Kaubanduse kaitsemeetmed: ELi ettevõtete dumpinguhinnaga ja subsideeritud impordi eest kaitsmise süsteem toimib hästi

Kokkuvõte

I

Maailma Kaubandusorganisatsiooni liikmena ja oma väärtustele tuginedes edendab Euroopa Liit vabakaubandust. Kui aga Euroopa tootmisharud kannatavad kolmandate riikide ebaausate kaubandustavade (nt dumping või subsiidiumid) all, peaks EL neid tõhusalt kaitsma. Need tavad seisnevad selles, et välismaalt pärit tooteid müüakse ELis kunstlikult madalate hindadega, mis tekitab asjaomastele tootmisharudele ebaausat konkurentsi.

II

Euroopa Liit reageerib ebaausatele kaubandustavadele kaubanduse kaitsemeetmetega. Euroopa Komisjon vastutab uurimiste läbiviimise eest, et kontrollida subsiidiumide või dumpingu olemasolu, sellest tulenevat kahju Euroopa tööstusele ja selliste meetmete võimalikke tagajärgi ELi majandusele tervikuna. Kui kõik õiguslikud kriteeriumid on täidetud, kehtestab komisjon rakendusmäärusega tollimaksu (või muud meetmed). Samuti toetab komisjon Euroopa tööstust kolmandate riikide algatatud dumpingu- või subsiidiumivastastes uurimistes.

III

Uurisime, kas komisjon on kaubanduse kaitsepoliitikat edukalt jõustanud. Eelkõige uurisime, kas ta järgis menetlusi nõuetekohaselt ja tegi oma otsuste põhjendamiseks usaldusväärseid analüüse. Meie uurimise eesmärk oli ka kindlaks teha, kas komisjon jälgis võetud meetmeid põhjalikult ja esitas oma tegevuse kohta selles valdkonnas täpseid aruandeid. Lisaks hõlmas meie analüüs komisjoni osalemist Maailma Kaubandusorganisatsiooni foorumis ja kolmandate riikide uurimistes. Kontrollikoda uurib seda valdkonda esimest korda, võttes arvesse kaubanduse kaitsemeetmete kasvavat tähtsust olukorras, kus pinged rahvusvahelises kaubanduspoliitikas suurenevad.

IV

Audit hõlmas komisjoni tegevust aastatel 2016–2019. Auditi tõendusmaterjali saadi dokumentide (sh 10 uurimisest koosneva valimi) läbivaatamisest ning intervjuudest komisjoni asjaomaste töötajate, liikmesriikide ametiasutuste ja sidusrühmadega.

V

Meie üldise järelduse kohaselt on komisjon kaubanduse kaitsepoliitikat edukalt rakendanud. Komisjon järgis uurimiste käigus nõuetekohaselt menetlusi ja tagas asjaomaste isikute võrdse kohtlemise. Esitatud dokumentide konfidentsiaalsuse hindamist ei dokumenteeritud siiski süstemaatiliselt. Kuigi uurimised tähendavad osalejatele suurt halduskoormust, on see põhjendatud õiguslike nõuetega. Komisjon on siiski teinud vähe jõupingutusi, et suurendada teadlikkust kaubanduse kaitsemeetmetest, kuna praegu kasutab neid vähe tootmisharusid.

VI

Leidsime, et komisjon põhjendas oma otsuseid kaubanduse kaitsemeetmete uurimiste käigus hästi, kuid nõuanded, mida ta andis tootmisharudele, enne kui viimased ametliku kaebuse esitasid, olid mitteformaalsed. Komisjoni otsuste aluseks olnud analüüsid olid usaldusväärsed ja põhjalikud. Leidsime siiski, et liidu huvide analüüsi osana tehtavat konkurentsiaspektide hindamist võiks parandada.

VII

Kuigi rakendusmäärustes määratleti asjaomased tooted selgelt, seisid riikide tolliasutused nende kohaldamisel ikka veel silmitsi teatavate probleemidega, mis takistasid väga oluliselt kaubanduse kaitsemeetmete tollimaksude tõhusat sissenõudmist. Komisjon jälgis meetmeid põhjalikult, kuid piirdus oma töös peamiselt õigusaktides nõutud kontrollidega. Neid järelevalvevahendeid, mille puhul komisjonil on suurem kaalutlusõigus, kasutati vähe ja neid ei seatud selgete kriteeriumide alusel tähtsuse järjekorda.

VIII

Ehkki komisjon kasutas hästi mõningaid järelmeetmeid (nt väljastas tolliasutustele hoiatusteateid), kasutas ta oma volitusi uurimiste alustamiseks omal algatusel üksnes piiratud ulatuses. Komisjoni aruanded kaubanduse kaitsemeetmete kohta olid täpsed, kuid keskendusid pigem tegevusele kui meetmete tõhususele.

IX

Ressursside piiratus ei takistanud komisjoni tegelemast kaubanduse kaitsepoliitika kasvavate probleemidega. Ta kasutas oma volitusi Euroopa tööstuse kaitsmiseks Maailma Kaubandusorganisatsiooni foorumil ja kolmandate riikide uurimistes, kuid võiks oma tegevust paremini prioriseerida. Komisjon valmistus Brexiti tagajärgedeks operatiivtasandil. Samuti võttis ta teataval määral arvesse ELi sotsiaalseid ja keskkonnaalaseid eesmärke.

X

Selleks et muuta kaubanduse kaitsemeetmed tõhusamaks ja tulemuslikumaks, soovitame Euroopa Komisjonil

1. dokumenteerida oma hinnangud poolte esitatud dokumentide konfidentsiaalsuse kohta;
2. tõsta tootmisharude teadlikkust kaubanduse kaitsemeetmetest;
3. parandada konkurentsiaspektide kohta antavaid juhiseid;
4. parandada järelevalvetegevuse fookust ja aruandluse ulatust;
5. kindlaks määrata tingimused uurimiste alustamiseks omal algatusel;
6. kasutada selgeid kriteeriume, et prioriseerida ELi vastumeetmed kolmandate riikide meetmetele.

Sissejuhatus

Kaubanduse kaitsemeetmed

01

Rahvusvaheline kaubandus on ELi majanduse peamine kasvutegur ning EL on kaubanduse mahu poolest maailmas esikohal. Lisaks töökohtade loomisele edendab rahvusvaheline kaubandus konkurentsivõimet ja innovatsiooni ning pakub tarbijatele laiemat valikut kaupu madalamate hindadega. Kuigi rahvusvaheline kaubandus on viimastel aastakümnetel dünaamiliselt kasvanud, on viimasel ajal esile kerkinud või süvenenud mitmed kaubandusega seotud probleemid (vt joonis 1).

02

Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) liikmena toetab EL avatud reeglitepõhist kaubandussüsteemi. Kui aga kolmandad riigid kohaldavad ebaausaid kaubandustavasid, nagu subsiidiumid või dumping, mis on vastuolus WTO reeglitega, kaitseb EL oma tööstust, kasutades selliseid vahendeid nagu kaubanduse kaitsemeetmed.

03

Meetmed kehtestatakse tollimaksudena vastavalt rangetele õiguslikele tingimustele, mille on kindlaks määranud WTO ja EL ise (vt 1. selgitus ja I lisa). Kaubanduspoliitika kuulub ELi ainupädevusse, mis tähendab, et Euroopa Komisjon vastutab uurimiste läbiviimise ja tollimaksude kehtestamise eest liikmesriikide nimel.

04

WTO liikmete seas on EL kaubanduse kaitsemeetmete aktiivne kasutaja, kelle arvele langeb 6,5% kõigist meetmetest¹. Ajavahemikul 2014–2018 algatas komisjon keskmiselt 13 uut dumpingu- või subsiidiumivastast uurimist aastas. 2018. aasta lõpus kehtis 133 dumpingu- või subsiidiumivastast meedet, millest enamik olid seotud Hiinast pärit toodetega (vt joonis 2).

05

Kaubanduse kaitsemeetmete menetlus (vt II lisa) algab tavaliselt mõne ELi tootmisharu või ettevõtte (edaspidi „kaebuse esitaja“) kaebusega. Järgneva uurimise käigus kogub komisjon andmeid kõigilt osalejatelt (tavaliselt Euroopa tootjad, kolmandate riikide eksportijad, kasutajad, turustajad ja tarbijad) ning kontrollib andmeid kohapeal. Seda tehes keskenduvad komisjoni töötajad sellele, kas kaubanduse kaitsemeetmetega seotud kohustuste kehtestamise põhikriteeriumid on täidetud, st kas on kinnitust leidnud

• dumpingu või subsiidiumide olemasolu;
• ELi tööstusele tekitatud oluline kahju (majanduslik kahju) või selle oht;
• põhjuslik seos kahju ja dumpingu/subsiidiumi vahel;
• ELi huvi: meetmeid ei tohi kehtestada, kui teistele ELi osalistele tekitatav majanduslik halvemus kaalub selgelt üles vajaduse kõrvaldada dumpingu või subsideerimise kahjulik mõju (vt I lisa).

06

Uurimine lõpeb kas sellega, et komisjon võtab vastu rakendusmääruse, milles sätestatakse meetmete liik ja tase (vt 2. selgitus), või ilma meetmete võtmiseta. ELi tööstuse huvide kaitsmiseks enne lõplike meetmete kehtestamist võib komisjon kehtestada ajutised meetmed.

07

Kui lõplikud meetmed on kehtestatud, jälgib komisjon neid ja võib teatud asjaoludel otsustada algatada läbivaatamise. See võib toimuda ühe poole taotlusel või komisjoni omal algatusel mõnel alljärgneval viisil:

• uue eksportija hinnakujunduse läbivaatamine;
• vahepealne läbivaatamine, kui eeldatakse, et meede ei ole enam vajalik või on ebapiisav;
• meetmetest kõrvalehoidmist käsitlev läbivaatamine, kui eksportijad võivad meetmetest kõrvale hoida, näiteks transportides teise riigi kaudu;
• meetme aegumisel tehtav läbivaatamine (meetmed kehtestatakse tavaliselt viieks aastaks);
• uurimise taasalustamine, kui eksportijad vähendavad ekspordihindu, et tollimaksu mõju osaliselt või täielikult tasa teha.

Institutsiooniline raamistik

08

Kuna kaubandus kuulub ELi ainupädevusse, on Euroopa Komisjon kaubanduskaitse uurimises peamine osaleja (vt joonis 3). Komisjoni vastutav talitus on kaubanduse peadirektoraat. Uurimiste käigus teeb kaubanduse peadirektoraat koostööd teiste komisjoni talitustega ja konsulteerib nendega ametlikult menetluse olulistes etappides talitustevaheliste konsultatsioonide kaudu. Kaubanduse peadirektoraadi ettepanekute põhjal teeb volinike kolleegium otsused uurimiste algatamise kohta ning võtab vastu komisjoni määrused, millega kehtestatakse lõplikud või ajutised meetmed².

09

Liikmesriigid osalevad otsuste tegemises komiteemenetluse käigus kaubanduse kaitsemeetmete komitee kaudu. Komisjon peab kaubanduse kaitsemeetmete uurimise raames komiteega konsulteerima või teda teavitama mitmetest konkreetsetest otsustest. Sõltuvalt menetluse etapist võib komitee arvamus olla nõuandev või siduv (viimane kategooria puudutab lõplike tollimaksude kehtestamist). Komisjon ei saa kaubanduse kaitsemeetmete ettepanekut vastu võtta, kui selle vastu on 55% suurune kvalifitseeritud häälteenamus. Sellisel juhul, aga ka juhul, kui komisjoni ettepaneku vastu on lihthäälteenamus, esitatakse ettepanek apellatsioonikomiteele. Apellatsioonikomitee negatiivne arvamus nõuab kvalifitseeritud häälteenamust.

10

Uurimise ajal ja pärast seda võivad pooled kaebuste või küsimuste korral pöörduda komisjoni kaubandusmenetluste ärakuulamise eest vastutava ametniku, Euroopa Ombudsmani, Euroopa Kohtu ja WTO poole.

Õigusraamistik

11

Kuna kaubanduskaitse on ülemaailmne küsimus, reguleeritakse seda ülemaailmsel tasandil. See tähendab, et WTO lepingutes määratakse kindlaks kaubanduse kaitsemeetmete õiguslik ja institutsiooniline raamistik, sealhulgas üksikasjalikud nõuded selle kohta, millal neid saab kohaldada ja milliseid eeskirju tuleb uurimisel järgida. ELi õigusaktid peavad täielikult kajastama WTO eeskirju, kuid mõnel juhul võib neis kehtestada täiendavaid nõudeid enne meetmete vastuvõtmist, nagu see oli liidu huvide analüüsi puhul. Peamised kaubanduse kaitsemeetmeid käsitlevad ELi õigusaktid on alates 2016. aastast nn dumpinguvastane alusmäärus³ ja subsiidiumivastane alusmäärus⁴, mida on 2017.⁵ ja 2018. aastal⁶ oluliselt muudetud (edaspidi „alusmäärused“).

12

2017. aastal muudeti dumpingumarginaalide arvutamise metoodikat, et võtta arvesse valitsuse olulist sekkumist, mis tekitab moonutusi eksportiva riigi turul.

13

2018. aasta ajakohastamispakett hõlmas mitut teemat. Sellega lühendati dumpinguvastaste uurimiste ajakava, tagati, et uurimises osalejad saavad meetmete kohta teavet varasemas etapis kui enne reeglite ajakohastamist, ning sätestati juhud, mil tollimaksu määr võib olla kõrgem toorainega seotud moonutuste tõttu eksportivas riigis. Paketiga lisati uurimiste konkreetsetesse aspektidesse ka keskkonna- ja sotsiaalsed standardid. 

