolejnych 10 projektów – krócej, wciąż w granicach wymaganego okresu trwałości.

28 Trybunał sprawdził, czy dofinansowana przez UE infrastruktura była nadal wykorzystywana. W związku z tym zbadał:

• w odniesieniu do ciepłowni: status działalności zakładu, kwestie dotyczące produkcji energii, liczbę klientów, dane finansowe i dotyczące zatrudnienia;
• w odniesieniu do dróg: zmianę liczby użytkowników (mieszkańców, turystów, przedsiębiorstw mających siedzibę w okolicy – o ile dane były dostępne);
• w odniesieniu do systemów wodno-kanalizacyjnych: wykorzystanie infrastruktury, liczbę przyłączeń do sieci (o ile dane były dostępne), kwestię poprawy jakości wody.

29 W przypadku wszystkich 48 projektów (zob. rys. 10) osiągnięto oczekiwane produkty w wymiarze materialnym (np. zbudowano lokalną ciepłownię, zmodernizowano drogę, zbudowano system wodno-kanalizacyjny). W momencie przeprowadzania kontroli wszystkie inwestycje poza jedną – oczyszczalnią ścieków (zob. ramka 4) – nadal przynosiły korzyści lokalnej społeczności.

Projekty służące różnicowaniu gospodarki wiejskiej często kończono wkrótce po upływie wymaganego przepisami okresu trwałości

30 Trybunał zbadał, czy działania w ramach projektów prowadzono nadal co najmniej dwa lata po upływie okresu trwałości określonego w prawie UE. Kontrolerzy ocenili, czy na długość okresu funkcjonowania miały wpływ wielkość projektu lub sektor, w którym go realizowano.

31 Jeżeli chodzi o wykorzystane rejestry podmiotów gospodarki, to tylko polski rejestr zawierał informacje o statusie różnych działalności beneficjentów. Trybunał wykorzystał te bardziej szczegółowe dane do przeprowadzenia dodatkowej analizy. W przypadku beneficjentów, którzy rozpoczęli działalność pozarolniczą w ramach działań 311 i 312 (odpowiednio 9 221 i 3 429 beneficjentów), kontrolerzy sprawdzili, przez ile lat działalność ta była prowadzona.

32 Na rys. 11 widać, że beneficjenci, którzy zaprzestali działalności, zazwyczaj robili to w szóstym lub siódmym roku od jej podjęcia, czyli niedługo po zakończeniu pięcioletniego okresu trwałości.

33 W ramce 2 przedstawiono przykłady obiektów turystycznych (dofinansowanych w okresie programowania 2007–2013), w które UE zainwestowała ponad 150 000 euro, i które przestały działać po upływie pięcioletniego okresu trwałości. Dwa z nich funkcjonowały krócej niż pięć lat, ponieważ wymagany przepisami okres trwałości zaczął się w chwili podjęcia decyzji o przyznaniu pomocy (zob. pkt 12) Oznacza to, że w przeliczeniu na miesiąc działalności tych obiektów dotacje unijne wyniosły od 2 667 do 9 125 euro.

34 W okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie mogły skrócić wymagany okres trwałości do trzech lat w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw. Wymagania dotyczące trwałości są jednak takie same bez względu na to, czy poziom finansowania unijnego sięga 9 000, czy 500 000 euro, ani na to, czy beneficjenci samodzielnie sfinansowali 10% czy 90% swoich inwestycji.

Dla inwestycji infrastrukturalnych większość państw członkowskich zastosowała pięcioletni okres trwałości

35 Wymagany prawnie okres trwałości projektu nie służy określeniu, jak długo inwestycja będzie użytkowana. Należy się spodziewać, że projekty będą kontynuowane przez okres znacznie dłuższy (15–25 lat w przypadku infrastruktury energetycznej, 25–‍30 lat w przypadku infrastruktury drogowej i 30 lat w przypadku infrastruktury wodno-kanalizacyjnej) niż wymagany prawnie okres trwałości. Austria i Piemont we Włoszech wydłużyły wymagany okres trwałości niektórych rodzajów inwestycji (zob. ramka 3), aby lepiej dopasować je do oczekiwanego okresu użyteczności. Inne państwa członkowskie, które znalazły się w próbie Trybunału, zastosowały pięcioletni okres trwałości.

36 Nadal funkcjonowały wszystkie obiekty infrastrukturalne będące przedmiotem projektów, które skontrolował Trybunał (zob. pkt 29), z wyjątkiem jednego – nieutrzymywanego odpowiednio obiektu infrastrukturalnego w Bułgarii (zob. ramka 4).

