Noile opțiuni pentru finanțarea proiectelor de dezvoltare rurală sunt mai simple, dar nu sunt axate pe rezultate

Sinteză

Opțiunile simplificate în materie de costuri constituie o nouă metodă de rambursare aplicabilă anumitor măsuri de dezvoltare rurală. Înainte de 2014, proiectele din cadrul acestor măsuri primeau rambursări pe baza costurilor suportate.

Acordarea sprijinului pe baza rambursării costurilor suportate este o operațiune dificilă și predispusă la erori. Prin urmare, identificarea unor metode mai simple de calculare a contribuției financiare din partea UE pentru proiecte și activități a suscitat un interes deosebit. De acum înainte (în perioada 2014-2020), statele membre au posibilitatea de a alege dintre trei metode noi (cunoscute sub numele de „opțiuni simplificate în materie de costuri”) pentru a stabili cuantumul sprijinului care trebuie plătit:

• bareme standard pentru costurile unitare;
• sume forfetare;
• finanțare la rate forfetare.

Raportul de față prezintă constatările auditului desfășurat de Curte cu privire la opțiunile simplificate în materie de costuri în domeniul dezvoltării rurale. Obiectivul principal al Curții a fost de a evalua dacă aceste opțiuni au contribuit la simplificare, asigurând totodată respectarea principiului economicității și obținerea unor rezultate mai bune. Curtea a examinat dacă aceste opțiuni:

• permit simplificarea procedurilor administrative;
• asigură respectarea principiului economicității;
• sunt utilizate pe scară largă și permit punerea unui accent mai puternic pe obiectivele politicii.

Curtea a concluzionat, per ansamblu, că utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri poate duce la simplificare și poate reduce sarcina administrativă atât pentru beneficiari, cât și pentru autoritățile statelor membre. Grație faptului că plățile se bazează pe realizări, aceste opțiuni transferă accentul de pe facturi, fără însă ca acesta să fie mutat pe rezultate.

Curtea a constatat că opțiunile simplificate în materie de costuri pot ține sub control costurile proiectelor de dezvoltare rurală, însă doar cu condiția ca aceste opțiuni să fie stabilite la un nivel adecvat și să se bazeze pe o metodologie justă, echitabilă și verificabilă. Cu toate acestea, faptul că rolul organismelor de certificare în ceea ce privește auditul opțiunilor simplificate în materie de costuri nu este precizat creează un risc care trebuie abordat.

Curtea a observat, de asemenea, că noile opțiuni simplificate în materie de costuri corespund în continuare doar unei părți neglijabile din cheltuielile de dezvoltare rurală. Printre principalele motive care explică această situație se numără marea diversitate a proiectelor de dezvoltare rurală și investițiile care sunt necesare pentru elaborarea metodologiilor.

Pe baza acestor constatări, Curtea formulează următoarele recomandări:

• Comisia ar trebui să își actualizeze orientările privind opțiunile simplificate în materie de costuri pentru a acoperi principiile-cheie referitoare la elaborarea de metodologii.
• Comisia ar trebui să precizeze cine are obligația de a verifica metodologia și calculul pentru opțiunile simplificate în materie de costuri.
• Pentru a facilita utilizarea corespunzătoare a opțiunilor simplificate în materie de costuri, Comisia ar trebui să analizeze posibilitățile de dezvoltare a mai multor opțiuni standard și să își actualizeze definițiile conceptelor de control-cheie și de control auxiliar astfel încât să reflecte utilizarea acestor opțiuni.
• Comisia ar trebui să analizeze posibilitatea de a trece de la rambursarea costurilor suportate la rambursarea în funcție de rezultatele obținute, luând în considerare experiența dobândită până în prezent.

Introducere

Politica de dezvoltare rurală a Uniunii Europene

Politica de dezvoltare rurală a Uniunii Europene (UE) urmărește să ajute zonele rurale din UE să facă față unei multitudini de provocări economice, sociale și de mediu. Fondurile cheltuite de la bugetul UE pentru această politică se ridică la aproximativ 14 miliarde de euro pe an. Cheltuielile de dezvoltare rurală reprezintă aproximativ 25 % din cheltuielile politicii agricole comune (PAC). Cofinanțarea din partea statelor membre completează aceste fonduri cu o sumă suplimentară de 7 miliarde de euro pe an.

Pentru aproximativ jumătate din cheltuielile de dezvoltare rurală de la bugetul UE, plata se bazează pe suprafața exploatată sau pe numărul de animale. Pentru restul cheltuielilor, sprijinul acordat poate lua forma unor sume sau a unor procentaje fixe legate de activitățile întreprinse sau de costurile suportate de beneficiar. În caseta 1 sunt prezentate mecanismele implicate.

Acordarea sprijinului pe baza rambursării costurilor suportate și achitate este o operațiune dificilă și predispusă la erori. Curtea a constatat că erorile care afectează cheltuielile UE sunt concentrate în această formă de sprijin⁴. Prin urmare, identificarea unor metode mai simple de calculare a contribuției financiare din partea UE pentru proiecte și activități a suscitat un interes deosebit. În prezent (începând din 2014), statele membre au posibilitatea de a alege dintre trei astfel de metode⁵ (cunoscute sub numele de „opțiuni simplificate în materie de costuri”) pentru a stabili cuantumul sprijinului care trebuie plătit:

• bareme standard pentru costurile unitare;
• sume forfetare;
• finanțare la rate forfetare.