Auditi ulatus ja käsitlusviis

14

Võttes arvesse kaubanduse kaitsemeetmete kasvavat tähtsust Euroopa tööstuse jaoks pidevalt muutuva ülemaailmse kaubanduspoliitika taustal, otsustasime esimest korda seda poliitikavaldkonda auditeerida. Meie auditis uuriti, kas Euroopa Komisjon on edukalt jõustanud kaubanduse kaitsepoliitikat, et parandada selle tulemuslikkust ja tõhusust. Me ei vaadelnud mitte ainult kolmandatest riikidest imporditud toodete suhtes kehtestatud ELi kaubanduse kaitsemeetmeid, vaid ka seda, kuidas komisjon reageeris teiste riikide kaubanduse kaitsemeetmetele. Konkreetselt käsitlesime seda, kas komisjon

1. järgis kaubanduskaitse uurimise menetlusi ja tähtaegu;
2. tegi kaubanduskaitse uurimiste käigus asjakohaseid analüüse ja põhjendas piisavalt oma järeldusi;
3. tegi asjakohast järelevalvet kaubanduskaitse üle ja andis aru kaubanduse kaitsepoliitika saavutustest;
4. reageeris aktiivselt ülemaailmse kaubanduse probleemidele.

15

Keskendusime nendele aspektidele, mille eest vastutas kaubanduse peadirektoraat, kuid vaatlesime ka kaubanduse peadirektoraadi koostööd komisjoni teiste talitustega (nt maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadiga ning eelarve peadirektoraadiga), samuti liikmesriikidega. Audit hõlmas komisjoni tegevust eelkõige aastatel 2016–2019.

16

Meie auditis ei käsitletud seda, kui tõhusalt töötavad liikmesriikide tolliasutused, kes on ainuvastutavad kaubanduse kaitsemeetmete uurimise tulemusel kehtestatud tollimaksude kogumise eest. Samuti ei hõlmanud meie audit tööd, mida on teinud teised komisjoni talitused tollimaksu kogumisprotsessi jälgimiseks või sellega seotud pettusejuhtumite uurimiseks. Selline tegevus ei puuduta üksnes kaubanduse kaitsemeetmete tollimakse ning sellega seotud kogumis- ja järelevalvemenetlused on samad mis muud liiki tollimaksude puhul. Oleme neid küsimusi käsitlenud ka teistes hiljutistes aruannetes⁷.

17

Meie töö hõlmas peamiselt dokumentide läbivaatamist ning kaubanduse peadirektoraadi ja muude asjaomaste komisjoni talituste töötajate intervjueerimist. Kaubanduse kaitsemeetmete uurimistele antud hinnang põhines valimil, mis koosnes 10-st lõpetatud juhtumist, st juhtumitest, mille puhul komisjon oli kehtestanud lõplikud kaubanduse kaitsemeetmed. Valisime juhtumid nii, et need kajastaksid kaubanduse peadirektoraadi töö mitmekesisust, mis puudutab sektoreid, asjaomaseid riike ja uurimise liike (dumpinguvastane või subsiidiumivastane, uued uurimised või läbivaatamised). Samuti kogusime tõendeid liikmesriikide ametiasutuste, ekspertide ja sidusrühmadega (ettevõtete ühendused ja kõiki uurimises osalejaid esindavad ettevõtted) peetud teabekoosolekute kaudu.

Tähelepanekud

Komisjoni lähenemisviis kaubanduse kaitsemeetmete kehtestamisele on usaldusväärne, kuid tema teavitustegevus on piiratud

18

Kaubanduse kaitsemeetmeid käsitlevate uurimiste puhul järgitakse väga ametlikku protsessi, mis põhineb üksikasjalikel ELi ja WTO õigusraamistikel. Kuna kaubanduse kaitsemeetmetel on suur majanduslik mõju nii ELi kui ka kolmandate riikide tootjatele, mõjutades ka importijaid ja ELi kasutajaid tarneahelas⁸, tähendab see, et asjaomased isikud teevad komisjoni uurimiste üle põhjalikku kontrolli. Komisjon peab neid nõudeid järgima, et meetmeid oleks võimalik kaitsta, kui need kohtus vaidlustatakse. Komisjon peab siiski kaaluma ka asjaomaste poolte jaoks uurimistega kaasnevat koormust, tagamaks, et ebaausa kaubandustegevuse all kannatavaid ettevõtteid ei heidutataks kaebusi esitamast.

19

Kaubanduskaitse tõhusaks toimimiseks peavad ELi tootmisharud olema teadlikud neile kättesaadavatest vahenditest ning neil peavad olema vajalikud juhised selleks, et esitada piisavalt kvaliteetseid kaebusi, mida komisjon saaks arvesse võtta.

20

Seetõttu hindasime, kas

1. komisjon järgis menetlusi ja tähtaegu;
2. ärakuulamise eest vastutav ametnik tagas asjaomaste poolte õigused;
3. komisjon tagas võrdse kohtlemise ja eri poolte juurdepääsu teabele;
4. komisjon tegeles halduskoormusega asjakohaselt ja tegi piisavat teavitustööd.

Komisjon järgib kaubanduse kaitsemeetmete uurimismenetlusi nõuetekohaselt

21

Komisjoni uurimiste kontrollimine asjaomaste isikute poolt toimub kahel tasandil. Esiteks sekkuvad pooled uurimise käigus: kirjalik ja suuline teabevahetus kaubanduse peadirektoraadiga on võimalik kõigis etappides ja pooled võivad taotleda ärakuulamise eest vastutava ametniku ning Euroopa ombudsmani sekkumist. Teiseks võivad pooled pärast uurimist algatada kohtumenetluse Euroopa Kohtus või WTOs (vt joonis 4).

22

Eeskirjade järgimise tagamiseks kasutab kaubanduse peadirektoraat planeerimissüsteemi, mis hõlmab kõiki menetlusetappe ja tähtaegu, ning saadab vajaduse korral juhtumikäsitlejatele meeldetuletusi. Siiski ei kasutata süsteemi järjepidevalt haldusvahendina juhtumite edenemise jälgimiseks. Kaubanduse peadirektoraat eeldab oma töötajatelt kontrollide tegemist (sealhulgas tähtaegade kontrollimist), kuid me oleme leidnud, et eeskirjade mittejärgimise risk on väike.

23

Lisaks annab kaubanduse peadirektoraat oma töötajatele hulgaliselt suunavaid dokumente ja vahendeid, mis on kättesaadavad mitmes kohas. 2017. ja 2018. aastal tehtud regulatiivsete muudatuste (vt punktid 12 ja 13) tõttu, aga ka seetõttu, et töötajatel peab olema juurdepääs suunistele, mis käsitlevad varasemaid eeskirju ja menetlusi (nt sellistes kohtuasjades, mille suhtes kohaldatakse vanu eeskirju), säilitatakse vanu suunisdokumente koos ajakohastatud dokumentidega. Leidsime, et mõned uuendused tehti mitu aastat pärast regulatiivseid muudatusi (kaubanduse peadirektoraat ajakohastas 2019. aastal mitmeid dokumente). Kuigi see ei lihtsusta töötajate jaoks suuniste kasutamist, ei täheldanud me mingit mõju üksikjuhtumitele. Leidsime juhtumite analüüsimisel, et komisjon järgis menetlusi ja tähtaegu hästi.

Ärakuulamise eest vastutav ametnik tagab, et poolte menetlusõigusi järgitakse

24

Sõltumatu ärakuulamise eest vastutav ametnik annab poolte menetlusõiguste kohta täiendavat kindlust. Kui huvitatud isik võtab ühendust ärakuulamise eest vastutava ametnikuga, korraldab viimane tavaliselt ärakuulamise asjaomase isiku ja kaubanduse peadirektoraadiga.

25

Ärakuulamise eest vastutava ametniku nimetab ametisse komisjoni president ning ta on halduslikult seotud kaubanduse eest vastutava volinikuga. Kaks teist ärakuulamise eest vastutava ametniku valitud töötajat on halduslikult seotud kaubanduse peadirektoraadiga, kuid mitte konkreetselt kaubanduse kaitsemeetmetega tegeleva direktoraadiga. Meie audititöö kinnitas, et selline seotus ei mõjuta ärakuulamise eest vastutava ametniku sõltumatust oma ülesannete täitmisel. Ametnik otsustab ärakuulamiste üle ja väljastab üksikjuhtudel märgukirjad sõltumatult, ilma kaubanduse peadirektoraadi või kaubandusvoliniku poolse läbivaatamise või heakskiitmiseta.

26

Meie töö näitas, et 10-st valimisse kuulunud juhtumist nelja puhul ei olnud pooltel ametniku kaasamisega mingeid raskusi. Leidsime, et ärakuulamise eest vastutav ametnik analüüsis poolte muresid nõuetekohaselt ja põhjendas oma järeldusi sellele vastavalt, kindlustades sellega poolte õiguste tagamise kaubanduse kaitsemeetmete uurimistes.

Kuigi kõiki pooli koheldakse võrdselt, ei ole konfidentsiaalsuse hindamine piisavalt dokumenteeritud

27

Kõigil uurimises osalejatel on ühesugused menetlusõigused ning kaubanduse peadirektoraat tagab nende võrdse kohtlemise. Kui osaleja esitab kaubanduse peadirektoraadile teavet, peab ta märgistama teabe, mida peab konfidentsiaalseks. Konfidentsiaalne teave ei tohiks olla kättesaadav teistele uurimises osalejatele, näiteks konkurentsiga seotud põhjustel. Osaleja peab aga teiste osalejate jaoks esitama piisava kvaliteediga mittekonfidentsiaalse versiooni (kus delikaatne teave on kokku võetud, kustutatud vms).

28

Meie audititöö kinnitas, et kaubanduse peadirektoraat annab osalejatele tõepoolest võrdse juurdepääsu mittekonfidentsiaalsele teabele ja õiguse olla ära kuulatud. Auditi käigus ei ilmnenud võrdse kohtlemisega seotud probleeme ning seda ei tõendanud ka ärakuulamise eest vastutavale ametnikule, ombudsmanile või Euroopa Kohtule esitatud kaebused.

29

Selle kohta võib hea tava näiteks tuua asjaolu, et kaubanduse peadirektoraat jagab dokumente huvitatud isikutega TRONi elektroonilise platvormi kaudu. See lahendus tähendab, et pooltel on otsene juurdepääs mittekonfidentsiaalsetele toimikutele ja nad saavad automaatselt teateid, kui uued dokumendid on kättesaadavad. Veel üks hea tava näide on see, et kaubanduse peadirektoraat esitab pooltele oma otsuste aluseks oleva teabe pigem automaatselt kui taotluse alusel.

30

Konfidentsiaalsuse nõue tähendab, et paljudel juhtudel ei saa pooltele avaldatav teave sisaldada selliseid üksikasju teiste poolte andmete kohta, mis võimaldaks neil kontrollida dumpingu-, subsiidiumi- või kahjuarvutuste iga etappi. Näiteks saab kaebuse esitaja tavaliselt kontrollida kahjuarvutust (sest see põhineb tema enda tootmisharu andmetel), kuid mitte kõiki dumpinguarvutuse üksikasju (mis põhinevad eksportija andmetel).

31

Kaubanduse peadirektoraat otsustab konfidentsiaalsuse staatuse andmise üle. Kooskõlas sisesuunistega⁹ peaks ta andma konfidentsiaalsuse staatuse üksnes siis, kui isikud, kellel on selleks „hea põhjus“, nõuavad seda enda esitatava teabe jaoks. Samuti peaks ta hindama, kas mittekonfidentsiaalne versioon on piisavalt hea kvaliteediga. See hindamine võimaldab kaubanduse peadirektoraadil tasakaalustada konfidentsiaalsuse ja läbipaistvuse õigusnõudeid.

32

Kuigi kaubanduse peadirektoraat teavitas meid konfidentsiaalsuse hindamise läbiviimisest, leidsime, et seda ei dokumenteerita järjepidevalt (leidsime oma valimis ühe positiivse näite põhjaliku hindamise kohta). Seetõttu ei olnud meil võimalik seda väidet ega kontrollide põhjalikkust kinnitada. Lisaks toetub kaubanduse peadirektoraat suuresti sellele, et kui mittekonfidentsiaalne versioon ei ole piisav, siis esitavad pooled kaebuse. Kuigi pooled võivad pärast kaebuse esitamist saada juurdepääsu täiendavale teabele, võib selline menetlus viivitusi põhjustada (vt 3. selgitus).

Õiguslikud nõuded õigustavad suurt halduskoormust, kuid komisjon teeb vähe jõupingutusi kaubanduse kaitsemeetmete tutvustamiseks

33

Kaubanduse kaitsemeetmeid kasutavad kõige rohkem mõned suured tootmisharud: 50% 2018. aasta lõpus kehtinud meetmetest oli seotud metalli ja metalltoodetega ning 16% kemikaalidega (vt joonis 5). Meetmed puudutavad tavaliselt tööstustooteid (mitte tarbekaupu), kusjuures jalgrattad moodustavad sellest märkimisväärse erandi. Seega, et kaubanduse kaitsemeetmed toimiksid kogu Euroopa majanduse jaoks, on nende hõlbustamine ja tutvustamine väga oluline.

34

Kaebuse esitajad peavad kaebuse esitamise etapis esitama kõik vajalikud tõendid, sealhulgas asjaomase riigi ekspordihinnad. See tähendab, et kaebused võivad sisaldada rohkem kui 100 lisa. Arvestades nõutava teabe ulatust ja enamiku poolte vajadust palgata juriste, võivad kaebuse esitamise kulud olla väga suured. Kuigi ettevõtetel ja ühendustel – eelkõige kaubanduse kaitsemeetmete kogenematutel kasutajatel ja killustunud tootmisharudel – on probleeme osa nõutud teabe kogumisega, kinnitas meie audit, et kaubanduse peadirektoraat vajab seda teavet.

35

Hoolimata sellest hinnangust ja tunnustades kaubanduse kaitsemeetmetega seotud kaebustele esitatavaid õiguslikke nõudeid, märgime, et kaubanduse peadirektoraat ei ole veel uurinud halduskoormuse vähendamise võimalusi isegi mitte vähesel määral. Näiteks ei ole komisjon ELis nõutavat teavet üksikasjalikult võrrelnud teiste riikides nõutava teabega.

