Handelsbeschermingsinstrumenten: het systeem ter bescherming van EU-ondernemingen tegen invoer met dumping of subsidiëring functioneert goed

Samenvatting

I

De Europese Unie zet zich als lid van de Wereldhandelsorganisatie en vanwege haar eigen waarden in voor vrije handel. Zij moet echter doeltreffende bescherming bieden wanneer Europese bedrijfstakken lijden onder oneerlijke handelspraktijken (zoals dumping of subsidies) van derde landen. Deze praktijken leiden ertoe dat producten uit het buitenland in de EU tegen kunstmatig lage prijzen worden verkocht, waardoor oneerlijke mededinging voor de betrokken bedrijfstakken ontstaat.

II

De Europese Unie stelt zich tegen oneerlijke handelspraktijken teweer met behulp van handelsbeschermingsinstrumenten (HBI’s). De Europese Commissie is verantwoordelijk voor het uitvoeren van onderzoeken om na te gaan of er sprake is van subsidies of dumping, welke schade dit oplevert voor de Europese bedrijfstak en wat de mogelijke gevolgen van deze maatregelen voor de EU-economie als geheel zijn. Indien aan alle wettelijke criteria is voldaan, stelt de Commissie via uitvoeringsverordeningen rechten (of andere vormen van maatregelen) in. De Commissie ondersteunt de Europese bedrijfstakken ook bij antidumping- of antisubsidieonderzoeken die door derde landen worden ingesteld.

III

Wij hebben onderzocht of de Commissie het handelsbeschermingsbeleid met succes heeft gehandhaafd. We gingen met name na of zij de procedures naar behoren volgde en gedegen analyses uitvoerde om haar besluiten te onderbouwen. Ons onderzoek had ook tot doel vast te stellen of de Commissie de ingevoerde maatregelen grondig monitorde en nauwkeurig verslag deed van haar activiteiten op dit gebied. Daarnaast betrof onze analyse ook de betrokkenheid van de Commissie bij het forum van de Wereldhandelsorganisatie en onderzoeken van derde landen. De ERK neemt dit beleidsterrein nu voor het eerst onder de loep gezien het groeiende belang van HBI’s tegen de achtergrond van toenemende spanningen in de internationale handelspolitiek.

IV

De controle had betrekking op de acties van de Commissie in de periode 2016‑2019. De controle-informatie was afkomstig van een onderzoek van stukken (met inbegrip van een steekproef van tien onderzoeken), alsook van vraaggesprekken met relevant personeel van de Commissie, de autoriteiten van de lidstaten, en belanghebbenden.

V

Onze algemene conclusie luidt dat de Commissie het handelsbeschermingsbeleid met succes heeft gehandhaafd. Zij heeft de procedures tijdens de onderzoeken naar behoren gevolgd en ervoor gezorgd dat de betrokken partijen een gelijke behandeling kregen. De beoordeling van de vertrouwelijkheidsstatus van ingediende documenten was echter niet systematisch gedocumenteerd. Hoewel onderzoeken zware administratieve lasten voor de partijen inhouden, werden deze lasten door wettelijke vereisten gerechtvaardigd. De Commissie heeft echter beperkte inspanningen geleverd om de bekendheid van handelsbeschermingsinstrumenten te vergroten, aangezien momenteel slechts enkele bedrijfstakken deze gebruiken.

VI

Hoewel wij vaststelden dat de Commissie haar besluiten tijdens de HBI-onderzoeken goed heeft onderbouwd, was het advies dat zij aan bedrijfstakken verleende voordat zij officieel klachten indienden, informeel. De analyses van de Commissie die aan haar besluiten ten grondslag liggen, waren gedegen en alomvattend. Wij constateerden echter dat haar beoordeling van de desbetreffende aspecten van mededinging als onderdeel van de “toets van het belang van de Unie” kon worden verbeterd.

VII

De desbetreffende producten werden in de uitvoeringsverordeningen duidelijk omschreven, maar de toepassing van deze verordeningen — hetgeen van cruciaal belang is voor een doeltreffende inning van HBI-rechten — hield voor de douaneautoriteiten nog steeds een aantal uitdagingen in. De Commissie heeft de maatregelen grondig gemonitord, maar beperkte haar werkzaamheden voornamelijk tot de wettelijk verplichte controles. De monitoringinstrumenten waarbij de Commissie over meer discretionaire bevoegdheid beschikt, werden echter spaarzaam gebruikt en zij kregen geen prioriteit op basis van duidelijke criteria.

VIII

Hoewel de Commissie goed gebruik heeft gemaakt van een aantal follow-upinstrumenten (zoals het afgeven van waarschuwingen aan douaneautoriteiten), heeft zij slechts in beperkte mate gebruikgemaakt van haar bevoegdheden om op eigen initiatief onderzoeken in te stellen. De Commissie heeft nauwkeurig verslag uitgebracht over HBI’s, maar hierbij stonden eerder activiteiten dan de doeltreffendheid van de maatregelen centraal.

IX

Beperkte middelen hebben de Commissie er niet van weerhouden om de toenemende uitdagingen van het handelsbeschermingsbeleid aan te pakken. Hoewel zij haar bevoegdheden heeft gebruikt om de Europese bedrijfstak te verdedigen in het forum van de Wereldhandelsorganisatie en in onderzoeken van derde landen, had zij haar acties beter kunnen prioriteren. De Commissie heeft zich op operationeel niveau op de gevolgen van de brexit voorbereid. Ook heeft zij tot op zekere hoogte rekening gehouden met de sociale en milieuambities van de EU.

X

Om haar handelsbeschermingsmaatregelen doelmatiger en doeltreffender te maken, bevelen wij aan dat de Europese Commissie:

1. haar beoordelingen van de vertrouwelijkheidsstatus van documenten die door de partijen zijn verstrekt, documenteert;
2. zorgt voor een grotere bekendheid van handelsbeschermingsinstrumenten bij de bedrijfstakken;
3. de richtsnoeren betreffende aspecten van mededinging verbetert;
4. de gerichtheid van de monitoringactiviteiten en de reikwijdte van de verslaglegging verbetert;
5. haar voorwaarden bepaalt voor het op eigen initiatief instellen van de onderzoeken;
6. duidelijke criteria hanteert om de reactie van de EU op maatregelen van derde landen te prioriteren.

Inleiding

Handelsbeschermingsinstrumenten

01

De internationale handel is een belangrijke groeifactor voor de EU-economie, en de EU is de grootste handelaar in goederen ter wereld. De internationale handel creëert niet alleen banen, maar bevordert ook het concurrentievermogen en de innovatie, en biedt consumenten een breder scala aan goederen tegen lagere prijzen. Hoewel de internationale handel de afgelopen decennia dynamisch is gegroeid, zijn er onlangs tal van handelsgerelateerde kwesties naar voren gekomen of geïntensiveerd (zie figuur 1).

02

De EU zet zich als lid van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) in voor een open en op regels gebaseerd handelssysteem. Wanneer derde landen echter oneerlijke handelspraktijken toepassen die in strijd zijn met de WTO-regels, zoals subsidies of dumping, beschermt de EU haar bedrijfstakken door gebruik te maken van faciliteiten die bekendstaan als handelsbeschermingsinstrumenten (HBI’s).

03

De maatregelen worden ingesteld in de vorm van rechten waarvoor strikte wettelijke voorwaarden gelden die door de WTO en de EU zelf zijn vastgesteld (zie tekstvak 1 en bijlage I). Handelsbeleid is een exclusieve bevoegdheid van de EU, wat betekent dat de Europese Commissie de verantwoordelijkheid heeft om namens de lidstaten onderzoeken uit te voeren en rechten in te stellen.

04

De EU is een van de WTO-leden die actief gebruikmaken van HBI’s, en is goed voor 6,5 % van alle maatregelen¹. In de periode 2014‑2018 stelde de Commissie gemiddeld 13 nieuwe antidumping(AD)- of antisubsidie(AS)-onderzoeken per jaar in. Eind 2018 waren er 133 AD- of AS-maatregelen van kracht, waarvan de meeste betrekking hadden op producten uit China (zie figuur 2).

05

Het HBI-proces (zie bijlage II) begint doorgaans met een klacht van een bedrijfstak of onderneming uit de EU (de “klager”). In het daaropvolgende onderzoek verzamelt de Commissie gegevens van alle partijen (doorgaans: Europese producenten, exporteurs uit derde landen, gebruikers, distributeurs en consumenten) en controleert de gegevens ter plaatse. Daarbij richt het personeel van de Commissie zich op de vraag of er is voldaan aan de essentiële criteria voor het instellen van HBI-rechten, namelijk:

• het bestaan van dumping of subsidies;
• aanmerkelijke schade (economisch verlies) of dreiging daarvan voor de EU-bedrijfstak;
• een oorzakelijk verband tussen de schade en de dumping/subsidie;
• EU-belang: maatregelen kunnen niet worden opgelegd indien het economisch nadeel voor andere EU-partijen duidelijk zwaarder weegt dan de noodzaak om de schadelijke gevolgen van dumping of subsidiëring weg te nemen (zie bijlage I).

06

Het onderzoek eindigt met de vaststelling door de Commissie van een uitvoeringsverordening waarin het type en het niveau van de maatregelen worden vastgelegd (zie tekstvak 2), of wordt zonder maatregelen beëindigd. Om de belangen van de EU-bedrijfstak te beschermen voordat de definitieve maatregelen van kracht zijn, kan de Commissie voorlopige maatregelen opleggen.

07

Zodra er definitieve maatregelen zijn getroffen, monitort de Commissie deze en kan zij onder specifieke omstandigheden besluiten een nieuw onderzoek in te stellen. Op verzoek van een partij of op eigen initiatief van de Commissie kan het volgende plaatsvinden:

• een nieuw onderzoek naar de prijsstelling van een nieuwe exporteur;
• een tussentijds onderzoek, indien wordt aangenomen dat de maatregel niet langer nodig is of ontoereikend is;
• een antiontwijkingsonderzoek, wanneer exporteurs de maatregel kunnen omzeilen, bijv. door vervoer via een ander land;
• een onderzoek in verband met het vervallen van de maatregel (maatregelen worden gewoonlijk voor vijf jaar opgelegd);
• heropening van het onderzoek, waarbij exporteurs de uitvoerprijzen verlagen om sommige of alle rechten te absorberen.

Het institutioneel kader

08

Aangezien handel een exclusieve bevoegdheid van de EU is, speelt de Europese Commissie de belangrijkste rol bij HBI-onderzoeken (zie figuur 3). De verantwoordelijke dienst van de Commissie is het directoraat-generaal Handel (DG TRADE). Tijdens de onderzoeken werkt DG TRADE samen met andere diensten van de Commissie en voert het hiermee formeel overleg in belangrijke fasen van de procedure door middel van interdepartementale raadplegingen. Op basis van voorstellen van DG TRADE neemt het college van leden van de Commissie de besluiten om een onderzoek in te stellen en stelt het verordeningen van de Commissie vast waarbij definitieve of voorlopige maatregelen worden opgelegd².

09

De lidstaten nemen tijdens de comitologieprocedure deel aan de besluitvorming via het Comité handelsbeschermingsinstrumenten. De Commissie dient tijdens het HBI-proces overleg te plegen met het comité of het over verschillende specifieke besluiten te informeren. Afhankelijk van de fase van de procedure kan het advies van het comité een adviserend of een bindend karakter hebben (de laatste categorie betreft de instelling van definitieve rechten). De Commissie kan haar voorstel voor HB-maatregelen niet vaststellen indien een gekwalificeerde meerderheid van 55 % tegen stemt. In dat geval, maar ook in het geval van een gewone meerderheid tegen een voorstel van de Commissie, wordt het voorstel aan een comité van beroep voorgelegd. Voor een negatief advies van het comité van beroep is een gekwalificeerde meerderheid vereist.

10

In geval van klachten of problemen kunnen de partijen tijdens en na een onderzoek contact opnemen met de raadadviseur-auditeur in handelsprocedures van de Commissie, de Europese Ombudsman, het Europees Hof van Justitie en de WTO.

Het rechtskader

11

Handelsbescherming is een mondiaal vraagstuk en wordt daarom op mondiaal niveau gereguleerd. Dit betekent dat WTO-overeenkomsten het rechts- en institutioneel kader van de HBI’s vaststellen, met inbegrip van gedetailleerde vereisten inzake het tijdstip waarop de overeenkomsten kunnen worden toegepast en de regels die op de onderzoeken van toepassing zijn. De EU-wetgeving dient volledig te worden afgestemd op de regels van de WTO, maar in sommige gevallen kunnen aanvullende vereisten worden ingevoerd voordat maatregelen worden aangenomen, zoals in het geval van de toets van het belang van de Unie. De voornaamste EU-wetgeving voor HBI’s bestaat uit de “AD-basisverordening”³ en de “AS-basisverordening”⁴ uit 2016, met belangrijke recente wijzigingen in 2017⁵ en 2018⁶ (hierna de “basisverordeningen” genoemd).

12

Met het “methodeamendement” van 2017 werd de methode voor de berekening van dumpingmarges gewijzigd om rekening te houden met “aanzienlijk overheidsingrijpen”, waardoor verstoringen op de markt van het land van uitvoer ontstaan.

13

Het “moderniseringspakket” van 2018 had betrekking op verschillende onderwerpen. Hiermee werd het tijdschema voor AD-onderzoeken verkort, werd gewaarborgd dat de partijen in een onderzoek in een eerder stadium dan vóór de moderniseringsregels informatie krijgen over de maatregelen, en werd bepaald wanneer de rechten hoger zouden kunnen zijn als gevolg van verstoringen met betrekking tot grondstoffen in het land van uitvoer. Met het pakket werden ook milieu- en sociale normen ingevoerd in specifieke aspecten van het onderzoek.