În practică, aceasta înseamnă că întreaga sumă rambursată sau o parte din aceasta se bazează pe (de exemplu): costuri standard calculate în conformitate cu o metodă predefinită, unități de realizare a proiectului sau procente aplicate la alte costuri⁶ (a se vedea figura 1). Combinarea diferitelor tipuri de opțiuni simplificate în materie de costuri este permisă.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza orientărilor Comisiei privind opțiunile simplificate în materie de costuri.

Opțiunile simplificate în materie de costuri introduse în perioada 2014-2020 se aplică numai pentru acele măsuri ale căror plăți nu se bazează pe suprafață sau pe numărul de animale sau pentru acele măsuri care nu fac obiectul unor metode de plată forfetară prevăzute în regulamente (a se vedea punctul 2). Figura 2 prezintă previziunile de finanțare a domeniului dezvoltării rurale pentru perioada 2014-2020 și indică ponderea probabilă a măsurilor pentru care o parte din costuri pot fi plătite pe baza opțiunilor simplificate în materie de costuri. Recurgerea la opțiuni simplificate în materie de costuri în cadrul acestor măsuri constituie o noutate în domeniul politicii de dezvoltare rurală, dar ele au fost deja utilizate de alte fonduri⁷ în perioada 2007-2013.

N.B: Acest grafic prezintă o repartizare aproximativă, întrucât metodele de plată forfetară sunt aplicabile unor părți din anumite măsuri, însă nu este disponibilă nicio defalcare a sumelor înscrise în buget la nivelul submăsurilor.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor financiare din partea Comisiei (obținute la 20 noiembrie 2017).

În conformitate cu normele aplicabile⁸, opțiunile simplificate în materie de costuri ar trebui să fie stabilite prin una dintre următoarele modalități⁹:

• pe baza unei metode de calcul juste, echitabile și verificabile;
• în conformitate cu normele privind opțiunile simplificate în materie de costuri aplicabile în cadrul altor politici ale UE pentru un tip similar de operațiune și de beneficiar;
• în conformitate cu normele aplicabile sistemelor naționale de granturi ale statului membru în cauză pentru un tip similar de operațiune și de beneficiar;
• pe baza unor rate stabilite prin regulamente.

Opțiunile simplificate în materie de costuri nu au un caracter obligatoriu, statele membre având libertatea de a decide dacă doresc sau nu să le utilizeze.

Sfera și abordarea auditului

Auditul Curții a vizat concepția opțiunilor simplificate în materie de costuri și primii trei ani (2015-2017) de utilizare a acestora pentru realizarea plăților de sprijin pentru dezvoltare rurală. Anexa I cuprinde lista măsurilor care au utilizat aceste opțiuni.

Obiectivul principal al Curții a fost de a evalua dacă opțiunile simplificate în materie de costuri au contribuit la simplificare, asigurând totodată respectarea principiului economicității pentru bugetul UE, precum și dacă se obțin rezultate mai bune prin utilizarea lor. Pentru a răspunde la această întrebare principală de audit, Curtea a examinat dacă aceste opțiuni:

• permit simplificarea procedurilor administrative;
• asigură respectarea principiului economicității;
• sunt utilizate pe scară largă și permit punerea unui accent mai puternic pe obiectivele politicii.

Pentru a obține o imagine de ansamblu a utilizării opțiunilor simplificate în materie de costuri, Curtea a trecut în revistă 118 programe de dezvoltare rurală și a selectat 20 dintre acestea¹⁰ în vederea examinării documentare¹¹. Următoarele șase programe de dezvoltare rurală au fost selectate în vederea efectuării de vizite de audit: Flandra (Belgia), Danemarca, Saxonia (Germania), Insulele Canare (Spania), Languedoc-Roussillon (Franța) și Suedia. În cursul vizitelor de audit, Curtea a comparat procedurile utilizate de statele membre și orientările furnizate beneficiarilor înainte și după introducerea opțiunilor simplificate în materie de costuri. Curtea a comparat, de asemenea, dosarele de proiect și, în două state membre¹², a efectuat vizite la beneficiari finali.

Pentru a înțelege normele aplicabile și rolul Comisiei, Curtea a examinat cadrul juridic, orientările furnizate de Comisie statelor membre, precum și procedurile interne și listele de verificare ale Comisiei. La nivelul Comisiei, s-au realizat interviuri și s-a examinat corespondența purtată cu statele membre. De asemenea, auditorii Curții au asistat la evenimente în cursul cărora Comisia a prezentat statelor membre informații cu privire la opțiunile simplificate în materie de costuri.

Utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri a contribuit la simplificarea procedurilor administrative

Aceste opțiuni facilitează depunerea de către beneficiari a cererilor de plată…

Acordarea de sprijin pentru proiecte de dezvoltare rurală implică un proces în două etape. Într-o primă etapă, solicitanții depun cereri de finanțare pentru a solicita sprijinul la autoritățile competente, care verifică și aprobă proiectele pe baza unor criterii de eligibilitate și de selecție. După finalizarea proiectului, beneficiarii prezintă cereri de plată, care sunt verificate de agenția de plăți înainte de efectuarea plății. Acest proces este ilustrat în figura 3.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Solicitanții trebuie să furnizeze mai multe documente atunci când depun cererea de finanțare. În cazul în care o parte din costurile eligibile vor fi rambursate de la bugetul UE, solicitanții trebuie adesea să prezinte mai multe oferte pentru a demonstra caracterul rezonabil al costurilor preconizate și trebuie să anexeze apoi la cererile lor de plată facturi și dovezi ale plății acestora. În cazul unui proiect din perioada 2007-2013 examinat de Curte în Suedia, prin care un beneficiar a construit un grajd pentru vaci, cele două cereri de plată au inclus 134 de facturi și de dovezi ale plăților. Această obligație se extinde și la costurile indirecte (a se vedea caseta 2).