36

Selleks et aidata ettevõtetel ja tööstusühendustel kaebusi esitada, on kaubanduse peadirektoraat avaldanud oma veebisaidil mitu teabedokumenti, sealhulgas küsimustike vormid (näidates ära teabe, mille pooled peavad kaubanduse peadirektoraadile kättesaadavaks tegema) ja kaebuste esitamise juhendi. Olemasolevad suunised on üldiselt põhjalikud ja selged. Kuigi väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad (VKEd) kasutavad kaubanduse kaitsemeetmeid suhteliselt harva, leidsime auditi käigus, et kaubanduse peadirektoraat tegi konkreetseid jõupingutusi nende aitamiseks, näiteks pakkudes täiendavaid üldsuuniseid ja tuge uurimiste käigus. VKEdele antava toetuse ulatus on siiski väga piiratud ja see ei vasta eesmärkidele, mida komisjon väljendas alusmääruste ajakohastamisel 2018. aastal (vt tabel 1).

37

Kuigi kaubanduse peadirektoraat lihtsustab osalejate jaoks menetlusi, teeb ta väga vähe teavitustööd, et suurendada ELi tootmisharude teadlikkust kaubanduse kaitsemeetmetest ja nende kasutamist. Näiteks terase- ja kemikaalisektorid on kaubanduse kaitsemeetmetega hästi tuttavad (vt punkt 33), teised sektorid aga tunduvalt vähem. See tähendab, et ebaausat kaubandust kogevad tootmisharud ei pruugi kaitsemeetmeid taotleda ega neist kasu saada. Kuigi on foorumeid, kus ettevõtted ja erialaliidud saavad kaubanduse peadirektoraadiga kohtuda, eelkõige selleks, et saada teavet ELi rahastamisvõimaluste kohta, ei kasuta komisjon neid foorumeid kaubanduse kaitsemeetmete alase teadlikkuse suurendamiseks. Näiteks võib tuua siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraadi veebisaidi ettevõtluse ja VKEde rahvusvahelise tegevuse kohta ning Euroopa ettevõtlusvõrgustiku veebisaidi¹².

Meetmed on nõuetekohaselt põhjendatud, kuid mõningaid liidu huvide analüüsi aspekte võiks parandada

38

Praegune kaubanduse kaitsemeetmetega seotud otsustusprotsess (vt punkt 09) tähendab, et komisjonil on tollimaksude kehtestamisel otsustav hääl. Aastatel 2014–2018 esitati apellatsioonikomiteele ainult kaks juhtumit. Kummalgi juhul ei saavutanud komitee negatiivse arvamuse esitamiseks kvalifitseeritud häälteenamust ja seega jäi jõusse komisjoni ettepanek.

39

Võttes arvesse majanduslikku mõju ja komisjoni volitusi, sealhulgas tema hinnangut liidu huvide analüüsile (vt punkt 05), peaks komisjon pöörama erilist tähelepanu selle tagamisele, et tema järeldused kaubanduse kaitsemeetmetega seotud menetlustes oleksid põhjendatud. Seda näeb ette õigusraamistik. Eelkõige peaks sidusrühmadel olema võimalik komisjoni otsuseid kontrollida. Seetõttu kasutasime oma valimit, et hinnata, kas komisjon

1. põhjendas oma otsuseid ja arvutusi nõuetekohaselt;
2. tegi enne otsuse langetamist usaldusväärseid analüüse.

Komisjoni järeldused olid uurimistes asjakohaselt põhjendatud

40

Kontrollisime komisjoni põhjendusi nii otsuse kohta kehtestada kaubanduse kaitsemeede kui ka otsuse kohta alustada uurimist pärast kaebuse saamist. Meie hinnang ei mõjuta Euroopa Kohtu ega muude õigusasutuste otsuseid.

41

Leidsime, et meie valimi rakendusotsuste järeldused olid nõuetekohaselt põhjendatud. Neis vastati poolte märkustele ning viidati varasemates kohtuasjades tehtud olulistele otsustele ja kohtupraktikale. Peale selle on määrustes esitatud arvutuste üksikasjalikud analüüsid ja metoodika. Kuigi konfidentsiaalsusega seotud küsimused ei võimalda alati esitada nii üksikasjalikku arvutust, et teine pool saaks seda kontrollida (vt punkt 30), oli komisjoni loogika alati selge. Leidsime oma valimis mõned eriti head põhjendused, aga ka mõned puudused (vt 4. selgitus). Sellised puudused ei muuda siiski meie üldist hinnangut, et komisjoni põhjendused olid asjakohased.

42

Leidsime kõigi valimisse kuulunud juhtumite puhul, et komisjon põhjendas uurimise algatamise otsust nõuetekohaselt. Ka kaebused vastasid kõigile alusmäärustes sätestatud kriteeriumidele.

43

Alusmäärustes on ette nähtud, et „komisjon uurib võimalikult põhjalikult kaebuses esitatud tõendite täpsust ja adekvaatsust, et kindlaks määrata, kas uurimise algatamiseks on piisavalt tõendeid“¹³. Leidsime uuritud juhtumite puhul, et kaubanduse peadirektoraat tõepoolest uuris neid aspekte ja dokumenteeris oma järeldused sisemärkustes. Sisemärkustes ei ole siiski selgitatud, kuidas tõendeid iga juhtumi puhul hinnati, näiteks kas kaebuse esitaja teavet võrreldi muu teabega (nt komisjoni andmebaasid).

44

Aastatel 2016–2018 lükkas komisjon tagasi ainult ühe ametlikult esitatud kaebuse. Samal ajavahemikul võttis neli kaebuse esitajat kaebuse tagasi enne, kui komisjon oma lõpliku otsuse tegi. Tagasivõtmiste ja tagasilükkamiste väike arv on tingitud põhjalikust – kuigi mitteametlikust – abistamis- ja sõelumisprotsessist, mis hõlmab konsultatsioone, mis toimuvad enne kaebuse ametlikku esitamist. See protsess võimaldab pooltel oma kaebust paremini põhjendada, mis muudab tõenäolisemaks, et kaubanduse peadirektoraat algatab uurimise. Kaubanduse peadirektoraadi nõuanded võivad osalejaid aga ka kaebuse ametlikust esitamisest loobuma panna.

45

Sellel lahendusel on nii positiivseid kui negatiivseid külgi (vt joonis 6). Kuigi mitteametlikud nõuanded põhinevad dumpingut, subsiidiume, kahju ja põhjuslikku seost käsitlevatel määruste kriteeriumidel ning poliitika sisedokumentidel, ei ole need läbipaistvad ning puuduvad andmed kaubanduse peadirektoraadi poolt osalejatele antud nõuannete kohta või sellekohased konkreetsed suunised. Samas võimaldavad need nii kaubanduse peadirektoraadil kui ka kaebuse esitajatel märkimisväärselt tõhusust suurendada.

Kaubanduse kaitsemeetmete aluseks olevad analüüsid on usaldusväärsed, kuid liidu huvide analüüsi mõningaid aspekte võiks parandada

46

Valimisse kaasatud juhtumite kontrollimine näitas, et meetmete aluseks olevad komisjoni arvutused ja analüüsid on usaldusväärsed. Mõnel juhul tegi komisjon oma analüüsides lisatööd, tagamaks, et arvutused kajastaksid tõepoolest turu tegelikku olukorda (vt 5. selgitus). Analüüsides järgiti kaubanduse peadirektoraadi kehtestatud üksikasjalikku metoodikat ning me ei leidnud näiteid järeldustest, mis oleksid vastuolus ELi või WTO varasemate otsustega. Komisjon on kehtestanud organisatsioonilise korra tagamaks, et tema tavades võetakse täielikult arvesse ELi ja rahvusvahelist praktikat ning et seda kohaldatakse järjepidevalt kõigi juhtumite puhul.

47

Kuigi uurimised viiakse läbi kooskõlas õiguslike nõuete ja komisjoni metoodikaga, tuleks parandada asjakohaste konkurentsiaspektide arvessevõtmist liidu huvide analüüsis. See on eriti oluline, arvestades mis tahes meetmete võimalikku majanduslikku mõju.

48

Kuna liidu huvide analüüsiga hinnatakse kaubanduse kaitsemeetmete võimalikku mõju ELi importijatele, kasutajatele ja tarbijatele, peaks kaubanduse peadirektoraat muu hulgas hindama, kas võimalikel meetmetel võivad olla ebaproportsionaalsed tagajärjed. Sellega võib kaasneda suurem oht konkurentsile, näiteks tarneahelate katkemine. See võib kehtida näiteks juhul, kui tootel, mille suhtes meetmeid kohaldatakse, on kahte liiki kasutajaid:

• kasutajad, kes on vertikaalselt integreeritud kontserni, mis toodab meetmetega hõlmatud toodet;
• sõltumatud integreerimata kasutajad, kellel ei ole oma kontsernis juurdepääsu tootmise põhikomponendile (tootele, mille suhtes meetmeid kohaldatakse) ja kes seega sõltuvad tootva tööstuse tarnetest.

Sõltumatud kasutajad võivad seetõttu sattuda olukorda, kus neil on raskusi oma sisendi hankimisega, või nad peavad leidma uusi tarnijaid muudest kolmandatest riikidest.

49

Leidsime, et konkurentsiaspektide puhul tugines kaubanduse peadirektoraat oma analüüsides poolte esitatud teabele. Mõne auditeeritud juhtumi puhul leidsime, et mõningad poolte väited (nt hirm tarneprobleemide ees) lükati ilma üksikasjaliku põhjenduseta tagasi. Komisjon keskendus oma analüüsis olukorrale uurimise ajal ja enne seda. Liidu huvide hindamise tulevikku suunatud aspektide analüüs, mida küll mainitakse enamikus meie auditeeritud juhtumites, ei hõlmanud üksikasjalikku analüüsi i) meetmete mõju kohta kõnealusele impordile; ii) võimaliku mõju kohta tarneahelatele, näiteks impordi kättesaadavusele muudest kolmandatest riikidest.

50

Leidsime, et liidu huvide analüüs oli rakendusotsustes alati tehtud ja ära mainitud. Alates 2012. aasta algusest ei ole ühtegi uurimist ilma meetmeteta lõpetatud üksnes liidu huvide analüüsi tõttu. Ometi mõjutas see tegelikult kahel juhul meetmete vormi või kestust.

Komisjon ei kasuta täielikult ära järelevalve- ja järelmeetmete potentsiaali

51

Kehtestatud meetmed on tõhusad üksnes juhul, kui tollimaksud nõutakse sisse kogu selle aja eest, mil ebaaus kaubandustegevus toimus, ja kui järgitakse kehtestatud tingimusi (nt miinimumhind või koguste kvoot). Vastasel juhul ebaausale kaubandustegevusele ei reageerita ja ELi tööstus jääb kaitseta.

52

Tollimaksude kogumise eest vastutavad liikmesriikide tolliasutused. Selleks et maksukogumine oleks tõhus, läheb vaja meetmetega hõlmatud toote täpset kirjeldust. Tollimaksude tõhusa kogumise järelevalvega on seotud ka teised komisjoni talitused (maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat, eelarve peadirektoraat). Sellest hoolimata on kaubanduse peadirektoraadi käsutuses mitmeid vahendeid meetmete tõhusa rakendamise toetamiseks.

53

Seetõttu hindasime, kas komisjon

1. kavandas asjakohaselt meetmeid, eelkõige tootekirjeldusi maksukogumise hõlbustamiseks;
2. kasutas oma järelevalve- ja järelmeetmeid tõhusalt;
3. andis nõuetekohaselt aru oma tegevusest kaubanduse kaitsemeetmete valdkonnas, sealhulgas nende mõjust.

Komisjon tegi jõupingutusi kaubanduse kaitsemeetmete tollimaksude kogumisega seotud probleemide lahendamiseks

54

Kaubanduse kaitsemeetmete tollimaksude kogumine võib tekitada tolliasutustele probleeme, sest kogumine hõlmab kahte õigusraamistikku: üks reguleerib kaubanduspoliitikat (eelkõige komisjoni määrused, millega kehtestatakse tollimaksud konkreetsetele toodetele) ja teine tollipoliitikat (eelkõige liidu tolliseadustik, sealhulgas kombineeritud nomenklatuuri [CN] koodid).

55

Komisjoni määrused, millega kehtestatakse kaubanduse kaitsemeetmete tollimaksud, sisaldavad asjaomaste toodete üksikasjalikku kirjeldust. See aitab tavaliselt CN-koodidele tuginevatel riiklikel tolliasutustel impordietapis kindlaks teha tooted, mille suhtes kohaldatakse tollimakse. Kaubanduse peadirektoraat teeb koostööd maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadiga tagamaks, et need kirjeldused on tolliasutuste jaoks selged ja üheselt mõistetavad. Nii oli see kõigi läbivaadatud juhtumite puhul peale ühe, kus komisjoni rakendusmääruse pealkiri ja tootekirjeldus tekitasid tolliasutustes segadust (vt 6. selgitus), mistõttu küsisid nad komisjonilt selgitusi.

56

CN-koodid võivad hõlmata ka laiemat tootekategooriat kui kaubanduse kaitsemeetmed. Sellisel juhul loob komisjon spetsiifilised pikemad koodid toodetele, mille suhtes kohaldatakse kaubanduse kaitsemeetmeid (nn TARIC-koodid).

57

Kaubanduse kaitsemeetmete tollimaksude mõju tõttu ettevõtte käibele ja kasumile püüavad asjaomased ettevõtted neist kõrvale hoida. Seda võidakse teha näiteks valeandmete esitamisega selle kohta, et kaubad on pärit teisest riigist, mille suhtes ei kohaldata kaubanduse kaitsemeetmetega seotud tollimakse. Kui komisjon saab sellisest tavast teadlikuks ja suudab seda tõendada, võib ta laiendada tollimakse sellistest riikidest pärit toodetele, et tagada ELi tööstusele nõuetekohane kaitse. Sellisel juhul on komisjon kasutanud väljendit „lähetatud … riigist“ („consigned from“). Mõnel juhul on liikmesriikide tolliasutustel keeruline õigusaktide rakendamisel seda mõistet kasutada, sest seda pole üheselt määratletud ja tollialased õigusaktid seda ei sisalda. Hoolimata komisjoni mitmetest selgitustest ei ole küsimus kõigi riikide tolliasutuste jaoks ikka veel selge.

