Strumenti di difesa commerciale: il sistema di difesa delle imprese dell’UE dalle importazioni oggetto di dumping e di sovvenzioni funziona bene

Sintesi

I

Quale membro dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e in virtù dei valori sui quali è fondata, l’Unione europea si impegna a favore del libero scambio. È tuttavia compito dell’UE garantire una difesa efficace delle industrie europee, qualora queste risentano di pratiche commerciali sleali (quali il dumping o la concessione di sovvenzioni) da parte di paesi non-UE. Dette pratiche consistono nell’importazione nell’UE di prodotti provenienti da paesi non-UE a prezzi artificialmente bassi, creando così una situazione di concorrenza sleale per le industrie interessate.

II

L’Unione europea risponde alle pratiche commerciali sleali mediante gli strumenti di difesa commerciale. Spetta alla Commissione europea svolgere inchieste tese ad accertare l’esistenza di sovvenzioni o di dumping, il conseguente pregiudizio arrecato all’industria europea e le potenziali implicazioni di tali misure per l’economia dell’UE nel suo complesso. Previa sussistenza di tutti i criteri previsti dalla normativa, la Commissione impone dazi (o altre misure) mediante regolamenti di esecuzione. La Commissione sostiene inoltre le industrie europee nelle inchieste antidumping o antisovvenzioni avviate da paesi terzi.

III

La Corte ha accertato se la Commissione sia riuscita a far applicare la politica di difesa commerciale. In particolare, essa ha verificato se la Commissione si sia correttamente attenuta alle procedure e abbia realizzato solide analisi in grado di giustificare le proprie decisioni. Le indagini della Corte erano inoltre intese ad accertare se la Commissione abbia monitorato in maniera approfondita le misure in essere e fornito informazioni precise circa le attività realizzate al riguardo. L’analisi della Corte ha altresì riguardato la partecipazione della Commissione in seno all’Organizzazione mondiale del commercio e ad inchieste avviate da paesi non-UE. È la prima volta che la Corte dei conti europea analizza tale settore di intervento, in ragione della sempre maggiore importanza assunta dagli strumenti di difesa commerciale a fronte delle crescenti tensioni della politica commerciale internazionale.

IV

L’audit ha riguardato le azioni intraprese dalla Commissione nel periodo 2016‑2019. Gli elementi probatori di audit sono stati acquisiti mediante esame documentale (relativo, tra l’altro, ad un campione di 10 inchieste), nonché tramite colloqui con il personale della Commissione, le autorità degli Stati membri e i portatori di interesse pertinenti.

V

La conclusione generale a cui è giunta la Corte è che la Commissione è riuscita a far applicare la politica di difesa commerciale. Durante le inchieste, la Commissione si è correttamente attenuta alle procedure e si è accertata che le parti interessate ricevessero pari trattamento. La valutazione del livello di riservatezza dei documenti presentati non è stata tuttavia documentata in maniera sistematica. Sebbene le inchieste presuppongano un notevole onere amministrativo per le parti in causa, il loro avvio era giustificato dai requisiti stabiliti dalla normativa. La Commissione non si è tuttavia sufficientemente sforzata di sensibilizzare le parti interessate all’uso degli strumenti di difesa commerciale, dal momento che attualmente solo un numero limitato di industrie vi ricorre.

VI

La Corte ha rilevato che la Commissione ha ben giustificato le proprie decisioni durante le inchieste relative agli strumenti di difesa commerciale; tuttavia, la consulenza fornita alle industrie prima della presentazione ufficiale di una denuncia era di natura informale. Le analisi su cui la Commissione ha fondato le proprie decisioni sono state solide ed esaustive. La Corte ha tuttavia riscontrato che vi erano margini di miglioramento nelle valutazioni che essa ha condotto dei pertinenti aspetti legati alla concorrenza nell’ambito della verifica dell’interesse dell’Unione.

VII

I regolamenti di esecuzione definiscono chiaramente i prodotti da essi disciplinati; le autorità doganali nazionali hanno tuttavia continuato a incontrare difficoltà nella loro applicazione, elemento di fondamentale importanza ai fini di una riscossione efficace dei dazi di difesa commerciale. La Commissione ha monitorato in maniera approfondita le misure adottate, ma la sua azione è rimasta perlopiù limitata ai controlli prescritti dalla normativa. Tuttavia, gli strumenti di monitoraggio per i quali la Commissione ha maggiore discrezionalità sono stati utilizzati raramente e senza che venisse loro attribuito un ordine di priorità sulla base di criteri chiari.

VIII

Sebbene la Commissione abbia fatto buon uso di alcuni degli strumenti di monitoraggio predisposti (ad esempio, l’invio di segnalazioni alle autorità doganali), si è avvalsa solo in parte del potere di avviare le inchieste di propria iniziativa. La Commissione ha fornito informazioni precise riguardo agli strumenti difesa commerciale, ma si è concentrata sulle attività piuttosto che sull’efficacia delle misure.

IX

Nonostante i vincoli in materia di risorse, è riuscita ad affrontare le crescenti sfide poste dalla politica di difesa commerciale. Tuttavia, sebbene si sia avvalsa dei poteri di cui gode per difendere i diritti dell’industria europea in seno all’Organizzazione mondiale del commercio e nelle inchieste avviate da paesi non-UE, essa avrebbe potuto attribuire un migliore ordine di priorità alle proprie azioni. La Commissione si è preparata a sostenere le conseguenze della Brexit a livello operativo e, in certa misura, ha anche tenuto conto degli obiettivi dell’UE di natura sociale ed ambientale.

X

A giudizio della Corte, affinché le proprie azioni di difesa commerciale siano più efficienti ed efficaci, la Commissione dovrebbe:

1. documentare le valutazioni del livello di riservatezza dei documenti forniti dalle parti interessate;
2. sensibilizzare le industrie all’uso degli strumenti di difesa commerciale;
3. migliorare gli orientamenti forniti circa gli aspetti legati alla concorrenza;
4. orientare meglio le attività di monitoraggio ed estendere i propri obblighi d’informativa;
5. definire le condizioni per l’avvio delle inchieste di propria iniziativa;
6. avvalersi di criteri chiari per stabilire un ordine di priorità nell’ambito della risposta dell’UE alle misure istituite da paesi non-UE.

Introduzione

Gli strumenti di difesa commerciale

01

Il commercio internazionale è un fattore di crescita determinante per l’economia dell’Unione europea, e l’UE è il maggior operatore commerciale del mondo. Oltre a creare posti di lavoro, il commercio internazionale promuove la competitività e l’innovazione e consente di offrire ai consumatori una gamma di prodotti più ampia a prezzi più bassi. Sebbene negli ultimi decenni si sia assistito ad una dinamica crescita del commercio internazionale, di recente molte questioni ad esso inerenti sono emerse o si sono accentuate (cfr. figura 1).

02

Quale membro dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), l’UE si impegna a favore di un sistema commerciale aperto e regolamentato. Ciò nonostante, qualora dei paesi terzi mettano in atto pratiche commerciali sleali contrarie alle norme dell’OMC, quali la concessione di sovvenzioni o il dumping, l’UE protegge le proprie industrie utilizzando mezzi noti come strumenti di difesa commerciale.

03

Le relative misure sono applicate mediante dazi, in base a precise condizioni normative stabilite dall’OMC e dalla stessa UE (cfr. riquadro 1 e allegato I). La politica commerciale è di esclusiva competenza dell’UE, ossia spetta alla Commissione europea realizzare inchieste e imporre dazi per conto degli Stati membri.

04

Tra i membri dell’OMC, l’UE è attiva nel ricorso agli strumenti di difesa commerciale, che rappresentano il 6,5 % di tutte le misure applicabili¹. Nel periodo 2014‑2018, la Commissione ha avviato in media 13 nuove inchieste antidumping o antisovvenzioni all’anno. A fine 2018 erano in vigore 133 misure antidumping o antisovvenzioni, per la maggior parte riguardanti prodotti provenienti dalla Cina (cfr. figura 2).

05

Il processo di applicazione degli strumenti di difesa commerciale (cfr. allegato II) ha in genere inizio con la presentazione di una denuncia da parte di un’industria o società dell’UE (il “denunziante”). Nell’inchiesta che segue, la Commissione acquisisce dati da tutte le parti interessate (solitamente: produttori europei, esportatori di paesi terzi, utenti, distributori e consumatori) e li verifica in loco. Nel compiere tali operazioni, il personale della Commissione punta a stabilire se sussistano i criteri fondamentali per l’imposizione dei dazi di difesa commerciale, ossia:

• l’esistenza del dumping o delle sovvenzioni;
• il pregiudizio grave (perdita economica) o la minaccia di pregiudizio grave a danno dell’industria dell’UE;
• un nesso di causalità tra il pregiudizio e il dumping/la sovvenzione;
• l’interesse dell’UE: le misure non possono essere imposte se lo svantaggio economico a scapito di altre parti UE è chiaramente superiore alla necessità di neutralizzare gli effetti pregiudizievoli del dumping o della sovvenzione (cfr. allegato I).

06

L’inchiesta si conclude o con l’adozione da parte della Commissione di un regolamento di esecuzione che stabilisce il tipo e il livello delle misure (cfr. riquadro 2) o senza l’istituzione di misure. Per tutelare gli interessi dell’industria dell’UE prima dell’entrata in vigore delle misure definitive, la Commissione può istituire misure provvisorie.

07

Una volta in vigore le misure definitive, la Commissione ne monitora l’applicazione e, in determinate circostanze, può decidere di avviare un riesame. Tale riesame può essere realizzato su richiesta di una parte interessata o su iniziativa della Commissione e può configurarsi come:

• un riesame dei prezzi applicati da un nuovo esportatore;
• un riesame intermedio, se si ritiene che la misura non sia più necessaria, o non sia sufficiente;
• un riesame antielusione, se vi sia il rischio che gli esportatori eludano la misura istituita, ad esempio effettuando il trasporto tramite un altro paese;
• un riesame in previsione della scadenza, alla scadenza della misura (le misure sono in genere istituite per un periodo di cinque anni);
• una riapertura dell’inchiesta, nel caso in cui gli esportatori riducano i prezzi all’esportazione al fine di assorbire una parte o la totalità dei dazi.

Il quadro istituzionale

08

Dato che il commercio è di esclusiva competenza dell’UE, la Commissione europea è il principale attore nel quadro delle inchieste relative alla difesa commerciale (cfr. figura 3). Il servizio della Commissione responsabile in materia è la direzione generale del Commercio (DG TRADE) che, nel corso delle inchieste, collabora con gli altri servizi della Commissione e li consulta in via formale nelle fasi fondamentali della procedura tramite consultazioni interservizi. Sulla base delle proposte della DG TRADE, il collegio dei commissari decide di avviare le inchieste e adotta i regolamenti della Commissione che istituiscono misure definitive o provvisorie².

09

Gli Stati membri partecipano al processo decisionale mediante il comitato degli strumenti di difesa commerciale nel quadro della procedura di comitato. La Commissione è tenuta a consultare o a informare il comitato in merito ad una serie di decisioni specifiche nel corso del processo di applicazione degli strumenti di difesa commerciale. A seconda della fase del procedimento, il parere della Commissione può essere di natura consultiva o vincolante (all’origine, quest’ultimo, dell’istituzione dei dazi definitivi). La Commissione non può adottare la propria proposta relativa alle misure di difesa commerciale in presenza di una maggioranza qualificata del 55 % di voti contrari. In tal caso, ma anche qualora vi fosse una maggioranza semplice di voti contrari, la proposta della Commissione viene trasmessa ad un comitato di appello che può esprimere, a maggioranza qualificata, un parere negativo.

10

Nel corso di un’inchiesta e successivamente alla sua chiusura, le parti interessate possono rivolgersi al consigliere-auditore della Commissione per i procedimenti in materia commerciale e al Mediatore europeo, alla Corte di giustizia dell’Unione europea e all’OMC per le denunce o altre questioni.

Il quadro normativo

11

La difesa commerciale è una questione di carattere globale ed è pertanto regolamentata a tale livello. Ciò significa che gli accordi dell’OMC definiscono il quadro normativo ed istituzionale relativo agli strumenti di difesa commerciale, ivi compresi gli specifici requisiti che ne disciplinano la possibile applicazione e le norme da seguire durante le inchieste. La normativa UE è tenuta a rispecchiare in pieno le norme dell’OMC, ma in taluni casi può introdurre ulteriori requisiti prima di adottare misure, come avvenuto per la verifica dell’interesse dell’Unione. I principali atti legislativi dell’UE in materia di strumenti di difesa commerciale sono il “regolamento antidumping di base”³ e il “regolamento antisovvenzioni di base”⁴ del 2016, ai quali sono state apportate recenti ed importanti modifiche nel 2017⁵ e nel 2018⁶ (di seguito denominati “regolamenti di base”).

12

La “modifica del metodo” del 2017 ha modificato il metodo di calcolo dei margini di dumping al fine di tener conto di un “intervento pubblico sostanziale” in grado di creare distorsioni nel mercato del paese che esporta.

13

Il “pacchetto di modernizzazione” del 2018 ha interessato vari ambiti. Ha ridotto la durata delle inchieste antidumping, fatto sì che le parti coinvolte in un’inchiesta ricevano le informazioni relative alle misure prima rispetto a quanto previsto dalle norme precedenti e stabilito i casi in cui il livello del dazio può essere superiore in ragione di distorsioni riguardanti materie prime nel paese che esporta. Il pacchetto ha altresì introdotto norme sociali e ambientali in alcuni aspetti specifici delle inchieste.

