Instrumenti trgovinske zaštite: djelotvoran sustav zaštite poduzeća iz EU-a od dampinškog i subvencioniranog uvoza

Sažetak

I

Na temelju vrijednosti koje njeguje i svojeg članstva u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO) Europska unija predana je promicanju slobodne trgovine. Međutim, ako se europski proizvodni sektori suočavaju s posljedicama nepoštene trgovinske prakse (kao što su damping ili subvencije) koje primjenjuju treće zemlje, EU bi ih trebao djelotvorno zaštititi. Takva trgovinska praksa sastoji se od prodaje proizvoda iz inozemstva u EU-u po umjetno niskim cijenama, čime se u predmetnom sektoru stvara nepošteno tržišno natjecanje.

II

Odgovor na nepoštenu trgovinsku praksu Europska unija ponudila je uspostavom instrumenata trgovinske zaštite. Europska komisija odgovorna je za provođenje ispitnih postupaka radi provjere postojanja subvencija ili dampinga, posljedične štete za europsku industriju i mogućih posljedica takvih mjera na gospodarstvo EU-a u cjelini. Ako su ispunjeni svi pravni kriteriji, Komisija u okviru svojih provedbenih uredbi propisuje posebne pristojbe (ili druge oblike mjera). Komisija također podupire europske proizvodne sektore u antidampinškim ili antisubvencijskim ispitnim postupcima koje su pokrenule treće zemlje.

III

Sud je ispitao je li Komisija bila uspješna u svojoj ulozi tijela zaduženog za provedbu politike trgovinske zaštite. Konkretno, Sud je ispitao je li se Komisija na odgovarajući način pridržavala propisanih postupaka i je li provodila pouzdane analize na kojima je temeljila svoje odluke. Sud je u okviru svojeg ispitivanja nastojao utvrditi i je li Komisija temeljito pratila uspostavljene mjere te je li točno izvješćivala o svojim aktivnostima u tom području. Nadalje, analizom je obuhvaćeno i sudjelovanje Komisije na forumu Svjetske trgovinske organizacije i u ispitnim postupcima koje su pokrenule treće zemlje. Sud prvi put ispituje ovo područje, imajući u vidu sve veću važnost instrumenata trgovinske zaštite u kontekstu rasta napetosti u međunarodnoj trgovinskoj politici.

IV

Revizijom su obuhvaćene mjere Komisije u razdoblju 2016.–2019. Revizijski dokazi proizašli su iz pregleda dokumentacije (uključujući uzorak od 10 ispitnih postupaka), kao i razgovora s relevantnim osobljem Komisije, predstavnicima tijela država članica i dionicima.

V

Općeniti je zaključak Suda da je Komisija bila uspješna u svojoj ulozi tijela zaduženog za provedbu politike trgovinske zaštite. Kad je riječ o ispitnim postupcima, na odgovarajući se način pridržavala propisanih postupaka i vodila računa o jednakom postupanju prema svim strankama. Međutim, nije se sustavno dokumentirala procjena statusa povjerljivosti dostavljenih dokumenata. Iako ispitni postupci podrazumijevaju veliko administrativno opterećenje za sve stranke, takvo što opravdano je zbog pravnih zahtjeva. Međutim, Komisija nije uložila dovoljno napora u jačanje svijesti o instrumentima trgovinske zaštite jer se oni trenutačno primjenjuju samo u nekoliko sektora.

VI

Sud je utvrdio da je Komisija dobro obrazložila svoje odluke tijekom ispitnih postupaka trgovinske zaštite, no savjeti koje je pružila predmetnim sektorima prije nego što su oni službeno podnijeli pritužbe bili su neslužbeni. Analize koje je Komisija provela i na kojima je temeljila svoje odluke bile su pouzdane i sveobuhvatne. Međutim, Sud je utvrdio da ima prostora za poboljšanje načina na koji Komisija procjenjuje relevantne aspekte tržišnog natjecanja u okviru ispitivanja interesa Unije.

VII

Predmetni proizvodi jasno su definirani provedbenim uredbama, no nacionalna carinska tijela i dalje su nailazila na određene poteškoće u primjeni tih uredbi, što je jedno od ključnih pitanja koje je potrebno riješiti kako bi se zajamčila djelotvorna naplata pristojbi u okviru instrumenata trgovinske zaštite. Komisija je temeljito pratila uvedene mjere, ali je svoj rad ograničila uglavnom na zakonom propisane provjere. Međutim, Komisija se rijetko služila alatima za praćenje koji joj omogućuju veću slobodu pri donošenju odluka te nije određivala kojima je alatima potrebno dati prednost na temelju jasnih kriterija.

VIII

Iako je Komisija dobro upotrijebila određene alate za praćenje nakon provedbe (npr. izdavanjem upozorenja carinskim tijelima), tek je u ograničenoj mjeri iskoristila svoje ovlasti za pokretanje ispitnih postupaka na vlastitu inicijativu. Komisija je točno izvješćivala o instrumentima trgovinske zaštite, ali je naglasak stavljala na aktivnosti, a ne na djelotvornost mjera.

IX

Ograničenost resursa nije spriječila Komisiju da se uhvati u koštac sa sve većim izazovima u politici trgovinske zaštite. Međutim, iako je iskoristila svoje ovlasti za zaštitu europskih proizvodnih sektora, kako na forumu Svjetske trgovinske organizacije tako i tijekom ispitnih postupaka koje su pokrenule treće zemlje, trebala bi bolje određivati kojim mjerama dati prednost. Komisija se pripremila za posljedice Brexita na operativnoj razini. Također je u određenoj mjeri uzela u obzir ambicije EU-a u pogledu društva i okoliša.

X

Kako bi svoje mjere trgovinske zaštite učinila učinkovitijima i djelotvornijima, Sud preporučuje Europskoj komisiji:

1. da dokumentira svoje procjene statusa povjerljivosti dokumenata koje dostavljaju stranke u postupku;
2. da jača svijest o instrumentima trgovinske zaštite u relevantnim sektorima;
3. da poboljša davanje smjernica o aspektima tržišnog natjecanja;
4. da bolje usmjerava aktivnosti praćenja i poboljša opseg izvješćivanja;
5. da definira uvjete za pokretanje ispitnih postupaka na vlastitu inicijativu;
6. da na temelju jasnih kriterija odredi kojim će se odgovorima EU-a na mjere trećih zemalja dati prednost.

Uvod

Instrumenti trgovinske zaštite

01

Međunarodna trgovina ključan je čimbenik rasta gospodarstva EU-a, a EU je najveći svjetski trgovac robom. Osim što pogoduje otvaranju radnih mjesta, međunarodna trgovina potiče konkurentnost i inovacije te potrošačima nudi veći izbor robe po nižim cijenama. Iako je međunarodna trgovina tijekom posljednjih nekoliko desetljeća doživjela dinamički rast, nedavno su se otvorila ili intenzivirala brojna pitanja povezana s trgovinom (vidjeti sliku 1.).

02

Kao član Svjetske trgovinske organizacije (WTO) EU je predan primjeni otvorenog sustava trgovanja utemeljenog na pravilima. Međutim, kada treće zemlje primjenjuju nepoštene trgovinske prakse, kao što su subvencije ili damping kojima se krše pravila WTO-a, EU štiti svoje proizvodne sektore primjenom instrumenata poznatih pod nazivom „instrumenti trgovinske zaštite”.

03

Mjere trgovinske zaštite primjenjuju se u obliku pristojbi, u skladu sa strogim pravnim uvjetima koje su utvrdili WTO i sam EU (vidjeti okvir 1. i Prilog I.). Trgovinska politika u isključivoj je nadležnosti EU-a, što znači da je Europska komisija odgovorna za provedbu ispitnih postupaka i uvođenje pristojbi u ime država članica.

04

EU je, kao jedan od članova WTO-a, aktivan korisnik instrumenata trgovinske zaštite koji čine 6,5 % svih mjera¹. Tijekom razdoblja 2014.–2018. Komisija je u prosjeku svake godine pokretala 13 novih antidampinških ili antisubvencijskih ispitnih postupaka. Krajem 2018. godine na snazi su bile 133 antidampinške ili antisubvencijske mjere, većinom u pogledu proizvoda iz Kine (vidjeti sliku 2.).

05

Proces uvođenja instrumenata trgovinske zaštite (vidjeti Prilog II.) obično započinje pritužbom koju je podnio proizvodni sektor ili poduzeće EU-a („podnositelj pritužbe”). Tijekom naknadnog ispitnog postupka Komisija prikuplja podatke svih stranki (obično je riječ o: europskim proizvođačima, izvoznicima iz trećih zemalja, korisnicima, distributerima i potrošačima) te provjerava podatke na licu mjesta. Osoblje Komisije pritom se usredotočuje na utvrđivanje jesu li ispunjeni ključni kriteriji za uvođenje instrumenata trgovinske zaštite, tj. postoji li:

• damping ili subvencija;
• materijalna šteta (gospodarski gubitak) koju je pretrpio određeni proizvodni sektor EU-a ili mu prijeti takva opasnost;
• uzročno-posljedična veza između takve štete i dampinga/subvencije;
• interes EU-a: mjere se ne smiju uvesti ako je jasno da bi se njima nanijela gospodarska šteta drugim subjektima u EU-u, koja bi bila veća od koristi koje bi se ostvarile uklanjanjem štetnih učinaka dampinga ili subvencioniranja (vidjeti Prilog I.).

06

Ispitni postupak završava tako da Komisija donese provedbenu uredbu kojom se propisuje vrsta i razina mjera (vidjeti okvir 2.) ili tako da se ispitni postupak privede kraju bez uvođenja mjera. Kako bi zaštitila interese proizvodnih sektora EU-a prije uvođenja konačnih mjera, Komisija može uvesti privremene mjere.

07

Komisija prati konačne mjere nakon njihove uspostave te, u posebnim slučajevima, može odlučiti pokrenuti njihovo preispitivanje. Do takve odluke može doći na zahtjev jedne od strana ili na vlastitu inicijativu Komisije:

• preispitivanje načina na koji je novi izvoznik odredio cijene (tzv. revizija novog izvoznika);
• privremeno preispitivanje (ili privremena revizija), ako se pretpostavi da mjera više nije potrebna ili da nije dostatna;
• preispitivanje u svrhu sprječavanja izbjegavanja mjera, u slučajevima kada je moguće da izvoznici zaobilaze mjere, npr. prijevozom robe preko druge zemlje;
• preispitivanje (ili revizija) zbog isteka mjere koja se obavlja pri kraju provedbe mjere (mjere se obično uvode na razdoblje od pet godina);
• ponovno pokretanje ispitnog postupka, u slučajevima u kojima izvoznici smanjuju izvozne cijene kako bi apsorbirali ukupne carine ili dio njih.

Institucijski okvir

08

Budući da je područje trgovine u isključivoj nadležnosti EU-a, Europska komisija glavni je akter u ispitnim postupcima trgovinske zaštite (vidjeti sliku 3.). Glavna uprava za trgovinu (GU TRADE) služba je Komisije nadležna za to pitanje. Tijekom ispitnih postupaka GU TRADE surađuje s drugim službama Komisije te se s njima službeno savjetuje u ključnim fazama postupka u obliku savjetovanja među službama. Na temelju prijedloga GU-a TRADE kolegij povjerenika donosi odluke o pokretanju ispitnih postupaka i donosi uredbe Komisije kojima se nalažu konačne ili privremene mjere².

09

Države članice sudjeluju u donošenju odluka u okviru Odbora za instrumente trgovinske zaštite tijekom postupka komitologije. Komisija je obvezna savjetovati se s Odborom ili ga obavijestiti o određenim posebnim odlukama tijekom procesa uvođenja instrumenata trgovinske zaštite. Ovisno o fazi postupka, mišljenje Odbora može biti savjetodavno ili obvezujuće (obvezujuće je u slučaju uvođenja konačnih pristojbi). Komisija ne može usvojiti prijedlog mjera trgovinske zaštite ako je protiv njega glasovala kvalificirana većina od 55 %. U tom slučaju, ali i u slučaju da je prijedlog odbačen običnom većinom glasova, prijedlog će se proslijediti žalbenom odboru. Žalbeni odbor može izraziti nepovoljno mišljenje, ali je za to potrebna kvalificirana većina glasova.

10

Tijekom i nakon ispitnog postupka stranke se, u slučaju pritužbi ili pitanja, mogu obratiti Komisijinu službeniku za saslušanje u trgovinskim postupcima, Europskom ombudsmanu te Sudu Europske unije i WTO-u.

Pravni okvir

11

Budući da je trgovinska zaštita pitanje od globalne važnosti, uređena je na globalnoj razini. To znači da se sporazumima WTO-a utvrđuju pravni i institucijski okvir u vezi s instrumentima trgovinske zaštite, uključujući detaljne zahtjeve o tome kada se mogu primijeniti i kojih se pravila potrebno pridržavati tijekom ispitnih postupaka. Zakonodavstvo EU-a mora u potpunosti odražavati pravila WTO-a, ali u nekim slučajevima može propisati dodatne zahtjeve prije donošenja mjera, kao što je bio slučaj s tzv. „ispitivanjem interesa Unije”. Glavno zakonodavstvo EU-a za instrumente trgovinske zaštite čine „Osnovna antidampinška uredba³” i „Osnovna anitsubvencijska uredba⁴” iz 2016. i njihove važne izmjene iz 2017.⁵ i 2018.⁶ (u daljnjem tekstu „osnovne uredbe”).

12

Izmjenom metodologije iz 2017. promijenjena je metodologija za izračun dampinških marži kako bi se uzela u obzir „znatna državna intervencija” kojom se stvaraju poremećaji na tržištu zemlje izvoznice.

13

Paketom mjera za modernizaciju iz 2018. obuhvaćeno je nekoliko pitanja. Njime je skraćeno trajanje antidampinških ispitnih postupaka, zajamčeno da stranke u ispitnom postupku ranije dobiju informacije o mjerama u odnosu na pravila na snazi prije modernizacije te su utvrđeni slučajevi u kojima bi razine pristojbi mogle biti više zbog poremećaja u vezi sa sirovinama u zemlji izvoznici. Tim su paketom mjera također uvedeni socijalni i okolišni standardi povezani s određenim aspektima ispitnih postupaka.

