Инструменти за търговска защита — системата за защита на бизнеса в ЕС от дъмпингов и субсидиран внос функционира добре

Кратко изложение

I

Като член на Световната търговска организация и отстоявайки собствените си ценности, Европейският съюз е силно ангажиран със свободната търговия. Ако европейските промишлени сектори обаче страдат от нелоялни търговски практики (като дъмпинг или субсидиране) от страна на трети държави, ЕС следва ефективно да ги защитава. Тези практики водят до продажбата в ЕС на продукти, произведени извън него, на изкуствено занижени цени, като по този начин създават нелоялна конкуренция в съответните сектори.

II

Европейският съюз отговаря на нелоялните търговски практики с инструменти за търговска защита (ИТЗ). Европейската комисия носи отговорността за извършването на разследвания за проверка на наличието на субсидии или дъмпинг, вредата от тях за европейската промишленост и потенциалните последствия от тези мерки за икономиката на ЕС като цяло. Ако всички правни критерии са изпълнени, Комисията налага мита (или други мерки), като приема регламенти за изпълнение. Комисията подкрепя европейския промишлен сектор и при антидъмпинговите или антисубсидийните разследвания, започнати от трети държави.

III

Европейската сметна палата (ЕСП или Сметната палата) разгледа дали Комисията успешно налага политиката за търговска защита. По-специално, ЕСП провери дали Комисията изпълнява добре съответните процедури и извършва надеждни анализи, за да обоснове своите решения. Проверката на ЕСП разгледа също дали Комисията е извършвала детайлен мониторинг на въведените мерки и дали е докладвала точно своите действия в тази област. Освен това анализът обхвана и участието на Комисията във форума на Световната търговска организация и в разследванията на трети държави. ЕСП разглежда тази област за пръв път, като отчита все по-голямото значение на ИТЗ в контекста на растящото политическо напрежение в международната търговия.

IV

Одитът обхвана действията на Комисията в периода 2016—2019 г. Одитните доказателства бяха получени чрез документна проверка (в т.ч. извадка от 10 разследвания), както и събеседвания с отговорни служители на Комисията, органи на държавите членки и заинтересовани страни.

V

Общото заключение на ЕСП е, че Комисията успешно налага политиката за търговска защита. Тя е спазила необходимите процедури по време на разследванията и е следила за това участващите страни да получат равностойно третиране. Оценката на поверителността на подадените документи обаче не е документирана систематично. Въпреки че разследванията са свързани с голяма административна тежест за участващите страни, тя е обоснована от правните изисквания. Комисията обаче е положила ограничени усилия за повишаване на осведомеността относно инструментите за търговска защита, тъй като понастоящем те се използват само в няколко промишлени сектора.

VI

ЕСП установи, че Комисията е обосновала добре своите решения при разследванията, свързани с ИТЗ, но консултациите, които е предоставяла на производителите, преди те да подадат официални жалби, са били неформални. Извършените от Комисията анализи в подкрепа на взетите решения са изчерпателни и солидни. Въпреки това ЕСП установи, че може да бъде подобрена оценката на Комисията относно аспектите, свързани с конкуренцията, като част от проверката за интерес на Съюза.

VII

Въпреки че регламентите за изпълнение ясно определят засегнатите продукти, националните митнически органи са срещнали някои предизвикателства при прилагането им, което е основен проблем за ефективното събиране на митата, свързани с ИТЗ. Комисията е извършвала подробен мониторинг на мерките, но се е ограничила основно до проверките, изисквани от законодателството. Инструментите за мониторинг, при които тя има повече свобода на преценка, са използвани ограничено и не са приоритизирани с помощта на ясни критерии.

VIII

Комисията е използвала целесъобразно някои инструменти за проследяване (например чрез изпращане на сигнали до митническите органи), но се е възползвала само в ограничена степен от правомощията си да започва разследвания по собствена инициатива. Докладването на Комисията по ИТЗ е било точно, но фокусирано върху действията, а не върху ефективността на мерките.

IX

Ограничените ресурси не са попречили на Комисията да предприема действия за преодоляване на растящите предизвикателства в политиката за търговска защита. Въпреки че тя е използвала правомощията си за защита на европейския промишлен сектор във форума на Световната търговска организация и при разследванията на трети държави, Комисията би могла да приоритизира по-добре своите действия. Тя се е подготвила за последствията от Брексит на оперативно равнище и също така е взела предвид, до известна степен, амбициите на ЕС в социалната и екологичната сфера.

X

За да се подобри ефективността и ефикасността на действията за търговска защита, ЕСП препоръчва на Европейската комисия:

1. да документира своите оценки на поверителността на документите, предоставени от различните участващи страни;
2. да повиши осведомеността на промишления сектор относно инструментите за търговска защита;
3. да подобри насоките относно аспектите, свързани с конкуренцията;
4. да подобри насочеността на действията за мониторинг и обхвата на докладването;
5. да определи условията за започване на разследвания по собствена инициатива;
6. да използва ясни критерии за приоритизиране на отговора на ЕС на мерки, предприети от трети държави.

Въведение

Инструменти за търговска защита

01

Международната търговия е ключов фактор за растеж за икономиката на ЕС, а ЕС е най-големият търговец на стоки в света. Освен създаването на работни места, международната търговия насърчава конкуренцията и иновациите и предоставя по-голямо разнообразие от стоки на потребителите на по-ниски цени. Въпреки че международната търговия се разраства динамично през последните десетилетия, много проблеми в тази област възникват или се задълбочават напоследък (вж. фигура 1).

02

Като член на Световната търговска организация (СТО) ЕС е поел ангажимент да съблюдава спазването на отворена, основана на правила търговска система. Въпреки това, когато трети държави прилагат нелоялни търговски практики, като например субсидии или дъмпинг в противоречие с правилата на СТО, ЕС защитава своя промишлен сектор, като използва механизми, наречени инструменти за търговска защита (ИТЗ).

03

Мерките се прилагат под формата на мита и се подчиняват на строги правни условия, определени от СТО и от самия ЕС (вж. каре 1 и приложение I). Търговската политика е от изключителната компетентност на ЕС, което означава, че Европейската комисия носи отговорността за извършване на разследвания и налагане на мита от името на държавите членки.

04

Като член на СТО ЕС активно използва ИТЗ, които представляват 6,5 % от всички предприети мерки¹. В периода 2014—2018 г. Комисията е предприемала средно по 13 нови антидъмпингови (АД) или антисубсидийни (АС) разследвания годишно. В края на 2018 г. 133 АД или АС мерки са били в сила, като повечето от тях са засягали стоки от Китай (вж. фигура 2).

05

Процедурата за прилагане на ИТЗ (вж. приложение II) обикновено започва с подаване на жалба от дадено дружество или промишлен бранш от ЕС („жалбоподател“). В последващото разследване Комисията събира данни от всички страни (обикновено европейски производители, износители от трети държави, ползватели, дистрибутори и потребители) и проверява данните на място. По този начин служителите на Комисията се стремят да установят дали основните критерии за налагане на мита по ИТЗ са изпълнени, т.е.:

• налице са дъмпинг или субсидии;
• има съществена вреда (икономическа загуба) за промишления сектор на ЕС или вероятност от такава;
• налице е причинно-следствена връзка между вредата и дъмпинга/субсидията;
• налице е интерес за ЕС — не могат да бъдат наложени мерки, ако икономическите вреди за другите заинтересовани страни в ЕС ясно надхвърлят необходимостта да се противодейства на вредните ефекти от дъмпинга или субсидията (вж. приложение I).

06

Разследването може да доведе до приемане от Комисията на регламент за изпълнение, който предписва вида и обхвата на съответните мерки (вж. каре 2), или може да приключи без налагане на мерки. За да бъдат защитени интересите на съответния бранш в ЕС преди въвеждането на окончателни мерки, Комисията може да наложи временни мерки.

07

След въвеждането на окончателните мерки Комисията ги наблюдава и при определени обстоятелства може да реши да извърши преразглеждане. То може да бъде предприето по искане на заинтересована страна или по собствена инициатива на Комисията:

• преразглеждане на ценообразуването на нов износител;
• междинен преглед, ако се счита, че мярката вече не е необходима или е недостатъчна;
• преразглеждане за заобикаляне на мерки в случаите, когато износителите могат да избегнат спазването на дадена мярка, например като транспортират стоките през друга държава;
• преразглеждане в края на периода на прилагане на мярката (мерките обикновено се налагат за период от пет години);
• повторно откриване на разследването, ако износителите намалят износните цени, за да компенсират някои или всички мита.

Институционална рамка

08

Тъй като търговията попада в изключителната компетентност на ЕС, Европейската комисия е основното действащо лице в разследванията, свързани с търговска защита (ТЗ) (вж. фигура 3). Отговорната служба на Комисията е Генерална дирекция „Търговия“. По време на разследванията ГД „Търговия“ си сътрудничи с другите служби на Комисията и се консултира с тях официално в ключови етапи от процедурата чрез механизма за вътрешноведомствени консултации. Въз основа на предложенията на ГД „Търговия“ колегиумът на членовете на Комисията взема решения за започване на разследване и приема регламенти на Комисията за налагане на окончателни или временни мерки².

09

Държавите членки участват във вземането на решения в рамките на Комитета по инструментите за търговска защита по време на процедурата по комитология. Комисията е длъжна да се консултира с Комитета или да го информира относно няколко конкретни решения по време на процедурата, свързана с ИТЗ. В зависимост от това на какъв етап се намира процедурата, становището на Комисията може да бъде консултативно или обвързващо (втората категория засяга налагането на окончателни мита). Комисията не може да приеме своето предложение за мерки за търговска защита, ако е налице квалифицирано мнозинство от 55 % гласове срещу решението. В този случай, но и в случай на обикновено мнозинство срещу предложение на Комисията, това предложение се изпраща за разглеждане от апелативен комитет. Отрицателното становище на апелативния комитет изисква квалифицирано мнозинство.

10

По време на разследването и след него различните страни могат да се обръщат към служителя на Комисията по изслушванията при търговски процедури, Европейския омбудсман, Съда на Европейския съюз и СТО, ако възникнат жалби или проблеми.

Правна рамка

11

Тъй като търговската защита е въпрос от световна величина, тя се регулира на световно ниво. Това означава, че споразуменията на СТО определят правната и институционалната рамка за ИТЗ, в т.ч. подробните условия за прилагането им и правилата, които трябва да спазват разследванията. Законодателството на ЕС следва да отразява изцяло правилата на СТО, но в някои случаи могат да бъдат въведени допълнителни изисквания преди приемането на мерки, какъвто е случаят с проверката за интерес на Съюза. Най-важните законови актове на ЕС за ИТЗ са „основният антидъмпингов регламент“³ и „основният антисубсидиен регламент“⁴ от 2016 г., с важни скорошни изменения от 2017 г.⁵ и 2018 г.⁶ (наричани по-нататък „основните регламенти“).

12

„Изменението на методологията“ от 2017 г. променя методологията за изчисляване на дъмпинговия марж, за да се вземе предвид „съществена правителствена намеса“, която създава изкривявания на пазара на държавата износител.

13

„Пакетът от мерки за модернизиране“ от 2018 г. обхваща няколко области. С него се скъсяват сроковете за антидъмпингови разследвания, следи се за това страните в едно разследване да получават информация за мерките на по-ранен етап в сравнение с правилата преди модернизирането и се въвеждат правила кога митата могат да бъдат с по-висок размер поради изкривявания, свързани със суровини, в държавата износител. Пакетът въвежда и екологични и социални стандарти за конкретни аспекти на разследванията.