Reikwijdte en aanpak van de controle

14

Wij hebben besloten dit beleidsterrein voor het eerst te controleren gezien het toenemende belang van HBI’s voor de Europese bedrijfstak tegen de achtergrond van een voortdurend veranderende mondiale handelspolitiek. Bij onze controle onderzochten wij of de Europese Commissie erin is geslaagd het handelsbeschermingsbeleid te handhaven teneinde de doeltreffendheid en doelmatigheid ervan te verbeteren. We hebben niet alleen gekeken naar de handelsbeschermingsmaatregelen die de EU heeft opgelegd voor producten die uit derde landen worden ingevoerd, maar ook naar de manier waarop de Commissie reageerde op het handelsbeschermingsbeleid van andere landen. Wij zijn specifiek ingegaan op de vraag of de Commissie:

1. bij HB-onderzoeken de procedures en termijnen in acht heeft genomen;
2. bij HB-onderzoeken passende analyses heeft uitgevoerd en de conclusies daarvan voldoende heeft onderbouwd;
3. HB-maatregelen naar behoren heeft gemonitord en adequaat verslag heeft uitgebracht over de resultaten van het handelsbeschermingsbeleid;
4. actief heeft gereageerd op de mondiale uitdagingen op het gebied van de handel.

15

Hoewel we ons richtten op de aspecten waarvoor DG TRADE verantwoordelijk was, behandelden we ook de samenwerking van DG TRADE met andere diensten van de Commissie (zoals DG TAXUD en DG BUDG) en de lidstaten. De controle had betrekking op de activiteiten van de Commissie in 2016‑2019.

16

Onze controle had geen betrekking op de doeltreffendheid van de werkzaamheden van de nationale douaneautoriteiten, die als enige verantwoordelijk zijn voor het innen van de rechten die ten gevolge van HBI-onderzoeken zijn ingesteld. Wij zijn ook niet ingegaan op de werkzaamheden van andere diensten van de Commissie om het inningsproces te monitoren of daarmee samenhangende gevallen van fraude te onderzoeken. Dergelijke activiteiten zijn niet kenmerkend voor HBI-rechten, en de bijbehorende procedures voor inning en monitoring zijn dezelfde als voor andere soorten rechten. Wij hebben deze kwesties in andere recente verslagen behandeld⁷.

17

Onze werkzaamheden hielden voornamelijk onderzoek van documentatie in alsmede gesprekken met personeelsleden van DG TRADE en andere betrokken diensten van de Commissie. Onze beoordeling van HBI-onderzoeken was gebaseerd op een steekproef van tien afgeronde zaken, d.w.z. zaken waarbij de Commissie definitieve HBI-maatregelen had opgelegd. Wij hebben deze op zodanige wijze geselecteerd dat de diversiteit van de werkzaamheden van DG TRADE met betrekking tot sectoren, betrokken landen en soorten onderzoek (antidumping- tegenover antisubsidieonderzoeken, nieuwe onderzoeken tegenover evaluaties) tot uiting komt. We hebben ook bewijsmateriaal verzameld via bijeenkomsten voor informatieverzameling met autoriteiten, deskundigen en belanghebbenden van de lidstaten (ondernemersorganisaties en ondernemingen die alle partijen vertegenwoordigen die bij de onderzoeken zijn betrokken).

Opmerkingen

De aanpak van de Commissie bij het opleggen van handelsbeschermingsmaatregelen is gedegen, maar het bereik ervan is beperkt

18

Handelsbeschermingsonderzoeken volgen een zeer geformaliseerde procedure en zijn gebaseerd op gedetailleerde rechtskaders van de EU en de WTO. Aangezien HBI-maatregelen een grote economische impact hebben op zowel EU- als niet-EU-producenten en ook gevolgen hebben voor importeurs en EU-gebruikers in de toeleveringsketen⁸, onderwerpen de betrokken partijen de onderzoeken van de Commissie aan een grondige toetsing. De Commissie moet aan deze vereisten voldoen zodat de maatregelen kunnen worden verdedigd indien er bij het gerecht beroep tegen wordt ingesteld. De Commissie moet echter ook de lasten van onderzoeken voor de betrokken partijen in aanmerking nemen om te waarborgen dat ondernemingen die te maken hebben met oneerlijke handelspraktijken niet worden ontmoedigd om klachten in te dienen.

19

Om ervoor te zorgen dat handelsbescherming doeltreffend werkt, moeten de bedrijfstakken van de EU weten welke instrumenten zij tot hun beschikking hebben en moeten zij genoeg richtsnoeren krijgen om klachten in te kunnen dienen die van toereikende kwaliteit zijn zodat de Commissie deze kan behandelen.

20

Daarom hebben wij beoordeeld of:

1. de Commissie de procedures en termijnen in acht heeft genomen;
2. de raadadviseur-auditeur de rechten van de betrokken partijen heeft gewaarborgd;
3. de Commissie gelijke behandeling en de toegang tot informatie van de verschillende partijen heeft gewaarborgd;
4. de Commissie de administratieve lasten op passende wijze heeft aangepakt en voldoende bewustmakingsactiviteiten heeft ontplooid.

De Commissie heeft bij HBI-onderzoeken de procedures naar behoren gevolgd

21

De onderzoeken van de Commissie worden op twee niveaus getoetst door de betrokken partijen. De partijen interveniëren eerst tijdens het onderzoek: schriftelijke opmerkingen en hoorzittingen met DG TRADE zijn in elk stadium mogelijk en de partijen kunnen de raadadviseur-auditeur en de Europese Ombudsman inschakelen. Vervolgens kunnen de partijen na de onderzoeken hun zaak aanhangig maken bij het Europees Hof van Justitie of de WTO (zie figuur 4).

22

Om naleving van de regels te verzekeren, gebruikt DG TRADE een planningsysteem dat alle procedurele stappen en termijnen omvat, en stuurt het in voorkomend geval herinneringen aan de dossierbeheerders. Het systeem wordt echter niet systematisch gebruikt als beheersinstrument om de voortgang van de zaken te volgen. DG TRADE rekent voor de controles (ook van de termijnen) op personeelsleden, maar wij hebben geconstateerd dat het risico op niet-naleving laag is.

23

Daarnaast voorziet DG TRADE zijn personeel van een uitgebreide reeks richtsnoeren en instrumenten die op verschillende plaatsen beschikbaar zijn. Vanwege de wijzigingen in de regelgeving in 2017 en 2018 (zie de paragrafen 12 en 13), maar ook vanwege de noodzaak dat personeel toegang krijgt tot richtsnoeren over eerdere regels en procedures (bijv. voor de uitvoering van rechtszaken waarvoor oude regels gelden), worden behalve de geactualiseerde documenten ook oude richtsnoeren bijgehouden. We constateerden dat er enkele jaren na de wijzigingen in de regelgeving een aantal aanpassingen zijn doorgevoerd (DG TRADE heeft in de loop van 2019 verschillende documenten geactualiseerd). Hoewel dit het voor het personeel niet gemakkelijker maakt om de richtsnoeren te gebruiken, hebben wij niets gemerkt van enige impact op individuele gevallen. Uit de door ons behandelde zaken bleek dat de Commissie de procedures en termijnen goed in acht nam.

De raadadviseur-auditeur zorgt ervoor dat de procedurele rechten van de partijen worden geëerbiedigd

24

Een onafhankelijk raadadviseur-auditeur biedt aanvullende zekerheid met betrekking tot de procedurele rechten van de partijen. Wanneer een belanghebbende contact opneemt met de raadadviseur-auditeur, organiseert de raadadviseur-auditeur gewoonlijk een hoorzitting met die belanghebbende en DG TRADE.

25

De raadadviseur-auditeur wordt benoemd door de voorzitter van de Commissie en wordt voor administratieve doeleinden ingedeeld bij de commissaris voor Handel. De twee andere door de raadadviseur-auditeur geselecteerde personeelsleden worden administratief ingedeeld bij DG TRADE, maar niet specifiek bij het directoraat dat met HBI´s is belast. Onze controlewerkzaamheden bevestigden dat deze indeling niet van invloed is op de functionele onafhankelijkheid van de raadadviseur-auditeur. De raadadviseur-auditeur beslist over hoorzittingen en stelt in individuele gevallen onafhankelijk nota’s op, zonder toetsing of goedkeuring van DG TRADE of de commissaris voor Handel.

26

Uit onze werkzaamheden bleek dat de raadadviseur-auditeur zonder problemen in vier van de tien gevallen in onze steekproef voor de partijen bemiddelde. Wij constateerden dat de raadadviseur-auditeur de bezwaren van de partijen naar behoren analyseerde en zijn conclusies dienovereenkomstig onderbouwde zodat de rechten van de partijen bij HBI-onderzoeken werden gewaarborgd.

Hoewel alle partijen gelijk worden behandeld, zijn de vertrouwelijkheidsbeoordelingen niet voldoende gedocumenteerd

27

Alle partijen in een onderzoek hebben dezelfde procedurele rechten en DG TRADE zorgt ervoor dat zij gelijk worden behandeld. Wanneer een partij informatie aan DG TRADE verstrekt, moet zij vermelden welke informatie zij als vertrouwelijk beschouwt. Vertrouwelijke informatie mag niet beschikbaar zijn voor andere partijen in het onderzoek, bijvoorbeeld om redenen van mededinging. Een partij moet echter voor de andere partijen een niet-vertrouwelijke versie van voldoende kwaliteit verstrekken (waarin de gevoelige informatie is samengevat, geschrapt, enz.).

28

Uit onze controlewerkzaamheden bleek dat DG TRADE de partijen inderdaad dezelfde toegang tot niet-vertrouwelijke informatie verleent alsmede dezelfde rechten om te worden gehoord. De controle heeft geen kwesties met betrekking tot gelijke behandeling aan het licht gebracht en ook in klachten aan de raadadviseur-auditeur, de Ombudsman of het Hof van Justitie werd hiervoor geen bewijs gevonden.

29

Een voorbeeld van een goede praktijk in dit verband is het feit dat DG TRADE documenten met belanghebbenden deelt via het elektronisch platform TRON. Deze oplossing houdt in dat de partijen rechtstreeks toegang hebben tot niet-vertrouwelijke dossiers en automatische kennisgevingen ontvangen wanneer er nieuwe documenten beschikbaar zijn. Een ander voorbeeld van een goede praktijk is dat DG TRADE de partijen automatisch de informatie verstrekt die aan zijn beslissingen ten grondslag ligt, en niet op verzoek.

30

Het vertrouwelijkheidsvereiste houdt in dat, in de informatie die aan de partijen wordt bekendgemaakt, de gegevens van andere partijen in veel gevallen niet zo gedetailleerd kunnen zijn dat zij elke stap in de berekening van de dumping, subsidie of schade kunnen controleren. Zo zou een klager doorgaans in staat zijn een schadeberekening te controleren (aangezien deze is gebaseerd op de gegevens van de eigen bedrijfstak), maar niet alle details van een dumpingberekening (die is gebaseerd op de gegevens van een exporteur).

31

DG TRADE beslist welke informatie al dan niet vertrouwelijk is. In overeenstemming met de interne richtsnoeren⁹ dient het alleen de vertrouwelijkheidsstatus aan ingediende informatie toe te kennen als de partijen hiervoor een “geldige reden” hebben. Het moet ook beoordelen of de niet-vertrouwelijke versie van toereikende kwaliteit is. Deze beoordeling stelt DG TRADE in staat om een evenwicht te vinden tussen de wettelijke vereisten inzake vertrouwelijkheid en transparantie.

32

Hoewel DG TRADE ons meedeelde dat vertrouwelijkheidsbeoordelingen worden uitgevoerd, stelden wij vast dat deze niet systematisch worden gedocumenteerd (we hebben één positief voorbeeld van een grondige beoordeling in onze steekproef aangetroffen). Wij waren derhalve niet in staat deze verklaring of de grondigheid van deze controles te bevestigen. Bovendien vertrouwt DG TRADE er voornamelijk op dat de partijen een klacht indienen als een niet-vertrouwelijke versie niet volstaat. Hoewel de partijen na het indienen van een klacht uiteindelijk toegang tot nadere informatie kunnen krijgen, kan dit leiden tot vertragingen (zie tekstvak 3).

De wettelijke vereisten rechtvaardigen de zware administratieve lasten, maar de Commissie levert weinig inspanningen om HBI’s te bevorderen

33

Enkele grote bedrijfstakken zijn de meest frequente gebruikers van HBI’s: eind 2018 was 50 % van de maatregelen van kracht voor metaal en metaalproducten, en 16 % voor chemicaliën (zie figuur 5). De desbetreffende producten zijn gewoonlijk industriële producten (en niet consumentenartikelen), met als opvallende uitzondering fietsen. Om de HBI’s voor de gehele Europese economie te laten functioneren is het daarom van groot belang om de toepassing ervan te vereenvoudigen en te bevorderen.

34

De klagers moeten alle benodigde bewijsstukken in de klachtenfase verstrekken, met inbegrip van de prijzen bij uitvoer uit het betrokken land. Dit betekent dat klachten meer dan 100 bijlagen kunnen bevatten. Gezien de omvang van de vereiste informatie en de noodzaak voor de meeste partijen om advocaten in de arm te nemen, kunnen de kosten voor het indienen van een klacht zeer hoog zijn. Hoewel ondernemingen en verenigingen — met name onervaren gebruikers van HBI’s en gefragmenteerde bedrijfstakken — problemen hebben met het verzamelen van een deel van de gevraagde informatie, hebben onze controlewerkzaamheden bevestigd dat DG TRADE die informatie nodig heeft.

35

Ondanks deze beoordeling en met inachtneming van de wettelijke vereisten voor HBI-klachten merken wij op dat DG TRADE nog geen onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheden om de administratieve lasten te verminderen, al was het maar marginaal. De Commissie heeft bijvoorbeeld geen gedetailleerde vergelijking gemaakt tussen de in de EU gevraagde informatie en de informatievereisten van andere landen.