Opseg revizije i revizijski pristup

14

S obzirom na sve veću važnost instrumenata trgovinske zaštite za europske proizvodne sektore u kontekstu stalnih promjena u trgovinskim politikama na svjetskoj razini, Sud je odlučio prvi put obaviti reviziju tog područja politike. Sud je u okviru ove revizije ispitao je li Europska komisija uspješno jamčila provedbu politike trgovinske zaštite s ciljem poboljšanja njezine djelotvornosti i učinkovitosti. Sud je ispitao ne samo mjere trgovinske zaštite koje je EU uveo za proizvode uvezene iz trećih zemalja, nego i način na koji je Komisija odgovorila na politike trgovinske zaštite drugih zemalja. Poseban naglasak stavljen je na sljedeća pitanja:

1. je li se Komisija u ispitnim postupcima trgovinske zaštite pridržavala propisanih postupaka i rokova;
2. je li Komisija u ispitnim postupcima trgovinske zaštite provela odgovarajuće analize i u dovoljnoj mjeri obrazložila svoje zaključke;
3. je li Komisija odgovarajuće pratila mjere trgovinske zaštite i izvješćivala o postignućima politike trgovinske zaštite;
4. je li Komisija aktivno pružala odgovore na izazove u području trgovine koji se javljaju na svjetskoj razini.

15

Sud je bio usmjeren na aspekte za koje je bio nadležan GU TRADE, no također je obuhvatio suradnju GU-a TRADE s drugim službama Komisije (kao što su GU TAXUD i GU BUDG), kao i s državama članicama. Revizijom su obuhvaćene aktivnosti Komisije u razdoblju 2016. – 2019.

16

Revizijom koju je proveo Sud nije obuhvaćena djelotvornost rada nacionalnih carinskih tijela, koja snose isključivu odgovornost za naplatu pristojbi uvedenih na temelju ispitnih postupaka trgovinske zaštite. Isto tako, Sud nije ispitivao rad drugih službi Komisije na praćenju postupaka naplate ili istraživanju povezanih slučajeva prijevare. Takve aktivnosti ne odnose se isključivo na pristojbe u vezi s instrumentima trgovinske zaštite te su povezani postupci naplate i praćenja isti kao i za druge vrste pristojbi. Ta su pitanja obrađena u drugim, prethodno objavljenim izvješćima Suda⁷.

17

Ova se revizija uglavnom sastojala od pregleda dokumentacije i razgovora s osobljem GU-a TRADE i drugih relevantnih službi Komisije. Procjena ispitnih postupaka trgovinske zaštite temeljila se na uzorku od 10 zaključenih predmeta, tj. onih u kojima je Komisija uvela konačne mjere trgovinske zaštite. Sud je odabrao predmete tako da odražavaju raznolikost rada GU-a TRADE u smislu obuhvaćenih sektora, zemalja i vrsta ispitnih postupaka (vodeći računa o tome je li riječ o antidampinškim ili antisubvencijskim mjerama, novim ispitnim postupcima ili preispitivanjima). Sud je dokaze prikupio i održavanjem informativnih sastanaka s relevantnim tijelima država članica, stručnjacima i dionicima (poslovnim udruženjima i poduzećima koja predstavljaju sve stranke obuhvaćene ispitnim postupkom).

Opažanja

Komisijin je pristup uvođenju mjera trgovinske zaštite dobar, no dionici su tek u ograničenoj mjeri upoznati s tim mjerama

18

Ispitni postupci u vezi s trgovinskom zaštitom provode se u okviru iznimno formaliziranog postupka koji se temelji na detaljnim pravnim okvirima EU-a i WTO-a. Budući da mjere trgovinske zaštite imaju snažan gospodarski učinak i na proizvođače iz EU-a i na proizvođače izvan EU-a te da utječu i na uvoznike i korisnike iz EU-a u lancu opskrbe⁸, predmetne strane vrše temeljit nadzor nad ispitnim postupcima Komisije. Komisija mora poštovati te zahtjeve kako bi zajamčila da su mjere obranjive ako postanu predmet žalbenog sudskog postupka. Međutim, Komisija mora uzeti u obzir i opterećenje koje ispitni postupci donose za zainteresirane strane kako bi se zajamčilo da se poduzeća koja trpe posljedice nepoštenih trgovinskih praksi ne odvrate od podnošenja pritužbi.

19

Kako bi trgovinska zaštita bila djelotvorna, proizvodni sektori EU-a moraju biti upoznati s instrumentima koji su im na raspolaganju te imati dostatne smjernice kako bi mogli podnositi pritužbe koje su dovoljno kvalitetne da ih Komisija razmotri.

20

Sud je stoga procijenio:

1. je li se Komisija pridržavala postupaka i rokova;
2. je li službenik za saslušanje zajamčio poštovanje prava uključenih strana;
3. je li Komisija zajamčila jednako postupanje i pristup različitih stranaka informacijama;
4. je li Komisija na odgovarajući način uzela u obzir administrativno opterećenje te poduzela dostatne mjere za informiranje stranki.

Komisija se pri provedbi ispitnih postupaka trgovinske zaštite na odgovarajući način pridržava propisanih postupaka

21

Predmetne stranke obavljaju nadzor nad Komisijinim ispitnim postupcima na dvije razine. Kao prvo, stranke imaju pravo sudjelovati u ispitnom postupku, u smislu da mogu slati pisane primjedbe GU-u TRADE i savjetovati se s njime u bilo kojem trenutku, te mogu zatražiti intervenciju službenika za saslušanje i Europskog ombudsmana. Kao drugo, nakon završetka ispitnih postupaka stranke mogu pokrenuti postupak pred Sudom Europske unije ili pred WTO-om (vidjeti sliku 4.).

22

Kako bi se zajamčila usklađenost s pravilima, GU TRADE upotrebljava sustav planiranja (koji uključuje sve proceduralne korake i rokove) i prema potrebi šalje podsjetnike osobama nadležnim za predmete. Međutim, uporaba tog alata za upravljanje namijenjenog praćenju napretka predmeta nije sustavna Za obavljanje provjera (što uključuje i rokove) GU TRADE oslanja se na svoje osoblje, no Sud je utvrdio da je rizik od neusklađenosti nizak.

23

Osim toga, GU TRADE svojem osoblju pruža širok skup smjernica i alata, koji su dostupni na nekoliko mjesta. Zbog regulatornih promjena iz 2017. i 2018. (vidjeti odlomke 12. i 13.), ali i zbog potrebe da osoblje ima pristup smjernicama o pravilima i postupcima koji se više ne primjenjuju (npr. za obradu sudskih predmeta na koje se primjenjuju stara pravila), smjernice koje više nisu u upotrebi pohranjuju se usporedo s ažuriranima. Sud je utvrdio da su neka ažuriranja provedena nekoliko godina nakon regulatornih promjena (GU TRADE je tijekom 2019. ažurirao nekoliko dokumenata). Iako to osoblju ne olakšava upotrebu smjernica, Sud nije uočio da to ima ikakvog utjecaja na pojedinačne predmete. Sud je pregledom predmeta utvrdio da je Komisija postupala u skladu s propisanim postupcima i rokovima.

Službenik za saslušanje jamči poštovanje proceduralnih prava stranaka

24

Neovisni službenik za saslušanje pruža dodatno jamstvo u pogledu proceduralnih prava stranaka. Kada zainteresirana strana stupi u kontakt sa službenikom za saslušanje, službenik obično organizira saslušanje s tom strankom i GU-om TRADE.

25

Službenika za saslušanje imenuje predsjednik Komisije, a ta je funkcija iz administrativnih razloga smještena u okviru ureda povjerenika odgovornog za trgovinu. Službenik za saslušanje odabire još dva djelatnika koji administrativno pripadaju GU-u TRADE, ali ne rade u Upravi koja se bavi instrumentima trgovinske zaštite. Sud je ovom revizijom potvrdio da ovakav organizacijski ustroj ne utječe na neovisnost funkcije službenika za saslušanje. Službenik neovisno odlučuje o saslušanjima i izdaje obavijesti u pojedinačnim slučajevima, pri čemu se ne traži pregled ili odobrenje GU-a TRADE ili povjerenika za trgovinu.

26

Revizija je pokazala da su u četiri od 10 predmeta iz uzorka stranke zatražile intervenciju službenika za saslušanje bez ikakvih poteškoća. Sud je utvrdio da je službenik za saslušanje na odgovarajući način analizirao pritužbe stranaka i u skladu s time obrazložio svoje zaključke, čime je zajamčio poštovanje prava stranaka u ispitnim postupcima trgovinske zaštite.

Iako se sa svim strankama postupa jednako, procjene povjerljivosti nisu dovoljno dokumentirane.

27

Sve stranke u ispitnom postupku imaju ista proceduralna prava, a GU TRADE vodi računa o tome da se s njima postupa na jednak način. Ako stranka dostavi informacije GU-u TRADE, obvezna je naznačiti koje informacije smatra povjerljivima. Povjerljive informacije ne bi trebale biti dostupne drugim strankama u ispitnom postupku, npr. iz razloga povezanih s tržišnim natjecanjem. Međutim, stranka mora za sve druge stranke dostaviti inačicu dostatne kvalitete koja nije povjerljiva (u kojoj su osjetljive informacije sažete, izbrisane itd.).

28

Revizijom koju je obavio Sud potvrđeno je da GU TRADE doista daje strankama isti pristup informacijama koje nisu povjerljive i ista prava na saslušanje. Revizijom nisu otkriveni problemi u pogledu jednakog postupanja niti su u vezi s time podnesene pritužbe službeniku za saslušanje, Europskom ombudsmanu ili Sudu EU-a.

29

Primjer je dobre prakse u tom pogledu činjenica da GU TRADE dijeli dokumente sa zainteresiranim stranama preko elektroničke platforme TRON. To rješenje znači da sudionici imaju izravan pristup datotekama koje nisu povjerljive te da primaju automatske obavijesti kada su dostupni novi dokumenti. Još je jedan primjer dobre prakse to što GU TRADE automatski pruža strankama informacije na kojima se temelje njegove odluke, a ne na zahtjev.

30

Zahtjev u pogledu povjerljivosti znači da u mnogim slučajevima informacije koje se daju na uvid strankama ne mogu uključivati toliko detaljne podatke drugih stranaka da im se omogući da provjere sve izračune u vezi s dampingom, subvencijama ili štetom. Na primjer, podnositelj pritužbe obično bi mogao provjeriti izračun štete (jer se temelji na podatcima iz vlastitog sektora), ali ne i sve pojedinosti o izračunu dampinga (koji se temelji na podatcima izvoznika).

31

GU TRADE odlučuje o tome hoće li odobriti status povjerljivosti. U skladu s internim smjernicama⁹, GU TRADE trebao bi odobriti status povjerljivosti u slučajevima kada stranke koje imaju „dobar razlog” to zatraže za informacije koje dostavljaju. Isto tako, trebao bi procijeniti je li inačica koja nije povjerljiva dovoljno kvalitetna. Ta procjena GU-u TRADE omogućuje da istodobno vodi računa o zahtjevima u pogledu pravne povjerljivosti i zahtjevima u pogledu transparentnosti.

32

Iako je GU TRADE obavijestio Sud da se procjene povjerljivosti provode, Sud je utvrdio se te procjene ne dokumentiraju sustavno (u uzorku Suda pronađen je jedan pozitivan primjer temeljite procjene). Stoga Sud nije mogao potvrditi da se procjene doista provode ni koliko su one temeljite. Nadalje, GU TRADE u velikoj se mjeri oslanja na pritužbe stranaka u slučajevima kada inačica koja nije povjerljiva nije dovoljna. Iako stranke nakon pritužbe mogu s vremenom dobiti pristup dodatnim informacijama, takav način postupanja može prouzrokovati kašnjenja (vidjeti okvir 3.).

Veliko administrativno opterećenje opravdano je zbog pravnih zahtjeva, no Komisija ne ulaže dovoljno napora u promicanje instrumenata trgovinske zaštite

33

Najčešće korisnike instrumenata trgovinske zaštite čini nekoliko velikih proizvodnih sektora: krajem 2018. 50 % mjera odnosilo se na metalne proizvode, a 16 % na kemikalije (vidjeti sliku 5.). Predmetni su proizvodi obično industrijski proizvodi (a ne proizvodi široke potrošnje), pri čemu važnu iznimku čine bicikli. Kako bi instrumenti trgovinske zaštite bili djelotvorni za čitavo europsko gospodarstvo, iznimno je važno olakšati i promicati njihovu primjenu.

34

Podnositelji pritužbi moraju u fazi pritužbe dostaviti sve potrebne dokaze, uključujući izvozne cijene iz predmetne zemlje. To znači da pritužbe mogu uključivati više od 100 priloga. S obzirom na opseg traženih informacija i potrebu većine stranaka za zapošljavanjem odvjetnika, troškovi podnošenja pritužbi mogu biti vrlo visoki. Iako poduzeća i udruženja, a posebno neiskusni korisnici instrumenata trgovinske zaštite i rascjepkani proizvodni sektori, imaju problema s prikupljanjem nekih potrebnih informacija, revizijom koju je obavio Sud potvrđeno je da su GU-u TRADE te informacije potrebne.

35

Unatoč takvoj procjeni, vodeći računa o pravnim zahtjevima u pogledu pritužbi na instrumente trgovinske zaštite, Sud je utvrdio da GU TRADE još nije razmotrio mogućnost smanjenja administrativnog opterećenja, čak ni u neznatnoj mjeri. Na primjer, Komisija nije provela detaljnu usporedbu informacija koje se traže u EU-u s podatcima koji se traže u drugim zemljama.