Обхват и подход на одита

14

Предвид растящото значение на ИТЗ за европейското производство на фона на постоянно променящите се световни търговски политики, ЕСП взе решение да одитира тази област на политика за първи път. Одитът провери дали Европейската комисия успешно е приложила политика за търговска защита с оглед подобряване на нейната ефективност и ефикасност. ЕСП разгледа не само механизмите за търговска защита, наложени от ЕС за внесените от трети държави продукти, но и начинът, по който Комисията реагира на политиките за търговска защита на други държави. ЕСП анализира конкретно дали Комисията:

1. спазва процедурите и сроковете при разследванията, свързани с търговска защита;
2. извършва адекватни анализи при тези разследвания и обосновава достатъчно своите заключения;
3. извършва подходящ мониторинг на мерките за търговска защита и докладва за резултатите от политиката за търговска защита;
4. реагира активно на световните търговски предизвикателства.

15

ЕСП се фокусира върху аспектите, за които отговаря ГД „Търговия“, но разгледа също и сътрудничеството на тази генерална дирекция с други служби на Комисията (като например ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ и ГД „Бюджет“), както и с държавите членки. Одитът обхвана действията на Комисията в периода 2016—2019 г.

16

Одитът на ЕСП не разгледа ефективността на работата на националните митнически органи, които носят изключителната отговорност за събирането на митата, наложени вследствие на разследвания за ИТЗ. Не беше разгледана и дейността на други служби на Комисията за мониторинг на процедурите за събиране или разследване на свързаните случаи на измама. Тези дейности не са специфични за митата, наложени при ИТЗ, а свързаните с тях процедури за събиране и мониторинг са същите, както и при други видове мита. ЕСП разглежда тези въпроси в други актуални доклади⁷:

17

Одитът на ЕСП включи преглед на документи и събеседвания със служители на ГД „Търговия“ и други компетентни служби на Комисията. Оценката на разследванията, свързани с ИТЗ, беше основана на извадка от 10 приключени случая, т.е. такива, при които Комисията е наложила окончателни мерки за ИТЗ. ЕСП подбра случаите по такъв начин, че да отрази разнообразната дейност на ГД „Търговия“ по сектори, засегнати държави и видове разследвания (антидъмпингови или антисубсидийни, нови разследвания или проверки). Наред с това бяха събрани данни чрез срещи с отговорните органи на държавите членки, експерти и заинтересовани страни (стопански организации и дружества, които представляват всички страни, участващи в разследванията).

Констатации и оценки

Подходът на Комисията за налагане на мерки за търговска защита е добър, но обхватът му е ограничен

18

Разследванията в областта на търговската защита следват силно формализирана процедура, която се основава на подробните правни рамки на ЕС и СТО. Мерките, свързани с ИТЗ, имат значително икономическо отражение върху производителите както в ЕС, така и извън него, и засягат също вносителите и ползвателите от веригата на доставки в ЕС⁸. Това означава, че се извършва стриктен контрол върху разследванията на Комисията от страна на засегнатите страни. Комисията трябва да спазва изискванията, за да гарантира, че мерките могат да бъдат защитени, ако бъдат оспорени по съдебен ред. Тя обаче следва да има предвид и тежестта на разследванията за засегнатите страни, за да не бъдат обезкуражени засегнатите от нелоялно поведение в търговията дружества да подават жалби.

19

За да са ефективни мерките за търговска защита, промишленият сектор в ЕС трябва да е информиран за наличните инструменти и да разполага с достатъчно насоки, за да може да подава жалби с достатъчно качество, които да бъдат разглеждани от Комисията.

20

Поради това ЕСП разгледа дали:

1. Комисията спазва процедурите и сроковете;
2. служителят по изслушванията следи за спазването на правата на засегнатите страни;
3. Комисията осигурява равностойно третиране и достъп до информация на различните страни;
4. Комисията се справя с административната тежест и осигурява достатъчен обхват на информационните дейности.

Комисията изпълнява стриктно процедурите при разследванията, свързани с ИТЗ

21

Контролът върху разследванията на Комисията от засегнатите страни се извършва на две нива. На първо място, страните могат да предприемат действия по време на разследванията — писмени коментари и изслушвания с ГД „Търговия“ могат да се правят на всеки етап от процедурата, а страните могат да поискат и намеса на служителя по изслушванията или Европейския омбудсман. На второ място, след разследването страните могат да започнат съдебно производство пред Съда на Европейския съюз или СТО (вж. фигура 4).

22

За да се осигури спазването на правилата, ГД „Търговия“ използва система за планиране, която включва всички процедурни стъпки и срокове, и изпраща напомняния на служителите, работещи по случаите, когато е необходимо. Тази система обаче не се използва систематично като инструмент за управление, чрез който да се проследява напредъка на случаите. ГД „Търговия“ разчита на своите служители за извършването на проверки (вкл. по отношение на сроковете), но ЕСП установи, че рискът от неспазване на правилата е нисък.

23

Освен това ГД „Търговия“ предоставя на служителите си изчерпателен набор от документи с насоки и инструменти, които са достъпни на няколко различни места. Поради регулаторните промени, извършени през 2017 и 2018 г. (вж. точки 12 и 13), но и заради необходимостта служителите да имат достъп до указанията за предишните правила и процедури (например за да изпълняват съдебни решения, за които се прилагат старите правила), предишните указания се съхраняват заедно с актуализираните. ЕСП установи, че някои актуализации са извършени няколко години след регулаторните промени (ГД „Търговия“ е актуализирала няколко документа през 2019 г.). Въпреки че това не улеснява използването на указанията от служителите, ЕСП не откри никакво отражение върху отделните случаи. Одитът на ЕСП показа, че Комисията е спазвала процедурите и сроковете.

Служителят по изслушванията осигурява спазването на процесуалните права на страните

24

Независим служител по изслушванията предоставя допълнителни гаранции по отношение на процесуалните права на страните. Когато една заинтересована страна се свърже със служителя по изслушванията, той обикновено организира изслушване между нея и ГД „Търговия“.

25

Служителят по изслушванията се назначава от председателя на Комисията и по административни съображения е прикрепен към комисаря, отговорен за търговията. Другите двама членове на персонала, избрани от служителя по изслушванията, са административно прикрепени към ГД „Търговия“, но не конкретно към отдела, работещ с ИТЗ. Одитната дейност на ЕСП потвърди, че тази административна принадлежност не влияе на функционалната независимост на служителя по изслушванията. Служителят взема решения по изслушванията и изготвя бележки по отделни случаи независимо, без проверка или одобрение от страна на ГД „Търговия“ или отговорния за този сектор член на Комисията.

26

Проверката на ЕСП показа, че в 4 от 10-те разгледани случая в извадката страните са осигурили участието на този служител, без да срещнат трудности. Установихме, че служителят по изслушванията е извършил съответен анализ на опасенията на страните и е обосновал добре своите заключения, като е осигурил спазването на правата на страните при разследванията, свързани с ИТЗ.

Страните са третирани равностойно, но оценките на поверителността не са достатъчно документирани

27

Всички страни по дадено разследване имат едни и същи процесуални права, а ГД „Търговия“ следи за това те да бъдат третирани равностойно. Когато дадена страна представи информация на ГД „Търговия“, тя трябва да отбележи по съответен начин информацията, която счита за поверителна. Поверителната информация не следва да се споделя с други страни в разследването, например поради съображения, свързани с конкурентното начало. Всяка страна обаче следва да предостави на другите страни неповерителен вариант на тази информация с достатъчно качество (където чувствителните данни са обобщени, изтрити и т.н.).

28

Одитната дейност на ЕСП потвърди, че ГД „Търговия“ в действителност предоставя на страните еднакъв достъп до неповерителната информация и еднакви права да бъдат изслушани. Одитът не разкри проблеми по отношение на равностойното третиране, а подадените жалби до служителя по изслушванията, омбудсмана или Съда също не съдържат данни за такива проблеми.

29

Като пример за добра практика в това отношение може да се посочи фактът, че ГД „Търговия“ споделя документи със заинтересованите страни чрез електронната платформа TRON. Това означава, че страните имат пряк достъп до документите, които не са поверителни, и получават автоматични уведомления за налични нови документи. Друг пример за добра практика е това, че ГД „Търговия“ автоматично предоставя на страните информация, свързана с нейните решения, вместо да го прави при поискване.

30

Поради изискването за поверителност в много случаи информацията, която се споделя със страните, не може да съдържа достатъчно подробности от данните на другите страни, които биха им позволили да проследят всяка стъпка от изчисленията за дъмпинг, субсидия или нанесени вреди. Например, даден жалбоподател обикновено би могъл да провери изчислението на вреда (тъй като то се основава на данни от собствения му промишлен сектор), но не и всички подробности от изчислението на дъмпинг (което се основава на данните на износителя).

31

ГД „Търговия“ решава дали да предостави статут на поверителност на информацията. Съгласно нейните вътрешни указания⁹ такъв статут се предоставя само ако бъде поискан от страни с „основателна причина“ за това по отношение на предоставената от тях информация. По същия начин ГД „Търговия“ следва да прецени дали неповерителният вариант на информацията е с достатъчно добро качество. Тази оценка позволява на ГД „Търговия“ да изпълнява правните изисквания както за поверителност, така и за прозрачност.

32

Въпреки че ГД „Търговия“ информира ЕСП, че се извършват оценки за поверителност, одиторите откриха, че тези оценки не се документират систематично (в извадката беше установен един положителен пример за изчерпателна оценка). Ето защо ЕСП не е в позиция да потвърди това твърдение или задълбочеността на тези проверки. Освен това ГД „Търговия“ разчита в значителна степен на евентуалното недоволство на страните, ако неповерителният вариант на информацията не е с достатъчно добро качество. Въпреки че страните могат в крайна сметка да получат достъп до допълнителна информация след подаване на оплакване, този начин на работа може да причини закъснения (вж. каре 3).

Правните изисквания оправдават голямата административна тежест, но Комисията не полага големи усилия за популяризиране на ИТЗ

33

Няколко големи промишлени отрасъла са най-честите ползватели на ИТЗ: 50 % от мерките, изпълнявани в края на 2018 г., засягат производството на метал и метални изделия, а 16 % — на химикали (вж. фигура 5). Съответните продукти са обикновено промишлени (а не потребителски), като основното изключение от този принцип са велосипедите. Ето защо улесняването и насърчаването на ИТЗ са особено важни, за да могат тези инструменти да се прилагат за цялата европейска икономика.

34

Жалбоподателите следва да представят цялата необходима информация на етапа на подаване на жалбата, в т.ч. износните цени на съответната държава. Това означава, че жалбите могат да съдържат над сто приложения. Предвид обема на изискваната информация и необходимостта повечето от страните да ангажират адвокати, цената за подаване на жалба може да е много висока. Въпреки че дружествата и асоциациите — особено неопитните ползватели на ИТЗ и фрагментираните промишлени сектори — срещат проблеми с набавянето на част от необходимата информация, одитът на ЕСП показа, че ГД „Търговия“ има нужда от тази информация.

35

Въпреки тази оценка и като взема предвид правните изисквания за жалбите, свързани с ИТЗ, ЕСП отбелязва, че ГД „Търговия“ все още не е разгледала възможностите за намаляване на административната тежест, дори минимално. Например, Комисията не е направила подробно сравнение между информацията, която се изисква в ЕС и в други държави.

36

За да помогне на дружествата и промишлените асоциации в подаването на жалби, ГД „Търговия“ е публикувала няколко информационни документа на своя уебсайт, в т.ч. бланки за въпросници (в които се посочва информацията, която страните трябва да ѝ предоставят) и наръчник за подаване на жалби. Като цяло наличните указания са солидни и ясни. Въпреки че малките и средните предприятия (МСП) използват ИТЗ много спорадично, одитът установи, че ГД „Търговия“ е положила специални усилия да им помогне, например чрез предоставяне на допълнителни общи насоки и подкрепа в хода на отделни разследвания. Подкрепата за МСП обаче е с много ограничен обхват и не съответства на обявените от Комисията амбиции при актуализацията на основните регламенти през 2018 г. (вж. таблица 1).