Meetmete järelevalve on põhjalik, kuid piirdub suures osas õiguslike kohustustega ning meetmeid ei prioriseerita

58

Kaubanduse kaitsemeetmete nõuetekohase rakendamise ja tõhususe tagamiseks võib komisjon kasutada mitmesuguseid järelevalve- ja järelmeetmete vahendeid (vt joonis 7). Õigusaktide järgi on komisjon kohustatud

• jälgima kohustuste täitmist. Tegemist on vabatahtlike kohustustega, mille on võtnud ettevõtted, kes ekspordivad ELi kaubanduse kaitsemeetmete tollimaksudega maksustatavaid tooteid. Kohustused asendavad dumpingu- ja subsiidiumivastased tollimaksud minimaalse impordihinnaga, st importija kohustub müüma toodet hinnaga, mis ei ole madalam kokkulepitud miinimumhinnast;
• jälgima konkreetsete järelevalveklauslite täitmist, kui need on lisatud määrustesse, millega kehtestatakse kaubanduse kaitsemeetmed konkreetsete toodete suhtes. Nende eesmärk on vähendada meetmetest kõrvalehoidmise ohtu juhtudel, kui erinevused eksportijate tollimaksumäärades on väga suured.

Muu järelevalvetegevuse ulatus on komisjoni otsustada.

59

Komisjon kasutab enamikku oma piiratud järelevalveressurssidest (2,5 täistööaja ekvivalenti) kohustuste kontrollimiseks. Leidsime, et komisjon kontrollib kohustuste täitmist nõuetekohaselt, rakendades i) dokumentidel põhinevaid meetodeid nõuete täitmise kontrollimiseks paberil; ii) füüsilise vastavuse kontrolli eksportivate ettevõtete valdustes, kuna minimaalse impordihinna mittejärgimist on keeruline muul viisil kontrollida.

60

Komisjon teeb dokumentidel põhinevaid kontrolle, kasutades peamiselt eksportijate esitatud kvartaliandmeid. Need olid meie valimis täielikud. Mõningatel juhtudel uurib komisjon (näiteks tööstusliitudelt saadud) täiendavaid tõendeid, kui kohustus hõlmas ka toodete impordi aastamäära. Kontrollkäigud olid üksikasjalikud ning nende aluseks olnud analüüs oli põhjalik ja hästi dokumenteeritud. Kuigi komisjon püüab meetmete rakendamise ajal külastada kõiki kohustustega hõlmatud ettevõtteid, ei suutnud ta seda kahel viimasel juhul teha. Külastuste tegelik sagedus sõltus ressurssidest ning komisjon ei kohaldanud erikriteeriume ega teinud struktureeritud riskianalüüsi, et otsustada, milliseid ettevõtteid külastada.

61

Järelevalve tulemusena võib komisjon kohustuse heakskiitmise tühistada. Ta tegi seda kahes hiljutises juhtumis rohkem kui 20 kohustustega hõlmatud ettevõtte puhul. Selliste juhtumite valimi läbivaatamine näitas, et need otsused olid nõuetekohaselt põhjendatud. Kohustusele antud heakskiidu tühistamisel ei ole tagasiulatuvat mõju. Teoreetiliselt jääksid seega varasemad juhud, kui kaupa müüdi kohustust rikkudes, karistamata. Arvestades rikkumiste suurenevat arvu ja vajadust rakendada nende puhul nõuetekohaseid sanktsioone, võttis komisjon 2016. aastal kasutusele uue meetodi: otseselt kohustuse rikkumisega seotud arvete kehtetuks tunnistamine. Asjaomase ajavahemikuga seotud arved võib kehtetuks tunnistada ka pärast meetmete aegumist.

62

See näitab, et komisjon on tegutsenud aktiivselt selle nimel, et tagada meetmete tõhusus. Siiski on tolliasutustel endiselt keeruline arvete kehtetuks tunnistamisest tulenevaid tollimakse tagasiulatuvalt sisse nõuda, kuna kohustuste suhtes ei kehti tagatised¹⁴ ja tollivõlg võib olla aegunud. 12 juhtumist, mille puhul komisjon sellist kehtetuks tunnistamist kohaldas, kaevati neli Euroopa Kohtusse.

63

Võttes arvesse kohustuste täitmise järelevalvega seotud väga suurt töökoormust, on komisjoni töö muude järelevalveliikide alal olnud viimastel aastatel piiratud (vt joonis 8). Nendes tegevustes jäi puudu süstemaatilisest analüüsist, et teha kindlaks kõige riskantsemad juhtumid, mis on eriti oluline siis, kui ressursid on piiratud. Seoses konkreetsete järelevalveklauslitega (vt punkt 58) kehtestas komisjon üksikasjalikud eeskirjad selle kohta, millal neid kohaldada/määrusesse lisada. Komisjoni sisesuunistes rõhutati, et töötajad peaksid kohaldama spetsiaalse järelevalveklausli kasutamise tingimusi rangelt ja järjepidevalt. Märgime, et töötajate vähesus kätkeb endas ohtu, et järelevalvetegevust vähendatakse, kuna ressursid on piiratud, mitte seetõttu, et nõuete mittetäitmise risk oleks väike.

64

Järelmeetmena oma järelevalvetegevusele või vastuseks tolliasutustelt või muudest allikatest saadud hoiatustele väljastab komisjon riskiteabevorme. Need saadetakse tolliasutustele, et nad oleksid teadlikud konkreetsetest riskidest (nt teatud ettevõtte toodete müük alla minimaalse impordihinna või ümberlaadimine). Tolliasutused peaksid lisama selle teabe oma riskihindamisse ning olema tollikontrollide käigus konkreetsete küsimuste suhtes valvsamad. Leidsime, et komisjon kasutab seda vahendit hästi ja sageli.

65

Kooskõlas subsiidiumivastaseid ja dumpinguvastaseid uurimisi käsitlevate alusmäärustega on komisjonil õigus oma uurimisi algatada (ex officio). Tavaliselt juhtub see siis, kui leitakse, et meetmed ei ole tõhusad (nt kõrvalehoidmise tõttu) või kui komisjon saab esialgse uurimise käigus teada uutest aspektidest (nt uutest subsiidiumikavadest), kuid ei saa neid arvesse võtta (nt seetõttu, et need toimusid pärast uurimisperioodi). Sellistel juhtudel võib komisjonil olla tõendite kogumiseks parem positsioon kui tootmisharul või tootmisharu ei pruugi soovida esitada kaebust, sest kardab vastumeetmeid.

66

Õiguslikud nõuded juhtumi ex officio algatamiseks jäävad samaks mis muude juhtumite puhul, mis on algatatud tootmisharu taotlusel. Kolme ex officio juhtumi läbivaatamine näitas, et need vastasid alusmääruste üldnõuetele.

67

Komisjon ei ole kunagi algatanud ex officio (ei dumpingu- aga subsiidiumivastaseid) uurimisi toodete suhtes, mille osas poleks varem meetmeid kohaldatud, kuigi alusmäärused lubavad seda eriolukordades. Lisaks suurendas meetmete ajakohastamine 2018. aastal võimalust kasutada ex officio menetlusi juhtudel, kui ettevõtjad kardavad vastumeetmeid. Sellest hoolimata ei ole komisjon määratlenud, millised on erilised asjaolud, mis peaksid kaasa tooma ex officio sekkumise.

68

Kuna komisjon ei tee isegi teoreetiliselt süstemaatilist turujärelevalvet (vt joonis 7), ei saaks ta võimalikku ebaausat kaubandustegevust uutes sektorites ennetavalt tuvastada. Praktikas tähendab see, et ex officio uurimised piirduvad vahepealsete või meetmetest kõrvalehoidmise vastaste läbivaatamistega (vt punkt 07).

Komisjoni aruandlus keskendub pigem tegevusele kui mõjule

69

Komisjon annab oma tulemustest kaubanduse kaitsemeetmete rakendamisel aru eri viisidel. Need hõlmavad juhtumitega seotud teabe ning valdkondlike ja statistiliste teabelehtede avaldamist komisjoni veebisaidil, kaubanduse peadirektoraadi iga-aastases tegevusaruandes ja teemakohases aastaaruandes, mille komisjon peab alusmääruste kohaselt Euroopa Parlamendile ja nõukogule edastama. Viimastel aastatel on komisjon parandanud aastaaruande õigeaegsust (avaldas 2018. aasta aruande 2019. aasta märtsis) ja käsitlenud kõiki alusmääruses nõutud elemente.

70

Aastaaruandes antakse põhjalik ja tõene ülevaade sellest, mida komisjon kaubanduse kaitsemeetmete valdkonnas teeb ja kui edukas ta on olnud meetmete kaitsmisel kohtus. Aruanne vastab seega määruste nõuetele, kuid selles esitatakse üksnes piiratud kvalitatiivsed analüüsid täheldatud suundumuste algpõhjuste kohta (nt kaubanduse kaitsemeetmete kasutamine kolmandates riikides või vahendite kättesaadavus VKEde jaoks). Samuti antakse aruandes vähe teavet tegevuse tõhususe ja mõju kohta, eriti mis puudutab majanduskasvu ja töökohtade loomist.

71

Kaubanduse peadirektoraat pidi sarnaselt kõigi komisjoni peadirektoraatidega viima oma strateegilised eesmärgid ajavahemikuks 2016–2020 kooskõlla komisjoni üldiste poliitikaeesmärkidega. Oma strateegilises kavas aastateks 2016–2020 jõudis ta järeldusele, et kaubanduse kaitsepoliitika tervikuna peaks aitama saavutada komisjoni üldist eesmärki edendada majanduskasvu ja töökohtade loomist.

72

Kaubanduse peadirektoraat ei anna siiski selget ja terviklikku ülevaadet kaubanduse kaitsemeetmete mõjust majanduskasvule ja töökohtade loomisele, sest on seda vähe hinnanud. Uurimised sisaldavad juba iseenesest teatud määral konkreetsete meetmete hindamist tänu läbivaatamisprotsessidele (sealhulgas vahepealsetele läbivaatamistele), mida võib olukorra muutudes igal ajal taotleda. Enne eeskirjade ajakohastamist (vt punkt 13) hindas komisjon ka võimalikku mõju tööhõivele, sõltuvalt sellest, milline õiguslik lahendus valiti. See oli siiski ühekordne toiming. Komisjon koostas ka osalised hinnangud mõju kohta töökohtade loomisele valitud sektorites (nt teras ja elektrijalgrattad) ning lisas mõned järeldused oma aastaaruannetesse (nt 2018. aastal). Need osalised või ühekordsed toimingud ei saa siiski täielikult asendada poliitika üldise majandusliku mõju korrapärast hindamist.

73

Avalikult kättesaadava teabe ja sidusrühmadega peetud vestluste põhjal leidsime, et kaubanduse kaitsemeetmed avaldasid ELi tootmisharude majanduslikule olukorrale piki tarneahelat varieeruvat mõju (vt joonis 9).

• Mõju elektrijalgrataste sektorile on selgelt positiivne. Ilma meetmeteta oleks nende tootmine Euroopas tõenäoliselt lõppenud. Lisaks on kaubanduse kaitsemeetmetel olnud oluline roll tavajalgrataste ja jalgrattaosade puhul, et võimaldada ELi jalgrattatootjatel investeerida elektrijalgrataste tootmisse ja seda arendada¹⁵.
• Terasetööstuse jaoks on kaubanduse kaitsemeetmed oluline toetusallikas. Paljude toodete suhtes kehtestatud kaubanduse kaitsemeetmed on päästnud märkimisväärse osa ELi terasetööstusest ning import meetmetega hõlmatud riikidest on oluliselt vähenenud¹⁶. Muudest kolmandatest riikidest pärit import on siiski suurema osa vähenemisest korvanud. Samuti täheldasime negatiivseid tagajärgi teatavatele turusegmentidele, kus esines tarnedefitsiiti. Lisaks suurendasid ühe terasetoote kaubanduse kaitsemeetmed teise terasetoote eksporti Hiinast.
• Päikesepaneelide tööstusele on mõju väga väike. Hoolimata sellest, et päikesepaneele ja -mooduleid käsitlevaid meetmeid on võetud mitu aastat, on ELis selles sektoris viimastel aastatel toimunud pankrotte ning sektorit on tabanud märkimisväärne langus. Seevastu ELi päikeseenergiaseadmete paigaldamise sektor näitab väga positiivset suundumust ja saab kasu Hiinast pärit impordist (sellele praegu meetmeid ei kohaldata)¹⁷. Lisaks kaubanduse kaitsemeetmetele mõjutavad päikeseenergiasektorit tervikuna tugevalt keskkonna ja kliimamuutustega seotud poliitilised otsused.

74

Lõpetuseks märgime, et kaubanduse peadirektoraadi analüütiline ülevaade andmete kohta, mis käsitlevad tollimaksude kogumise määra (st finantsmõju), võib lisaks protsessi ebatõhusate aspektide esiletoomisele aidata parandada ka otsuste tegemist tulevikus (eelkõige meetmete kavandamise viisi). Seda võimalust praegu ei kasutata, kuna kaubanduse peadirektoraat ei analüüsi järgmisi andmeid:

• tollimaksude kogumise ja selles esinevate probleemide ulatus;
• kehtetuks tunnistatud arvete alusel tagasi nõutud summad (vt punktid 61 ja 62).

Komisjon osaleb aktiivselt ülemaailmses kaubanduses, kuid ei sea tegevusi süstemaatiliselt tähtsuse järjekorda

75

Kaubanduse dünaamilises valdkonnas peab komisjon omama piisavalt ressursse ja olema paindlik, et reageerida tulemuslikult üleilmsetele probleemidele. Need probleemid hõlmavad WTO praegust kriisi (eelkõige seoses apellatsioonikoguga), Brexitit ning töö- ja keskkonnastandardite kasvavat tähtsust säästva arengu edendamisel. Lisaks sellele, et komisjon tegeleb Euroopa tootmisharude kaebustega, võib ta osaleda ka nende ELi tootmisharude kaitsmises, mis on uurimise all kolmandates riikides.

76

Seetõttu hindasime, kas kaubanduse peadirektoraat

1. omas piisavalt inimressursse;
2. reageeris asjakohaselt kolmandate riikide meetmetele, mis on suunatud ELi tootmisharude vastu;
3. reageeris hästi kaubanduse kaitsemeetmetega seotud ülemaailmsetele probleemidele.