36

Kako bi se poduzećima i industrijskim udruženjima pomoglo u podnošenju pritužbi, GU TRADE objavio je nekoliko informativnih dokumenata na svojim internetskim stranicama, uključujući predloške za upitnike (navodeći informacije koje stranke trebaju dostaviti GU-u TRADE) i vodič za pritužbe. Ukupno gledajući, raspoložive smjernice pouzdane su i jasne. Iako se mala i srednja poduzeća (MSP-ovi) koriste instrumentima trgovinske zaštite tek povremeno, Sud je utvrdio da je GU TRADE uložio posebne napore kako bi pomogao tim poduzećima, npr. pružanjem dodatnih općih smjernica i potpore tijekom pojedinačnih ispitnih postupaka. Međutim, potpora malim i srednjim poduzećima vrlo je ograničena opsega i ne odgovara ambicijama koje je Komisija navela pri modernizaciji osnovnih uredbi 2018. (vidjeti tablicu 1.).

37

Iako GU TRADE olakšava postupke za uključene strane, vrlo je malo informativnih aktivnosti radi jačanja svijesti o instrumentima trgovinske zaštite i njihove veće upotrebe u proizvodnim sektorima EU-a. Sektor čelika i kemijski sektor dobro su upoznati s instrumentima trgovinske zaštite (vidjeti odlomak 33.), no u ostalim sektorima informiranost je na daleko nižoj razini. To znači da se proizvodni sektori koji se suočavaju s nepoštenim trgovinskim praksama ne mogu prijaviti za zaštitne mjere niti imati koristi od njih. Iako postoje forumi na kojima se poduzeća i industrijska udruženja mogu sastati s GU-om TRADE, posebice u svrhu dobivanja informacija o mogućnostima financiranja sredstvima EU-a, Komisija ne upotrebljava te forume za jačanje svijesti o instrumentima trgovinske zaštite. Primjeri uključuju internetske stranice Glavne uprave za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike (GU GROW) o međunarodnim aktivnostima za poduzetništvo i MSP-ove te internetske stranice Europske poduzetničke mreže¹².

Mjere su obrazložene na odgovarajući način, no ima prostora za poboljšanja u pogledu određenih aspekata ispitivanja interesa Unije

38

U trenutačnom postupku donošenja odluka za instrumente trgovinske zaštite (vidjeti odlomak 09.) Komisija ima odlučujući glas kada je riječ o uvođenju pristojbi. U razdoblju 2014.–2018. žalbenom odboru podnesena su tek dva slučaja; Odbor ni u jednom od njih nije postigao kvalificiranu većinu glasova za nepovoljno mišljenje te je stoga izglasan prijedlog Komisije.

39

S obzirom na gospodarski učinak i njezine ovlasti, uključujući njezinu procjenu ispitivanja interesa Unije (vidjeti odlomak 05.), Komisija bi posebnu pozornost trebala posvetiti jamčenju obranjivosti svojih odluka u ispitnim postupcima u vezi s instrumentima trgovinske zaštite. To je jedan od zahtjeva iz pravnog okvira. Posebice je važno da dionici mogu provjeriti odluke Komisije. Stoga je Sud na temelju svojeg uzorka ispitao sljedeće:

1. obrazlaže li Komisija svoje odluke i izračune na odgovarajući način;
2. provodi li pouzdane analize prije donošenja odluke.

Komisija je na odgovarajući način obrazložila svoje odluke u samim ispitnim postupcima

40

Sud je provjerio Komisijina obrazloženja i za odluke o uvođenju određenih mjera trgovinske zaštite i za odluke o pokretanju ispitnog postupka nakon zaprimanja pritužbe. Procjenom Suda ne dovode se u pitanje presude Suda Europske unije ili drugih pravosudnih tijela.

41

Sud je utvrdio da su zaključci provedbenih odluka u uzorku obrazloženi na odgovarajući način. Pružen je odgovor na primjedbe stranaka i navedene su referencije na važne odluke u prethodnim predmetima i sudsku praksu. Nadalje, uredbama su predviđene detaljne analize i metodologija izračuna. Iako se zbog problema s povjerljivošću ponekad izračun ne može prikazati toliko detaljno da ga vanjska stranka može provjeriti (vidjeti odlomak 30.), logika Komisije uvijek je bila jasna. U uzorku su utvrđeni neki osobito dobri primjeri obrazloženja, ali i određeni nedostatci (vidjeti okvir 4.). Međutim, takvi nedostatci ne mijenjaju opću procjenu Suda da su obrazloženja Komisije bila primjerena.

42

Za sve predmete u uzorku Sud je utvrdio da je Komisija dala odgovarajuće obrazloženje svoje odluke o pokretanju ispitnog postupka. Pritužbe su također ispunjavale sve kriterije navedene u osnovnim uredbama.

43

U skladu s osnovnim uredbama, Komisija je obvezna, u mjeri u kojoj je to moguće, ispitati „točnost i primjerenost dokaza podnesenih u pritužbi kako bi utvrdila postojanje dostatnih dokaza koji opravdavaju pokretanje ispitnog postupka”¹³. Sud je na temelju ispitanih predmeta utvrdio da je GU TRADE doista razmotrio te aspekte i dokumentirao svoje nalaze u obliku internih bilješki. Međutim, u internim bilješkama ne objašnjava se kako su dokazi procijenjeni za svaki predmet, na primjer jesu li podatci podnositelja pritužbe provjereni na temelju drugih informacija (npr. baze podataka Komisije).

44

Komisija je u razdoblju 2016.–2018. odbacila samo jednu službeno podnesenu pritužbu. U istom razdoblju četvero podnositelja pritužbe povuklo je svoje pritužbe prije nego što je Komisija donijela svoju konačnu odluku. Nizak broj povlačenja i odbacivanja posljedica je temeljitog, iako neslužbenog, procesa pružanja potpore i probira koji uključuje savjetovanja koja se održavaju prije nego što se pritužba službeno podnese. Taj proces omogućuje strankama da prikupe čvrste dokaze, čime se povećava vjerojatnost da će GU TRADE pokrenuti ispitni postupak. Međutim, savjeti koje pruža GU TRADE mogu odvratiti stranku od službenog podnošenja zahtjeva.

45

To rješenje ima svoje pozitivne i negativne strane (vidjeti sliku 6.). Iako se neslužbeni savjeti temelje na kriterijima u vezi s dampingom, subvencijama, štetom i uzročno-posljedičnim vezama koji su propisani Uredbom, kao i na internim bilješkama o predmetnoj politici, taj postupak nije transparentan i ne postoje pisani dokazi o savjetima koje je GU TRADE dao strankama, kao ni posebne smjernice u tom pogledu. S druge strane, takvim se savjetovanjem postiže znatno veća učinkovitost, kako za GU TRADE tako i za podnositelje pritužbi.

Analize na kojima se temelje mjere trgovinske zaštite pouzdane su, ali bi se mogle poboljšati za određene aspekte ispitivanja interesa Unije

46

Revizija predmeta iz uzorka pokazala je da su izračuni Komisije i analize na kojima se mjere temelje pouzdani. U nekim je slučajevima Komisija otišla korak dalje u svojim analizama kako bi zajamčila da se izračunima doista odražava stvarno stanje na tržištu (vidjeti okvir 5.). Analize su provedene u skladu s detaljnom metodologijom koju je utvrdio GU TRADE te Sud nije pronašao primjere zaključaka koji nisu bili u skladu sa sudskom praksom EU-a ili WTO-a. Komisija je uspostavila organizacijska rješenja kako bi zajamčila da je njezina praksa u potpunosti u skladu sa sudskom praksom EU-a i međunarodnom sudskom praksom te da se ta praksa dosljedno primjenjuju u svim slučajevima.

47

Iako se ispitni postupci provode u skladu s pravnim zahtjevima i metodologijom Komisije, ima prostora za poboljšanje u pogledu razmatranja relevantnih aspekata tržišnog natjecanja tijekom ispitivanja interesa Unije. To je posebno važno ako se uzme u obzir mogući gospodarski učinak mjera.

48

Budući da se ispitivanjem interesa Unije ocjenjuje mogući učinak mjera trgovinske zaštite na uvoznike, korisnike i potrošače iz EU-a, GU TRADE trebao bi procijeniti, među ostalim, mogu li moguće mjere dovesti do nerazmjernih posljedica. Mogle bi dovesti do povećanih rizika za tržišno natjecanje, kao što su prekidi u lancima opskrbe. Do toga može doći, primjerice, ako proizvod na koji se mjera primjenjuje ima dvije vrste korisnika:

• korisnike koji su vertikalno integrirani unutar skupine koja proizvodi proizvod na koji se primjenjuju mjere;
• neovisne, neintegrirane korisnike koji nemaju pristup ključnoj komponenti proizvodnje (proizvoda na koji se primjenjuju mjere) u okviru svoje grupacije te stoga ovise o nabavi od proizvodnog sektora.

Neovisni korisnici mogli bi se naći u situaciji u kojoj imaju poteškoća s nabavom sirovina ili u kojoj moraju naći nove dobavljače u nekim drugim trećim zemljama.

49

Kad je riječ o aspektima tržišnog natjecanja, Sud je utvrdio da je GU TRADE temeljio svoje analize na informacijama koje su dostavile stranke. U određenim predmetima obuhvaćenima revizijom Sud je utvrdio da su neki od argumenata stranaka (npr. strah od problema s nabavom) odbačeni bez detaljnog obrazloženja. Komisija je svoju analizu usmjerila na stanje u vrijeme provedbe ispitnog postupka i prošlo stanje. Iako je to bilo spomenuto u većini predmeta koje je Sud pregledao, analize budućih aspekata ispitivanja interesa Unije nisu uključivale detaljnu analizu u pogledu i) učinka mjera na ciljane uvozne proizvode; i ii) mogućeg učinka na opskrbni lanac, kao što je dostupnost uvoznih proizvoda iz trećih zemalja.

50

Sud je utvrdio da se ispitivanje interesa Unije provodilo u svim slučajevima te da se navodilo u provedbenim odlukama. Od početka 2012. nijedan ispitni postupak nije završen bez uvođenja mjera isključivo na temelju ispitivanja interesa Unije. Ipak, u dvama predmetima ispitivanje interesa Unije stvarno je imalo učinka na oblik ili trajanje mjera.

Komisija ne iskorištava u potpunosti potencijal alata za praćenje tijekom i nakon provedbe

51

Sve uvedene mjere djelotvorne su samo ako se pristojbe naplaćuju tijekom čitavog trajanja nepoštenih trgovinskih praksi i ako se poštuju posebni propisani uvjeti (kao što je najniža cijena ili kvota za količine). U protivnome neće doći do rješavanja problema nepoštenih trgovinskih praksi, a predmetni će sektor EU-a ostati nezaštićen.

52

Carinska tijela država članica odgovorna su za naplatu pristojbi. Za djelotvornu naplatu ključan je točan opis proizvoda na koji se mjere odnose. U praćenje djelotvorne naplate pristojbi uključene su i druge službe Komisije (GU TAXUD, GU BUDG). Međutim, GU TRADE također ima na raspolaganju niz alata za potporu djelotvornoj provedbi mjera.

53

Stoga je Sud procijenio je li Komisija:

1. na odgovarajući način osmislila predmetne mjere, a posebno opise proizvoda kako bi se olakšala naplata;
2. djelotvorno primjenjivala svoje alate za praćenje tijekom i nakon provedbe;
3. na odgovarajući način izvješćivala o svojim aktivnostima u području instrumenata trgovinske zaštite, uključujući njihov učinak.

Komisija je radila na uklanjanju prepreka naplati pristojbi uvedenih u okviru instrumenata trgovinske zaštite

54

Naplata pristojbi uvedenih u okviru instrumenata trgovinske zaštite može biti zahtjevna za carinska tijela jer se sama naplata temelji na dvama pravnim okvirima: onom kojim je uređena trgovinska politika (konkretno, Komisijine uredbe o uvođenju carina na određene proizvode) i onom kojim je uređena carinska politika (konkretno Carinski zakonik Unije, uključujući oznake kombinirane nomenklature (tzv. oznake KN)).

55

Komisijini propisi kojima se uvode pristojbe u okviru instrumenata trgovinske zaštite sadržavaju detaljne opise predmetnih proizvoda. To pomaže nacionalnim carinskim tijelima, koja se obično oslanjaju na oznake KN, da u fazi uvoza utvrde na koje se proizvode trebaju primijeniti pristojbe. GU TRADE surađuje s GU-om TAXUD kako bi zajamčio da su ti opisi jasni i nedvosmisleni za carinska tijela. To je vrijedilo za sve pregledane predmete osim jednog u kojem su naslov provedbene uredbe Komisije i opis proizvoda doveli do zabune carinskih tijela (vidjeti okvir 6.) i naveli carinska tijela da zatraže pojašnjenje od Komisije.

56

Oznake KN mogu obuhvaćati i širu kategoriju proizvoda nego mjere trgovinske zaštite. Komisija u tim slučajevima osmišljava posebne, dulje oznake za proizvode na koje se primjenjuju mjere trgovinske zaštite (takozvane oznake TARIC).

57

Zbog učinka pristojbi u okviru instrumenata trgovinske zaštite na promet i dobit, predmetna trgovačka društva pokušavaju ih zaobići. To, na primjer, mogu učiniti tako da lažno prijave da je roba podrijetlom iz druge zemlje na koju se ne primjenjuju pristojbe u okviru instrumenata trgovinske zaštite. Ako Komisija dozna za takvu praksu i ako je može dokazati, može pristojbe proširiti i na proizvode iz tih zemalja kako bi zajamčila da proizvodni sektori EU-a dobivaju odgovarajuću zaštitu. U takvim se okolnostima Komisija koristi izrazom „otpremljeno iz”. U nekim slučajevima carinska tijela država članica utvrdila su da je teško provesti zakonodavstvo u kojem se koristi taj izraz jer jedinstvena definicija ne postoji niti je on obuhvaćen carinskim zakonodavstvom. Unatoč tome što je Komisija u nekoliko navrata nudila pojašnjenja, to pitanje još uvijek nije jasno svim nacionalnim carinskim tijelima.