Do momentu przeprowadzenia kontroli zakończono działalność prowadzoną w ramach jednej trzeciej projektów dotyczących różnicowania

37 W niniejszej części oceniono, jakie czynniki wpływają na to, jak długo projekty są kontynuowane, w tym czynniki inne niż wymogi prawne dotyczące trwałości. W momencie przeprowadzania kontroli nadal prowadzono działalność podjętą w wyniku realizacji dwóch trzecich projektów służących różnicowaniu gospodarki. Działalność w ramach pozostałej jednej trzeciej projektów zakończono. Trybunał ocenił, czy władze krajowe i lokalne zbadały, jaka była oczekiwana opłacalność ekonomiczna projektów służących różnicowaniu, które wybrały, i którego rodzaju projekty były mniej trwałe.

Procedury wyboru nie miały istotnego wpływu na ogólną jakość projektów

38 Stosowanie procedur wyboru powinno przyczyniać się do poprawy jakości dofinansowywanych projektów i wydłużenia okresu ich kontynuacji. W tym celu należałoby właściwie oceniać projekty i przyznać niektórym z nich pierwszeństwo w oparciu o odpowiednie kryteria wyboru.
Unijne przepisy wymagają, aby państwa członkowskie, decydując o tym, które operacje potraktują priorytetowo, określiły i stosowały kryteria wyboru. Trybunał stwierdził, że w okresie programowania 2007–2013:

• Polska (do 2009 r.) i Francja nie stosowały takich kryteriów.
• Litwa stosowała kryteria wyboru tylko wtedy, gdy liczba wniosków przewyższała dostępne środki.
• Austria opracowała takie kryteria, lecz nie wykorzystywała ich do oceny projektów.
• Bułgaria, Czechy, Grecja, Polska (po 2009 r.) i Słowacja wykorzystywały kryteria wyboru, nie ustanawiając jednak minimalnego progu punktacji, który musiały osiągnąć projekty. Państwa te szeregowały projekty według przyznanej im liczby punktów, lecz dofinansowywały tyle projektów, dla ilu dostępne były środki budżetowe, nawet jeśli dane projekty uzyskały niską punktację¹³.
• Węgry, Włochy (Sycylia) i Rumunia ustanowiły minimalne progi punktów, które musiały uzyskać wnioski, aby projekt zakwalifikował się do dofinansowania. Po podpisaniu umowy o dofinansowanie projektów nie sfinalizowało jednak 45% rumuńskich beneficjentów działania 313 i 10% sycylijskich beneficjentów działania 311. W związku z tym nie otrzymali oni płatności końcowej.

39 W okresie programowania 2014–2020 władze krajowe i regionalne we wszystkich państwach członkowskich stosowały kryteria wyboru i progi punktowe. Zazwyczaj takie progi nie przekraczały poziomu 50% maksymalnej punktacji. Przykładowo dla działania 6.4 (zob. tabela 1) minimalny próg w Rumunii i Austrii wynosił, odpowiednio, 10 na maksymalnie 100 punktów i pięć na maksymalnie 24. Stosując niskie progi minimalne, władze krajowe i regionalne ryzykują, że wybrane zostaną projekty o niewielkim potencjale.

40 Państwa członkowskie nie tylko stosują kryteria wyboru, ale muszą też ocenić projekt. W ramce 5 przedstawiono przykłady projektów realizowanych w Polsce, które zdaniem Trybunału nie zostałyby dofinansowane, gdyby je prawidłowo oceniono.

41 Władze krajowe we wszystkich państwach członkowskich objętych kontrolą Trybunału (z wyjątkiem Francji) wymagały od wnioskodawców przedłożenia biznesplanu, aby móc ocenić trwałość operacji.

42 Pięć z 10 wymienionych państw członkowskich¹⁴ uznało prognozy ujęte w biznesplanach za podstawę do przyszłych ocen. Przykładowo beneficjenci musieli zrealizować co najmniej 50% (Bułgaria i Węgry) lub 70% (Litwa) swoich prognoz biznesowych. Jeżeli kontrola ex post wykazała, że nie udało im się osiągnąć takiego poziomu, na beneficjenta nakładano sankcje (zob. pkt 55).

43 Siedem państw członkowskich¹⁵ uznało liczbę utworzonych miejsc pracy za jedno z kryteriów kwalifikowalności lub kryteriów wyboru. W przypadkach gdy utworzenie miejsc pracy stanowiło kryterium wyboru, beneficjenci musieli utworzyć i utrzymać stanowiska co najmniej do końca okresu trwałości. Litwa i Polska przyznawały większe dotacje beneficjentom, którzy zakładali, że utworzą większą liczbę miejsc pracy.

