Дълготрайност в развитието на селските райони: Повечето проекти функционират през целия изискуем период, но е възможно да се постигнат по-дългосрочни резултати

Кратко изложение

I От 2007 г. насам ЕС е изразходвал приблизително 10 млрд. евро за диверсификация на икономиката в селските райони и 15 млрд. евро за подобряване на инфраструктурата в селските райони чрез програмите за развитие на селските райони. От 2007 до 2020 г. тези програми са финансирали инвестиции в диверсификация и инфраструктура, които е трябвало да продължат да функционират пет години.

II ЕСП извърши този одит поради съществуващата висока степен на същественост и проблемите с дълготрайността, разкрити при предишни одити. Одиторите очакват работата на ЕСП да помогне на Комисията да разпространява добри практики между държавите членки и в работата ѝ по оценка на резултатите от изпълнението на общата селскостопанска политика. ЕСП провери дали инвестициите за диверсификация на селската икономика и подобряване на селската инфраструктура са довели до трайни ползи. Най-напред проверихме дали проектите отговарят на законоустановените изисквания за дълготрайност. Второ, ЕСП проучи факторите, които влияят върху дълготрайността на проектите, извън законовите изисквания. Трето, одиторите провериха до каква степен може да се потвърди, че финансирането от ЕС дава възможност за диверсификация в селските райони в дългосрочен план.

III ЕСП установи, че правните изисквания за дълготрайност в голяма степен са спазени. По-голямата част от разгледаните проекти все още функционираха. Както се очакваше, този показател беше особено висок при инфраструктурните проекти. При проектите за диверсификация ЕСП установи, че две трети от тях все още функционират. Одиторите констатираха значителни различия между различните сектори и държави членки. ЕСП установи също така, че дейностите често са преустановявани скоро след изтичането на законовия период на дълготрайност, дори в случаите на много големи инвестиции.

IV Одиторите констатираха, че слабите икономически показатели и неправомерното използване за лични нужди влияят върху дълготрайността на някои проекти за диверсификация. Качеството на процедурите за подбор се е подобрило за периода 2014—2020 г. в сравнение с периода 2007—2013 г. Въпреки това процедурите за подбор не са оказали значително въздействие върху цялостното качество на проектите. В Полша проектите за услуги за селското или горското стопанство са били с по-малка дълготрайност в сравнение с други видове проекти. В няколко държави членки някои обекти за туристическо настаняване не са били икономически жизнеспособни — положение, за което е допринесло незаконното им използване като частни жилища.

V Накрая, ЕСП откри ограничени доказателства, че одитираните мерки за диверсификация водят до дългосрочна диверсификация в селските райони. ЕСП установи, че услугите за селското стопанство имат нисък потенциал за диверсификация и че макар туристическото настаняване да може да диверсифицира източниците на доходи за някои бенефициенти, то има слабо въздействие върху диверсификацията на много от регионите. Последващите оценки за периода 2007—2013 г. заключават, че приносът за диверсификацията е бил ограничен до умерен.

VI Препоръките на ЕСП към Комисията включват по-добро насочване на средствата към жизнеспособни проекти, по-строги правила за проекти, които бенефициентите могат лесно да отклонят за лични нужди, и използване на потенциала на големите бази данни.

Въведение

Икономическо състояние на селските райони

01 През 2018 г. селските райони са представлявали 83 % от територията на ЕС и в тях са живели 31 % от населението на Съюза¹. Някои селски райони са изправени пред обезлюдяване, безработица, по-ниско качество на основните услуги и по-висок риск от бедност или социално изключване. Други селски райони са сред най-динамичните в икономическо отношение в държавите членки².

02 Между 2000 и 2018 г. брутният вътрешен продукт (БВП) на глава от населението в селските райони се е увеличил по-бързо, отколкото в градските райони, и е спомогнал за намаляване на разликата с градските райони. През 2018 г. той е достигнал 75 % от средния БВП на глава от населението в ЕС. Равнището на заетост в селските райони се е увеличило между 2012 и 2019 г. за всички държави членки. На равнище ЕС то е достигнало общото равнище на заетост. Както е показано на фигура 1, понастоящем равнището на заетост в селските райони е близко до общото равнище на заетост в повечето държави членки.

03 През 2018 г. в селските райони в целия ЕС секторът на услугите представлява над 60 % от заетостта. Промишлеността и строителството представляват 27 %, а селското, горското и рибното стопанство — 12 %, което е спад спрямо 21 % през 2000 г³. Заетостта в селскостопанския сектор е продължила да представлява 30 % от заетостта в селските райони на България и Румъния.

Политика на ЕС за развитие на селските райони и концепция за дълготрайност

04 Политиката на ЕС за развитие на селските райони включва дългосрочни цели като диверсификация на икономиката в селските райони (чрез намаляване на зависимостта както на селските райони, така и на отделните домакинства от селското и горското стопанство), запазване и създаване на работни места (вж. точка 05) и подобряване на инфраструктурата в селските райони (вж. точка 08)⁴. За да могат да подпомогнат постигането на посочените цели, финансираните от ЕС проекти в тези области следва да бъдат дълготрайни (вж. точки 12—13).

Политика на ЕС за диверсификация на селските райони

05 Разходите на ЕС за насърчаване на диверсификацията обхващат подкрепа за насърчаване на неземеделски дейности за земеделските стопани и създаване и развитие на нови възможности за стопанска дейност, включително туризъм. В таблица 1 са изброени различните мерки, свързани с диверсификацията на селските райони, а на фигура 2 са показани примери за финансирани проекти.