Mjere se temeljito prate, ali je praćenje u velikoj mjeri ograničeno na pravne obveze te nije određeno koje bi mjere trebale imati prednost

58

Kako bi zajamčila odgovarajuću primjenu i djelotvornost mjera trgovinske zaštite, Komisija se može koristiti nizom alata za praćenje tijekom i nakon provedbe (vidjeti sliku 7.). Komisija je zakonski obvezna:

• pratiti provedbu sporazuma o preuzimanju obveze u vezi s cijenom. Riječ je o slučajevima u kojima poduzeća, koja izvoze proizvode na koje se primjenjuju pristojbe trgovinske zaštite u EU, dobrovoljno preuzimaju obveze, koje Komisija zatim prihvaća. Takvim preuzimanjem obveza u vezi s minimalnom cijenom zamjenjuju se antidampinške i antisubvencijske pristojbe, tj. uvoznik se obvezuje da će proizvod prodati po cijeni koja nije niža od dogovorene minimalne cijene.
• pratiti provedbu posebnih klauzula o praćenju koje su uključene u uredbe kojima se uvode mjere trgovinske zaštite za određene proizvode. Njima se nastoji smanjiti rizik od izbjegavanja mjera u slučajevima kada se stope pristojbe znatno razlikuju među različitim izvoznicima.

O opsegu drugih aktivnosti praćenja Komisija odlučuje na temelju svojeg diskrecijskog prava.

59

Komisija se za praćenje provedbe sporazuma o preuzimanju obveza u vezi s cijenama koristi velikom većinom svojih ograničenih resursa za praćenje (2,5 ekvivalenta punog radnog vremena). Sud je utvrdio da Komisija na odgovarajući način provjerava poštovanje sporazuma o preuzimanju obveza u vezi s cijenama, i to s pomoću i) pregleda dokumentacije radi utvrđivanja usklađenosti na papiru i ii) terenskim provjerama izvoznih poduzeća radi utvrđivanja fizičke usklađenosti jer je nepoštovanje minimalne uvozne cijene teško provjeriti na drugi način.

60

Komisija provodi preglede dokumentacije uglavnom tako što pregledava tromjesečne evidencije koje dostavljaju izvoznici. Takva je dokumentacija u uzorku kojim se služio Sud bila potpuna. U nekim slučajevima Komisija pregledava daljnje dokaze (npr. u slučajevima kada su zaprimljeni od sektorskih udruženja) ako sporazum uključuje i godišnje granice za uvoz proizvoda. Terenski su posjeti bili temeljiti, a povezana je analiza bila detaljna i dobro dokumentirana. Iako Komisija tijekom razdoblja provedbe mjere nastoji posjetiti sva poduzeća koja su preuzela obveze u vezi s cijenom, to nije uspjela učiniti u dva posljednja predmeta. Stvarna učestalost posjeta ovisila je o resursima, a Komisija nije primijenila nikakve posebne kriterije ili provela strukturiranu analizu rizika kako bi odlučila koja će poduzeća posjetiti.

61

Komisija na temelju rezultata praćenja može povući sporazum o preuzimanju obveze. To je učinila za više od 20 poduzeća u dvama nedavnim predmetima s preuzetim obvezama u vezi s cijenom. Pregledom uzorka takvih predmeta utvrđeno je da su te odluke obrazložene na odgovarajući način. Povlačenje sporazuma o preuzetim obvezama nema retroaktivan učinak. Stoga bi u teoriji prodaja robe kojom se u prošlosti zaobišla obveza u vezi s cijenom mogla proći nekažnjeno. S obzirom na sve veći broj slučajeva neusklađenosti i potrebu za djelotvornijim kažnjavanjem, Komisija je 2016. započela s novom praksom proglašavanja računa koji su povezani s kršenjem obveze nevaljanima. Računi koji se odnose na odgovarajuće razdoblje mogu se proglasiti nevaljanima čak i nakon isteka mjera.

62

To pokazuje da Komisija proaktivno radi na jamčenju djelotvornosti mjera. Međutim, carinskim tijelima i dalje je teško retroaktivno naplaćivati pristojbe koje proizlaze iz proglašenja računa nevaljanima jer se na poduzeća ne primjenjuju jamstva¹⁴, a carinski dugovi mogu otići u zastaru. Od 12 predmeta u kojima je Komisija proglasila određene račune nevaljanima, za njih četiri vode se postupci pred Sudom Europske unije.

63

S obzirom na vrlo veliko radno opterećenje koje nosi praćenje sporazuma o preuzimanju obveza u vezi s cijenama, rad Komisije na drugim vrstama praćenja posljednjih je godina ograničen (vidjeti sliku 8.). Za te aktivnosti nisu se sustavno provodile analize kako bi se utvrdili najrizičniji predmeti, što je osobito važno u slučajevima kada su resursi ograničeni. Kad je riječ o posebnim klauzulama o praćenju (vidjeti odlomak 58.), Komisija utvrđuje detaljna pravila o tome kada će ih primjenjivati/uključiti u uredbu. Komisija je u svojim internim smjernicama istaknula da bi osoblje trebalo strogo i dosljedno primjenjivati uvjete za upotrebu posebne klauzule o praćenju. Sud napominje da rizik od smanjenja opsega aktivnosti praćenja postoji zbog ograničenih ljudskih resursa, a ne zbog toga što zapravo postoji nizak rizik od neusklađenosti.

64

Kao nastavak aktivnosti praćenja ili kao odgovor na upozorenja dobivena od carinskih tijela ili drugih izvora, Komisija izdaje obrasce informiranja o rizicima. Oni se šalju carinskim tijelima kako bi ih se upozorilo na posebne rizike (npr. da određeno poduzeće prodaje proizvod ispod najniže uvozne cijene ili da se vrši prekrcaj). Carinska tijela te bi informacije trebala uključiti u svoje procjene rizika te bi pri obavljanju carinskih provjera trebala biti opreznija u pogledu takvih specifičnih problema. Sud je utvrdio da se Komisija dobro i često koristi tim instrumentom.

65

Kad je riječ o antisubvencijskim i antidampinškim ispitnim postupcima, Komisija je u skladu s osnovnim uredbama ovlaštena pokretati vlastite ispitne postupke („po službenoj dužnosti”). To se obično događa kada se utvrdi da mjere nisu djelotvorne (npr. zbog izbjegavanja mjera) ili ako Komisija tijekom početnog ispitnog postupka dobije informacije o novim aspektima (npr. novi programi subvencioniranja), ali ih ne može uzeti u obzir (npr. jer su uvedeni nakon razdoblja obuhvaćenog ispitnim postupkom). U takvim bi slučajevima Komisija mogla biti u boljem položaju od predmetnih sektora da nabavi dokaze ili predmetni sektori možda ne žele podnijeti pritužbu zbog straha od odmazde.

66

Pravni zahtjevi za otvaranje predmeta po službenoj dužnosti ostaju isti kao i u drugim predmetima pokrenutima na zahtjev predmetnog sektora. Pregledom triju predmeta otvorenih po službenoj dužnosti pokazalo se da oni ispunjavaju opće zahtjeve propisane osnovnim uredbama.

67

Komisija nikad nije pokrenula ispitne postupke po službenoj dužnosti (u antidampinškim ili antisubvencijskim predmetima) za proizvode na koje prethodno nisu bile primijenjene mjere, iako osnovne uredbe propisuju tu mogućnost u posebnim okolnostima. Nadalje, modernizacijom iz 2018. godine povećana je mogućnost pokretanja ispitnih postupaka po službenoj dužnosti u slučajevima u kojima poduzeća strahuju od odmazde. Unatoč tome Komisija nije definirala u kakvim je to posebnim okolnostima potrebno pokrenuti intervenciju po službenoj dužnosti.

68

Budući da Komisija ne provodi sustavni nadzor nad tržištem (vidjeti sliku 7.), čak ni u teoriji, ne bi mogla proaktivno utvrđivati potencijalno nepoštenu trgovinsku praksu u novim sektorima. To u praksi znači da su ispitni postupci po službenoj dužnosti ograničeni na privremena preispitivanja ili provjere u svrhu sprječavanja izbjegavanja mjera (vidjeti odlomak 07.).

Komisija pri izvješćivanju naglasak stavlja na aktivnosti, a ne na učinak

69

Komisija izvješćuje o svojoj uspješnosti u primjeni instrumenata trgovinske zaštite na različite načine. To uključuje objavljivanje informacija povezanih s predmetom, kao i sektorskih i statističkih podataka na internetskim stranicama Komisije, u godišnjem izvješću o radu GU-a TRADE, te objavljivanje posebnog godišnjeg izvješća koje, u skladu s osnovnim uredbama, Komisija šalje Parlamentu i Vijeću. Komisija je posljednjih godina poboljšala pravodobnost godišnjeg izvješća (izvješće za 2018. objavila je u ožujku 2019.) i obuhvaćala sve elemente propisane Osnovnom uredbom.

70

Godišnje izvješće pruža dobar i objektivan pregled onoga što Komisija čini u području instrumenata trgovinske zaštite i koliko je uspješno obranila uvedene mjere pred sudom. Izvješće stoga ispunjava zahtjeve iz uredbi, ali pruža samo ograničene kvalitativne analize temeljnih uzroka uočenih trendova (npr. u pogledu upotrebe mjera trgovinske zaštite od strane trećih zemalja ili dostupnosti instrumenata za MSP-ove). Slično tome, izvješće pruža malo informacija o djelotvornosti i učinku aktivnosti, posebno u pogledu rasta i zapošljavanja.

71

GU TRADE, kao i svaka glavna uprava Komisije, bio je obvezan uskladiti svoje strateške ciljeve za razdoblje 2016.–2020. s općim ciljevima politike Komisije. U svojem Strateškom planu za razdoblje 2016.–2020. zaključio je da bi cjelokupna politika trgovinske zaštite trebala doprinijeti općem cilju Komisije da potiče rast i zapošljavanje.

72

Međutim, GU TRADE ne pruža jasnu i sveobuhvatnu sliku o učinku instrumenata trgovinske zaštite na rast i zapošljavanje jer je u tom pogledu proveo samo ograničene procjene. Evaluacije posebnih mjera u određenoj su mjeri „ugrađene” u ispitne postupke kroz proces preispitivanja (uključujući privremena preispitivanja), koji se može zatražiti u bilo kojem trenutku ako se okolnosti promijene. Prije modernizacije pravila (vidjeti odlomak 13.), Komisija je provela i procjenu mogućih učinaka na zapošljavanje, ovisno o odabranoj zakonodavnoj opciji. Međutim, to je učinila tek jednom. Komisija je izradila i djelomične procjene učinka na otvaranje radnih mjesta u odabranim sektorima (npr. čelika ili e-bicikala) te je određene zaključke iznijela u svojim godišnjim izvješćima (npr. 2018.). Međutim, takve djelomične ili jednokratne procjene ne mogu u potpunosti zamijeniti redovitu procjenu cjelokupnog gospodarskog učinka predmetne politike.

73

Sud je na temelju dostupnih informacija i razgovora s dionicima utvrdio da su instrumenti trgovinske zaštite imali raznovrstan učinak na gospodarski položaj proizvodnih sektora u EU-u u svim dijelovima opskrbnih lanaca (vidjeti sliku 9.):

• jasno pozitivan učinak na sektor e-bicikala. Bez tih mjera proizvodnja u Europi vjerojatno bi bila obustavljena. Osim toga, mjere trgovinske zaštite koje se odnose na obične bicikle i dijelove bicikala imaju ključnu ulogu u omogućavanju proizvođačima bicikala u EU-u da ulažu u svoju proizvodnju e-bicikala i da je razvijaju¹⁵;
• važan izvor potpore industriji čelika. Instrumenti trgovinske zaštite uvedeni za čitav niz proizvoda spasili su znatan dio industrije čelika u EU-u, a uvoz iz ciljnih zemalja znatno se smanjio¹⁶. Međutim, uvezena roba iz ostalih trećih zemalja nadoknadila je većinu pada uvoza iz zemalja obuhvaćenih mjerama. Sud je uočio i negativne posljedice za određene segmente tržišta u kojima je došlo do nestašica u opskrbnom lancu. Nadalje, mjere trgovinske zaštite za jedan proizvod od čelika dovele su do povećanja kineskog izvoza drugog proizvoda od čelika;
• vrlo ograničen učinak na industriju solarnih ploča. Unatoč tome što su se mjere za solarne ploče i module primjenjivale nekoliko godina, posljednjih je godina u sektoru EU-a zabilježeno više slučajeva stečaja te se taj sektor znatno smanjuje. S druge strane, industrija postavljanja solarnih uređaja EU-u bilježi vrlo pozitivan trend i ima koristi od uvoznih proizvoda iz Kine (na koje se trenutačno ne primjenjuju mjere)¹⁷. Osim instrumenata trgovinske zaštite, na sektor solarne energije u cjelini uvelike utječu političke odluke o okolišu i klimatskim promjenama.

74

Na kraju, Sud ističe da je analitičko preispitivanje podataka o stopi naplate pristojbi (tj. financijskom učinku) koje je obavio GU TRADE moglo ne samo naglasiti neučinkovitost u tom procesu, već i pomoći u poboljšanju budućeg donošenja odluka (posebno u pogledu načina na koji se mjere osmišljavaju). Ova se mogućnost trenutačno ne koristi jer GU TRADE ne analizira podatke o:

• mjeri u kojoj se pristojbe naplaćuju i u kojoj se susreću problemi;
• vraćenim iznosima zbog proglašenja računa nevaljanima (vidjeti odlomke 61. i 62.).