37

Въпреки че ГД „Търговия“ улеснява процедурите за участващите страни, тя извършва много ограничени информационни дейности с цел повишаване на осведомеността и използването на ИТЗ в различните промишлени сектори на ЕС. Сектори като производството на стомана и химикали са добре запознати с ИТЗ (вж. точка 33), но в други области информираността е много по-ниска. Това означава, че сектори, в които съществуват нелоялни търговски практики, може и да не поискат налагането на защитни мерки и да не се възползват от тях. Съществуват различни форуми, в които дружествата и промишлените асоциации могат да комуникират с ГД „Търговия“, по-специално за да получат информация за възможностите за получаване на финансиране от ЕС, но Комисията не използва тези форуми за популяризиране на ИТЗ. Като пример могат да се посочат уебсайтът на ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ относно международните действия за предприемачество и МСП и уебсайтът на мрежата Enterprise Europe¹².

Мерките са добре обосновани, но съществува потенциал за подобряване на някои аспекти на проверката за интерес на Съюза

38

При настоящия процес на вземане на решения за ИТЗ (вж. точка 09) Комисията има решаващ глас за налагането на мита. Между 2014 и 2018 г. пред апелативния комитет са представени само два случая. В нито един от тях комитетът не е достигнал квалифицирано мнозинство за приемане на отрицателно становище и поради това предложението на Комисията е надделяло.

39

Предвид икономическото отражение и правомощията на Комисията, в т.ч. извършваната от нея оценка на проверката за интерес на Съюза (вж. точка 05), тя би трябвало да следи с особено внимание за това заключенията ѝ в процедурите, свързани с ИТЗ, да отговарят на принципите на управленската отговорност. Това е изискване, произтичащо от правната рамка. По-специално, заинтересованите страни следва да могат да проверяват взетите от Комисията решения. Ето защо ЕСП използва формираната за одита извадка, за да оцени дали Комисията:

1. е обосновала добре своите решения и изчисления;
2. е извършила задълбочен анализ, преди да вземе решение.

Обосновката на заключенията на Комисията е подходяща при самите разследвания

40

ЕСП провери основанията на Комисията за вземане на решение за налагане на мярка за търговска защита и на решение за започване на разследване след получаване на жалба. Извършената от ЕСП оценка не засяга решенията на Съда на Европейския съюз или други съдебни органи.

41

ЕСП установи, че заключенията, съдържащи се в решенията за изпълнение от извадката, са добре обосновани. Те предоставят отговор на коментарите на страните и се позовават на важни решения в предходни случаи и в съдебната практика. Освен това регламентите представят подробен анализ на изчисленията и методологията за извършването им. Въпреки че съображенията, свързани с поверителността, понякога не позволяват да се представи определено изчисление в такива подробности, че то да може да бъде проверено от външен участник (вж. точка 30), логиката на Комисията винаги е ясна. В своята извадка ЕСП установи някои особено добри примери за обосноваване на решенията, но също и някои недостатъци (вж. каре 4). Тези недостатъци обаче не променят цялостната оценка, че обосновките на Комисията са адекватни.

42

За всички случаи в извадката ЕСП установи, че Комисията е обосновала добре своите решения да започне разследване. Жалбите също така са изпълнили всички критерии, заложени в основните регламенти.

43

Основните регламенти изискват от Комисията да „оценява, доколкото е възможно, точността и адекватността на представените в жалбата доказателства, за да констатира дали са налице достатъчно доказателства за мотивиране на започването на разследване.“¹³ В разгледаните от ЕСП случаи беше установено, че ГД „Търговия“ в действителност е проверила тези аспекти и е документирала своите констатации във вътрешни бележки. Вътрешните бележки обаче не поясняват как са оценени доказателствата по всеки случай, например дали информацията на жалбоподателя е била проверена спрямо друга информация (например базите данни на Комисията).

44

В периода 2016—2018 г. Комисията е отхвърлила само една официално подадена жалба. В същия период четирима жалбоподатели са оттеглили жалбите си, преди Комисията да обяви окончателното си решение. Малкият брой оттеглени и отхвърлени жалби се дължи на изчерпателната, макар и неформална, процедура за оказване на съдействие и предварителен преглед, при която се провеждат консултации преди официалното подаване на жалба. Тази процедура позволява на страните да изградят по-убедителна позиция, което увеличава вероятността ГД „Търговия“ да започне разследване. Консултациите на ГД „Търговия“ обаче могат и да разубедят страните да подадат официална жалба.

45

Този механизъм има положителни и отрицателни последици (вж. фигура 6). Въпреки че неформалните консултации се основават на съдържащите се в регламентите критерии за дъмпинг, субсидия, вреда и причинно-следствена връзка, както и на вътрешни бележки по политиката, тази процедура не е прозрачна и липсва документация за съветите, предоставени от ГД „Търговия“ на страните, както и конкретни насоки в това отношение. Едновременно с това процедурата позволява значително да се повиши ефективността, както за ГД „Търговия“, така и за жалбоподателите.

Анализите, свързани с мерките за търговска защита, са солидни, но могат да бъдат подобрени за някои аспекти на проверката за интерес на Съюза

46

Извършеният от ЕСП преглед на случаите в извадката показва, че изчисленията и анализите на Комисията, свързани с мерките, са солидни. В някои случаи Комисията е извършила още по-задълбочен анализ от изискваното, за да гарантира, че изчисленията ѝ отразяват точно реалните пазарни условия (вж. каре 5). Анализите следват подробната методология, установена от ГД „Търговия“, и ЕСП не откри примери за заключения, които да противоречат на съдебната практика на ЕС или СТО. Комисията е въвела организационни механизми, за да гарантира, че нейните практики спазват изцяло европейската и международната съдебна практика, и че се прилагат последователно за всички случаи.

47

Въпреки че разследванията се извършват в съответствие с правните изисквания и методологията на Комисията, могат да бъдат постигнати подобрения по отношение на разглеждането на аспектите, свързани с конкуренцията, при проверката за интерес на Съюза. Това е от особено значение предвид потенциалното икономическо отражение на евентуални мерки.

48

Тъй като проверката за интерес на Съюза оценява потенциалното отражение на мерките за търговска защита върху вносителите, ползвателите и потребителите от ЕС, ГД „Търговия“ следва да прецени, наред с другото, дали възможните мерки биха довели до непропорционални последствия. Те биха могли да доведат до увеличаване на рисковете за конкурентното начало, например поради прекъсване на веригите за доставки. Това може да е възможно например когато продуктът — предмет на мерките, има два вида ползватели:

• ползватели, които са вертикално интегрирани в рамките на група, произвеждаща продукта, към който са насочени мерките;
• независими, неинтегрирани ползватели, които нямат достъп до ключовия компонент за производство (продукта, предмет на мерките) в собствената си група от дружества, и поради това са обвързани с доставките от произвеждащия го сектор.

Независимите ползватели могат да се окажат в ситуация, при която срещат трудности да набавят необходимите суровини, или трябва да намерят нови доставчици в други трети държави.

49

По отношение на аспектите, свързани с конкуренцията, ЕСП установи, че ГД „Търговия“ е основала своите анализи на информацията, предоставена от страните. В някои от одитираните случаи беше установено, че част от аргументите на страните (например страха от проблеми с доставките) са били отхвърлени без подробна обосновка. Комисията е съсредоточила своя анализ върху ситуацията по време на разследването и върху миналото. При проверката за интерес на Съюза анализът на аспектите, свързани с бъдещето, е споменат в по-голямата част от одитираните случаи, но не включва подробна оценка на i) отражението на мерките върху съответния внос; ii) възможното отражение върху веригите за доставка, като например наличността на вносни продукти от други трети държави.

50

ЕСП установи също така, че проверката за интерес на Съюза винаги е била извършвана и посочвана в решенията за изпълнение. От началото на 2012 г. нито едно разследване не е било прекратено без мерки въз основа единствено на проверката за интерес на Съюза. Все пак в два случая тази проверка е имала отражение върху формата и продължителността на мерките.

Комисията не използва пълноценно потенциала на инструментите за мониторинг и проследяване

51

Наложените мерки са ефективни само ако митата действително бъдат събрани за периода, в който нелоялното търговско поведение продължава, и ако се спазват конкретните наложени условия (като например минимални цени или квоти за количествата). В противен случай нелоялните търговски практики няма да бъдат преодолени, а промишлеността на ЕС ще остане незащитена.

52

За събирането на митата отговарят националните митнически органи. Ключово условие за ефективното им събиране е точното описание на засегнатия от мерките продукт. Други служби на Комисията също участват в мониторинга на ефективното събиране на мита (ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“, ГД „Бюджет“). ГД „Търговия“ обаче разполага и с редица инструменти за подкрепа на ефективното прилагане на мерките.

53

Поради това ЕСП разгледа дали Комисията:

1. разработва мерките по подходящ начин, за да улесни събирането на мита, по-специално по отношение на описанията на продуктите;
2. използва ефективно своите инструменти за мониторинг и проследяване;
3. докладва задоволително за своите действия в областта на ИТЗ, в т.ч. за тяхното въздействие.

Комисията е положила усилия да преодолее предизвикателствата при събирането на митата, свързани с ИТЗ

54

Събирането на митата, свързани с ИТЗ, може да представлява предизвикателство за митническите органи, защото е необходимо да следват две правни рамки — първата урежда търговската политика (по-специално, това са регламентите на Комисията, налагащи мита за конкретни продукти), а втората урежда митническата политика (по-конкретно това е Митническият кодекс на ЕС, който включва кодове по Комбинираната номенклатура (КН).

55

Регламентите на Комисията за облагане с мита, свързани с ИТЗ, включват подробни описания на засегнатите продукти. Това помага на националните митнически органи, които обикновено разчитат на кодовете по КН, да установят още на етапа на внос кои продукти са предмет на облагане. ГД „Търговия“ работи съвместно с ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“, за да осигури на митническите органи ясни и еднозначни описания на въпросните продукти. Това е така при всички проверени от ЕСП случаи с едно изключение, при което заглавието на регламента за изпълнение на Комисията и описанието на продукта са причинили объркване за митническите органи (вж. каре 6) и те впоследствие са поискали пояснение от Комисията.

56

Кодовете по КН могат също така да покриват по-широка категория продукти отколкото мерките, свързани с ИТЗ. В такъв случай Комисията създава специфични, по-дълги кодове за продуктите, подлежащи на мерки за ИТЗ (т. нар. кодове по ТАРИК).

57

Поради отражението на свързаните с ИТЗ мита върху техния оборот и печалби, засегнатите дружества са изкушени да се опитат да ги заобиколят. Това може да стане например чрез невярно деклариране, че стоките произхождат от друга държава, която не подлежи на облагане с мита, свързани с ИТЗ. Ако Комисията разкрие и може да докаже съществуването на такава практика, тя може да разшири обхвата на прилагане на митата до продукти и от тези държави, за да осигури адекватна защита на производителите в ЕС. В такива случаи Комисията използва за продуктите термина „изпратени от“. В някои случаи митническите органи в държавите членки срещат трудности при прилагане на законодателството, използващо този термин, тъй като не съществува единна дефиниция за него и той не е включен в митническото законодателство. Въпреки няколко пояснения от Комисията, въпросът все още не е изяснен за всички национални митнически органи.

Мониторингът на мерките е изчерпателен, но като цяло е ограничен до правните изисквания, без да се приоритизират действията

58

За да се осигури правилното прилагане на мерките, свързани с ИТЗ, и тяхната ефективност, Комисията може да използва широк набор от инструменти за мониторинг и проследяване (вж. фигура 7). Законодателството изисква Комисията да:

• извършва мониторинг на ценовите ангажименти. Това са доброволни ангажименти от страна на дружества, които изнасят за ЕС продукти, за които се прилагат мита за ИТЗ, а Комисията приема тези ангажименти. При ценовите ангажименти антифъмпинговите и антисубсидийните мита се заменят с минимални вносни цени, т.е. вносителят се задължава да продава на цена, не по-ниска от съгласуваната минимална цена.
• проследява специалните клаузи за мониторинг, ако те са включени в регламентите, налагащи мерки за търговска защита по отношение на конкретни продукти. Тези клаузи са предназначени да сведат до минимум риска от заобикаляне на правилата в случаите, когато митническите ставки за различните износители се различават значително.