Estensione e approccio dell’audit

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In ragione della crescente importanza assunta dagli strumenti di difesa commerciale per l’industria europea a fronte di una politica commerciale mondiale in continua evoluzione, la Corte ha deciso di sottoporre ad audit tale settore di intervento per la prima volta. L’audit della Corte ha valutato se la Commissione europea sia riuscita a far applicare la politica di difesa commerciale, allo scopo di migliorarne l’efficacia e l’efficienza. La Corte ha esaminato non solo le misure di difesa commerciale imposte dall’UE su prodotti importati da paesi non-UE, ma anche la risposta della Commissione alle politiche di difesa commerciale attuate da altri paesi. Nello specifico, la Corte ha valutato se la Commissione abbia:

1. ottemperato alle procedure e alle scadenze nell’ambito delle inchieste di difesa commerciale;
2. realizzato analisi adeguate nel quadro di tali inchieste e giustificato in maniera sufficiente le conclusioni formulate;
3. monitorato in maniera adeguata le misure di difesa commerciale e trasmesso informazioni sulle realizzazioni conseguite nell’ambito delle politica di difesa commerciale;
4. risposto attivamente alle sfide del commercio mondiale.

15

L’analisi della Corte si è concentrata sugli aspetti di competenza della DG TRADE, ma ha riguardato anche la cooperazione di quest’ultima con altri servizi della Commissione (quali la DG TAXUD e la DG BUDG), nonché con gli Stati membri. L’audit ha riguardato le attività realizzate dalla Commissione nel periodo 2016‑2019.

16

L’audit della Corte non ha riguardato l’efficacia del lavoro delle autorità doganali nazionali, a cui spetta in via esclusiva riscuotere i dazi imposti in esito alle inchieste di difesa commerciale, né le attività svolte da altri servizi della Commissione per monitorare la procedura di riscossione o intraprendere indagini su casi di frode correlati. Tali attività non si riferiscono in maniera specifica ai dazi di difesa commerciale, e le procedure di riscossione e monitoraggio ad essi relative sono analoghe a quelle applicate per altri tipi di dazi. La Corte ha esaminato tali aspetti in altre relazioni pubblicate di recente⁷.

17

Il lavoro di audit della Corte è consistito principalmente nella realizzazione di un esame documentale e di colloqui con il personale della DG TRADE e di altri servizi della Commissione competenti. La valutazione della Corte si è basata su un campione di 10 casi conclusi, ossia per i quali la Commissione aveva istituito misure di difesa commerciale definitive. I casi sono stati selezionati in modo da riflettere la varietà delle attività della DG TRADE in termini di settori di competenza, paesi interessati e tipo di inchiesta (antidumping o antisovvenzioni, nuove inchieste o riesami). Sono stati altresì acquisiti elementi probatori in occasione di riunioni informative con autorità degli Stati membri, esperti e portatori di interesse (associazioni imprenditoriali e imprese in rappresentanza di tutte le parte coinvolte nelle inchieste).

Osservazioni

La Commissione adotta un solido approccio nell’istituzione delle misure di difesa commerciale, ma la sensibilizzazione in merito è limitata

18

Le inchieste di difesa commerciale seguono una procedura notevolmente formalizzata, basata su precisi quadri normativi dell’UE e dell’OMC. Dato che le misure di difesa commerciale hanno una notevole incidenza economica sui produttori UE e non-UE nonché ripercussioni sugli importatori e sugli utenti dell’UE nella catena di approvvigionamento⁸, le parti interessate svolgono un minuzioso controllo sulle inchieste della Commissione. La Commissione è tenuta a rispettare i requisiti normativi in materia per far sì che le misure possano essere difese in caso di ricorsi in tribunale. Tuttavia, essa deve altresì tener conto dell’onere che le inchieste presuppongono per le parti interessate, in modo che le imprese vittime di pratiche commerciali sleali non siano dissuase dalla presentazione delle denunce.

19

Affinché la difesa commerciale sia efficace, le industrie dell’UE devono essere consapevoli degli strumenti a loro disposizione e ricevere orientamenti che consentano loro di presentare denunce di qualità tale da esser prese in considerazione dalla Commissione.

20

La Corte ha pertanto valutato se:

1. la Commissione abbia ottemperato alle procedure e alle scadenze previste;
2. il consigliere-auditore abbia tutelato i diritti delle parti interessate;
3. la Commissione abbia assicurato pari trattamento e l’accesso alle informazioni da parte delle diverse parti;
4. la Commissione abbia gestito adeguatamente l’onere amministrativo e realizzato sufficienti attività di sensibilizzazione.

La Commissione monitora in maniera adeguata le procedure relative alle inchieste di difesa commerciale

21

Il controllo svolto dalle parti interessate sulle inchieste della Commissione si articola su due livelli. Innanzitutto, le parti interessate intervengono nel corso delle inchieste: in qualsiasi fase possono presentare alla DG TRADE osservazioni scritte e sollecitare un’audizione, o ancora richiedere l’intervento del consigliere-auditore e del Mediatore europeo. In seguito, una volta concluse le inchieste, le parti possono avviare un contenzioso dinanzi la Corte di giustizia dell’Unione europea o l’OMC (cfr. figura 4).

22

Al fine di assicurare il rispetto delle regole, la DG TRADE si avvale di un sistema di pianificazione che include tutte le fasi e le scadenze della procedura e consente, ove opportuno, di inviare solleciti agli incaricati del trattamento dei casi. Il sistema non viene tuttavia utilizzato in maniera sistematica quale strumento di gestione per seguire lo stato di avanzamento dei casi. La DG TRADE incarica il proprio personale di effettuare i relativi controlli (ivi compreso sulle scadenze), ma la Corte ha rilevato un basso rischio di non conformità.

23

Inoltre, essa fornisce loro un’ampia gamma di documenti e strumenti di orientamento, disponibili in varie sedi. A causa delle modifiche normative introdotte nel 2017 e nel 2018 (cfr. paragrafi 12 e 13), ma anche della necessità da parte del personale di accedere agli orientamenti relativi alle regole e alle procedure precedenti (ad esempio, per recepire una sentenza per casi ai quali si applica la vecchia normativa), i vecchi documenti di orientamento sono conservati parallelamente alle versioni aggiornate. La Corte ha rilevato che alcuni aggiornamenti sono stati effettuati diversi anni dopo l’introduzione delle modifiche normative (la DG TRADE ha aggiornato vari documenti nel 2019), il che non facilita la consultazione dei documenti orientativi da parte degli addetti ma, a quanto rilevato dalla Corte, non incide in alcun modo sui singoli casi. Dall’analisi dei casi effettuata dalla Corte è emerso che la Commissione ha ben ottemperato alle procedure e alle scadenze previste.

Il consigliere-auditore garantisce che i diritti procedurali delle parti siano rispettati

24

Un consigliere-auditore indipendente fornisce ulteriori garanzie quanto al rispetto dei diritti procedurali delle parti. Quando contattato da una parte interessata, il consigliere organizza in genere un’audizione con questa e la DG TRADE.

25

Il consigliere-auditore è nominato dal presidente della Commissione e fa capo, ai fini amministrativi, al commissario per il Commercio. Sul piano amministrativo, gli altri due membri del personale selezionati dal consigliere-auditore dipendono amministrativamente dalla DG TRADE ma non fanno capo in modo specifico alla direzione che si occupa degli strumenti di difesa commerciale. Il lavoro di audit della Corte ha confermato che tale dipendenza amministrativa non incide sull’indipendenza funzionale del consigliere-auditore. Il consigliere prende decisioni in merito alle audizioni e stila relazioni sui singoli casi in maniera indipendente, senza alcun riesame o approvazione da parte della DG TRADE o del commissario per il Commercio.

26

Dal lavoro della Corte risulta che, in quattro dei 10 casi del campione esaminato, le parti sono riuscite ad ottenere l’intervento del consigliere senza alcuna difficoltà. La Corte ha rilevato che il consigliere-auditore ha esaminato in maniera adeguata le questioni esposte dalle parti e giustificato le proprie conclusioni di conseguenza, garantendo in tal modo il rispetto dei diritti delle parti nel quadro delle inchieste di difesa commerciale.

Tutte le parti hanno ricevuto pari trattamento, ma le valutazioni del livello di riservatezza non sono documentate a sufficienza

27

Tutte le parti coinvolte in un’inchiesta godono degli stessi diritti procedurali e la DG TRADE garantisce loro parità di trattamento. Nel momento in cui una parte trasmette informazioni alle DG TRADE, è tenuta ad indicare quelle che considera riservate. Le informazioni riservate non devono essere accessibili alle altre parti coinvolte nell’inchiesta, per ragioni legate, ad esempio, alla concorrenza. La parte interessata è tenuta tuttavia a fornire, ad uso delle altre parti, una versione non riservata di sufficiente qualità (nelle quale i dati sensibili sono riportati in forma sintetica, cancellati, ecc.).

28

Il lavoro di audit della Corte ha confermato che la DG TRADE accorda senza dubbio alle parti uguale accesso alle informazioni riservate nonché pari diritti di essere sentite. Né dall’audit espletato, né dalle denunce presentate al consigliere-auditore, al Mediatore o alla Corte di giustizia sono emerse questioni inerenti alla parità di trattamento.

29

A tale riguardo, un esempio di buona pratica è la condivisione dei documenti da parte della DG TRADE con le parti interessate mediante la piattaforma elettronica TRON. Tale soluzione consente alle parti di avere accesso diretto ai fascicoli non riservati e di ricevere automaticamente notifiche quando sono disponibili nuovi documenti. Un ulteriore esempio di buona pratica consiste nel fatto che la DG TRADE fornisce alle parti in maniera automatica, anziché su richiesta, le informazioni su cui sono basate le proprie decisioni.

30

L’obbligo di riservatezza implica che, in molti casi, le informazioni comunicate alle parti non possono includere dati relativi alle altre parti sufficientemente precisi da consentire loro di verificare ogni fase del calcolo del dumping, della sovvenzione concessa o del pregiudizio subìto. Ad esempio, un denunziante sarebbe in teoria in grado di verificare un calcolo del pregiudizio (in quanto basato sui dati della propria industria) ma non tutti i dettagli di un calcolo del dumping (che si fonda sui dati di un esportatore).

31

La decisione in merito alla riservatezza delle informazioni spetta alla DG TRADE. Conformemente agli orientamenti interni⁹, essa dovrebbe qualificare le informazioni presentate dalle parti come riservate solo nel caso in cui le parti lo richiedano per motivi debitamente giustificati. Parimenti, essa dovrebbe valutare se la versione non riservata sia di qualità sufficiente, in modo da bilanciare i requisiti di riservatezza e trasparenza stabiliti dalla normativa.

32

Sebbene la DG TRADE abbia comunicato alla Corte di effettuare valutazioni della riservatezza, la Corte ha rilevato che queste non erano documentate in maniera sistematica (nel campione esaminato è stato rilevato un solo caso positivo di valutazione approfondita). La Corte non è stata pertanto in grado di confermare tale affermazione né il livello di accuratezza di tali verifiche. Per di più, la DG TRADE lascia che siano le parti a reclamare qualora la versione non riservata sia insufficiente. Sebbene a seguito di un reclamo le parti riescano infine ad avere accesso a ulteriori informazioni, tale procedura può dare adito a ritardi (cfr. riquadro 3).

I requisiti stabiliti dalla normativa giustificano il notevole onere amministrativo, ma la Commissione si adopera in maniera modesta per promuovere gli strumenti di difesa commerciale

33

A utilizzare con maggior frequenza gli strumenti di difesa commerciale è un numero esiguo di grandi industrie: il 50 % delle misure in vigore alla fine del 2018 riguardava i metalli e i prodotti in metallo, e il 16 % si riferiva ai prodotti chimici (cfr. figura 5). In genere, queste misure sono destinate ai prodotti industriali (piuttosto che ai prodotti di consumo), con un’eccezione di rilievo: le biciclette. Affinché tutta l’economia europea possa beneficiare degli strumenti di difesa commerciale, è pertanto molto importante agevolarne e promuoverne l’uso.

34

I denunzianti sono tenuti a fornire tutti gli elementi probatori necessari nella fase di denuncia, compresi i prezzi all’esportazione dal paese in questione; le denunce possono quindi essere corredate da oltre 100 allegati. Considerata la mole di informazioni richiesta e la necessità della maggior parte delle parti coinvolte di servirsi di un avvocato, il costo di presentazione di una denuncia può essere molto elevato. Il lavoro di audit della Corte ha confermato che, nonostante le difficoltà che le imprese e le associazioni (in particolare quelle inesperte in materia di strumenti di difesa commerciale o operanti in settori frammentati) riscontrano nel reperire alcune delle informazioni richieste, la DG TRADE ne ha bisogno.

35

Malgrado tale valutazione e pur riconoscendo l’importanza del rispetto dei requisiti normativi nell’ambito delle denunce di difesa commerciale, la Corte rileva che la DG TRADE non ha ancora esplorato la possibilità di ridurne l’onere amministrativo, anche solo marginalmente. Ad esempio, la Commissione non ha compiuto un raffronto dettagliato degli obblighi in materia di informazioni da fornire in vigore nell’UE con quelli in vigore in altri paesi.