44 Spośród skontrolowanych beneficjentów, co do których udało się uzyskać wystarczające informacje, odpowiednio 90% (dziewięć z 10) beneficjentów w Bułgarii i 63% (17 z 27) w Polsce nie zrealizowało prognoz określonych w biznesplanach (w tym czterej beneficjenci z 10 w okresie programowania 2014–2020). Trybunał nie wykrył takiego problemu w Austrii (zob. pkt 59).

45 Jak wykazano w tabeli 3, większość beneficjentów zrealizowała jedynie część prognoz z biznesplanów.

46 W Bułgarii prognoza zawarta w biznesplanie była wiążąca. Trzy czwarte kontroli ex post doprowadziło do wszczęcia procedur odzyskania środków, ponieważ beneficjenci nie zrealizowali prognoz (zob. pkt 55).

Niektóre rodzaje projektów służących różnicowaniu były stosunkowo krótkotrwałe

47 W Polsce prawie trzy czwarte z 13 000 beneficjentów działania 311 (9 221 beneficjentów, którzy rozpoczęli działalność nierolniczą, co przeanalizowano w pkt 31, i około 3 800 beneficjentów, którzy w ramach tego samego działania rozwinęli prowadzoną już wcześniej działalność) zróżnicowało swoją działalność w kierunku „usług dla gospodarstw rolnych i leśnictwa”, tj. w ramach sektora rolnego. Usługi dla gospodarstw rolnych i leśnictwa obejmują między innymi wynajem maszyn lub pracę na rzecz innego rolnika (przykładowo dofinansowany przez UE zakup pługa przez jednego rolnika w celu zaorania gruntów innego rolnika lub wynajęcia mu urządzenia). Większość beneficjentów ujętych w polskim rejestrze podmiotów gospodarki, których Trybunał skontrolował (5 114 z 9 419), zakończyła działalność do lutego 2020 r. Jak widać na rys. 12, odsetek tych beneficjentów jest znacznie wyższy niż w przypadku innej działalności różnicującej.

48 Przepisy unijne i krajowe nie zabraniały wprost korzystania z zakupionego wyposażenia na gruntach własnych beneficjenta. Wytyczne Komisji na okres programowania 2014–2020 mówią o tym, że w ramach usług dla rolnictwa „dofinansowane inwestycje powinny być wykorzystywane głównie w celu świadczenia usług osobom trzecim”. Trybunał nie znalazł jednak mechanizmu, który zapobiegałby wykorzystywaniu maszyn rolniczych finansowanych w ramach tego działania głównie w gospodarstwie własnym beneficjenta.

49 W kontekście szczególnych rodzajów ryzyka wykrytych w projektach dotyczących turystycznych obiektów noclegowych Trybunał sprawdził, czy rezultaty w zakresie tego rodzaju projektów odzwierciedlały lub maskowały problemy opłacalności ekonomicznej. W związku z tym kontrolerzy przeprowadzili dodatkową analizę projektów dotyczących zakwaterowania turystów w Bułgarii, Grecji i Polsce. Przeprowadzone przez organy krajowe monitorowanie projektów dotyczących turystycznych obiektów noclegowych w Grecji dostarczyło dane na temat dochodów wygenerowanych w pierwszych trzech latach działalności takich obiektów. Trybunał przeanalizował te dane w zestawieniu z kosztami inwestycji dla 20 projektów dotyczących turystycznych obiektów noclegowych, które nadal funkcjonowały.

50 Z analizy tej zrodziły się pytania co do opłacalności ekonomicznej tych projektów. Średnio na każde euro całkowitych kosztów inwestycji przypadał łączny dochód z trzech lat w wysokości 0,4 euro. Jak pokazano na rys. 13, za średnią tą kryje się bardzo zróżnicowana zdolność projektów do generowania dochodów. W ciągu trzech lat projekty dotyczące turystycznych obiektów noclegowych generowały od 0,02 do 1,41 euro na każde zainwestowane euro. Cztery z nich (20%) generowały mniej niż 0,1 euro na każde euro inwestycji.

51 Z drugiej strony Trybunał zidentyfikował też projekty, które przynosiły bardzo wysoki zwrot z inwestycji (zob. rys. 13): trzy projekty wygenerowały w ciągu trzech lat dochody przekraczające dokonane inwestycje.