Обхватът на другите дейности за мониторинг зависи от преценката на Комисията.

59

Комисията е използвала огромна част от ограничените си ресурси за мониторинг (2,5 еквивалента на пълно работно време) за наблюдение на ценови ангажименти. ЕСП установи, че Комисията надлежно проверява спазването на ангажиментите, като използва i) методи за документна проверка по отношение на съответствието по документи; и ii) проверки на място при дружествата износители по отношение на практическото съответствие, тъй като неспазването на изискването за минимална вносна цена трудно може да бъде проверено по друг начин.

60

Комисията извършва своите документни проверки като използва основно тримесечните отчети, предоставени от износителите. В извадката на ЕСП те са изчерпателни. В някои случаи Комисията разглежда допълнителни данни (например ако ги е получила от промишлени отраслови сдружения), когато ангажиментът включва и годишни обеми за внос на продукти. Посещенията за проверка са подробни, а свързаният с тях анализ е изчерпателен и добре документиран. Въпреки че Комисията се стреми да посещава всички дружества с действащи ценови ангажименти, докато мерките все още се прилагат, тя не е успяла да направи това в двата най-скорошни случая. Реалната честота на посещенията зависи от ресурсите, а Комисията не е приложила никакви специфични критерии или структуриран анализ на риска, за да реши кои дружества да бъдат посетени.

61

В резултат на извършения мониторинг Комисията може да оттегли определен ценови ангажимент. Тя е направила това за над 20 дружества в два скорошни случая, свързани с ценови ангажименти. Извършеният от ЕСП преглед на тези случаи от извадката показа, че решенията са били добре обосновани. Оттеглянето на ценови ангажимент няма обратна сила. Следователно, вече извършените продажби на продукти в противоречие с ангажимента теоретично могат да останат ненаказани. Предвид растящия брой случаи на неспазване на правилата и необходимостта те да бъдат ефективно санкционирани, през 2016 г. Комисията е започнала да обявява за недействителни фактури, свързани конкретно с нарушения на определен ценови ангажимент. Фактурите, свързани с дадения период, могат да бъдат обявени за недействителни дори след изтичането на мерките.

62

Това показва, че Комисията е възприела проактивен подход, за да осигури ефективността на мерките. За митническите органи обаче продължава да бъде трудно да събират мита с обратна сила, наложени поради обявяването на фактурите за недействителни, тъй като ценовите ангажименти не подлежат на обезпечения¹⁴, а митническите задължения могат да бъдат свързани с давностни срокове. От 12-те случая, в които Комисията е приложила механизма за обявяване на недействителност на фактурите, четири са обжалвани пред Съда на Европейския съюз.

63

Предвид много високото работно натоварване, свързано с мониторинга на ценовите ангажименти, дейността на Комисията по другите видове мониторинг в последните години е ограничена (вж. фигура 8). За тези дейности не е извършван систематичен анализ за определяне на най-рисковите случаи, което е особено важно, когато ресурсите са ограничени. По отношение на специалните клаузи за мониторинг (вж. точка 58) Комисията е определила подробни правила кога да ги прилага или да ги включи в регламент. Вътрешните указания на Комисията подчертават, че служителите следва стриктно и последователно да прилагат условията за използване на специалните клаузи за мониторинг. ЕСП установи, че ограниченията в човешките ресурси пораждат риск от намаляване на дейностите за мониторинг поради недостатъчни възможности, а не поради ниския риск от неспазване на правилата.

64

В резултат на извършения мониторинг или като отговор на предупреждения, получени от митническите органи или други източници, Комисията изготвя информационни формуляри за риска. Тези формуляри се изпращат на митническите органи, за да ги информират за конкретни рискове (например продажби от дадено дружество под минималната вносна цена или трансбордиране). Митническите органи следва да включват тази информация в собствените си оценки на риска и да се отнасят с по-голямо внимание към посочените специфични проблеми при митническия контрол. ЕСП установи, че Комисията използва този инструмент добре и често.

65

В съответствие с основните регламенти за антисубсидийни и антидъмпингови разследвания, Комисията може да започва свои собствени разследвания (служебни разследвания, наричани още разследвания „ex officio“). Това се случва обикновено когато се установи, че мерките не са достатъчно ефективни (например поради заобикаляне), или когато Комисията получи информация за нови аспекти по време на предварителното разследване (например нови схеми за субсидиране), но не е в позиция да ги вземе предвид (например поради факта, че са възникнали след разследвания период). В такива случаи Комисията може да е в по-добро положение от участниците от промишления сектор да получи доказателства, или промишленият сектор може да не желае да подаде жалба поради опасения от ответни действия.

66

Правните изисквания за откриване на служебно разследване са същите, както за другите случаи, започнати по искане на участник от промишления сектор. Извършеният от ЕСП преглед на три случая на служебно разследване показа, че те отговарят на общите изисквания, закрепени в основните регламенти.

67

Комисията не е започвала служебни разследвания (антидъмпингови или антисубсидийни) за продукти, които преди това не са били предмет на мерки, въпреки че основните регламенти позволяват това при специфични обстоятелства. Овен това при модернизацията от 2018 г. е засилена възможността за провеждане на служебни разследвания, когато дружествата се опасяват от ответни мерки. Въпреки това тя не е определила какви са специфичните обстоятелства, които следва да мотивират започването на служебно разследване.

68

Тъй като Комисията няма механизми за систематичен мониторинг на пазара (вж. фигура 7), дори теоретично тя не би била в състояние да установи потенциално нелоялните търговски практики в нови сектори. На практика това означава, че служебните разследвания са ограничени до междинни прегледи или преразглеждане във връзка със заобикалянето на мерки (вж. точка 07).

Докладването от страна на Комисията се съсредоточава върху дейностите, а не върху въздействието

69

Комисията докладва за резултатите от прилагането на инструментите за търговска защита по различни начини. Те включват публикуване на информация, свързана със случаите, и на секторни и статистически информационни фишове на уебсайта на Комисията, в годишния отчет за дейността на ГД „Търговия“ и в специален годишен доклад, изискван от основните регламенти, който Комисията следва да изпраща на Европейския парламент и на Съвета. В последните години Комисията е съкратила сроковете за изготвяне на годишния доклад (докладът за 2018 г. е бил публикуван през март 2019 г.) и е взела предвид всички елементи, изисквани от основния регламент.

70

Годишният доклад дава добра и точна обща представа за дейността на Комисията в областта на ИТЗ и за това доколко тя е имала успех при защитаването на мерките в съда. По този начин той изпълнява изискванията на регламентите, но предоставя ограничен качествен анализ на първопричините за наблюдаваните тенденции (например по отношение на използването на мерки, свързани с ИТЗ, от трети държави, или достъпността на инструментите за МСП). Също така, докладът съдържа малко информация относно ефективността и въздействието на дейностите, по-специално по отношение на растежа и заетостта.

71

От ГД „Търговия“, както от всяка генерална дирекция на Комисията, се изисква да приведе своите стратегически цели за периода 2016—2020 г. в съответствие с общите политически цели на Комисията. В своя стратегически план за периода 2016—2020 г. генералната дирекция заключава, че политиката за търговска защита като цяло следва да допринася за общата цел на Комисията за насърчаване на растежа и заетостта.

72

ГД „Търговия“ обаче не предоставя ясна и изчерпателна картина на въздействието на ИТЗ върху растежа и заетостта, защото е разгледала този аспект само в ограничена степен. Оценките на конкретни мерки в известна степен са „вградени“ в разследванията чрез процедурите на преразглеждане (в т.ч. междинните прегледи), които могат да бъдат поискани по всяко време, ако обстоятелствата се променят. Преди модернизирането на правилата (вж. точка 13) Комисията е извършила и оценка на потенциалното въздействие върху заетостта, в зависимост от това кой законодателен вариант бъде избран. Това обаче е било изолирано действие. Комисията е изготвила и частични прогнози за въздействието върху създаването на работни места в избрани сектори (например производство на стомана или електрически велосипеди) и е включила някои от заключенията в годишните си доклади (например през 2018 г.). Тези частични или единични оценки обаче не могат изцяло да заместят редовното оценяване на общото икономическо въздействие на политиките.

73

Въз основа на публично достъпна информация и събеседвания със заинтересованите страни ЕСП установи, че ИТЗ имат нееднозначно отражение върху икономическото състояние на промишлените сектори в ЕС по протежение на веригите за доставка (вж. фигура 9):

• Ясно положително въздействие се наблюдава в сектора на електрическите велосипеди. Без мерки производството в Европа вероятно би било прекратено. Освен това мерките за налагане на ИТЗ по отношение на обикновените велосипеди и частите за тях имат жизненоважно значение за това да се даде възможност на производителите на велосипеди в ЕС да инвестират и разработват свое производство на електрически велосипеди¹⁵.
• Важен източник на подкрепа за стоманената промишленост. ИТЗ за редица продукти са запазили значителен дял от стоманената промишленост на ЕС, а вносът от съответните държави е спаднал значително¹⁶. Вносът от други трети държави обаче е компенсирал по-голямата част от този спад. ЕСП отбеляза също и отрицателни последици за някои сегменти на пазара, където е възникнал недостиг на доставки. Освен това мерките за налагане на ИТЗ по отношение на един стоманен продукт са довели до увеличен износ от Китай на друг стоманен продукт.
• Много ограничени въздействие в сектора на соларните панели. Въпреки че мерките за соларни панели и модули се прилагат в продължение на няколко години, в този сектор в ЕС през последните години се наблюдават случаи на несъстоятелност и се очаква значително намаляване на дейността. За разлика от това секторът на инсталациите за соларна енергия отбелязва много положително развитие и се ползва от внос от Китай (понастоящем този внос не е предмет на мерки)¹⁷. Освен от ИТЗ, секторът на соларната енергия като цяло се влияе много силно от политическите решения, свързани с околната среда и изменението на климата.

74

На последно място ЕСП отбелязва, че един аналитичен преглед от ГД „Търговия“ на данните за събираемостта на митата (т.е. финансовото отражение) би могъл не само да очертае неефективните елементи на процедурата, но и да помогне за подобряването на вземането на решения в бъдеще (особено по отношение на разработването на мерките). Тази възможност понастоящем не се използва, тъй като ГД „Търговия“ не анализира данните за:

• събираемостта на митата и какви проблеми възникват;
• възстановените средства по фактури, обявени за недействителни (вж. точки 61 и 62).

Комисията е активен участник в международната търговия, но не извършва систематично приоритизиране на дейности

75

В динамичната област на международната търговия Комисията трябва разполага с достатъчно ресурси и гъвкавост, за да отговаря ефективно на глобалните предизвикателства. Между тези предизвикателства са настоящата криза в СТО (особено по отношение на апелативния орган), Брексит и нарастващото значение на трудовите и екологичните стандарти за насърчаване на устойчивото развитие. Освен да отговаря на оплакванията на европейските производители, Комисията може да играе роля и при защитата на промишлените сектори на ЕС, които са обект на разследвания от трети държави.

76

Поради това ЕСП разгледа дали ГД „Търговия“:

1. разполага с достатъчни човешки ресурси;
2. реагира адекватно на мерките, предприети от трети държави срещу сектори в ЕС;
3. отговаря задоволително на глобалните предизвикателства, свързани с ИТЗ.

Доброто управление на работното натоварване означава, че ограниченията в човешките ресурси не са имали отражение върху разследванията

77

В последните години Комисията се е сблъскала с редица нови или нараснали предизвикателства в областта на ИТЗ. Между тях могат да се посочат общото техническо развитие (по-сложни продукти) и модернизацията на търговията (вж. точка 13). Същевременно броят на служителите, работещи по ИТЗ, е с над 14 % по-нисък в сравнение с 10 години по-рано. Това създава значителни ограничения на ресурсите, които ГД „Търговия“ е посочила в най-скорошните си заявки за нови щатни бройки. Предвид приоритетите на Комисията, увеличението на броя на служителите в дирекцията на ГД „Търговия“, които пряко се занимават с ИТЗ, е пренебрежимо малко за периода 2016—2018 г. (една или две бройки годишно).