36

Per assistere le imprese e le associazioni industriali nella presentazione delle denunce, la DG TRADE ha pubblicato sul proprio sito Internet una serie di documenti informativi, tra cui modelli di questionari (nei quali si indicano le informazioni che le parti sono tenute a trasmetterle) e una guida alla presentazione delle denunce. I documenti orientativi disponibili sono nel complesso validi e chiari. La Corte ha rilevato che, sebbene le piccole e medie imprese (PMI) si avvalgano degli strumenti di difesa commerciale in maniera abbastanza sporadica, la DG TRADE si è adoperata in maniera specifica per aiutarle, ad esempio fornendo orientamenti generali e assistenza supplementari nel corso delle singole inchieste. Tuttavia, l’assistenza fornita alle PMI ha portata molto limitata e non riflette gli obiettivi fissati dalla Commissione nell’aggiornamento dei regolamenti di base del 2018 (cfr. tabella 1).

37

Sebbene la DG TRADE si adoperi per rendere le procedure più agevoli per le parti in causa, le sue attività di sensibilizzazione volte ad accrescere la conoscenza e l’uso degli strumenti di difesa commerciale presso le industrie dell’UE sono numericamente molto modeste. Settori come quello siderurgico e dei prodotti chimici conoscono bene tali strumenti (cfr. paragrafo 33), mentre altri hanno con essi ben poca dimestichezza, per cui è possibile che industrie vittime di pratiche commerciali sleali non richiedano l’applicazione delle misure di difesa e non ne beneficino. Vi sono forum che fungono da punto di incontro tra la DG TRADE e le imprese e le associazioni industriali (soprattutto al fine di ottenere informazioni sulle possibilità di finanziamento offerte dell’UE); tuttavia, la Commissione non se ne serve per sensibilizzare all’uso degli strumenti di difesa commerciale. Il sito Internet della DG GROW sulle attività internazionali per l’imprenditoria e le PMI e quello della Rete Enterprise Europe ne sono esempi¹².

Le misure sono adeguatamente giustificate, ma vi sono margini di miglioramento in alcuni aspetti relativi alla verifica dell’interesse dell’Unione

38

Nell’attuale processo decisionale relativo agli strumenti di difesa commerciale (cfr. paragrafo 09), la Commissione svolge un ruolo determinante nell’istituzione dei dazi. Nel periodo 2014‑2018 solo due casi sono stati trasmessi al comitato d’appello, che non ha però mai raggiunto la maggioranza qualificata necessaria ad esprimere un parere negativo, motivo per cui ha prevalso la proposta della Commissione.

39

Considerate le ripercussioni economiche delle misure di difesa e i poteri di cui gode la Commissione (quali la verifica dell’interesse dell’Unione, cfr. paragrafo 05), quest’ultima dovrebbe concentrarsi sul giustificare le conclusioni formulate in esito ai procedimenti di difesa commerciale. È questo un obbligo sancito dal quadro giuridico in materia. Nello specifico, le parti interessate dovrebbero essere in grado di verificare le decisioni che essa adotta. Sulla base del campione esaminato, la Corte ha pertanto inteso valutare se la Commissione abbia:

1. giustificato in maniera adeguata le decisioni adottate e i calcoli effettuati;
2. realizzato solide analisi prima di prendere decisioni.

Le conclusioni della Commissione erano giustificate in maniera adeguata nell’ambito delle inchieste in sé

40

La Corte ha esaminato le giustificazioni addotte dalla Commissione in merito ad una decisione di istituire una misura di difesa commerciale e ad una decisione di avviare un’inchiesta in seguito alla ricezione di una denuncia. La valutazione della Corte non pregiudica alcuna sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea o di altri organi giudiziari.

41

La Corte ha rilevato che, nel campione esaminato, le conclusioni delle decisioni di esecuzione erano giustificate in maniera adeguata. Esse rispondevano ai commenti delle parti e rimandavano ad importanti decisioni adottate in casi precedenti e alla giurisprudenza in materia. I regolamenti fornivano inoltre precise analisi dei calcoli e del metodo applicato per formularli. Anche se a volte, a causa dei vincoli di riservatezza, risulta impossibile presentare un calcolo con una precisione tale da permettere ad una parte esterna di verificarlo (cfr. paragrafo 30), la logica applicata dalla Commissione è stata sempre chiara. Nel campione esaminato, la Corte ha rilevato alcuni esempi di giustificazioni di notevole qualità, ma anche delle carenze (cfr. riquadro 4). Tuttavia, dette carenze non modificano la valutazione complessiva della Corte: le giustificazioni addotte dalla Commissione erano adeguate.

42

La Corte ha rilevato che, per tutti i casi del campione esaminato, la Commissione ha giustificato in maniera adeguata la propria decisione di avviare un’inchiesta. Le denunce presentate ottemperavano inoltre a tutti i criteri stabiliti dai regolamenti di base.

43

In virtù di questi ultimi, la Commissione “esamina […] l’esattezza e l’adeguatezza degli elementi di prova contenuti nella denuncia, per determinare se siano sufficienti per giustificare l’apertura [di un’inchiesta]”¹³. La Corte ha rilevato, nei casi analizzati, che la DG TRADE ha ben esaminato tali aspetti e documentato le proprie constatazioni mediante note interne che però non spiegavano in che modo gli elementi di prova fossero stati valutati per ciascun caso, ad esempio se le informazioni fornite dal denunziante fossero state confrontate con altre (tratte, ad esempio, dalle banche dati della Commissione).

44

Tra il 2016 e il 2018 la Commissione ha respinto una sola denuncia presentata in via ufficiale. Nello stesso periodo, quattro denunzianti hanno ritirato la propria denuncia prima che la Commissione prendesse una decisione. Il ridotto numero di casi di ritiro e respingimento è ascrivibile ad un’attenta, seppur informale, assistenza nonché ad uno scrupoloso processo di screening che prevede la realizzazione di consultazioni prima della presentazione ufficiale di una denuncia. Tale processo consente alle parti di presentare un fascicolo più solido, il che aumenta la possibilità che la DG TRADE avvii un’inchiesta. Tuttavia, è possibile che la consulenza fornita dalla DG TRADE possa dissuadere una parte dalla presentazione di una denuncia in via ufficiale.

45

Tale soluzione presenta al contempo dei pro e dei contro (cfr. figura 6). La consulenza in via informale si fonda sui criteri stabiliti dai regolamenti (in relazione al dumping, alle sovvenzioni, al pregiudizio e al nesso di causalità) nonché su note di strategia interne; tuttavia, il processo non è trasparente e non vi è traccia della consulenza fornita alle parti, né dell’esistenza di specifici orientamenti al riguardo. Di contro, tale processo si traduce indubbiamente in una maggiore efficienza, sia dal punto di vista della DG TRADE che da quello dei denunzianti.

Le analisi su cui si fondano le misure di difesa commerciale sono solide, ma potrebbero essere migliorate in relazione ad alcuni aspetti della verifica dell’interesse dell’Unione

46

Dall’esame dei casi selezionati realizzato dalla Corte è emerso che i calcoli e le analisi della Commissione su cui le misure si fondano sono solidi. In alcuni casi, la Commissione ha ulteriormente approfondito le proprie analisi, onde garantire che i calcoli riflettessero fedelmente la realtà del mercato (cfr. riquadro 5). Tali analisi si sono attenute al preciso metodo stabilito dalla DG TRADE e la Corte non ha rilevato alcun caso di conclusioni che confliggessero con la giurisprudenza dell’UE o dell’OMC. La Commissione ha posto in essere meccanismi organizzativi per garantire che le proprie pratiche tengano pienamente conto della giurisprudenza UE e internazionale e che siano adottate in maniera coerente per tutti i casi.

47

Sebbene le inchieste siano realizzate nel rispetto dei requisiti normativi e del metodo della Commissione, vi sono margini di miglioramento sotto il profilo della considerazione dei pertinenti aspetti legati alla concorrenza nell’ambito della verifica dell’interesse dell’Unione. Si tratta di un aspetto di particolare importanza, considerate le potenziali ripercussioni economiche delle eventuali misure imposte.

48

Dal momento che la verifica dell’interesse dell’Unione consiste nel valutare l’impatto potenziale delle misure di difesa commerciale sugli importatori, gli utenti e i consumatori dell’UE, la DG TRADE dovrebbe valutare, tra le altre cose, se le eventuali misure possano condurre a risultati sproporzionati. Potrebbero accrescere i rischi in materia di concorrenza dando luogo, ad esempio, a interruzioni delle catene di approvvigionamento. Tale situazione potrebbe configurarsi, per esempio, nel caso in cui il prodotto soggetto alle misure abbia due tipi di utenti:

• utenti facenti parte verticalmente di un gruppo che produce il prodotto in questione;
• utenti indipendenti, non facenti parte di alcun gruppo, che non hanno accesso alla componente essenziale della produzione (il prodotto stesso) all’interno del proprio gruppo imprenditoriale e sono pertanto vincolati a forniture provenienti dal settore di produzione.

Gli utenti indipendenti potrebbero trovarsi in una situazione in cui riscontrano difficoltà di approvvigionamento, o sono costretti a trovare nuovi fornitori in altri paesi terzi.

49

Per quanto attiene agli aspetti legati alla concorrenza, la Corte ha rilevato che la DG TRADE ha condotto le proprie analisi sulla base delle informazioni fornite dalle parti. In taluni casi controllati, la Corte ha rilevato che alcuni degli argomenti addotti dalle parti (ad esempio, il timore di problemi di approvvigionamento) sono stati respinti senza una precisa giustificazione. La Commissione ha orientato la propria analisi sulla situazione al momento dell’inchiesta e su quella passata. Le analisi prospettiche legate alla verifica dell’interesse dell’Unione, sebbene citate nella maggior parte dei casi esaminati, non comprendevano un’analisi dettagliata i) dell’impatto delle misure sulle importazioni interessate, né ii) del potenziale impatto sulle catene di approvvigionamento, come la disponibilità delle importazioni provenienti da altri paesi non-UE.

50

La Corte ha rilevato che, sebbene la verifica dell’interesse dell’Unione fosse sempre effettuata e citata nelle decisioni di esecuzione, dall’inizio del 2012 nessuna inchiesta si è conclusa senza l’istituzione di misure unicamente in ragione della verifica dell’interesse dell’Unione. Nondimeno, in due casi essa ha di fatto avuto un’incidenza sulla tipologia e sulla durata delle misure.

La Commissione non sfrutta appieno il potenziale degli strumenti di monitoraggio e di follow-up

51

Le misure istituite sono efficaci solo se i relativi dazi vengono alla fine riscossi finché perdura la pratica commerciale sleale e se le precise condizioni fissate (quali un prezzo minimo o un contingente sulle quantità) sono rispettate. In caso contrario, le pratiche commerciali sleali non sarebbero contrastate e l’industria dell’UE vi resterebbe esposta.

52

La riscossione dei dazi spetta alle autorità doganali nazionali. Affinché questa sia efficace, è essenziale una precisa descrizione del prodotto interessato. Anche altri servizi della Commissione (DG TAXUD, DG BUDG) partecipano al monitoraggio dell’effettiva riscossione dei dazi. In ogni caso, la DG TRADE dispone inoltre di una serie di strumenti per contribuire all’effettiva applicazione delle misure.

53

La Corte ha pertanto valutato se la Commissione abbia:

1. concepito le misure in maniera adeguata, in particolare sotto il profilo delle descrizioni dei prodotti, al fine di agevolare la riscossione dei dazi;
2. utilizzato i propri strumenti di monitoraggio e di follow-up in maniera efficace;
3. comunicato in maniera adeguata in merito alle attività nel settore degli strumenti di difesa commerciale, ivi compresa la loro incidenza.

La Commissione si è adoperata al fine di affrontare le sfide poste dalla riscossione dei dazi di difesa commerciale

54

La riscossione dei dazi di difesa commerciale può costituire una sfida per le autorità doganali, in quanto è fondata su due quadri normativi: uno relativo alla politica commerciale (nello specifico, i regolamenti della Commissione che istituiscono dazi doganali su determinati prodotti) e un altro relativo alla politica doganale (nello specifico, il codice doganale dell’Unione, compresi i codici di nomenclatura combinata (NC)).

55

I regolamenti della Commissione che istituiscono i dazi di difesa commerciale comprendono descrizioni precise dei prodotti interessati. Ciò aiuta le autorità doganali nazionali, che solitamente fanno riferimento ai codici NC, ad identificare in fase di importazione i prodotti soggetti a dazio. La DG TRADE collabora con la DG TAXUD al fine di assicurare che tali descrizioni siano chiare e inequivocabili per le autorità doganali. Tale circostanza si è verificata in tutti i casi esaminati tranne uno, in cui il titolo del regolamento di esecuzione della Commissione e la descrizione dei prodotto hanno causato confusione alle autorità doganali (cfr. riquadro 6), che hanno dovuto chiedere chiarimenti alla Commissione.

56

I codici NC possono anche includere una categoria di prodotti più ampia di quella coperta dalle misure di difesa commerciale stesse. In tal caso, per i prodotti soggetti alle misure di difesa commerciale, la Commissione crea dei codici specifici, costituiti da un maggior numero di cifre: i codici TARIC.

57

Considerata l’incidenza che i dazi di difesa commerciale hanno sul fatturato e sugli utili, le imprese alle quali vengono imposti dazi sono tentate dal cercare di eluderli. Uno dei modi consiste, ad esempio, nel dichiarare falsamente che i prodotti provengono da un altro paese non soggetto ai dazi di difesa commerciale. Se la Commissione viene a conoscenza di tale pratica ed è in grado di provarne l’esistenza, può estendere i dazi ai prodotti provenienti da tali paesi, onde garantire l’adeguata difesa dell’industria dell’UE. In questi casi, la Commissione ha utilizzato l’espressione “spedito attraverso”. In alcuni casi, le autorità doganali degli Stati membri hanno riscontrato difficoltà nell’attuare la normativa sulla base di tale formulazione, poiché essa non ha una definizione univoca e non è contemplata dalla normativa doganale. Nonostante vari chiarimenti forniti dalla Commissione, la questione non è ancora chiara all’insieme delle autorità doganali.

