Hanketulosten pysyvyys maaseudun kehittämisessä: Useimmat hankkeet jatkavat toimintaansa vaaditun ajanjakson, mutta pysyvämmätkin tulokset olisivat mahdollisia

Tiivistelmä

I Euroopan unioni on vuodesta 2007 lähtien käyttänyt maaseudun kehittämisohjelmien kautta noin kymmenen miljardia euroa maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen ja 15 miljardia euroa maaseudun infrastruktuurien parantamiseen. Vuosina 2007–2020 yleensä edellytettiin, että näistä ohjelmista rahoitetut monipuolistamistoimet ja infrastuktuuri-investoinnit jatkuvat viiden vuoden ajan.

II Tilintarkastustuomioistuin päätti tehdä tämän tarkastuksen, koska kyse on huomattavista menomääristä ja aiemmissa tarkastuksissa oli tullut esiin hankkeiden pysyvyyteen liittyviä ongelmia. Tilintarkastustuomioistuin pyrkii työnsä avulla auttamaan komissiota jakamaan tietoa jäsenvaltioissa todetuista parhaista käytännöistä ja arvioimaan yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tuloksellisuutta. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen ja maaseudun infrastruktuurin parantamiseen tehdyistä investoinneista pysyvää hyötyä. Ensimmäiseksi se arvioi, olivatko lakisääteiset pysyvyysvaatimukset täyttyneet hankkeissa. Toiseksi se tutki, mitkä tekijät vaikuttivat hankkeiden pysyvyyteen lakisääteisen pysyvyydeltä edellytetyn jakson jälkeen. Kolmanneksi tilintarkastustuomioistuin selvitti, missä määrin pystyttiin osoittamaan, että EU:n rahoituksella saatiin aikaan pitkäaikaisia monipuolistamismahdollisuuksia maaseutualueilla.

III Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lakisääteiset pysyvyysvaatimukset täyttyvät suurelta osin. Suurin osa tarkastetuista hankkeista jatkoi toimintaansa edelleen. Tämä koski erityisesti infrastruktuurihankkeita, kuten oli odotettavissa. Monipuolistamishankkeista kaksi kolmasosaa jatkui edelleen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi merkittävää vaihtelua eri alojen ja jäsenvaltioiden välillä. Lisäksi se havaitsi, että toiminta usein päättyi pian sen jälkeen, kun lakisääteinen pysyvyydeltä edellytetty ajanjakso oli päättynyt. Näin tapahtui jopa hyvin suurten investointien tapauksessa.

IV Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että heikko taloudellinen tuloksellisuus ja laiton yksityinen käyttö vaikuttavat joidenkin monipuolistamishankkeiden pysyvyyteen. Valintamenettelyjen laatu parantui vuosina 2014–2020 verrattuna vuosiin 2007–2013. Valintamenettelyillä ei kuitenkaan ollut merkittävää vaikutusta hankkeiden kokonaislaatuun. Puolassa toiminnan pysyvyys oli maa- ja metsätalousalan palveluja koskevissa hankkeissa vähäisempää kuin muun tyyppisissä hankkeissa. Monessa jäsenvaltiossa osa majoitusliikkeistä ei ollut taloudellisesti elinkelpoisia. Tähän vaikutti se, että niitä käytettiin laittomasti yksityiseen asumiseen.

V Tilintarkastustuomioistuin sai vain vähän evidenssiä siitä, että tarkastuksen kohteena olleet monipuolistamistoimenpiteet johtavat maaseudun elinkeinoelämän monipuolistumiseen pitkällä aikavälillä. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että maatalouteen liittyvät palvelut tarjoavat vain vähän mahdollisuuksia monipuolistamiseen ja niillä on monilla alueilla vain vähän vaikutusta monipuolistamisen kannalta. Matkailijoille tarkoitetun majoitusliikkeen pitäminen tosin saattaa monipuolistaa joidenkin edunsaajien tulolähteitä. Vuosia 2003–2013 koskevissa jälkiarvioinneissa todettiin, että vaikutus monipuolistamiseen oli ollut vähäinen tai keskitasoa.

VI Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle seuraavat suositukset: kohdennetaan varat paremmin elinkelpoisiin hankkeisiin; sovelletaan tiukempia sääntöjä hankkeisiin, joissa edunsaajat pystyvät helposti ottamaan majoitustiloja yksityiskäyttöön; hyödynnetään suurten tietokantojen potentiaalia.

Johdanto

Taloudellinen tilanne maaseutualueilla

01 Vuonna 2018 yhteensä 83 prosenttia EU:n alueesta oli maaseutua, ja tällä alueella asui 31 prosenttia EU:n väestöstä¹. Osa maaseutualueista kärsii väestön vähenemisestä, työttömyydestä, huonommista peruspalveluista ja kohonneesta köyhyyden tai syrjäytymisen riskistä. Osa puolestaan kuuluu taloudeltaan kaikkein dynaamisimpiin alueisiin jäsenvaltioissa².

02 Vuosina 2000–2018 asukaskohtainen bruttokansantuote (BKT) kasvoi maaseutualueilla nopeammin kuin kaupungeissa ja auttoi kuromaan umpeen maaseudun ja kaupunkien välistä kuilua. Vuonna 2018 kyseinen BKT oli jo 75 prosenttia EU:n asukaskohtaisen BKT:n keskiarvosta. Työllisyysaste nousi maaseutualueilla vuosina 2012–2019 kaikissa jäsenvaltioissa. Se on saavuttanut kaikkialla EU:ssa kokonaistyöllisyysasteen tason. Kuten kaaviosta 1 ilmenee, maaseudun työllisyysaste on nyt lähellä yleistä työllisyysastetta useimmissa jäsenvaltioissa.

03 Vuonna 2018 maaseutualueiden työpaikoista yli 60 prosenttia oli palvelusektorilla kaikkialla EU:ssa. Teollisuuden ja rakennusalan osuus on 27 prosenttia ja maa- ja metsätalouden sekä kalastuksen osuus 12 prosenttia (eli se on vähentynyt vuonna 2000 mitatusta 21 prosentista)³. Maatalousalan työpaikat muodostivat edelleen 30 prosenttia maaseudun työllisyysasteesta Bulgariassa ja Romaniassa.

EU:n maaseudun kehittämispolitiikka ja pysyvyyden käsite

04 EU:n maaseudun kehittämispolitiikka käsittää muun muassa seuraavat pitkän aikavälin tavoitteet: maaseudun elinkeinoelämän monipuolistaminen (vähentämällä sekä maaseutualuiden että yksittäisten kotitalouksien riippuvaisuutta maa- ja metsätaloudesta), työpaikkojen säilyttäminen ja luominen (ks. kohta 05) ja maaseutualueiden infrastruktuurin parantaminen (ks. kohta 08)⁴. Jotta näitä tavoitteita voidaan tukea, EU:n kyseisillä aloilla rahoittamien hankkeiden olisi oltava pysyviä (ks. kohdat 12 ja 13).

Maaseudun monipuolistamispolitiikka EU:ssa

05 Maaseudun monipuolistamiseen osoitettu EU‑rahoitus käsittää muun kuin maataloustoiminnan edistämisen viljelijöiden keskuudessa ja uusien liiketoimintamahdollisuuksien, kuten matkailun luomisen ja kehittämisen. Taulukossa 1 luetellaan erilaiset maaseutualueiden monipuolistamiseen liittyvät toimenpiteet, ja kaaviossa 2 annetaan esimerkkejä rahoitetuista hankkeista.