Komisija je aktivan sudionik u svjetskoj trgovini, ali ne određuje na sustavan način kojim aktivnostima dati prednost

75

U dinamičnom području trgovine Komisija treba biti dobro opremljena i fleksibilna kako bi mogla pružiti djelotvoran odgovor na globalne izazove. Ti izazovi uključuju trenutačnu krizu na razini WTO-a (posebno u pogledu Žalbenog tijela), Brexit i sve veću ulogu koju u poticanju održivog razvoja imaju standardi u području rada i okoliša. Povrh toga, Komisija osim pružanja odgovora na pritužbe europskih proizvodnih sektora može imati ulogu i u zaštiti proizvodnih sektora EU-a nad kojima ispitne postupke provode treće zemlje.

76

Stoga je Sud procijenio je li GU TRADE:

1. raspolagao dostatnim ljudskim resursima;
2. pružio prikladan odgovor na mjere trećih zemalja uvedene za proizvodne sektore EU-a;
3. pružio kvalitetan odgovor na globalne izazove koji su relevantni za instrumente trgovinske zaštite.

Dobro upravljanje radnim opterećenjem značilo je da kadrovska ograničenja nisu utjecala na ispitne postupke

77

Komisija se posljednjih godina suočila s nizom novih ili većih izazova u području instrumenata trgovinske zaštite. U njih se ubrajaju opći tehnički razvoj (za složenije proizvode) i modernizacija trgovine (vidjeti odlomak 13.). Istodobno se broj zaposlenih koji rade na instrumentima trgovinske zaštite smanjio za više od 14 % u odnosu na stanje prije 10 godina. To znači da su postojala znatna ograničenja resursa, što je GU TRADE istaknuo u svojim nedavnim zahtjevima za zapošljavanje novog osoblja. S obzirom na prioritete Komisije, povećanje broja zaposlenih u upravi GU-a TRADE koja je izravno nadležna za instrumente trgovinske zaštite u razdoblju 2016.–2018. bilo je tek neznatno (jedno ili dva radna mjesta godišnje).

78

Upravljački sustav GU-a TRADE djelomično je ublažio problem ograničenosti resursa, koji pak nije utjecao na kvalitetu ili pravodobnost ispitnih postupaka. Međutim, zbog ograničenih resursa GU TRADE morao je ograničiti određene aktivnosti kao što su informiranje i praćenje (vidjeti odlomke 37. i 63.), što može znatno utjecati na sveukupnu djelotvornost politike trgovinske zaštite. Sud ističe i da Komisija ne može tražiti dodatne pomoćne resurse ako se broj pritužbi neočekivano poveća (npr. ako se trgovinska praksa promijeni u ključnoj trećoj zemlji).

Komisija štiti interese europskih proizvodnih sektora, ali ne određuje na sustavan način kojim aktivnostima dati prednost

79

Međunarodna trgovina posljednjih godina nije bila ni približno stabilna. Stoga su zemlje češće upotrebljavale instrumente trgovinske zaštite, pa tako one i protiv EU-a (vidjeti sliku 10.). SAD je odgovoran za pokretanje većine takvih postupaka (34 slučaja 2018. i 18 slučajeva 2015.), ali u novije je vrijeme došlo do šire zemljopisne rasprostranjenosti instrumenata trgovinske zaštite jer ih primjenjuje sve više zemalja (npr. Kolumbija, Madagaskar i neke zemlje Perzijskog zaljeva).

80

EU upotrebljava niz instrumenata za praćenje tih kretanja i pružanje odgovora na njih. Općenito govoreći, Komisija se prijavi kao zainteresirana strana i zatim se neposredno uključuje u posebne ispitne postupke koje su pokrenule treće zemlje. Može se odlučiti i za diplomatski odgovor i/ili donijeti odluku o pokretanju postupka pred Odborom WTO-a (vidjeti sliku 11.).

81

Sud je utvrdio da Komisija aktivno upotrebljava alate koji su joj na raspolaganju. Komisija uredno obavješćuje relevantne partnere EU-a o pokretanju istraga i evidentira predmete u javno dostupnoj bazi podataka kako bi se mogao pratiti njihov status. Zatim se u godišnjem izvješću o instrumentima trgovinske zaštite daje šira statistička slika mjera koje su pokrenule treće zemlje, ali time se ne objašnjavaju temeljni uzroci uočenih trendova (vidjeti odlomak 70.).

82

Komisija je za svoje intervencije, u što se ubraja sudjelovanje u postupcima koje su pokrenule treće zemlje i sudjelovanje u odborima WTO-a, dostavila detaljnu tehničku analizu i prikazala određene probleme iz nekoliko stajališta. Ti su problemi uključivali formalne aspekte (npr. pravo na pristup informacijama i ispravnu upotrebu indeksa) i sadržajne aspekte (npr. vrsta navodnih subvencija, izračun štete i uzročno-posljedična veza između štete i dampinga/subvencija). U nekoliko su slučajeva Komisijine intervencije dovele do povoljnijih rezultata za proizvodne sektore EU-a (vidjeti tablicu 2.).

83

Iako su zaštitne mjere EU-a dobre, znatno se razlikuju u pogledu intenziteta (npr. broja intervencija) i opsega (npr. faze intervencija i vrste iznesenih argumenata), što ovisi o slučaju i povezanim pitanjima. O specifičnoj vrsti i opsegu odgovora (ili izostanku odgovora) odlučuje se na razini pojedinačnih slučajeva, a Komisija nema smjernice kojima se određuju pravila ili kriteriji za određivanje prioriteta. Međutim, taj je aspekt relevantan, posebno ako se uzme u obzir ograničenost dostupnih resursa (za rad na predmetima u vezi s trećim zemljama zaduženo je samo četiri do pet ekvivalenata punog radnog vremena) i sve veći broj predmeta. Komisija je obavijestila Sud da se pri odlučivanju o opsegu intervencije uzimaju u obzir gospodarska važnost predmeta i njezina sustavna dimenzija, što su važni, ali neslužbeni kriteriji.

EU doista nastoji pružiti rješenje za buduće izazove

84

Uz svoj uobičajeni rad u odborima WTO-a, u kojima aktivno zastupa države članice EU-a, Komisija je nedavno poduzela određene korake za poboljšanje cjelokupnog djelovanja sustava WTO-a. Ta su poboljšanja bila nužna u kontekstu duboke krize u sustavu WTO-a koji je utemeljen na pravilima. Mnogi od današnjih ključnih izazova u području trgovinske politike – kao što je pitanje kako se nositi s kineskim gospodarskim sustavom kojim u cijelosti upravlja država – nisu djelotvorno pokriveni pravilima WTO-a. U tu je svrhu Komisija 2018. objavila dokument s idejnim rješenjima koji je trebao poslužiti kao temelj za raspravu s drugim institucijama i dionicima. Dokument je sadržavao prijedloge za opće djelovanje WTO-a, rješavanje sporova i postupke koji se odnose na instrumente trgovinske zaštite (vidjeti okvir 7.).

85

Iako su prijedlozi EU-a na realističan način prilagođeni političkoj stvarnosti (npr. time što se u njima ne navode ambiciozni projekti kojima bi se jamčilo da se ispitnim postupcima trgovinske zaštite više uzmu u obzir okolišni aspekti), oni još nisu doveli do željenih promjena:

• razmatranja o općem djelovanju WTO-a navela su EU i ostale zemlje da iznesu niz konkretnih prijedloga na forumu koji je organizirao WTO (npr. u pogledu Žalbenog tijela);
• doneseni su zakonodavni prijedlozi o kvaliteti obavijesti o instrumentima trgovinske zaštite, ali ne i o drugim pitanjima povezanima s instrumentima trgovinske zaštite (vidjeti okvir 7.). Međutim, o njima će se u okviru WTO-a još voditi pregovori na političkoj razini.

86

Ipak, učinak djelovanja EU-a u tom pogledu ograničen je zbog izrazito formalizirane naravi međunarodne suradnje i osjetno različitih interesa država članica WTO-a, a to sve zajedno znači da je izrazito teško postići kompromis.

87

Jedan od uzročnika velike nesigurnosti u međunarodnoj trgovini bio je i Brexit. GU TRADE pomno je analizirao praktične posljedice Brexita na politiku trgovinske zaštite i obavijestio svoje osoblje o najnovijim razvojnim promjenama u nekoliko navrata s pomoću internih dopisa. Kad je riječ o praktičnim pripremama, Komisija već zasebno izvješćuje o određenim vrstama analize za Ujedinjenu Kraljevinu (npr. u pogledu značaja tržišta Ujedinjene Kraljevine za predmet, obujma i vrijednosti trgovine s Ujedinjenom Kraljevinom te postojanja zainteresiranih strana). Svrha je zasebnog prikupljanja takvih podataka zajamčiti neometani nastavak rada Komisije u području trgovinske zaštite nakon prijelaznog razdoblja do kraja 2020.

88

Predanost EU-a visokim društvenim i okolišnim standardima znači da bi se ti standardi, kad god je to moguće, trebali odražavati u svakom području politike. Nova metodologija izračuna dampinga i modernizacija instrumenata trgovinske zaštite uključivali su neke elemente kojima se pruža odgovor u području trgovinske zaštite. Međutim, opseg takvih razmatranja u ispitnim postupcima trgovinske zaštite ograničen je okvirom WTO-a. WTO smatra da je damping strogo gospodarski fenomen i ne dopušta da se ti standardi izravno odražavaju u izračunima dampinga. Zakonodavstvo EU-a stoga predviđa uzimanje u obzir društvenih i okolišnih aspekata samo u određenim okolnostima (vidjeti okvir 8.).

89

Tijekom preispitivanja jednog predmeta na koji se primjenjuje nova metodologija za izračun dampinga (jedinog koji je u vrijeme revizije bio zaključen) pokazalo se da je Komisija provela kvantitativnu procjenu društvenih i okolišnih standarda kako bi odabrala reprezentativnu zemlju na kojoj se utemeljio izračun uobičajene vrijednosti proizvoda. Konkretno, Komisija je usporedila u kojoj su se mjeri dvije zemlje pridržavale konvencija o radu i okolišu te odabrala onu koja je potpisala ili ratificirala najveći broj tih konvencija. To je prilično formalistički pristup jer ratifikacija konvencije nužno ne govori ništa o njezinoj provedbi u praksi niti o stvarnoj razini zaštite okoliša.

Zaključci i preporuke

90

Općeniti je zaključak Suda da je Komisija bila uspješna u svojoj ulozi tijela zaduženog za provedbu politike trgovinske zaštite. Ispitni postupci doveli su do uvođenja pravodobnih mjera za zaštitu niza europskih proizvodnih sektora od nepoštene trgovinske prakse trećih zemalja, kao što su damping ili subvencije.

91

Kad je riječ o postupcima koji su propisani osnovnim uredbama o instrumentima trgovinske zaštite, iz uzorka predmeta bilo je vidljivo da se Komisija na odgovarajući način i pravodobno pridržavala tih propisa. GU TRADE svojim je unutarnjim kontrolama zajamčio usklađenost, unatoč određenim nedostatcima u internim smjernicama za osoblje. Tijekom tih ispitnih postupaka Komisija je zajamčila da su različite stranke imale ista prava, a službenik za saslušanje pružio je djelotvorna dodatna jamstva u tom pogledu (vidjeti odlomke 21.–26.).

92

Komisija je nedavno pokrenula novu internetsku aplikaciju kako bi se različitim strankama olakšao pristup dokumentima koji nisu povjerljivi. Stranke koje podnose dokumente same odlučuju o tome što smatraju povjerljivim. Komisija ne dokumentira svoje provjere opravdanosti statusa povjerljivosti na sustavan način. Stoga Sud nije mogao provjeriti opseg tih provjera (vidjeti odlomke 27.–32.).

1. preporuka – Potrebno je dokumentirati procjenu povjerljivosti

Kako bi se ograničila mogućnost neslaganja stranaka oko pitanja povjerljivosti, Komisija bi trebala u dovoljnoj mjeri dokumentirati svoje revizije povjerljivih i nepovjerljivih spisa koje su stranke dostavile.

Preporučeni rok: 2021.

93

Iako ispitni postupci trgovinske zaštite uzrokuju znatno administrativno opterećenje za predmetne stranke, Komisija je tražila dokumente koji su joj doista bili nužni za provjeru usklađenosti s pravnim zahtjevima (vidjeti odlomak 34.).

94

Komisija je strankama pružila smjernice zadovoljavajuće kvalitete iako je potpora koja je pružena MSP-ovima samo u određenoj mjeri zadovoljavala ambicije koje je Komisija navela pri modernizaciji instrumenata trgovinske zaštite. Iako su instrumenti trgovinske zaštite trenutačno koncentrirani u nekoliko proizvodnih sektora, Komisija nije dovoljno radila na jačanju svijesti poduzeća u drugim sektorima o tome kako instrumenti trgovinske zaštite mogu biti djelotvoran alat za zaštitu njihovih interesa na globalnim tržištima (vidjeti odlomke 33. i 35.–37.).

2. preporuka – Potrebno je jačati svijest o instrumentima trgovinske zaštite

Kako bi se maksimalno povećao broj dionika koji su upoznati s instrumentima trgovinske zaštite kao alatom, Komisija bi trebala istražiti nove komunikacijske kanale kako bi bolje informirala dionike. Takvi bi kanali, primjerice, mogla biti redovita događanja s dionicima koje bi organizirala Komisija, obraćajući posebnu pozornost na posebne potrebe MSP-ova.

Preporučeni rok: 2021.

95

S obzirom na učinak pristojbi i činjenicu da se protiv odluka može uložiti žalba, Komisija treba obratiti posebnu pozornost na način na koji su mjere obrazložene. Uzorak Suda pokazao je da je Komisija svojim radom ispunila ta očekivanja. Unatoč takvoj procjeni Sud je utvrdio da su kontakti Komisije s potencijalnim podnositeljima pritužbi prije nego što podnesu pritužbu uglavnom neslužbene prirode. U praksi neslužbeni savjeti Komisije imaju selektivan učinak jer mnogi potencijalni podnositelji pritužbi ne nastave s podnošenjem pritužbe. Ipak, bez obzira na savjet koji Komisija pruži, podnositelji pritužbe i dalje imaju pravo pokrenuti postupke i zatražiti službenu procjenu (vidjeti odlomke 40.–45.).