Il monitoraggio dell’attuazione delle misure è rigoroso, ma in larga misura limitato agli obblighi giuridici; alle azioni non è inoltre attribuito un ordine di priorità

58

Per garantire l’attuazione e l’efficacia delle misure di difesa commerciale, la Commissione dispone di un ampia gamma di strumenti di monitoraggio e di follow-up (cfr. figura 7). Come prescritto dalla normativa, la Commissione è tenuta a:

• monitorare gli impegni assunti. Si tratta di impegni volontari assunti dalle imprese, che esportano verso l’UE prodotti soggetti a dazi di difesa commerciale, e accettati dalla Commissione. Gli impegni sostituiscono i dazi antidumping e antisovvenzioni con un prezzo minimo all’importazione, ossia l’esportatore si impegna a vendere ad un prezzo non inferiore al prezzo minimo convenuto;
• seguire l’applicazione di clausole di monitoraggio specifiche, nel caso siano incluse nei regolamenti recanti l’istituzione di misure di difesa commerciale per determinati prodotti. Tali clausole hanno lo scopo di ridurre al massimo il rischio di elusione nei casi di sostanziali differenze tra le aliquote del dazio applicate per i diversi esportatori.

La definizione dell’entità di altre attività di monitoraggio è lasciata alla discrezionalità della Commissione.

59

La Commissione impiega la grande maggioranza delle proprie limitate risorse addette al monitoraggio per vigilare sugli impegni (2,5 equivalenti a tempo pieno). La Corte ha constatato che la Commissione controlla in maniera appropriata che gli impegni siano onorati, i) sia sulla carta (mediante esami documentali), ii) che fisicamente (mediante verifiche presso gli stabilimenti delle imprese di esportazione), in quanto l’eventuale mancato rispetto del prezzo minimo all’importazione è difficilmente riscontrabile in altro modo.

60

La Commissione basa i propri esami documentali principalmente sulle relazioni trimestrali fornite dagli esportatori che, nel campione esaminato dalla Corte, sono risultate complete. In alcuni casi la Commissione esamina ulteriori elementi probatori (trasmessi, ad esempio, dalle associazioni industriali), qualora l’impegno preveda anche un contingente annuale per le importazioni dei prodotti. Le visite di controllo sono state approfondite, e le analisi su cui esse erano basate erano minuziose e ben documentate. Sebbene la Commissione si adoperi per realizzare visite in tutte le imprese che hanno assunto impegni finché le misure sono in vigore, nei due casi più recenti essa non è riuscita a conseguire tale obiettivo. L’effettiva frequenza delle visite dipende dalle risorse disponibili e la Commissione non ha applicato alcun criterio specifico né realizzato un’analisi dei rischi strutturata per decidere presso quale imprese effettuarle.

61

In esito alla propria attività di monitoraggio, la Commissione può revocare un impegno, come avvenuto per oltre 20 imprese in due casi recenti. Dall’esame condotto dalla Corte su un campione di tali casi è emerso che dette decisioni erano adeguatamente giustificate. La revoca di un impegno non ha effetto retroattivo: pertanto, vendite di prodotti effettuate in passato in violazione dell’impegno resterebbero in teoria impunite. Considerato il crescente numero di casi di mancata ottemperanza e la necessità di sanzionarli in maniera efficace, nel 2016 la Commissione ha iniziato ad annullare le fatture per le vendite effettuate in violazione di un impegno. Le fatture riguardanti un determinato periodo possono essere annullate anche dopo la scadenza delle misure.

62

Tale approccio dimostra che la Commissione si è adoperata per assicurare l’efficacia delle misure. Le autorità doganali continuano tuttavia a riscontrare difficoltà nella riscossione retroattiva dei dazi derivanti dall’annullamento delle fatture, perché gli impegni non sono protetti da garanzie¹⁴ e le obbligazioni doganali possono cadere in prescrizione. In quattro dei 12 casi per i quali la Commissione ha applicato tale “annullamento” è stata intentata una causa dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

63

Dato che il monitoraggio degli impegni presuppone un elevato carico di lavoro, negli ultimi anni le attività della Commissione relative ad altri tipi di monitoraggio sono state limitate (cfr. figura 8). Tali azioni non si basavano su un’analisi sistematica volta ad individuare i casi più a rischio, che è particolarmente importante laddove le risorse siano limitate. Riguardo alle clausole di monitoraggio specifiche (cfr. paragrafo 58), la Commissione ha stabilito norme precise relative alla loro eventuale applicazione o inclusione in un regolamento. Gli orientamenti interni della Commissione sottolineano che il personale deve attenersi in maniera rigorosa e sistematica ai criteri per il ricorso alla clausola di monitoraggio specifica. La Corte rileva che le restrizioni in termini di risorse umane comportano il rischio che le attività di monitoraggio siano ridimensionate a causa di tali limitazioni, anziché in virtù di un rischio di mancata ottemperanza effettivamente basso.

64

Per dare seguito alle proprie attività di monitoraggio o in risposta alle segnalazioni ricevute dalle autorità doganali o da altre fonti, la Commissione elabora formulari di informazione sul rischio, trasmessi alle autorità doganali per informarle su specifici rischi (ad esempio, vendite effettuate da una determinata impresa al di sotto del prezzo minimo all’importazione oppure transiti di merce). Le autorità doganali dovrebbero tener conto di tali informazioni nelle proprie valutazioni dei rischi e prestare maggiore attenzione a determinati aspetti nel corso dei controlli doganali. La Corte ha constatato che la Commissione fa un buon e frequente uso di questo strumento.

65

Conformemente ai regolamenti di base relativi alle inchieste antisovvenzioni e antidumping, la Commissione può avviare le inchieste di propria iniziativa (“inchieste d’ufficio”). Solitamente tale circostanza si verifica se si constata che le misure non sono efficaci (ad esempio, a causa dell’elusione) o qualora, nel corso di un’inchiesta preliminare, la Commissione venga a conoscenza di nuovi aspetti (ad esempio, un nuovo regime di aiuti) di cui non può tuttavia tenere conto (ad esempio, perché emersi dopo la conclusione del periodo di inchiesta). In tali casi, la Commissione è in una migliore posizione per acquisire elementi di prova rispetto ad un’industria, che potrebbe essere poco propensa a presentare una denuncia per il timore di ritorsioni.

66

I requisiti normativi per l’apertura di un caso d’ufficio restano gli stessi che per i casi avviati su richiesta di un’industria. Dall’esame effettuato dalla Corte di tre casi avviati d’ufficio è emersa l’ottemperanza di questi ultimi alle condizioni generali dei regolamenti di base.

67

La Commissione non ha mai avviato inchieste (antidumping o antisovvenzioni) d’ufficio per prodotti che non fossero già stati in precedenza oggetto di misure, sebbene i regolamenti di base lo consentano in particolari circostanze. Inoltre, l’esercizio di modernizzazione realizzato nel 2018 ha rafforzato la possibilità di ricorrere a procedure d’ufficio, laddove le imprese temano ritorsioni. La Commissione non ha tuttavia stabilito quali particolari circostanze dovrebbero determinare l’avvio di un intervento d’ufficio.

68

La Commissione non dispone, neppure in via teorica, di uno strumento sistematico di monitoraggio del mercato (cfr. figura 7) e pertanto non sarebbe in grado di identificare in maniera proattiva potenziali pratiche commerciali sleali in nuovi settori. Nella pratica, ciò implica che le inchieste d’ufficio si limitino a riesami intermedi o antielusione (cfr. paragrafo 07).

Le comunicazioni della Commissione si incentrano sulle attività piuttosto che sull’impatto

69

La Commissione rende conto in vari modi della propria performance nell’applicazione degli strumenti di difesa commerciale. Ad esempio, pubblica informazioni relative ai casi trattati e schede settoriali e statistiche sul proprio sito Internet e nella relazione annuale di attività della DG TRADE e redige una specifica relazione annuale di attività che, in virtù dei regolamenti di base, è tenuta a presentare al Parlamento e al Consiglio. Negli ultimi anni la Commissione è riuscita a produrre tale relazione in tempi più rapidi (quella relativa al 2018 è stata pubblicata a marzo 2019) e a coprire tutti gli aspetti stabiliti dai regolamenti di base.

70

La relazione di attività fornisce un’immagine adeguata e imparziale delle attività svolte dalla Commissione in relazione agli strumenti di difesa commerciale e della misura in cui essa sia riuscita a giustificarne il ricorso in sede di giudizio. Detta relazione risponde dunque ai requisiti stabiliti dai regolamenti, ma fornisce analisi qualitative solo limitate dei motivi alla base delle tendenze osservate (riguardo, ad esempio, al ricorso alle misure di difesa commerciale da parte di paesi non-UE, o all’accessibilità degli strumenti per le PMI). Analogamente, essa fornisce poche informazioni sull’efficacia e l’impatto delle attività, in particolare in relazione alla crescita e all’occupazione.

71

Al pari delle altre direzioni generali della Commissione, anche la DG TRADE ha dovuto allineare i propri obiettivi strategici per il periodo 2016‑2020 agli obiettivi strategici generali della Commissione. Nel proprio piano strategico per il periodo 2016‑2020, essa ha concluso che la strategia di difesa commerciale nel suo complesso dovrebbe contribuire al conseguimento dell’obiettivo generale della Commissione di promuovere la crescita e l’occupazione.

72

Avendo realizzato solo limitate valutazioni al riguardo, la DG TRADE non fornisce tuttavia un’immagine chiara ed esaustiva dell’impatto degli strumenti di difesa commerciale sulla crescita e sull’occupazione. In un certo senso, le valutazioni delle specifiche misure sono “integrate” nelle inchieste stesse mediante i procedimenti di riesame (tra cui i riesami intermedi), che possono essere richiesti in qualunque momento al mutare delle circostanze. Prima della modernizzazione della normativa (cfr. paragrafo 13), la Commissione ha comunque realizzato una valutazione delle potenziali ricadute sull’occupazione dello strumento normativo scelto, ma si è trattato di un esercizio isolato. La Commissione ha anche elaborato stime parziali delle ricadute sulla creazione di posti di lavoro in alcuni settori (come quello siderurgico e delle biciclette elettriche) e ha inserito alcune delle conclusioni formulate nelle proprie relazioni annuali (come in quella del 2018). Questi esercizi parziali e isolati non possono tuttavia sostituire del tutto valutazioni periodiche dell’impatto economico complessivo della strategia.

73

Sulla base di informazioni pubblicamente disponibili e di colloqui realizzati con i portatori d’interesse, la Corte ha rilevato che le ricadute degli strumenti di difesa commerciale sulla situazione economica delle industrie dell’UE lungo le catene di approvvigionamento sono di natura eterogenea (cfr. figura 9).

• L’impatto è chiaramente positivo per il settore delle biciclette elettriche; in assenza delle misure, la produzione in Europa si sarebbe probabilmente arrestata. Inoltre, le misure di difesa commerciale applicate al settore delle normali biciclette e dei relativi componenti sono state essenziali nel consentire ai produttori di bici dell’UE di investire nella produzione dei modelli elettrici e di svilupparla¹⁵.
• Gli strumenti di difesa commerciale rappresentano un’importante fonte di sostegno per il settore siderurgico. La loro applicazione ad una serie di prodotti ha permesso di salvare una parte consistente dell’industria siderurgica dell’UE e di ridurre notevolmente le importazioni dai paesi che ne sono stati oggetto¹⁶. Tale riduzione è stata tuttavia in larga misura compensata dalle importazioni provenienti da altri paesi non-UE. La Corte ha altresì rilevato ripercussioni negative per alcuni segmenti di mercato, nei quali si sono verificate carenze di approvvigionamento. Inoltre, l’istituzione di misure di difesa commerciale per un prodotto siderurgico si è tradotta in maggiori esportazioni cinesi di un altro prodotto del medesimo tipo.
• L’impatto sul settore dei pannelli solari è stato molto limitato. Nonostante per diversi anni siano state applicate misure a favore dei pannelli e dei moduli solari, negli ultimi anni si è assistito a fallimenti in tale settore dell’UE, che sta subendo un’importante contrazione. Di contro, l’industria UE dell’installazione degli impianti che sfruttano l’energia solare mostra un andamento alquanto positivo, e trae beneficio dalle importazioni cinesi (attualmente non soggette a misure)¹⁷. Oltre che dagli strumenti di difesa commerciale, il settore degli impianti fotovoltaici nel complesso è fortemente influenzato dalle decisioni politiche in materia di ambiente e lotta ai cambiamenti climatici.

74

Infine, la Corte osserva che un esame analitico da parte della DG TRADE dei dati relativi al tasso di riscossione dei dazi (ossia, l’impatto finanziario) contribuirebbe non solo a mettere in evidenza le inefficienze del processo, ma anche a migliorare il futuro processo decisionale (in particolare sotto il profilo della concezione delle misure). Tale possibilità non è attualmente sfruttata, in quanto la DG TRADE non analizza i dati relativi a:

• la misura in cui i dazi sono riscossi e i problemi eventualmente riscontrati;
• gli importi riscossi in conseguenza dell’annullamento delle fatture (cfr. paragrafi 61 e 62).