06 Lähes kolmasosa EU:n viljelijöistä harjoittaa maatalouden lisäksi toista ansiotoimintaa⁵. Näitä ovat esimerkiksi:

• toiminta, joka ei suoraan liity maatilaan, esimerkiksi opettaminen tai työskentely toiselle työnantajalle
• maatilaan liittyvä toiminta, esimerkiksi matkailijoille tarjotut palvelut tai tilan tuotteiden jalostaminen.

07 Ohjelmakauden 2007–2013 evaluaatiotutkimuksessa⁶ arvioitiin, että tässä kertomuksessa käsiteltyjen toimenpiteiden vaikutus elinkeinoelämän monipuolistamiseen oli vähäinen (matkailupalveluiden yhteydessä) ja keskitasoa, kun kyseessä oli taloudellisen toiminnan laajentaminen maatalouden ulkopuolelle tai yritysten perustaminen (ks. kohta 61).

EU:n tuki maaseutualueiden infrastruktuurille

08 Maaseutualueiden infrastruktuuri-investoinneille osoitetulla EU:n rahoituksella pyritään parantamaan maaseutuväestön peruspalveluita ja auttamaan kylien kunnostamisessa⁷. Taulukossa 2 luetellaan erilaisia maaseutualueilla toteutettavia julkisia investointitoimenpiteitä ja laatikossa 1 annetaan esimerkkejä tämän tyyppisistä investoinneista, joita yleensä tuetaan Euroopan maatalouden kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto).

Maaseudun kehittämispolitiikan rahoittaminen ja hallinnointi EU:ssa

09 EU on käyttänyt maaseudun kehittämisohjelmien kautta noin kymmenen miljardia euroa maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen ja 15 miljardia euroa maaseudun infrastruktuuri-investointeihin ohjelmakausilla 2007–2013 ja 2014–2020 (ks. kaavio 3).

10 EU:n ja kansallisista/alueellisista varoista rahoitetaan yhteisesti maaseudun kehittämishankkeita, joita EU ja jäsenvaltiot hallinnoivat yhdessä. EU ja jäsenvaltiot vahvistavat rahoitusta koskevat säännöt ja ehdot. Kansalliset/alueelliset viranomaiset

• laativat maaseudun kehittämisohjelmat
• osoittavat varat toimenpiteisiin
• hallinnoivat ja seuraavat maaseudun kehittämisohjelmiensa täytäntöönpanoa sekä arvioivat tulokset.

Kaaviosta 4 ilmenee, kuinka komission ja kansallisten/alueellisten viranomaisten vastuualueet jakautuvat.

11 YMP-asetuksessa vaaditaan uuden ohjelmakauden 2023–2027 osalta, että jäsenvaltiot laativat YMP:n strategiasuunnitelmat, joissa yhdistyvät tulotuki, markkinatoimenpiteet ja maaseudun kehittäminen. Jäsenvaltioiden on näissä suunnitelmissa esitettävä, kuinka ne aikovat saavuttaa YMP:n yhdeksään erityistavoitteeseen liittyvät päämääränsä. Tulevat monipuolistamishankkeet voivat edistää kahta erityistavoitetta; […] helpotetaan […] yritystoiminnan kehittämistä maaseutualueilla ja edistetään työllisyyttä, kasvua, sukupuolten tasa-arvoa […] maaseutualueilla […]⁸. Komissio hyväksyy suunnitelmat ja seuraa niiden täytäntöönpanoa jäsenvaltioiden säännöllisesti laatimien kansallisten tuloksellisuuskertomusten avulla⁹. Komissio voi myös edistää parhaita käytäntöjä koskevien tietojen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä.

Maaseudun kehittämishankkeiden pysyvyys

12 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin, olivatko EU:n rahoittamat hankkeet ”pysyviä”. Kaaviossa 5 esitetään EU:n lakisääteiset pysyvyysvaatimukset, jotka koskevat tuettavia hankkeita. Lakisääteiset vaatimukset tiukentuivat ohjelmakaudella 2014–2020 (jota jatkettiin vuoteen 2022)¹⁰. Ohjelmakaudella 2023–2027 YMP-asetuksessa ei määrätä lakisääteisistä pysyvyysvaatimuksista. Jäsenvaltiot voivat asettaa tällaisia vaatimuksia kansallisissa säännöissään.

13 Kun tilintarkastustuomioistuin arvioi tämän tuloksellisuustarkastuksen yhteydessä ohjelmien ja menovirtojen tuloksellisuutta, se tutki

• täyttyivätkö rahoitettujen hankkeiden pysyvyyttä koskevat lakisääteiset vaatimukset (eli jatkuiko hankkeiden toiminta koko lakisääteisen pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson)
• jatkuiko toiminta pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson jälkeen
• johtivatko hankkeet pysyviin muutoksiin maaseutualueilla.

14 Kolmessa aiemmassa kertomuksessa (joista yksi koski maaseudun kehittämistä ja kaksi koheesiorahoitusta)¹¹ tilintarkastustuomioistuin toi esiin EU:n rahoittamien investointien pysyvyyteen liittyviä ongelmia:

• paikalliset viranomaiset eivät keskittyneet riittävästi pysyvyyteen EU‑rahoituksen hallinnoinnin eri vaiheissa
• tuensaajat tai paikalliset viranomaiset eivät ylläpitäneet infrastruktuuria
• suurin osa analysoiduista hankkeista ei ollut taloudellisesti elinkelpoisia.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

15 Tilintarkastustuomioistuin päätti toimittaa tämän tarkastuksen seuraavista syistä:

• EU on käyttänyt vuodesta 2007 lähtien yli 25 miljardia euroa monipuolistamishankkeisiin ja infrastruktuuri-investointeihin maaseudun kehittämisohjelmien kautta.
• Monissa tilintarkastustuomioistuimen tekemissä tuloksellisuustarkastuksissa havaittiin pysyvyyteen liittyviä ongelmia (ks. kohta 14), ja tilintarkastustuomioistuin yksilöi erityisiä monipuolistamistoimenpiteisiin liittyviä riskejä.

16 Tilintarkastustuomioistuin odottaa, että se pystyy työnsä avulla ensinnäkin auttamaan komissiota jakamaan tietoa parhaista käytännöistä, joiden avulla hankkeisiin sisällytettäisiin mahdollisia takeita niiden pysyvyydestä, sekä toiseksi arvioimaan monipuolistamista ja maaseudun infrastruktuuria koskevia hankkeita, joita tuetaan yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) kautta ohjelmakaudella 2023–2027.

17 Pääasiallisena tarkastuskysymyksenä oli, onko investoinneista maaseudun elinkeinoelämään ja maaseudun infrastruktuuriin ollut pysyvää hyötyä. Kertomuksen ensimmäisessä osassa tilintarkastustuomioistuin arvioi pysyvyyteen liittyviä sääntöjenmukaisuusnäkökohtia – esimerkiksi sitä, täyttyivätkö lakisääteiset pysyvyysvaatimukset. Toisessa osassa arvioidaan, onko olemassa tekijöitä, jotka vaikuttavat hankkeiden pysyvyyteen myös lakisääteisen pysyvyydeltä edellytetyn jakson jälkeen. Kolmannessa osassa selvitetään, oliko saatavilla riittävästi näyttöä siitä, että EU:n rahoituksella on saatu maaseutualueilla aikaan monipuolistamismahdollisuuksia pitkällä aikavälillä.

18 Tilintarkastustuomioistuin tutki ohjelmakausilla 2007–2013 ja 2014–2020 rahoitettuja hankkeita arvioidakseen, osoittautuivatko odotetut hyödyt pitkäkestoisiksi. Se tarkasti kahdentyyppisiä hankkeita:

• hankkeita, joilla pyrittiin monipuolistamaan maaseudun elinkeinoelämää (ks. taulukko 1 ja kaavio 2)
• julkisia infrastruktuuri-investointeja, kuten teitä sekä vesi- ja jätevesihuoltoon liittyviä järjestelmiä (ks. taulukko 2 ja laatikko 1).