36

Om ondernemingen en brancheorganisaties te helpen bij het indienen van klachten heeft DG TRADE diverse informatiedocumenten op zijn website gepubliceerd, met inbegrip van modellen voor vragenlijsten (met vermelding van de informatie die de partijen ter beschikking van DG TRADE moeten stellen) en een handleiding voor klachtenbehandeling. De beschikbare richtsnoeren zijn over het geheel genomen deugdelijk en duidelijk. Hoewel kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) vrij sporadisch gebruikmaken van HBI’s, stelden wij vast dat DG TRADE een bijzondere inspanning heeft geleverd om hen te helpen, bijvoorbeeld door in de loop van individuele onderzoeken aanvullende algemene richtsnoeren en steun te verstrekken. De steun voor kmo’s is echter zeer beperkt en komt niet overeen met de ambities die de Commissie vaststelde toen de basisverordeningen in 2018 werden gemoderniseerd (zie tabel 1).

37

Hoewel DG TRADE de procedures voor de deelnemende partijen vereenvoudigt, onderneemt het weinig om de bekendheid en het gebruik van HBI’s bij de bedrijfstakken in de EU te vergroten. Sectoren als staal en chemicaliën zijn goed op de hoogte van handelsbeschermingsinstrumenten (zie paragraaf 33), maar andere sectoren zijn hiermee veel minder vertrouwd. Dit betekent dat bedrijfstakken die te maken hebben met oneerlijke handel geen beschermende maatregelen kunnen aanvragen of hiervan profiteren. Hoewel er forums zijn waar ondernemingen en brancheorganisaties DG TRADE kunnen ontmoeten, met name om informatie over financieringsmogelijkheden te verkrijgen van de EU, maakt de Commissie geen gebruik van deze forums om meer bekendheid te geven aan HBI’s. Voorbeelden hiervan zijn de website van DG GROW over internationale activiteiten voor ondernemerschap en kmo’s, en de website van het Enterprise Europe Network¹².

De maatregelen zijn naar behoren onderbouwd, maar sommige aspecten van de toets van het belang van de Unie bieden ruimte voor verbetering

38

Het huidige besluitvormingsproces inzake HBI’s (zie paragraaf 09) betekent dat de Commissie bij het opleggen van rechten een beslissende stem heeft. Tussen 2014 en 2018 werden slechts twee zaken aan het comité van beroep voorgelegd; in geen van beide gevallen bereikte het comité een gekwalificeerde meerderheid voor een negatief advies, en daarom werd het voorstel van de Commissie gehandhaafd.

39

Gezien de economische impact en de bevoegdheden van de Commissie, met inbegrip van haar beoordeling van de toets van het belang van de Unie (zie paragraaf 05), moet zij er in het bijzonder op toezien dat over haar conclusies in de HBI-procedures verantwoording wordt afgelegd. Dit wordt voorgeschreven in de EU-wetgeving. Met name de belanghebbenden moeten in staat zijn om de besluiten van de Commissie te verifiëren. Daarom hebben wij onze steekproef gebruikt om te beoordelen of de Commissie:

1. haar besluiten en berekeningen naar behoren heeft onderbouwd;
2. gedegen analyses verrichtte alvorens een besluit te nemen.

De onderbouwing van de conclusies van de Commissie in de onderzoeken zelf was adequaat

40

Wij verifieerden de onderbouwing door de Commissie, zowel voor een besluit om een handelsbeschermingsmaatregel op te leggen als voor een besluit om een onderzoek te openen zodra een klacht was ontvangen. Onze beoordeling doet geen afbreuk aan eventuele uitspraken van het Europees Hof van Justitie of andere rechterlijke instanties.

41

Wij stelden vast dat de conclusies van de uitvoeringsbesluiten in onze steekproef naar behoren waren onderbouwd. Hiermee werd ingegaan op de opmerkingen van de partijen en werd verwezen naar belangrijke beslissingen in eerdere zaken en jurisprudentie. Verder bevatten de verordeningen gedetailleerde analyses van en methoden voor de berekeningen. Hoewel de vertrouwelijkheidskwesties het soms onmogelijk maken om een berekening te presenteren die zo gedetailleerd is dat een externe partij deze kan verifiëren (zie paragraaf 30), was de logica van de Commissie altijd duidelijk. In onze steekproef troffen we enkele zeer goede voorbeelden aan van onderbouwing, maar ook enkele tekortkomingen (zie tekstvak 4). Deze tekortkomingen veranderen echter niets aan onze algemene beoordeling dat de onderbouwing van de Commissie adequaat was.

42

Voor alle zaken in onze steekproef stelden wij vast dat de Commissie haar besluit om een onderzoek te openen naar behoren had onderbouwd. De klachten voldeden ook aan alle criteria van de basisverordeningen.

43

Volgens de basisverordeningen moet de Commissie “de juistheid en de toereikendheid van het in de klacht vermelde bewijsmateriaal [onderzoeken] teneinde vast te stellen of dit voldoende is om de opening van een onderzoek te rechtvaardigen”¹³. In de door ons onderzochte zaken stelden wij vast dat DG TRADE deze aspecten inderdaad had onderzocht en zijn bevindingen in interne nota’s had gedocumenteerd. In de interne nota’s wordt echter niet uitgelegd hoe het bewijsmateriaal voor elk geval werd beoordeeld, bijvoorbeeld of de informatie van de klager was getoetst aan andere informatie (zoals de databanken van de Commissie).

44

In de periode 2016‑2018 heeft de Commissie slechts één officieel ingediende klacht afgewezen. In dezelfde periode trokken vier klagers hun klacht in voordat de Commissie haar definitieve besluit moest nemen. Het lage aantal intrekkingen en afwijzingen is het gevolg van een grondig — zij het informeel — ondersteunings- en screeningproces dat raadplegingen inhoudt voordat een klacht officieel wordt ingediend. Dankzij dit proces kunnen de partijen een sterkere zaak opbouwen, waardoor het waarschijnlijker wordt dat DG TRADE een onderzoek zal instellen. Het advies van DG TRADE kan een partij echter ontmoedigen om een officiële aanvraag in te dienen.

45

Deze oplossing heeft zowel positieve als negatieve gevolgen (zie figuur 6). Hoewel het informeel advies is gebaseerd op de criteria van de verordeningen inzake dumping, subsidiëring, schade en oorzakelijk verband, en op interne beleidsnota’s, is het niet transparant en zijn het advies van DG TRADE aan de partijen of specifieke richtsnoeren ter zake niet geregistreerd. Wel maakt het aanzienlijke efficiëntiewinst mogelijk, zowel voor DG TRADE als voor de klagers.

De analyses die aan de handelsbeschermingsmaatregelen ten grondslag liggen, zijn gedegen maar kunnen worden verbeterd voor sommige aspecten van de toets van het belang van de Unie

46

Uit ons onderzoek van de zaken in de steekproef bleek dat de berekeningen en analyses van de Commissie die aan de maatregelen ten grondslag liggen deugdelijk zijn. In sommige gevallen ging de Commissie in haar analyses nog een stap verder om ervoor te zorgen dat de berekeningen werkelijk in overeenstemming waren met de realiteit van de markt (zie tekstvak 5). De analyses volgden de gedetailleerde methode die werd vastgesteld door DG TRADE en wij hebben geen voorbeelden gevonden van conclusies die indruisen tegen de jurisprudentie van de EU of de WTO. De Commissie beschikt over organisatorische regelingen om ervoor te zorgen dat bij haar praktijken ten volle rekening wordt gehouden met de EU- en internationale jurisprudentie en dat deze praktijken in alle gevallen consistent worden toegepast.

47

Hoewel de onderzoeken worden uitgevoerd in overeenstemming met de wettelijke vereisten en de methode van de Commissie, is er ruimte voor verbetering met betrekking tot de manier waarop rekening wordt gehouden met de relevante mededingingsaspecten van de toets van het belang van de Unie. Dit is met name van belang gezien de potentiële economische impact van maatregelen.

48

Aangezien met de toets van het belang van de Unie de potentiële impact van handelsbeschermingsmaatregelen op EU-importeurs, gebruikers en consumenten wordt geëvalueerd, moet DG TRADE onder meer beoordelen of eventuele maatregelen onevenredige gevolgen kunnen hebben. Deze zouden kunnen leiden tot toegenomen risico’s voor mededinging, zoals onderbrekingen van de toeleveringsketens. Dit zou van toepassing kunnen zijn wanneer het product waarop de maatregelen van toepassing zijn, twee soorten gebruikers heeft:

• verticaal geïntegreerde gebruikers binnen een groep die het product produceert waarop de maatregelen van toepassing zijn;
• onafhankelijke, niet-geïntegreerde gebruikers die geen toegang hebben tot de belangrijkste component van de productie (het product waarop de maatregelen van toepassing zijn) in hun eigen concern en die dus aan leveringen uit de producerende bedrijfstak gebonden zijn.

Onafhankelijke gebruikers kunnen dan in een situatie terechtkomen waarin zij moeite hebben om hun grondstoffen te verkrijgen of moeten nieuwe leveranciers vinden in andere derde landen.

49

Wat de mededingingsaspecten betreft, stelden wij vast dat DG TRADE zijn analyses heeft gebaseerd op de door de partijen verstrekte informatie. In enkele door ons gecontroleerde gevallen constateerden we dat sommige argumenten van de partijen (bijv. de vrees voor bevoorradingsproblemen) zonder nadere onderbouwing van de hand werden gewezen. De Commissie had haar analyse toegespitst op de situatie ten tijde van het onderzoek en in het verleden. Hoewel dat in een meerderheid van de door ons gecontroleerde gevallen werd vermeld, bevatten analyses van de toekomstgerichte aspecten van de toets van het belang van de Unie geen gedetailleerde analyse van (i) de impact van de maatregelen voor de beoogde invoer, en (ii) de mogelijke impact op de toeleveringsketens, zoals de beschikbaarheid van invoer uit andere derde landen.

50

Wij hebben vastgesteld dat de toets van het belang van de Unie altijd werd uitgevoerd en in de uitvoeringsbesluiten werd genoemd. Sinds begin 2012 zijn geen onderzoeken zonder enige maatregel beëindigd louter op grond van de toets van het belang van de Unie. In twee gevallen heeft de toets echter wel degelijk een impact gehad op de vorm of de duur van de maatregelen.

De Commissie maakt niet ten volle gebruik van het potentieel van de instrumenten voor monitoring en follow-up

51

De opgelegde maatregelen zijn alleen doeltreffend als de rechten uiteindelijk worden geïnd zolang de oneerlijke handelspraktijken voortduren en indien specifieke voorwaarden (zoals een minimumprijs of een quotum voor hoeveelheden) worden opgelegd. Indien dit niet gebeurt, zullen de oneerlijke handelspraktijken niet worden aangepakt en wordt de EU-bedrijfstak nog steeds niet beschermd.

52

De nationale douaneautoriteiten zijn verantwoordelijk voor het innen van de rechten. Om de inning doeltreffend te laten verlopen, is een nauwkeurige beschrijving van het product waarop de maatregelen betrekking hebben van essentieel belang. Andere diensten van de Commissie (DG TAXUD, DG BUDG) zijn ook betrokken bij het toezicht op de doeltreffende inning van rechten. Niettemin beschikt DG TRADE ook over een aantal instrumenten om de doeltreffende uitvoering van de maatregelen te ondersteunen.

53

Wij zijn dan ook nagegaan of de Commissie:

1. de maatregelen, met name productomschrijvingen, naar behoren heeft opgezet teneinde de inning te vereenvoudigen;
2. doeltreffend gebruik heeft gemaakt van haar instrumenten voor monitoring- en follow-up;
3. adequaat verslag heeft gedaan van haar activiteiten op het gebied van HBI’s, met inbegrip van de impact daarvan.

De Commissie heeft inspanningen geleverd om de uitdagingen in verband met de inning van HBI-rechten aan te pakken

54

De inning van HBI-rechten kan voor de douaneautoriteiten een uitdaging vormen omdat bij inning twee wettelijke kaders een rol spelen: één betreffende het handelsbeleid (met name de verordeningen van de Commissie tot instelling van de douanerechten op specifieke producten) en één betreffende het douanebeleid (met name het douanewetboek van de Unie, met inbegrip van de codes van de gecombineerde nomenclatuur ([GN]-codes)).

55

De verordeningen van de Commissie tot instelling van HBI-rechten bevatten gedetailleerde beschrijvingen van de desbetreffende producten. Dit helpt de nationale douaneautoriteiten — die doorgaans uitgaan van de GN-codes — om in de invoerfase vast te stellen welke producten aan rechten zijn onderworpen. DG TRADE werkt samen met DG TAXUD om ervoor te zorgen dat deze beschrijvingen duidelijk en ondubbelzinnig zijn voor de douaneautoriteiten. Dit was het geval voor alle door ons onderzochte zaken, op één na, waarbij de titel van de uitvoeringsverordening van de Commissie en de productbeschrijving bij de douaneautoriteiten tot verwarring leidden (zie tekstvak 6) naar aanleiding waarvan zij de Commissie om verduidelijking vroegen.

56

GN-codes kunnen ook betrekking hebben op een ruimere categorie producten dan de HBI-maatregelen zelf. De Commissie creëert dan specifieke, langere codes voor producten waarvoor HBI-maatregelen gelden (zogenoemde “Taric”-codes).

57

Vanwege de impact van HBI-rechten op hun omzet en winst zijn de betrokken ondernemingen geneigd deze te proberen te ontwijken. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door valselijk te verklaren dat goederen afkomstig zijn uit een ander land dat niet aan HBI-rechten is onderworpen. Indien de Commissie kennis krijgt van een dergelijke praktijk en deze kan bewijzen, kan zij de rechten uitbreiden tot producten uit die landen om ervoor te zorgen dat de bedrijfstak in de EU naar behoren wordt beschermd. In dergelijke omstandigheden heeft de Commissie de term “verzonden uit” gebruikt. De douaneautoriteiten van de lidstaten vonden het in sommige gevallen moeilijk om de wetgeving toe te passen aan de hand van deze term, omdat er geen eenduidige definitie bestaat en deze niet voorkomt in de douanewetgeving. Ondanks meerdere verduidelijkingen door de Commissie is de kwestie nog steeds niet duidelijk voor alle nationale douaneautoriteiten.