Curtea a examinat cererile de finanțare și cererile de plată pentru proiecte din perioada 2014-2020 în cazul cărora s-a recurs la opțiuni simplificate în materie de costuri pentru efectuarea rambursărilor și le-a comparat cu proiecte din perioada 2007-2013 (când aceste opțiuni simplificate nu erau încă utilizate), cu scopul de a evalua dacă procedurile aferente cererii de finanțare și cererii de plată sunt acum mai ușor de aplicat. În toate cele șase state membre vizitate, Curtea a constatat că beneficiarii proiectelor pentru care s-a recurs la opțiunile simplificate nu aveau obligația de a anexa mai multe oferte de preț la cererile lor de finanțare și nici facturi sau dovezi de plată la cererile lor de plată. În tabelul 1 sunt prezentate exemple de documente justificative anexate la cereri de finanțare și la cereri de plată în perioada 2007-2013 (când rambursarea era bazată pe costurile suportate) și în perioada 2014-2020 (când rambursarea este bazată pe opțiuni simplificate în materie de costuri).

N.B: Tabelul menționează numai documentele justificative care sunt vizate de utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza documentelor furnizate de statele membre.

Așa cum indică tabelul 1, utilizarea frecventă a opțiunilor simplificate în materie de costuri înseamnă că beneficiarii au mai puține documente de prezentat. Caseta 3 prezintă un exemplu în acest sens.

Caseta 3

Aplicarea unei rate forfetare pentru contribuțiile sociale în Suedia

Consiliul pentru Agricultură al Suediei, în cooperare cu Consiliul pentru Fondul Social European din Suedia și cu Agenția pentru Creștere Economică și Regională din Suedia, a fixat o rată comună pentru contribuțiile sociale. În Suedia, majoritatea proiectelor includ salarii și, prin urmare, și contribuții sociale. Aceste costuri variază în funcție de tipul de contract și de vârstă; ele pot implica mai multe facturi emise de multiple organizații și necesită, de regulă, calcule complexe. În trecut, un număr mare de beneficiari de mici dimensiuni nu solicitau rambursarea acestor contribuții, deoarece demersul era considerat a fi prea complicat.

Această imagine arată documentele care erau depuse de un beneficiar pentru o singură cerere de plată în perioada 2007-2013, când contribuțiile sociale nu se rambursau pe baza unei rate forfetare.

… și, deși autoritățile trebuie să facă față unui volum de muncă sau unor costuri suplimentare pentru elaborarea metodologiei, …

În cazul în care recurg la opțiuni simplificate în materie de costuri, autoritățile de management trebuie să elaboreze o metodologie și să calculeze niveluri de plată¹³ (a se vedea punctul 45 pentru o trecere în revistă a organismelor implicate la nivelul statelor membre). Aceasta presupune eforturi suplimentare, care nu sunt necesare atunci când finanțările nerambursabile sunt plătite pe baza costurilor suportate. Pentru a determina dacă timpul sau costurile necesare pentru elaborarea metodologiei și efectuarea calculelor sunt proporționale cu economiile de timp care pot fi obținute în cursul întregii perioade, Curtea a realizat interviuri cu autoritățile din statele membre vizitate și a examinat documentația acestora referitoare la metodologie și la calcule. Caseta 4 prezintă un exemplu al volumului de muncă implicat în elaborarea metodologiei.

În cursul examinării sale documentare, Curtea a rugat autoritățile responsabile de cele 20 de programe de dezvoltare rurală selectate să comunice principalele motive pentru care nu utilizau la scară mai largă opțiunile simplificate în materie de costuri. Explicația cea mai frecventă invoca gama extrem de variată a proiectelor și a beneficiarilor pentru care se acorda sprijin. Șase¹⁴ dintre cele 20 de autorități în cauză au menționat sarcina administrativă și consumul de timp care era necesar pentru procesul de elaborare a unor metodologii.

Trei dintre cele șase autorități de management vizitate (Danemarca, Languedoc-Roussillon și Suedia) au ales să externalizeze această sarcină cel puțin pentru unele dintre opțiunile lor simplificate în materie de costuri, deoarece nu dispuneau pe plan intern de resursele sau de cunoștințele de specialitate necesare. În pofida volumului de muncă în plus sau a costurilor suplimentare pe care le presupune dezvoltarea opțiunilor simplificate în materie de costuri, autoritățile de management din statele membre vizitate au considerat că merita să se investească în elaborarea metodologiei pentru aceste opțiuni, având în vedere beneficiile (scontate) în materie de simplificare și de economie de timp la nivelul administrației și la nivel de beneficiar în timpul implementării.

Legiuitorul poate include în regulamente anumite rate și sume care pot fi utilizate ca opțiuni simplificate în materie de costuri. Dacă aceste opțiuni sunt gata de utilizare pentru autoritățile statelor membre fără ca acestea să trebuiască să elaboreze metodologii sau calcule, ele sunt denumite opțiuni standard. A se vedea caseta 5 pentru exemple de opțiuni standard care sunt disponibile în prezent pentru sprijinul pentru dezvoltare rurală¹⁵.

În cazul opțiunilor simplificate standard în materie de costuri care sunt prevăzute în regulament, cum ar fi compensarea la o rată forfetară pentru costurile indirecte, autoritățile de management nu au obligația de a justifica procentul utilizat. Acest sistem prezintă avantaje deosebite pentru autoritățile statelor membre, deoarece acestea nu trebuie să elaboreze nicio metodologie, dar pot profita de beneficiile unor proceduri simplificate de solicitare a finanțării și de plată.