96

Zaključci Komisije u ispitnim postupcima trgovinske zaštite dobro su obrazloženi utoliko što su bili u skladu s metodologijom GU-a TRADE i što se u njima odražavalo stvarno stanje na tržištu. Međutim, Sud je utvrdio da procjena mogućeg učinka mjera na tržišno natjecanje u EU-u, koja se obavlja u okviru ispitivanja interesa Unije, nije uvijek dovoljno detaljna. Isto tako, argumenti stranaka u nekim su slučajevima odbijeni uz tek ograničeno obrazloženje (vidjeti odlomke 46.–50.).

3. preporuka – Potrebno je poboljšati smjernice o aspektima tržišnog natjecanja

Kako bi se zajamčilo da se tijekom ispitivanja interesa Unije na pravilan način analiziraju relevantni aspekti povezani s tržišnim natjecanjem, Komisija bi trebala: i) pružati više smjernica u upitnicima s pomoću kojih traži od korisnika i uvoznika da dostave informacije, među ostalim, o zabrinjavajućim aspektima povezanima s tržišnim natjecanjem; ii) pružiti dodatne interne smjernice za osoblje o tome kako analizirati slučajeve u kojima stranke izraze zabrinutost u vezi s tržišnim natjecanjem i kako dokumentirati tu analizu.

Preporučeni rok: 2021.

97

Komisija je pravno obvezna pratiti provedbu sporazuma o preuzimanju obveza u vezi s cijenama i posebne klauzule uključene u mjere trgovinske zaštite. Iako je to praćenje bilo djelotvorno, zbog ograničenih resursa Komisija je rijetko otišla korak dalje od onoga što je propisano zakonom, tj. provodila je samo opće praćenje mjera i ad hoc praćenje tržišta. Isto tako, Komisija nije dokumentirala način na koji je odabirala mjere nad kojima se provodilo neobvezno praćenje te stoga Sud nije mogao procijeniti je li se taj odabir vršio na temelju jasnih kriterija. Isto vrijedi za odabir poduzeća za terenske posjete u svrhu provjere poštovanja sporazuma o preuzimanju obveza u vezi s cijenama (vidjeti odlomke 58.–60. i 63.).

98

Godišnje izvješće o instrumentima trgovinske zaštite pruža cjelovit i točan prikaz djelovanja Komisije u tom području; međutim, dosad u njemu nije prikazana cjelokupna djelotvornost instrumenata trgovinske zaštite. Osim toga, GU TRADE ne analizira podatke koje prima od država članica o naplati carina (ili prihodima ostvarenima na temelju alata za daljnje praćenje, kao što je proglašavanje računa nevaljanima; vidjeti odlomke 69.–74.).

4. preporuka – Potrebno je poboljšati praćenje

Kako bi se poboljšao način praćenja mjera trgovinske zaštite i njihove djelotvornosti, Komisija bi trebala:

1. propisati kriterije za utvrđivanje mjera s najvećim rizikom od izbjegavanja ili drugih problema koji negativno utječu na djelotvornost. Stoga ne bi trebala samo odabirati mjere za temeljito praćenje na temelju tih kriterija, već bi trebala i dokumentirati taj odabir. Primjenom iste logike, u slučajevima u kojima se usklađenost sa sporazumima o preuzimanju obveza u vezi s cijenama ne može provjeriti na licu mjesta za sva predmetna poduzeća, Komisija bi trebala primijeniti jasne kriterije za odabir poduzeća koja će se pregledati;
2. provoditi redovite evaluacije (najmanje svakih pet godina) kako bi se procijenila ukupna djelotvornost mjera trgovinske zaštite, po potrebi i za pojedine sektore.

Preporučeni rok: 2021. za točku (1) i 2023. za točku (2).

99

Komisija djelotvorno upotrebljava svoje alate za praćenje provedbe nalaza nastalih na temelju praćenja (npr. povlačenje sporazuma o preuzimanju obveza i upozorenja o rizicima koja se izdaju carinskim tijelima). Međutim, Komisija je iskoristila mogućnost pokretanja ispitnih postupaka po službenoj dužnosti samo u ograničenoj mjeri i nije definirala posebne okolnosti koje bi trebale dovesti do pokretanja intervencije u pogledu proizvoda na koje su u prošlosti nisu primjenjivale nikakve mjere (vidjeti odlomke 61., 62. i 64.–68.).

5. preporuka – Potrebno je u potpunosti iskoristiti mogućnost pokretanja postupaka po službenoj dužnosti

Kako bi ojačala zaštitu proizvodnih sektora EU-a, Komisija bi trebala iskoristiti svoje ovlasti pokretanja ispitnih postupaka po službenoj dužnosti. U tu bi svrhu trebala odrediti kriterije za pokretanje ispitnog postupka po službenoj dužnosti za nove proizvode. Komisija bi trebala djelovati brzo u slučajevima u kojima su za to ispunjeni uvjeti i za svaki predmet navesti točne okolnosti zbog kojih je pokrenut ispitni postupak po službenoj dužnosti.

Preporučeni rok: 2021.

100

Iako su se aktivnosti u vezi s mjerama trgovinske zaštite tijekom posljednjeg desetljeća povećale, Komisija je predvidjela manji broj ljudskih resursa za rad na njima. Dobar sustav upravljanja radnim opterećenjem omogućio je da takva ograničenja nisu negativno utjecala na ispitne postupke; međutim, to je imalo utjecaja na neke druge aktivnosti, posebice na praćenje (vidjeti odlomke 77. i 78.).

101

Komisija ne provodi samo vlastite ispitne postupke u području trgovinske zaštite, već je također aktivna u pružanju odgovora na mjere koje su predložile treće zemlje. To čini izravnim sudjelovanjem u odabranom broju ispitnih postupaka i promicanjem interesa proizvodnih sektora EU-a na forumu WTO-a. Međutim, ne služi se jasnim kriterijima kako bi odredila kojim aktivnostima treba dati prednost. Na forumu WTO-a Komisija je sudjelovala i u rješavanju niza temeljnih problema u vezi s međunarodnom trgovinskom suradnjom i načinom djelovanja samog WTO-a (vidjeti odlomke 79.–86.).

102

Kad je riječ o ostalim trenutačnim izazovima, Komisija se pripremila za posljedice Brexita te je u ispitne postupke trgovinske zaštite ugradila društvene i okolišne aspekte. Međutim, Komisija je društvene i ekološke aspekte u većoj mjeri uključila zauzimanjem formalističkog pristupa. Budući da okvir WTO-a ne dopušta da se u izračune dampinga uključe društvena i okolišna pitanja, zakonodavstvom EU-a od Komisije se zahtijeva da ih uzme u obzir u povezanim graničnim područjima, na primjer, odabirom zemlje koja će poslužiti kao model za izračun uobičajene cijene proizvoda. Međutim, Komisija je svoje provjere ograničila na ratifikaciju relevantnih međunarodnih konvencija u predmetnoj zemlji (vidjeti odlomke 87.–89.).

6. preporuka – Potrebno je odrediti kojim će se odgovorima EU-a na mjere koje su pokrenule treće zemlje dati prednost

Komisija bi trebala djelotvornije odrediti kojim odgovorima na mjere koje su pokrenule treće zemlje treba dati prednost, kako tijekom ispitnih postupaka, tako i na forumu WTO-a. Trebala bi definirati posebne kriterije i procijeniti mjere na toj osnovi kako bi se zajamčilo da su razlozi za pružanje odgovora i sam opseg odgovorna jasni.

Preporučeni rok: 2021.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Alex Brenninkmeijer, na sastanku održanom u Luxembourgu 30. lipnja 2020.

Prilozi

Prilog I. – Poremećaji u trgovini i odgovarajući instrumenti trgovinske zaštite

	Damping	Subvencioniranje	Povećanje uvoza
Koji instrument trgovinske zaštite upotrijebiti?	Antidampinške mjere	Antisubvencijske mjere	Zaštitne mjere
O kojoj je vrsti poremećaja riječ?	Poduzeće iz zemlje koja nije članica EU-a prodaju robu u EU-u po cijeni nižoj od prodajne cijene na njegovu domaćem tržištu ili, ako nije moguće utemeljiti usporedbu na domaćim cijenama, po cijeni nižoj od troškova proizvodnje uvećanoj za razumnu dobit.	Država koja nije članica EU-a ili javno tijelo iz te države pruža financijsku pomoć određenom proizvodnom sektoru ili skupini sektora, što se može odraziti na cijene izvoza u EU.	Naglo nepredviđeno povećanje apsolutne ili relativne uvezene količine određenog proizvoda u EU.
Uvjeti za primjenu mjera	(1) Mora biti utvrđen damping ili subvencioniranje (2) Sektor EU-a koji proizvodi predmetni proizvod mora ili pretrpjeti materijalnu štetu zbog niskih cijena uvoza ili mora postojati prijetnja od materijalne štete; (3) Damping/subvencija jedan su od uzroka takve materijalne štete.		Naglo povećanje uvoza uzrokovano je nepredviđenim događajima te nanosi ozbiljnu štetu proizvodnim sektorima EU-a ili čini prijetnju od nastanka takve štete.
Oblik mjera	(1) Carina prema vrijednosti – postotak cijene. (2) Posebna carina – fiksni iznos po jedinici robe. (3) Promjenjiva pristojba / najniža uvozna cijena – pristojba je razlika između utvrđene najniže cijene i izvozne cijene izvoznika. (4) Sporazum o preuzimanju obveze u vezi s cijenama – izvoznik se obvezuje da će prodati robu po najnižoj uvoznoj cijeni ili po višoj cijeni.		Količinska ograničenja na uvoz proizvoda iz svih zemalja. (1) Uvozne kvote s ograničenjem dozvoljenog uvoza. (2) Carinske kvote s pristojbom za uvoz iznad granične vrijednosti.
Dodatni uvjet u propisima EU-a	Mjera ne smije biti protivna interesu Unije. Koristi od primjene mjere za sektor EU-a koji proizvodi predmetni proizvod moraju biti veće od troškova za druge dionike iz EU-a, kao što su uvoznici ili korisnici proizvoda.

Izvor: Sud.

Prilog II. – Proces uvođenja instrumenata trgovinske zaštite

Pregled početnog ispitnog postupka i pojedinosti o njemu: Zadatci Komisije

Pokrate i skraćeni nazivi

GU BUDG: Glavna uprava za proračun

GU TAXUD: Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju

GU TRADE: Glavna uprava za trgovinu

GU: glavna uprava

MSP-ovi: mala i srednja poduzeća

OLAF: Europski ured za borbu protiv prijevara

WTO: Svjetska trgovinska organizacija

Pojmovnik

Antidampinška mjera: carina koja se naplaćuje na uvezenu robu ili najniža prodajna cijena određena poduzećima, u slučajevima u kojima se roba za daljnju prodaju uvozi u EU ispod tržišne vrijednosti.

Antisubvencijska mjera: carina ili drugi oblik sankcije za robu proizvedenu u trećoj zemlji koja je primila potporu u obliku nepoštenih subvencija.

Carinski zakonik Unije: glavni carinski zakonski akt EU-a.

Damping: poduzeće iz zemlje koja nije članica EU-a prodaje robu u EU-u po cijeni nižoj od prodajne cijene na njegovu domaćem tržištu ili, ako nije moguće utemeljiti usporedbu na domaćim cijenama, po cijeni nižoj od troškova proizvodnje s razumnom dobiti („uobičajena” vrijednost).

Dampinška marža: razlika između uvozne cijene robe i njezine uobičajene vrijednosti (vidjeti damping).

Instrument trgovinske zaštite: mjera koju upotrebljavaju zemlje ili trgovinski blok (uključujući EU) radi zaštite proizvođača od nepoštenog uvoza ili subvencioniranog uvoza i iznenadnog velikog povećanja uvezene količine.

Ispitivanje interesa Unije: procjena koja se provodi tijekom ispitnog postupka trgovinske zaštite kako bi se utvrdilo bi li mjera trgovinske zaštite bila u interesu EU-a.

Kombinirana nomenklatura: razvrstavanje robe prema Zajedničkoj carinskoj tarifi. Upotrebljava se kao osnova za carinske deklaracije i statističke podatke EU-a o trgovini.

Komitologija: postupak u kojem se Komisija službeno savjetuje s odborom predstavnika država članica o predloženim mjerama.

Po službenoj dužnosti: ispitni postupak koji Komisija pokreće na vlastitu inicijativu, bez zaprimanja službene pritužbe.

Savjetovanje među službama: službeni postupak u kojem određena služba Komisije traži savjet ili mišljenje drugih službi o određenom prijedlogu.

Službenik za saslušanje u trgovinskim postupcima: neovisni posrednik u Europskoj komisiji, dostupan za savjetovanje sa strankama u trgovinskim postupcima.

Svjetska trgovinska organizacija: svjetska organizacija koja se bavi pravilima trgovine među narodima i djeluje kao forum za pregovore o trgovinskim sporazumima i rješavanje trgovinskih sporova.

Trgovinski postupak: ispitni postupak kojim Komisija utvrđuje hoće li primijeniti instrument trgovinske zaštite. Naziva se i „ispitni postupak trgovinske zaštite”.

Vlastita sredstva: financijska sredstva kojima se financira proračun EU-a, najveći dio kojih čine doprinosi država članica.

Zainteresirana strana: strana koja može dokazati objektivnu vezu između svojih aktivnosti i proizvoda koji je predmet ispitnog postupka trgovinske zaštite. Te su strane obično proizvođači iz EU-a i njihova trgovinska udruženja, sindikati, uvoznici i izvoznici te udruženja koja ih zastupaju, korisnici i organizacije potrošača, kao i vlada zemlje izvoznice.

Žalbeno tijelo WTO-a: neovisno tijelo sastavljeno od sedam članova koje razmatra žalbe u sporovima WTO-a.

Odgovori Komisije

Sažetak

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od I. do IX.