19 Tilintarkastustuomioistuin keräsi tarkastusevidenssiä (ks. kaavio 6)

• perehtymällä lainsäädäntöön ja tilastoihin
• analysoimalla yritysrekistereitä ja tarkistamalla eräiden majoitusliikkeiden toiminnallisen tilan
• haastattelemalla kansallisia tai alueellisia viranomaisia
• tutkimalla kansallisia/alueellisia sääntelykehyksiä ja tarkastamalla 11 jäsenvaltioista/alueilta poimittua hanketta.

Huomautukset

Hankkeet tavallisesti jatkuvat lakisääteisen pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson verran, mutta joissakin monipuolistamishankkeissa toiminta loppuu pian sen jälkeen

20 Kertomuksen tässä osassa tilintarkastustuomioistuin tutkii hankkeita EU:n lakisääteisten pysyvyysvaatimusten näkökulmasta ja arvioi, oliko vaatimukset mukautettu tuettuihin investointityyppeihin.

• Monipuolistamishankkeiden osalta tilintarkastustuomioistuin
• arvioi, jatkuiko 879 valitun matkailijoiden majoitusta koskevan hankkeen toiminta edelleen (kyseessä oli yksi tavallisimmista monipuolistamishankkeiden tyypeistä)
• arvioi 88 monipuolistamishankkeen otoksen perusteella, jatkuiko hankkeiden toiminta edelleen ja saavutettiinko hankkeissa toimintasuunnitelmien mukaiset tavoitteet (ks. kohdat 44, 45 ja 59). Tilintarkastustuomioistuin valitsi hankkeet siten, että otos sisälsi esimerkkejä kummallakin ohjelmakaudella tuetuista pääasiallisista hanketyypeistä (ks. kaavio 2).
• Infrastruktuurihankkeiden kohdalla tilintarkastustuomioistuin tarkasti, jatkuiko otoksen sisältämien 48 hankkeen toiminta edelleen ja tuottivatko ne odotettuja hyötyjä. Tarkastuksessa keskityttiin kummallakin ohjelmakaudella niihin hanketyyppeihin, jotka olivat saaneet eniten rahoitusta (tiet, lämpövoimalat, vesihuolto- ja sanitaatiojärjestelmät) (ks. laatikko 1).

Suurin osa tarkastetuista hankkeista jatkui edelleen

Yhteensä 80 prosenttia matkailumajoitusta koskevista hankkeista jatkui edelleen

21 Majoituspalveluihin tehdyn investoinnit kuuluivat useimmin tuettuihin monipuolistamishankkeisiin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat 11 jäsenvaltiota käyttivät lähes 500 miljardia euroa maaseudun kehittämisvaroja noin 8 000:n majoituspalveluja koskevan investoinnin tukemiseen vuosina 2014–2015 (eli nämä olivat ohjelmakauden 2007–2013 hankkeita).

22 Tilintarkastustuomioistuin poimi näistä 11 jäsenvaltiosta 879 matkailumajoitushanketta ja tarkasti, tarjosivatko ne edelleen majoitusta. Kaikki kyseiset majoitusliikkeet saivat rahoitusta kaudella 2007–2013, ja useimmille niistä suoritettiin loppumaksu vuonna 2014 tai 2015. Toimintaansa edelleen jatkavat majoitusliikkeet olivat siten olleet olemassa yli viisi vuotta. Tilintarkastustuomioistuin suoritti suurimman osan tarkastustyöstään kesä-lokakuussa 2020. Tarkastuksessa havaittiin, että 879:stä otokseen poimitusta majoitusliikkeestä 21 oli lopettanut toimintansa terveyskriisin vuoksi (kaksi prosenttia tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyvistä majoitusliikkeistä).

23 Kaavioista 7 ja 8 ilmenee, että kaikkiaan 80 prosenttia majoitusliikkeistä tarjosi edelleen majoitusta. Prosenttiosuus vaihtelee jäsenvaltioittain Itävallan 98 prosentista Unkarin 67 prosenttiin ja Italian (Sisilia) 60 prosenttiin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat Italiassa (Sisilia), Ranskassa, Romaniassa, Slovakiassa, Tšekissä ja Unkarissa yhteensä 24 majoitusliikettä, jotka alustavan internet-lähteiden perusteella tehdyn analyysin mukaan olivat avoinna mutta eivät käytännössä koskaan varattavissa. Seuraavaksi tarkastajat ottivat näihin kohteisiin yhteyttä puhelimitse tai sähköpostilla. Jos majoitusliikkeen johtaja ilmoitti paikan olevan avoinna (20 tapausta), tilintarkastustuomioistuin luokitteli sen omassa arvioinnissaan avoinna olevaksi. Lopuissa neljässä tapauksessa tarkastajat totesivat selvästi, että majoitusliike ei ollut matkailijoiden käytettävissä.

Kaksi kolmasosaa monipuolistamishankkeista jatkui edelleen

24 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 88 monipuolistamishanketta Bulgariassa, Itävallassa ja Puolassa. Valitut hankkeet liittyivät pääasiassa matkailijoille tarkoitettuihin palveluihin (majoitus sekä pyörä- ja kävelytiet), maatalouspalveluihin ja uusiutuvaan energiaan (ks. kaavio 9).

25 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että näistä 88 hankkeesta (67 ohjelmakaudelta 2007–2013 ja 21 ohjelmakaudelta 2014–2020) kaikkiaan 59 hanketta (67 prosenttia) oli vielä toiminnassa ja

• niistä 30 hankkeesta, joissa pysyvyydeltä edellytetty ajanjakso oli vielä kesken, 29 (97 prosenttia) oli edelleen toiminnassa; sitä vastoin
• niistä 58 hankkeesta, joiden pysyvyysjakso oli jo päättynyt, 30 (52 prosenttia) jatkoi edelleen toimintaansa
• kaiken kaikkiaan seitsemän kyseisistä 88 hankkeesta lopetti toimintansa pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson aikana.

26 Kaksi kolmasosaa kaikkiaan 35 majoitusliikkeestä, jotka sisältyivät mainittuun 88 monipuolistamishankkeen otokseen, oli edelleen toiminnassa. Itävallassa kaikki kymmenen majoitusliikettä jatkoivat edelleen toimintaansa. Bulgariassa 11 kaikkiaan 17 majoitusliikkeestä ja Puolassa kolme kahdeksasta jatkoi edelleen toimintaansa.

Tarkastetuista infrastruktuurihankkeista kaikki paitsi yksi olivat vielä käytössä

27 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti Bulgariassa, Itävallassa ja Puolassa 48 infrastruktuurihanketta, joissa oli kyse lähinnä lämpövoimaloiden, teiden ja vesi- ja sanitaatiojärjestelmien rakentamisesta tai parantamisesta. Tarkastuksen aikaan 38 hanketta oli jatkunut yli viisi vuotta (eli ne olivat ylittäneet lakisääteisen pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson) ja loput kymmenen hanketta olivat uudempia ja niiden lakisääteinen pysyvyydeltä edellytetty ajanjakso oli vielä kesken.