52 W sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 2/2022 na temat efektywności energetycznej przedsiębiorstw stwierdzono, że projekty charakteryzujące się bardzo krótkim okresem zwrotu kosztów oraz instrumenty finansowe takie jak pożyczki lub dotacje podlegające zwrotowi zazwyczaj stanowią rozwiązania opłacalne dla budżetu UE. Zgodnie z unijnym prawodawstwem w przypadku projektów opłacalnych można skorzystać z pożyczek¹⁶. Komisja jest zdania, że instrumenty finansowe to odpowiednie narzędzie wsparcia ekonomicznie opłacalnych projektów z zakresu rozwoju obszarów wiejskich¹⁷. Spłata pożyczki stanowi zachętę dla beneficjentów projektów (w tym dla turystycznych obiektów noclegowych lub podmiotów oferujących usługi dla rolnictwa) do wypracowywania zysków ze swoich inwestycji, a tym samym ogranicza ryzyko, że wystąpią oni o wsparcie na rzecz projektów nieopłacalnych lub wykorzystają je tylko do celów prywatnych.

53 W tabeli 4 pokazano, że w Bułgarii i w Polsce odpowiednio 29% i 38% skontrolowanych projektów dotyczących turystycznych obiektów noclegowych (zob. pkt 26) albo zostało szybko zakończonych, albo wygenerowało bardzo niski obrót.

Państwo czł.	Liczba skontrolowanych obiektów noclegowych	Liczba obiektów, które nie przyniosły korzyści	Uwagi
Bułgaria	17	6	Trzy obiekty zamknięto po upływie okresu trwałości. W trzech kolejnych osiągnięto poniżej 10% prognozowanego obrotu (jeden z podmiotów zgłosił roczny obrót w wysokości 188 euro) i w wyniku kontroli ex post musiały one zwrócić dotację.
Polska	8	3	Trzy obiekty zostały zamknięte, w tym jeden przed upływem okresu trwałości. Jeden z nich przyniósł obrót w wysokości 250 euro rocznie – poniżej 10% wartości prognozowanej – i został zamknięty po zakończeniu okresu trwałości.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie.

Wykorzystanie do celów mieszkaniowych budynków dofinansowanych jako turystyczne obiekty noclegowe

54 Unijne prawodawstwo nie zabrania wprost użytkowania w okresie trwałości do prywatnych celów mieszkaniowych budynków, które uzyskały dofinansowanie jako turystyczne obiekty noclegowe. Jednak zgodnie z przepisami inwestycje nie powinny być przedmiotem istotnych zmian naruszających ich pierwotne cele¹⁸. Prawodawstwo austriackie wyraźnie zabrania wykorzystywania inwestycji do celów prywatnych w sposób ciągły¹⁹. W przepisach polskich i bułgarskich nie sformułowano wprost takiego zakazu.

55 Trybunał zidentyfikował następujące problemy dotyczące użytkowania turystycznych obiektów noclegowych do celów prywatnych:

• W jednym państwie członkowskim kontrolerzy zidentyfikowali przypadek potencjalnego nadużycia w zakresie wykorzystania do celów prywatnych pensjonatu w okresie trwałości. O przypadku tym poinformowali OLAF, który wszczął dochodzenie.
• W Bułgarii i Rumunii Trybunał stwierdził, że po wykryciu przypadków wykorzystywania do celów prywatnych dofinansowanego obiektu turystycznego podjęto działania administracyjne. Komisja sformułowała zalecenia pod adresem tych państw i nałożyła korektę finansową na Bułgarię. Rumunia zdecydowała się na ograniczenie finansowania turystycznych obiektów noclegowych w 2021 i 2022 r. Władze Bułgarii podjęły działania administracyjne, które polegały na przeprowadzeniu dodatkowych kontroli ex post ukierunkowanych na ustalenie, czy zrealizowano prognozy biznesowe. Większość (76%) z 288 dofinansowanych przez UE pensjonatów nie zrealizowała tych prognoz. Władze Bułgarii zażądały zwrotu środków w wysokości 21 mln euro, a proces odzyskiwania należności bardzo się przedłuża ze względu na trudności prawne, jakie wystąpiły w sądzie krajowym. W okresie programowania 2014–2020 Bułgaria zaprzestała finansowania turystycznych obiektów noclegowych.
• Trybunał ustalił, że w ośmiu z 11 skontrolowanych państw członkowskich opublikowano artykuły prasowe informujące o przypadkach wykorzystania obiektów turystycznych do prywatnych celów mieszkaniowych (w co najmniej trzech z tych państw w artykułach była mowa o postępowaniach i sprawach sądowych dotyczących nieuczciwego ubiegania się o dotacje na obiekty turystyczne wykorzystywane do celów prywatnych). W niektórych przypadkach obiekty ogłaszano jako dostępne dla turystów, lecz w praktyce nie było możliwości dokonania rezerwacji (zob. pkt 23). Budowa lub remont takiego obiektu ze wsparciem unijnym mogą być atrakcyjne, ponieważ po upływie od trzech do pięciu lat beneficjent może oficjalnie wykorzystywać taki budynek w charakterze swojego prywatnego domu lub go sprzedać.