De monitoring van maatregelen gebeurt grondig, maar is grotendeels beperkt tot wettelijke verplichtingen, en acties worden niet geprioriteerd

58

Om ervoor te zorgen dat HBI-maatregelen naar behoren worden uitgevoerd en doeltreffend zijn, kan de Commissie gebruikmaken van een reeks instrumenten voor monitoring en follow-up (zie figuur 7). De Commissie is wettelijk verplicht om:

• verbintenissen te monitoren. Dit zijn vrijwillige verbintenissen van ondernemingen die producten naar de EU exporteren die onderworpen zijn aan HBI-rechten en die aanvaard worden door de Commissie. Verbintenissen vervangen antidumping- en antisubsidierechten door een minimuminvoerprijs, d.w.z. de importeur verbindt zich ertoe te verkopen tegen een prijs die niet lager ligt dan de overeengekomen minimumprijs;
• follow-up te geven aan clausules inzake bijzondere monitoring indien deze zijn opgenomen in verordeningen waarbij handelsbeschermingsmaatregelen worden opgelegd voor specifieke producten. Deze zijn bedoeld om het risico op ontwijking tot een minimum te beperken in gevallen waarin de rechtentarieven voor verschillende exporteurs aanzienlijk uiteenlopen.

Het toepassingsgebied van andere monitoringactiviteiten valt onder de discretionaire bevoegdheid van de Commissie.

59

De Commissie zet de overgrote meerderheid van haar beperkte middelen voor monitoring (2,5 voltijdequivalenten) in voor verbintenissen. We hebben geconstateerd dat de Commissie de naleving van de verbintenissen naar behoren controleert aan de hand van (i) onderzoek aan de hand van stukken met het oog op naleving op papier, en (ii) verificaties ter plaatse bij de exporterende ondernemingen met het oog op fysieke naleving, aangezien de niet-naleving van de minimuminvoerprijs moeilijk op een andere manier kan worden geverifieerd.

60

De Commissie verricht haar controles aan de hand van stukken voornamelijk met gebruikmaking van de door de exporteurs verstrekte kwartaalstukken. De stukken in onze steekproef waren volledig. In sommige gevallen onderzoekt de Commissie aanvullend bewijsmateriaal (bijv. als dit wordt ontvangen van industriebonden) indien de overeenkomst ook een jaarlijks niveau van invoer van producten omvatte. De controlebezoeken waren gedetailleerd en de onderliggende analyse was grondig en goed gedocumenteerd. Hoewel de Commissie ernaar streeft alle ondernemingen die verbintenissen zijn aangegaan te bezoeken zolang de maatregelen gelden, slaagde zij hier niet in voor de twee meest recente zaken. De feitelijke frequentie van de bezoeken was afhankelijk van de middelen en de Commissie heeft geen specifieke criteria toegepast of een gestructureerde risicoanalyse uitgevoerd om te bepalen welke ondernemingen zouden worden bezocht.

61

Als gevolg van haar monitoring kan de Commissie een verbintenis opzeggen. In twee recente zaken met verbintenissen heeft zij dit gedaan voor meer dan 20 ondernemingen. Uit ons onderzoek van een steekproef van dergelijke zaken bleek dat deze besluiten naar behoren waren gemotiveerd. De opzegging van een verbintenis heeft geen terugwerkende kracht. In theorie zou de verkoop van goederen in het verleden die in strijd is met de verbintenis derhalve niet worden bestraft. Aangezien het aantal gevallen van niet-naleving toeneemt en deze doeltreffend moeten worden bestraft, heeft de Commissie in 2016 de praktijk ingevoerd van het ongeldig verklaren van facturen die specifiek verband houden met de inbreuken op een verbintenis. Facturen met betrekking tot de periode in kwestie kunnen zelfs na het verstrijken van de maatregelen ongeldig worden verklaard.

62

Hieruit blijkt dat de Commissie proactief heeft gehandeld om ervoor te zorgen dat de maatregelen doeltreffend zijn. Het blijft echter moeilijk voor de douaneautoriteiten om de uit ongeldigverklaring voortvloeiende rechten met terugwerkende kracht te innen, omdat ondernemingen niet zijn onderworpen aan zekerheidstelling¹⁴ en douaneschulden kunnen verjaren. Vier van de twaalf zaken waarin de Commissie deze “ongeldigverklaring” heeft toegepast, werden aangevochten bij het Europees Hof van Justitie.

63

Aangezien de monitoring van verbintenissen een zeer hoge werklast met zich meebrengt, heeft de Commissie zich de afgelopen jaren weinig beziggehouden met andere soorten monitoring (zie figuur 8). Bij deze activiteiten werden geen systematische analyses uitgevoerd om te bepalen welke gevallen de meeste risico's inhouden, wat met name van belang is wanneer de middelen beperkt zijn. Wat de clausules inzake bijzondere monitoring betreft (zie paragraaf 58) heeft de Commissie gedetailleerde regels vastgesteld voor de toepassing/opname ervan in een verordening. In haar interne richtsnoeren werd benadrukt dat het personeel de voorwaarden voor het gebruik van de clausule inzake bijzondere monitoring strikt en consequent moet toepassen. Wij merken op dat personele beperkingen het risico inhouden dat de monitoringactiviteiten worden teruggeschroefd vanwege deze beperkingen, en niet zozeer omdat er daadwerkelijk een laag risico op niet-naleving bestaat.

64

De Commissie geeft risico-informatieformulieren af bij wijze van follow-up van haar monitoringactiviteiten of naar aanleiding van waarschuwingen van douaneautoriteiten of andere bronnen. Deze worden naar de douaneautoriteiten gestuurd om hen bewust te maken van specifieke risico’s (bijv. verkoop door een specifieke onderneming onder een minimuminvoerprijs, of overladingen). De douaneautoriteiten moeten deze informatie opnemen in hun eigen risicobeoordelingen en moeten nauwlettender toezien op specifieke kwesties tijdens douanecontroles. Wij hebben vastgesteld dat de Commissie dit instrument goed en veelvuldig gebruikt.

65

Overeenkomstig de basisverordeningen voor AS- en AD-onderzoeken is de Commissie gemachtigd haar eigen onderzoeken in te stellen (“ambtshalve”). Dit gebeurt doorgaans wanneer maatregelen niet doeltreffend blijken te zijn (bijv. wegens ontwijking) of indien de Commissie kennis krijgt van nieuwe aspecten tijdens een eerste onderzoek (bijv. nieuwe subsidieregelingen), maar deze niet in overweging kan nemen (bijv. omdat deze na de onderzoeksperiode hebben plaatsgevonden). In dergelijke gevallen zou de Commissie wellicht beter in staat zijn om bewijsmateriaal te verkrijgen dan een bedrijfstak, of kan het zijn dat een bedrijfstak geen klacht wil indienen uit vrees voor represailles.

66

De wettelijke vereisten om ambtshalve een zaak in te leiden, blijven dezelfde als voor andere zaken die op verzoek van een bedrijfstak worden ingeleid. Uit ons onderzoek van drie ambtshalve ingeleide zaken bleek dat zij voldeden aan de algemene vereisten van de basisverordeningen.

67

De Commissie heeft nooit ambtshalve (AD- of AS-)onderzoeken ingesteld voor producten die niet eerder aan maatregelen waren onderworpen, hoewel de basisverordeningen dit in bijzondere omstandigheden toestaan. Bovendien werd bij de modernisering in 2018 de mogelijkheid tot ambtshalve ingestelde onderzoeken uitgebreid ingeval ondernemingen represailles vrezen. Desondanks heeft de Commissie niet vastgesteld welke bijzondere omstandigheden aanleiding zouden moeten geven tot een ambtshalve uitgevoerde interventie.

68

Aangezien de Commissie niet over systematische marktmonitoring beschikt — zelfs in theorie — (zie figuur 7), zou zij niet proactief kunnen vaststellen of er mogelijk sprake is van oneerlijke handelspraktijken in nieuwe sectoren. In de praktijk betekent dit dat de ambtshalve ingestelde onderzoeken beperkt blijven tot tussentijdse of antiontwijkingsonderzoeken (zie paragraaf 07).

De verslaglegging door de Commissie is eerder op activiteiten dan op impact gericht

69

De Commissie brengt op verschillende manieren verslag uit over haar prestaties in verband met de toepassing van handelsbeschermingsinstrumenten. Zij publiceert onder meer informatie over zaken en sectorale en statistische factsheets op de website van de Commissie, in het jaarlijks activiteitenverslag van DG TRADE, en een specifiek jaarverslag, dat de Commissie overeenkomstig de basisverordeningen aan het Parlement en de Raad moet toesturen. De afgelopen jaren heeft de Commissie de tijdigheid van het jaarverslag verbeterd (het verslag van 2018 werd gepubliceerd in maart 2019) en zij is ingegaan op alle door de basisverordening vereiste elementen.

70

Het jaarverslag biedt een goed en getrouw overzicht van wat de Commissie doet op het gebied van HBI’s en in welke mate zij de maatregelen met succes heeft verdedigd voor de rechter. Het verslag beantwoordt dus aan de vereisten van de verordeningen, maar bevat slechts beperkte kwalitatieve analyses van de onderliggende oorzaken van de waargenomen trends (bijv. met betrekking tot het gebruik van HBI-maatregelen door derde landen of de toegankelijkheid van de instrumenten voor kmo’s). Ook bevat het verslag weinig informatie over de doeltreffendheid en impact van de activiteiten, met name op het gebied van groei en werkgelegenheid.

71

Net als elk DG van de Commissie moest DG TRADE zijn strategische doelstellingen voor de periode 2016‑2020 afstemmen op de algemene beleidsdoelstellingen van de Commissie. In zijn strategisch plan voor 2016‑2020 heeft het DG geconcludeerd dat het handelsbeschermingsbeleid als geheel moet bijdragen tot de algemene doelstelling van de Commissie om de groei en de werkgelegenheid te stimuleren.

72

DG TRADE biedt echter geen duidelijk en volledig beeld van de impact van HBI’s op de groei en werkgelegenheid, omdat het slechts beperkte beoordelingen heeft uitgevoerd op dit gebied. Evaluaties van specifieke maatregelen zijn tot op zekere hoogte “ingebouwd” in de onderzoeken door middel van de onderzoeksprocedures (met inbegrip van tussentijdse onderzoeken), waarom te allen tijde kan worden verzocht als de omstandigheden veranderen. Voordat de regels werden gemoderniseerd (zie paragraaf 13), heeft de Commissie ook een beoordeling uitgevoerd van de mogelijke gevolgen voor de werkgelegenheid, afhankelijk van de gekozen wetgevingsoptie. Deze beoordeling was echter eenmalig. De Commissie heeft ook gedeeltelijke ramingen gemaakt van de impact op het scheppen van banen in geselecteerde sectoren (bijv. staal of e-bikes), en heeft een aantal conclusies opgenomen in haar jaarverslagen (bijv. in 2018). Deze gedeeltelijke of eenmalige oefeningen kunnen echter niet volledig in de plaats komen van een regelmatige beoordeling van de algehele economische gevolgen van het beleid.

73

Op basis van openbaar beschikbare informatie en vraaggesprekken met belanghebbenden constateerden wij dat de HBI’s gemengde effecten hadden op de economische situatie van de bedrijfstakken van de EU die betrokken zijn bij de toeleveringsketens (zie figuur 9):

• Een duidelijk positieve impact op de sector e-bikes. Zonder de maatregelen zou de productie in Europa waarschijnlijk zijn stopgezet. Bovendien waren de HBI-maatregelen voor normale fietsen en fietsonderdelen van vitaal belang om de fietsfabrikanten in de EU in staat te stellen in hun productie van e-bikes te investeren en deze te ontwikkelen¹⁵.
• Een belangrijke bron van steun voor de staalindustrie. De HBI’s voor een aantal producten hebben een aanzienlijk aandeel van de staalindustrie in de EU gered, en de invoer uit de landen waarop de instrumenten zijn gericht, is aanzienlijk gedaald¹⁶. Deze daling werd echter grotendeels tenietgedaan door de invoer uit andere derde landen. Wij constateerden ook negatieve gevolgen voor bepaalde marktsegmenten waar zich bevoorradingstekorten voordeden. Bovendien hebben de HBI-maatregelen voor een staalproduct ertoe geleid dat de uitvoer van een ander staalproduct uit China toenam.
• Zeer beperkte impact op de zonnepanelensector. Ondanks maatregelen voor zonnepanelen en -modules gedurende verschillende jaren wordt de sector in de EU de afgelopen jaren geconfronteerd met faillissementen en een aanzienlijke schaalverkleining. De fotovoltaïsche installatiesector in de EU vertoont daarentegen een zeer positieve trend en heeft baat bij invoer uit China (die momenteel niet aan maatregelen is onderworpen)¹⁷. Naast HBI’s wordt de zonne-energiesector als geheel sterk beïnvloed door politieke besluiten over milieu en klimaatverandering.

74

Tot slot merken wij op dat een door DG TRADE verrichte analytische evaluatie van gegevens over het tempo waarin rechten worden geïnd (d.w.z. de financiële impact) niet alleen ondoelmatigheden in het proces aan het licht kan brengen, maar ook kan bijdragen tot het verbeteren van de toekomstige besluitvorming (met name de wijze waarop maatregelen worden opgezet). Deze mogelijkheid wordt momenteel niet benut, aangezien DG TRADE geen analyses maakt van de gegevens over:

• de mate waarin rechten worden geïnd en de problemen die zich daarbij voordoen;
• de bedragen die als gevolg van de ongeldig verklaarde facturen zijn geïnd (zie de paragrafen 61 en 62).