28 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, oliko EU:n rahoittama infrastruktuuri edelleen käytössä. Se tutki

• lämpövoimaloiden osalta: laitoksen toiminnallisen tilan, energiantuotannon, asiakkaiden määrän, taloudelliset tiedot ja työpaikkojen määrän
• teiden osalta: muutokset käyttäjien lukumäärässä (paikalliset asukkaat, matkailijat, alueella sijaitsevat yritykset, kun tiedot olivat saatavilla)
• vesi- ja sanitaatiojärjestelmien osalta: infrastruktuurin toiminnallisen tilan, verkkoliitäntöjen määrän (kun tiedot olivat saatavilla), veden laadun parantumisen.

29 Kaikki 48 hanketta (ks. kaavio 10) tuottivat odotetut konkreettiset tuotokset (esimerkiksi paikallisen lämpövoimalan rakentaminen, tien parantaminen, vedenjakelu- ja/tai viemäriverkon rakentaminen). Yhtä jätevesilaitosta koskevaa investointia lukuun ottamatta (ks. laatikko 4) investoinnit hyödyttivät tarkastuksen aikaan edelleen paikallista yhteisöä.

Monipuolistamishankkeissa toiminta loppui usein pian sen jälkeen, kun lakisääteinen pysyvyydeltä edellytetty ajanjakso oli päättynyt

30 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, jatkuiko hankkeiden sisältämä toiminta vähintään kahden vuoden ajan sen jälkeen, kun EU:n lainsäädännön mukainen pysyvyydeltä edellytetty ajanjakso oli päättynyt. Tarkastajat arvioivat, vaikuttivatko hankkeen ala tai koko toiminnan kestoon.

31 Yritysrekistereitä tutkittaessa ilmeni, että vain Puola oli vienyt rekistereihin tiedot edunsaajien eri toimintojen tilasta. Tilintarkastustuomioistuin suoritti näiden yksityiskohtaisempien tietojen perusteella lisäanalyysin. Niiden edunsaajien kohdalla, jotka aloittivat toimenpiteiden 311 ja 312 mukaisen maataloustoiminnan ulkopuolisen toiminnan, tilintarkastustuomioistuin tarkisti, kuinka monta vuotta toiminta oli kestänyt (toimenpiteen 311 kohdalla oli kyse 9 221 edunsaajasta ja toimenpiteen 312 kohdalla 3 429 edunsaajasta).

32 Kaaviosta 11 ilmenee, että silloin kun edunsaajat lopettivat toiminnan, tämä tapahtui tyypillisesti toiminnan kuudentena tai seitsemäntenä vuonna – eli pian viiden vuoden pysyvyysjakson päättymisen jälkeen.

33 Laatikossa 2 annetaan esimerkkejä ohjelmakaudella 2007–2013 tuetuista matkailuyrityksistä, joihin EU investoi yli 150 000 euroa ja jotka lopettivat toimintansa pysyvyydeltä vaaditun viiden vuoden ajanjakson päätyttyä. Kaksi yritystä oli toiminnassa alle viisi vuotta, sillä lakisääteinen pysyvyydeltä edellytetty ajanjakso oli alkanut rahoituspäätöksen tekoajankohtana (ks. kohta 12). Näin lyhyt toiminnan kesto tarkoittaa, että EU:n tuen määrä oli 2 667–9 125 euroa toimintakuukautta kohti.

34 Vuosina 2014–2020 jäsenvaltiot voivat lyhentää pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson kolmeen vuoteen pienten ja keskisuurten yritysten osalta. Pysyvyysvaatimukset ovat kuitenkin samat huolimatta siitä, onko EU:n rahoitus 9 000 euroa vai 500 000 euroa tai rahoittavatko edunsaajat investoinneistaan kymmenen vai 90 prosenttia.

Useimmat jäsenvaltiot sovelsivat infrastruktuuri-investointeihin viiden vuoden pysyvyysvaatimusta

35 Pysyvyydeltä edellytetty ajanjakso on lakisääteinen vaatimus, jonka tarkoituksena ei ole kuvastaa investoinnin kestoikää. Voidaan olettaa, että hankkeiden kestoikä on huomattavasti pidempi kuin pysyvyyttä koskevat vaatimukset (kestoiäksi voidaan olettaa 15–25 vuotta energiavoimalaitoshankkeissa, 25–30 vuotta tiehankkeissa ja 30 vuotta vesi- ja jätevesi-infrastruktuurihankkeissa). Itävalta ja Piemonten alue Italiassa pidensivät tietyntyyppisten investointien pysyvyysvaatimusta (ks. laatikko 3), jotta niiltä odotettu kestoikä saatiin otettua paremmin huomioon. Muiden tilintarkastustuomioistuimen otokseen poimittujen jäsenvaltioiden viranomaiset sovelsivat viiden vuoden pysyvyysvaatimusta.

36 Kaikki tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat infrastruktuurihankkeet jatkoivat edelleen toimintaansa (ks. kohta 29) yhtä lukuun ottamatta: Bulgariassa yksi infrastruktuurihanke epäonnistui ylläpidon puutteen vuoksi (ks. laatikko 4)

Kolmannes monipuolistamishankkeista oli lopettanut toimintansa tarkastuksen alkuun mennessä

37 Tässä osassa arvioidaan, onko olemassa tekijöitä, jotka vaikuttavat hankkeiden pitkäkestoisuuteen myös lakisääteisen pysyvyydeltä edellytetyn jakson jälkeen. Kaksi kolmasosaa monipuolistamishankkeista jatkui edelleen tarkastuksen aikaan. Jäljellä oleva kolmannes oli lopettanut toimintansa. Tilintarkastustuomioistuin selvitti, olivatko kansalliset ja alueelliset viranomaiset arvioineet valitsemiltaan monipuolistamishankkeilta odotetun taloudellisen elinkelpoisuuden ja analysoineet, minkä tyyppisissä hankkeissa pysyvyys oli lyhytaikaisinta.

Valintamenettelyillä ei ollut merkittävää vaikutusta hankkeiden kokonaislaatuun

38 Valintamenettelyillä pitäisi pystyä vaikuttamaan tuettujen hankkeiden laatuun ja kestoon. Tämä edellyttää priorisointia tarkoituksenmukaisten valintakriteereiden ja hankkeiden kunnollisen arvioinnin avulla. EU:n säännöissä vaaditaan, että jäsenvaltiot määrittelevät valintakriteerit ja soveltavat niitä päättäessään, mitkä toimet asetetaan etusijalle. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi ohjelmakauden 2007–2013 osalta seuraavaa:

• Puola (vuoteen 2009 asti) ja Ranska eivät käyttäneet tällaisia kriteereitä.
• Liettua käytti valintakriteereitä vain silloin, kun pyyntöjen määrä ylitti käytettävissä olevien varojen määrän.
• Itävallalla oli valintakriteerit, mutta se ei käyttänyt niitä hankkeiden tärkeysjärjestykseen asettamisessa.
• Bulgaria, Kreikka, Puola (vuoden 2009 jälkeen), Slovakia ja Tšekki käyttivät valintakriteereitä määrittämättä kuitenkaan vaadittavaa vähimmäispistemäärää. Ne asettivat hankkeet tärkeysjärjestykseen mutta tukivat niitä kaikkia, jos talousarvio sen salli – vaikka hanke olisi saanut alhaisen pistemäärän¹³.
• Unkari, Italia (Sisilia) ja Romania määrittivät vähimmäispistemäärän, joka hakemusten oli saatava ollakseen tukikelpoisia. Avustussopimuksen tekemisen jälkeen 46 prosenttia romanialaisista toimenpiteen 313 edunsaajista ja kymmenen prosenttia sisilialaisista toimenpiteen 311 edunsaajista ei kuitenkaan vienyt hankettaan päätökseen. Ne eivät näin olleet saaneet loppumaksua.