06 Почти една трета от земеделските стопани в ЕС имат друга дейност, генерираща доходи⁵. Това включва дейности:

• които не са пряко свързани със земеделското стопанство, като например преподаване или работа за друг работодател; и
• пряко свързани със земеделското стопанство, като например посрещане на туристи или преработка на селскостопански продукти.

07 В проучване за оценка на програмния период 2007—2013 г.⁶ приносът на разглежданите в настоящия доклад мерки за икономическа диверсификация се оценява като ограничен за туристическите дейности и умерен за разнообразяването към неземеделски дейности и създаването на микропредприятия (вж. точка 61).

Подкрепа от ЕС за инфраструктура в селските райони

08 Финансирането от Съюза на инвестиции в инфраструктура в селските райони има за цел да подобри основните услуги за населението в селските райони и да подпомогне обновяването на селата⁷. В таблица 2 са изброени различни мерки за публични инвестиции в инфраструктура в селските райони, а в каре 1 са показани примери за тези видове инвестиции, които обикновено се подкрепят от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).

Финансиране от ЕС и управление на политиката за развитие на селските райони

09 През програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. ЕС ще е изразходвал приблизително 10 млрд. евро за мерки за диверсификация и 15 млрд. евро за инвестиции в инфраструктура в селските райони чрез програмите за развитие на селските райони (вж. фигура 3).

10 ЕС и националните/регионалните фондове съвместно финансират проекти за развитие на селските райони при споделено управление. ЕС и държавите членки определят правилата и условията за финансиране. Националните/регионалните органи:

• изготвят програми за развитие на селските райони (ПРСР);
• разпределят финансови средства за мерките; и
• управляват и наблюдават изпълнението на своите ПРСР и оценяват резултатите.

На фигура 4 е показано как Комисията и националните/регионалните органи си поделят отговорностите.

11 За новия програмен период 2023—2027 г. Регламентът за ОСП изисква от държавите членки да изготвят стратегически планове по ОСП, съчетаващи финансиране за подпомагане на доходите, пазарни мерки и развитие на селските райони. В тези планове държавите членки трябва да посочат как възнамеряват да постигнат целите си в рамките на деветте специфични цели на ОСП. Бъдещите проекти за диверсификация могат да допринесат за постигането на две специфични цели: […] да се улесни развитието на предприятия в селските райони и да се насърчат заетостта, растежът, равенството между половете […] в селските райони […]⁸. Комисията ще одобрява тези планове и ще следи за тяхното изпълнение чрез редовните национални доклади за изпълнението, изготвяни от държавите членки⁹. Комисията може също така да насърчава обмена на добри практики между държавите членки.

Дълготрайност на проектите за развитие на селските райони

12 В рамките на този одит ЕСП провери дали финансираните от Съюза проекти са „дълготрайни“. На фигура 5 са представени правните изисквания на ЕС за дълготрайност на подпомаганите проекти. Правните изисквания са станали по-строги за програмния период 2014—2020 г. (удължен до 2022 г.)¹⁰. За програмния период 2023—2027 г. Регламентът за ОСП не определя правни изисквания за дълготрайност. Държавите членки могат да въведат отново такива изисквания чрез своите национални правила.

13 В контекста на този одит на изпълнението, при анализа на резултатите от изпълнението на тези програми и тези разходни области, ЕСП разгледа дали финансираните проекти:

• са спазили определения в законодателството срок на дълготрайност, (т.е. продължили са да функционират през този законоустановен срок на дълготрайност),
• са продължили да функционират след изтичането на този срок на дълготрайност, и
• са довели до трайни промени в селските райони.

14 В три предишни доклада (един относно развитието на селските райони и два относно финансирането по политиката на сближаване)¹¹ одиторите констатираха проблеми с дълготрайността на инвестициите, финансирани от ЕС:

• На различни равнища на управление на средствата от ЕС органите на местното самоуправление не са поставили достатъчен акцент върху дълготрайността;
• получателите или органите на местното самоуправление не са успели да поддържат инфраструктурата;
• по-голямата част от анализираните проекти не са били финансово жизнеспособни.

Обхват и подход на одита

15 ЕСП реши да извърши този одит, защото:

• От 2007 г. насам ЕС е изразходвал над 25 млрд. евро за проекти за диверсификация и инвестиции в инфраструктура чрез програмите за развитие на селските райони;
• Няколко одита на изпълнението на ЕСП разкриват проблеми с дълготрайността (вж. точка 14) и посочват конкретни рискове за мерките за разнообразяване към неземеделски дейности.

16 ЕСП очаква работата ѝ да помогне на Комисията да разпространява добри практики относно потенциалното включване на гаранции за дълготрайността на проектите, както и в нейната работа по оценяване на проекти за диверсификация и инфраструктура в селските райони, финансирани от общата селскостопанска политика през програмния период 2023—2027 г.

17 Основният одитен въпрос беше дали инвестициите за диверсификация на селската икономика и в инфраструктура в селските райони са донесли дълготрайни ползи. В първата част на настоящия доклад ЕСП разглежда дълготрайността от гледна точка на съответствието, т.е. дали са били изпълнени правните изисквания за дълготрайност. Във втората част ЕСП разглежда въпроса дали съществуват фактори, които влияят върху дълготрайността на проектите, извън законовите изисквания. В третата част одиторите разглеждат въпроса дали има достатъчно доказателства, че финансирането от Съюза е довело до възможности за диверсификация в селските райони в дългосрочен план.

18 За да прецени дали очакваните ползи са се запазили във времето, ЕСП разгледа проекти, финансирани през програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. Одиторите разгледаха два вида проекти:

• проекти за диверсификация на икономиката в селските райони (вж. таблица 1 и фигура 2);
• инвестиции в публична инфраструктура, като напр. пътища, водоснабдяване и канализация (вж. таблица 2 и каре 1).