De Commissie speelt een actieve rol in de wereldhandel, maar prioriteert activiteiten niet systematisch

75

Op het dynamische gebied van handel moet de Commissie goed toegerust en flexibel zijn om doeltreffend te reageren op mondiale uitdagingen. Deze uitdagingen omvatten onder meer de huidige crisis bij de WTO (met name wat de Beroepsinstantie betreft), de brexit en het toenemende belang van arbeids- en milieunormen voor de bevordering van duurzame ontwikkeling. Naast het reageren op klachten van Europese bedrijfstakken kan de Commissie ook een rol spelen bij de verdediging van de bedrijfstakken van de EU die door derde landen worden onderzocht.

76

Daarom zijn wij nagegaan of DG TRADE:

1. over voldoende personele middelen beschikte;
2. adequaat reageerde op maatregelen van derde landen tegen bedrijfstakken van de EU;
3. goed heeft gereageerd op de mondiale uitdagingen die relevant zijn voor HBI’s.

Door het goede beheer van de werklast hadden de beperkte personele middelen geen impact op de onderzoeken

77

De afgelopen jaren werd de Commissie geconfronteerd met een aantal nieuwe of grotere uitdagingen op het gebied van HBI’s. Hieronder vallen ook de algemene technische ontwikkeling (complexere producten) en de modernisering van de handel (zie paragraaf 13). Tegelijkertijd is het aantal personeelsleden dat zich bezighoudt met HBI’s met meer dan 14 % gedaald ten opzichte van tien jaar geleden. Dit leidde tot aanzienlijke beperkingen van de middelen, die DG TRADE had vermeld in zijn meest recente personeelsaanvragen. Gezien de prioriteiten van de Commissie is het personeelsbestand van het directoraat van DG TRADE dat rechtstreeks verantwoordelijk is voor HBI’s slechts marginaal gestegen in 2016‑2018 (een of twee posten per jaar).

78

De beperkingen van de middelen werden gedeeltelijk gecompenseerd door het goede systeem voor het beheer van de werklast van DG TRADE en hadden geen impact op de kwaliteit of de tijdigheid van de onderzoeken. Door een gebrek aan middelen heeft DG TRADE echter bepaalde activiteiten moeten beperken, zoals voorlichting en monitoring (zie de paragrafen 37 en 63), die een aanzienlijk effect kunnen hebben op de algemene doeltreffendheid van het handelsbeschermingsbeleid. Wij merken ook op dat de Commissie geen aanvullende “reserve”-middelen kan inzetten indien het aantal klachten onverwachts toeneemt (bijv. indien de handelspraktijken in een belangrijk derde land veranderen).

De Commissie verdedigt de belangen van de Europese bedrijfstakken, maar prioriteert haar acties niet systematisch

79

De afgelopen jaren was de internationale handel verre van stabiel. Als gevolg daarvan hebben landen vaker gebruikgemaakt van HBI’s, ook tegen de EU (zie figuur 10). De VS heeft het hoogste aantal van dergelijke zaken ingeleid (34 in 2018, ten opzichte van 18 in 2015), maar de HBI-zaken zijn de laatste tijd meer geografisch gespreid, waarbij meer landen er gebruik van maken (zoals Colombia, Madagaskar en enkele Golfstaten).

80

De EU gebruikt een aantal instrumenten om deze ontwikkelingen te monitoren en erop te reageren. Over het algemeen geeft de Commissie zich op als belanghebbende partij en is zij vervolgens rechtstreeks betrokken bij specifieke onderzoeken die worden ingesteld door derde landen. Zij kan ook voor een diplomatieke reactie kiezen en/of een zaak aan een WTO-comité voorleggen (zie figuur 11).

81

We constateerden dat de Commissie actief gebruikmaakt van de instrumenten waarover zij beschikt. De Commissie stelt de relevante EU-partners ook naar behoren in kennis van het feit dat onderzoeken zijn ingesteld, en registreert de zaken in een openbare databank zodat de status ervan kan worden gevolgd. In het jaarverslag van het HBI wordt vervolgens een breder statistisch beeld van de maatregelen van derde landen gegeven, maar dit verklaart niet de onderliggende oorzaken van de waargenomen trends (zie paragraaf 70).

82

In haar interventies, zowel in het kader van onderzoeken door derde landen als in de WTO-comités, verstrekte de Commissie gedetailleerde technische analyses en uitte zij bezwaren vanuit verschillende invalshoeken. Deze omvatten formele aspecten (bijv. het recht op informatie en het correcte gebruik van indexen) en inhoudelijke aspecten (bijv. de aard van vermeende subsidies, de berekening van de schade en het oorzakelijk verband tussen de schade en dumping/subsidies). In verschillende zaken hebben de interventies van de Commissie tot gunstiger resultaten voor de bedrijfstak in de EU geleid (zie tabel 2).

83

Hoewel de defensieve maatregelen van de EU deugdelijk zijn, verschillen deze aanzienlijk qua intensiteit (bijv. het aantal interventies) en reikwijdte (bijv. de fasen van de interventies en de soorten aangevoerde argumenten), afhankelijk van de zaak en de onderliggende kwesties. De specifieke soort en reikwijdte van een reactie (of het ontbreken daarvan) wordt per geval bepaald en de Commissie heeft geen richtsnoeren met regels of criteria voor prioritering. Dit aspect is echter relevant, met name in het licht van de beperkte middelen die beschikbaar zijn (slechts vier tot vijf voltijdequivalenten worden ingezet voor werkzaamheden in verband met derde landen) en het toenemende aantal zaken. De Commissie heeft ons meegedeeld dat het economische belang van een zaak en de systemische dimensie ervan de belangrijke — zij het informele — criteria zijn op basis waarvan de omvang van de interventie wordt bepaald.

De EU tracht de uitdagingen van de toekomst wel degelijk aan te pakken

84

Naast haar gebruikelijke werkzaamheden in WTO-comités, waar zij EU-lidstaten actief vertegenwoordigt, heeft de Commissie onlangs stappen ondernomen om de algemene werking van het WTO-stelsel te verbeteren. Deze verbeteringen waren nodig in het licht van een diepe crisis van het op regels gebaseerde WTO-stelsel. Veel van de belangrijkste uitdagingen van vandaag op het gebied van het handelsbeleid — zoals het omgaan met het door de staat geleide economische model van China — worden in feite niet bestreken door de voorschriften van de WTO. Daartoe heeft de Commissie in 2018 een conceptnota gepubliceerd die was bedoeld als uitgangspunt voor besprekingen met andere instellingen en belanghebbenden. De conceptnota bevatte voorstellen voor de algemene werking van de WTO, geschillenbeslechting en HBI-specifieke procedures (zie tekstvak 7).

85

Hoewel de voorstellen van de EU op realistische wijze zijn afgestemd op de politieke realiteit (zo wordt er geen melding gemaakt van ambitieuze projecten om meer rekening te houden met milieuaspecten bij HB-onderzoeken), hebben deze nog niet tot de gewenste veranderingen geleid:

• overwegingen over de algemene werking van de WTO hebben aanleiding gegeven tot een aantal specifieke voorstellen van de EU en andere landen in het kader van het WTO-forum (bijv. met betrekking tot de Beroepsinstantie);
• er zijn wetgevingsvoorstellen ingediend over de kwaliteit van HBI-kennisgevingen, maar niet over andere HBI-gerelateerde kwesties (zie tekstvak 7). Hierover zal echter nog op politiek niveau binnen de WTO worden onderhandeld.

86

De impact van de activiteiten van de EU in dit verband is echter beperkt door het zeer geformaliseerde karakter van internationale samenwerking en de sterk uiteenlopende belangen van de lidstaten van de WTO, wat betekent dat het vinden van compromissen een enorme uitdaging is.

87

De brexit heeft ook voor grote onzekerheden voor de internationale handel gezorgd. DG TRADE heeft de praktische gevolgen van de brexit voor het HBI-beleid naar behoren geanalyseerd en heeft zijn personeel meermaals geïnformeerd over de stand van zaken aan de hand van dienstnota’s. Wat de praktische voorbereidingen betreft, brengt de Commissie voor bepaalde soorten analyses reeds afzonderlijk verslag uit voor het VK (bijv. over het belang van de Britse markt voor de zaak, het volume en de waarde van de handel met het VK en het bestaan van belanghebbenden). Het verzamelen van dergelijke gegevens heeft tot doel een soepele voortzetting van de handelsbeschermingsactiviteiten van de Commissie te waarborgen na de overgangsperiode tegen het einde van 2020.

88

Het streven van de EU naar strenge sociale en milieunormen houdt in dat deze, waar mogelijk, op elk beleidsterrein tot uitdrukking moeten komen. De nieuwe dumpingberekeningsmethode en de modernisering van de HBI’s omvatten enkele elementen die een antwoord bieden op het gebied van handelsbescherming. De reikwijdte van dergelijke overwegingen bij HBI-onderzoeken wordt echter beperkt door het WTO-kader. De WTO beschouwt dumping als een strikt economisch verschijnsel en staat niet toe dat deze normen rechtstreeks worden weerspiegeld in dumpingberekeningen. Daarom is in de EU-wetgeving bepaald dat sociale en milieuaspecten alleen in specifieke omstandigheden in aanmerking mogen worden genomen (zie tekstvak 8).

89

Uit ons onderzoek van een zaak die was onderworpen aan de nieuwe methodologie voor de dumpingberekening (de enige die was afgerond ten tijde van de controle) bleek dat de Commissie een kwantitatieve beoordeling van de sociale en milieunormen heeft uitgevoerd om het representatieve land te selecteren dat wordt gebruikt om de normale waarde van een product te berekenen. Meer in het bijzonder vergeleek de Commissie de mate waarin twee landen tot arbeids- en milieuverdragen waren toegetreden en koos zij het land dat het grootste aantal had ondertekend of geratificeerd. Dit is een vrij formalistische benadering, aangezien de ratificatie van een verdrag niet noodzakelijkerwijs iets zegt over de praktische handhaving ervan en het daadwerkelijke niveau van milieubescherming.

Conclusies en aanbevelingen

90

Onze algemene conclusie luidt dat de Commissie het handelsbeschermingsbeleid met succes heeft gehandhaafd. De onderzoeken leidden tot tijdige maatregelen om een aantal Europese bedrijfstakken te beschermen tegen oneerlijke handelspraktijken van derde landen, zoals dumping of subsidies.

91

Uit onze steekproef van zaken bleek dat de Commissie de in de basisverordeningen inzake HBI’s voorgeschreven procedures naar behoren en tijdig heeft gevolgd. De interne controles van DG TRADE hebben de naleving gewaarborgd, ondanks enkele tekortkomingen in de interne richtsnoeren voor het personeel. Tijdens de onderzoeken heeft de Commissie ervoor gezorgd dat de partijen gelijke rechten hadden, en heeft de raadadviseur-auditeur in dit verband doeltreffende aanvullende toezeggingen gedaan (zie de paragrafen 21-26).

92

De Commissie heeft onlangs een nieuwe webapplicatie ingevoerd om de toegang van de verschillende partijen tot niet-vertrouwelijke documenten te vergemakkelijken. De partijen die documenten overleggen, beslissen zelf wat zij vertrouwelijk achten. De Commissie documenteert niet systematisch haar controles om na te gaan of de vertrouwelijkheidsstatus gerechtvaardigd is. Daarom waren wij niet in staat om de reikwijdte van deze controles te verifiëren (zie de paragrafen 27-32).

Aanbeveling 1 — Documenteer de vertrouwelijkheidsbeoordeling

Om de kans op meningsverschillen tussen partijen over vertrouwelijkheid te verkleinen, moet de Commissie haar beoordelingen van de vertrouwelijke en niet-vertrouwelijke dossiers die de partijen hebben ingediend, voldoende documenteren.

Tijdpad: 2021

93

Hoewel HBI-onderzoeken voor de betrokken partijen een aanzienlijke administratieve last betekenen, gingen de documenten die de Commissie nodig had, niet verder dan wat zij werkelijk nodig had om de naleving van de wettelijke vereisten te controleren (zie paragraaf 34).

94

De Commissie heeft toereikende richtsnoeren verstrekt aan de partijen, hoewel de aan kmo’s verstrekte steun slechts in beperkte mate voldeed aan de ambities die de Commissie had geformuleerd toen de HBI’s werden gemoderniseerd. Hoewel handelsbeschermingsinstrumenten momenteel geconcentreerd zijn in een klein aantal bedrijfstakken, heeft de Commissie weinig inspanningen geleverd om ondernemingen in andere sectoren bewuster te maken van de wijze waarop HBI’s een doeltreffend instrument kunnen zijn om hun belangen op de wereldmarkten te beschermen (zie de paragrafen 33 en 35-37).

Aanbeveling 2 — Vergroot het bewustzijn over handelsbeschermingsinstrumenten

Om zoveel mogelijk belanghebbenden bewust te maken van HBI’s als instrument moet de Commissie ernaar streven aanvullende communicatiekanalen op te zetten om het bewustzijn van belanghebbenden te vergroten. Dergelijke kanalen kunnen bijvoorbeeld de vorm aannemen van regelmatige evenementen voor belanghebbenden die de Commissie zou organiseren, met bijzondere aandacht voor de specifieke behoeften van kmo’s.

Tijdpad: 2021

95

Gezien de impact van rechten en het feit dat er beroep kan worden ingesteld tegen besluiten, moet de Commissie bijzondere aandacht besteden aan de wijze waarop maatregelen worden gemotiveerd. Uit onze steekproef bleek dat de werkzaamheden van de Commissie aan deze verwachtingen voldeden. Ondanks deze beoordeling hebben wij vastgesteld dat de Commissie voornamelijk informele contacten onderhoudt met potentiële eisers voordat zij een klacht indienen. In de praktijk heeft het informele advies van de Commissie een selectief effect, omdat veel potentiële klagers hun klacht niet doorzetten. Ongeacht het advies van de Commissie staat het de klagers niettemin nog steeds vrij om hun zaken voor te leggen en formeel te laten beoordelen (zie de paragrafen 40-45).