La Commissione svolge un ruolo attivo nel commercio globale, ma non attribuisce sistematicamente alle attività un ordine di priorità

75

Nel settore dinamico del commercio, la Commissione deve armarsi di risorse e flessibilità per far fronte in maniera efficace alle sfide mondiali, tra cui l’attuale crisi che interessa l’OMC (e in particolare il suo organo d’appello), la Brexit e la crescente importanza delle norme in materia di lavoro e ambiente nel promuovere lo sviluppo sostenibile. Inoltre, oltre a dare seguito alle denunce delle industrie europee, la Commissione può contribuire a difendere quelle che sono oggetto di inchieste da parte di paesi non-UE.

76

La Corte ha pertanto valutato se la DG TRADE:

1. disponesse di risorse umane sufficienti;
2. avesse risposto in maniera adeguata alle misure adottate da paesi non-UE nei confronti delle industrie europee;
3. avesse ben affrontato le sfide globali riguardanti gli strumenti di difesa commerciale.

Le limitazioni in termini di risorse umane non hanno avuto ripercussioni sulle inchieste: il carico di lavoro è stato ben gestito

77

Negli ultimi anni la Commissione ha fatto fronte ad una serie di nuove o crescenti sfide nell’ambito degli strumenti di difesa commerciale, quali sviluppi tecnici generali (prodotti più complessi) e una modernizzazione del commercio (cfr. paragrafo 13). Al contempo, il numero di effettivi addetti alla gestione degli strumenti di difesa commerciale è diminuito di oltre il 14 % in dieci anni. Tali fattori hanno comportato una notevole pressione sotto il profilo delle risorse, come evocato dalla DG TRADE nelle più recenti richieste di personale. Considerate le priorità della Commissione, l’incremento degli effettivi della DG TRADE direttamente responsabili degli strumenti di difesa commerciale è stato solo marginale nel periodo 2016‑2018 (uno o due posti all’anno).

78

I vincoli in termini di risorse sono stati in parte compensati dal buon sistema di gestione del carico di lavoro adottato dalla DG TRADE e non hanno pertanto avuto ripercussioni sulla qualità o la tempestività delle inchieste. Essi hanno tuttavia indotto la DG TRADE a limitare alcune attività, quali la sensibilizzazione e il monitoraggio (cfr. paragrafi 37 e 63), che possono incidere notevolmente sull’efficacia complessiva della politica di difesa commerciale. La Corte ha altresì osservato che la Commissione non può ricorrere a personale aggiuntivo “in stand-by” che intervenga in caso di incremento inatteso delle denunce (ad esempio, in seguito ad un cambiamento delle pratiche commerciali in un paese non-UE di rilievo).

La Commissione difende gli interessi delle industrie europee, ma non attribuisce sistematicamente un ordine di priorità alle proprie azioni

79

Negli ultimi anni la situazione del commercio internazionale non è stata affatto stabile: di conseguenza, i paesi hanno fatto maggior ricorso agli strumenti di difesa commerciale, anche contro l’UE (cfr. figura 10). Gli Stati Uniti sono il paese che ha presentato il maggior numero di denunce di questo tipo (34 nel 2018, rispetto alle 18 del 2015), anche se di recente un maggior numero di paesi (quali la Colombia, il Madagascar e alcuni Stati del Golfo) ha fatto ricorso agli strumenti di difesa commerciale, determinando un ampliamento della distribuzione geografica dei casi in materia.

80

L’UE si avvale di una serie di strumenti per monitorare tali sviluppi e darvi una risposta. In linea generale, la Commissione si dichiara parte interessata ed è dunque direttamente coinvolta in specifiche inchieste avviate da paesi non-UE, oppure può optare per fornire una risposta diplomatica e/o decidere di portare la questione dinanzi a un comitato dell’OMC (cfr. figura 11).

81

La Corte ha constatato che la Commissione ricorre attivamente agli strumenti di cui dispone. La Commissione informa debitamente i partner UE pertinenti dell’avvio delle inchieste e registra i casi in una base di dati pubblica che consente di seguirne l’avanzamento. Un quadro statistico più ampio delle misure istituite da paesi terzi viene poi presentato nella relazione annuale sugli strumenti di difesa commerciale, che però non spiega i motivi alla base delle tendenze osservate (cfr. paragrafo 70).

82

Nei propri interventi, sia nell’ambito delle inchieste avviate da paesi non-UE che in seno ai comitati dell’OMC, la Commissione ha fornito una precisa analisi tecnica e sollevato questioni sotto vari profili, inerenti aspetti formali (quali il diritto all’informazione e il corretto uso degli indici) e sostanziali (quali la natura delle presunte sovvenzioni, il calcolo del pregiudizio e il nesso di causalità tra il pregiudizio e il dumping/la sovvenzione). In diversi casi, gli interventi della Commissione si sono tradotti in risultati più favorevoli per l’industria dell’UE (cfr. tabella 2).

83

Sebbene le azioni di difesa applicate dall’UE siano solide, esse differiscono notevolmente per intensità (ossia, il numero degli interventi effettuati) e portata (ossia, le fasi degli interventi e il tipo di argomentazioni addotte), a seconda dei casi e dei problemi che ne sono alla base. Lo specifico tipo e la portata di un intervento (o l’assenza di intervento) sono valutati di volta in volta e la Commissione non dispone di regole o criteri per la fissazione delle priorità. Tale operazione sarebbe tuttavia utile, soprattutto se si considerano le limitate risorse disponibili (solo quattro o cinque equivalenti a tempo pieno si occupano del lavoro inerente ai paesi non-UE) e il crescente numero di casi. La Commissione ha informato la Corte che i criteri determinanti (seppur informali) presi in considerazione nella definizione della portata di un intervento sono l’importanza economica e la dimensione sistemica di un caso.

L’UE cerca di affrontare le sfide del futuro

84

Oltre alle consuete attività svolte in seno ai comitati dell’OMC, nei quali rappresenta attivamente gli Stati membri dell’UE, la Commissione ha di recente adottato misure volte a migliorare il funzionamento globale del sistema dell’OMC. Nel quadro della profonda crisi del sistema basato su regole dell’OMC, questi miglioramenti sono necessari. Tali regole non consentono in effetti di affrontare in maniera efficace molte delle principali sfide attuali della politica commerciale, quali la risposta al modello economico cinese a guida statale. Per ovviare a tale problema, nel 2018 la Commissione ha pubblicato un documento di riflessione inteso a porre le basi per un dibattito con altre istituzioni e portatori d’interesse, contenente proposte relative al funzionamento generale dell’OMC, alla risoluzione delle controversie nonché alle procedure specifiche in materia di strumenti di difesa commerciale (cfr. riquadro 7).

85

Sebbene le proposte dell’UE siano state elaborate in maniera realistica sulla base della realtà politica (ad esempio, non citando obiettivi ambiziosi quali garantire una maggiore considerazione degli aspetti ambientali nelle inchieste di difesa commerciale), esse non hanno finora sortito i cambiamenti sperati:

• considerazioni in merito al funzionamento generale dell’OMC hanno indotto l’UE e altri paesi a presentare una serie di proposte specifiche in seno all’OMC (inerenti, ad esempio, l’organo di appello);
• proposte legislative sono state presentate in relazione alla qualità delle notifiche di difesa commerciale, ma non in merito ad altre questioni in materia (cfr. riquadro 7). Esse saranno tuttavia ancora oggetto di negoziati politici in seno all’OMC.

86

L’impatto dell’attività dell’UE al riguardo è comunque limitato dal carattere altamente formalizzato della cooperazione internazionale e dalla notevole diversità degli interessi degli Stati membri dell’OMC, elementi che ostacolano notevolmente il raggiungimento di un compromesso.

87

Anche la Brexit ha contribuito a rendere fortemente incerto lo scenario del commercio internazionale. La DG TRADE ha debitamente esaminato le conseguenze pratiche della Brexit per la politica di difesa commerciale e ha aggiornato il proprio personale in varie occasioni mediante note di servizio. In termini di preparativi tecnici, la Commissione dà già conto separatamente di alcuni tipi di analisi relative al Regno Unito (riguardo, ad esempio, l’importanza del mercato britannico per il caso in questione, il volume e il valore del commercio con tale paese e l’esistenza di parti interessate). Essa acquisisce tali informazioni separatamente, per garantire il buon proseguimento delle proprie attività in materia di difesa commerciale anche al termine del periodo di transizione a fine 2020.

88

L’impegno dell’UE a favore di norme sociali e ambientali più rigorose implica che, ogniqualvolta possibile, esse debbano trovare riscontro in tutti i settori di intervento. Il nuovo metodo per il calcolo del dumping e la modernizzazione degli strumenti di difesa commerciale contenevano elementi di risposta nel campo della difesa commerciale. L’importanza di tali considerazioni nelle inchieste di difesa commerciale è tuttavia limitata dal quadro dell’OMC, che considera il dumping un fenomeno strettamente economico e impedisce che tali norme trovino riscontro diretto nei calcoli del dumping. La normativa UE dispone pertanto che gli aspetti sociali ed ambientali siano tenuti in considerazione solo in determinate circostanze (cfr. riquadro 8).

89

Dall’esame realizzato dalla Corte di un caso al quale era stato applicato il nuovo metodo di calcolo del dumping (l’unico concluso al momento dell’audit) è emerso che la Commissione ha effettuato un esame quantitativo delle norme sociali ed ambientali nel selezionare il paese rappresentativo utilizzato per calcolare il valore normale di un prodotto. Nello specifico, ha confrontato la misura in cui due paesi avevano aderito alle convenzioni lavorative ed ambientali, scegliendo poi quello che ne aveva firmato o ratificato il maggior numero. È questo un approccio piuttosto formalistico, in quanto la ratifica di una convenzione non ne implica necessariamente l’applicazione pratica né garantisce l’effettivo livello di tutela ambientale.

Conclusioni e raccomandazioni

90

La conclusione generale a cui è giunta la Corte è che la Commissione è riuscita a far applicare la politica di difesa commerciale. Le inchieste sono sfociate nell’istituzione di misure tempestive al fine di difendere una serie di industrie europee da pratiche commerciali sleali, quali il dumping o le sovvenzioni, messe in atto da paesi non-UE.

91

In riferimento alle procedure stabilite dai regolamenti di base in materia di strumenti di difesa commerciale, dall’esame del casi del campione considerato dalla Corte è emerso che la Commissione vi si è attenuta in maniera adeguata e per tempo. I controlli interni effettuati dalla DG TRADE hanno garantito la conformità, nonostante siano state rilevate alcune debolezze negli orientamenti interni forniti al personale. Nel corso delle inchieste, la Commissione ha assicurato alle parti pari diritti e il consigliere-auditore ha fornito ulteriori garanzie al riguardo (cfr. paragrafi 21-26).

92

La Commissione ha di recente introdotto una nuova applicazione di rete che consente alle varie di parti di accedere ai documenti non riservati. Sono le parti stesse, al momento dell’eventuale trasmissione di documenti, a stabilirne la riservatezza o meno. La Commissione non documenta sistematicamente i controlli svolti per verificare la fondatezza di tale carattere riservato; la Corte, pertanto, non è stata in grado di accertare la portata di tali verifiche (cfr. paragrafi 27-32).

Raccomandazione 1 – Documentare la valutazione della riservatezza

Al fine di ridurre le possibilità di disaccordo tra le parti in relazione alla riservatezza, la Commissione dovrebbe documentare in maniera sufficiente gli esami effettuati sui documenti riservati e non riservati che esse hanno trasmesso.

Termine di attuazione: 2021

93

Le inchieste di difesa commerciale comportano un notevole onere amministrativo per le parti interessate: tuttavia, la Commissione non ha richiesto più documenti di quelli che le sono effettivamente necessari a verificare il rispetto dei requisiti normativi (cfr. paragrafo 34).

94

La Commissione ha fornito alle parti orientamenti soddisfacenti, sebbene il sostegno alle PMI abbia risposto solo in parte agli obiettivi dichiarati al momento della modernizzazione degli strumenti di difesa commerciale. Nonostante il ricorso a tali strumenti si concentri attualmente solo in alcune industrie, la Commissione si adopera in maniera modesta per sensibilizzare le imprese di altri settori sulla potenziale efficacia di tali strumenti nel difendere i loro interessi sui mercati globali (cfr. paragrafi 33 e 35-37).

Raccomandazione 2 – Sensibilizzare all’uso degli strumenti di difesa commerciale

La Commissione dovrebbe esplorare ulteriori canali di comunicazione al fine di sensibilizzare il maggior numero possibile di portatori d’interesse all’esistenza degli strumenti di difesa commerciale. Tali canali potrebbero assumere la forma, ad esempio, di eventi organizzati periodicamente dalla Commissione per i portatori d’interesse e incentrati in particolar modo sulle specifiche esigenze delle PMI.

Termine di attuazione: 2021

95

Considerata l’incidenza dei dazi e la possibilità di presentare riscorso avverso le decisioni da essa adottate, la Commissione dovrebbe prestare particolare attenzione alle giustificazioni addotte riguardo le misure istituite. Dall’esame del campione considerato dalla Corte è emerso che la Commissione ha soddisfatto tali aspettative. Nonostante tale valutazione positiva, la Corte ha rilevato che i contatti intrattenuti con i potenziali denunzianti prima della presentazione della denuncia sono in larga misura di natura informale. Nella pratica, la consulenza informale fornita dalla Commissione ha un effetto selettivo, in quanto molti potenziali denunzianti desistono dal presentare la denuncia. Ciò nonostante, indipendentemente dalla consulenza della Commissione, i denunzianti restano liberi di trasmettere i propri casi ed ottenerne una valutazione formale (cfr. paragrafi 40-45).