Töökoormuse hea haldamine tähendas, et inimressursside piiratus ei mõjutanud uurimisi

77

Viimastel aastatel on komisjon kaubanduse kaitsemeetmete valdkonnas silmitsi seisnud mitme uue või senisest suurema ülesandega. Need on hõlmanud üldist tehnilist arengut (keerukamad tooted) ja kaubanduse ajakohastamist (vt punkt 13). Samal ajal on kaubanduse kaitsemeetmetega tegelevate töötajate arv üle 14% väiksem kui 10 aastat tagasi. See seadis ressurssidele märkimisväärsed piirangud, mida kaubanduse peadirektoraat oma viimastes personali puudutavates taotlustes ka mainis. Võttes arvesse komisjoni prioriteete, oli kaubanduse peadirektoraadi kaubanduse kaitsemeetmete direktoraadi töötajate arvu suurenemine aastatel 2016–2018 vaid marginaalne (üks või kaks ametikohta aastas).

78

Ressursside piiratust tasakaalustas osaliselt kaubanduse peadirektoraadi hea töökoormuse haldamise süsteem ning see ei mõjutanud uurimiste kvaliteeti ega õigeaegsust. Ressursside piiratus tähendas aga, et kaubanduse peadirektoraat pidi vähendama mõningaid tegevusi, nagu teavitustegevus ja järelevalve (vt punktid 37 ja 63), millel võib olla märkimisväärne mõju kaubanduse kaitsepoliitika üldisele tõhususele. Samuti märgime, et komisjon ei saa kasutada lisaressursse, kui kaebuste arv ootamatult suureneb (nt kui kaubandustavad mõnes olulises kolmandas riigis muutuvad).

Komisjon kaitseb Euroopa tootmisharude huve, kuid ei sea oma tegevusi süstemaatiliselt tähtsuse järjekorda

79

Rahvusvaheline kaubandus ei ole viimastel aastatel olnud kaugeltki stabiilne. Seetõttu on riigid kasutanud kaubanduse kaitsemeetmeid sagedamini, ka ELi vastu (vt joonis 10). Kõige rohkem on selliseid juhtumeid algatanud Ameerika Ühendriigid (2018. aastal 34, 2015. aastal 18 juhtumit), kuid kaubanduse kaitsemeetmetega seotud juhtumite geograafiline jaotus on viimasel ajal laienenud ning neid kasutab järjest rohkem riike (nt Colombia, Madagaskar ja mõned Pärsia lahe riigid).

80

EL kasutab nende meetmete jälgimiseks ja neile reageerimiseks mitmeid vahendeid. Üldjuhul registreerib komisjon end huvitatud isikuna ja on seejärel otseselt kaasatud kolmandate riikide algatatud konkreetsetesse uurimistesse. Samuti võib ta valida diplomaatilise lähenemise ja/või esitada juhtumi mõnele WTO komiteele (vt joonis 11).

81

Täheldasime, et komisjon kasutab aktiivselt tema käsutuses olevaid vahendeid. Komisjon teavitab ka asjaomaseid ELi partnereid nõuetekohaselt uurimiste algatamisest ja registreerib juhtumid avalikus andmebaasis, et nende staatust oleks võimalik jälgida. Seejärel esitatakse kaubanduse kaitsemeetmete aastaaruandes laiem statistiline ülevaade kolmandate riikide meetmetest, kuid see ei selgita täheldatud suundumuste algpõhjuseid (vt punkt 70).

82

Oma sekkumistes (nii kolmandate riikide uurimistes kui ka WTO komiteedes) esitas komisjon üksikasjaliku tehnilise analüüsi ja tõstatas probleeme mitmest aspektist. Need hõlmasid vormilisi aspekte (nt õigus teabele ja indeksite korrektne kasutamine) ja sisulisi küsimusi (nt väidetavate subsiidiumide laad, kahju arvutamine ning põhjuslik seos kahju ja dumpingu/subsiidiumide vahel). Mitmel juhul on komisjoni sekkumised andnud ELi tootmisharule soodsamaid tulemusi (vt tabel 2).

83

Kuigi ELi kaitsemeetmed on usaldusväärsed, erinevad need märkimisväärselt intensiivsuse (nt sekkumiste arv) ja ulatuse (nt sekkumiste etapid ja esitatud argumentide liigid) poolest, sõltuvalt juhtumist ja selle aluseks olevatest küsimustest. Reaktsiooni konkreetne liik ja ulatus (või selle puudumine) otsustatakse iga juhtumi puhul eraldi ning komisjonil ei ole suuniseid, milles oleks kindlaks määratud prioriteetide seadmise eeskirjad või kriteeriumid. See aspekt on siiski asjakohane, eriti arvestades piiratud ressursse (ainult neli kuni viis täistööaja ekvivalenti kolmandate riikidega tegelemiseks) ja juhtumite kasvavat arvu. Komisjon teavitas meid, et olulised – kuigi mitteametlikud – kriteeriumid, mille alusel otsustatakse sekkumise ulatus, on juhtumi majanduslik tähtsus ja selle süsteemne mõõde.

EL püüab lahendada tulevikuprobleeme

84

Lisaks oma tavapärasele tööle WTO komiteedes, kus ta esindab aktiivselt ELi liikmesriike, on komisjon hiljuti astunud samme WTO süsteemi üldise toimimise parandamiseks. Need parandused olid vajalikud seoses sügava kriisiga WTO eeskirjadel põhinevas süsteemis. WTO eeskirjad ei hõlma paljusid tänapäeva peamisi kaubanduspoliitilisi probleeme, nagu Hiina riiklikult juhitav majandusmudel. Seetõttu avaldas komisjon 2018. aastal kontseptsioonidokumendi, mis pidi olema aluseks teiste institutsioonide ja sidusrühmadega peetavatele aruteludele. Dokument sisaldas ettepanekuid WTO üldise toimimise, vaidluste lahendamise ja kaubanduse kaitsemeetmete erimenetluste kohta (vt 7. selgitus).

85

Kuigi ELi ettepanekud on realistlikult kohandatud poliitilisele tegelikkusele (nt ei mainita ambitsioonikaid meetmeid, tagamaks, et kaubanduskaitse uurimistes võetakse rohkem arvesse keskkonnaaspekte), ei ole need veel viinud soovitud muudatusteni:

• WTO üldise toimimisega seotud kaalutlused on ajendanud ELi ja teisi osalejaid esitama WTO foorumil mitmeid konkreetseid ettepanekuid (nt apellatsioonikogu kohta);
• tehti ettepanekuid reeglite muutmiseks kaubanduse kaitsemeetmetega seotud teadete kvaliteedi kohta, kuid mitte muude kaubanduse kaitsemeetmetega seotud küsimuste kohta (vt 7. selgitus). Nende üle peetakse WTOs siiski poliitilisel tasandil läbirääkimisi.

86

ELi tegevuse mõju selles valdkonnas piirab aga rahvusvahelise koostöö äärmiselt formaliseeritud iseloom ja WTO liikmesriikide väga erinevad huvid, mis tähendab, et kompromisside leidmine on äärmiselt keeruline.

87

Ka Brexit on rahvusvahelises kaubanduses märkimisväärset ebakindlust põhjustanud. Kaubanduse peadirektoraat analüüsis nõuetekohaselt Brexiti praktilisi tagajärgi kaubanduse kaitsemeetmete poliitikale ning andis oma töötajatele infot mitmes personaliteatises. Mis puudutab praktilisi ettevalmistusi, siis komisjon juba esitab teatavat liiki analüüse Ühendkuningriigi kohta eraldi (nt Ühendkuningriigi turu olulisuse kohta konkreetsetes juhtumites, Ühendkuningriigiga toimuva kaubavahetuse mahu ja väärtuse ning huvitatud isikute olemasolu kohta). Selliste andmete eraldi kogumise eesmärk on tagada komisjoni kaubanduskaitsealase tegevuse sujuv jätkumine pärast üleminekuperioodi lõppemist 2020. aasta lõpus.

88

ELi võetud kohustus järgida rangeid sotsiaalseid ja keskkonnastandardeid tähendab, et neid tuleks võimaluse korral arvesse võtta igas poliitikavaldkonnas. Uus dumpingu arvutamise metoodika ja kaubanduse kaitsemeetmete ajakohastamine sisaldasid mõningaid elemente, mis kaubanduse kaitsemeetmete valdkonnas seda teemat kajastavad. Selliste kaalutluste ulatus kaubanduse kaitsemeetmete uurimistes on WTO raamistikuga siiski piiratud. WTO peab dumpingut puhtalt majanduslikuks nähtuseks ega luba kõnealuseid standardeid dumpinguarvutustes otseselt kajastada. Seetõttu on ELi õigusaktides sotsiaalsete ja keskkonnaaspektide arvessevõtmine ette nähtud üksnes teatud asjaoludel (vt 8. selgitus).

89

Vaatasime üle juhtumi, mille puhul kohaldati uut dumpingu arvutamise metoodikat (ainus juhtum, mis oli auditi ajaks lõpule viidud), ning see näitas, et komisjon tegi sotsiaalsete ja keskkonnastandardite kvantitatiivse hindamise, et valida võrdlusriik, mida kasutatakse toote normaalväärtuse arvutamiseks. Täpsemalt hindas komisjon seda, mil määral olid kaks riiki ühinenud töö- ja keskkonnakonventsioonidega, ning valis välja riigi, kes oli suuremal arvul konventsioone allkirjastanud või ratifitseerinud. See on üsna formaliseeritud lähenemisviis, kuna konventsiooni ratifitseerimine ei pruugi kajastada selle praktilist jõustamist ja keskkonnakaitse tegelikku taset.

Järeldused ja soovitused

90

Meie üldise järelduse kohaselt on komisjon kaubanduse kaitsepoliitikat edukalt ellu viinud. Uurimised viisid õigeaegsete meetmete kehtestamiseni, et kaitsta mitmeid Euroopa tootmisharusid kolmandate riikide ebaausa kaubandustegevuse eest, nagu dumping või subsiidiumid.

91

Meie valim näitas, et komisjon järgis kaubanduse kaitsemeetmete alusmäärustes nõutud menetlusi nõuetekohaselt ja õigeaegselt. Kaubanduse peadirektoraadi sisekontroll tagas nõuetele vastavuse, hoolimata mõningatest puudustest töötajatele antud sisesuunistes. Uurimiste käigus tagas komisjon pooltele võrdsed õigused ning ärakuulamise eest vastutav ametnik andis selle kohta tõhusa lisakinnituse (vt punktid 21–26).

92

Komisjon võttis hiljuti kasutusele uue veebipõhise rakenduse, et hõlbustada eri poolte juurdepääsu mittekonfidentsiaalsetele dokumentidele. Dokumente esitavad pooled otsustavad ise, mida nad peavad konfidentsiaalseks. Komisjon ei dokumenteeri süstemaatiliselt oma kontrolle selle kohta, kas konkreetse dokumendi konfidentsiaalseks kuulutamine on õigustatud. Seetõttu ei olnud meil võimalik nende kontrollide ulatust hinnata (vt punktid 27–32).

1. soovitus: konfidentsiaalsuse hindamine dokumenteerida

Selleks et piirata pooltevahelisi erimeelsusi konfidentsiaalsuse küsimuses, peaks komisjon piisavalt dokumenteerima oma kontrolli poolte esitatud konfidentsiaalsete ja mittekonfidentsiaalsete toimikute kohta.

Tähtaeg: 2021

93

Kuigi kaubanduse kaitsemeetmete uurimisega kaasneb asjaomastele isikutele märkimisväärne halduskoormus, ei nõudnud komisjon muid dokumente peale nende, mida ta õiguslike nõuete täitmise kontrollimiseks reaalselt vajas (vt punkt 34).

94

Komisjon andis pooltele rahuldavaid suuniseid, kuigi VKEdele antud tugi täitis vaid piiratud ulatuses eesmärgid, mis komisjon oli kaubanduse kaitsemeetmete ajakohastamisel seadnud. Ehkki kaubanduse kaitsemeetmed on praegu koondunud vähestesse tootmisharudesse, tegi komisjon vähe selleks, et suurendada teiste sektorite ettevõtete teadlikkust sellest, kuidas saaksid kaubanduse kaitsemeetmed tõhusalt kaitsta nende huvisid ülemaailmsetel turgudel (vt punktid 33 ja 35–37).

2. soovitus: suurendada teadlikkust kaubanduse kaitsemeetmetest

Selleks et suurendada nende sidusrühmade arvu, kes on kaubanduse kaitsemeetmetest teadlikud, peaks komisjon otsima täiendavaid teavituskanaleid, mille abil sidusrühmade teadlikkust tõsta. Sellisteks kanaliteks võiksid olla näiteks korrapäraselt komisjoni poolt sidusrühmadele korraldatavad üritused, pöörates erilist tähelepanu VKEde spetsiifilistele vajadustele.

Tähtaeg: 2021

95

Võttes arvesse tollimaksude mõju ja asjaolu, et otsuseid saab edasi kaevata, peab komisjon pöörama erilist tähelepanu sellele, kuidas meetmeid põhjendatakse. Meie valim näitas, et komisjoni töö vastas neile ootustele. Sellest hinnangust hoolimata leidsime, et komisjoni kontaktid võimalike kaebuse esitajatega enne kaebuse esitamist on enamasti mitteametlikud. Tegelikkuses on komisjoni mitteametlikel nõuannetel valikuline mõju, sest paljud potentsiaalsed kaebuse esitajad loobuvad sellest. Olenemata sellest, millist nõu komisjon annab, on potentsiaalsetel kaebuse esitajatel võimalus oma kaebus esitada ja lasta seda ametlikult hinnata (vt punktid 40–45).

96

Kaubanduse kaitsemeetmete uurimistes tehtud komisjoni järeldused olid põhjendatud, kuivõrd neis järgiti kaubanduse peadirektoraadi metoodikat ja kajastati turu tegelikku olukorda. Leidsime siiski, et meetmete võimalikku mõju konkurentsile ELis ei hinnatud liidu huvide analüüsi raames alati piisavalt üksikasjalikult. Samuti lükati poolte väited mõnikord tagasi, ilma et seda oleks põhjalikult selgitatud (vt punktid 46–50).