… ele pot economisi timp în cursul controalelor administrative

Personalul autorităților competente trebuie să efectueze controale administrative cu privire la cererile de finanțare și la cererile de plată. Curtea a analizat schimbările care intervin în aceste controale atunci când plățile se efectuează cu ajutorul opțiunilor simplificate în materie de costuri, prin examinarea legislației aplicabile¹⁶, a procedurilor instituite de statele membre și a verificărilor efectuate atât în cazul proiectelor pentru care s-a apelat la aceste opțiuni pentru efectuarea plăților, cât și în cazul proiectelor pentru care nu s-au utilizat astfel de opțiuni. Tabelul 2 oferă exemple în acest sens.

N.B: Tabelul menționează numai controalele administrative care sunt implicate de utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Membrii personalului agențiilor de plăți din cele șase state membre vizitate au comunicat Curții că, în trecut, verificarea caracterului rezonabil al costurilor¹⁷ consuma mult timp, în special în cazurile în care erau necesare clarificări sau ofertele nu erau de o calitate suficientă. În cazul în care plățile se bazează pe opțiuni simplificate în materie de costuri, agențiile de plăți economisesc timp în etapa cererii de plată, grație faptului că nu trebuie să verifice facturi sau dovezi de plată.

Înainte de efectuarea unei plăți, personalul agenției de plăți verifică dacă sunt întrunite condițiile pentru primirea sprijinului. Astfel, agenția compară operațiunea încheiată cu operațiunea pentru care a fost acordat sprijin și efectuează, de regulă, o vizită pentru a verifica dacă operațiunea a fost efectiv finalizată¹⁸. Recurgerea la opțiuni simplificate în materie de costuri nu modifică în niciun fel aceste verificări.

În cazul plăților bazate pe costuri unitare, personalul agențiilor de plăți trebuie să verifice cantitățile. Statele membre au posibilitatea de a decide ele însele modul în care desfășoară această verificare. Numeroase state recurg la efectuarea de vizite la beneficiari pentru a verifica cantitățile și pentru a se asigura că operațiunea finalizată este conformă cu decizia de acordare a sprijinului. În cazul operațiunilor care nu sunt vizitate, statele membre trebuie să găsească alte mijloace pentru verificarea cantităților implicate și a realității operațiunii. De exemplu, agenția de plăți din Insulele Canare apelează la registre ale vehiculelor agricole pentru a verifica cui aparțin acestea, iar Danemarca utilizează imagini prin satelit pentru a verifica existența instalațiilor de stocare a gunoiului de grajd.

Atunci când se utilizează rate forfetare, costurile eligibile sunt calculate ca procent din alte categorii de costuri eligibile. Toate cele șase programe de dezvoltare rurală selectate¹⁹ în vederea efectuării vizitelor de audit utilizează rate forfetare pentru costurile indirecte, iar autoritățile statelor membre au menționat această metodă ca un bun exemplu de simplificare. Caseta 6 prezintă un exemplu în acest sens.

Caseta 6

Exemplu de documentație pentru costurile indirecte

În Flandra, Curtea a comparat cereri de plată, inclusiv documentele justificative anexate acestora, atât din perioada dinainte, cât și din perioada de după introducerea ratelor forfetare. În cazul primei categorii de cereri, Curtea a identificat un exemplu de element de cost, în valoare de 12 euro, pentru care se furnizaseră nouă documente justificative.

Atunci când se utilizează rate forfetare, beneficiarii nu au obligația de a prezenta astfel de documente și autoritățile statelor membre nu au obligația de a le verifica.

Autoritățile din Saxonia au comunicat Curții că timpul necesar pentru verificarea cererilor de plată a fost scurtat cu cel puțin 50 % ca urmare a reducerii controalelor privind costurile indirecte. În perioada precedentă, verificarea fiecărei facturi în timpul controalelor privind costurile indirecte necesita cel puțin 10 minute. În cazul în care un beneficiar solicita rambursarea costurilor cu chiriile pentru o perioadă de un an, administratorul trebuia să verifice 12 facturi și dovezi de plată, lucru care lua aproximativ 120 de minute. În prezent, administratorul trebuie să verifice doar că a fost calculat corect procentul de 15 % aferent costurilor indirecte și că în lista facturilor declarate pentru costuri directe nu figurează niciun cost indirect, ceea ce ia doar aproximativ 10-15 minute.

Autoritățile suedeze au estimat că verificarea costurilor indirecte pe baza costurilor suportate necesita 3-5 ore pentru fiecare cerere de plată, în comparație cu aproximativ 50 de minute atunci când se utilizează o rată forfetară.

Auditul Curții relevă că utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri poate duce la simplificare și la economii de timp, în principal pentru beneficiari, dar și pentru autoritățile competente. Cu toate acestea, investițiile care trebuie realizate în prealabil de autoritatea de management pentru a elabora o metodologie referitoare la aceste opțiuni trebuie să fie proporționale cu economiile de timp pe care aplicarea opțiunilor este preconizată să le genereze pentru autorități și pentru beneficiari. Acesta este unul dintre motivele care explică gradul redus al adoptării opțiunilor simplificate în materie de costuri în cadrul politicii de dezvoltare rurală, așa cum se arată mai jos la punctele 48-50 și 55-56.

O bună utilizare a opțiunilor simplificate în materie de costuri poate contribui la ținerea sub control a costurilor pentru proiectele de dezvoltare rurală

În cazul proiectelor finanțate pe baza rambursării costurilor suportate, autoritățile naționale au obligația de a verifica, în etapa aprobării, dacă sunt rezonabile costurile preconizate. Diverse rapoarte întocmite atât de DG AGRI, cât și de Curte au evidențiat deficiențe la nivelul acestor verificări (a se vedea caseta 7).