96

Le conclusioni della Commissione nelle inchieste di difesa commerciale sono state giustificate con rigore nella misura in cui si sono attenute al metodo della DG TRADE e hanno rispecchiato le realtà del mercato. Tuttavia, la Corte ha constatato che la valutazione dell’impatto potenziale delle misure sulla concorrenza nell’UE, realizzata nell’ambito della verifica dell’interesse dell’Unione, non sempre è stata approfondita a sufficienza. Inoltre, gli argomenti addotti dalle parti sono stati a volte respinti sulla base di una giustificazione parziale (cfr. paragrafi 46-50).

Raccomandazione 3 – Migliorare gli orientamenti forniti circa gli aspetti legati alla concorrenza

Al fine di garantire che le questioni inerenti alla concorrenza sollevate nel contesto della verifica dell’interesse dell’Unione siano debitamente esaminate, la Commissione dovrebbe i) fornire ulteriori orientamenti (riguardanti, tra l’altro, i problemi di concorrenza) nei questionari mediante i quali acquisisce informazioni da utenti e importatori e ii) fornire al personale ulteriori orientamenti interni circa il modo di analizzare le preoccupazioni delle parti in materia di concorrenza e documentare tale analisi.

Termine di attuazione: 2021

97

Conformemente alla normativa, la Commissione è tenuta a monitorare gli impegni e le clausole specifiche previsti dalle misure di difesa commerciale. Sebbene tale monitoraggio sia stato efficace, a causa delle limitate risorse disponibili la Commissione si è raramente spinta oltre quanto prescritto dalla normativa, ossia il monitoraggio generale delle misure e la sorveglianza ad hoc del mercato. Inoltre, la Commissione non ha documentato la propria modalità di selezione delle misure di monitoraggio facoltativo: la Corte non è stata pertanto in grado di valutare se ciò fosse avvenuto sulla base di criteri chiari. Lo stesso problema è stato riscontrato nella selezione delle imprese presso cui effettuare le visite in loco al fine di verificare l’ottemperanza agli impegni assunti in materia di prezzi (cfr. paragrafi 58-60 e 63).

98

La relazione annuale sugli strumenti di difesa commerciale dipinge un quadro esaustivo e preciso delle attività della Commissione in tale settore; tuttavia, essa non ha ancora fornito una visione di insieme dell’efficacia complessiva di tali strumenti. Inoltre, la DG TRADE non analizza i dati ricevuti dagli Stati membri sulla riscossione dei dazi (o sulle entrate generate da altri strumenti di follow-up, quali l’annullamento delle fatture (cfr. paragrafi 69-74).

Raccomandazione 4 – Migliorare il monitoraggio

Al fine di migliorare il monitoraggio delle misure di difesa commerciale e della loro efficacia, la Commissione dovrebbe:

1. stabilire criteri che consentano di identificare le misure a rischio più elevato di elusione, o altre questioni che ne compromettono l’efficacia. Dovrebbe, pertanto, non solo selezionare le misure da monitorare in maniera approfondita sulla base di tali criteri, ma anche documentare la propria scelta. In virtù della stessa logica, laddove non sia possibile verificare in loco l’ottemperanza agli impegni per tutte le imprese interessate, la Commissione dovrebbe applicare criteri chiari per la selezione delle imprese da ispezionare;
2. realizzare valutazioni periodiche (con cadenza almeno quinquennale) dell’efficacia complessiva delle misure di difesa commerciale, anche, ove opportuno, per singoli settori;

Termine di attuazione: 2021 per il punto 1) e 2023 per il punto 2)

99

La Commissione si è dimostrata efficace nell’uso dei propri strumenti di follow-up delle constatazioni emerse dal processo di monitoraggio (quali la revoca degli impegni o le segnalazioni di rischi inviate alle autorità doganali). Tuttavia, è ricorsa solo in misura limitata alla possibilità di avviare inchieste d’ufficio e non ha definito le circostanze specifiche che dovrebbero determinarne l’intervento in relazione a prodotti mai stati oggetto di misure in passato (cfr. paragrafi 61-62 e 64-68).

Raccomandazione 5 – Utilizzare appieno le procedure d’ufficio

Al fine di rafforzare la difesa dell’industria dell’UE, la Commissione dovrebbe avvalersi più pienamente del proprio potere di avviare inchieste d’ufficio. Per questo motivo, dovrebbe specificare i criteri per l’avvio d’ufficio di un’inchiesta per dei nuovi prodotti. Dovrebbe intervenire prontamente laddove ne sussistano le condizioni e specificare per ogni caso le precise circostanze che hanno determinato l’avvio d’ufficio dell’inchiesta.

Termine di attuazione: 2021

100

Nonostante le attività di difesa commerciale siano aumentate negli ultimi dieci anni, la Commissione vi ha assegnato minori risorse umane. Un buon sistema di gestione del carico di lavoro ha fatto sì che i vincoli in termini di risorse non avessero ripercussioni sulle inchieste; altre attività ne hanno tuttavia risentito, in particolare il monitoraggio (cfr. paragrafi 77-78).

101

La Commissione non solo realizza le proprie inchieste di difesa commerciale, ma è attiva nel rispondere alle misure proposte da paesi terzi. A tal fine, partecipa attivamente in una serie di inchieste selezionate e difende gli interessi dell’industria dell’UE in seno all’OMC. Tuttavia, non attribuisce un ordine di priorità alle proprie azioni sulla base di criteri chiari. In seno all’OMC, la Commissione ha anche affrontato attivamente una serie di problemi cruciali legati alla cooperazione in materia di commercio internazionale e al modus operandi stesso dell’organizzazione (cfr. paragrafi 79-86).

102

Riguardo le attuali sfide, la Commissione si è preparata a sostenere le conseguenze della Brexit e ha tenuto in considerazione gli aspetti sociali ed ambientali nelle inchieste di difesa commerciale. In riferimento a questi ultimi, tuttavia, la Commissione ha principalmente adottato un approccio formalistico. In base al quadro normativo dell’OMC, gli aspetti sociali ed ambientali non trovano riscontro nei calcoli del dumping: in virtù della normativa UE, la Commissione è pertanto tenuta a considerali in aree secondarie, ad esempio al momento della selezione del paese rappresentativo per il calcolo del prezzo normale di un prodotto. La Commissione ha tuttavia limitato le proprie verifiche alla ratifica, da parte di un determinato paese, delle convenzioni internazionali applicabili (cfr. paragrafi 87-89).

Raccomandazione 6 – Stabilire un ordine di priorità nell’ambito della risposta dell’UE alle misure istituite da paesi non-UE

La Commissione dovrebbe stabilire in maniera più efficace un ordine di priorità nell’ambito della risposta apportata alle misure istituite da paesi non-UE, sia nel corso delle inchieste che in seno all’OMC. Dovrebbe definire criteri specifici e valutare le misure su tale base, al fine di chiarire i motivi e la portata della propria risposta.

Termine di attuazione: 2021

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 30 giugno 2020.

Allegati

Allegato I – Distorsioni degli scambi e strumenti di difesa commerciale corrispondenti

	Dumping	Sovvenzioni	Massiccio incremento delle importazioni
Quale strumento di difesa commerciale?	Misure antidumping	Misure antisovvenzioni	Misure di salvaguardia
Qual è la natura della distorsione?	Una società non-UE vende nell’UE prodotti ad un prezzo inferiore a quello applicato sul proprio mercato interno o, qualora il confronto non possa essere basato sui prezzi, al di sotto del costo di produzione sostenuto, maggiorato di un congruo profitto.	Si verifica nel caso in cui una pubblica amministrazione o un ente pubblico di un paese non-UE forniscano assistenza finanziaria ad un’industria o ad un gruppo di industrie specifici, con una potenziale incidenza sui prezzi alle esportazioni nell’UE.	Un’improvvisa impennata del volume assoluto o relativo delle importazioni di uno specifico prodotto nell’UE.
Condizioni di applicazione delle misure:	1) deve verificarsi un caso di dumping/sovvenzioni; 2) l’industria dell’UE che produce il prodotto deve subire un pregiudizio notevole a causa dei bassi prezzi delle importazioni, o deve sussistere il rischio di pregiudizio notevole; 3) il caso di dumping/sovvenzioni è la causa di tale pregiudizio notevole.		L’incremento delle importazioni è massiccio, a causa di sviluppi imprevisti, e causa o minaccia di causare un pregiudizio all’industria dell’UE.
Forma delle misure:	1) dazio ad valorem – una percentuale del prezzo; 2) dazio specifico – un importo fisso per unità; 3) dazio variabile/prezzo minimo all’importazione – il dazio consiste nella differenza tra un prezzo minimo definito e il prezzo di vendita applicato dall’esportatore; 4) impegni relativi ai prezzi – l’esportatore si impegna a vendere ad un prezzo pari o superiore ad un prezzo minimo all’importazione.		Restrizioni quantitative sulle importazioni provenienti da tutti i paesi: 1) contingenti all’importazione entro i limiti delle importazioni consentite; 2) contingenti tariffari con un dazio sulle importazioni superiore al limite stabilito.
Condizione supplementare contenuta nei regolamenti UE	La misura non può essere contraria all’interesse dell’Unione. I benefici derivanti dall’attuazione della misura per l’industria dell’UE che produce il prodotto devono esser superiori al costo per le altri parti UE interessate, quali importatori o utilizzatori del prodotto.

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato II – Il processo di applicazione degli strumenti di difesa commerciale

Sintesi dettagliata dell’inchiesta iniziale: compiti della Commissione

Acronimi e abbreviazioni

DG TAXUD: Direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale

DG TRADE: Direzione generale del Commercio

DG BUDG: Direzione generale del Bilancio

DG: direzione generale

OMC: Organizzazione mondiale del commercio

PMI: piccole e medie imprese

Glossario

Codice doganale dell’Unione: il principale atto legislativo dell’Unione in materia doganale.

Consigliere-auditore nei procedimenti in materia commerciale: mediatore indipendente della Commissione europea, che le parti in un procedimento in materia commerciale possono consultare.

Consultazione interservizi: procedura formale mediante la quale la Commissione richiede la consulenza o il parere di un altro servizio in merito a una proposta.

Dumping: Si verifica nel caso in cui una società non-UE venda nell’UE prodotti ad un prezzo inferiore a quello applicato sul proprio mercato interno o, qualora il confronto non possa essere basato sui prezzi, al di sotto del costo di produzione sostenuto e di un congruo profitto (valore “normale”).

Inchiesta d’ufficio: inchiesta che la Commissione avvia di propria iniziativa, in assenza di una denuncia formale.

Margine di dumping: differenza tra il prezzo all’importazione di un prodotto e il suo valore normale (cfr. Dumping).

Misura antidumping: dazio riscosso su beni importati o prezzo di vendita minimo imposto ad un’impresa, laddove i prodotti destinati alla rivendita siano importati nell’UE ad un prezzo inferiore al valore di mercato.

Misura antisovvenzioni: dazio o altra forma di sanzione imposta su un prodotto realizzato in un paese non-UE con il sostegno di sovvenzioni sleali.

Nomenclatura combinata: classificazione dei prodotti nel quadro della tariffa doganale comune. Serve da base per le dichiarazioni doganali e per le statistiche sul commercio dell’UE.

Organizzazione mondiale del commercio: organizzazione mondiale responsabile delle norme commerciali applicabili tra nazioni che funge da sede di incontro per la negoziazione di accordi e la risoluzione delle controversie in ambito commerciale.

Organo d’appello dell’OMC: organo indipendente costituito da sette membri e responsabile dell’esame dei ricorsi nelle controversie dell’OMC.

Parte interessata: parte in grado di dimostrare un legame oggettivo tra le proprie attività e il prodotto oggetto dell’inchiesta di difesa commerciale. Si tratta in genere di produttori dell’UE o delle relative associazioni di categoria, di sindacati, di importatori ed esportatori e delle relative associazioni rappresentative, di utenti e di organizzazioni di consumatori, nonché del governo del paese esportatore.

Procedimento in materia commerciale: inchiesta avviata dalla Commissione al fine di stabilire se applicare uno strumento di difesa commerciale. Anche denominato: “inchiesta di difesa commerciale”.

Procedura di comitato: procedura mediante la quale la Commissione consulta in via formale un comitato di rappresentanti di Stati membri in merito alle misure proposte.

Risorse proprie: fondi utilizzati per finanziare il bilancio dell’UE, costituiti per la maggior parte dai contributi degli Stati membri.

Strumento di difesa commerciale: misura utilizzata da un paese o da un blocco commerciale (quale l’UE) al fine di difendere i produttori da importazioni sleali o sovvenzionate nonché da incrementi massicci e improvvisi dei volumi delle importazioni.

Verifica dell’interesse dell’Unione: valutazione realizzata nel corso di una inchiesta di difesa commerciale onde stabilire se una misura di difesa commerciale sia nell’interesse dell’Unione.

Risposte della Commissione

Sintesi

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi da I a IX.

La difesa commerciale è un elemento cruciale della politica commerciale dell'UE, a sostegno dell'impegno per un commercio internazionale aperto e fondato su regole. Gli strumenti di difesa commerciale dell'UE contrastano le pratiche commerciali sleali e dannose e l'improvviso aumento delle importazioni e si basano su regole concordate a livello internazionale nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Negli ultimi anni l'UE, a seguito delle proposte della Commissione europea, ha rafforzato e potenziato il proprio sistema di difesa commerciale, attraverso due importanti modifiche legislative nel dicembre 2017 e nel giugno 2018.