19 ЕСП събра одитни доказателства чрез (вж. фигура 6):

• преглед на законодателството и статистически данни;
• анализ на търговски регистри и проверка на оперативното състояние на някои обекти за туристическо настаняване;
• интервюта с национални или регионални органи;
• проверка на национални/регионални рамки и проекти, избрани от единадесет държави членки/региона.

Констатации и оценки

Обикновено проектите достигат до края на законовия период на дълготрайност, но някои проекти за диверсификация се преустановяват скоро след изтичането му

20 В този раздел ЕСП разглежда проектите през призмата на законодателните изисквания на ЕС за дълготрайност и прави оценка дали тези изисквания са били адаптирани към вида на подпомаганите инвестиции.

• По отношение на проектите за диверсификация ЕСП:
• провери дали 879 избрани проекта за туристическо настаняване (един от най-често срещаните видове проекти за диверсификация) все още функционират;
• провери дали избрани 88 проекта все още функционират и дали изпълняват целите на бизнес плана си (вж. точки 44, 45 и 59). ЕСП подбра проекти, които да представляват основните видове проекти, подкрепяни през двата програмни периода (вж. фигура 2).
• По отношение на инфраструктурните проекти ЕСП провери дали 48-те проекта от извадката ѝ бяха все още функционират и дали постигат очакваните ползи. ЕСП се съсредоточи върху видовете проекти, получили най-много средства през двата програмни периода (пътища, отоплителни инсталации и системи за водоснабдяване и канализация (вж. каре 1).

По-голямата част от разгледаните проекти продължаваха да функционират

80 % от проектите за туристическо настаняване продължаваха да функционират

21 Инвестициите в обекти за туристическо настаняване са сред най-често подкрепяните проекти за диверсификация. Разгледаните от ЕСП 11 държави членки са изразходвали почти 500 млн. евро от фондовете за развитие на селските райони в подкрепа на около 8 000 инвестиции в обекти за туристическо настаняване през периода 2014—2015 г. (т.е. проекти от програмния период 2007—2013 г.).

22 ЕСП провери дали 879-те проекта за туристическо настаняване в тези 11 държави членки, които включи в своята извадка, все още предлагат настаняване. Всички обекти са получили финансиране през периода 2007—2013 г., а повечето от тях са получили окончателно плащане през 2014 г. или 2015 г. Следователно тези, които все още бяха активни, са съществували повече от пет години. ЕСП извърши повечето от проверките между юни и октомври 2020 г. Одиторите установиха, че от извадката на ЕСП от 879 обекта за туристическо настаняване 21 са преустановили дейността си поради здравната криза (т.е. 2 % от извадката на ЕСП).

23 На фигура 7 и фигура 8 е показано, че като цяло 80 % от обектите все още са предлагали настаняване. Данните за отделните държави членки варират от 98 % в Австрия до 67 % в Унгария и 60 % в Италия (Сицилия). ЕСП откри 24 обекта в Чехия, Франция, Унгария, Италия (Сицилия), Румъния и Словакия, които според нейния първоначален анализ на онлайн източници са били отворени, но на практика никога не са били достъпни за резервация. Одиторите проследиха тези случаи чрез свързване по телефона или по електронна поща. В случаите, когато управителите бяха обявили тези обекти за „отворени“ (20 случая), ЕСП ги класифицира като такива в своя анализ. В останалите четири случая ЕСП установи категорично, че обектите за настаняване не са достъпни за туристи.

Две трети от проектите за диверсификация все още функционираха

24 ЕСП разгледа 88 проекта за диверсификация в България, Австрия и Полша. Избраните проекти са свързани основно с туристически съоръжения (обекти за туристическо настаняване и велосипедни/пешеходни алеи), селскостопански услуги и възобновяема енергия (вж. фигура 9).

25 От тези 88 проекта (67 от програмния период 2007—2013 г. и 21 от периода 2014—2020 г.) установихме, че 59 проекта (67 %) все още функционират; и

• от 30-те проекта, които все още бяха в своя период на дълготрайност, 29 (97 %) продължаваха да функционират, но
• от 58-те проекта, за които беше минал периодът на дълготрайност, 30 (52 %) продължаваха да функционират;
• общо седем от 88 -те проекта са прекратили функционирането си по време на периода на дълготрайност.

26 Две трети от 35-те проекта за туристическо настаняване в тази извадка от 88 проекта за диверсификация бяха все още отворени. В Австрия всички 10 проекта за туристическо настаняване бяха все още отворени. В България и Полша съответно 11 от 17 и 3 от 8 проекта продължаваха да функционират.

Всички одитирани инфраструктурни проекти, с изключение на един, продължаваха да функционират

27 В България, Австрия и Полша ЕСП провери 48 инфраструктурни проекта, състоящи се основно от изграждане или модернизиране на отоплителни инсталации, пътища и водоснабдителни и канализационни системи. По време на одита 38 проекта бяха на над пет години (преминали законовия период на дълготрайност), а другите 10 бяха на под 5 години — все още в рамките на законовия период на дълготрайност.

28 ЕСП провери дали финансираната от Съюза инфраструктура все още се използва. Одиторите разгледаха:

• За отоплителните централи: експлоатационно състояние на централата, производство на енергия, брой клиенти, финансови данни и заетост;
• За пътищата: промяна в броя на потребителите (местни жители, туристи, разположени в района фирми, където има такива);
• за водоснабдителните и канализационните системи: експлоатационно състояние на инфраструктурата, брой връзки към мрежите (където е възможно), подобряване на качеството на водата.