96

De conclusies van de Commissie in het kader van HBI-onderzoeken waren naar behoren onderbouwd in die zin dat deze de methodologie van DG TRADE volgden en de marktsituatie weerspiegelden. Wij hebben echter vastgesteld dat de beoordeling van de potentiële impact van de maatregelen op de mededinging in de EU als onderdeel van de toets van het belang van de Unie niet altijd voldoende gedetailleerd was. Daarnaast werden de argumenten van de partijen soms verworpen met slechts een beperkte motivering (zie de paragrafen 46-50).

Aanbeveling 3 – Verbeter de richtsnoeren betreffende aspecten van mededinging

Om te waarborgen dat relevante mededingingskwesties die in verband met de toets van het belang van de Unie aan de orde worden gesteld, naar behoren worden geanalyseerd, dient de Commissie i) meer richtsnoeren te bieden in de vragenlijsten waarmee zij gebruikers en importeurs onder meer om informatie over punten van zorg rond mededinging vraagt, en ii) personeel aanvullende interne richtsnoeren te verstrekken voor het analyseren van de punten van zorg die de partijen hebben over mededinging en het documenteren hiervan.

Tijdpad: 2021

97

De Commissie is wettelijk verplicht de in HBI-maatregelen opgenomen verbintenissen en bijzondere clausules te monitoren. Hoewel deze monitoring doeltreffend was, ging de Commissie vanwege de beperkte middelen zelden verder dan wettelijk was vereist, namelijk de algemene monitoring van maatregelen en ad-hocmarktmonitoring. Ook heeft de Commissie niet gedocumenteerd hoe zij maatregelen voor optionele monitoring heeft geselecteerd, zodat wij niet in de gelegenheid waren om na te gaan of dit aan de hand van duidelijke criteria was gebeurd. Hetzelfde geldt voor de selectie van ondernemingen voor bezoeken ter plaatse om de naleving van prijsverbintenissen te controleren (zie de paragrafen 58-60 en 63).

98

Het jaarverslag over HBI’s biedt een volledig en juist beeld van de activiteiten van de Commissie op dit gebied; tot dusver bevat dit verslag echter geen overzicht van de algemene doeltreffendheid van de HBI’s. Daarnaast maakt DG TRADE geen analyse van de gegevens die het van de lidstaten ontvangt over de inning van rechten (of de inkomsten die worden gegenereerd door instrumenten voor follow-up, zoals de ongeldigverklaring van facturen; zie de paragrafen 69-74).

Aanbeveling 4 — Verbeter de monitoring

Ter verbetering van de monitoring van HB-maatregelen en de doeltreffendheid ervan moet de Commissie:

1. Criteria vaststellen om te bepalen welke maatregelen het hoogste risico op ontwijking opleveren of andere problemen die afbreuk doen aan de doeltreffendheid. Daarom moet zij niet alleen maatregelen selecteren voor grondige monitoring op basis van deze criteria, maar die selectie ook documenteren. Volgens dezelfde logica moet de Commissie duidelijke criteria toepassen voor de selectie van de te inspecteren ondernemingen wanneer de naleving van verbintenissen niet ter plaatse kan worden gecontroleerd voor alle betrokken ondernemingen.
2. Regelmatig (ten minste om de vijf jaar) evaluaties uitvoeren om de algemene doeltreffendheid van handelsbeschermingsmaatregelen in te schatten, in voorkomend geval ook voor individuele sectoren.

Tijdpad: 2021 voor (1) en 2023 voor (2)

99

De Commissie heeft doeltreffend gebruikgemaakt van haar instrumenten om follow-up te geven aan de bevindingen van het monitoringproces (bijv. verbintenissen opzeggen en waarschuwingen voor risico’s afgeven aan douaneautoriteiten). De Commissie heeft echter slechts in beperkte mate gebruikgemaakt van de mogelijkheid om ambtshalve onderzoeken in te stellen en heeft niet vastgesteld in welke specifieke omstandigheden zij zou optreden met betrekking tot producten waarvoor in het verleden geen maatregelen golden (zie de paragrafen 61, 62 en 64-68).

Aanbeveling 5 — Maak ten volle gebruik van de ambtshalve ingeleide procedures

Om de bescherming van de bedrijfstak in de EU te versterken, moet de Commissie ruimer gebruikmaken van haar bevoegdheden om ambtshalve onderzoeken in te leiden. Hiertoe moet zij de criteria specificeren om ambtshalve een onderzoek in te stellen naar nieuwe producten. De Commissie moet snel handelen wanneer aan de voorwaarden is voldaan en moet in elk geval de precieze omstandigheden specificeren die aanleiding hebben gegeven tot het ambtshalve ingestelde onderzoek.

Tijdpad: 2021

100

Hoewel de HBI-activiteiten de afgelopen tien jaar zijn toegenomen, heeft de Commissie hiervoor minder personele middelen ingezet. Dankzij een goed systeem voor het beheer van de werklast vormden de beperkte middelen geen belemmering voor de onderzoeken; wel hadden enkele andere activiteiten eronder te lijden, met name monitoring (zie de paragrafen 77 en 78).

101

De Commissie voert niet alleen haar eigen handelsbeschermingsonderzoeken uit, maar is ook actief bij de reactie op de door derde landen voorgestelde maatregelen. Zij doet dit door rechtstreeks deel te nemen aan een aantal geselecteerde onderzoeken en door de belangen van de bedrijfstak in de EU te ondersteunen in het kader van het WTO-forum. Zij prioriteert haar acties echter niet op basis van duidelijke criteria. In het kader van het WTO-forum was de Commissie ook actief bezig met de aanpak van een aantal fundamentelere problemen in verband met internationale handelssamenwerking en de werkwijze van de WTO zelf (zie de paragrafen 79-86).

102

Wat andere actuele uitdagingen betreft, heeft de Commissie voorbereidingen getroffen voor de gevolgen van de brexit en heeft zij sociale en milieuoverwegingen opgenomen in de HBI-onderzoeken. Wat dit laatste punt betreft, heeft zij dit echter vooral gedaan door een formalistische benadering te hanteren. Aangezien het WTO-kader niet toelaat dat er sociale en milieuoverwegingen in aanmerking worden genomen bij dumpingberekeningen, schrijft de EU-wetgeving voor dat de Commissie deze in aanmerking moet nemen op marginale gebieden, bijvoorbeeld door het land te selecteren dat wordt gebruikt om de normale prijs van een product te berekenen. De Commissie heeft haar verificaties echter beperkt tot de ratificatie van relevante internationale verdragen door een land (zie de paragrafen 87-89).

Aanbeveling 6 — Prioriteer de reactie van de EU op maatregelen van derde landen

De Commissie moet haar reactie op maatregelen van derde landen doeltreffender prioriteren, zowel tijdens de onderzoeken als in het kader van het WTO-forum. Zij moet specifieke criteria vaststellen en de maatregelen op basis daarvan beoordelen om duidelijkheid te verschaffen over de redenen voor en de reikwijdte van haar reactie.

Tijdpad: 2021

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Alex Brenninkmeijer, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 30 juni 2020.

Bijlagen

Bijlage I - Handelsverstoringen en de desbetreffende handelsbeschermingsinstrumenten

	Dumping	Subsidiëring	Een sterke toename van de invoer
Welk HBI?	Antidumpingmaatregelen (AD)	Antisubsidiemaatregelen (AS)	Vrijwaringsmaatregelen
Wat is de aard van de verstoring?	Een onderneming uit een derde land verkoopt goederen in de EU tegen een prijs die onder de nationale marktprijs ligt of, indien er geen gebruik kan worden gemaakt van prijzen, onder de productiekosten vermeerderd met een redelijke winst.	Een overheid of overheidsinstantie van een derde land verleent financiële steun aan een specifieke bedrijfstak of groep van bedrijfstakken, wat kan doorwerken in de exportprijzen naar de EU.	Een sterke, onvoorziene toename van de absolute of relatieve omvang van de invoer van een specifiek product in de EU.
Voorwaarden voor de toepassing van maatregelen	1) Er moet sprake zijn van dumping/subsidiëring. 2) De bedrijfstak van de EU die het product produceert, moet aanmerkelijke schade lijden als gevolg van de lage prijzen van de invoer, of er moet sprake zijn van een dreiging van aanmerkelijke schade; 3) De dumping/subsidie is een oorzaak van deze aanmerkelijke schade.		De toename van de invoer is sterk, als gevolg van onvoorziene ontwikkelingen, en berokkent ernstige schade aan de bedrijfstak van de EU of dreigt deze te berokkenen.
Vorm van de maatregelen	1) Ad-valoremrecht — een percentage van de prijs. 2) Specifiek recht — een vast bedrag per eenheid. 3) Variabel recht/minimuminvoerprijs — het recht is het verschil tussen een vastgestelde minimumprijs en de verkoopprijs van de exporteur. 4) Prijsverbintenis — de exporteur verbindt zich ertoe tegen of boven een minimuminvoerprijs te verkopen.		Kwantitatieve beperkingen van de invoer van een product uit alle landen. 1) Invoercontingenten met een maximale toegestane invoer. 2) Tariefcontingenten met een heffing van rechten op invoer boven het maximum.
Aanvullende voorwaarde in de EU-verordeningen	De maatregel mag niet in strijd zijn met het belang van de Unie. De voordelen van de maatregel voor de bedrijfstak van de EU die het product produceert, moeten groter zijn dan de kosten voor andere partijen in de EU, zoals importeurs of gebruikers van het product.

Bron: ERK.

Bijlage II - Het HBI-proces

Overzicht en details van het eerste onderzoek: taken van de Commissie

Acroniemen en afkortingen

AD: antidumping

AS: antisubsidie

DG TAXUD: directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie

DG TRADE: directoraat-generaal Handel

DG BUDG: directoraat-generaal Begroting

DG: directoraat-generaal

HBI: handelsbeschermingsinstrument

Kmo’s (of mkb): kleine en middelgrote ondernemingen (of midden- en kleinbedrijf)

OLAF: Europees Bureau voor fraudebestrijding

WTO: Wereldhandelsorganisatie (World Trade Organization)

Woordenlijst

Ambtshalve: een onderzoek dat de Commissie op eigen initiatief instelt, zonder dat zij een formele klacht heeft ontvangen.

Antidumpingmaatregel: een heffing van rechten op ingevoerde goederen of een aan een onderneming opgelegde minimumverkoopprijs, wanneer voor wederverkoop bestemde goederen in de EU worden ingevoerd onder de marktwaarde.

Antisubsidiemaatregel: een recht of een ander soort sanctie dat/die wordt opgelegd aan een goed dat in een derde land wordt geproduceerd met steun van oneerlijke subsidies.

Belanghebbende partij: een partij die kan aantonen dat er een objectief verband bestaat tussen haar activiteiten en een product dat het voorwerp van een handelsbeschermingsonderzoek vormt. Dergelijke partijen zijn doorgaans producenten in de EU en hun beroepsverenigingen, vakbonden, importeurs en exporteurs en hun representatieve verenigingen, gebruikers en consumentenorganisaties, en de regering van het land van uitvoer.

Comitologie: een procedure waarbij de Commissie een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten formeel raadpleegt over voorgestelde maatregelen.

Douanewetboek van de Unie: de belangrijkste douanewetgeving van de EU.

Dumping: een onderneming uit een derde land verkoopt goederen in de EU tegen een prijs die onder de nationale marktprijs ligt of, indien er geen gebruik kan worden gemaakt van prijzen, onder de productiekosten vermeerderd met een redelijke winst (“normale” waarde).

Dumpingmarge: het verschil tussen de invoerprijs van een goed en de normale waarde ervan (zie dumping).

Eigen middelen: de middelen die worden gebruikt voor de financiering van de EU-begroting, waarvan de overgrote meerderheid afkomstig is van de bijdragen van de lidstaten.

Gecombineerde nomenclatuur: een indeling van goederen overeenkomstig het gemeenschappelijk douanetarief. De nomenclatuur wordt gebruikt als basis voor douaneaangiften en de handelsstatistieken van de EU.

Handelsbeschermingsinstrument: een maatregel die door landen of een handelsblok (met inbegrip van de EU) wordt gebruikt om producenten te beschermen tegen oneerlijke invoer of onrechtmatig gesubsidieerde invoer en plotselinge, sterke stijgingen van het invoervolume.

Handelsprocedures: een onderzoek door de Commissie om te bepalen of een handelsbeschermingsinstrument moet worden toegepast. Dit wordt ook een “handelsbeschermingsonderzoek” genoemd.

Overleg tussen de diensten: een formele procedure waarbij een dienst van de Commissie andere diensten om hun advies of standpunt over een voorstel verzoekt.

Raadadviseur-auditeur in handelsprocedures: een onafhankelijke bemiddelaar bij de Europese Commissie die kan worden geraadpleegd door partijen bij handelsprocedures.

Toets van het belang van de Unie: een beoordeling die wordt uitgevoerd tijdens een handelsbeschermingsonderzoek om te bepalen of een handelsbeschermingsmaatregel in het belang van de EU zou zijn.

Wereldhandelsorganisatie: een mondiale organisatie die zich bezighoudt met de regels voor de handel tussen landen en fungeert als een forum voor onderhandelingen over handelsovereenkomsten en de beslechting van handelsgeschillen.

WTO-Beroepsinstantie: een onafhankelijke zevenkoppige instantie die zich over beroepen in WTO-geschillen buigt.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen I tot en met IX.

Handelsbescherming is een cruciaal onderdeel van het handelsbeleid van de EU, dat het streven naar open en op regels gebaseerde internationale handel schraagt. De handelsbeschermingsinstrumenten van de EU pakken schadelijke oneerlijke handelspraktijken en een plotse sterke toename van de invoer aan en zijn gebaseerd op internationaal binnen de Wereldhandelsorganisatie (WTO) overeengekomen regels. De afgelopen jaren heeft de EU, op voorstel van de Commissie, het handelsbeschermingssysteem van de EU versterkt, met twee belangrijke wetswijzigingen in december 2017 en juni 2018.