Atunci când se utilizează opțiuni simplificate în materie de costuri, aceste verificări sunt considerate ca fiind acoperite prin dezvoltarea unei metodologii solide. O utilizare eficace a acestor opțiuni poate ține sub control costurile proiectelor de dezvoltare rurală. Pentru a se reuși acest lucru, este necesar ca opțiunile simplificate în materie de costuri să fie stabilite la nivelul adecvat, pe baza unei metodologii solide, să fie revizuite periodic și să fie actualizate atunci când este necesar. Existența unor erori la nivelul calculelor ar însemna că toate proiectele care utilizează ratele respective sunt afectate de aceeași eroare.

Curtea a identificat exemple pozitive de metodologie și de calcule, …

Curtea a procedat la examinarea metodologiilor elaborate de statele membre vizitate. S-a observat că majoritatea măsurilor sprijinite prin FEADR în perioada 2014-2020 sunt similare cu cele sprijinite în perioada 2007-2013²³. Prin urmare, multe state membre au acces la date istorice privind costurile efectiv suportate și plătite pentru operațiuni desfășurate în perioada anterioară. În caseta 8 este prezentat un exemplu de costuri unitare fixate pe baza datelor istorice.

Statele membre care recurg la opțiuni simplificate în materie de costuri nu dispun, în general, de mijloacele necesare pentru a continua monitorizarea costurilor reale. Motivul este acela că, atunci când agențiile de plăți trec la efectuarea plăților pe baza opțiunilor simplificate în materie de costuri, ele încetează să colecteze informații privind costurile reale. Prin urmare, este posibil ca agențiile să nu aibă la dispoziție date relevante pentru a-și actualiza calculele. Din această cauză, autoritățile din Saxonia (Germania) au apelat la consultanți pentru a elabora noi metodologii bazate pe date ale unor experți externi pentru a-și actualiza opțiunile simplificate în materie de costuri atunci când nu mai sunt disponibile date istorice.

… dar, în unele cazuri, datele subiacente nu erau disponibile…

Pentru a determina dacă o metodologie este justă și echitabilă, este necesar ca ea să fie verificabilă. Auditorii trebuie să aibă acces la datele care stau la baza calculului opțiunilor simplificate în materie de costuri atât timp cât acestea sunt în uz²⁴. Curtea a selectat anumite elemente individuale ale calculelor și le-a urmărit până la sursa datelor pentru a le determina caracterul verificabil.

Metodologia care este descrisă în caseta 8 (a se vedea punctul 31) constituie un exemplu de caz în care Curtea a putut reface cu ușurință legătura între elementele selectate și datele subiacente. În alte cazuri, Curtea a identificat însă probleme în ceea ce privește caracterul verificabil al unora dintre metodologiile elaborate pentru costuri unitare. Auditorii DG AGRI au ajuns la constatări similare privind caracterul verificabil în urma a două²⁵ dintre cele șase audituri pe care le-au efectuat până în prezent cu privire la opțiunile simplificate în materie de costuri.

În cele câteva exemple din selecția limitată a Curții, problemele pe care aceasta le-a identificat erau legate de cazuri în care autoritățile au externalizat calculele. În Suedia, autoritatea de management nu avea acces la datele care stăteau la baza unora dintre calcule, bazându-se în schimb pe evaluări independente. În Danemarca, modul în care era structurată externalizarea implica trei niveluri de consultanți și complica procesul de verificare, așa cum se explică în caseta 9.

Caseta 9

Implicarea a numeroși consultanți poate complica verificarea

Autoritățile daneze au externalizat elaborarea opțiunilor simplificate în materie de costuri unui consultant A. Pentru construcțiile utilizate pentru adăpostirea animalelor, nu erau disponibile niciun fel de date istorice. Consultantul A a angajat un subcontractant (consultantul B) pentru stabilirea costurilor unitare; acesta, la rândul său, a obținut date solicitându-le de la un consultant C. În plus, un organism independent a examinat calculele pe baza expertizei sale și a propriilor surse de date. Figura de mai jos oferă o imagine de ansamblu a părților implicate în elaborarea costurilor unitare aplicabile în cazul adăposturilor pentru animale în Danemarca.

În jur de o treime din datele subiacente nu erau disponibile la momentul efectuării auditului Curții. Autoritățile daneze au informat Curtea că ar fi necesară semnarea unui nou contract cu al treilea nivel de consultanți (consultantul C) pentru a se obține datele subiacente care vin în sprijinul estimărilor. Externalizarea și utilizarea unor date provenind de la o ierarhie de consultanți au complicat procesul de verificare a calculelor și l-au transformat într-un demers care consumă mult timp. Autoritățile daneze ar fi putut evita acest lucru dacă ar fi solicitat datele subiacente de la consultantul A, cu care au semnat un contract, sau dacă ar fi stipulat în contract faptul că aceste calcule trebuiau să fie verificabile.

… sau datele utilizate pentru calcule nu erau suficient de bine justificate

Pentru a fi juste, calculele trebuie să se bazeze pe realitate, iar ipotezele și datele utilizate pentru metodologie trebuie să fie bine justificate²⁶. Curtea a decis să verifice acest aspect prin examinarea metodologiei utilizate în statele membre vizitate pentru anumite opțiuni simplificate în materie de costuri selectate. De asemenea, Curtea a testat calculele, urmărind anumite elemente dintr-un eșantion până la sursa datelor (a se vedea, de asemenea, punctele 33-35). În cele mai multe cazuri, Curtea a constatat că metodologia și calculele erau temeinice.