29 Всички 48 проекта (вж. фигура 10) са постигнали очакваните физически резултати (например изграждане на местна отоплителна централа, модернизиране на път, изграждане на водоснабдителна и/или канализационна система). С изключение на една пречиствателна станция за отпадъчни води (вж. каре 4), към момента на одита местните общности все още се ползваха от инвестициите.

Дейностите по диверсификация често са преустановявани скоро след изтичането на законовия период на дълготрайност

30 ЕСП провери дали дейностите по проектите са продължили поне две години след изтичането на периода, определен от законодателството на Съюза. Одиторите провериха дали периодът на функциониране е бил повлиян от сектора или от големината на проекта.

31 От проверените търговски регистри единствено този на Полша включваше данни за състоянието на различните дейности на бенефициентите. ЕСП използва тази по-подробна информация, за да извърши допълнителен анализ. За бенефициентите, които са започнали неземеделска дейност по мерки 311 и 312 (съответно 9 221 и 3 429 бенефициенти), ЕСП провери колко години е продължила дейността.

32 На фигура 11 е показано, че бенефициентите, които са преустановили своята дейност, обикновено са го направили на 6-та или 7-та година от дейността, т.е. скоро след края на петгодишния период на дълготрайност.

33 В каре 2 са дадени примери за обекти за туристическо настаняване (подпомогнати през програмния период 2007—2013 г.), в които ЕС е инвестирал повече от 150 000 евро и които са преустановили дейността си след петгодишния период на дълготрайност. Два от тях са функционирали по-малко от пет години, тъй като законовият период на дълготрайност е започнал от датата на решението за финансиране (вж. точка 12). Тези кратки периоди на дейност означават, че европейските субсидии са били в размер между 2 667 и 9 125 евро през всеки месец от функционирането на проектите.

34 През периода 2014—2020 г. държавите членки е можело да намалят периода на дълготрайност до три години за малки и средни предприятия. Изискванията за дълготрайност обаче са едни и същи, независимо дали размерът на финансирането от Съюза достига 9 000 или 500 000 евро, или дали бенефициентите финансират 10 % или 90 % от инвестициите си.

Повечето държави членки са прилагали петгодишен период на дълготрайност за инвестиции в инфраструктура

35 Периодът на дълготрайност представлява законово изискване, което няма за цел да отрази експлоатационния срок на инвестицията. Може да се очаква проектите да имат значително по-дълъг експлоатационен срок (15—25 години за проектите за енергийни предприятия, 25—30 години за пътищата и 30 години за водоснабдителната и канализационната инфраструктура), отколкото са изискванията за дълготрайност. Австрия и регион Пиемонт в Италия са удължили изискуемия период на дълготрайност за някои видове инвестиции (вж. каре 3), за да се отчете в по-голяма степен техният очакван експлоатационен срок. Националните органи в останалите държави членки, включени в извадката на ЕСП, са прилагали изискването за петгодишен период на дълготрайност.

36 Всички инфраструктурни проекти, които разгледахме, бяха все още в експлоатация (вж. точка 29), с изключение на един: в България един инфраструктурен проект се е провалил поради липса на поддръжка (вж. каре 4).

Една трета от проектите за диверсификация бяха преустановили дейността си към момента на одита

37 В този раздел ЕСП разглежда въпроса дали има фактори, които влияят върху дългия експлоатационен срок на проектите, също и извън законовите изисквания за дълготрайност. Две трети от проектите за диверсификация продължаваха да функционират към момента на нашия одит. Останалата една трета вече не функционираха. ЕСП провери дали националните и регионалните органи са анализирали очакваната икономическа жизнеспособност на подбраните от тях проекти за диверсификация и кои видове проекти са били по-малко дълготрайни.

Процедурите за подбор не са оказали значително въздействие върху цялостното качество на проектите

38 Процедурите за подбор следва да допринасят за качеството на подпомаганите проекти и тяхното времетраене. Това предполага приоритизация чрез подходящи критерии за подбор и правилна оценка на проектите. Правилата на ЕС изискват държавите членки да определят и прилагат критерии за подбор, когато решават кои операции да приоритизират. В програмния период 2007—2013 г. ЕСП констатира:

• Полша (до 2009 г.) и Франция не са използвали такива критерии.
• Литва е използвала критерии за подбор само когато обемът на исканията е надвишавал наличните средства.
• Австрия е имала такива критерии, но не ги е използвала за класиране на проектите.
• България, Чехия, Гърция, Полша (след 2009 г.) и Словакия са използвали критерии за подбор, без да определят минимален изискван брой точки. Те са класирали проектите, но са финансирали всички, за които е имало наличен бюджет, дори тези, получили нисък брой точки¹³.
• Унгария, Италия (Сицилия) и Румъния са определили минимален брой точки, които заявленията трябва да получат, за да се класират за помощ. Въпреки това, след като са подписали договор за отпускане на безвъзмездна помощ, 46 % от румънските бенефициенти по мярка 313 и 10 % от сицилианските бенефициенти по мярка 311 не са завършили проекта си. Поради това те не са получили окончателно плащане.

39 През програмния период 2014—2020 г. националните и регионалните органи във всички държави членки са използвали критерии за подбор и минимални прагове от точки. Обикновено тези прагове не надвишават 50 % от максималния брой точки. Като пример, за мярка 6.4 (вж. таблица 1) минималният брой точки в Румъния и Австрия е бил съответно 10 от 100 точки и 5 от 24 точки. При нисък минимален брой точки националните и регионалните органи рискуват да изберат проекти с нисък потенциал.

40 Освен прилагането на критерии за подбор, държавите членки трябва и да оценят проектите. В каре 5 е даден пример за проекти в Полша, които според ЕСП не е трябвало да бъдат избрани при една правилна оценка.