78

Ограниченията в ресурсите са компенсирани частично от добрата система за управление на работното натоварване на ГД „Търговия“ и не са се отразили върху качеството или сроковете на разследванията. Въпреки това поради недостига на ресурси ГД „Търговия“ е трябвало да ограничи някои дейности, като например информационни дейности и мониторинг (вж. точки 37 и 63), които могат да имат значително въздействие върху общата ефективност на политиката за търговска защита. ЕСП отбелязва също така, че Комисията не може да разчита на допълнителни „резервни“ ресурси, ако броят на жалбите неочаквано се увеличи (например при промяна на търговските практики в ключова трета държава).

Комисията защитава интересите на европейската промишленост, но не приоритизира систематично своите действия

79

В последните години международната търговия е нестабилна. В резултат на това различните държави използват ИТЗ по-често, също и срещу ЕС (вж. фигура 10). Най-голям брой такива случаи идват от САЩ (34 през 2018 г., в сравнение с 18 през 2015 г.), но географският обхват на случаите, свързани с ИТЗ, напоследък се разширява, като все повече държави започват да ги използват (например Колумбия, Мадагаскар и някои държави от Персийския залив).

80

ЕС използва редица инструменти за мониторинг и отговор на тези развития. В общия случай Комисията се регистрира като заинтересована страна, след което участва пряко в конкретните разследвания, започнати от трети държави. Тя може да избере и дипломатически отговор и/или да реши да повдигне въпроса пред комитет на СТО (вж. фигура 11).

81

ЕСП установи, че Комисията използва активно инструментите на нейно разположение. Тя също така надлежно информира съответните партньори от ЕС за започването на разследвания и регистрира случаите в публична база данни, за да може да се наблюдава техният статус. След това се представя по-широка статистическа информация за мерките от трети държави в годишния доклад относно ИТЗ, но в него не се посочват първопричините за наблюдаваните тенденции (вж. точка 70).

82

При своите интервенции, както в разследвания от трети държави, така и в комитетите на СТО, Комисията е представила подробни технически анализи и е разгледала опасенията от няколко перспективи. Между тях са формални аспекти (например правото на информация и правилното използване на индекси) и аспекти по същество (например естеството на възможните субсидии, изчисляването на вредите и причинно-следствената връзка между вредите и дъмпинга/субсидиите). В няколко случая интервенциите на Комисията са довели до по-благоприятни резултати за промишлеността на ЕС (вж. таблица 2).

83

Въпреки че защитните действия на ЕС са добри, те се различават значително по отношение на своята интензивност (брой на интервенциите) и обхват (етапи на интервенциите и естество на представените аргументи) в зависимост от случая и от свързаните с него проблеми. Решенията за конкретното естество и обхват на действията за реакция (или липсата на такива) се вземат за всеки отделен случай, а Комисията не разполага с насоки, които да посочват правила или критерии за определяне на приоритети. Този аспект обаче е важен, особено ако се вземат предвид ограничените налични ресурси (само между четири и пет еквивалента на пълно работно време извършват дейност, свързана с трети държави) и растящият брой случаи. Комисията информира ЕСП, че важните — макар и неформални — критерии за вземане на решения относно обхвата на интервенциите са икономическото значение на случаите и тяхното системно измерение.

ЕС опитва да се справи с предизвикателствата на бъдещето

84

В допълнение към обичайната си дейност в комитетите на СТО, където активно представлява държавите — членки на ЕС, наскоро Комисията е предприела стъпки за подобряване на общото функциониране на системите на СТО. Тези подобрения са необходими в контекста на дълбоката криза, засягаща основаната на правила система на СТО. Много от съвременните ключови предизвикателства пред търговската политика — като например какви действия да се предприемат по отношение на ръководения от държавата китайски икономически модел — не са добре застъпени в правилата на СТО. Затова през 2018 г. Комисията е публикувала концептуален документ, чиято цел е да послужи като основа за дискусия с други институции и заинтересовани страни. Документът съдържа предложения за общото функциониране на СТО, уреждането на спорове и процедурите, специфични за ИТЗ (вж. 7).

85

Въпреки че предложенията на ЕС са адаптирани реалистично към политическата действителност (например като не посочват амбициозните усилия да се осигури отчитане в по-голяма степен на екологичните аспекти при разследванията за търговска защита), те все още не са довели до желаните промени:

• опасенията, свързани с общото функциониране на СТО, са предизвикали представянето на редица конкретни предложения от ЕС и други държави във форума на СТО (например по отношение на апелативния орган);
• представени са предложения относно качеството на уведомленията за ИТЗ, но не и относно други проблеми, свързани с тези инструменти (вж. каре 7). Тези предложения обаче все още ще бъдат предмет на преговори на политическо ниво в рамките на СТО.

86

Ефектът от действията на ЕС в това отношение обаче е ограничен от твърде формализирания характер на международното сътрудничество и много разностранните интереси на държавите — членки на СТО. Всичко това означава, че намирането на компромис е изключително сложно.

87

Брексит също е причина за значителна несигурност в международната търговия. ГД „Търговия“ е анализирала надлежно практическите последици от Брексит за политиките на генералната дирекция и е информирала своите служители неколкократно чрез съобщения до персонала. Що се отнася до практическата подготовка, Комисията вече докладва определени анализи отделно от Обединеното кралство (например по отношение на значението на пазара на Обединеното кралство за даден случай, обема и стойността на търговията с Обединеното кралство и наличието на заинтересовани страни). Целта на събирането на подобни данни отделно е да се осигури безпроблемно продължаване на дейностите на Комисията по търговска защита след края на преходния период в края на 2020 г.

88

Поетият от ЕС ангажимент за спазване на високи социални и екологични стандарти означава, че те следва да бъдат отразени винаги, когато е възможно, във всяка област на политиките. Новата методология за изчисляване на дъмпинг и модернизацията на ИТЗ включват някои елементи, които застъпват тези съображения в областта на търговската защита. Възможността за включване на тези елементи в разследванията за ИТЗ обаче е ограничена от рамката на СТО. СТО разглежда дъмпинга като стриктно икономически феномен и не позволява тези стандарти да бъдат пряко отразени в дъмпинговите изчисления. Ето защо законодателството на ЕС предвижда социалните и екологичните аспекти да бъдат взети предвид само при специални обстоятелства (вж. каре 8).

89

Извършеният от ЕСП преглед на един случай, подчинен на новата методология за изчисляване на дъмпинга (единственият приключен случай към момента на одита), показа, че Комисията е извършила количествена оценка на социалните и екологичните стандарти, за да избере представителна държава, която да бъде използвана при изчисляването на нормалната стойност на продукта. По-специално Комисията е сравнила до каква степен две държави са приели трудови и екологични конвенции и е избрала държавата, която е подписала или ратифицирала по-голям брой такива документи. Това е по-скоро формален подход, тъй като ратифицирането на дадена конвенция не отразява задължително практическото ѝ прилагане и реалното ниво на защита на околната среда.

Заключения и препоръки

90

Общото заключение на ЕСП е, че Комисията успешно прилага политиката за търговска защита. Разследванията са довели до въвеждане на навременни мерки за защита на редица европейски промишлени сектори от нелоялно търговско поведение на трети държави, като например дъмпинг или субсидии.

91

Извадката на ЕСП от случаи показва, че Комисията е следвала адекватно и своевременно процедурите, изисквани от основните регламенти за ИТЗ. Вътрешният контрол на ГД „Търговия“ е осигурил съответствие с правилата, въпреки някои слабости при вътрешните насоки за служителите. По време на разследванията Комисията е осигурила равностойно спазване на правата на страните, а служителят по изслушванията е предоставил ефективни допълнителни гаранции в това отношение (вж. точки 21—26).

92

Комисията е въвела неотдавна ново уеб-приложение за улесняване на достъпа на различните страни до документи, които не са поверителни. Страните, представящи документи, сами вземат решение кое считат за поверителна информация. Комисията не документира систематично проверките за основателно определяне на поверителен характер. Поради това ЕСП не е в позиция да провери обхвата на тези проверки (вж. точки 27—32).

Препоръка 1 — Документиране на оценките за поверителност

За да ограничат възможностите за несъгласие между страните относно поверителността, Комисията следва да документира достатъчно добре своите проверки на поверителните и неповерителните документи, получени от страните.

Срок за изпълнение — 2021 г.

93

Въпреки че разследванията за ИТЗ са свързани със значителна административна тежест за участващите страни, изискваните от Комисията документи не са надхвърлили практически необходимата информация, която да ѝ позволи да провери съответствието с правните изисквания (вж. точка 34).

94

Комисията е предоставила на страните задоволителни насоки, въпреки че подкрепата за МСП е постигнала само частично обявените амбиции при модернизирането на ИТЗ. Въпреки че понастоящем ИТЗ са концентрирани само в няколко промишлени сектора, Комисията не е била достатъчно активна за повишаване на осведомеността на дружествата в други сектори относно използването на ИТЗ като ефективен механизъм за защита на интересите им на световните пазари (вж. точки 33 и 35—37).

Препоръка 2 — Повишаване на осведомеността относно инструментите за търговска защита

За да се информират възможно най-голям брой заинтересовани страни за ИТЗ като механизъм на тяхно разположение, Комисията следва да потърси допълнителни канали за комуникация с цел повишаване на осведомеността на страните. Тези канали биха могли например да приемат формата на редовни събития за заинтересованите страни, организирани от Комисията, като се обърне специално внимание на специфичните нужди на малките и средните предприятия.

Срок за изпълнение — 2021 г.

95

Като се вземе предвид отражението на митата и фактът, че решенията могат да бъдат обжалвани, Комисията следва да обърне особено внимание на обосноваването на мерките. Извадката на ЕСП показа, че работата на Комисията оправдава тези очаквания. Въпреки това ЕСП установи, че контактите на Комисията с потенциални жалбоподатели, преди те да подадат своята жалба, са предимно неформални. На практика неформалните консултации с Комисията имат ефект на подбор, тъй като много от потенциалните жалбоподатели се отказват от подаването на жалба. Въпреки това, независимо от предоставения от Комисията съвет, страните продължават да имат възможност да подадат жалба, която да бъде официално разгледана (вж. точки 40—45).

96

Заключенията на Комисията по разследванията, свързани с ИТЗ, са солидно обосновани, доколкото следват методологията на ГД „Търговия“ и отразяват пазарните реалности. ЕСП обаче установи, че оценката на потенциалното отражение на мерките върху конкуренцията в ЕС, като част от проверката за интерес на Съюза, невинаги е достатъчно подробна. Също така, аргументите на отделните страни понякога са отхвърляни с ограничена обосновка (вж. точки 46—50).

Препоръка 3 — Подобряване на насоките, свързани с определени аспекти на конкуренцията

За да се осигури адекватен анализ на въпросите, свързани с конкуренцията, в контекста на проверката за интерес на Съюза, Комисията следва i) да предоставя допълнителни насоки във въпросниците, чрез които изисква информация от ползвателите и вносителите (наред с другото, и в областта на конкуренцията); ii) да предоставя допълнителни вътрешни указания за своите служители относно това как да анализират опасенията на участващите страни, свързани с конкуренцията, и как да документират тези анализи.

Срок за изпълнение — 2021 г.

97

Комисията е нормативно задължена да извършва мониторинг на ценовите ангажименти и специалните клаузи, включени в мерките за налагане на ИТЗ. Този мониторинг е ефективен, но поради ограничените ресурси Комисията рядко е правила повече от изискваното от закона, т.е. обичаен мониторинг на мерките и ad hoc мониторинг на пазара. Освен това Комисията не е документирала начина, по който е избирала мерки за незадължителен мониторинг, което не позволи на ЕСП да оцени дали това се извършва въз основа на ясни критерии. Същото важи и за подбора на дружествата за проверки на място, целящи да потвърдят спазването на ценовите ангажименти (вж. точки 58—60 и 63).