Trgovinska zaštita ključan je element trgovinske politike EU-a i njome se podupire predanost otvorenoj međunarodnoj trgovini utemeljenoj na pravilima. Instrumenti trgovinske zaštite EU-a suzbijaju štetne nepoštene trgovinske prakse i sprečavaju nagli porast uvoza, a temelje se na međunarodno dogovorenim pravilima u okviru Svjetske trgovinske organizacije (WTO). Posljednjih je godina, na temelju prijedlogâ Europske komisije, EU ojačao svoj sustav trgovinske zaštite dvjema velikim zakonodavnim promjenama u prosincu 2017. i lipnju 2018.

Europska komisija zadužena je za primjenu instrumenata trgovinske zaštite, u čemu je vrlo uspješna i to čini prema izrazito visokim standardima, što je potvrdio i Europski revizorski sud. Iako je Europski revizorski sud iznio niz preporuka, potvrdio je da Komisija ispravno primjenjuje zakonodavstvo EU-a u skladu s relevantnom sudskom praksom WTO-a i sudova EU-a, kao i da donosi odgovarajuće odluke u primjeni instrumenata trgovinske zaštite u skladu sa strukturiranim i transparentnim postupkom bez nepotrebnog opterećivanja dionika u samom postupku. Ti su elementi ključni kako bi se osiguralo da se mjerama trgovinske zaštite koje uvodi EU štetan uvoz ispravno rješava na uravnotežen i dosljedan način.

Profil instrumenata trgovinske zaštite znatno se povećao u posljednjim godinama, potaknut krizom u industriji čelika, kao i zakonodavnim promjenama uvedenima 2017. i 2018. To je povećalo svijest gospodarskih subjekata u svim sektorima o ulozi instrumenata u suzbijanju štete, posebno one koja je prouzročena nepoštenim uvozom. Komisija osigurava da svi sektori, bez obzira na to prevladavaju li u njima velika ili mala i srednja poduzeća (MSP), imaju pristup instrumentima od samog početka i tijekom postupka, s naglaskom na zaštiti prava svih zainteresiranih strana uz potpunu transparentnost svih koraka i odluka. Nadovezujući se na inicijative kao što su namjenska pomoć MSP-ovima te internetski pristup dokumentima koji nisu povjerljivi, Komisija je u potpunosti predana jačanju postojećih praksi.

Potpuna usklađenost s primjenjivim zakonodavstvom EU-a o trgovinskoj zaštiti uz poštovanje međunarodnih obveza temelj je Komisijina upravljanja instrumentima trgovinske zaštite EU-a. Instrumenti trgovinske zaštite EU-a u odnosu na zahtjeve WTO-a dodatno zahtijevaju ispitivanje javnog interesa. Takvo ispitivanje, kojim se osigurava uravnotežena primjena instrumenata, omogućuje Komisiji da provjeri je li uvođenje mjera u općem gospodarskom interesu Unije. U tom je kontekstu naglasak na uklanjanju nepoštenoga tržišnog natjecanja koje proizlazi iz dampinškog ili subvencioniranog uvoza.

Europska komisija u potpunosti se zalaže za otvorenu i poštenu trgovinu koja se mora temeljiti na globalnim pravilima koja su učinkovita, provediva i kojima se stvaraju jednaki uvjeti za sve. Preduvjet za to je ispravna i dosljedna provedba zakonodavstva o trgovinskoj zaštiti. Komisija istodobno poduzima sve kako bi zajamčila da naši trgovinski partneri pravilno primjenjuju instrumente.

X

Komisija prihvaća sve preporuke Europskog revizorskog suda, osim preporuke 5., koju Komisija djelomično prihvaća jer namjerava nastaviti s pokretanjem ispitnih postupaka po službenoj dužnosti u skladu sa svojom postojećom praksom.

Opažanja

32

Komisija je u potpunosti predana poštovanju pravâ na obranu svih zainteresiranih strana u svojim ispitnim postupcima trgovinske zaštite. TRON, elektronička platforma koja služi kao jedinstvena kontaktna točka za elektroničku komunikaciju između zainteresiranih strana u postupcima trgovinske zaštite i Glavne uprave za trgovinu, ima važnu ulogu u tom pogledu. Njome se zainteresiranim stranama osigurava pristup dokumentima koji nisu povjerljivi, što je važan iskorak u odnosu na prethodnu praksu u kojoj su strane mogle pristupiti dokumentima jedino iz prostora Komisije. Osim toga, stranama se automatski pružaju cjelovite objave nalaza u predmetima. Smislena dokumentacija svih zaprimljenih zahtjeva koja nije povjerljiva još je jedan važan element u osiguravanju pravâ na obranu u ispitnim postupcima trgovinske zaštite. Komisija preispituje zahtjeve za povjerljivo postupanje kako bi osigurala da prava strana nisu ugrožena neopravdanim zahtjevima za takvo postupanje. Bez dodatnog opterećenja za zainteresirane strane, Komisija će dokumentirati takva preispitivanja, čime će ojačati svoju predanost pružanju potpunog pristupa informacijama na kojima se temelje njezini nalazi i odluke.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 35. do 37.

Sve industrije EU-a u svim sektorima, bez obzira na veličinu poduzeća, koje su pretrpjele štetu zbog dampinškog ili subvencioniranog uvoza, imaju pristup instrumentima trgovinske zaštite. Komisija redovito surađuje s poslovnim udruženjima kao što su Business Europe, posebnim sektorskim udruženjima i civilnim društvom na sastancima posvećenima objašnjavanju svrhe, primjene i razvoja instrumenata trgovinske zaštite. Te skupine uključuju predstavnike proizvođačâ, uvoznikâ, korisnikâ itd. iz brojnih sektora i poduzeća različitih veličina. Komisija je uložila posebne napore u usmjeravanje MSP-ova. To uključuje izradu internetske stranice s informacijama kao što su posebne smjernice za MSP-ove, koje se objavljuju na svim službenim jezicima, te nacrtima upitnika. Komisija vodi i posebnu službu za pomoć MSP-ovima te pruža sveobuhvatnu potporu MSP-ovima koji žele primijeniti instrumente trgovinske zaštite. U skladu sa svojom predanošću zaštiti industrije EU-a od nepoštenih trgovinskih praksi, Komisija, u granicama svojih mogućnosti, predano radi na daljnjem poboljšanju komunikacijskih kanala kako bi dionici bolje razumjeli instrumente, s posebnim naglaskom na MSP-ove.

Zajednički odgovor Komisije na odlomak 41. i okvir 4. „Primjeri obrazloženja odluka”.

U kontekstu utvrđivanja marže štete u antidampinškim predmetima Komisija obično odabire ciljnu dobit. Taj se odabir temelji na nizu razmatranja, među kojima je i stopa dobiti koja bi trebala odgovarati onoj koju bi industrija mogla ostvariti u uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja, odnosno u odsutnosti dampinškog uvoza. Rezultat će ovisiti o posebnim okolnostima predmeta, posebno o prikupljenim dokazima. Stoga ciljna dobit obično varira od jednog ispitnog postupka do drugog, čak i unutar istog sektora. Iako je podnositelji pritužbe mogu predložiti, profitna marža nije obvezujuća. Razlozi za odabir relevantne profitne marže uvijek su objašnjeni u provedbenim uredbama, kao što je slučaj u posebnom primjeru navedenom u okviru 4. Nakon zakonodavnih promjena donesenih u lipnju 2018., uvedena je minimalna profitna marža od 6 %.

43

Točnost informacija i popratnih dokaza koje dostave podnositelji pritužbe provjerava se, ako je moguće, u odnosu na izvore poput statističkih baza podataka Komisije (posebno baza podataka COMEXT¹⁸ i Surveillance¹⁹ u pogledu obujma i cijena uvoza), javno dostupnih tržišnih informacija i informacija o poduzećima, nalazâ prethodnih ispitnih postupaka itd. Podaci o tim provjerama i analizama uvijek su u potpunosti dokumentirani u Komisijinim spisima predmeta.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 49. i 50.

Iako se EU-ova upotreba instrumenata trgovinske zaštite temelji na pravilima Svjetske trgovinske organizacije, EU primjenjuje niz dodatnih pravila koja nisu obvezna u okviru WTO-a. To uključuje ispitivanje interesa Unije u kojem Komisija razmatra je li uvođenje mjera protivno interesu Unije.

Kako bi provela ispitivanje interesa Unije, Komisija poziva sve europske zainteresirane strane, uključujući proizvođače iz Unije, sindikate, uvoznike i njihova predstavnička udruženja, predstavničke organizacije korisnikâ i potrošačâ da dostave informacije o učinku mjera, ako su uvedene. U provedbi takvog ispitivanja članak 21. stavak 1. i članak 31. stavak 1. osnovne antidampinške²⁰ uredbe odnosno osnovne antisubvencijske²¹ uredbe odnose se na „potrebu za uklanjanjem učinaka štetnog dampinga [subvencioniranja] i ponovno uspostavljanje učinkovite konkurencije”, što se „uzima posebno u obzir”. To se odnosi na cilj uklanjanja nepoštenoga tržišnog natjecanja koje proizlazi iz dampinškog/subvencioniranog uvoza.

Cilj „zaštite učinkovitog funkcioniranja tržišta od narušavanja tržišnog natjecanja” u nadležnosti je politike tržišnog natjecanja EU-a u kojoj se na takvu analizu primjenjuju posebna pravila.

U ispitnim postupcima trgovinske zaštite Komisija uglavnom upotrebljava informacije koje su joj zainteresirane strane dobrovoljno pružile i nema ovlasti obvezati strane da dostave podatke u svrhu provedbe cjelokupne analize tržišnog natjecanja.

Komisija podsjeća da trenutačno postoji unutarnji kanal za kontakt među nadležnim službama kojim se olakšava razmjena informacija o pitanjima povezanima s tržišnim natjecanjem koja se mogu pojaviti u odgovarajućim ispitnim postupcima.

Zajednički odgovor Komisije na odlomak 55. i okvir 6. „Biodizel”.

Komisija smatra da u slučaju koji je spomenuo Europski revizorski sud nije došlo do zabune carinskih tijela.

S obzirom na to da opis proizvoda u zakonodavstvu o trgovinskoj zaštiti i opis proizvoda u carinskoj nomenklaturi odgovaraju dvama različitim ciljevima, opis proizvoda u zakonodavstvu o trgovinskoj zaštiti ne može i ne mora biti jednak opisima u carinskoj nomenklaturi. Opis proizvoda u okviru trgovinske zaštite, kojim se definira opseg proizvoda u vezi s mjerama trgovinske zaštite, mora biti dovoljno precizan i sveobuhvatan kako bi carinska tijela mogla razvrstati proizvod u carinsku nomenklaturu u skladu s pravilima o carinskom razvrstavanju.

U naslovima provedbenih uredbi Komisije naveden je kratak opis predmetnog proizvoda koji služi uglavnom u komunikacijske svrhe u postupcima.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 60. do 63.

Kada je riječ o aktivnostima praćenja, priroda aktivnosti praćenja i njezin resursni intenzitet variraju, obično s obzirom na broj preuzetih obveza u vezi s cijenama. Sredstva Komisije namijenjena praćenju odražavaju tu posebnu prirodu praćenja. Komisija će i dalje upotrebljavati sve instrumente koji su joj na raspolaganju za praćenje, kao i sve informacije koje joj pruže industrija EU-a, OLAF, nacionalna carinska tijela itd. Formuliranje preciznijih kriterija za utvrđivanje slučajeva za opće praćenje ili onih s najvećim rizikom od izbjegavanja mjera moglo bi dodatno ojačati Komisijine aktivnosti praćenja.

U tom pogledu Komisija nastoji posjetiti sva poduzeća s preuzetim obvezama. To joj je uspjelo u svim slučajevima osim u jednom u kojem je broj preuzetih obveza bio iznimno visok. Kada je riječ o drugom slučaju, ako postoje preuzete obveze za poduzeća koja pripadaju istoj grupi, provjera se može provesti na razini grupe.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 67. i 68.

Komisija ističe da se primjenjivim zakonodavstvom EU-a i relevantnim sporazumom WTO-a predviđa pokretanje ispitnih postupaka trgovinske zaštite na temelju pritužbi, osim ako postoje „posebne okolnosti”. Stoga pokretanje ispitnih postupaka po službenoj dužnosti i dalje ostaje iznimka. U praksi Komisija obično ne posjeduje tržišne informacije potrebne za pokretanje ispitnih postupaka na vlastitu inicijativu. S druge strane, kad god je Komisija imala dovoljno informacija, pokrenula je ispitne postupke, kao u slučaju ispitnih postupaka za sprečavanje izbjegavanja mjera u kojima su se relevantni podaci već nalazili u spisima Komisije.

U svakom pogledu to znači da će Komisija povremeno moći po službenoj dužnosti pokrenuti ispitne postupke za sprečavanje izbjegavanja mjera. Informacije koje su za to potrebne ograničene su, a praćenje uvoza (za razliku od praćenja tržišta) ponekad otkriva takve informacije. S druge strane, praćenjem uvoza neće se dobiti informacije koje su Komisiji potrebne za pokretanje sveobuhvatnog novog antidampinškog ili antisubvencijskog ispitnog postupka.

Stoga Komisija smatra da je u potpunosti ispunila svoje pravne i političke obveze u pogledu pokretanja ispitnih postupaka po službenoj dužnosti.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 72. do 74.

U pogledu učinka politike trgovinske zaštite na rast i radna mjesta, Komisija ističe da je konkretan i opipljiv pokazatelj radnih mjesta zaštićenih mjerama trgovinske zaštite uključen u sve ispitne postupke trgovinske zaštite jer je kriterij zapošljavanja sastavni dio analize štete nanesene industriji EU-a dampinškim ili subvencioniranim uvozom. Nadalje, broj radnih mjesta obuhvaćenih mjerama trgovinske zaštite redovito je sadržan u povratnim informacijama koje Komisija prima od industrije EU-a. Učinak trgovinske zaštite neizbježno će ovisiti o tome hoće li doći do dampinga ili subvencioniranja te o tome hoće li industrija Unije poduzeti mjere. U pogledu primjera o solarnim pločama Komisija napominje da se unutarnja potražnja EU-a naglo smanjila, što je možda bio glavni uzrok prijavljenih stečaja.