De Europese Commissie, die belast is met de toepassing van de handelsbeschermingsinstrumenten, hanteert daarbij een hoge standaard en vervult haar taak met verve, zoals de Europese Rekenkamer ook bevestigt. Hoewel de Rekenkamer een aantal aanbevelingen heeft gedaan, heeft zij ook bevestigd dat de Commissie de EU-wetgeving correct toepast en de relevante jurisprudentie van de WTO en de EU-rechtbanken naleeft, gepaste beslissingen neemt bij de toepassing van de handelsbeschermingsinstrumenten, na een gestructureerde en transparante procedure, zonder de belanghebbenden daarbij onnodig te belasten. Deze aspecten zijn cruciaal om ervoor te zorgen dat de handelsbeschermingsmaatregelen die de EU oplegt, de schadelijke invoer correct en op evenwichtige en robuuste wijze aanpakken.

De handelsbeschermingsinstrumenten trekken de afgelopen jaren steeds meer aandacht, onder meer als gevolg van de staalcrisis en de wetswijzigingen die in 2017 en 2018 zijn doorgevoerd. Hierdoor werden economische actoren in alle sectoren zich bewust van de rol die de instrumenten spelen bij het aanpakken van met name schade door oneerlijke invoer. De Commissie zorgt ervoor dat alle sectoren, of zij nu voornamelijk grote ondernemingen dan wel kmo’s omvatten, vanaf de initiële contacten en gedurende het hele proces toegang hebben tot de instrumenten, waarbij de nadruk ligt op de bescherming van de rechten van alle belanghebbenden en de volledige transparantie over alle stappen en besluiten. De Commissie zet zich volledig in voor de versterking van de bestaande praktijken op basis van initiatieven zoals speciale bijstand aan kmo’s en online-toegang tot niet-vertrouwelijke dossiers.

De hoeksteen van het beheer van de handelsbeschermingsinstrumenten van de EU door de Commissie is de volledige naleving van de toepasselijke EU-handelsbeschermingswetgeving met inachtneming van haar internationale verplichtingen. De EU-handelsbeschermingsinstrumenten moeten niet alleen voldoen aan de verplichtingen van de WTO maar moeten ook de openbaarbelangtoets (public interest test) doorstaan. Deze toets, die ervoor zorgt dat de instrumenten op een evenwichtige manier worden toegepast, zorgt ervoor dat de Commissie kan nagaan of het in het algemeen economisch belang van de Unie is om maatregelen op te leggen. In dit verband ligt de nadruk op de bestrijding van oneerlijke concurrentie die het gevolg is van invoer met dumping of subsidiëring.

De Europese Commissie zet zich volledig in voor een open en eerlijke handel die gebaseerd moet zijn op wereldwijde doeltreffende en afdwingbare regels die een gelijk speelveld voor iedereen tot stand brengen. Haar inzet wordt gekenmerkt door een correcte uitvoering van de handelsbeschermingswetgeving op een robuuste manier. Tegelijkertijd stelt de Commissie ook alles in het werk om ervoor te zorgen dat onze handelspartners de instrumenten correct toepassen.

X

De Commissie aanvaardt alle aanbevelingen van de Rekenkamer, met uitzondering van aanbeveling 5, die de Commissie gedeeltelijk aanvaardt omdat zij voornemens is ambtshalve onderzoeken te blijven openen, zoals zij dit nu ook al doet.

Opmerkingen

32

De Commissie hecht groot belang aan het eerbiedigen van de rechten van de verdediging van alle belanghebbenden in haar HBI-onderzoeken. TRON - een elektronisch platform dat fungeert als centraal contactpunt voor de elektronische communicatie tussen belanghebbenden in handelsbeschermingsprocedures en DG Trade - speelt hierbij een belangrijke rol. Belanghebbende partijen krijgen zo toegang tot de niet-vertrouwelijke documenten; dat is een belangrijke stap voorwaarts ten opzichte van de eerdere praktijk waarbij de partijen naar de Commissiegebouwen moesten komen om toegang te krijgen tot die documenten. Bovendien krijgen de partijen automatisch volledige inzage in de bevindingen in de zaken. Een zinvol niet-vertrouwelijk dossier van alle ontvangen opmerkingen is eveneens belangrijk om de rechten van de verdediging in handelsbeschermingsonderzoeken te waarborgen. De Commissie beoordeelt de verzoeken om vertrouwelijke behandeling om ervoor te zorgen dat de rechten van de partijen niet worden ondermijnd door ongerechtvaardigde verzoeken om een dergelijke behandeling. Zonder de lasten voor de belanghebbenden te vergroten, documenteert de Commissie deze beoordelingen en versterkt zij aldus haar toezegging om volledige toegang te bieden tot de informatie die aan haar bevindingen en besluiten ten grondslag ligt.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 35-37.

Alle bedrijfstakken van de EU, in alle sectoren en ongeacht de bedrijfsgrootte, die schade ondervinden door invoer met dumping of subsidies, hebben toegang tot de handelsbeschermingsinstrumenten. De Commissie werkt regelmatig samen met ondernemersorganisaties zoals Business Europe, specifieke sectorverenigingen en het maatschappelijk middenveld, in sessies waarin zij het doel, de toepassing en de ontwikkeling van de handelsbeschermingsinstrumenten toelicht. Daarbij zijn onder meer vertegenwoordigers van producenten, importeurs en gebruikers uit tal van sectoren en bedrijven van uiteenlopende omvang aanwezig. De Commissie heeft specifieke inspanningen geleverd om kmo’s te begeleiden. Zo is er onder meer een webpagina opgezet met onder andere een kmo-handleiding in alle officiële talen en ontwerp-vragenlijsten. De Commissie beheert ook een speciale helpdesk voor kmo’s die brede ondersteuning verleent aan kmo’s die gebruik wensen te maken van handelsbeschermingsinstrumenten. Overeenkomstig haar verbintenis om EU-bedrijfstakken te beschermen tegen oneerlijke handelspraktijken is de Commissie vastbesloten haar communicatiekanalen verder te verbeteren om belanghebbenden meer inzicht te geven in de instrumenten, waarbij zij zich met de beperkte middelen die zij heeft, specifiek richt op kmo’s.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 41 en tekstvak 4 “Voorbeelden van onderbouwing van besluiten”.

Bij het bepalen van de schademarge in antidumpingzaken zal de Commissie normaal gezien een nagestreefde winst selecteren. Deze selectie wordt gebaseerd op een aantal overwegingen, waaronder de winstmarge die overeenkomt met die welke de bedrijfstak onder normale concurrentievoorwaarden had kunnen verkrijgen, namelijk zonder dat er invoer met dumping had plaatsgevonden. Het resultaat zal afhangen van de specifieke omstandigheden van de zaak en met name van het verzamelde bewijsmateriaal. Bijgevolg kan de nagestreefde winst variëren van onderzoek tot onderzoek, en zelfs binnen eenzelfde sector. De klagers kunnen wel een winstmarge suggereren, maar hun suggestie is niet bindend. De redenen voor de keuze van de relevante winstmarge worden altijd toegelicht in de uitvoeringsverordeningen, zoals het geval was in het specifieke voorbeeld in tekstvak 4. Na de wijzigingen van de wetgeving in juni 2018 werd een minimumwinstmarge van 6 % ingevoerd.

43

De juistheid van de informatie en bewijzen die in de klacht worden vermeld, wordt gecontroleerd en onderzocht, waar mogelijk aan de hand van bronnen zoals de statistische databanken van de Commissie (met name de Comext¹⁸-databank en de toezichtsdatabank¹⁹ wat betreft invoervolumes en prijzen), openbaar beschikbare informatie over de markt en de onderneming, bevindingen van eerdere onderzoeken enz. Details over deze controles en analyses worden steeds volledig gedocumenteerd in het dossier van de Commissie over de zaak.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 49 en 50.

Hoewel het gebruik van handelsbeschermingsinstrumenten van de EU gebaseerd is op de regels van de Wereldhandelsorganisatie, worden ook bepaalde aanvullende regels toegepast die in de WTO slechts facultatief zijn. Dat is onder meer een toets van het belang van de Unie, waarbij de Commissie onderzoekt of het opleggen van maatregelen niet ingaat tegen het belang van de Unie.

Om de toets van het belang van de Unie uit te voeren, nodigt de Commissie alle Europese belanghebbenden, met inbegrip van producenten in de Unie, vakbonden, importeurs en hun representatieve verenigingen, representatieve gebruikers en representatieve consumentenorganisaties, uit om informatie te verstrekken over het effect dat maatregelen zouden hebben als zij zouden worden opgelegd. Voor het voeren van een dergelijk onderzoek verwijzen artikel 21, lid 1, en artikel 31, lid 1, van de antidumping²⁰- en de antisubsidie²¹ basisverordeningen (respectievelijk) naar de “noodzaak om de handelsverstorende gevolgen van schade veroorzakende dumping [subsidiëring] weg te nemen en een daadwerkelijke mededinging te herstellen” waaraan “in het bijzonder aandacht [wordt] besteed”. Hiermee wordt verwezen naar de doelstelling om oneerlijke concurrentie ten gevolge van invoer met dumping/subsidiëring weg te nemen.

De doelstelling om de goede werking van de markten te beschermen tegen verstoringen van de mededinging valt onder de bevoegdheid van het EU-mededingingsbeleid, waar specifieke regels met betrekking tot een dergelijke analyse van toepassing zijn.

In handelsbeschermingsonderzoeken gebruikt de Commissie voornamelijk informatie die belanghebbenden op vrijwillige basis hebben verstrekt, en heeft zij niet de bevoegdheid om partijen te verplichten gegevens te verstrekken om een volledige analyse van de mededinging te verrichten.

De Commissie wijst erop dat er momenteel een intern contactkanaal is tussen de bevoegde diensten, wat de uitwisseling vergemakkelijkt van informatie over kwesties in verband met de mededinging die zich bij de respectieve onderzoeken kunnen voordoen.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 55 en tekstvak 6 “Biodiesel”.

Volgens de Commissie was er geen verwarring bij de douaneautoriteiten over de zaak waarnaar de Rekenkamer verwijst.

Aangezien de productbeschrijving in de handelsbeschermingswetgeving en de productbeschrijving in de douanenomenclatuur twee verschillende doelstellingen hebben, kan en moet de productomschrijving in de handelsbeschermingswetgeving niet identiek zijn aan de beschrijvingen in de douanenomenclatuur. De productomschrijving in de handelsbescherming, waarin wordt vastgesteld op welke producten de handelsbeschermingsmaatregelen van toepassing zijn, moet nauwkeurig en volledig genoeg zijn om de douaneautoriteiten toe te laten het product volgens de douaneregels in te delen in de douanenomenclatuur.

De korte productbeschrijving in de titels van de uitvoeringsverordeningen van de Commissie zijn voornamelijk bedoeld voor de communicatie in het kader van de procedure.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 60-63.

De aard van de monitoring en de intensiteit van de middelen verandert, met name in functie van het aantal prijsverbintenissen. De middelen van de Commissie voor monitoring weerspiegelen dit specifieke karakter van de monitoring. De Commissie zal alle middelen waarover zij beschikt voor de monitoring blijven gebruiken en zal ook gebruik blijven maken van de informatie die haar wordt bezorgd door het EU-bedrijfsleven, OLAF, nationale douaneautoriteiten enz. Het formuleren van meer precieze criteria om zaken te selecteren voor een algemene monitoring of waar het risico op ontwijking het grootst is, kunnen de monitoringactiviteiten van de Commissie nog stimuleren.

In dit verband streeft de Commissie ernaar alle ondernemingen die verbintenissen zijn aangegaan, te bezoeken. Zij slaagde hier in alle gevallen in, behalve in één geval waar het aantal verbintenissen uitzonderlijk hoog was. Wat het tweede geval betreft kan de verificatie op groepsniveau worden uitgevoerd als verbintenissen zijn aangegaan voor ondernemingen die tot dezelfde groep behoren.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 67 en 68.

De Commissie merkt op dat de toepasselijke EU-wetgeving, net als de relevante WTO-overeenkomst, bepaalt dat handelsbeschermingsonderzoeken worden geopend op basis van klachten, behalve in “bijzondere omstandigheden”. Het ambtshalve instellen van een onderzoek blijft dus een uitzondering. In de praktijk beschikt de Commissie doorgaans niet over de marktinformatie die nodig is om op eigen initiatief onderzoeken te openen. In de gevallen waarin de Commissie wel over voldoende informatie beschikte, heeft zij echter steeds onderzoeken geopend, bijvoorbeeld bij anti-ontwijkingsonderzoeken, waar de nodige gegevens reeds in de dossiers van de Commissie waren opgenomen.

In de praktijk betekent dit dat de Commissie af en toe in staat zal zijn om ambtshalve anti-ontwijkingsonderzoeken te openen. De informatie die daarvoor nodig is, is beperkt, en, in tegenstelling tot marktmonitoring, brengt invoermonitoring soms dergelijke informatie aan het licht. Invoermonitoring zal daarentegen niet het soort informatie verschaffen dat de Commissie nodig heeft om een volledig nieuw antidumping- of antisubsidieonderzoek in te stellen.

De Commissie is dan ook ervan overtuigd dat zij haar wettelijke verplichtingen en politieke verbintenissen volledig is nagekomen met betrekking tot het ambtshalve instellen van onderzoeken.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 72-74.

Wat de gevolgen van het handelsbeschermingsbeleid voor de groei en de werkgelegenheid betreft, wijst de Commissie erop dat de concrete en tastbare indicator van de door handelsbeschermingsmaatregelen beschermde banen in alle handelsbeschermingsonderzoeken is ingebouwd, aangezien het werkgelegenheidscriterium een inherent onderdeel vormt van de analyse van de schade die door de invoer met dumping of subsidiëring aan de EU-bedrijfstak wordt toegebracht. Bovendien wordt over het aantal banen dat door handelsbeschermingsmaatregelen wordt beschermd, door de EU-bedrijfstak regelmatig feedback gegeven aan de Commissie. Het effect van de handelsbescherming zal onvermijdelijk afhangen van de vraag of er sprake is van dumping of subsidiëring en of de bedrijfstak van de Unie besluit maatregelen te nemen. Wat het voorbeeld van zonnepanelen betreft, wijst de Commissie erop dat de interne vraag van de EU sterk is afgenomen, wat misschien de voornaamste oorzaak kan zijn geweest van de gemelde faillissementen.