Istnieją ograniczone dowody na to, że dofinansowanie unijne prowadzi do długotrwałego zróżnicowania na obszarach wiejskich

56 Dofinansowanie unijne powinno prowadzić do długotrwałego zróżnicowania gospodarczego na obszarach wiejskich (zob. pkt 04). Trybunał ocenił, czy projekty skutkowały trwałym zróżnicowaniem gospodarki wiejskiej. Zbadał też, czy ocena i monitorowanie zapewniły wystarczającą wiedzę na temat rezultatów wydatkowania środków unijnych.

Niektóre rodzaje projektów skutkowały tylko niewielkimi możliwościami zróżnicowania

57 W okresie programowania 2007–2013 Polska wydała 252 mln euro na wsparcie usług dla rolnictwa i leśnictwa. Finansowano je nadal w okresie programowania 2014–‍2020. Trybunał uznał, że usługi dla rolnictwa jedynie w ograniczonym stopniu przyczyniły się do długookresowego zróżnicowania w kierunku działalności nierolniczej. Projekty z tego zakresu usług nie pomagają beneficjentom zróżnicować dochodów z rolnictwa. Komisja twierdzi, że tego rodzaju usługi (np. orka/zbiory) pośrednio wspierają różnicowanie, ponieważ zapewniają korzystającym z nich rolnikom oszczędność czasu, który mogą oni wykorzystać do prowadzenia równoległej działalności nierolniczej. Ponadto „usługi dla rolnictwa lub leśnictwa” były najmniej trwałym rodzajem działalności – większość beneficjentów zaprzestała ich prowadzenia (zob. pkt 47).

58 W swoich ocenach ex post państwa członkowskie najczęściej wskazywały turystykę jako sektor umożliwiający zróżnicowanie²⁰. 23 z nich faktycznie wdrożyło działanie 313 „Zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką”. Tworzenie i rozbudowa turystycznych obiektów noclegowych mogło być finansowane w ramach wszystkich działań służących dywersyfikacji (działanie 311, działanie 312, działanie 313), w zależności od wyboru dokonanego przez państwo członkowskie/region. Jak stwierdzono w pkt 21, w latach 2014–2015 na wsparcie projektów dotyczących turystycznych obiektów noclegowych w 11 skontrolowanych państwach członkowskich wydano ponad 500 mln euro środków publicznych.

59 Na poziomie beneficjentów usługi zakwaterowania dla turystów mogą zróżnicować i uzupełnić dochody, o ile potencjalne zapotrzebowanie na nie będzie wystarczające. W Austrii wszystkie 10 turystycznych obiektów noclegowych prowadzonych w ramach skontrolowanych projektów nadal działało. W przypadku siedmiu z nich zrealizowano prognozy zawarte w biznesplanach, a uzyskane z nich dochody stanowiły od 10% do 90% łącznych dochodów beneficjentów. W siedmiu przypadkach finansowanie zostało udzielone na rzecz rozbudowy istniejącej działalności. W pozostałych trzech turystyka stanowiła nowe źródło dochodu.

60 Na szczeblu lokalnym jednak niektóre inwestycje w turystykę nie prowadzą do różnicowania gospodarczego na obszarach turystycznych. Na całym terytorium UE turystyka stanowi większy sektor gospodarki niż rolnictwo i odgrywa ważniejszą rolę w gospodarce obszarów wiejskich niż terenów miejskich. Liczba noclegów turystycznych na mieszkańca na obszarach wiejskich jest trzykrotnie większa niż na terenach miejskich, a wydatki na turystykę w przeliczeniu na mieszkańca są zasadniczo wyższe na obszarach wiejskich²¹. Branża turystyczna na niektórych obszarach wiejskich zdominowała lokalną gospodarkę. Na Krecie (Grecja) czy Korsyce (Francja) stanowi ona odpowiednio 47% i 31% PKB (dla porównania rolnictwo stanowi 7,5% i 2% PKB²²).