39 Ohjelmakaudella 2014–2020 kaikkien jäsenvaltioiden kansalliset ja alueelliset viranomaiset käyttivät valintakriteereitä ja vähimmäispisterajoja. Nämä pisterajat eivät yleensä ylittäneet 50:tä prosenttia enimmäispistemäärästä. Esimerkkinä voidaan mainita toimenpide 6.4 (ks. taulukko 1), jossa Romanian käyttämä vähimmäispistemäärä oli kymmenen pistettä 100:sta ja Itävallan käyttämä vähimmäispistemäärä oli viisi pistettä 24:stä. Jos vähimmäispistemäärä on alhainen, on vaarana, että kansalliset ja alueelliset viranomaiset valitsevat hankkeita, joiden potentiaali on heikko.

40 Valintakriteerien käytön lisäksi jäsenvaltioiden on arvioitava hanke. Laatikossa 5 annetaan esimerkki Puolassa toteutetuista hankkeista, joita tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan ei olisi pitänyt tukea, jos hankkeet olisi arvioitu kunnolla.

41 Hankkeiden pysyvyyden arvioimiseksi kaikkien tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien jäsenvaltioiden kansalliset viranomaiset (Ranskaa lukuun ottamatta) vaativat tuenhakijoita esittämään liiketoimintasuunnitelman.

42 Viisi näistä kymmenestä jäsenvaltiosta¹⁴ piti liiketoimintasuunnitelmiin sisältyviä liiketoimintaennusteita perustana tulevalle arvioinnille. Edunsaajien oli esimerkiksi saavutettava ainakin 50 prosentin taso (Bulgaria ja Unkari) tai 70 prosentin taso (Liettua) liiketoimintaennusteestaan. Jos jälkiarvioinnin yhteydessä todettiin, että edunsaaja ei ollut saavuttanut näitä prosenttiosuuksia, sille määrättiin seuraamuksia (ks. kohta 55).

43 Seitsemän jäsenvaltiota¹⁵ asetti luotujen työpaikkojen määrän yhdeksi tukikelpoisuus- tai valintakriteerikseen. Kun työpaikkojen luominen oli valintakriteerinä, edunsaajien oli saatava aikaan työpaikkoja ja säilytettävä ne vähintään pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson loppuun saakka. Liettua ja Puola myönsivät suuremman määrän rahoitusta edunsaajille, joiden odotettiin luovan enemmän uusia työpaikkoja.

44 Niistä tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneistä edunsaajista, joiden osalta oli saatavilla tarpeeksi tietoa, todettiin seuraavaa: 90 prosenttia (9/10) bulgarialaisista edunsaajista ja 63 prosenttia (17/27) puolalaisista edunsaajista ei saavuttanut liiketoimintasuunnitelmiinsa sisältyvien talousennusteiden lukuja (sama koski neljää kymmenestä edunsaajasta kaudella 2014–2020). Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut samanlaista ongelmaa Itävallan kohdalla (ks. kohta 59).

45 Taulukosta 3 on nähtävissä, että enemmistö edunsaajista jäi merkittävästi ennusteistaan.

46 Liiketoimintasuunnitelmien sisältämät ennusteet olivat sitovia Bulgariassa. Kolme neljäsosaa jälkitarkastuksista johti perintämenettelyihin, koska edunsaajat eivät olleet saavuttaneet ennusteitaan (ks. kohta 55).

Tietyntyyppiset monipuolistamishankkeet olivat suhteellisen lyhytkestoisia

47 Puolassa lähes kolme neljäsosaa toimenpiteen 311 yhteensä 13 000 edunsaajasta monipuolisti toimintaansa maataloussektorilla ”maatila- ja metsätalouspalveluihin” (edellä mainittu luku käsittää 9 221 edunsaajaa, jotka aloittivat kohdassa 31 analysoidun muun kuin maataloustoiminnan, ja noin 3 800 muuta edunsaajaa, jotka kehittivät olemassa olevia toimintoja saman toimenpiteen yhteydessä). Maatila- ja metsätalouspalveluilla tarkoitetaan esimerkiksi koneiden vuokrausta tai toiselle viljelijälle tehtyä työtä (esimerkiksi viljelijät, jotka hankkivat kyntökoneen EU:n rahoituksella kyntääkseen muiden viljelijöiden maata tai vuokratakseen koneen näille). Yli puolet tilintarkastustuomioistuimen Puolan yritysrekisterissä tarkastamista edunsaajista (5 114 yhteensä 9 419 edunsaajasta) oli lopettanut toimintansa helmikuuhun 2020 mennessä. Kaavio 12 osoittaa, että tämä osuus on paljon suurempi kuin muiden monipuolistamistoimien tapauksessa.

48 EU:n ja kansallisissa säännöissä ei nimenomaisesti kielletty ostettujen koneiden käyttämistä edunsaajan omilla mailla. Ohjelmakaudella 2014–2020 komission ohjeissa määrättiin maatalouspalveluiden osalta, että tuettuja investointeja olisi käytettävä pääasiassa palvelujen tarjoamiseen kolmansille osapuolille. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan havainnut sellaista mekanismia, jonka avulla olisi estetty kyseisen toimenpiteen yhteydessä rahoitettujen maatalouskoneiden pääasiallinen käyttö edunsaajan omalla tilalla.

49 Tietoisena erityisistä riskeistä, joiden oli havaittu liittyvän matkailumajoitushankkeisiin, tilintarkastustuomioistuin selvitti, paljastivatko tässä hankeluokassa saadut pysyvyyttä koskevat tulokset ongelmia hankkeiden taloudellisessa elinkelpoisuudessa tai peittivätkö ne tällaisia ongelmia. Tilintarkastustuomioistuin suoritti siksi lisäanalyysin, jossa se tutki Bulgariassa, Kreikassa ja Puolassa toteutettuja matkailumajoitushankkeita. Kreikassa matkailumajoitushankkeiden kansallinen seuranta tuotti tietoa hankkeiden ensimmäisten kolmen vuoden aikana tuottamista tuloista. Tilintarkastustuomioistuin analysoi näitä tietoja vertaamalla niitä investointikuluihin. Analyysin kohteena oli 20 matkailumajoitushanketta, jotka jatkuivat edelleen.

50 Analyysi herätti kysymyksiä hankkeiden taloudellisesta elinkelpoisuudesta. Jokaista kokonaiskustannusten investoitua euroa kohden kertyi kolmen vuoden aikana tuloa yhteensä keskimäärin 0,4 euroa. Kuten kaaviosta 13 ilmenee, tämä keskimääräinen luku kätkee sen, että tulojen tuottamiskyky vaihtelee huomattavasti. Kolmen vuoden aikana matkailumajoitushankkeet tuottivat 0,02–1,41 euroa jokaista investoitua euroa kohden. Neljä hanketta (20 prosenttia) tuotti alle 0,1 euroa kutakin investoitua euroa kohden.

51 Toisaalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös hankkeita, joissa investointien tuotto oli hyvin korkea (ks. kaavio 13): kolmessa hankkeessa kertyneet tuotot ylittivät investoidun määrän kolmessa vuodessa.

52 Yritysten energiatehokkuutta koskevassa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 02/2022 tilintarkastustuomioistuin totesi, että hankkeissa, joiden takaisinmaksuajat ovat hyvin lyhyet, lainojen tai takaisinmaksettavien avustusten kaltaiset rahoitusvälineet ovat yleensä kustannustehokkain vaihtoehto EU:n talousarvion kannalta. EU:n lainsäädännössä säädetään elinkelpoisille hankkeille myönnettävistä lainoista¹⁶. Komission mukaan rahoitusvälineet sopivat hyvin elinkelpoisten maaseudun kehittämishankkeiden tukemiseen¹⁷. Lainojen takaisinmaksu toimii hankkeissa (matkailijoiden majoitus ja maatalouspalvelut mukaan lukien) kannustimena edunsaajille niin, että nämä pyrkivät saamaan voittoa investoinnistaan ja välttävät siksi riskiä siitä, että ne hakisivat tukea hankkeille, jotka eivät ole elinkelpoisia, tai käyttäisivät hankkeita vain yksityisiin tarkoituksiin.