Alla Commissione europea è affidato il compito di applicare gli strumenti di difesa commerciale, ruolo che svolge a un livello qualitativo elevato e con successo, come confermato dalla Corte dei conti europea. Pur avendo formulato una serie di raccomandazioni, la Corte dei conti europea ha confermato che la Commissione applica correttamente la legislazione dell'UE, oltre a rispettare la pertinente giurisprudenza dell'OMC e dei tribunali dell'UE, prende le decisioni appropriate nell'applicare gli strumenti di difesa commerciale (TDI) secondo una procedura strutturata e trasparente senza la creazione di oneri indebiti per le parti interessate coinvolte nel processo. Questi elementi sono fondamentali per garantire che le misure di difesa commerciale, che l'UE impone, affrontino correttamente le importazioni pregiudizievoli in modo equilibrato e solido.

Il profilo degli strumenti di difesa commerciale è aumentato notevolmente negli ultimi anni, a causa della crisi dell'acciaio, nonché delle modifiche legislative attuate nel 2017 e nel 2018. Ciò ha sensibilizzato gli operatori economici di tutti i settori sul ruolo di tali strumenti per affrontare, in particolare, i danni causati dalle importazioni oggetto di commercio sleale. La Commissione garantisce che tutti i settori, siano essi caratterizzati da grandi imprese o da PMI, abbiano accesso agli strumenti fin dai primi contatti e lungo tutto il processo, ponendo l'accento sulla tutela dei diritti di tutte le parti interessate con la piena trasparenza di tutte le fasi e le decisioni. Sulla base di iniziative quali l'assistenza dedicata alle PMI e l'accesso on-line ai fascicoli non riservati, la Commissione è fortemente impegnata a consolidare le pratiche esistenti.

La piena conformità con la legislazione applicabile dell'UE in materia di difesa commerciale, nel rispetto dei suoi obblighi internazionali, è la pietra angolare della gestione degli strumenti di difesa commerciale dell'UE da parte della Commissione. Gli strumenti di difesa commerciale dell'UE richiedono un'analisi dell'interesse pubblico, che va oltre i requisiti dell'OMC. L'analisi, che garantisce un'applicazione equilibrata degli strumenti, consente alla Commissione di esaminare se l'imposizione di misure sia nell'interesse economico generale dell'Unione. In questo contesto, l'obiettivo consiste nell'eliminare la concorrenza sleale derivante da importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni.

La Commissione europea è fermamente impegnata nella promozione di un commercio aperto ed equo che deve essere basato su norme di livello globale efficaci e applicabili e che creino parità di condizioni per tutti. Tale risultato si concretizza attraverso la corretta attuazione della legislazione in materia di difesa commerciale in modo incisivo. Allo stesso tempo, la Commissione si adopera per garantire che i nostri partner commerciali applichino correttamente gli strumenti.

X

La Commissione accetta tutte le raccomandazioni della Corte dei conti europea, ad eccezione della raccomandazione 5, che la Commissione accetta parzialmente in quanto intende continuare ad avviare inchieste d'ufficio secondo la sua prassi attuale.

Osservazioni

32

La Commissione è fortemente impegnata a rispettare i diritti di difesa di tutte le parti interessate nelle sue inchieste sugli strumenti di difesa commerciale. La piattaforma elettronica TRON - che funge da punto di contatto unico per la comunicazione elettronica tra le parti interessate nei procedimenti di difesa commerciale e la direzione generale del Commercio - svolge un ruolo importante a tale riguardo. Essa garantisce l'accesso delle parti interessate ai fascicoli non riservati, che costituisce un significativo passo avanti rispetto alla prassi precedente in cui le parti dovevano recarsi nei locali della Commissione per avere tale accesso. Inoltre, le parti ricevono automaticamente una comunicazione completa delle risultanze relativi ai casi. Un fascicolo significativo non riservato di tutte le osservazioni ricevute è un ulteriore elemento fondamentale ai fini della garanzia dei diritti di difesa nell'ambito delle inchieste di difesa commerciale. La Commissione esamina le richieste di trattamento riservato per assicurarsi che i diritti delle parti non siano lesi da richieste ingiustificate di tale trattamento. Senza imporre alle parti interessate un onere maggiore, la Commissione documenterà tali revisioni consolidando in tal modo il suo impegno a fornire un accesso completo alle informazioni su cui si fondano le sue risultanze e decisioni.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi da 35 a 37.

Tutte le industrie dell'UE, in tutti i settori, indipendentemente dalle dimensioni dell'impresa, che subiscono danni a causa di importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni, hanno accesso agli strumenti di difesa commerciale. La Commissione si confronta regolarmente con le associazioni imprenditoriali come Business Europe, con associazioni settoriali specifiche e con la società civile in sessioni dedicate a illustrare lo scopo, l'applicazione e gli sviluppi degli strumenti di difesa commerciale. Questi gruppi comprendono rappresentanti di produttori, importatori, utilizzatori, ecc. di numerosi settori e di imprese di diverse dimensioni. La Commissione ha compiuto sforzi concreti per guidare le PMI, come ad esempio attraverso la creazione di una pagina web contenente tali informazioni che funge da guida dedicata alle PMI, pubblicata in tutte le lingue ufficiali, e la stesura di questionari. La Commissione gestisce anche un helpdesk destinato alle PMI, che fornisce un supporto completo alle PMI che desiderano utilizzare gli strumenti di difesa commerciale. In linea con il suo impegno nella protezione delle industrie dell'UE dalle pratiche commerciali sleali, la Commissione si adopera a migliorare ulteriormente i propri canali di comunicazione per aumentare la comprensione degli strumenti da parte delle parti interessate, concentrandosi in particolare sulle PMI, nei limiti delle sue risorse.

Risposta congiunta della Commissione al paragrafo 41 e al riquadro 4 "Esempi di giustificazioni delle decisioni".

Nel contesto della determinazione del margine di pregiudizio nei casi di antidumping, la Commissione selezionerà di norma un profitto di riferimento. Tale selezione sarà guidata da una serie di considerazioni, una delle quali consiste nel margine di profitto che dovrebbe corrispondere a quello che le imprese avrebbero potuto ottenere in normali condizioni di concorrenza, cioè in assenza delle importazioni oggetto di dumping. Il risultato dipenderà dalle circostanze specifiche del caso, in particolare dagli elementi di prova raccolti. Di conseguenza, il profitto di riferimento varierà di norma da un'inchiesta all'altra, anche all'interno dello stesso settore. Sebbene i denunzianti possano suggerire un margine di profitto, questa informazione non è vincolante. Le ragioni della scelta del margine di profitto pertinente vengono sempre esposte nei regolamenti di applicazione, come nel caso dell'esempio specifico riportato nel riquadro 4. A seguito delle modifiche legislative adottate nel giugno 2018, è stato introdotto un margine di profitto minimo del 6 %.

43

L'accuratezza delle informazioni e degli elementi di prova a sostegno, forniti dai denuncianti, viene controllata e verificata, ove possibile, in base a fonti quali le banche dati statistiche della Commissione (in particolare le banche dati COMEXT¹⁸ e Surveillance¹⁹ per quanto riguarda i volumi e i prezzi delle importazioni), le informazioni sul mercato e sulle imprese pubblicamente disponibili, i risultati di indagini precedenti, ecc. I dettagli di tali controlli e analisi vengono sempre ampiamente documentati nei fascicoli della Commissione.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 49 e 50.

Pur basandosi sulle norme dell'Organizzazione mondiale del commercio, nell'utilizzo degli strumenti di difesa commerciale l'UE applica una serie di norme supplementari, che sono invece opzionali nell'ambito dell'OMC. Tali norme supplementari comprendono un'analisi dell'interesse dell'Unione mediante la quale la Commissione esamina se l'imposizione di misure non sia in contrasto con tale interesse.

Per effettuare questa analisi, la Commissione invita tutte le parti interessate europee, compresi i produttori, sindacati e importatori dell'Unione e le loro associazioni rappresentative, gli utenti rappresentativi e le organizzazioni rappresentative dei consumatori a comunicare informazioni sull'impatto delle misure, se istituite. Nell'effettuare tale indagine, l'articolo 21, paragrafo 1, e l'articolo 31, paragrafo 1, dei regolamenti di base antidumping²⁰ e antisovvenzioni²¹ (rispettivamente) fanno riferimento all'"esigenza di eliminare gli effetti del dumping [delle sovvenzioni] in termini di distorsioni degli scambi e di ripristinare una concorrenza effettiva", che "è presa in particolare considerazione". L'obiettivo consiste quindi nell'eliminazione della concorrenza sleale derivante dalle importazioni oggetto di dumping/sovvenzioni.

L'obiettivo di "proteggere il funzionamento efficiente dei mercati dalle distorsioni della concorrenza" rientra nella sfera di competenza della politica dell'UE in materia di concorrenza nella misura in cui si applicano norme specifiche relative a questo tipo di analisi.

Nelle inchieste di difesa commerciale, la Commissione utilizza principalmente informazioni ottenute dalle parti interessate su base volontaria e non ha il potere di obbligare tali parti a fornire dati per condurre un'analisi completa della concorrenza.

La Commissione desidera ricordare che attualmente esiste un canale di comunicazione interno tra i servizi competenti, che facilita lo scambio di informazioni sulle questioni relative alla concorrenza che possono scaturire dalle rispettive indagini.

Risposta congiunta della Commissione al paragrafo 55 e al riquadro 6 "Biodiesel".

La Commissione ritiene che il caso menzionato dalla Corte dei conti europea non abbia creato confusione presso le autorità doganali.

Dato che la descrizione dei prodotti nella normativa in materia di difesa commerciale e la descrizione dei prodotti nella nomenclatura doganale rispondono a due obiettivi diversi, la descrizione dei prodotti nella legislazione in materia di difesa commerciale non può e non deve necessariamente essere identica alle descrizioni della nomenclatura doganale. La descrizione del prodotto nell'ambito della difesa commerciale, che definisce la portata delle misure di difesa commerciale, deve essere sufficientemente precisa e completa da consentire alle autorità doganali di classificare il prodotto nella nomenclatura doganale secondo le regole di classificazione doganale.

I titoli dei regolamenti di esecuzione della Commissione forniscono una breve descrizione del prodotto in questione, che serve principalmente ai fini della comunicazione del procedimento.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi da 60 a 63.

Per quanto riguarda le attività di controllo, la natura del lavoro di controllo e l'entità delle sue risorse variano, in genere in considerazione del numero di impegni assunti in materia di prezzi in vigore. Le risorse della Commissione dedicate al monitoraggio ne riflettono tale natura specifica. La Commissione continuerà a utilizzare tutti gli strumenti di cui dispone per il monitoraggio e continuerà ad avvalersi delle informazioni portate alla sua attenzione dall'industria dell'UE, dall'OLAF, dalle autorità doganali nazionali, ecc. La formulazione più precisa dei criteri per individuare i casi di monitoraggio generale o quelli a più alto rischio di elusione può rafforzare ulteriormente l'attività di monitoraggio della Commissione.

A questo proposito, la Commissione si prefigge di visitare tutte le imprese che hanno assunto impegni. La Commissione è riuscita a conseguire tale obiettivo in tutti i casi, tranne uno, in cui il numero di impegni assunti era eccezionalmente elevato. Per quanto riguarda il secondo caso, in cui esistono impegni assunti per società appartenenti allo stesso gruppo, la verifica può essere effettuata a livello di gruppo.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 67 e 68.

La Commissione osserva che la legislazione UE applicabile, nonché il relativo accordo dell'OMC, prevedono che le inchieste di difesa commerciale siano avviate in seguito a denunce, a meno che non sussistano "circostanze particolari". Pertanto, l'apertura di inchieste d'ufficio rimane un'eccezione. In pratica, la Commissione in genere non dispone delle informazioni di mercato necessarie per avviare un'inchiesta di propria iniziativa. D'altro canto, ogniqualvolta la Commissione si è trovata in possesso di informazioni sufficienti, ha avviato le inchieste, come nel caso di quelle antielusione, in cui i dati pertinenti erano già presenti nei fascicoli della Commissione.

A tutti gli effetti, ciò significa che la Commissione sarà occasionalmente in grado di avviare d'ufficio indagini antielusione. Le informazioni necessarie a tal fine sono limitate e il monitoraggio delle importazioni (in contrapposizione al monitoraggio del mercato) rivela talvolta tali informazioni. Al contrario, il monitoraggio delle importazioni non produrrà il tipo di informazioni di cui la Commissione necessita per avviare una nuova inchiesta antidumping o antisovvenzioni a pieno titolo.

Pertanto, la Commissione è fiduciosa di aver adempiuto pienamente ai suoi obblighi giuridici e agli impegni politici per quanto riguarda l'avvio di inchieste d'ufficio.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi da 72 a 74.

Per quanto riguarda l'impatto della politica di difesa commerciale nell'ambito della crescita e dell'occupazione, la Commissione sottolinea che l'indicatore concreto e tangibile dei posti di lavoro protetti dalle misure di difesa commerciale è presente in tutte le inchieste di difesa commerciale, poiché il criterio dell'occupazione è parte integrante dell'analisi del pregiudizio causato all'industria dell'UE dalle importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni. Inoltre, il numero di posti di lavoro interessati dalle misure di difesa commerciale è una delle costanti contenute nel feedback che la Commissione riceve dall'industria dell'UE. L'impatto delle misure di difesa commerciale dipenderà inevitabilmente dal fatto che si verifichino dumping o sovvenzioni e dalla decisione dell'industria dell'Unione di intervenire. Per quanto riguarda l'esempio dei pannelli solari, la Commissione osserva che la domanda interna dell'UE è diminuita notevolmente; tale diminuzione potrebbe essere stata la causa principale dei fallimenti segnalati.