98

Годишният доклад относно ИТЗ предоставя пълна и ясна картина на дейностите на Комисията в тази област, но досега не е включил преглед на цялостната ефективност на ИТЗ. Освен това ГД „Търговия“ не анализира данните, които получава от държавите членки относно събирането на митата (или приходите, генерирани от инструментите за проследяване, като например обявяването на фактури за недействителни; вж. точки 69—74).

Препоръка 4 — Подобряване на мониторинга

За да се подобри мониторингът на мерките за търговска защита и тяхната ефективност, Комисията следва да:

1. Определи критерии за установяване на мерките с най-висок риск от заобикаляне, или други проблеми, нарушаващи ефективността. Тя следва не само да избира мерки за подробен мониторинг въз основа на тези критерии, но и да документира този подбор. Със същата логика, когато спазването на ценовите ангажименти не може да бъде проверено на място за всички засегнати дружества, Комисията следва да прилага ясни критерии за подбор на дружествата, които да бъдат проверени.
2. Извършва редовни оценки (минимум веднъж на всеки пет години) за определяне на цялостната ефективност на мерките за търговска защита, също и за отделни сектори, ако е необходимо.

Срок за изпълнение — 2021 г. за точка 1 и 2023 г. за точка 2.

99

Комисията ефективно използва наличните инструменти за проследяване на констатациите от процеса на мониторинг (например оттегляне на ценови ангажименти и предупреждения за риска, изпращани на митническите органи). Тя обаче е използвала само в ограничена степен възможността за започване на служебни разследвания и не е определила при какви конкретни обстоятелства следва да се намеси по отношение на продукти, които не са били предмет на мерки в миналото (вж. точки 61—62 и 64—68).

Препоръка 5 — Пълноценно използване на процедурите за служебно разследване

За да засили защитата на промишлеността на ЕС, Комисията следва да използва в по-голяма степен правомощията си за започване на служебни разследвания. За тази цел тя следва да определи критериите за започване на разследвания за нови продукти по служебен път. Комисията следва да действа бързо, когато тези условия са изпълнени, и във всеки един случай да посочва конкретните обстоятелства, които са довели до започването на служебно разследване.

Срок за изпълнение — 2021 г.

100

Въпреки че през последното десетилетие дейностите, свързани с ИТЗ, са се увеличили, Комисията е отделила за тях по-малко човешки ресурси. Съществуващата добра система за управление на работното натоварване означава, че ограниченията в ресурсите не са затруднили разследванията; някои дейности обаче са били засегнати, особено мониторингът (вж. точки 77—78).

101

Комисията не само провежда собствени разследвания за търговска защита, но и активно отговаря на мерките, предложени от трети държави. Тя постига това, като участва пряко в определени разследвания, и като подкрепя интересите на промишлеността на ЕС във форума на СТО. Тя обаче не определя приоритети за своите действия въз основа на ясни критерии. Във форума на СТО Комисията има активна роля и в действията за преодоляване на по-фундаментални проблеми, свързани с международното търговско сътрудничество и начина на работа на самата СТО (вж. точки 79—86).

102

По отношение на съществуващите предизвикателства, Комисията се е подготвила за последствията от Брексит и е взела предвид социалните и екологичните съображения при разследванията във връзка с ИТЗ. По отношение на последния аспект обаче тя е възприела по-скоро формален подход. Тъй като рамката на СТО не позволява включването на социалните и екологичните аспекти в изчисленията на дъмпинга, законодателството на ЕС изисква от Комисията да ги взема предвид непряко, например при избора на държавата за изчисляване на нормалната стойност на даден продукт. Комисията обаче е ограничила своите проверки до това дали дадена държава е ратифицирала съответните международни конвенции в областта (вж. точки 87—89).

Препоръка 6 — Приоритизиране на действията на ЕС за отговор на мерките от трети държави

Комисията следва да определи по-ефективно приоритетите за действията си в отговор на мерки от трети държави, както по време на разследванията, така и във форума на СТО. Тя следва да установи конкретни критерии и да оцени мерките въз основа на тези критерии, за да предостави яснота относно причините и обхвата на своя отговор,

Срок за изпълнение — 2021 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Alex Brenninkmeijer — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 30 юни 2020 г.

Приложения

Приложение I — Нарушения на търговията и съответни инструменти за търговска защита

	Дъмпинг	Субсидиране	Рязко увеличаване на вноса
Кой ИТЗ?	Антидъмпингови мерки	Антисубсидийни мерки	Предпазни мерки
Какво е естеството на нарушението?	Дружество от държава, която не е членка на ЕС, продава стоки в ЕС под продажните цени на своя вътрешен пазар, или, ако не могат да бъдат определени цените, под стойността на производствените разходи плюс разумна печалба.	Правителство или публичен орган на държава извън ЕС предоставя финансова помощ на конкретен промишлен отрасъл или група отрасли, което може да се отрази на износните цени за ЕС.	Рязко непредвидено увеличение на абсолютния или относителния обем на вноса на конкретен продукт в ЕС.
Условия за прилагане на мерките	1) Трябва да е налице дъмпинг/субсидиране. 2) Европейският сектор, произвеждащ продукта, трябва или да е понесъл съществени вреди от ниските цени на вноса, или да има опасност това да се случи. 3) Дъмпингът/субсидирането причиняват тези съществени вреди.		Увеличението на вноса е рязко, дължи се на непредвидени развития и причинява или има опасност да причини съществени вреди на промишлеността на ЕС.
Форма на мерките	1) Адвалорно мито — процент от цената. 2) Специфично мито — фиксирана сума на единица количество. 3) Променливо мито/минимална вносна цена — митото е разликата между определена минимална вносна цена и износната цена на износителя. 4) Ценови ангажимент — износителят се ангажира да продава на или над минимална вносна цена.		Количествени ограничения на вноса на продукта от всички държави. 1) Вносни квоти с ограничения за позволения внос. 2) Тарифни квоти с мита за вноса над ограничението.
Допълнителни условия в регламентите на ЕС.	Мярката не може да противоречи на интереса на ЕС. Ползите от мярката за производителите на продукта в ЕС трябва да надхвърлят вредите, които могат да понесат други заинтересовани страни в ЕС, като например вносителите или ползвателите на продукта.

Източник: ЕСП.

Приложение II — Процедура за прилагане на ИТЗ

Общ поглед и детайли на първоначалното разследване — Задачи на Комисията

Акроними и съкращения

АД: Антидъмпинг

АС: Антисубсидии

ГД „Бюджет“ (BUDG): Генерална дирекция „Бюджет“

ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ (TAXUD): Генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“

ГД „Търговия“ (TRADE): Генерална дирекция „Търговия“

ГД: Генерална дирекция

ИТЗ: Инструмент за търговска защита

МСП: Малки и средни предприятия

СТО: Световна търговска организация

OLAF: Европейска служба за борба с измамите

Речник на термините

Антидъмпингови мерки: Мита, събирани за вносни стоки, или минимална продажна цена, наложена на дадено предприятие, когато в ЕС се внасят стоки, предназначени за препродажба, на цени под пазарната стойност.

Антисубсидийни мерки: Мита или други форми на санкция, налагани за стоки, произведени в трети държави с помощта на нелоялни субсидии.

Апелативен орган на СТО: Независим 7-членен орган, който разглежда жалби при спорове в рамките на СТО.

Вътрешноведомствена консултация: Официална процедура, при която една служба на Комисията търси консултация или становище от други служби по отношение на определено предложение.

Дъмпинг: Дружество от държава, която не е членка на ЕС, продава стоки в ЕС под продажните цени на своя вътрешен пазар, или, ако не могат да бъдат определени цените, под стойността на производствените разходи плюс разумна печалба („нормална“ стойност).

Дъмпингов марж: Разлика между вносната цена на дадена стока и нейната нормална стойност (вж. Дъмпинг).

Заинтересована страна: Страна, която може да докаже обективна връзка между своите действия и продукта, който е обект на разследване за търговска защита. Такива страни обикновено са производители от ЕС и техните търговски асоциации, профсъюзни организации, вносители и износители и съответните им асоциации, организации на потребителите и правителствата на държавите износители.

Инструмент за търговска защита: Мярка, използвана от държави или от търговски блок (в т.ч. ЕС) за защита на производителите от нелоялни практики при внос или субсидиран внос и внезапно голямо увеличение на обема на вноса.

Комбинирана номенклатура: Тарифно класифициране на стоки съгласно Общата митническа тарифа. Използва се като основа за изготвяне на митнически декларации и статистика на ЕС за търговията.

Митнически кодекс на Съюза: Основен законодателен акт на ЕС в областта на митническото дело.

Проверка за интерес на Съюза: Оценка, която се извършва при разследване за търговска защита, за да се определи дали дадена мярка за търговска защита би била в интерес на ЕС.

Процедура по комитология: Процедура, при която Комисията официално се консултира с комитет от представители на държавите членки по предложени мерки.

Световна търговска организация (СТО): Световна организация, която e компетентна относно правилата на търговията между държавите и функционира като форум за договаряне на търговски споразумения и уреждане на търговски спорове.

Служебно разследване (разследване ex officio): Разследване, което Комисията започва по собствена инициатива, без да е получила официална жалба.

Служител по изслушванията при търговски процедури: Независим медиатор в Европейската комисия, който предоставя консултации на участващите страни търговски процедури.

Собствени ресурси: Средства, използвани за финансиране на бюджета на ЕС, основната част от които представлява вноски от държавите членки.

Търговски процедури: Разследване от страна на Комисията, за да се определи дали да се приложи инструмент за търговска защита. Наричано също „разследване за търговска защита“.

Отговори на Комисията

Кpатко изложение

Общ отговор на Комисията по точки I—IX.

Търговската защита е ключов елемент от търговската политика на ЕС, който е залегнал в основата на ангажимента за отворена, основана на правила международна търговия. Инструментите на ЕС за търговска защита противодействат на вредните нелоялни търговски практики, както и на внезапното увеличаване на вноса, и се основават на международно договорени правила в рамките на Световната търговска организация (СТО). Въз основа на направени предложения от Европейската комисия през последните години ЕС засили и укрепи своята система за търговска защита с две основни законодателни промени през декември 2017 г. и юни 2018 г.

Европейската комисия, на която е възложено прилагането на инструментите за търговска защита, прави това на много високо ниво и е успешна в тази роля, както беше потвърдено от Европейската сметна палата (ЕСП). Въпреки че Европейската сметна палата отправи редица препоръки, тя потвърди, че Комисията прилага правилно законодателството на ЕС, както и че спазва съответната съдебна практика на СТО и съдилищата на ЕС, взема подходящи решения за прилагането на инструментите за търговска защита (ИТЗ), като следва структурирана и прозрачна процедура, без да създава ненужна тежест за заинтересованите страни при този процес. Тези елементи са от решаващо значение, за да се гарантира, че мерките за търговска защита, които ЕС налага, се противопоставят правилно на вредоносния внос по балансиран и надежден начин.

Профилът на инструментите за търговска защита е нараснал значително през последните години, предизвикан от кризата в стоманодобивната промишленост, както и от законодателните промени, въведени през 2017 г. и 2018 г. Това повиши осведомеността на икономическите оператори във всички сектори във връзка с ролята на инструментите за справяне по-специално с вредите от нелоялни практики при внос. Комисията гарантира, че всички сектори, независимо дали се характеризират с големи дружества или МСП, имат достъп до инструментите от първоначалните контакти в течение на целия процес с поставен акцент върху защитата на правата на всички заинтересовани страни при пълна прозрачност на всички етапи и решения. Като надгражда инициативите, като например специалната помощ за МСП, както и онлайн достъпа до неповерителните документи, Комисията е изцяло ангажирана с укрепването на съществуващите практики.