3. soovitus: parandada konkurentsiaspektide kohta antavaid juhiseid

Selleks et tagada liidu huvide hindamisel tõstatatud asjakohaste konkurentsiküsimuste nõuetekohane analüüs, peaks komisjon i) andma rohkem suuniseid küsimustikes, mille kaudu ta küsib kasutajatelt ja importijatelt teavet muu hulgas konkurentsiprobleemide kohta; ii) andma töötajatele täiendavaid sisejuhiseid selle kohta, kuidas analüüsida poolte muresid seoses konkurentsiga ja see analüüs dokumenteerida.

Tähtaeg: 2021

97

Komisjon on õigusaktidega kohustatud jälgima kaubanduse kaitsemeetmete kohustuste ja eriklauslite täitmist. Kuigi selline järelevalve oli tõhus, tähendas ressursside piiratus seda, et komisjoni tegevus jäi üldjoontes õigusaktides nõutu piiresse, milleks on meetmete üldine järelevalve ja juhupõhine turuseire. Samuti ei dokumenteerinud komisjon seda, kuidas ta valis vabatahtliku järelevalve meetmed, mistõttu ei olnud meil võimalik hinnata, kas seda tehti selgete kriteeriumide alusel. Sama kehtib ettevõtete valimise kohta kohapealseteks kontrollkäikudeks, mille eesmärk on kontrollida hinnakohustuste täitmist (vt punktid 58–60 ja 63).

98

Kaubanduse kaitsemeetmete aastaaruandes antakse täielik ja täpne ülevaade komisjoni tegevusest selles valdkonnas; seni ei ole see siiski andnud ülevaadet kaubanduse kaitsemeetmete üldisest tõhususest. Lisaks ei analüüsi kaubanduse peadirektoraat andmeid, mida ta saab liikmesriikidelt tollimaksude (või tulu, mis saadakse järelmeetmete kaudu, nagu arvete kehtetuks tunnistamine, vt punktid 69–74) kogumise kohta.

4. soovitus: parandada järelevalvet

Kaubanduse kaitsemeetmete ja nende tõhususe järelevalve parandamiseks peaks komisjon

1. määrama kindlaks kriteeriumid, mille alusel välja selgitada meetmed, mida kõige rohkem ohustavad kõrvalehoidmise risk või muud tõhusust kahjustavad probleemid. Seepärast ei peaks komisjon mitte ainult valima nende kriteeriumide alusel põhjaliku järelevalve meetmeid, vaid ka selle valiku dokumenteerima. Sama loogikat kasutades peaks komisjon juhul, kui kohustuste täitmist ei ole võimalik kõigi asjaomaste ettevõtete puhul kohapeal kontrollida, kohaldama kontrollitavate ettevõtete valimisel selgeid kriteeriume;
2. tegema korrapäraseid hindamisi (vähemalt iga viie aasta järel), et kontrollida kaubanduse kaitsemeetmete üldist tõhusust, vajaduse korral ka üksikutes sektorites;

Tähtaeg: punkt 1): 2021, punkt 2): 2023

99

Komisjon on tõhusalt kasutanud oma vahendeid järelevalveprotsessi tulemuste alusel järelmeetmete võtmiseks (nt kohustustele antud heakskiidu tühistamine ja tolliasutustele esitatud riskihoiatused). Võimalust algatada ex officio uurimisi kasutas komisjon siiski üksnes piiratud ulatuses ega määratlenud konkreetseid asjaolusid, mis peaksid käivitama tema sekkumise seoses toodetega, mille suhtes pole varem meetmeid kohaldatud (vt punktid 61–62 ja 64–68).

5. soovitus: kasutada ex officio menetlusi täiel määral

ELi tööstuse kaitse tugevdamiseks peaks komisjon rohkem kasutama oma volitusi algatada ex officio uurimisi. Selleks tuleks tal täpsustada kriteeriumid, mille alusel algatada ex officio uurimine uute toodete suhtes. Komisjon peaks tegutsema kiiresti, kui tingimused on täidetud, ja täpsustama iga juhtumi puhul täpsed asjaolud, mis tingisid ex officio uurimise.

Tähtaeg: 2021

100

Kuigi kaubanduse kaitsemeetmetega seotud tegevus on viimasel kümnendil suurenenud, eraldas komisjon selleks vähem inimressursse. Hea töökoormuse juhtimise süsteem tähendas, et ressursside piiratus ei takistanud uurimisi. Samas kannatas mõni teine tegevus, eelkõige järelevalve (vt punktid 77–78).

101

Komisjon mitte ainult ei vii läbi oma kaubanduskaitsealaseid uurimisi, vaid reageerib aktiivselt ka kolmandate riikide kavandatud meetmetele. Selleks osaleb ta vahetult valitud arvul uurimistes ja toetab ELi tööstuse huve WTO foorumil. Samas ei sea ta oma meetmeid selgete kriteeriumide alusel tähtsuse järjekorda. WTO foorumil tegeles komisjon aktiivselt ka mitme põhimõttelisema probleemi lahendamisega, mis on seotud rahvusvahelise kaubanduskoostöö ja WTO enda töömeetoditega (vt punktid 79–86).

102

Seoses muude praeguste probleemidega on komisjon valmistunud Brexiti tagajärgedeks ning lisanud kaubanduse kaitsemeetmete uurimistesse sotsiaalsed ja keskkonnaalased kaalutlused. Viimase puhul on ta siiski rakendanud eelkõige formaalset lähenemisviisi. Kuivõrd WTO raamistik ei võimalda võtta dumpingu arvutamisel arvesse sotsiaalseid ja keskkonnaalaseid kaalutlusi, on ELi õigusaktides ette nähtud, et komisjon arvestaks neid kõrvalisemate tegurite puhul, näiteks toote tavahinna arvutamiseks kasutatava riigi valimisel. Komisjoni kontrollid keskendusid aga vaid sellele, kas riik on asjaomased rahvusvahelised konventsioonid ratifitseerinud (vt punktid 87–89).

6. soovitus: seada prioriteediks ELi vastumeetmed kolmandate riikide meetmetele

Komisjon peaks tõhusamalt esiplaanile seadma vastumeetmed kolmandate riikide meetmetele nii uurimiste ajal kui ka WTO foorumil. Ta peaks määratlema konkreetsed kriteeriumid ja hindama meetmeid nende alusel, et selgitada oma vastumeetmete põhjuseid ja ulatust.

Tähtaeg: 2021

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer, võttis käesoleva aruande vastu 30. juuni 2020. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lisad

I lisa. Kaubandusmoonutused ja vastavad kaubanduse kaitsemeetmed

	Dumping	Subsideerimine	Impordi hüppeline kasv
Kaubanduse kaitsemeede	Dumpinguvastased meetmed	Subsiidiumivastased meetmed	Kaitsemeetmed
Moonutuse iseloom	ELi-väline ettevõte müüb ELis kaupu oma siseturu müügihinnast madalama hinnaga, või kui hindu ei ole võimalik kasutada, siis tootmiskuludest ja mõistlikust kasumist madalama hinnaga.	Kolmanda riigi valitsus või avalik-õiguslik asutus annab finantsabi konkreetsele tootmisharule või tootmisharude rühmale, mis võib kajastuda ELi eksporditava kauba hinnas.	Konkreetse toote ELi importimise absoluutse või suhtelise mahu järsk ettenägematu suurenemine.
Meetmete kohaldamise tingimused	1) Peab toimuma dumping/subsideerimine. 2) Toodet valmistav ELi tootmisharu peab kas kannatama impordi madalate hindade tõttu olulist kahju või peab esinema olulise kahju oht. 3) Olulise kahju põhjuseks on dumping/subsiidium.		Ettenägematute sündmuste tõttu on import järsult suurenenud ning tekitab või ähvardab tekitada tõsist kahju ELi tootmisharule.
Meetmete vorm	1) Väärtuseline tollimaks – protsent hinnast. 2) Koguseline tollimaks – kindlaksmääratud summa ühiku kohta. 3) Muutuv tollimaks / minimaalne impordihind – kindlaksmääratud miinimumhinna ja eksportija müügihinna vahe. 4) Hinnakohustus – eksportija kohustub müüma minimaalse impordihinnaga või sellest kõrgema hinnaga.		Koguselised piirangud toote impordile kõigist riikidest. 1) Impordikvoodid koos lubatud impordi piirmääraga. 2) Tariifikvoodid koos tollimaksuga piirmäära ületava impordi puhul.
Lisatingimus ELi määrustes	Meede ei saa olla vastuolus liidu huvidega. Meetmest saadavad eelised toodet valmistavale ELi tootmisharule peavad üles kaaluma kulu ELi teiste osalejate jaoks, nagu toote importijad või kasutajad.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

II lisa. Kaubanduse kaitsemeetmete menetlus

Esialgse uurimise ülevaade ja üksikasjad: komisjoni ülesanded

Akronüümid ja lühendid

DG BUDG: eelarve peadirektoraat

DG TAXUD: maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat

DG TRADE: kaubanduse peadirektoraat

OLAF: Euroopa Pettustevastane Amet

VKEd: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

WTO: Maailma Kaubandusorganisatsioon

Mõisted

Dumping: ELi-väline ettevõte müüb ELis kaupu oma siseturu müügihinnast madalama hinnaga, või kui hindu ei ole võimalik kasutada, siis tootmiskuludest ja mõistlikust kasumist madalama hinnaga (normaalväärtus).

Dumpingumarginaal: kauba impordihinna ja normaalväärtuse vahe (vt Dumping).

Dumpinguvastane meede: imporditud kaupadelt kogutav tollimaks või ettevõttele kehtestatud minimaalne müügihind, kui edasimüügiks mõeldud kaubad imporditakse ELi turuväärtusest madalama hinnaga.

Ex officio: uurimine, mille komisjon käivitab omal algatusel, ilma et ta oleks saanud ametlikku kaebust.

Huvitatud isik: isik, kes suudab tõendada objektiivset seost oma tegevuse ja toote vahel, mille suhtes viiakse läbi kaubanduskaitsealast uurimist. Sellised isikud on tavaliselt ELi tootjad ja nende kutseliidud, ametiühingud, importijad ja eksportijad ning neid esindavad ühendused, kasutajad ja tarbijaorganisatsioonid ning eksportiva riigi valitsus.

Kaubanduse kaitsemeede: meede, mida riigid või kaubandusblokk (sh EL) kasutavad tootjate kaitsmiseks ebaõiglase või subsideeritud impordi ja impordimahu äkilise suure kasvu eest.

Kaubandusmenetlus: komisjoni uurimine, et teha kindlaks, kas kaubanduse kaitsemeetme rakendamine on asjakohane. Nimetatakse ka kaubanduskaitsealaseks uurimiseks.

Kaubandusmenetluste ärakuulamise eest vastutav ametnik: Euroopa Komisjoni sõltumatu vahendaja, kellega kaubandusmenetluse pooled saavad konsulteerida.

Kombineeritud nomenklatuur: kaupade klassifitseerimine ühise tollitariifistiku alusel. Kasutatakse tollideklaratsioonide ja ELi kaubandusstatistika alusena.

Komiteemenetlus: menetlus, mille raames komisjon konsulteerib kavandatud meetmete osas ametlikult liikmesriikide esindajatest koosneva komiteega.

Liidu huvide analüüs: kaubanduskaitsealase uurimise käigus tehtud hindamine, et teha kindlaks, kas kaubanduse kaitsemeede oleks ELi huvides.

Liidu tolliseadustik: ELi peamine tollialane õigusakt.

Maailma Kaubandusorganisatsioon: ülemaailmne organisatsioon, mis tegeleb riikidevaheliste kaubanduseeskirjadega ning tegutseb kaubanduslepingute üle läbirääkimiste pidamise ja kaubandusvaidluste lahendamise foorumina.

Omavahendid: ELi eelarve rahastamiseks kasutatavad vahendid, millest suur osa pärineb liikmesriikide osamaksetest.

Subsiidiumivastane meede: kolmandas riigis ebaõiglaste subsiidiumide toel toodetud kaubale kehtestatud tollimaks või muu sanktsioon.

Talitustevaheline konsulteerimine: ametlik menetlus, mille raames komisjoni talitus küsib ettepaneku kohta nõu või arvamust teistelt talitustelt.

WTO apellatsioonikogu: sõltumatu seitsmeliikmeline organ, mis vaatab läbi kaebusi WTO vaidlustes.

Komisjoni vastused

Kommenteeritud kokkuvõte

Komisjoni ühine vastus punktidele I-IX.

Kaubanduse kaitse on ELi kaubanduspoliitika üks olulisemaid elemente, mis toetab ELi tahet edendada avatud, reeglitel põhinevat rahvusvahelist kaubandust. ELi kaubanduse kaitsemeetmed on mõeldud tegelemiseks kahjustavate ebaausate kaubandustavadega ning samuti impordi hüppelise kasvuga, ning põhinevad Maailma Kaubandusorganisatsioonis (WTO) rahvusvaheliselt kokku lepitud eeskirjadel. EL on viimastel aastatel Euroopa Komisjoni ettepanekuid järgides tõhustanud ja tugevdanud ELi kaubanduse kaitsemeetmete süsteemi kahe suurema seadusandliku muudatusega, mis tehti 2017. aasta detsembris ja 2018. aasta juunis.

Euroopa Komisjon, kelle ülesandeks on kaubanduse kaitsemeetmete rakendamine, teeb seda väga heal tasemel ning on selles rollis edukas, nagu kinnitab Euroopa Kontrollikoda. Kuigi Euroopa Kontrollikoda on andnud hulga soovitusi, kinnitab ta, et komisjon rakendab ELi õigusakte õigesti, ning samuti täidab asjaomaseid WTO eeskirju ja järgib ELi kohtute praktikat, võtab kaubanduse kaitsemeetmete rakendamisel vastu asjakohaseid otsuseid, järgides struktureeritud ja läbipaistvat menetlust sidusrühmi selles protsessis asjatult koormamata. Need elemendid on kriitilise tähtsusega selleks, et tagada, et kaubanduse kaitsemeetmed, mille EL kehtestab, tegelevad kahjustava impordi probleemiga õigesti, tasakaalustatult ja jõuliselt.