53 Taulukko 4 osoittaa, että Bulgariassa 29 prosenttia tarkastetuista matkailumajoitushankkeista joko lopetti toimintansa pian tai oli liikevaihdoltaan hyvin alhaisia; Puolassa vastaava osuus oli 38 prosenttia (ks. kohta 26).

Jäsenvaltio	Tarkastettuja majoitusliikkeitä	Majoitusliikkeitä, jotka eivät tuottaneet hyötyjä	Kommentit
Bulgaria	17	6	Kolme lopetti toimintansa pysyvyyttä koskevan ajanjakson päätyttyä. Kolme muuta saavutti alle kymmenen prosenttia ennusteen mukaisesta liikevaihdosta (yksi ilmoitti vuoden liikevaihdoksi 188 euroa), ja niiden oli maksettava avustus takaisin jälkitarkastuksen jälkeen.
Puola	8	3	Kolme lopetti toimintansa – näistä yksi pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson kuluessa. Yhden liikevaihto oli 250 euroa/vuosi – alle kymmenen prosenttia ennusteesta. Kyseinen majoitusliike lopetti toimintansa pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päätyttyä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella.

Majoitusliikkeenä rahoitettujen rakennusten käyttö yksityiseen asumiseen

54 EU:n lainsäädännössä ei nimenomaisesti kielletty sitä, että rakennuksia, joille on myönnetty rahoitusta matkailijoiden majoituspalveluiden tarjoamiseen, käytetään yksityiseen asumiseen pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson aikana. Lainsäädännön mukaan investoinnin ei kuitenkaan pitäisi käydä läpi sellaista huomattavaa muutosta, joka haittaa alkuperäisten tavoitteiden saavuttamista¹⁸. Itävallan lainsäädännössä kiellettiin nimenomaisesti investoinnin käyttö vakituiseen yksityiseen käyttöön¹⁹. Puolan ja Bulgarian lainsäädäntö ei sisältänyt tällaista kieltoa.

55 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat ongelmat, jotka liittyivät majoitusliikkeiden yksityiskäyttöön:

• Yhdessä jäsenvaltiossa tarkastajat havaitsivat majatalon mahdollisen vilpillisen yksityisen käytön pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson aikana. Tapaus on siirretty OLAFille, joka tutkii sitä parhaillaan.
• Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Bulgariassa ja Romaniassa hallinnollisia toimia sen jälkeen kun oli käynyt ilmi, että tuettua majoitusliikettä käytettiin yksityisiin tarkoituksiin. Komissio esitti näille jäsenvaltioille suosituksia ja sovelsi Bulgarian kohdalla rahoitusoikaisua. Romania päätti rajoittaa majoitusliikkeiden rahoitusta vuosina 2021 ja 2022. Bulgarian viranomaiset käynnistivät hallinnolliset toimet suorittamalla lisää jälkitarkastuksia, joissa tutkittiin, oliko liiketoimintasuunnitelmaan sisältyvät ennusteet saavutettu. Suurin osa (76 prosenttia) 288:sta EU:n rahoittamasta majoitusliikkeestä ei yltänyt ennusteiden mukaisiin lukuihin. Bulgarian viranomaiset vaativat 21 miljoonan euron takaisinmaksuja. Takaisinperintäprosessi on edistynyt hitaasti, koska riita-asia on viety kansalliseen tuomioistuimeen. Bulgaria lopetti majoitusliikkeen tukemisen ohjelmakaudella 2014–2020.
• Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 11 jäsenvaltiosta kahdeksassa tarkastajat löysivät lehtiartikkeleita, joissa kerrottiin majoitusliikkeiden käytöstä yksityiseen asumiseen (ainakin kolmessa lehtiartikkelissa kerrottiin tutkintamenettelyistä ja oikeuskäsittelyistä, jotka liittyivät vilpillisiin, yksityiskäytössä olevia majoitusliikkeitä koskeviin avustushakemuksiin). Joissakin tapauksissa rakennusten mainostettiin olevan matkailijoille avoinna, mutta käytännössä majoituksen varaaminen oli mahdotonta (ks. kohta 23). Talon rakentaminen tai kunnostaminen EU:n tuella voi olla houkuttelevaa, sillä 3–5 vuoden jälkeen edunsaaja voi virallisesti käyttää rakennusta yksityisasuntona tai myydä sen.

On vain vähän näyttöä siitä, että EU:n rahoituksella edistetään pitkällä aikavälillä monipuolistamista maaseudulla

56 EU:n rahoituksella olisi luotava pitkän aikavälin monipuolistamismahdollisuuksia maaseudulla (ks. kohta 04). Tilintarkastustuomioistuin arvioi, johtivatko hankkeet pitkäkestoiseen maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen. Lisäksi se tutki, pystyttiinkö arvioinnin ja seurannan avulla saamaan riittävän selvä käsitys EU:n menoilla aikaansaaduista tuloksista.

Tietyntyyppisillä monipuolistamishankkeilla saatiin aikaan vain vähän monipuolistamismahdollisuuksia

57 Vuosina 2007–2013 Puola käytti 252 miljoonaa euroa maa- ja metsätalouteen liittyviin tukipalveluihin. Rahoitus jatkui ohjelmakaudella 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että maatalouteen liittyvät palvelut edistivät vain vähän elinkeinojen pitkäaikaista monipuolistamista maataloustoiminnan ulkopuolelle. Hankkeilla ei auteta edunsaajia monipuolistamaan tulolähteitään maataloussektorin ulkopuolelle. Komissio katsoo, että kyseiset palvelut (kuten kyntäminen/sadonkorjuu) hyödyttävät monipuolistamista välillisesti siinä mielessä, että viljelijät voivat käyttää palveluita säästääkseen aikaa ja aloittaakseen muuhun kuin maatalouteen liittyvän rinnakkaisen toiminnan. Lisäksi toiminta ”maa- ja metsätalouteen liittyvät palvelut” oli kaikkein vähiten pysyvää toimintaa, sillä enemmistö edunsaajista lopetti sen (ks. kohta 47).

58 Jäsenvaltiot ilmoittivat jälkiarvioinneissaan useimmiten matkailun alaksi, jolla monipuolistaminen oli mahdollista²⁰. Itse asiassa 23 jäsenvaltiota toteutti toimenpiteen 313 ”matkailuelinkeinojen edistäminen”. Matkailijoiden majoitusta koskevien palveluiden perustamista ja kehittämistä voitiin rahoittaa kaikista monipuolistamistoimenpiteistä (toimenpiteet 311, 312 ja 313) jäsenvaltion/alueen valinnasta riippuen. Kuten kohdassa 21 mainitaan, matkailumajoitushankkeita tuettiin vuosina 2014–2015 yhteensä yli 500 miljoonan euron julkisella rahoituksella tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa 11 jäsenvaltiossa.