Într-unul dintre statele membre vizitate, autoritățile nu erau în măsură să justifice datele utilizate. Metodologia utilizată în Insulele Canare pentru costuri unitare și sume forfetare prevede că trei oferte sau facturi sunt suficiente pentru a se stabili o opțiune simplificată în materie de costuri. Volumul de date utilizate în calculele efective variază, dar au existat mai multe cazuri în care autoritățile nu au putut să justifice motivul pentru care au fost selectate datele specifice utilizate și modul în care au fost acestea alese. Caseta 10 prezintă un exemplu în acest sens.

În alte cazuri, autoritățile au utilizat oferte care nu erau comparabile pentru a calcula opțiunile simplificate în materie de costuri. Un exemplu în acest sens este prezentat în caseta 11, care ilustrează, de asemenea, faptul că utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri nu aduce întotdeauna o valoare adăugată în comparație cu alternativa de rambursare a costurilor suportate.

Caseta 11

Sumă forfetară calculată pe baza unor oferte care nu erau comparabile, metodă care nu a permis realizarea niciunor economii

În Insulele Canare, grupurile de acțiune locală care participă la cel puțin două târguri pot beneficia de sprijin plătit sub forma unei sume forfetare, care acoperă tariful de participare. Autoritățile din această regiune au calculat suma forfetară ca fiind costul mediu a cinci evenimente înmulțit cu doi. Cele cinci evenimente sunt legate de agricultură și creșterea animalelor, artizanat și restaurare. Beneficiarii primesc plata unei sume forfetare dacă vizitează oricare două dintre aceste evenimente.

În cazul în care aceste activități ar fi fost rambursate pe baza costurilor suportate, beneficiarul ar fi trebuit probabil să prezinte, pentru justificarea costurilor, două facturi și dovezile de plată aferente. Și în cazul plății sprijinului sub forma unei sume forfetare, acesta ar fi trebuit probabil să prezinte o factură sau un certificat de prezență care să ateste participarea sa la două târguri. În acest caz, opțiunea de a utiliza o sumă forfetară nu a redus semnificativ volumul documentelor pe care trebuia să le prezinte beneficiarul sau numărul controalelor pe care trebuia să le efectueze agenția de plăți. Această modalitate nu a contribuit nici la menținerea sub control a costurilor proiectelor, așa cum o demonstrează diferențele dintre oferte.

Eliminarea cerinței de certificare independentă aduce noi provocări

Un control independent este important pentru a se asigura că opțiunile simplificate în materie de costuri se bazează pe metodologii juste, echitabile și verificabile. Controale independente cu privire la concepția de la baza unei opțiuni simplificate în materie de costuri se pot efectua înainte de implementare (ex ante) ori în cursul perioadei de implementare sau ulterior acesteia (ex post). Curtea a încercat să obțină o imagine de ansamblu a controalelor efectuate cu privire la metodologia pentru opțiunile simplificate în materie de costuri și a constatat că, în ceea ce privește dezvoltarea rurală, intervenise recent o modificare a normelor.

Introducerea opțiunilor simplificate în materie de costuri în domeniul dezvoltării rurale presupunea obligația prezentării unei declarații din partea unui organism independent²⁸. Aceasta constituia singura măsură de control ex ante independent. În urma unor modificări recente aduse legislației²⁹, măsurile de investiții nu mai trebuie să facă obiectul acestor declarații. În consecință, începând cu 2018, nu vor mai exista controale independente obligatorii cu privire la metodologiile și calculele aferente opțiunilor simplificate în materie de costuri. Cu toate acestea, autoritățile de management vor avea în continuare posibilitatea de a recurge la un organism independent pentru a stabili sau a examina metodologia și calculele.

Comisia nu examinează metodologia și calculele atunci când aprobă programele de dezvoltare rurală, ci numai în cadrul unor audituri selectate, …

Comisia examinează și aprobă programele de dezvoltare rurală³⁰. Validarea calculelor pentru opțiunile simplificate în materie de costuri nu face parte din procesul de aprobare a programelor de dezvoltare rurală.

Comisia desfășoară o serie de audituri pentru a verifica dacă plățile sunt conforme cu legislația aplicabilă³¹. Auditorii Comisiei nu procedează la examinarea metodologiilor și a calculelor decât dacă selectează cheltuieli pentru care s-au utilizat opțiuni simplificate în materie de costuri. În 2017, cea mai mare parte a cheltuielilor care au fost acoperite de audituri erau încă legate de măsuri din perioada 2007-2013 și au fost plătite deci pe baza costurilor suportate.

Eventualele erori la nivelul metodologiei pentru o anumită opțiune simplificată în materie de costuri pot afecta toate proiectele care utilizează opțiunea în cauză. Mai multe state membre³² și-au exprimat îngrijorarea cu privire la eventualele corecții financiare, percepându-le ca pe un obstacol în calea utilizării opțiunilor simplificate în materie de costuri. Ca și în cazul altor corecții financiare impuse de către auditorii Comisiei, impactul acestora este limitat la cheltuielile efectuate în ultimele 24 de luni³³.

În cazul Fondului social european, Comisia poate, la cererea unui stat membru, să valideze ex ante metodologia și calculele pentru opțiunile simplificate în materie de costuri, prin adoptarea unui act delegat³⁴, care creează certitudine juridică pentru statul membru respectiv. Întrucât niciunul dintre celelalte fonduri structurale și de investiții europene nu a optat pentru acest mecanism în propunerea de regulament „omnibus”³⁵, el va rămâne limitat la Fondul social european.