Ocena i monitorowanie nie wykazują wystarczająco korzyści z różnicowania

61 W 2018 r. Komisja opublikowała podsumowanie ocen ex post państw członkowskich z okresu programowania 2007–2013²³, w którym stwierdzono, że:

• działanie 311 „Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej” i 312 „Wsparcie dla tworzenia i rozwoju działalności gospodarczej” przyczyniły się do poprawy ekonomicznej dywersyfikacji beneficjentów „w średnim stopniu”;
• działanie „Zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką” przyczyniło się do poprawy dywersyfikacji ekonomicznej „w ograniczonym stopniu”. W mniej niż połowie ocen ex post programów rozwoju obszarów wiejskich stwierdzono pozytywny wkład tego działania w poprawę zróżnicowania gospodarczego obszarów wiejskich.

62 Oceniono też, że wiele projektów w zakresie różnicowania miało niewystarczająco „międzysektorowy” charakter (tj. było zbyt skoncentrowanych na rolnictwie). Tę kwestię omówiono w pkt 57 niniejszego sprawozdania.

63 Trybunał uznał, że monitorowanie dostarczyło ograniczonych informacji na temat trwałości projektów i ich długoterminowego wpływu na zróżnicowanie obszarów wiejskich. Państwa członkowskie co prawda odpowiednio monitorowały projekty aż do etapu płatności końcowej, lecz w okresie trwałości projektów monitorowanie było ograniczone, a po jego zakończeniu prawie się go nie prowadzi. W związku z tym, gdy państwa członkowskie i Komisja opracowują oceny ex post, oceniający posiadają niewiele informacji na temat liczby różnego rodzaju projektów kontynuowanych po wypłacie dotacji. Nie ma obowiązku prawnego, aby monitorować projekty po upływie okresu trwałości. Gromadzenie odpowiednich informacji o projektach po upływie tego okresu pozwoliłoby jednak Komisji i państwom członkowskim ocenić długotrwałe rezultaty i wskazać rodzaje projektów, które stanowią wsparcie dla realizacji długookresowych celów polityki.

64 Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała, że niektóre narzędzia, takie jak rejestry podmiotów gospodarki i inne bazy danych, mogą stanowić źródło dodatkowej wiedzy na temat trwałości projektów. Podstawowe dostępne informacje dotyczą tylko statusu beneficjenta, jednak w Polsce kontrolerzy znaleźli też przykład bazy danych, która zawierała bardziej szczegółowe informacje na temat statusu działalności dofinansowanych przez UE (zob. pkt 31 i 47). Bułgaria, Polska i Rumunia gromadziły informacje pochodzące z rejestrów podmiotów gospodarczych.

65 Duże bazy danych, takie jak rejestry podmiotów gospodarczych, istnieją i mogłyby stanowić źródło wiedzy na temat beneficjentów, którzy zaprzestali aktywności lub zakończyli dofinansowaną działalność (zob. pkt 31–32). Obecnie do oceny trwałości projektów służących różnicowaniu i wynikających z nich długoterminowych korzyści dla obszarów wiejskich Komisja nie wykorzystuje informacji ani z krajowych rejestrów podmiotów gospodarczych, ani z innych źródeł dużych zbiorów danych.

Wnioski i zalecenia

66 Trybunał stwierdził, że większość inwestycji infrastrukturalnych i projektów służących różnicowaniu kontynuowano przez cały okres trwałości wymagany przepisami (zob. pkt 21–29). Ustalił jednak, że projekty służące różnicowaniu często kończono wkrótce po upływie tego okresu (zob. pkt 31–34). W Polsce projekty dotyczące usług dla rolnictwa czy leśnictwa były mniej trwałe niż inne rodzaje projektów (zob. pkt 47–48).

67 Trybunał uznał, że w latach 2014–2020 poprawiła się ogólna jakość procedur wyboru projektów w stosunku do lat 2007–2013, jednak procedury te nadal nie miały istotnego wpływu na ogólną jakość projektów (zob. pkt 38–46).

68 Niektóre rodzaje projektów, takie jak usługi dla rolnictwa i leśnictwa, mają niewielki potencjał dywersyfikacyjny (zob. pkt 57). Turystyczne usługi noclegowe mogą zróżnicować działalność beneficjentów, lecz dodatkowa baza noclegowa nie prowadzi do zróżnicowania gospodarki na obszarach turystycznych (zob. pkt 58–60).