Пълното спазване на приложимото законодателство на ЕС в областта на търговската защита при спазване на съответните международни задължения е крайъгълният камък на управлението от страна на Комисията на инструментите на ЕС за търговска защита. Инструментите на ЕС за търговска защита изискват проверка за обществен интерес, която е в допълнение към изискванията на СТО. Проверката, с която се гарантира балансирано прилагане на инструментите, позволява на Комисията да проучи дали налагането на мерки е в общия икономически интерес на Съюза. В този контекст акцентът е да се премахне нелоялната конкуренция в резултат на дъмпингов или субсидиран внос.

Европейската комисия е изцяло ангажирана с отворената и справедлива търговия, която трябва да се основава на правила в световен план, които са ефективни, приложими и създават равнопоставени условия на конкуренция за всички. Това се характеризира с правилното прилагане на законодателството в областта на търговската защита по надежден начин. Същевременно Комисията полага всички усилия, за да гарантира, че нашите търговски партньори прилагат инструментите правилно.

X

Комисията приема всички препоръки на ЕСП, с изключение на препоръка 5, която Комисията частично приема, тъй като възнамерява да продължи да се придържа към настоящата си практика по отношение на започването на служебни разследвания.

Констатации и оценки

32

Комисията е изцяло ангажирана със зачитането на правата на защита на всички заинтересовани страни при разследванията си във връзка с ИТЗ. TRON — електронна платформа, която служи като единна точка за контакт за електронна комуникация между заинтересованите страни при процедурите за търговска защита и ГД „Търговия“ — играе важна роля в това отношение. Тя осигурява достъп на заинтересованите страни до неповерителните документи, което представлява значителна стъпка напред от предишната практика, когато страните трябваше да отидат в сградите на Комисията, за да получат достъп. В допълнение, страните автоматично получават пълно оповестяване на констатациите по случаите. Съдържателен неповерителен документ за всички получени материали е допълнителен важен елемент, когато става въпрос да се гарантират правата на защита при разследванията за търговска защита. Комисията разглежда исканията за поверително третиране, за да гарантира, че правата на страните не са накърнени от необосновани искания за такова третиране. Без да увеличава тежестта върху заинтересованите страни, Комисията ще документира тези прегледи, като по този начин засилва своя ангажимент за предоставяне на пълен достъп до информация, на която се основават нейните констатации и решения.

Общ отговор на Комисията по точки 35—37.

Всички отрасли на ЕС във всички сектори, независимо от размера на дружествата, които претърпяват вреда от дъмпингов или субсидиран внос, имат достъп до инструментите за търговска защита. Комисията участва редовно със стопански организации, като „Business Europe“, специфични секторни сдружения, както и гражданското общество, на заседания, посветени на разясняването на целта, прилагането и развитието на инструментите за търговска защита. Тези групи включват представители на производителите, вносителите, потребителите и др. от редица сектори и дружества с различен размер. Комисията положи специални усилия, за да даде насоки за МСП. Това включва създаването на уебстраница, съдържаща такава информация, като специално ръководство за МСП, публикувано на всички официални езици, както и проекти на въпросници. Комисията също така ръководи специално информационно бюро за МСП, което предоставя всеобхватна подкрепа за МСП, които искат да използват ИТЗ. В съответствие с ангажимента си да защитава отраслите на ЕС от нелоялни търговски практики, Комисията е ангажирана с допълнителното подобряване на каналите си за комуникация, с цел повишаване на степента на разбиране от страна на заинтересованите страни на инструментите, по-специално като се съсредоточава върху МСП в рамките на ограниченията по отношение на ресурсите си.

Общ отговор на Комисията по точка 41 и каре 4 „Примери за обосноваване на решенията“.

В контекста на определянето на маржа на вредата при антидъмпинговите процедури Комисията обичайно ще избере целева печалба. Този подбор ще се ръководи от редица съображения, като едното е процентът на печалбата, който следва да съответства на този, който отрасълът би могъл да получи при нормални условия на конкуренция, а именно при липсата на дъмпингов внос. Резултатът ще зависи от конкретните обстоятелства по случая, по-специално от събраните доказателства. В резултат на това целевата печалба може обичайно да е различна за различните разследвания, дори в рамките на един и същ сектор. Въпреки че жалбоподателите могат да предлагат марж на печалбата, това не е обвързващо. Причините за избора на съответния марж на печалбата винаги се обясняват в регламентите за изпълнение, какъвто беше случаят в конкретния пример в каре 4. След законодателните промени, приети през юни 2018 г., беше въведен минимален марж на печалбата от 6 %.

43

Точността на информацията и подкрепящите доказателства, предоставени от жалбоподателите, се проверяват и потвърждават, където е възможно, спрямо източници, като например статистическите бази данни на Комисията (по-специално базите данни „COMEXT“¹⁸ и „Наблюдение“¹⁹ по отношение на обема и цените на вноса), публично достъпна информация относно пазарите и дружествата, констатации от предишни разследвания и др. Подробностите относно тези проверки и анализ винаги са напълно документирани в документите по случаите на Комисията.

Общ отговор на Комисията по точки 49 и 50.

Въпреки че използването от страна на ЕС на инструментите за търговска защита се основава на правилата на Световната търговска организация, ЕС прилага редица допълнителни правила, които не са задължителни в рамките на СТО. Това включва проверка за интерес на Съюза, при която Комисията проверява дали налагането на мерки не е в противоречие с интереса на Съюза.

За да извърши проверката за интерес на Съюза, Комисията приканва всички европейски заинтересовани страни, включително производители от Съюза, профсъюзни организации, вносители и съответните им асоциации, както и представителни организации на ползвателите и потребителите, да предоставят информация относно въздействието на мерките, ако са наложени такива. При извършването на такова разследване член 21, параграф 1 и член 31, параграф 1 от основния антидъмпингов регламент²⁰ и основния антисубсидиен регламент²¹ (съответно) посочват необходимостта да се елиминират нарушаващите търговията последици от вредоносен дъмпинг [субсидиране] и да се възстанови реалната конкуренция, на което се отделя специално внимание. Това се отнася до целта за премахване на нелоялната конкуренция в резултат на дъмпингов/субсидиран внос.

Целта за „защита на ефективното функциониране на пазарите от нарушения на конкуренцията“ попада в обхвата на компетентност на политиката на ЕС в областта на конкуренцията, при която се прилагат специфични правила за такъв анализ.

При разследванията за търговска защита Комисията използва предимно информация, получена от заинтересованите страни на доброволна основа, и не разполага с правомощия да задължи страните да предоставят данни за извършването на пълен анализ на конкуренцията.

Комисията би искала да припомни, че понастоящем съществува вътрешен канал за контакт между компетентните служби, който улеснява обмена на информация по свързани с конкуренцията въпроси, които могат да възникнат при съответните разследвания.

Общ отговор на Комисията по точка 55 и каре 6 „Биодизел“.

Комисията счита, че не е било причинено объркване за митническите органи със случая, посочен от ЕСП.

Като се има предвид, че описанието на продуктите в законодателството в областта на търговската защита и описанието на продукта в митническата номенклатура отговарят на две различни цели, описанието на продукта в законодателството в областта на търговската защита не може и не е необходимо да бъде идентично с описанията в митническата номенклатура. Описанието на продукта за търговска защита, в което се определя продуктовият обхват на мерките за търговска защита, трябва да бъде достатъчно точно и всеобхватно, за да позволи на митническите органи да класифицират продукта в митническата номенклатура съгласно правилата за митническа класификация.

Заглавията на регламентите за изпълнение на Комисията предоставят кратко описание на съответния продукт, което служи предимно за целите на комуникацията във връзка с процедурата.

Общ отговор на Комисията по точки 60—63.

По отношение на дейностите по мониторинг, естеството на работата по мониторинга и нейният ресурсен интензитет варират, обикновено с оглед на броя на действащите на място ценови ангажименти. Ресурсите на Комисията, предназначени за мониторинг, отразяват това специфично естество на мониторинга. Комисията ще продължи да използва всички инструменти, с които разполага за мониторинг, и ще продължи да използва информация, сведена до нейното знание от страна на промишлеността на ЕС, Европейската служба за борба с измамите (OLAF), националните митнически органи и др. По-точното формулиране на критериите за установяване на случаи за общ мониторинг или на случаи с най-висок риск от заобикаляне на мерки може допълнително да подобри дейността по мониторинг на Комисията.

В тази връзка Комисията се стреми да посещава всички дружества с действащи ценови ангажименти. Тя успя да направи това във всички случаи с изключение на един, където броят на действащите ценови ангажименти беше изключително висок. По отношение на втория случай, когато действащи ценови ангажименти съществуват за дружества, които са част от една и съща група, проверката може да се извърши на равнището на групата.

Общ отговор на Комисията по точки 67 и 68.

Комисията отбелязва, че приложимото законодателство на ЕС, както и съответното споразумение на СТО, предвиждат, че разследванията за търговска защита се започват при подаване на жалби, освен ако не са налице „специфични обстоятелства“. Ето защо започването на служебни разследвания остава изключение. На практика, Комисията обикновено не разполага с пазарната информация, необходима за започването на разследвания по собствена инициатива. От друга страна, когато Комисията разполагаше с достатъчно информация, тя действително започна разследвания, какъвто е случаят с разследванията срещу заобикалянето на мерки, при които съответните данни вече бяха налични в документите на Комисията.

На практика това означава, че понякога Комисията ще бъде в позиция да започва служебни разследвания срещу заобикалянето на мерки. Необходимата за това информация е ограничена, а мониторингът на вноса (за разлика от мониторинга на пазара) понякога разкрива такава информация. Обратно, мониторингът на вноса няма да осигури вида информация, която е необходима на Комисията за започването на цялостно ново антидъмпингово или антисубсидийно разследване.

Ето защо Комисията изразява увереност, че е спазила напълно своите правни задължения и политически ангажименти по отношение на започването на служебни разследвания.

Общ отговор на Комисията по точки 72—74.

По отношение на въздействието на политиката за търговска защита върху растежа и заетостта, Комисията посочва, че конкретният и действителен показател за заетостта, защитена с мерките за търговска защита, е включен във всички разследвания за търговска защита, тъй като критерият за заетост представлява неразделна част от анализа на вредата, причинена на промишлеността на ЕС от дъмпингов или субсидиран внос. Освен това броят на работните места, обхванати от мерките за търговска защита, е обичайна характеристика на обратната информация, която Комисията получава от промишлеността на ЕС. Въздействието на търговската защита неизбежно ще зависи от това дали е налице дъмпинг или субсидиране и дали промишлеността на Съюза решава да предприеме действия. По отношение на примера със соларните панели Комисията отбелязва, че вътрешното търсене в ЕС е намаляло рязко, което може да е било основната причина за докладваните случаи на несъстоятелност.

73

Всяко изследване на въздействието на ИТЗ върху растежа и заетостта би било ресурсоемко не само за Комисията, но също така и за икономическите оператори.

Общ отговор на Комисията по точки 84—86.

По отношение на функционирането на СТО Комисията посочва оказания натиск върху международната система, основана на правила, от страна на някои основни глобални участници през последните години. Комисията също така подчертава присъщите ограничения във връзка с всички многостранни преговори, произтичащи от принципа на СТО за постигане на консенсус.

Общ отговор на Комисията по точки 88 и 89.

Комисията признава значението на трудовите и екологичните стандарти в контекста на международната търговия. Поради това Комисията е ангажирана с провеждането на амбициозна програма за устойчиво развитие, по-специално чрез включване на специални глави в нови споразумения за свободна търговия, с които се гарантират най-високите стандарти за опазване на климата, околната среда и защитата на труда. В областта на ИТЗ обаче тези стандарти могат да играят роля само в рамките на съществуващата правна уредба на СТО. При включването на трудовите и екологичните стандарти в неотдавна измененото законодателство в областта на търговската защита се отразяват и вземат предвид тези граници. Законодателите включиха такива стандарти отчасти в редица основни концепции за търговска защита, като изчисляване на дъмпинга, но по много ограничен начин: 1) Комисията може да разглежда нарушенията, свързани със заплащането, като част от своя анализ дали в дадена държава има значителни нарушения, предизвикани от правителството. 2) При избора на представителна държава Комисията разглежда трудовите и екологичните резултати в отделните държави. Въпреки че някои аспекти на такъв анализ са насочени към официалното ратифициране, като се има предвид липсата на налични данни относно действителното прилагане, изключително кратките законоустановени срокове, както и ограничените ресурси, други параметри, като например нарушения, свързани със заплащането, се анализират по-подробно в зависимост от конкретните изисквания при отделното разследване.