… iar rolul organismelor de certificare în ceea ce privește auditul opțiunilor simplificate în materie de costuri nu este precizat

În gestiunea și controlul fondurilor sunt implicate trei organisme naționale, ale căror responsabilități în ceea ce privește opțiunile simplificate în materie de costuri sunt descrise în figura 4.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza Regulamentului nr. 1305/2013.

Organismele de certificare independente furnizează o opinie anuală care se referă la conturile anuale ale agențiilor de plăți, la funcționarea sistemului de control intern, precum și la legalitatea și regularitatea cheltuielilor³⁶. Orientările Comisiei³⁷ pentru organismele de certificare nu menționează opțiunile simplificate în materie de costuri³⁸.

Pentru a se garanta menținerea sub control a costurilor, este important ca opțiunile simplificate în materie de costuri să fie stabilite la nivelul adecvat. Problemele identificate de Curte în legătură cu calculele demonstrează că este necesar un control independent.

Noile opțiuni simplificate în materie de costuri acopereau o mică parte din totalul cheltuielilor pentru dezvoltare rurală

La momentul auditului Curții, Comisia nu dispunea de o imagine de ansamblu a proporției din cheltuieli care era acoperită de opțiuni simplificate în materie de costuri. Curtea a selectat acele programe de dezvoltare rurală care păreau să prezinte gradul cel mai ridicat de utilizare a opțiunilor simplificate în materie de costuri³⁹, dar nu a identificat totuși niciun exemplu de măsură pusă în aplicare exclusiv prin astfel de opțiuni.

Fiecare măsură de dezvoltare rurală se împarte în mai multe submăsuri, care, la rândul lor, sunt implementate prin numeroase tipuri diferite de proiecte. În urma examinării sale documentare a 20 de programe de dezvoltare rurală, Curtea a constatat că utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri se limita la anumite tipuri de proiecte sau de cheltuieli. A se vedea figura 5 pentru un exemplu în acest sens.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza programului de dezvoltare rurală al regiunii Languedoc-Roussillon.

Atunci când rambursarea prin intermediul opțiunilor simplificate în materie de costuri are loc numai pentru o parte din submăsură sau numai pentru un anumit tip de costuri, nu este posibil să se identifice sumele implicate. Întocmirea bugetelor în cadrul unui program de dezvoltare rurală se oprește cu detalierea la nivelul măsurilor, iar monitorizarea plăților de către statele membre se limitează, în general, la nivelul proiectului (adică nu se efectuează pentru fiecare tip de cheltuieli). Cu toate acestea, pentru a demonstra impactul pe care îl au opțiunile simplificate în materie de costuri în cazul unui anumit program de dezvoltare rurală (Regiunea Valonă), în care există două măsuri care recurg la astfel de opțiuni, figura 6 prezintă proporția din bugetul acestor două măsuri care corespunde opțiunilor simplificate în materie de costuri. În cazul acestor două măsuri, programul utilizează o rată forfetară de 14 % pentru costurile indirecte.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza documentației Comisiei.

În anexa I sunt enumerate măsurile pentru care se recurge la opțiuni simplificate în materie de costuri în cele 20 de programe de dezvoltare rurală selectate în vederea examinării documentare a Curții. Cele mai frecvent utilizate opțiuni simplificate în materie de costuri sunt cele standard (a se vedea punctul 19); cea mai mare parte din cele 20 de programe utilizează rate forfetare pentru costurile indirecte. Figura 7 ilustrează modul în care sunt utilizate, de regulă, diferitele tipuri de opțiuni simplificate în materie de costuri.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza examinării documentare a 20 de programe de dezvoltare rurală.

Costurile unitare sunt utilizate, în principal, pentru costurile cu personalul⁴⁰, pentru costurile de deplasare sau pentru indemnizația pentru cazare⁴¹. În cazul proiectelor complete, costurile unitare sunt utilizate, în principal, pentru investiții în active corporale⁴². Figura 8 indică tipurile de opțiuni simplificate în materie de costuri utilizate în cele șase programe de dezvoltare rurală selectate în vederea efectuării de vizite de audit.

N.B: Opțiunile simplificate în materie de costuri sunt folosite doar pentru anumite tipuri de proiecte sau pentru anumite categorii de costuri, niciodată pentru o măsură completă. Graficul indică numărul de submăsuri care aplică fiecare tip de opțiune în programele de dezvoltare rurală selectate. Pentru aceeași submăsură se pot utiliza diferite tipuri de opțiuni simplificate în materie de costuri. Graficul nu indică deci totalul cheltuielilor efectuate utilizând opțiunile simplificate în materie de costuri, ci doar arată tipurile de opțiuni preferate.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza documentelor furnizate de statele membre.

La elaborarea programelor de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020, nu s-a acordat prioritate opțiunilor simplificate în materie de costuri, dar Comisia încurajează utilizarea lor

Parlamentul și Consiliul au aprobat normele aplicabile pentru perioada 2014-2020 în decembrie 2013⁴³. Cele patru direcții generale⁴⁴ responsabile de fondurile structurale și de investiții europene au elaborat un document de orientare comun⁴⁵ (orientările Comisiei privind opțiunile simplificate în materie de costuri) și au publicat versiunea finală a acestuia în septembrie 2014. Figura 9 prezintă calendarul elaborării programelor de dezvoltare rurală aferente perioadei 2014-2020.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Cele patru direcții generale care gestionează fondurile structurale și de investiții europene au dispus efectuarea unui studiu cu privire la opțiunile simplificate în materie de costuri, care este în curs de realizare. Studiul colectează informații, prin intermediul unui sondaj, cu privire la măsurile și la tipurile de opțiuni simplificate în materie de costuri utilizate în cadrul fiecăruia dintre fonduri, la sumele implicate și la proiectele implementate cu ajutorul opțiunilor, precum și la avantajele legate de utilizarea lor. Comisia intenționează să utilizeze aceste informații la elaborarea cadrului pentru dezvoltare rurală aferent perioadei următoare (de după 2020).