41 За да оценят дълготрайността на операциите, националните органи във всички разгледани от нас държави членки (с изключение на Франция) са изисквали от кандидатите да представят бизнес план.

42 Пет от тези десет държави членки¹⁴ са счели, че бизнес прогнозите, включени в бизнес плановете, са основа за бъдеща оценка. Например бенефициентите е трябвало да реализират най-малко 50 % (България и Унгария) или 70 % (Литва) от своите бизнес прогнози. Когато се е извършвал последващ контрол, непостигането на тези проценти е водело до санкции (вж. точка 55).

43 Седем държави членки¹⁵ са определили броя на създадените работни места като един от критериите за допустимост или подбор. Когато създаването на работни места е било критерий за подбор, бенефициентите е трябвало да създадат работни места и да ги поддържат най-малко до края на периода на дълготрайност. Литва и Полша са предоставили по-голямо финансиране на бенефициенти, които са очаквали да създадат повече работни места.

44 За бенефициентите от извадката на ЕСП, за които одиторите успяха да получат достатъчно информация, съответно 90 % (9/10) от българските бенефициенти и 63 % (17/27) от полските бенефициенти не са постигнали икономическите прогнози, заложени в техния бизнес план (включително четирима от 10 за бенефициентите от периода 2014—2020 г.). ЕСП не откри такъв проблем в Австрия (вж. точка 59).

45 В таблица 3 е показано, че по-голямата част от бенефициентите не са постигнали в значителна степен своите прогнози.

46 В България прогнозите в бизнес плана са били обвързващи. Три четвърти от последващите проверки са довели до процедури по възстановяване на средствата, тъй като бенефициентите не са изпълнили прогнозите (вж. точка 55).

Някои видове проекти за диверсификация са били сравнително краткотрайни

47 В Полша почти три четвърти от 13 000 бенефициенти по мярка 311 (9 221 бенефициенти, които са започнали неземеделска дейност, анализирана в точка 31, и приблизително 3 800 други, които са развили съществуващи дейности по същата мярка), са диверсифицирали дейността си в „услуги за земеделски и горски стопанства“, т.е. в рамките на селскостопанския сектор. Услугите за земеделски и горски стопанства включват например отдаване под наем на машини или извършване на работа за друг земеделски стопанин (например земеделски стопани, които закупуват машина за оран с финансиране от Съюза, за да орат почвата на други земеделски стопани или да им отдават машината под наем). Повече от половината от бенефициентите, които проверихме в полския търговски регистър (5 114 от общо 9 419), бяха преустановили дейността си до февруари 2020 г. На фигура 12 е показано, че този дял е много по-висок, отколкото при другите дейности за диверсификация.

48 Правилата на ЕС и националните правила не забраняват изрично използването на закупена техника върху земя, която е собственост на бенефициента. За програмния период 2014—2020 г. в насоките на Комисията се посочва, че за селскостопанските услуги подкрепените инвестиции следва да се използват основно за предоставяне на услуги на трети лица. Но ЕСП не откри механизъм, който да не позволява селскостопанската техника, финансирана по тази мярка, да се използва основно в собственото стопанство на бенефициента.

49 Предвид специфичните рискове, установени във връзка с проектите за туристическо настаняване, ЕСП разгледа въпроса дали резултатите за дълготрайността на този клас проекти са отразявали или прикривали проблеми с икономическата жизнеспособност. Затова ЕСП извърши допълнителен анализ на проектите за туристическо настаняване в България, Гърция и Полша. В Гърция националният мониторинг на проектите за туристическо настаняване предостави информация за приходите, генерирани през първите три години. ЕСП анализира тази информация спрямо инвестиционните разходи за 20 проекта за туристическо настаняване, които бяха все още активни.

50 Анализът на ЕСП повдигна въпроси, свързани с тяхната икономическа жизнеспособност. Средно за всяко евро от общите инвестиционни разходи глобалните приходи за три години са възлизали на 0,4 евро. Както е показано на фигура 13, тази средна стойност крие значителна дисперсия на капацитета за генериране на приходи. За три години проектите за туристическо настаняване са генерирали между 0,02 и 1,41 евро за всяко инвестирано евро. Четири (20 %) от тях са генерирали по-малко от 0,1 евро за всяко инвестирано евро.

51 От друга страна, ЕСП откри и проекти с много висока възвръщаемост на инвестициите (вж. фигура 13): три от тях са генерирали приходи, надвишаващи направените инвестиции в рамките на три години.

52 В Специален доклад на ЕСП № 02/2022 относно енергийната ефективност в предприятията ЕСП установи, че за проекти с много кратък срок на възвръщаемост финансови инструменти като заеми или възстановима финансова помощ обикновено са икономически ефективни варианти за бюджета на Съюза. Законодателството на ЕС предвижда да се използват заеми за жизнеспособни проекти¹⁶. Комисията счита, че финансовите инструменти са подходящи за подпомагане на жизнеспособни проекти за развитие на селските райони¹⁷. Изплащането на заемите стимулира бенефициентите на проекти (включително обекти за туристическо настаняване или селскостопански услуги) да генерират печалби от инвестициите си и по този начин се ограничава рискът те да поискат подкрепа за нежизнеспособни проекти или да ги използват само за частни цели.

53 В таблица 4 е показано, че в България и Полша съответно 29 % и 38 % от проверените проекти за туристическо настаняване (вж. точка 26) или са преустановили дейността си бързо, или са генерирали много нисък оборот.