59 Edunsaajien tasolla majoituspalveluiden tarjoaminen voi auttaa monipuolistamaan ja täydentämään edunsaajien tuloja, jos mahdollista kysyntää on tarpeeksi. Itävallassa kaikki tilintarkastustuomioistuimen analysoimat kymmenen matkailumajoitushanketta jatkoivat edelleen toimintaansa. Seitsemän hanketta oli yltänyt liiketoimintasuunnitelmassaan olevan ennusteen tasolle ja muodosti 10–90 prosenttia edunsaajien tuloista. Seitsemässä tapauksessa rahoitus oli myönnetty olemassa olevan yrityksen laajentamiseen. Lopuissa kolmessa hankkeessa matkailu oli uusi tulolähde.

60 Alueellisella tasolla esiintyy kuitenkin tapauksia, joissa matkailuinvestoinnit eivät merkitse elinkeinoelämän monipuolistamista matkailijoiden suosimilla alueilla. Matkailu on kaikkialla EU:ssa maataloutta laajempi talouden ala, ja sen merkitys taloudelle on suurempi maaseutualueilla kuin kaupunkialueilla. Matkailuyöpymisten määrä asukasta kohti on maaseutualueilla kolminkertainen verrattuna kaupunkialueisiin, ja matkailuun liittyvät kulut asukasta kohti ovat tavallisesti suuremmat maaseutualueilla²¹. Kreetan (Kreikka) ja Korsikan (Ranska) kaltaisilla maaseutualueilla matkailuala on vallitseva elinkeino paikallisessa taloudessa. Sen osuus BKT:stä on Kreetalla 47 prosenttia ja Korsikalla 31 prosenttia (maatalouden BKT-osuus on Kreetalla 7,5 prosenttia ja Korsikalla kaksi prosenttia²²).

Arvioinnissa ja seurannassa ei tule riittävästi esiin monipuolistamisen hyötyjä

61 Vuonna 2018 komissio julkaisi yhteenvedon jäsenvaltioiden jälkitarkastuskertomuksista kaudelta 2007–2013²³. Yhteenvedossa todettiin seuraavaa:

• toimenpiteet 311 ”taloudellisen toiminnan laajentaminen maatalouden ulkopuolelle” ja 312 ”tuki yritysten perustamiseen ja kehittämiseen” edistivät edunsaajien elinkeinojen monipuolistamista kohtalaisessa määrin
• toimenpide 313 ”matkailuelinkeinojen edistäminen” auttoi elinkeinoelämän monipuolistamisessa vähäisessä määrin. Alle puolessa maaseudun kehittämisohjelmien jälkiarvioinneista ilmoitettiin, että kyseisellä toimenpiteellä oli ollut myönteinen vaikutus maaseutualueiden elinkeinoelämän monipuolistamisen kannalta.

62 Arvioinnissa todettiin, että useat monipuolistamishankkeet eivät olleet riittävän monialaisia (eli niissä keskityttiin liikaa maatalouteen). Tilintarkastustuomioistuin käsittelee asiaa kohdassa 57.

63 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että seurannan avulla saatiin vain vähän tietoa hankkeiden pysyvyydestä ja niiden pitkäaikaisesta vaikutuksesta maaseutualueiden elinkeinoelämän monipuolistumiseen. Jäsenvaltiot kyllä seuraavat hankkeita asianmukaisesti loppumaksuun saakka, mutta seuranta on koko pysyvyyttä koskevan jakson ajan rajallista ja loppuu sen jälkeen lähes kokonaan. Jäsenvaltioiden ja komission julkaisemien jälkiarviointien laatijoilla on siksi käytössään eri hanketyyppien osalta vain vähän tietoa siitä, kuinka monta hanketta jatkoi toimintaansa vielä sen jälkeen kun jakso, jonka aikana avustuksia maksettiin, oli päättynyt. Lainsäädännössä ei vaadita, että hankkeisiin on kohdistettava seurantaa pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson jälkeen. Jos komissio ja jäsenvaltiot kuitenkin keräisivät relevanttia tietoa vielä pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson jälkeenkin, ne pystyisivät arvioimaan pitkäkestoisia tuloksia ja määrittämään, minkä tyyppisillä hankkeilla tuetaan pitkäaikaisia politiikkatavoitteita.

64 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että tietyt välineet, kuten yritysrekisterit ja muut relevantit tietokannat, voivat auttaa saamaan tarkemman käsityksen hankkeiden pysyvyydestä. Saatavilla olevat perustiedot koskevat vain edunsaajan tilannetta, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi Puolassa esimerkin tietokannasta, joka sisälsi yksityiskohtaisempaa tietoa EU:n rahoittaman toiminnan tilasta (ks. kohdat 31 ja 47). Bulgaria, Puola ja Romania keräsivät tietoa yritysrekistereistä.

65 On olemassa suuria tietokantoja, kuten yritysrekistereitä, jotka voisivat antaa tietoa toimintansa kokonaan lopettaneista tai tuetun toiminnan lopettaneista edunsaajista (ks. kohdat 31 ja 32). Komissio ei nykyisin käytä maaseudun monipuolistamishankkeiden pysyvyyden ja pitkäaikaisten hyötyjen arvioinnissa tietoja, jotka ovat peräisin kansallisista yritysrekistereistä tai muista isoista tietolähteistä.

Johtopäätökset ja suositukset

66 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useimmat infrastruktuuri-investoinnit ja monipuolistamishankkeet jatkuivat koko lakisääteisen pysyvyydeltä edellytetyn jakson ajan (ks. kohdat 21–29). Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että monipuolistamishankkeet usein päättyivät pian pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson jälkeen (ks. kohdat 31–34). Puolassa maa- ja metsätaloushankkeisiin liittyvien palvelujen pysyvyys oli vähäisempi muihin hankkeisiin verrattuna (ks. kohdat 47 ja 48).

67 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kokonaisuutena valintamenettelyjen laatu parantui vuosina 2014–2020 verrattuna vuosiin 2007–2013. Valintamenettelyillä ei kuitenkaan ollut merkittävää vaikutusta hankkeiden kokonaislaatuun (ks. kohdat 38–46).

68 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tietyn tyyppiset hankkeet, kuten maa- ja metsätalouteen liittyvät palvelut, tarjoavat vain vähän mahdollisuuksia monipuolistamiseen (ks. kohta 57). Matkailijoiden majoituspalveluiden tarjoaminen voi monipuolistaa edunsaajien toimintaa, mutta lisääntynyt majoituskapasiteetti ei monipuolista elinkeinoelämää matkailijoiden suosimilla alueilla (ks. kohdat 58–60).

69 Tilintarkastustuomioistuin ulotti analyysinsä matkailumajoitushankkeisiin ja havaitsi taloudelliseen elinkelpoisuuteen liittyviä ongelmia kolmessa jäsenvaltiossa (ks. kohdat 49–53 ja taulukko 4). Majoitusliikkeiden yksityinen asumiskäyttö heikentää näiden hankkeiden taloudellista tuloksellisuutta. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että osa jäsenvaltioista käynnisti tutkinnan majoitusliikkeenä rahoitettujen rakennusten yksityiskäytöstä ja/tai rajoitti mahdollisuuksia saada avustuksia matkailumajoitushankkeisiin (ks. kohta 55). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lainat ovat tarkoituksenmukainen vaihtoehto elinkelpoisten hankkeiden tukemiseen (myös hankkeiden, joiden avulla tuetaan majoitusliikkeitä tai maatalouteen liittyviä palveluja – ks. kohta 52).

Suositus 1 – Kohdennetaan menot paremmin elinkelpoisiin hankkeisiin

Komission olisi neuvonantajan asemassaan jaettava tietoa parhaista käytännöistä, joilla edistetään valintamenettelyjen suorittamista siten, että riski valita hankkeita, jotka eivät ole elinkelpoisia, pienenee.