73

Een onderzoek naar het effect van HBI’s op groei en werkgelegenheid zou veel middelen vergen, niet alleen van de Commissie maar ook van de marktdeelnemers.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 84-86.

Met betrekking tot de werking van de WTO wijst de Commissie erop dat het internationale op regels gebaseerde systeem de afgelopen jaren door bepaalde belangrijke wereldspelers onder druk is gezet. De Commissie benadrukt ook de inherente beperkingen van alle multilaterale onderhandelingen die voortvloeien uit het consensusbeginsel van de WTO.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 88 en 89.

De Commissie erkent het belang van arbeids- en milieunormen in het kader van de internationale handel. De Commissie is dan ook vastbesloten een ambitieuze agenda voor duurzame ontwikkeling na te streven, in het bijzonder door speciale hoofdstukken op te nemen in nieuwe vrijhandelsovereenkomsten, om zo te zorgen voor de hoogste normen op het gebied van klimaat, milieu en arbeidsbescherming. Op het gebied van de HBI kunnen deze normen echter alleen binnen het bestaande rechtskader van de WTO een rol spelen. Dat in de onlangs gewijzigde wetgeving inzake handelsbescherming arbeids- en milieunormen werden opgenomen, weerspiegelt deze grenzen en houdt er rekening mee. De wetgevers hebben deze normen deels opgenomen in een aantal kernconcepten voor de bescherming van de handel, zoals dumpingberekening, maar op strikt omschreven wijze: 1) Wanneer de Commissie nagaat of een land door de overheid veroorzaakte verstoringen heeft, kan zij kijken naar loonverstoringen. 2) Wanneer de Commissie een representatief land kiest, gaat zij uit van de prestaties van individuele landen op het gebied van arbeid en milieu. Hoewel een aantal aspecten van een dergelijke analyse zich richt op formele ratificatie omdat gegevens over de daadwerkelijke toepassing ontbreken en omdat er strakke wettelijke termijnen zijn en de middelen beperkt zijn, worden andere parameters, zoals loonverstoringen, meer in detail bestudeerd, afhankelijk van de specifieke vereisten in het individuele onderzoek.

Conclusies en aanbevelingen

91

Er wordt sterk de nadruk gelegd op het feit dat het personeel dat aan handelsbescherming werkt, makkelijk toegang moet hebben tot bijgewerkte uitgebreide informatie en richtsnoeren over de toepassing van de handelsbeschermingsinstrumenten. Ter ondersteuning hiervan vinden uitgebreide en regelmatige opleidingen plaats, die nog zijn geïntensiveerd om ervoor te zorgen dat de ontwikkelingen - met name als gevolg van de wetswijzigingen van december 2017 en juni 2018 - consistent en volgens de hoogste normen worden uitgevoerd.

92

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 32.

Aanbeveling 1 — Documenteer de vertrouwelijkheidsbeoordeling

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

De Commissie zet zich volledig in om ervoor te zorgen dat de rechten van de partijen niet worden ondermijnd door ongerechtvaardigde verzoeken om vertrouwelijke behandeling. De Commissie zal deze verzoeken blijven toetsen en zal zich inspannen om deze beoordelingen beter te documenteren om ervoor te zorgen dat de belanghebbenden toegang hebben tot de volledige informatie die aan haar bevindingen en besluiten ten grondslag ligt.

94

De Commissie blijft informatie over handelsbeschermingsinstrumenten verspreiden door regelmatig speciale vergaderingen te houden met organisaties die het bedrijfsleven vertegenwoordigen en die alle marktdeelnemers, verschillende sectoren en bedrijven van allerlei omvang bestrijken, inclusief kmo’s. Daarnaast heeft de Commissie een handleiding opgesteld voor kmo’s, evenals een speciale website en een helpdesk om die bedrijven bij te staan bij het aanpakken van de uitdagingen in verband met handelsbeschermingsinstrumenten. De Commissie kan mogelijkheden onderzoeken om de interactie met de belanghebbenden te verdiepen en te intensiveren en daarbij aandacht blijven besteden aan de specifieke behoeften van kmo’s. De Commissie zal zich echter ook blijven toespitsen op het uitleggen van de rol van handelsbeschermingsinstrumenten aan alle belanghebbenden.

Aanbeveling 2 – Vergroot het bewustzijn over handelsbeschermingsinstrumenten

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

De Commissie is vastbesloten het bewustzijn over de rol en de toepassing van de handelsbeschermingsinstrumenten bij alle marktdeelnemers in alle sectoren te vergroten. In dit verband zal zij kmo’s blijven helpen om toegang tot en inzicht in de instrumenten te verkrijgen door voort te bouwen op de specifieke kmo-gerelateerde initiatieven die zijn uitgevoerd naar aanleiding van de wetswijzigingen van juni 2018.

96

Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 49-50.

Aanbeveling 3 – Verbeter de richtsnoeren inzake mededingingsaspecten

De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 97-99.

De Commissie wijst erop dat, wat haar monitoringactiviteiten betreft, een systeem voor prioritering is ingevoerd, waarin het documenteren evenwel nog kan worden verbeterd.

De Commissie acht ad-hocmarktonderzoek met het oog op het openen van nieuwe onderzoeken op eigen initiatief echter niet geschikt. Dat komt doordat in de wetgeving slechts een bijrol wordt weggelegd voor ambtshalve onderzoeken, maar ook doordat de informatie die doorgaans nodig is voor handelsbeschermingsonderzoeken, niet via marktonderzoek kan worden verkregen. De Commissie herinnert eraan dat zij eerder al ambtshalve onderzoeken heeft ingesteld in alle gevallen waarin zij kennis had van voldoende informatie om de opening van het onderzoek te rechtvaardigen en dat zij vastbesloten is deze goede praktijk ook in de toekomst te handhaven. Gezien de aard van de informatie die via monitoring kan worden verkregen, zal dit meestal van toepassing zijn op de start van anti-ontwijkingsonderzoeken.

Met betrekking tot de beoordeling van de doeltreffendheid van het handelsbeschermingsbeleid benadrukt de Commissie dat de gevolgen van de handelsbeschermingsmaatregelen op werkgelegenheid in individuele onderzoeken een standaardonderdeel van de analyse zijn. In dit verband herinnert de Commissie eraan dat het jaarverslag over handelsbeschermingsinstrumenten informatie bevat over industriële banen die door de geldende maatregelen worden beschermd, en een overzicht en een analyse van de algemene trends op het vlak van handelsbeschermingsmaatregelen door derde landen en de bijhorende tussenkomsten van de Commissie namens de Europese industrie.

Aanbeveling 4 – Verbeter de monitoring

De Commissie aanvaardt aanbeveling 4, 1). Hoewel de prioritering van monitoringactiviteiten daadwerkelijk gebeurt op basis van vooraf bepaalde criteria, kan het documenteren van de wijze waarop die prioritering wordt uitgevoerd de transparantie van het optreden van de Commissie nog vergroten en zo bijdragen aan de doelstelling om de transparantie binnen de handelsbeschermingsonderzoeken te vergroten, zoals die werd vastgelegd in het strategisch plan 2016-2020 van het directoraat-generaal Handel.

De Commissie aanvaardt aanbeveling 4, 2). De Commissie herinnert eraan dat deze aanbeveling al wordt weerspiegeld in het huidige meerjarenevaluatieplan van het directoraat-generaal Handel en dat bijgevolg voor 2022 een evaluatie van de handelsbeschermingsinstrumenten is gepland.

Aanbeveling 5 – Maak ten volle gebruik van de ambtshalve ingeleide procedures

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk.

De Commissie wijst erop dat in haar huidige praktijk steeds een onderzoek is geopend als zij over informatie beschikte die het openen van een handelsbeschermingszaak zou rechtvaardigen. Gezien de aard van de benodigde informatie hangt dit echter samen met anti-ontwijkingsonderzoeken. Bovendien zal de Commissie ambtshalve onderzoeken openen in het kader van represailles als de bedrijfstak van de Unie (of delen daarvan) de Commissie in vertrouwen de nodige informatie verstrekt.

In andere dan deze twee scenario’s is de Commissie gewoonlijk niet voornemens ambtshalve onderzoeken te openen. De Commissie wijst erop dat in de toepasselijke wetgeving duidelijk is bepaald dat handelsbeschermingsonderzoeken moeten worden uitgevoerd op basis van door de Europese industrie gemelde klachten en dat onderzoeken op eigen initiatief van de Commissie alleen in bijzondere omstandigheden kunnen worden geopend.

Rekening houdend met het bovenstaande erkent de Commissie echter dat de meer precieze formulering van de criteria voor het ambtshalve openen van een onderzoek meer duidelijkheid zal verschaffen, bepaalde bestaande misvattingen zal aanpakken en aanvullende richtsnoeren zal verschaffen voor de Europese bedrijfstak.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 101 en 102.

Gezien de huidige crises in het kader van het systeem voor geschillenbeslechting van de WTO vindt de Commissie het essentieel dat de EU haar werkzaamheden met het oog op het behoud en de hervorming van het op regels gebaseerde systeem voor internationale handel voortzet. Hiertoe blijft de Commissie zich inzetten voor haar regelmatige WTO-werkzaamheden en voor haar leidende rol in de hervorming van de WTO. De Commissie erkent voorts het belang van arbeids- en milieunormen. De Commissie blijft zich dan ook inzetten om bij haar handelsbeschermingsonderzoeken met deze normen rekening te houden. De activiteit van de Commissie in dit verband wordt door het toepasselijke WTO-rechtskader en de praktische haalbaarheid echter duidelijk beperkt.

Aanbeveling 6 – Prioriteer de reactie van de EU op maatregelen van derde landen

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

In overeenstemming met haar voortdurende inspanningen voor efficiënte en doelgerichte steun aan de Europese industrie die is blootgesteld aan handelsbeschermende maatregelen van derde landen, verwelkomt de Commissie de voordelen die mogelijk worden bereikt door meer duidelijkheid over het soort actie dat de Commissie kan ondernemen en de criteria voor dergelijke acties. Duidelijkere criteria zullen de Europese industrie helpen om het toepassingsgebied en de grenzen van de interventiemogelijkheden van de Commissie beter te begrijpen. Daarnaast kunnen dergelijke criteria de interne prioriteiten om in de context van de WTO actie te ondernemen, verder stroomlijnen.

Voetnoten

¹ https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/itip_e.htm

² Deze maatregelen zijn uitvoeringshandelingen voor de AD-/AS-basisverordeningen.

³ Verordening (EU) 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (PB L 176 van 30.6.2016, blz. 21).

⁴ Verordening (EU) 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende bescherming tegen invoer met subsidiëring uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (PB L 176 van 30.6.2016, blz. 55).

⁵ Verordening (EU) 2017/2321 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2017 (PB L 338 van 19.12.2017, blz. 1).

⁶ Verordening (EU) 2018/825 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (PB L 143 van 7.6.2018, blz. 1).

⁷ Zie Speciaal verslag nr. 19/2017: “Invoerprocedures: tekortkomingen in het rechtskader en een ondoeltreffende uitvoering zijn van invloed op de financiële belangen van de EU” en Speciaal verslag nr. 2/2014: “Worden de preferentiële handelsregelingen adequaat beheerd?” (www.eca.europa.eu).

⁸ De invoer uit de landen waarop de maatregelen waren gericht, kan drastisch afnemen, terwijl de verkoop van de producenten in de EU toeneemt.

⁹ De bijgewerkte richtsnoeren vloeien voort uit een verslag van de WTO-Beroepsinstantie van februari 2016 (DS397).

¹⁰ “Europe’s Trade Defence Instruments now stronger and more effective”, beschikbaar op https://trade.ec.europa.eu/doclib/html/156921.htm

¹¹ https://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/trade-defence/actions-against-imports-into-the-eu/help-for-smes/

¹² https://ec.europa.eu/growth/industry/international-aspects_en en https://een.ec.europa.eu/

¹³ Artikel 5, lid 3, van Verordening (EU) 2016/1036, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2017/2321 en Verordening (EU) 2018/825.

¹⁴ Zekerheidstelling is een mechanisme om de betaling van douanerechten binnen een bepaalde termijn te verzekeren.

¹⁵ “European bicycle market employment and investment figures in 2018”. European Bicycle Manufacturers Association en de Confederation of the European Bicycle Industry. Beschikbaar op http://ebma-brussels.eu/wp-content/uploads/2019/03/OPEN-EU-Bicycle-Industry-Employment-and-Investment-Study-2019-with-2018-data.pdf.

¹⁶ “Making sense of steel’s turbulent trade climate”, BCG. Beschikbaar op https://www.bcg.com/publications/2019/steel-turbulent-trade-climate.aspx.

¹⁷ “The European PV market outlook”, Pietro Radoia, maart 2019. Beschikbaar op https://www.solarpowersummit.org/wp-content/uploads/2019/03/Day-1-European-Market-Outlook.pdf.

¹⁸ De referentiedatabank van Eurostat voor gedetailleerde statistieken over internationale handel in goederen.

¹⁹ Opgericht bij artikel 56 van Verordening (EU) 2015/2447 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB L343 van 29.12.2015, blz. 558).

²⁰ Verordening (EU) 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (1) (de “AD-basisverordening”).

²¹ Verordening (EU) 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met subsidiëring uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (1) (de “AS-basisverordening”).

Tijdlijn

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling van het controleplan (APM) / aanvang van de controle	19.3.2019
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)	20.3.2020
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	30.6.2020
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	17.7.2020

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4974-4	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/1443	QJ-AB-20-015-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-5010-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/1858	QJ-AB-20-015-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2020.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor de inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan, mits de bron correct wordt aangegeven en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U moet aanvullende rechten verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeel van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan moet u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid inzake hergebruik van de ERK; hiervoor wordt u ook geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.