Държави членки	Брой проверени обекти за настаняване	Брой обекти за настаняване, които не са донесли ползи	Коментари
България	17	6	Три обекта са преустановили дейността си след изтичане на периода на дълготрайност. Други три са реализирали по-малко от 10 % от прогнозния си оборот (един от тях е отчел оборот от 188 евро за една година) и е трябвало да възстанови безвъзмездната финансова помощ след последваща проверка.
Полша	8	3	Три обекта са преустановили дейността си, включително един преди края на периода на дълготрайност. Един от тях е имал оборот от 250 евро годишно — по-малко от 10 % от прогнозата и е преустановил дейността си след края на периода на дълготрайност.

Източник: ЕСП, въз основа на предоставената от държавите членки информация.

Използване на сгради, финансирани като обекти за туристическо настаняване, за жилищни нужди

54 Законодателството на ЕС не забранява изрично използването за лични жилищни нужди на сгради, финансирани за туристическо настаняване по време на периода на дълготрайност. В него обаче се посочва, че инвестицията не трябва да бъде предмет на съществена промяна, която да подкопава първоначалните ѝ цели¹⁸. Австрийското законодателство изрично забранява постоянното ползване на инвестицията за лични нужди¹⁹. В полското и българското национално законодателство това не е така.

55 ЕСП установи следните проблеми, свързани с ползването за лични нужди на обекти за туристическо настаняване:

• В една държава членка ЕСП установи потенциално ползване на къща за гости за лични нужди с цел измама по време на периода на дълготрайност. Случаят е предаден на Европейска служба за борба с измамите (OLAF) и е в процес на разследване.
• В България и Румъния ЕСП установи административни производства поради установено ползване за лични нужди на подпомогнати обекти за туристическо настаняване. Комисията е отправила препоръки към тези държави членки и е приложила финансова корекция за България. Румъния е решила да ограничи финансирането на проекти за туристическо настаняване през 2021 г. и 2022 г. Българските органи са започнали административни производства, като са извършили допълнителни последващи проверки, фокусирани върху постигането на прогнозите в бизнес плана. По-голямата част (76 %) от 288-те финансирани от ЕС къщи за гости не са изпълнили прогнозите. Българските власти са поискали възстановяване на средства в размер на 21 млн. евро. Тази процедура отнема дълго време поради обжалвания пред националното съдилище. България е спряла да подпомага проекти за туристическо настаняване за програмния период 2014—2020 г.
• За осем от разгледаните 11 държави членки одиторите откриха статии в пресата, в които се съобщаваше за случаи на обекти, ползвани за лични жилищни нужди (в поне три от тях пресата съобщаваше за разследвания и съдебни дела относно измамни искания за субсидии за обекти за туристическо настаняване, използвани за частни цели). В някои случаи сградите са били рекламирани като достъпни за туристи, но на практика не са могли да бъдат резервирани (вж. точка 23). Строежът или ремонтът на къща с подкрепата на ЕС може да бъде привлекателен, тъй като между три и пет години след това бенефициентът може официално да я използва като частен дом или да я продаде.

Липсват достатъчни доказателства, че финансирането от ЕС води до дългосрочна диверсификация в селските райони

56 Финансирането от Съюза следва да доведе до дългосрочна диверсификация на селските райони (вж. точка 04). ЕСП оцени дали проектите са довели до трайна диверсификация на икономиката в селските райони. Също така одиторите провериха дали оценката и мониторингът са дали достатъчно информация за резултатите от разходите на ЕС.

Някои видове проекти за диверсификация предоставят ограничени възможности за диверсификация

57 През периода 2007—2013 г. Полша е изразходвала 252 млн. евро за подпомагане на услуги за селското или горското стопанство. Това финансиране е продължило и през програмния период 2014—2020 г. ЕСП установи, че услугите за селското стопанство са имали ограничен принос за дългосрочно разнообразяване към неземеделски дейности. Тези проекти не помагат на бенефициентите да диверсифицират доходите си от селскостопанския сектор. Комисията счита, че тези услуги (като оран/прибиране на реколтата) косвено подпомагат диверсификацията, като дават възможност на земеделските стопани, ползващи тези услуги, да спестят време, за да започнат паралелно неземеделска дейност. Освен това дейността „услуги за селското или горското стопанство“ е била с най-малката дълготрайност, тъй като повечето бенефициенти са я преустановили (вж. точка 47).

58 В своите последващи оценки държавите членки най-често са посочвали туризма като онзи сектор, в който е възможно да се извърши диверсификация²⁰. 23 от тях действително са приложили мярка 313 „Насърчаване на туристическите дейности“. Създаването и развитието на обект за туристическо настаняване може да бъде финансирано по всички мерки за диверсификация (мярка 311, мярка 312, мярка 313), в зависимост от избора на държавата членка/региона. Както е посочено в точка 21, през 2014—2015 г. над 500 млн. евро публични средства са подкрепили проекти за туристическо настаняване в разглежданите 11 държави членки.

59 На ниво бенефициент туристическото настаняване може да диверсифицира и допълни приходите на бенефициентите, при условие че има достатъчно потенциално търсене. В Австрия всички 10 проекта за туристическо настаняване продължаваха да функционират. Седем от тях са постигнали прогнозите на бизнес плана си и са осигурили между 10 и 90 % от приходите на бенефициентите. В седем случая финансирането е било предоставено за разширяване на съществуващ бизнес. В останалите три случая туризмът е представлявал нов източник на приходи.

60 На териториално равнище обаче някои случаи на инвестиции в туризма не представляват диверсификация в туристическите райони. В целия ЕС туризмът е по-голям икономически сектор от селското стопанство и играе по-голяма роля в икономиката на селските райони, отколкото на градските. Броят на туристическите нощувки на глава от населението в селските райони е три пъти по-голям, отколкото в градските райони, и разходите за туризъм на глава от населението като цяло са по-високи в селските райони²¹. В селските райони като Крит (Гърция) или Корсика (Франция) туристическата индустрия доминира в местните икономики, като представлява съответно 47 % и 31 % от БВП (в сравнение със 7,5 % и 2 % за селското стопанство²²).