69 Trybunał pogłębił analizę projektów dotyczących turystycznych obiektów noclegowych i wskazał problemy w zakresie ich opłacalności w trzech państwach członkowskich (zob. pkt 49-53 i tabelę 4). Na wyniki gospodarcze takich projektów negatywnie wpływa wykorzystywanie turystycznych obiektów noclegowych do prywatnych celów mieszkaniowych. Trybunał odnotował przykłady państw członkowskich, które wszczęły dochodzenia dotyczące prywatnego wykorzystania budynków dofinansowanych jako turystyczne obiekty noclegowe lub ograniczyły dostęp do dotacji na projekty zakwaterowania dla turystów (zob. pkt 55). Kontrolerzy stwierdzili, że pożyczki stanowią właściwy alternatywny sposób wsparcia opłacalnych projektów (w tym dotyczących turystycznych obiektów noclegowych lub usług dla rolnictwa – zob. pkt 52).

Zalecenie 1 – Lepsze ukierunkowanie wydatków na opłacalne projekty

Wykorzystując swoje możliwości doradcze, Komisja powinna rozpowszechniać dobre praktyki, które promowałyby stosowanie procedur wyboru w taki sposób, który ogranicza ryzyko wyboru projektów nieopłacalnych.

Termin realizacji: począwszy od 2023 r.

Zalecenie 2 – Zmniejszenie ryzyka wykorzystania współfinansowanych aktywów na użytek prywatny

Aby wspierać długotrwałe korzyści wynikające z projektów i optymalne wykorzystanie wsparcia unijnego, Komisja powinna:

1. umożliwiać rozpowszechnianie dobrych praktyk, które gwarantowałyby większą trwałość projektów i zabezpieczały przed wykorzystywaniem na użytek prywatny aktywów finansowanych przez UE. Powinny one obejmować:
   1. właściwe stosowanie krajowych warunków trwałości przy uwzględnieniu różnych rodzajów wspieranych inwestycji;
   2. odpowiednie wykorzystywanie pożyczek na finansowanie inwestycji długoterminowych;
   3. odpowiednie wykorzystywanie informacji o kontynuowaniu dofinansowanej działalności;
   4. zawarcie w umowach o przyznaniu pomocy klauzul dotyczących wykorzystania inwestycji do zamierzonego celu;

Termin realizacji – 2023 r.

2. analizować wykorzystanie tych dobrych praktyk przez państwa członkowskie i rozpowszechniać wyniki tej analizy.

Termin realizacji – 2027 r.

70 Ogólnie rzecz biorąc, w ocenach ex post za okres programowania 2007–2013 stwierdzono, że projekty służące dywersyfikacji przyczyniły się do zróżnicowania ekonomicznego obszarów wiejskich w stopniu ograniczonym lub średnim (pkt 61–62). Monitorowanie dostarczyło ograniczonej wiedzy na temat korzyści płynących z projektów na przestrzeni czasu, w szczególności po zakończeniu okresu trwałości projektu, i to pomimo możliwości, jakie dają duże zbiory danych, pozwalające w oszczędny sposób uzyskać dodatkowe informacje na temat trwałości dofinansowanych projektów (zob. pkt 63–65).

Zalecenie 3 – Wykorzystanie potencjału dużych baz danych do przeprowadzania oceny

Na potrzeby oceny Komisja, w porozumieniu z państwami członkowskimi, powinna:

1. wskazać odpowiednie źródła informacji na temat działalności prowadzonej w ramach projektów finansowanych przez UE oraz rozpowszechniać dobre praktyki w państwach członkowskich;

Termin realizacji – 2024 r.

2. wykorzystać te informacje do opracowania wykazu czynników ryzyka na podstawie przykładów projektów, które okazały się mniej trwałe.

Termin realizacji: począwszy od 2026 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczy Joëlle Elvinger, członkini Trybunału Obrachunkowego, w Luksemburgu w dniu 27 kwietnia 2022 r.

Wykaz akronimów i skrótów

CAP – wspólna polityka rolna

EFRROW – Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

PKB – produkt krajowy brutto

PROW – program rozwoju obszarów wiejskich

Glosariusz

Biznesplan – dokument, w którym dane przedsiębiorstwo przedstawia swoje prognozy operacyjne i finansowe, a także określa, w jaki sposób zamierza osiągnąć założone cele.

Duże zbiory danych – przetwarzanie, gromadzenie, przechowywanie i analizowanie dużych ilości danych, co prowadzi do ujawnienia prawidłowości, tendencji i skojarzeń między nimi, a także pozwala wykorzystać wynikające z tych procesów informacje do uzyskania nowej wiedzy.