Kaubanduse kaitsemeetmete olulisus on viimastel aastatel terasekriisist tingitult ning samuti 2017. ja 2018. aastal rakendatud seadusandlike muudatuste tõttu kasvanud. See tõstis kõigis sektorites ettevõtjate teadlikkust nende meetmete rollist eelkõige ebaausa impordiga tekitatud kahjuga toime tulemisel. Komisjon tagab, et meetmeid saab kasutada kõikides sektorites (olenemata sellest, kas seal tegutsevad peamiselt suurettevõtted või VKEd) alates algsetest kontaktidest kuni kogu protsessi lõpuni, rõhutades kõikide huvitatud poolte õiguste kaitset kõikidel etappidel ja otsuste täielikku läbipaistvust. Komisjon tugineb niisugustele algatustele nagu spetsiaalne VKEde abikava ja veebijuurdepääs mittekonfidentsiaalsetele failidele ning on kindlalt otsustanud praeguseid tavasid tugevdada.

Komisjoni tegevuse nurgakiviks ELi kaubanduse kaitsemeetmete haldamisel on asjakohaste, kaubanduse kaitsemeetmete alaste ELi õigusaktide täielik järgimine ning rahvusvaheliste kohustuste täitmine. ELi kaubanduse kaitsemeetmetega on ette nähtud avaliku huvi analüüs, mis lisandub WTO nõuetele. See analüüs, mis tagab nende meetmete tasakaalustatud rakendamise, võimaldab komisjonil uurida, kas meetmete kehtestamine on liidu üldistes majanduslikes huvides. Selles kontekstis on kõige olulisem kaotada ebaaus konkurents, mis on tingitud dumpinguhinnaga või subsideeritud impordist.

Euroopa Komisjon toetab kindlalt avatud ja õiglast kaubandust, mis peab põhinema ülemaailmsetel normidel, mis on tõhusad, jõustatavad ja loovad kõikide jaoks võrdsed tingimused. Komisjon rakendab kaubanduse kaitsemeetmeid käsitlevaid õigusakte nõuetekohaselt ja kindlalt. Samal ajal teeb komisjon kõik endast oleneva, et tagada, et meie kaubanduspartnerid rakendavad neid meetmeid õigesti.

X

Komisjon nõustub kõikide Euroopa Kontrollikoja soovitustega peale soovituse 5, millega komisjon nõustub osaliselt, kuna ta kavatseb jätkata omal algatusel uurimiste algatamist vastavalt praegusele praktikale.

Tähelepanekud

32

Kaubanduse kaitsemeetmetega seotud uurimiste käigus kohustub komisjon austama kõigi huvitatud poolte kaitseõigusi. TRON, kaubanduse kaitse menetlustes huvitatud poolte ja kaubanduse peadirektoraadi vahel elektroonilise side pidamiseks ühtse kontaktpunktina toimiv elektronplatvorm mängib selles suhtes olulist rolli. See tagab huvitatud poolte juurdepääsu mittekonfidentsiaalsetele failidele, mis on oluline samm edasi varasemast praktikast, kus pooled pidid juurdepääsu saamiseks tulema komisjoni ruumidesse. Lisaks saavad pooled automaatselt täieliku teabe juhtumites tehtud järelduste kohta. Sisukas mittekonfidentsiaalne fail kõikidest laekunud märkustest on veel üks oluline element kaitseõiguste tagamisel kaubanduse kaitse uurimistes. Komisjon vaatab konfidentsiaalsena käsitlemise taotlused läbi, et veenduda, et põhjendamatud taotlused ei kahjusta poolte õigusi. Suurendamata koormust huvitatud poolte jaoks, dokumenteerib komisjon need läbivaatamised, kinnitades sellega oma otsust anda täielik juurdepääs teabele, mille põhjal ta teeb oma järeldused ja otsused.

Komisjoni ühine vastus punktidele 35–37.

Kaubanduse kaitsemeetmed on kättesaadavad kõikidele ELi tootmisharudele kõigis sektorites, mis kannatavad dumpinguhinnaga või subsideeritud impordi tõttu, ettevõtte suurusest olenemata. Komisjon suhtleb regulaarselt ettevõtjate ühendustega, nagu Business Europe, spetsiifiliste sektoriühendustega ning samuti kodanikuühiskonnaga teabesessioonidel, mis on mõeldud selleks, et selgitada kaubanduse kaitsemeetmete eesmärki, rakendamist ja arenguid. Nendesse rühmadesse kuuluvad tootjate, importijate, kasutajate jne esindajad arvukatest sektoritest ja eri suurusega ettevõtetest. Komisjon on teinud erilisi jõupingutusi VKEde juhendamiseks. See hõlmab veebilehe loomist, mis sisaldab niisugust teavet nagu kõikides ametlikes keeltes avaldatud spetsiaalne juhend VKEdele ning samuti küsimustike projektid. Komisjonil on ka spetsiaalne kasutajatugi VKEdele, mis pakub kõikehõlmavat tuge VKEdele, kes soovivad kasutada kaubanduse kaitsemeetmeid. Kooskõlas kohustusega kaitsta ELi tootmisharusid ebaausate kaubandustavade eest tegeleb komisjon pühendunult oma sidekanalite täiendamisega, et suurendada sidusrühmade arusaamist meetmetest, keskendudes oma ressursside raames eriti VKEdele.

Komisjoni ühine vastus punktile 41 ja 4. selgitusele „Otsuste põhjenduste näiteid“.

Kahjumimarginaali kindlaksmääramisel dumpinguvastastes juhtumites valib komisjon tavaliselt sihtkasumi. Selles valikus juhindub ta hulgast kaalutlustest, millest üks on kasumimäär, mis peaks vastama kasumimäärale, mida tootmisharu oleks võinud normaalsetes konkurentsitingimustes, s.o dumpinguhinnaga impordi puudumisel teenida. Tulemus sõltub juhtumi konkreetsetest asjaoludest, eriti kogutud tõenditest. Sellest tulenevalt on sihtkasum tavaliselt eri uurimistes isegi sama sektori piires erinev. Kuigi kaebajad võivad nimetada kasumimarginaali, ei ole see siduv. Neid asjaomase kasumimarginaali valimise põhjuseid selgitatakse alati rakendusmäärustes, nagu 4. selgituses toodud konkreetses näites. Pärast 2018. aasta juunis vastu võetud seadusandlikke muudatusi võeti kasutusele minimaalne kasumimarginaal 6%.

43

Kaebajate esitatud teabe ja tõendusmaterjali õigsust kontrollitakse ja kõrvutatakse võimaluse korral niisuguste allikatega nagu komisjoni statistika andmebaasid (eelkõige COMEXT¹⁸ ja järelevalve¹⁹ andmebaasid impordimahtude ja -hindade osas), avalikult kättesaadavad turu- ja ettevõtteandmed, varasemate uurimiste järeldused jne. Nende kontrollide ja analüüside üksikasjalikud andmed dokumenteeritakse alati täielikult komisjoni juhtumikaustades.

Komisjoni ühine vastus punktidele 49 ja 50.

Kuigi ELi kaubanduse kaitsemeetmete kasutamine põhineb Maailma Kaubandusorganisatsiooni eeskirjadel, rakendab EL arvukalt täiendavaid eeskirju, mis on WTOs ainult valikulised. See hõlmab liidu huvi analüüsi, kus komisjon uurib, kas meetmete kehtestamine ei ole liidu huvide vastu.

Liidu huvi analüüsimiseks kutsub komisjon kõiki Euroopa huvitatud pooli, kaasa arvatud liidu tootjaid, ametiühinguid, importijaid ja nende esindusühendusi, representatiivseid kasutajaid ja representatiivseid tarbijaorganisatsioone andma teavet meetmete mõju kohta, kui need kehtestatakse. Selle analüüsi tegemise suhtes on dumpinguvastase algmääruse²⁰ artikli 21 lõikes 1 ja subsiidiumidevastase algmääruse²¹ artikli 31 lõikes 1 (vastavalt) viidatud „vajadusele kaotada kahjustava dumpingu [subsideerimise] kaubandust moonutav mõju ja taastada tõhus konkurents”, millele „pööratakse erilist tähelepanu”. See viitab eesmärgile kaotada dumpinguhinnaga/subsideeritud impordist tingitud ebaaus konkurents.

„Tõhusalt toimivate turgude konkurentsi moonutamise eest kaitsmise“ eesmärk kuulub ELi konkurentsipoliitika alla, kus sellisele analüüsile kehtivad erieeskirjad.

Kaubanduse kaitse uurimistes kasutab komisjon peamiselt huvitatud pooltelt vabatahtlikkuse lausel saadud teavet ja tal ei ole volitusi kohustada pooli täieliku konkurentsianalüüsi läbiviimiseks andmeid andma.

Komisjon sooviks meelde tuletada, et praegu on pädevate talituste vahel olemas sisekontaktikanal, mis hõlbustab teabevahetust konkurentsiga seotud küsimustes, mis võivad tekkida vastavates uurimistes.

Komisjoni ühine vastus punktile 55 ja 6. selgitusele „Biodiisel“.

Komisjon on seisukohal, et Euroopa Kontrollikoja nimetatud juhtum ei tekitanud tolliasutustele segadust.

Arvestades, et tootekirjeldus kaubanduse kaitse õigusaktides ja tootekirjeldus tolli nomenklatuuris vastavad kahele eri eesmärgile, ei saa ega pea tootekirjeldus kaubanduse kaitse õigusaktides olema identne kirjeldusega tolli nomenklatuuris. Kaubanduse kaitse tootekirjeldus, mis määrab kindlaks kaubanduse kaitsemeetmete tootemääratluse, peab olema piisavalt täpne ja arusaadav selleks, et tolliasutused saaksid toodet klassifitseerida tolli nomenklatuuris vastavalt tolli klassifitseerimiseeskirjadele.

Komisjoni rakendusmääruste pealkirjad annavad asjaomase toote lülikirjelduse, mida kasutatakse peamiselt menetlusalases teabevahetuses.

Komisjoni ühine vastus punktidele 60–63.

Seiretegevuses üldjuhul seiretöö ja selle ressursimahukus varieerub olenevalt kehtivate hinnakohustuste hulgast. Komisjoni ressursid, mida kasutatakse seireks, kajastavad seda seire spetsiifilist olemust. Komisjon kasutab jätkuvalt kõiki seire jaoks tema käsutuses olevaid töövahendeid ja kasutab jätkuvalt teavet, mida ta on saanud ELi tööstuselt, OLAFilt, riikide tolliasutustelt jne. Üldist seiret vajavate või suurima kõrvalehoidmisriskiga juhtumite kindlaks tegemise kriteeriumide täpsemini suhestamine võib komisjoni seiretegevust veelgi kindlamaks muuta.

Sellega seoses püüab komisjon külastada kõiki hinnakohustustega ettevõtjaid. Komisjon tuli sellega toime kõikidel juhtudel peale ühe, kus hinnakohustuste hulk oli erandlikult suur. Teise juhtumi puhul, kus hinnakohustused on ettevõtjatel, mis kuuluvad samasse kontserni, saab kontrollimist teha kontserni tasandil.

Komisjoni ühine vastus punktidele 67 ja 68.

Komisjon täheldab, et kohaldatavad ELi õigusaktid, nagu ka asjaomane WTO kokkulepe, näevad ette, et kaubanduse kaitse uurimised algatatakse kaebuse alusel, välja arvatud juhul, kui tegemist on „eriasjaoludega“. Seepärast jääb omal algatusel uurimiste algatamine erandiks. Praktikas ei ole komisjonil tavaliselt uurimiste omal algatusel alustamiseks vajalikku turuteavet. Samas, kui komisjonil oli piisavalt teavet, algatas ta uurimisi, näiteks meetmetest kõrvalehoidmise uurimiste puhul, kus asjaomased andmed olid komisjoni failides juba olemas.

Praktikas tähendab see, et komisjonil on vahel võimalik alustada meetmetest kõrvalehoidmise uurimist omal algatusel. Selleks vajalik teave on piiratud ja vahel annab sellist teavet impordiseire (vastupidiselt turuseirele). Seevastu ei anna impordiseire seda tüüpi teavet, mida on komisjonil vaja täieliku uue dumpinguvastase või subsideerimisvastase uurimise algatamiseks.

Seepärast on komisjon veendunud, et ta on täielikult täitnud oma kohustusi ja poliitilisi lubadusi omal algatuse uurimiste algatamise suhtes.

Komisjoni ühine vastus punktidele 72–74.

Kaubanduse kaitse poliitika mõju kohta majanduskasvule ja töökohtadele märgib komisjon, et kaubanduse kaitse meetmetega kaitstud töökohtade konkreetne ja käegakatsutav näitaja on kõikidesse kaubanduse kaitse uurimistesse integreeritud, kuna tööhõivekriteerium on dumpinguhinnaga või subsideeritud impordiga ELi tööstusele tekitatud kahju analüüsimise lahutamatu osa. Pealegi on kaubanduse kaitsemeetmetega kaetud töökohtade arv tavapärane selle tagasiside tunnus, mida komisjon ELi tööstuselt saab. Kaubanduse kaitse mõju sõltub vältimatult sellest, kas dumpingut või subsideerimist esineb ja kas liidu tööstus otsustab tegutseda. Päikesepaneelide näite kohta märgib komisjon, et ELi sisenõudlus vähenes järsult, mis võis olla registreeritud pankrottide peamine põhjus.

73

Igasugune kaubanduse kaitsemeetmete mõju majanduskasvule ja töökohtadele analüüsimine oleks ressursimahukas, mitte ainult komisjoni, vaid ka ettevõtjate jaoks.

Komisjoni ühine vastus punktidele 84–86.

WTO toimimise suhtes juhib komisjon tähelepanu sellele, et teatavad üleilmsed põhiosalised on viimastel aastatel avaldanud rahvusvaheliste eeskirjade põhisele süsteemile suurt survet. Komisjon rõhutab samuti igasugustele mitmepoolsetele läbirääkimistele sisemiselt omaseid piiranguid tulenevalt WTO konsensusepõhimõttest.

Komisjoni ühine vastus punktidele 88 ja 89.