Оценката и мониторингът не показват в достатъчна степен ползите от диверсификацията

61 През 2018 г. Комисията e публикувала резюме на докладите на държавите членки за последваща оценка за периода 2007—2013 г.²³, в което се е заключавало, че:

• Мерки 311 „Разнообразяване към неземеделски дейности“ и 312 „Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия“ са допринесли за подобряване на икономическата диверсификация на бенефициентите „в умерена степен“;
• Мярка 313 „Насърчаване на туристическите дейности“ е допринесла за подобряване на икономическата диверсификация „в ограничена степен“. По-малко от половината от последващите оценки на ПРСР са отчели положителен принос на тази мярка за подобряване на икономическата диверсификация на селските райони.

62 Оценката е установила, че много от проектите за диверсификация не са били достатъчно „междусекторни“ (т.е. били са съсредоточени твърде много в селскостопанския сектор). Този въпрос е разгледан в точка 57.

63 ЕСП установи, че мониторингът е предоставил ограничена информация за дълготрайността на проектите и тяхното дългосрочно въздействие върху диверсификацията на селските райони. И докато до окончателното плащане държавите членки извършват адекватен мониторинг върху проектите, то през периода на дълготрайност мониторингът е ограничен и почти няма такъв след това. По този начин, когато държавите членки и Комисията изготвят последващи оценки, оценителите разполагат с недостатъчно информация за това колко от различните видове проекти са продължили да функционират след периода, в който е била изплатена безвъзмездната финансова помощ. Няма законово изискване за извършване на мониторинг на проектите след изтичане на периода на дълготрайност. Въпреки това, събирането на съответната информация след периода на дълготрайност би позволило на Комисията и на държавите членки да оценят трайните резултати и да определят видовете проекти, допринасящи за дългосрочните цели на политиката.

64 Извършеният от ЕСП одит показа, че някои инструменти, като например търговски регистри и други бази данни, могат да дадат допълнителна информация за дълготрайността на проектите. Основната налична информация се отнася само до статута на бенефициента, но в Полша ЕСП откри и пример за база данни, която съдържа по-подробна информация за статута на финансираните от ЕС дейности (вж. точки 31 и 47). България, Полша и Румъния са събрали информация от търговските регистри.

65 Съществуват големи бази данни, като например търговските регистри, които биха могли да предоставят информация за бенефициенти, които са станали неактивни или са спрели подпомаганите дейности (вж. точки 31—32). Понастоящем Комисията не използва информация нито от националните търговски регистри, нито от други големи източници на данни, за да оцени дълготрайността на проектите за диверсификация и тяхната дългосрочна полза за селските райони.

Заключения и препоръки

66 ЕСП констатира, че повечето инфраструктурни инвестиции и проекти за диверсификация са функционирали през законовия период на дълготрайност (вж. точки 21—29). Тя установи обаче, че проектите за диверсификация често са преустановявани скоро след края на този период (вж. точки 31—34). В Полша проектите за услуги за селското или горското стопанство са били с по-малка дълготрайност в сравнение с други (вж. точки 47—48).

67 Одиторите констатираха, че общото качество на процедурите за подбор се е подобрило за периода 2014—2020 г. в сравнение с периода 2007—2013 г. Въпреки това процедурите за подбор не са оказали значително въздействие върху цялостното качество на проектите (вж. точки 38—46).

68 ЕСП установи, че някои видове проекти, като например услуги за селското или горското стопанство, имат нисък потенциал за диверсификация (вж. точка 57). Туристическото настаняване може да разнообрази дейностите на бенефициентите, но допълнителният капацитет за настаняване не води до разнообразяване на икономиката в туристическите райони (точки 58—60).

69 ЕСП разшири своя анализ на проектите за туристическо настаняване и установи проблеми с икономическата жизнеспособност в три държави членки (вж. точки 49—53 и таблица 4). Използването на проектите за туристическо настаняване за лични жилищни нужди влияе върху икономическите резултати на тези проекти. ЕСП констатира примери, при които държави членки са започнали разследвания за частно ползване на сгради, финансирани като проекти за туристическо настаняване, и/или са ограничили достъпа до безвъзмездна финансова помощ за проекти за туристическо настаняване (вж. точка 55). ЕСП установи, че заемите са подходяща алтернатива за подпомагане на жизнеспособни проекти (включително проекти за подпомагане на обекти за туристическо настаняване или услуги за селското стопанство — вж. точка 52).

Препоръка 1 — По-добро насочване на разходите към жизнеспособни проекти

В качеството си на консултант Комисията следва да разпространява добри практики, за да насърчава прилагането на такива процедури за подбор, които да намаляват риска от избиране на нежизнеспособни проекти.

Срок за изпълнение: от 2023 г.

Препоръка 2 — Намаляване на рисковете от отклоняване на финансирани активи за лично ползване

За да насърчи дългосрочните ползи от проектите и икономически ефективното използване на подкрепата от Съюза, Комисията следва:

1. да съдейства за разпространението на добри практики с оглед постигането на по-големи гаранции за дълготрайност на проектите и срещу отклоняването на активи, финансирани от Съюза, за лично ползване. Тези практики следва да се отнасят до използването на:
   1. национални условия за дълготрайност, като се вземат предвид различните видове подпомагани инвестиции;
   2. заеми за финансиране на дълготрайни активи;
   3. доказателства за продължаване на финансираните дейности; и
   4. разпоредби в договорите за безвъзмездна финансова помощ относно използването на инвестициите по предназначение.

Срок за изпълнение — 2023 г.