Kontrola ex post – w kontekście niniejszego sprawozdania kontrola inwestycji przeprowadzona po dokonaniu płatności końcowej, aby zweryfikować, czy inwestycja ta jest dalej wykorzystywana w zamierzonym celu.

Okres programowania – okres, na jaki zaplanowany został unijny program finansowania, i w jakim mogą zostać wypłacone środki z tego programu. Środki z okresu programowania 2007–2013 mogły być wypłacane do 2015 r. Podobnie środki na okres 2014–2020 mogą być wypłacane do 2022 r.

Program rozwoju obszarów wiejskich – zatwierdzony przez Komisję zestaw wieloletnich krajowych lub regionalnych celów i działań na rzecz realizacji unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Odpowiedzi Komisji

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=61262

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=61262

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członkini Trybunału Joëlle Elvinger i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału Viorel Ștefan, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Roxana Banica, szefowa gabinetu; Olivier Prigent, attaché; Michael Bain, kierownik; Eric Braucourt, asystent dyrektora; Céline Ollier, koordynatorka zadania; Maciej Szymura, zastępca koordynatorki zadania oraz kontrolerzy: Milan Šmid, Jan Huth i Dimitrios Maniopoulos. Wsparcie językowe zapewnił Thomas Everett.

Od lewej: Viorel Ștefan, Roxana Banica, Olivier Prigent, Eric Braucourt, Céline Ollier, Maciej Szymura, Milan Šmid, Jan Huth, Thomas Everett.

Przypisy

¹ EU rural areas in numbers, Komisja Europejska (europa.eu).

² Sprawozdanie pt. „A better future for Europe’s rural areas” – Report CG33(2017)16final, Rada Europy, 2017.

³ Dokument roboczy służb Komisji „A long-term Vision for the EU's Rural Areas”, część 2 z 3.

⁴ Zob. motyw 11 i art. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 i art. 5 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013.

⁵ Dane Eurostatu EF_OGAAA i Rolnictwo Europejskie (copa-cogeca.eu).

⁶ Badanie „Synthesis of Rural Development Programmes (RDP) ex-post evaluation of 2007‑2013 – Evaluation Study”.

⁷ Zob. art. 52 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 oraz art. 20 rozporządzenia 1305/2013.

⁸ Zob. art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2115/2021.

⁹ Zob. art. 118 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2115/2021 oraz art. 13 i art. 40 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2116/2021.

¹⁰ Zob. art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

¹¹ Sprawozdanie specjalne 25/2015; sprawozdanie specjalne 08/2018; sprawozdanie specjalne 06/2011.

¹² Program rozwoju obszarów wiejskich Piemontu na lata 2014–2020, s. 378.

¹³ Zob. sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego 06/2013.

¹⁴ Bułgaria, Czechy, Grecja, Węgry i Litwa.

¹⁵ Czechy, Grecja, Węgry, Litwa, Polska, Rumunia i Słowacja.

¹⁶ Art. 37 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

¹⁷ The European Agricultural Fund for Rural Development – Financial instruments.

¹⁸ W przypadku operacji dokonuje się zwrotu wkładu UE, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej nastąpi „istotna zmiana wpływająca na charakter operacji” (art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013).

¹⁹ Sonderrichtlinie im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 – 2013 „Sonstige Maßnahmen“– pkt 10.4.3.5.

²⁰ Opracowanie „Synthesis of Rural Development programmes ex-post evaluation of 2007‑2013”, s. 58.

²¹ Dokument Commission Staff Working document, part 2/3 – „A long-term Vision for the EU’s Rural Areas”, czerwiec 2021, s. 51.

²² John Vourdoubas, „The nexus between agriculture and tourism in the Island of Crete”, 2020, – INSEE Corse, 2015–2017.

²³ Zob. przypis ⁶.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (https://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7885-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/239588	QJ-AB-22-009-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-7891-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/36918	QJ-AB-22-009-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2022.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów została określona w decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że co do zasady ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że treści zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane wszelkie dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania treści Trybunału niedozwolone jest zmienianie ich oryginalnego znaczenia albo przesłania. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystywania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest uzyskanie dodatkowego zezwolenia.

W takim przypadku uzyskane dodatkowe zezwolenie na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie wskazane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE konieczne może być wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie ma kontroli nad ich zawartością i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Wykorzystywanie znaku graficznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (https://data.europa.eu/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.