73

Svako ispitivanje učinka primjene instrumenata trgovinske zaštite na rast i radna mjesta zahtijevalo bi intenzivnu upotrebu sredstava, ne samo od Komisije nego i od gospodarskih subjekata.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 84. do 86.

Kada je riječ o funkcioniranju WTO-a, Komisija ističe opterećenje koje su posljednjih godina određeni ključni globalni akteri stavili na međunarodni sustav utemeljen na pravilima. Komisija naglašava i inherentna ograničenja svih višestranih pregovora koja proizlaze iz načela konsenzusa WTO-a.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 88. i 89.

Komisija prepoznaje važnost standardâ rada i zaštite okoliša u kontekstu međunarodne trgovine. Stoga je Komisija predana provedbi ambicioznog programa održivog razvoja, posebno uključivanjem namjenskih poglavlja u nove sporazume o slobodnoj trgovini kojima se osiguravaju najviši standardi zaštite klime, okoliša i rada. Međutim, u području instrumenata trgovinske zaštite ti standardi mogu imati ulogu jedino unutar postojećega pravnog okvira WTO-a. Uključivanje standardâ rada i zaštite okoliša u nedavno izmijenjeno zakonodavstvo o trgovinskoj zaštiti odražava i uzima u obzir ta ograničenja. Zakonodavci su takve standarde djelomično uključili u niz temeljnih koncepata trgovinske zaštite, kao što je izračun dampinga, no na vrlo ograničen način: (1) Komisija može razmotriti poremećaje u plaćama u okviru svoje analize o tome ima li zemlja znatne poremećaje koji su izazvani djelovanjem države. (2) Pri odabiru reprezentativne zemlje Komisija razmatra rezultate u pogledu rada i okoliša pojedinih zemalja. Dok su neki aspekti takve analize usmjereni na formalnu ratifikaciju s obzirom na nedostatak dostupnih podataka o stvarnoj primjeni, iznimno kratke zakonske rokove te ograničena sredstva, detaljnije se analiziraju drugi parametri kao što su poremećaji u plaćama, ovisno o posebnim zahtjevima u pojedinačnom ispitnom postupku.

Zaključci i preporuke

91

Snažan naglasak stavlja se na osiguravanje da osoblje zaduženo za trgovinsku zaštitu ima jednostavan pristup ažuriranim sveobuhvatnim informacijama i smjernicama o primjeni instrumenata trgovinske zaštite. To se podupire opsežnim i redovitim osposobljavanjem, koje je dodatno pojačano kako bi se osiguralo da se razvojna kretanja, posebno ona do kojih su dovele zakonodavne promjene iz prosinca 2017. i lipnja 2018., provode dosljedno i u skladu s najvišim standardima.

92

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 32.

Preporuka 1. – Potrebno je dokumentirati procjenu povjerljivosti

Komisija prihvaća preporuku.

Komisija je u potpunosti predana osiguravanju da prava strana ne budu narušena neopravdanim zahtjevima za povjerljivo postupanje. Komisija će nastaviti preispitivati te zahtjeve i nastojat će bolje dokumentirati predmetna preispitivanja kako bi zajamčila da su zainteresiranim stranama dostupne potpune informacije na kojima se temelje njezini nalazi i odluke.

94

Komisija nastavlja širiti informacije o instrumentima trgovinske zaštite putem redovitih posebnih sastanaka s predstavničkim organizacijama poduzećâ koje obuhvaćaju sve gospodarske subjekte, različite sektore i veličine poduzeća, uključujući MSP-ove. Osim toga, Komisija je izradila vodič za MSP-ove i posebnu internetsku stranicu te je osnovala službu za pomoć kako bi takvim poduzećima pomogla u suočavanju s izazovima povezanima s instrumentima trgovinske zaštite. Komisija može istražiti mogućnosti za produbljivanje/povećanje suradnje s dionicima, obraćajući dodatnu pažnju na posebne potrebe MSP-ova. Međutim, Komisija će i dalje biti usredotočena na objašnjavanje uloge instrumenata trgovinske zaštite svim zainteresiranim stranama.

Preporuka 2. – Potrebno je podići razinu osviještenosti o instrumentima trgovinske zaštite

Komisija prihvaća preporuku.

Komisija je u potpunosti predana podizanju svijesti o ulozi i primjeni instrumenata trgovinske zaštite kada su u pitanju svi gospodarski subjekti u svim sektorima. U tom će kontekstu i dalje pomagati MSP-ovima u pristupu instrumentima i njihovu razumijevanju, nadovezujući se na posebne inicijative povezane s MSP-ovima koje su provedene nakon zakonodavnih promjena u lipnju 2018.

96

Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 49. i 50.

Preporuka 3. – Potrebno je poboljšati smjernice o aspektima tržišnog natjecanja

Komisija prihvaća preporuku.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 97. do 99.

Komisija ističe da je, kada je riječ o njezinim aktivnostima praćenja, uspostavljen sustav za utvrđivanje prioriteta, iako bi ga bilo moguće poboljšati u odnosu na njegovu dokumentaciju.

Međutim, Komisija ne smatra da su ad hoc istraživanja tržišta potrebna za pokretanje novih istražnih postupaka na vlastitu inicijativu. Razlog je tomu jedina preostala uloga koju zakonodavstvo pripisuje ispitnim postupcima po službenoj dužnosti, ali i činjenica da se informacije koje su obično potrebne za ispitne postupke trgovinske zaštite ne mogu dobiti istraživanjem tržišta. Komisija podsjeća da je prethodno pokrenula ispitne postupke po službenoj dužnosti kad je god imala dovoljno informacija koje opravdavaju samo pokretanje postupka te ostaje predana održavanju te dobre prakse i u budućnosti. S obzirom na prirodu informacija koje se mogu dobiti praćenjem, to će se uglavnom primjenjivati na pokretanje ispitnih postupaka za sprečavanje izbjegavanja mjera.

U pogledu procjene djelotvornosti politike trgovinske zaštite Komisija naglašava da je u pojedinačnim ispitnim postupcima učinak mjera trgovinske zaštite na zapošljavanje uobičajeni dio analize. U tom kontekstu Komisija podsjeća da godišnje izvješće o instrumentima trgovinske zaštite sadržava informacije o radnim mjestima u industriji koja su zaštićena mjerama na snazi, pregled i analizu općih kretanja uočenih za mjere trgovinske zaštite koje poduzimaju treće zemlje te povezane intervencije Komisije u ime europske industrije.

Preporuka 4. – Potrebno je poboljšati praćenje

Komisija prihvaća preporuku 4. podtočku (1). Iako je uspostavljeno određivanje prioriteta za aktivnosti praćenja na temelju unaprijed utvrđenih kriterija, dokumentiranjem načina na koji se provodi takvo određivanje prioriteta može se dodatno povećati transparentnost djelovanja Komisije, čime se pridonosi cilju povećanja transparentnosti u ispitnim postupcima trgovinske zaštite kako je utvrđeno u strateškom planu Glavne uprave za trgovinu za razdoblje 2016.–2020.

Komisija prihvaća preporuku 4. podtočku (2). Komisija podsjeća da postojeći višegodišnji plan evaluacije Glavne uprave za trgovinu već odražava tu preporuku te je stoga za 2022. predviđena evaluacija instrumenata trgovinske zaštite EU-a.

Preporuka 5. – Potrebno je u potpunosti iskoristiti mogućnost pokretanja postupaka po službenoj dužnosti

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.

Komisija ističe da je u svojoj postojećoj praksi, kad je god raspolagala informacijama kojima bi se opravdalo otvaranje predmeta trgovinske zaštite, pokrenula ispitni postupak. Međutim, s obzirom na prirodu potrebnih informacija, to je povezano s ispitnim postupcima za sprečavanje izbjegavanja mjera. Nadalje, Komisija će pokrenuti ispitne postupke po službenoj dužnosti u kontekstu protumjera ako joj industrija Unije (ili njezini sektori) u povjerenju dostavi potrebne informacije.

Osim tih dvaju scenarija, Komisija obično ne namjerava pokrenuti ispitne postupke po službenoj dužnosti. Komisija ističe da primjenjivo zakonodavstvo jasno propisuje da se ispitni postupci trgovinske zaštite provode na temelju pritužbi europske industrije i da se ispitni postupci na Komisijinu vlastitu inicijativu mogu pokrenuti isključivo u posebnim okolnostima.

Međutim, uzimajući u obzir prethodno navedeno, Komisija priznaje da će formuliranje preciznijih kriterija za pokretanje postupka po službenoj dužnosti poboljšati jasnoću, riješiti određene postojeće pogrešne predodžbe i pružiti dodatne smjernice za europsku industriju.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 101. i 102.

S obzirom na trenutačne krize sustava WTO-a za rješavanje sporova, Komisija smatra ključnim da EU nastavi raditi na očuvanju i reformi sustava međunarodne trgovine utemeljenog na pravilima. U tu svrhu Komisija ostaje predana svojem redovitom radu u okviru WTO-a, kao i svojoj vodećoj ulozi u nastojanjima provođenja reformi WTO-a. Komisija nadalje priznaje važnost standardâ rada i zaštite okoliša. Komisija stoga ostaje predana tome da ih uzima u obzir u svojim ispitnim postupcima trgovinske zaštite. Međutim, primjenjivim pravnim okvirom WTO-a i praktičnom izvedivošću postavljaju se jasna ograničenja aktivnosti Komisije u tom pogledu.

Preporuka 6. – Potrebno je odrediti kojim će se odgovorima EU-a na mjere koje su pokrenule treće zemlje dati prednost

Komisija prihvaća preporuku.

U skladu sa svojim stalnim naporima da pruži najdjelotvorniju i najbolje usmjerenu pomoć europskoj industriji koja je izložena mjerama trgovinske zaštite trećih zemalja, Komisija cijeni koristi koje bi mogla donijeti poboljšana jasnoća u pogledu vrste djelovanja koje Komisija može poduzeti i kriterija za takvo djelovanje. S jedne strane, jasniji kriteriji pomoći će europskoj industriji da bolje razumije opseg i ograničenja mogućnosti Komisije za intervencije. Dodatno, takvim se kriterijima mogu dodatno pojednostavniti unutarnji prioriteti Komisije za djelovanje u kontekstu WTO-a.

Bilješke

¹ https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/itip_e.htm

² Te se mjere nalažu provedbenim aktima na temelju Osnovne antidampinške i Osnovne antisubvencijske uredbe.

³ Uredba (EU) 2016/1036 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti od dampinškog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske unije (SL L 176, 30.6.2016., str. 21.).

⁴ Uredba (EU) 2016/1037 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti od subvencioniranog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske unije (SL L 176, 30.6.2016., str. 55.).

⁵ Uredba (EU) br. 2017/2321 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2017. (SL L 338, 19.12.2017., str. 1.).

⁶ Uredba (EU) 2018/825 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. (SL L 143, 7.6.2018., str. 1.).

⁷ Vidjeti tematsko izvješće br. 19/2017: „Uvozni postupci: nedostatci u pravnom okviru i nedjelotvorna provedba utječu na financijske interese EU-a” i tematsko izvješće br. 2/2014: „Je li upravljanje povlaštenim trgovinskim dogovorima prikladno?” (www.eca.europa.eu).

⁸ Uvoz iz ciljnih zemalja može drastično pasti dok se prodaja proizvođača iz EU-a poveća.

⁹ Ažurirane smjernice proizlaze iz izvješća Žalbenog tijela WTO-a iz veljače 2016. (DS397).

¹⁰ “Europe’s Trade Defence Instruments now stronger and more effective”, dostupno na https://trade.ec.europa.eu/doclib/html/156921.htm

¹¹ https://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/trade-defence/actions-against-imports-into-the-eu/help-for-smes/

¹² https://ec.europa.eu/growth/industry/international-aspects_hr i https://een.ec.europa.eu/

¹³ Članak 5. stavak 3. Uredbe (EU) 2016/1036, kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2017/2321 i Uredbom (EU) 2018/825.

¹⁴ Jamstva su mehanizam kojim se jamči plaćanje carina u određenom razdoblju.

¹⁵ “European bicycle market employment and investment figures in 2018”. European Bicycle Manufacturers Association and the Confederation of the European Bicycle Industry. Dostupno na http://ebma-brussels.eu/wp-content/uploads/2019/03/OPEN-EU-Bicycle-Industry-Employment-and-Investment-Study-2019-with-2018-data.pdf

¹⁶ „Making sense of steel’s turbulent trade climate”, BCG. Dostupno na https://www.bcg.com/publications/2019/steel-turbulent-trade-climate.aspx

¹⁷ „The European PV Market Outlook”, Pietro Radoia, ožujak 2019. Dostupno na https://www.solarpowersummit.org/wp-content/uploads/2019/03/Day-1-European-Market-Outlook.pdf

¹⁸ Referentna baza podataka Eurostata za detaljne statističke podatke o međunarodnoj trgovini robom.

¹⁹ Utvrđeno člankom 56. Uredbe Komisije (EU) 2015/2447 o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Carinskog zakonika Unije (SL L 343, 29.12.2015., str. 558.).

²⁰ Uredba (EU) 2016/1036 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti od dampinškog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske unije (1) („osnovna antidampinška uredba”).

²¹ Uredba (EU) 2016/1037 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti od subvencioniranog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske unije (1) („osnovna antisubvencijska uredba”).

Kronologija

Događaj	Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	19.3.2019.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije)	20.3.2020.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka	30.6.2020.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima	17.7.2020.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2020.

PDF	ISBN 978-92-847-4973-7	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/645453	QJ-AB-20-015-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-5006-1	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/594842	QJ-AB-20-015-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019. o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te je potrebno navesti sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite privatnosti i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.