Komisjon tunnistab töö- ja keskkonnastandardite tähtsust rahvusvahelise kaubanduse kontekstis. Seepärast on komisjon pühendunud ambitsioonikate säästva arengu tegevuskava eesmärkide püüdlemisele, eelkõige uutesse vabakaubanduskokkulepetesse spetsiaalsete peatükkide lisamisega, mis tagavad kõrgeimad kliima-, keskkonna- ja töökaitsestandardid. Kaubanduse kaitsemeetmete valdkonnas võivad need standardid siiski rolli mängida ainult olemasolevas WTO õiguslikus raamistikus. Töö- ja keskkonnastandardite lisamine hiljuti muudetud kaubanduse kaitse õigusaktidesse kajastab ja võtab neid piire arvesse. Seadusandjad integreerisid need standardid osaliselt paljudesse kaubanduse kaitse põhikontseptsioonidesse, näiteks dumpingu arvutamine, kuid väga kitsalt: 1) komisjon võib analüüsimisel, kas riigis on märkimisväärseid valitsuse kehtestatud moonutusi, võtta vaatluse alla töötasu moonutamise; 2) võrdlusriigi valimisel vaatab komisjon üksikute riikide töö- ja keskkonnasaavutuste tausta. Kui mõne niisuguse analüüsi aspekti keskmes on vormiline ratifitseerimine, kuna tegeliku rakendamise kohta andmeid ei ole, seadusjärgsed tähtajad on äärmiselt lühikesed ning ka ressursid on piiratud, analüüsitakse muid parameetreid, näiteks töötasu moonutusi üksikasjalikumalt, olenevalt spetsiifilistest nõuetest konkreetses uurimises.

Järeldused ja soovitused

91

Suurt rõhku on pandud selle tagamisele, et kaubanduse kaitse töötajatele oleks kergesti kättesaadav täielik ajakohastatud teave ja juhised kaubanduse kaitsemeetmete rakendamise kohta. Seda toetab ulatuslik ja regulaarne koolitustegevus, mida on veelgi intensiivistatud, et tagada, et muudatusi, mida tehti eelkõige õigusaktide muutmisega 2017. aasta detsembris ja 2018. aasta juunis rakendatakse järjekindlalt ja kõrgeimate standarditega.

92

Komisjoni vastus punktile 32.

Soovitus 1 – konfidentsiaalsuse hindamine dokumenteerida

Komisjon nõustub soovitusega.

Komisjon jääb täielikult kindlaks otsusele tagada, et poolte õigusi ei kahjustataks põhjendamatute konfidentsiaalsena käsitlemise taotlustega. Komisjon jätkab nende taotluste läbivaatamist ja püüab neid läbivaatamisi paremini dokumenteerida, et tagada, et tema järelduste ja otsuste aluseks olev täielik teave on huvitatud poolte kättesaadav.

94

Komisjon jätkab teabe jagamist kaubanduse kaitsemeetmete kohta spetsiaalsete korraliste teabesessioonide kaudu ettevõtjate esindusorganisatsioonidega, mis hõlmavad kõiki ettevõtjaid, eri sektoreid ja eri suurusega ettevõtjaid, kaasa arvatud VKEsid. Lisaks on komisjon loonud juhendi VKEdele, samuti spetsiaalse veebilehe ja tugikeskuse, et aidata nendel ettevõtjatel kaubanduse kaitsemeetmetega tegelemisel esinevate probleemidega toime tulla. Komisjon saab uurida võimalusi sidusrühmadega lävimist põhjalikumaks muuta/suurendada, pöörates rohkem tähelepanu VKEde spetsiifilistele vajadustele. Komisjon keskendub siiski jätkuvalt kaubanduse kaitsemeetmete rolli selgitamisele kõikidele huvitatud pooltele.

Soovitus 2 – suurendada teadlikkust kaubanduse kaitsemeetmetest

Komisjon nõustub soovitusega.

Komisjon on täielikult pühendunud kõikide ettevõtjate teadlikkuse suurendamisele kaubanduse kaitsemeetmete rollist ja rakendamisest läbivalt kõikides sektorites. Sellega seoses jätkab ta VKEde abistamist nende meetmetega tutvumisel ja nende mõistmisel, rajades oma tegevuse rohkem spetsiifilistele VKEdega seotud algatustele, mida on rakendatud alates seadusandlikest muudatustest 2018. aasta juunis.

96

Vt komisjoni vastused punktidele 49–50.

Soovitus 3 – uurimiste käigus tuleks põhjalikumalt analüüsida konkurentsi

Komisjon nõustub soovitusega.

Komisjoni ühine vastus punktidele 97–99.

Komisjon juhib tähelepanu sellele, et tema seiretegevuses kehtib prioriseerimise süsteem, isegi kui seda võiks dokumenteerimise osas parandada.

Komisjon ei pea siiski ad hoc turu-uuringuid asjakohaseks selleks, et alustada uusi uurimisi komisjoni omal algatusel. Selle põhjuseks on, et õigusaktides omistatakse omal algatusel uurimistele ainult kõrvalist rolli, aga ka asjaolu, et kaubanduse kaitse uurimiste jaoks tavaliselt vajalikku teavet turu-uuringute kaudu ei saa. Komisjon tuletab meelde, et ta on varem algatanud uurimisi omal algatusel alati, kui tal on olnud piisavalt teavet, mis õigustab uurimise algatamist, ja ta on jätkuvalt pühendunud selle hea tava säilitamisele ka tulevikus. Arvestades, millist teavet on võimalik seire kaudu saada, kehtib see enamasti meetmetest kõrvalehoidmise uurimiste algatamise kohta.

Kaubanduse kaitsepoliitika tõhususe hindamise suhtes rõhutab komisjon, et kaubanduse kaitsemeetmete mõju tööhõive näitajatele on individuaalsetes uurimistes analüüsi standardne osa. Sellega seoses tuletab komisjon meelde, et kaubanduse kaitsemeetmete aastaaruanne sisaldab teavet tööstussektori töökohtade kohta, mis on kaitstud kehtivate meetmetega, ning samuti ülevaadet kolmandate riikide võetud kaubanduse kaitsemeetmete puhul täheldatud üldistest suundumustest ja nendega seotud komisjoni sekkumismeetmetest Euroopa tööstuse nimel, ning nende analüüsi.

Soovitus 4 – parandada järelevalvet

Komisjon nõustub soovituse 4 alapunktiga 1. Kuigi järelevalve prioriteetide seadmine eelnevalt kindlaks määratud kriteeriumide alusel on tegelikult paigas, võib sellise prioriteetide seadmise dokumenteerimine täiendavalt suurendada komisjoni tegevuse läbipaistvust, aidates seeläbi kaasa eesmärgile suurendada läbipaistvust kaubanduse kaitse uurimistes, nagu on sätestatud kaubanduse peadirektoraadi 2016.–2020. aasta strateegilises kavas.

Komisjon nõustub soovituse 4 alapunktiga 2. Komisjon tuletab meelde, et kaubanduse peadirektoraadi praegune mitmeaastane hindamiskava kajastab juba seda soovitust ja järelikult on ELi kaubanduse kaitsemeetmete hindamine ette nähtud aastaks 2022.

Soovitus 5 – kasutada ex officio menetlusi täiel määral

Komisjon nõustub selle soovitusega osaliselt.

Komisjon juhib tähelepanu sellele, et tema praeguses praktikas on alati, kui tema käsutuses on teavet, mis võiks õigustada kaubanduse kaitse juhtumi algatamist, uurimist algatatud. Arvestades aga vajaliku teabe laadi, on see seotud meetmetest kõrvalehoidmise uurimistega. Veelgi enam, komisjon algatab omal algatusel uurimisi vastumeetmete kontekstis, kus liidu tööstus (või selle osad) annab komisjonile konfidentsiaalselt vajalikku teavet.

Väljaspool neid kahte stsenaariumit komisjon tavaliselt omal algatusel uurimiste algatamist ette ei näe. Komisjon juhib tähelepanu sellele, et kohaldatavates õigusaktides on selgelt sätestatud, et kaubanduse kaitse uurimisi ei tohi läbi viia Euroopa tööstuse esitatud kaebuste alusel ja et uurimisi komisjoni omal algatusel tohib läbi viia ainult juhul, kui need algatatakse eriasjaoludel.

Eespool öeldut silmas pidades tunnistab komisjon siiski, et omal algatusel uurimise algatamise kriteeriumide täpsustamine toob rohkem selgust, lahendab teatavaid praegusi vääritimõistmisi ja annab Euroopa tööstusele täiendavaid suuniseid.

Komisjoni ühine vastus punktidele 101 ja 102.

Arvestades praeguseid WTO vaidluste lahendamise süsteemi kriise peab komisjon väga oluliseks, et EL jätkab oma tööd rahvusvahelise kaubanduse eeskirjadepõhise süsteemi säilitamiseks ja reformimiseks. Selleks pühendub komisjon jätkuvalt oma tavapärasele WTO tööle ning ka oma juhtivale rollile WTO reformimise püüdlustes. Komisjon tunnistab täiendavalt töö- ja keskkonnastandardite tähtsust. Seega jääb komisjon kindlaks nende oma kaubanduse kaitse uurimistes arvesse võtmisele. Kohaldatav WTO õiguslik raamistik, nagu ka praktikas teostatavus seavad komisjoni tegevusele selles suhtes selged piirid.

Soovitus 6 – seada prioriteediks ELi vastumeetmed kolmandate riikide meetmetele

Komisjon nõustub selle soovitusega.

Kooskõlas jätkuvate jõupingutustega osutada tõhusaimat ja sihipärast abi Euroopa tööstusele, mis seisab silmitsi kolmandate riikide kaubanduse kaitsemeetmetega, hindab komisjon kõrgelt kasu, mida võib tuua suurem selgus selles osas, mis tüüpi meetmeid võib komisjon võtta ja millised on sellise tegevuse tingimused. Samas aitavad selgemad kriteeriumid Euroopa tööstusel paremini mõista komisjoni sekkumisvõimaluste ulatust ja piiranguid. Lisaks võivad niisugused kriteeriumid komisjonisisest WTO raames tegutsemise prioriteetide seadmist sujuvamaks muuta.

Järelmärkused

¹ https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/itip_e.htm.

² Meetmed on dumpingu-/subsiidiumivastaste alusmääruste rakendusaktid.

³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. juuni 2016. aasta määrus (EL) 2016/1036 kaitse kohta dumpinguhinnaga impordi eest riikidest, mis ei ole Euroopa Liidu liikmed (ELT L 176, 30.6.2016, lk 21).

⁴ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. juuni 2016. aasta määrus (EL) 2016/1037 kaitse kohta subsideeritud impordi eest riikidest, mis ei ole Euroopa Liidu liikmed (ELT L 176, 30.6.2016, lk 55).

⁵ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2017. aasta määrus (EL) 2017/2321 (ELT L 338, 19.12.2017, lk 1).

⁶ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2018. aasta määrus (EL) 2018/825 (ELT L 143, 7.6. 2018, lk 1).

⁷ Vt eriaruanne nr 19/2017: „Impordiprotseduurid: puudused õigusraamistikus ja ebatõhus rakendamine mõjutavad ELi finantshuve“ ja eriaruanne nr 2/2014: „Kas kaubanduse sooduskorda hallatakse asjakohaselt?“ (www.eca.europa.eu).

⁸ Import sihtriikidest võib järsult väheneda, samal ajal kui ELi tootjate müük suureneb.

⁹ Ajakohastatud suunised tulenevad WTO apellatsioonikogu 2016. aasta veebruari aruandest (DS397).

¹⁰ „Euroopa kaubanduse kaitsevahendid on nüüd tugevamad ja tõhusamad“, kättesaadav aadressil https://trade.ec.europa.eu/doclib/html/156921.htm.

¹¹ https://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/trade-defence/actions-against-imports-into-the-eu/help-for-smes/.

¹² https://ec.europa.eu/growth/industry/international-aspects_en ja https://een.ec.europa.eu/.

¹³ Määruse (EL) 2016/1036, mida on muudetud määrusega (EL) 2017/2321 ja määrusega (EL) 2018/825, artikli 5 lõige 3.

¹⁴ Tagatised on mehhanism, millega tagada tollimaksude tasumine teatava ajavahemiku jooksul.

¹⁵ „European bicycle market employment and investment figures in 2018“. Euroopa Jalgrattatootjate Liit ja Euroopa Jalgrattatööstuse Konföderatsioon. Kättesaadav aadressil http://ebma-brussels.eu/wp-content/uploads/2019/03/OPEN-EU-Bicycle-Industry-Employment-and-Investment-Study-2019-with-2018-data.pdf

¹⁶ „Making sense of steel’s turbulent trade climate“, BCG. Kättesaadav aadressil https://www.bcg.com/publications/2019/steel-turbulent-trade-climate.aspx

¹⁷ „The European PV market outlook“, Pietro Radoia, märts 2019. Kättesaadav aadressil https://www.solarpowersummit.org/wp-content/uploads/2019/03/Day-1-European-Market-Outlook.pdf

¹⁸ Eurostati võrdlusandmebaas rahvusvahelise kaubavahetuse üksikasjaliku statistika kohta.

¹⁹ Asutatud komisjoni määruse (EL) 2015/2447, millega nähakse ette liidu tolliseadustiku üksikasjalikud rakenduseeskirjad) artikli 56 alusel, ELT L 343, 29.12.2015, lk 558.

²⁰ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. juuni 2016. aasta määrus (EL) 2016/1036 kaitse kohta dumpinguhinnaga impordi eest riikidest, mis ei ole Euroopa Liidu liikmed („dumpinguvastane algmäärus“).

²¹ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. juuni 2016. aasta määrus (EL) 2016/1037 kaitse kohta subsideeritud impordi eest riikidest, mis ei ole Euroopa Liidu liikmed („subsideerimisvastane algmäärus“).

Ajakava

Sündmus	Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus	19.3.2019
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale)	20.3.2020
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust	30.6.2020
Komisjoni (või teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes	17.7.2020

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4980-5	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/12077	QJ-AB-20-015-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-5012-2	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/311255	QJ-AB-20-015-ET-Q

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2020.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab see eespool nimetatud üldloa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.