Заключения и препоръки

91

Поставен е силен акцент върху осигуряването на лесен достъп на служителите, работещи по търговската защита, до актуализирана изчерпателна информация и насоки относно прилагането на инструментите за търговска защита. Това се подкрепя с мащабни и редовни обучения, които допълнително се задълбочиха, за да се гарантира, че развитията, по-специално постигнати със законодателните промени през декември 2017 г. и юни 2018 г., се изпълняват последователно и в съответствие с най-високите стандарти.

92

Вж. отговора на Комисията по точка 32.

Препоръка 1 — Документиране на оценките за поверителност

Комисията приема препоръката.

Комисията е изцяло ангажирана с гарантирането на това, че правата на страните не са накърнени от необосновани искания за поверително третиране. Комисията ще продължи да разглежда тези искания и ще се стреми да документира по-добре тези прегледи, за да гарантира, че на заинтересованите страни е предоставена пълна информация, на която се основават нейните констатации и решения.

94

Комисията продължава да разпространява информация относно ИТЗ чрез редовни специални сесии със стопански представителни организации, които обхващат всички икономически оператори, различни сектори и дружества с различен размер, включително МСП. В допълнение, Комисията създаде ръководство за МСП, както и специална уебстраница и информационно бюро, за да помогне на такива дружества при преодоляването на предизвикателствата, пред които са изправени при работата с ИТЗ. Комисията може да проучи възможностите за задълбочаване/повишаване на ангажираността със заинтересованите страни, като обърне допълнително внимание на специфичните нужди на МСП. Комисията обаче ще продължи да се съсредоточава върху разясняването на ролята на ИТЗ на всички заинтересовани страни.

Препоръка 2 — Повишаване на осведомеността относно инструментите за търговска защита

Комисията приема препоръката.

Комисията е изцяло ангажирана с повишаването на осведомеността във връзка с ролята и прилагането на инструментите за търговска защита от страна на всички икономически оператори във всички сектори. В този контекст тя ще продължи да помага на МСП при достъпа до и разбирането на инструментите чрез надграждане във връзка със специфичните инициативи, свързани с МСП, които се прилагат след законодателните промени през юни 2018 г.

96

Вж. отговорите на Комисията по точки 49—50.

Препоръка 3 — Подобряване на насоките относно аспектите, свързани с конкуренцията

Комисията приема препоръката.

Общ отговор на Комисията по точки 97—99.

Комисията посочва, че що се отнася до нейните дейности по мониторинг, е въведена система за приоритизиране, въпреки че документирането ѝ може да бъде подобрено.

Комисията обаче не счита за подходящи пазарните проучвания ad hoc с цел започването на нови разследвания по нейна собствена инициатива. Причините за това са, че въз основа на законодателството служебните разследвания имат единствено допълваща роля, а също и че информацията, която обикновено е необходима за разследванията за търговска защита, не може да бъде получена чрез пазарно проучване. Комисията припомня, че по-рано е започвала служебни разследвания, когато е разполагала с достатъчно информация, с която да обоснове започването, и остава ангажирана със запазването на тази добра практика и в бъдеще. Като се има предвид естеството на информацията, която може да бъде получена чрез мониторинг, това ще се прилага предимно за започването на разследвания срещу заобикалянето на мерки.

По отношение на оценката на ефективността на политиката за търговска защита Комисията подчертава, че въздействието на мерките за търговска защита върху заетостта присъства в отделните разследвания като стандартна част от анализа. В този контекст Комисията припомня, че годишният доклад относно ИТЗ съдържа информация относно работните места в промишлеността, които са защитени с действащите мерки, както и преглед и анализ на общите тенденции, които се наблюдават при действията за търговска защита, предприети от трети държави, и свързаните с тях интервенции на Комисията от името на европейската промишленост.

Препоръка 4 — Подобряване на мониторинга

Комисията приема препоръка 4, подточка 1. Въпреки че приоритизирането на дейностите по мониторинг въз основа на предварително определените критерии е ефективно въведено, документирането на това как такова приоритизиране се извършва може допълнително да повиши прозрачността на действията на Комисията, като по този начин се допринася за целта за повишаване на прозрачността в рамките на разследванията за търговска защита, както е посочено в стратегическия план на Генерална дирекция „Търговия“ за периода 2016—2020 г.

Комисията приема препоръка 4, подточка 2. Комисията припомня, че в настоящия многогодишен план за оценка на Генерална дирекция „Търговия“ вече е отразена тази препоръка и поради това за 2022 г. се предвижда оценка на инструментите на ЕС за търговска защита.

Препоръка 5 — Пълноценно използване на процедурите за служебно разследване

Комисията частично приема тази препоръка.

Комисията посочва, че в настоящата си практика, когато е разполагала с информация, която би дала основание за започването на дело за търговска защита, е започвало разследване. Като се има предвид обаче естеството на необходимата информация, това е свързано с разследвания срещу заобикалянето на мерки. Освен това Комисията ще започва служебни разследвания в контекста на ответните мерки, когато промишлеността на Съюза (или части от нея) предоставя на Комисията необходимата информация при условия на поверителност.

Освен тези два сценария, Комисията обикновено не предвижда започването на служебни разследвания. Комисията посочва, че в приложимото законодателство ясно се предписва, че разследванията за търговска защита следва да се извършват въз основа на жалби, подадени от европейската промишленост, и че разследванията по собствена инициатива на Комисията могат да бъдат започнати само при специфични обстоятелства.

Като има предвид горепосоченото обаче Комисията признава, че с по-точното формулиране на критериите за започване на процедура за служебно разследване ще се внесе допълнителна яснота, ще се разгледат някои съществуващи погрешни схващания и ще се предоставят допълнителни насоки за европейската промишленост.

Общ отговор на Комисията по точки 101 и 102.

Като се има предвид настоящата криза в системата на СТО за уреждане на спорове, Комисията счита, че е от съществено значение ЕС да продължи своята работа за опазване и реформа на основаната на правила система на международната търговия. За тази цел Комисията остава ангажирана със своята редовна работа в рамките на СТО, както и със своята водеща роля в усилията за реформа на СТО. В допълнение Комисията признава значението на трудовите и екологичните стандарти. Ето защо Комисията остава ангажирана да ги вземе предвид при своите разследвания за търговска защита. Приложимата правна уредба на СТО, както и практическата осъществимост обаче определят ясни граници за дейността на Комисията във връзка с това.

Препоръка 6 — Приоритизиране на действията на ЕС за отговор на мерките от трети държави

Комисията приема тази препоръка.

В съответствие със своите продължаващи усилия да предостави най-ефективната и целенасочена помощ за европейската промишленост, която е изложена на действия за търговска защита от трети държави, Комисията оценява ползите, които потенциално са били донесени чрез по-голяма яснота относно вида на действието, което може да бъде предприето от Комисията, и критериите за такова действие. От една страна, по-ясните критерии ще помогнат на европейската промишленост да разбере по-добре обхвата и ограниченията на възможностите на Комисията за намеса. Освен това тези критерии могат допълнително да рационализират вътрешните приоритети на Комисията за действие в контекста на СТО.

Бележки

¹ https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/itip_e.htm

² Тези мерки са актове за изпълнение на основните антидъмпингови/антисубсидийни регламенти.

³ Регламент (ЕС) 2016/1036 на Европейския парламент и на Съвета от 8 юни 2016 г. за защита срещу дъмпингов внос от страни, които не са членки на Европейския съюз (ОВ L 176, 30.6.2016 г., стр. 21).

⁴ Регламент (ЕС) 2016/1037 на Европейския парламент и на Съвета от 8 юни 2016 г. относно защитата срещу субсидиран внос от държави, които не са членки на Европейския съюз (ОВ L 176, 30.6.2016 г., стр. 55).

⁵ Регламент (ЕС) № 2017/2321 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2017 г. (OВ L 338, 19.12.2017 г., стр. 1).

⁶ Регламент (ЕС) № 2018/825 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 г. (OВ L 143, 7.6.2018 г., стр. 1).

⁷ Вж. Специален доклад № 19/2017 „Процедури за внос — неефективното им прилагане и недостатъците в правната рамка се отразяват неблагоприятно върху финансовите интереси на ЕС“ и Специален доклад № 2/2014 „Добре ли се управляват преференциалните търговски режими?“ (www.eca.europa.eu).

⁸ Вносът от засегнатите държави може да спадне значително, а продажните цени на производителите от ЕС да се увеличат.

⁹ Актуализираните указания следват доклад на апелативния орган на СТО от февруари 2016 г. (DS397).

¹⁰ „Europe’s Trade Defence Instruments now stronger and more effective“, достъпен на https://trade.ec.europa.eu/doclib/html/156921.htm.

¹¹ https://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/trade-defence/actions-against-imports-into-the-eu/help-for-smes/

¹² https://ec.europa.eu/growth/industry/international-aspects_bg и https://een.ec.europa.eu/

¹³ Член 5(3) от Регламент (ЕС) 2016/1036, изменен с Регламент (ЕС) 2017/2321 и Регламент (ЕС) 2018/825.

¹⁴ Обезпеченията са механизъм за гарантиране на плащането на митнически задължения в рамките на определен период.

¹⁵ „European bicycle market employment and investment figures in 2018“. European Bicycle Manufacturers Association and the Confederation of the European Bicycle Industry. Публикуван на http://ebma-brussels.eu/wp-content/uploads/2019/03/OPEN-EU-Bicycle-Industry-Employment-and-Investment-Study-2019-with-2018-data.pdf.

¹⁶ „Making sense of steel’s turbulent trade climate“, BCG. Публикуван на https://www.bcg.com/publications/2019/steel-turbulent-trade-climate.aspx.

¹⁷ „The European PV market outlook“, Pietro Radoia, март 2019 г. Публикуван на https://www.solarpowersummit.org/wp-content/uploads/2019/03/Day-1-European-Market-Outlook.pdf.

¹⁸ Референтна база данни на Евростат за подробни статистически данни за международната търговия със стоки.

¹⁹ Установена съгласно член 56 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2447 на Комисията за определяне на подробни правила за прилагането на Митнически кодекс на Съюза (ОВ L 343, 29.12.2015 г., стр. 558).

²⁰ Регламент (ЕС) 2016/1036 на Европейския парламент и на Съвета от 8 юни 2016 г. за защита срещу дъмпингов внос от страни, които не са членки на Европейския съюз (1) („основният антидъмпингов регламент“).

²¹ Регламент (ЕС) 2016/1037 на Европейския парламент и на Съвета от 8 юни 2016 г. относно защитата срещу субсидиран внос от държави, които не са членки на Европейския съюз (1) („основният антисубсидиен регламент“).

График

Събитие	Дата
Приемане на Меморандума за планиране на одита (МПО) / Начало на одита	19.3.2019 г.
Официално изпращане на проектодоклада на Комисията (или друг одитиран обект)	20.3.2020 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура	30.6.2020 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или на друга одитирана институция) на всички езици	17.7.2020 г.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2020 г.

PDF	ISBN 978-92-847-4990-4	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/668320	QJ-AB-20-015-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-5009-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/8255	QJ-AB-20-015-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2020 г.

Политиката на Европейската сметна палата (ЕСП) във връзка с повторната употреба на информация се изпълнява чрез Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), съдържанието на информацията на ЕСП, притежавана от ЕС, е лицензирано в рамките на лиценза по програма „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. Европейската сметна палата не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторна употреба и не са преотстъпени на Вас.

Всички уебстраници на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към уебстраниците на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира тяхното съдържание, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да се използва без предварително разрешение от нейна страна.

За контакт с представители на ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

За да намерите информация за ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.