2. да анализира използването на тези добри практики от държавите членки и да разпространи резултатите.

Срок за изпълнение — 2027 г.

70 Като цяло последващите оценки за периода 2007—2013 г. заключават, че приносът за диверсификацията е от ограничен до умерен (точки 61—62). Мониторингът е предоставил ограничена информация за ползите от проектите в процеса на времето, по-специално след края на законовия период на дълготрайност, въпреки потенциала на големите информационни масиви да предоставят допълнителна информация за дълготрайността на финансираните проекти по икономически ефективен начин (вж. точки 63—65).

Препоръка 3 — Използване на потенциала на големите бази данни за оценка

След консултация с държавите членки, за целите на оценката Комисията следва:

1. да идентифицира съответните източници на информация относно продължаващото функциониране на финансираните от ЕС проекти и да споделя добри практики с държавите членки;

Срок за изпълнение — 2024 г.

2. да използва тази информация за изготвянето на списък на рисковите фактори, като се опира на примери за проекти, които са с по-малка дълготрайност.

Срок за изпълнение — от 2026 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Жоел Елвингер — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 27 април 2022 г.

Акроними и съкращения

БВП: Брутен вътрешен продукт

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ОСП: Обща селскостопанска политика

ПРСР: Програма за развитие на селските райони

Речник на термините

Бизнес план: Документ, в който се обобщават оперативните и финансовите прогнози на дадено дружество се посочва как то ще постигне целите си.

Големи информационни масиви: Обработка, събиране, съхранение и анализ на големи количества данни, които разкриват модели, тенденции и асоциации и предлагат потенциал за използване на получената информация за нови прозрения.

Последваща проверка: В контекста на настоящия доклад — проверка, извършвана след окончателното плащане на инвестицията, за да се гарантира, че тя все още се използва по предназначение.

Програма за развитие на селските райони: Набор от одобрени от Комисията национални или регионални многогодишни цели и действия за прилагането на политиката на ЕС за развитие на селските райони.

Програмен период: Периодът, през който се планира дадена програма за финансиране от Съюза и през който може да се изплаща финансиране. За периода 2007—2013 г. финансирането е можело да бъде изплащано до 2015 г. По подобен начин финансирането за периода 2014—2020 г. може да бъде изплащано до 2022 г.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61262

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61262

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I „Устойчиво използване на природните ресурси“, с ръководител Joëlle Elvinger — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Viorel Ștefan със съдействието на Roxana Banica — ръководител на неговия кабинет, и Olivier Prigent — аташе в кабинета; Michael Bain — главен ръководител; Eric Braucourt — сътрудник на директора; Céline Ollier — ръководител на задача, Maciej Szymura — заместник-ръководител на задача, Milan Smid, Jan Huth, Dimitrios Maniopoulos — одитори. Thomas Everett предостави езикова подкрепа.

От ляво надясно: Viorel Ștefan, Roxana Banica, Olivier Prigent, Eric Braucourt, Céline Ollier, Maciej Szymura, Milan Šmid, Jan Huth, Thomas Everett.

Бележки

¹ EU rural areas in numbers — Европейска комисия (europa.eu).

² A better future for Europe’s rural areas — Доклад CG33(2017)16final, Съвет на Европа, 2017 г.

³ A long-term Vision for the EU's Rural Areas — Работен документ на службите на Комисията, част 2/3.

⁴ Вж. съображение 11 и член 4 от Регламент № 1698/2005 на Съвета и член 5, параграф 6 от Регламент № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета.

⁵ Данни на Евростат EF_OGAAA и Европейско селско стопанство (copa-cogeca.eu).

⁶ Synthesis of Rural Development Programmes (RDP) ex-post evaluation of 2007-2013 – Evaluation Study.

⁷ Член 52, буква б) от Регламент (EO) № 1698/2005 и член 20 от Регламент (ЕС) № 1305/2013.

⁸ Вж. член 6 от Регламент (ЕС) № 2115/2021 на Европейския парламент и на Съвета.

⁹ Вж. член 118 от Регламент (ЕС) № 2115/2021 на Европейския парламент и на Съвета и член 13, параграф 40 от Регламент (ЕС) № 2116/2021 на Европейския парламент и на Съвета.

¹⁰ Вж. член 71 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета.

¹¹ Специален доклад № 25/2015; Специален доклад № 08/2018; Специален доклад № 06/2011.

¹² ПРСР Пиемонт 2014—2020 г., стр. 378.

¹³ Вж. също Специален доклад № 06/2013.

¹⁴ България, Чехия, Гърция, Унгария и Литва.

¹⁵ Чехия, Гърция, Унгария, Литва, Полша, Румъния и Словакия.

¹⁶ Член 37 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

¹⁷ Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони — Финансови инструменти.

¹⁸ Операцията възстановява приноса на ЕС, ако в срок от пет години от крайното плащане подлежи на „значителна промяна, която засяга естеството ѝ“ (член 71 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета).

¹⁹ Sonderrichtlinie im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007—2013 „Sonstige Maßnahmen“ — точка 10.4.3.5.

²⁰ Synthesis of Rural Development Programmes ex-post evaluation of 2007-2013, стр. 58.

²¹ Работен документ на службите на Комисията, част 2/3 — A long-term Vision for the EU’s Rural Areas — стр. 51, юни 2021 г.

²² „The nexus between agriculture and tourism in the Island of Crete“, John Vourdoubas, 2020 г. — INSEE Corse, 2015-2017.

²³ Вж. бележка под линия ⁶.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2022 г.

PDF	ISBN 978-92-847-7923-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/583	QJ-AB-22-009-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-7903-1	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/853356	QJ-AB-22-009-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2022 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес https://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (https://data.europa.eu/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.