Tavoiteajankohta: vuodesta 2023 alkaen

Suositus 2 – Lievennetään riskiä siitä, että rahoitettuja kohteita otetaan henkilökohtaiseen käyttöön

Jotta komissio voisi edistää hankkeiden pitkäkestoisia hyötyjä ja varmistaa parhaan vastineen EU:n antamalle tuelle, sen olisi

1. autettava jakamaan tietoa parhaista käytännöistä, joilla lisätään takeita hankkeiden pysyvyydestä ja estetään EU:n rahoittamien kohteiden käyttö henkilökohtaisiin tarkoituksiin; tässä yhteydessä olisi jaettava tietoa erityisesti seuraavien osatekijöiden tarkoituksenmukaisesta käytöstä:
   1. kansalliset pysyvyyttä koskevat ehdot, joissa otetaan huomioon erityyppiset tuetut investoinnit
   2. lainat pitkäaikaisten kohteiden rahoittamiseksi
   3. näyttö rahoitetun toiminnan jatkumisesta
   4. avustussopimuksiin sisältyvät määräykset investointien käytöstä aiottuun tarkoitukseen.

Tavoiteajankohta: vuonna 2023

2. suoritettava analyysi kyseisten parhaiden käytäntöjen soveltamisesta jäsenvaltioissa ja tiedotettava analyysin tuloksista.

Tavoiteajankohta: vuonna 2027

70 Kauden 2007–2013 jälkiarvioinneissa todettiin, että yleisesti ottaen toimenpiteiden vaikutus monipuolistamiseen vaihteli vähäisestä keskitasoiseen (ks. kohdat 61 ja 62). Seurannan avulla saatiin vain vähän tietoa hankkeiden pidemmän aikavälin hyödyistä, erityisesti lakisääteisen pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päätyttyä. Näin oli siitä huolimatta, että massadata tarjoaa mahdollisuuden hankkia kustannustehokkaalla tavalla lisätietoa rahoitettujen hankkeiden pysyvyydestä (ks. kohdat 63–65).

Suositus 3 – Hyödynnetään arvioinnissa suurten tietokantojen tarjoamia mahdollisuuksia

Arviointia varten komission olisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa

1. yksilöitävä relevantit lähteet, joista saadaan tietoa EU:n rahoittamien hankkeiden toiminnan jatkumisesta, ja vaihdettava parhaita käytäntöjä jäsenvaltioiden kanssa.

Tavoiteajankohta: vuonna 2024

2. laadittava näiden tietojen avulla luettelo riskitekijöistä käyttämällä esimerkkejä, jotka on kerätty pysyvyydeltään heikommista hankkeista.

Tavoiteajankohta: vuodesta 2026 alkaen

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Joëlle Elvingerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. huhtikuuta 2022.

Lyhenteet

BKT: bruttokansantuote

Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto

YMP: yhteinen maatalouspolitiikka

Sanasto

Jälkitarkastus: tässä kertomuksessa jälkitarkastuksella tarkoitetaan tarkastusta, joka tehdään investoinnille suoritetun loppumaksun jälkeen; tarkoituksena on varmistaa, että investoinnin kohdetta käytetään edelleen aiottuun tarkoitukseen.

Liiketoimintasuunnitelma: Asiakirja, jossa esitetään yhteenveto yrityksen toimintaan ja talouteen liittyvistä ennusteista ja määritetään, kuinka yritys aikoo saavuttaa päämääränsä.

Maaseudun kehittämisohjelma: Joukko komission hyväksymiä kansallisia tai alueellisia monivuotisia tavoitteita ja toimia EU:n maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanoa varten.

Massadata: Suurten tietomäärien käsittely, kerääminen, varastointi ja analysointi, joka paljastaa toimintamalleja, suuntauksia ja yhteyksiä ja tarjoaa mahdollisuuden käyttää kyseisiä tietoja uusien näkemysten muodostamiseen.

Ohjelmakausi: Jakso, jonka aikana EU:n meno-ohjelma suunnitellaan ja toteutetaan ja jonka aikana rahoitus voidaan maksaa. Kauden 2007–2013 rahoitusta voitiin maksaa vuoteen 2015 asti. Vastaavasti kauden 2014–2020 rahoitusta voidaan maksaa vuoteen 2022 asti.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61262

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61262

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n politiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, kyseessä olevien tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Joëlle Elvinger. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Viorel Ștefanin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Roxana Banica, kabinettiavustaja Olivier Prigent, toimialapäällikkö Michael Bain, johtajan avustaja Eric Braucourt, tehtävävastaava Céline Ollier, apulaistehtävävastaava Maciej Szymura sekä tarkastajat Milan Šmid, Jan Huth ja Dimitrios Maniopoulos. Kielellisissä kysymyksissä avusti Thomas Everett.

Vasemmalta oikealle: Viorel Ștefan, Roxana Banica, Olivier Prigent, Eric Braucourt, Céline Ollier, Maciej Szymura, Milan Šmid, Jan Huth, Thomas Everett.

Endnotes

¹ EU rural areas in numbers – European Commission (europa.eu).

² A better future for Europe’s rural areas – Report CG33(2017)16final, Euroopan neuvosto, 2017.

³ A long-term Vision for the EU’s Rural Areas – Komission yksiköiden valmisteluasiakirja osa 2/3 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja osa 2/3.

⁴ Ks. Neuvoston asetus N:o 1698/2005, johdanto-osan 11 kappale ja 4 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1305/2013, 5 artiklan 6 kohta.

⁵ Eurostat EF_OGAAA data ja European farming (copa-cogeca.eu).

⁶ Synthesis of Rural Development Programmes (RDP) ex post evaluation of 2007–2013 – Evaluation Study.

⁷ Asetus N:o 1698/2005, 52 artiklan b kohta, ja asetus N:o 1305/2013, 20 artikla.

⁸ Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 2115/2021, 6 artikla.

⁹ Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 2115/2021, 118 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 2116/2021, 13 ja 40 artikla.

¹⁰ Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, 71 artikla.

¹¹ Erityiskertomus 25/2015; erityiskertomus 08/2018; erityiskertomus 06/2011.

¹² Piemonten maaseudun kehittämisohjelma 2014–2020, s. 378.

¹³ Ks. myös erityiskertomus 06/2013.

¹⁴ Bulgaria, Kreikka, Liettua, Tšekki ja Unkari.

¹⁵ Kreikka, Liettua, Puola, Romania, Slovakia, Tšekki ja Unkari.

¹⁶ Asetus (EU) N:o 1303/2013, 37 artikla.

¹⁷ The European Agricultural Fund for Rural Development – Financial instruments.

¹⁸ Infrastruktuuri- tai tuotannollisia investointeja käsittävän toimen on maksettava EU:n rahoitusosuus takaisin, jos sitä koskee viiden vuoden kuluessa loppumaksun suorittamisesta “huomattava muutos, joka vaikuttaa sen luonteeseen” (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, 71 artikla).

¹⁹ Sonderrichtlinie im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 – 2013 „Sonstige Maßnahmen“– kohta 10.4.3.5.

²⁰ Synthesis of Rural Development programmes ex post evaluation period 2007–2013, s. 58.

²¹ Komission yksiköiden valmisteluasiakirja osa 2/3 – A long-term Vision for the EU’s Rural Areas – s. 51, kesäkuu 2021.

²² The nexus between agriculture and tourism in the Island of Crete, John Vourdoubas, 2020 – INSEE Korsika, 2015-2017.

²³ Ks. alaviite ⁶.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7881-2	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/419	QJ-AB-22-009-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-7910-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/201	QJ-AB-22-009-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2022

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön udelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainittu yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa https://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (https://data.europa.eu/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.