73

Qualsiasi esame dell'impatto degli strumenti di difesa commerciale sulla crescita e sull'occupazione richiederebbe un uso elevato di risorse, non solo per la Commissione ma anche per gli operatori economici.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi da 84 a 86.

Per quanto riguarda il funzionamento dell'OMC, la Commissione sottolinea la pressione esercitata sul sistema internazionale basato su regole da parte di alcuni attori chiave a livello mondiale negli ultimi anni. La Commissione sottolinea inoltre i limiti intrinseci di qualsiasi negoziato multilaterale derivante dal principio del consenso dell'OMC.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 88 e 89.

La Commissione riconosce l'importanza delle norme in materia di lavoro e di ambiente nel contesto del commercio internazionale. Di conseguenza, la Commissione si impegna a sviluppare un'ambiziosa agenda per lo sviluppo sostenibile, in particolare includendo capitoli dedicati in nuovi accordi di libero scambio che garantiscano elevatissime norme di protezione del clima, dell'ambiente e del lavoro. Tuttavia, nell'ambito degli strumenti di difesa commerciale, tali norme possono svolgere un ruolo unicamente nell'ambito dell'attuale quadro normativo dell'OMC. L'inclusione delle norme in materia di lavoro e di ambiente nella legislazione in materia di difesa commerciale recentemente modificata riflette e tiene conto di questi limiti. I legislatori hanno incorporato tali norme in parte in una serie di concetti fondamentali in materia di difesa commerciale, come il calcolo del dumping, ma in modo molto circoscritto: (1) la Commissione può esaminare le distorsioni salariali come elemento della sua analisi qualora un paese presenti distorsioni significative indotte dal governo; (2) nella selezione di un paese rappresentativo, la Commissione esamina i dati relativi al lavoro e all'ambiente dei singoli paesi. Mentre alcuni aspetti di tale analisi si concentrano sulla ratifica formale, data la mancanza di dati disponibili sull'effettiva applicazione, i termini di legge estremamente ravvicinati, così come le risorse limitate, altri parametri, come le distorsioni salariali, vengono analizzati in modo più dettagliato, a seconda delle esigenze specifiche della singola inchiesta.

Conclusioni e raccomandazioni

91

Si pone un forte accento sulla necessità di garantire al personale che opera nell'ambito della difesa commerciale un accesso agevole a informazioni e orientamenti aggiornati e completi riguardanti l'applicazione degli strumenti di difesa commerciale. Tale obiettivo è supportato da un'esaustiva e regolare formazione, che è stata ulteriormente intensificata per garantire che gli adeguamenti, in particolare quelli derivanti dalle modifiche legislative del dicembre 2017 e del giugno 2018, siano attuati in modo coerente e secondo i più elevati standard.

92

Si veda la risposta della Commissione al paragrafo 32.

Raccomandazione 1 – Documentare la valutazione della riservatezza

La Commissione accetta la raccomandazione.

La Commissione è fortemente impegnata a garantire che i diritti delle parti non siano compromessi da richieste ingiustificate di trattamento riservato. La Commissione continuerà a riesaminare tali richieste e si adopererà per documentare in modo più efficace tali revisioni al fine di garantire che le parti interessate possano disporre delle informazioni complete alla base delle proprie risultanze e decisioni.

94

La Commissione continua a diffondere informazioni sugli strumenti di difesa commerciale attraverso sessioni regolari dedicate con le organizzazioni rappresentative delle imprese che comprendono tutti gli operatori economici, i vari settori e le diverse dimensioni delle imprese, comprese le PMI. La Commissione ha inoltre creato una guida per le PMI, nonché una pagina web dedicata e un helpdesk per assistere tali imprese nel rispondere alle sfide che devono affrontare nel contesto degli strumenti di difesa commerciale. La Commissione può esaminare le possibilità di approfondire/aumentare l'impegno assunto nei confronti delle parti interessate prestando ulteriore attenzione alle esigenze specifiche delle PMI. Tuttavia, la Commissione continuerà a concentrarsi sulla presentazione del ruolo degli strumenti di difesa commerciale a tutte le parti interessate.

Raccomandazione 2 – Sensibilizzare all'uso degli strumenti di difesa commerciale

La Commissione accetta la raccomandazione.

La Commissione è fortemente impegnata ad accrescere la consapevolezza del ruolo e dell'applicazione degli strumenti di difesa commerciale tra tutti gli operatori economici di tutti i settori. In questo contesto, continuerà ad assistere le PMI nell'accedere e nel comprendere gli strumenti, basandosi ulteriormente sulle iniziative riguardanti le PMI attuate a seguito delle modifiche legislative del giugno 2018.

96

Si vedano le risposte della Commissione ai paragrafi 49 e 50.

Raccomandazione 3 - Migliorare gli orientamenti in materia di aspetti legati della concorrenza

La Commissione accetta la raccomandazione.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi da 97 a 99.

La Commissione sottolinea che, per quanto riguarda le sue attività di monitoraggio, è in essere un sistema di definizione delle priorità, anche se potrebbe essere migliorato rispetto alla sua attività di documentazione.

Tuttavia, la Commissione non ritiene opportuno effettuare ricerche di mercato ad hoc al fine di avviare nuove inchieste di propria iniziativa. Tale posizione è riconducibile sia al solo ruolo secondario che la legislazione attribuisce alle inchieste d'ufficio, sia al fatto che le informazioni normalmente necessarie per le inchieste di difesa commerciale non possono essere ottenute attraverso le ricerche di mercato. La Commissione ricorda che in precedenza ha avviato inchieste d'ufficio ogniqualvolta abbia avuto a disposizione informazioni sufficienti a giustificare l'avvio di un'inchiesta e si impegna a mantenere questa buona prassi anche in futuro. Data la natura delle informazioni che possono essere ottenute attraverso il monitoraggio, ciò riguarderà soprattutto l'avvio di inchieste antielusione.

Per quanto riguarda la valutazione dell'efficacia della politica di difesa commerciale, la Commissione sottolinea che l'impatto delle misure di difesa commerciale sulle caratteristiche occupazionali nelle singole inchieste costituisce una parte integrante dell'analisi. In questo contesto, la Commissione ricorda che la relazione annuale sugli strumenti di difesa commerciale contiene informazioni sui posti di lavoro nell'industria protetti dalle misure in vigore, nonché una panoramica e un'analisi delle tendenze generali osservate riguardo le azioni di difesa commerciale intraprese dai paesi terzi e dei relativi interventi della Commissione per conto dell'industria europea.

Raccomandazione 4 – Migliorare il monitoraggio

La Commissione accetta la raccomandazione 4, sotto-paragrafo 1). Sebbene la definizione delle priorità delle attività di monitoraggio sulla base di criteri predefiniti sia effettivamente in atto, documentare le modalità con cui sono definite tali priorità può migliorare ulteriormente la trasparenza dell'azione della Commissione, contribuendo così all'obiettivo di aumentare la trasparenza nell'ambito delle inchieste di difesa commerciale, come stabilito nel piano strategico per il periodo 2016-2020 della direzione generale del Commercio.

La Commissione accetta la raccomandazione 4, sotto-paragrafo 2). La Commissione ricorda che l'attuale piano di valutazione pluriennale della direzione generale del Commercio recepisce già questa raccomandazione e, di conseguenza, prevede una valutazione degli strumenti di difesa commerciale dell'UE per il 2022.

Raccomandazione 5 – Utilizzare appieno le procedure d'ufficio

La Commissione accetta in parte questa raccomandazione.

La Commissione sottolinea che, come da sua prassi in atto, viene avviata un'inchiesta ogni qualvolta disponga di informazioni che giustifichino l'apertura di un caso di difesa commerciale. Tuttavia, data la natura delle informazioni necessarie, tale avvio è connesso alle inchieste antielusione. La Commissione avvierà inoltre inchieste d'ufficio nel contesto di ritorsioni in cui l'industria dell'Unione (o parti di essa) fornirà alla Commissione le informazioni necessarie in via riservata.

Al di là di questi due scenari, la Commissione non prevede di norma di avviare inchieste d'ufficio. La Commissione sottolinea che la legislazione applicabile stabilisce chiaramente che le inchieste di difesa commerciale devono essere svolte sulla base di denunce presentate dall'industria europea e che le inchieste su iniziativa della Commissione possono essere avviate solo in circostanze particolari.

Tuttavia, tenendo conto di quanto sopra, la Commissione riconosce che formulare in modo più preciso i criteri per l'avvio d'ufficio apporterà ulteriore chiarezza, risolverà alcuni malintesi esistenti e costituirà un'ulteriore fonte di orientamento per l'industria europea.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 101 e 102.

Considerata l'attuale crisi che interessa il sistema per la risoluzione delle controversie dell'OMC, la Commissione ritiene essenziale che l'UE continui a impegnarsi per preservare e riformare il sistema basato su regole del commercio internazionale. A tal fine, la Commissione mantiene il suo impegno a favore del suo consueto impegno nell'ambito dell'OMC, nonché del suo ruolo di guida negli sforzi di riforma dell'OMC. La Commissione riconosce inoltre l'importanza delle norme in materia di lavoro e di ambiente e ribadisce pertanto il suo impegno a tenerne conto nelle sue inchieste di difesa commerciale. Tuttavia, il quadro giuridico applicabile dell'OMC e la fattibilità materiale hanno posto chiari limiti all'attività della Commissione a questo riguardo.

Raccomandazione 6 – Stabilire un ordine di priorità nell'ambito della risposta dell'UE alle misure istituite da paesi non-UE

La Commissione accetta la raccomandazione.

In linea con il suo costante impegno a fornire la più efficace e mirata assistenza all'industria europea esposta alle azioni di difesa commerciale dei paesi terzi, la Commissione riconosce i vantaggi che potrebbero derivare da una maggiore chiarezza sulla tipologia di azione che può essere intrapresa dalla Commissione e sui criteri di tale azione. D'altronde, criteri più chiari consentiranno all'industria europea di comprendere meglio la portata e i limiti delle possibilità di intervento della Commissione. Inoltre, tali criteri possono razionalizzare ulteriormente le priorità interne della Commissione per le azioni da intraprendere nel contesto dell'OMC.

Note

¹ https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/itip_e.htm

² Le misure sono istituite mediante atti di esecuzione dei regolamenti antidumping e antisovvenzioni di base.

³ Regolamento (UE) 2016/1036 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri dell’Unione europea (GU L 176 del 30.6.2016, pag. 21).

⁴ Regolamento (UE) 2016/1037 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi non membri dell’Unione europea (GU L 176 del 30.6.2016, pag. 55).

⁵ Regolamento (UE) 2017/2321 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2017 (GU L 338 del 19.12.2017, pag. 1).

⁶ Regolamento (UE) 2018/825 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018 (GU L 143 del 7.6.2018, pag. 1).

⁷ Cfr. relazione speciale n. 19/2017: “Procedure di importazione: le carenze del quadro normativo e un’applicazione inefficace pregiudicano gli interessi finanziari dell’UE” e la relazione speciale n. 2/2014: “I regimi di scambi preferenziali sono gestiti in modo adeguato?” (www.eca.europa.eu).

⁸ Le importazioni dai paesi soggetti alle misure possono diminuire drasticamente, mentre le vendite dei produttori dell’UE aumentano.

⁹ Gli orientamenti aggiornati sono basati su una relazione di un organo d’appello dell’OMC del febbraio 2016 (DS397).

¹⁰ Europe’s Trade Defence Instruments now stronger and more effective, disponibile all’indirizzo: https://trade.ec.europa.eu/doclib/html/156921.htm

¹¹ https://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/trade-defence/actions-against-imports-into-the-eu/help-for-smes/

¹² Cfr. https://ec.europa.eu/growth/industry/international-aspects_en e https://een.ec.europa.eu/

¹³ Articolo 5, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2016/1036 modificato dal regolamento (UE) 2017/2321 e dal regolamento (UE) 2018/825.

¹⁴ Le garanzie sono uno strumento volto ad assicurare il pagamento dei dazi doganali in un determinato periodo.

¹⁵ Documento dell’Associazione europea dei produttori di biciclette e della Confederazione del settore europeo delle biciclette intitolato “European bicycle market employment and investment figures in 2018”. Disponibile all’indirizzo: http://ebma-brussels.eu/wp-content/uploads/2019/03/OPEN-EU-Bicycle-Industry-Employment-and-Investment-Study-2019-with-2018-data.pdf

¹⁶ Boston Consulting Group, Making sense of steel’s turbulent trade climate. Disponibile all’indirizzo: https://www.bcg.com/publications/2019/steel-turbulent-trade-climate.aspx

¹⁷ Pietro Radoia, The European PV market outlook”, marzo 2019. Disponibile all’indirizzo: https://www.solarpowersummit.org/wp-content/uploads/2019/03/Day-1-European-Market-Outlook.pdf

¹⁸ La banca dati di riferimento di Eurostat per le statistiche dettagliate sul commercio internazionale di merci.

¹⁹ A norma dell'articolo 56 del regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 della Commissione, del 24 novembre 2015, recante modalità di applicazione di talune disposizioni del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il codice doganale dell'Unione (GU L 343 del 29.12.2015, pag. 558).

²⁰ Regolamento (UE) 2016/1036 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri dell'Unione europea (1) ("il regolamento antidumping di base").

²¹ Regolamento (UE) 2016/1037 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi non membri dell'Unione europea (1) ("il regolamento antisovvenzioni di base").

Cronologia

Evento	Data
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit	19.3.2019
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit)	20.3.2020
Adozione della relazione finale dopo la procedura in contraddittorio	30.6.2020
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit)	17.7.2020

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