Marea diversitate a măsurilor și a beneficiarilor complică utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri, însă acestea pot fi utilizate pentru o gamă largă de investiții

Pentru perioada 2014-2020, cele 28 de state membre au elaborat 118 programe diferite de dezvoltare rurală, 20 de state având programe naționale unice, iar celelalte opt optând pentru programe regionale⁴⁶. În funcție de particularitățile economice, naturale sau structurale, programele de dezvoltare rurală pot cuprinde până la 20 de măsuri care contribuie la realizarea priorităților în materie de dezvoltare rurală ale UE⁴⁷.

Utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri este cel mai oportună atunci când există un anumit număr de operațiuni sau de tipuri de cheltuieli care prezintă similitudini. Autoritățile responsabile de cele 20 de programe de dezvoltare rurală selectate în vederea examinării documentare a Curții au invocat diversitatea tipurilor de operațiuni și de beneficiari ca fiind principalul motiv pentru care nu recurg pe scară mai largă la opțiunile simplificate în materie de costuri. Măsurile sprijinite prin Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) sunt subdivizate în mai multe submăsuri. Există 49 de submăsuri diferite pentru care se pot utiliza opțiuni simplificate în materie de costuri (ele fiind enumerate în anexa I). În cadrul fiecărei submăsuri, pot fi sprijinite numeroase tipuri diferite de proiecte și/sau de cheltuieli.

În ciuda diversității proiectelor și a tipurilor de cheltuieli din domeniul politicii de dezvoltare rurală, Curtea a identificat exemple în care au fost elaborate opțiuni simplificate în materie de costuri pentru o gamă largă de investiții. De exemplu, programul de dezvoltare rurală al Insulelor Canare include costuri unitare pentru opt categorii de investiții în exploatații agricole (a se vedea caseta 12).

Cu toate acestea, atunci când pentru un anumit tip de investiție nu există decât un număr limitat de proiecte, opțiunile simplificate în materie de costuri nu aduc nicio valoare adăugată. De exemplu, autoritățile din Insulele Canare au fixat un cost unitar pentru achiziționarea de condensatoare de vapori, cost care se bazează pe o ofertă din partea singurului furnizor existent. La momentul auditului, doar un proiect achiziționase un condensator de vapori. Sumele forfetare reprezintă opțiunea simplificată cea mai puțin utilizată de proiectele de dezvoltare rurală. Trei dintre cele șase state membre vizitate⁴⁸ au indicat că au ales să nu utilizeze sume forfetare, deoarece le considerau mai riscante. Pentru a primi o plată sub forma unei sume forfetare, beneficiarul trebuie să îndeplinească toate condițiile, plățile parțiale nefiind posibile.

Statele membre au, de asemenea, posibilitatea de a combina diferite tipuri de opțiuni simplificate în materie de costuri pentru un singur tip de proiect, astfel încât pot limita sumele forfetare la acele activități în cazul cărora este necesară îndeplinirea tuturor condițiilor pentru obținerea rezultatelor dorite. De exemplu, programul de dezvoltare rurală al Insulelor Canare include toate cele trei tipuri de opțiuni simplificate în materie de costuri – costuri unitare, sume forfetare și rate forfetare – pentru proiectele care beneficiază de sprijin prin măsurile privind cooperarea și sprijinul pentru dezvoltare locală în cadrul Leader (a se vedea caseta 13). Posibilitatea de a combina diferite tipuri de opțiuni simplificate în materie de costuri oferă o anumită flexibilitate în modul în care pot fi utilizate acestea.

Atunci când introduc opțiuni simplificate în materie de costuri, autoritățile statelor membre pot profita de metodologii sau de rate care au fost deja definite pentru scheme naționale sau pentru alte scheme ale UE. Curtea a identificat câteva programe de dezvoltare rurală⁴⁹ care recurgeau, pentru costurile cu personalul, la costuri de deplasare și costuri unitare stabilite în sistemele naționale. Cu toate acestea, din examinarea documentară realizată de Curte cu privire la 20 de programe de dezvoltare rurală, reiese că autoritățile statelor membre rareori valorifică experiența dobândită în alte domenii atunci când elaborează opțiuni simplificate în materie de costuri. Curtea nu a identificat decât două exemple în acest sens (a se vedea caseta 14).

Autoritățile statelor membre exprimă anumite preocupări în legătură cu auditurile Comisiei

În cursul vizitelor de audit ale Curții, autoritățile din mai multe state membre au indicat că existau incertitudini în legătură cu modul în care Comisia examinează opțiunile simplificate în materie de costuri, iar unele dintre aceste autorități au invocat acest aspect ca fiind un obstacol în calea utilizării opțiunilor simplificate⁵¹. În cursul vizitelor efectuate în statele membre, personalul Comisiei verifică sistemele de gestiune și control ale statelor membre utilizând o listă de controale-cheie și de controale auxiliare⁵². Curtea a analizat abordarea de audit a DG AGRI și a constatat că definițiile de care dispune DG AGRI pentru aceste controale nu fuseseră actualizate după introducerea opțiunilor simplificate în materie de costuri. Actualizarea definițiilor pentru controalele-cheie și cele auxiliare utilizate de Comisie în așa fel încât să fie reflectate opțiunile simplificate în materie de costuri ar fi una dintre modalitățile prin care se poate răspunde la preocupările statelor membre. În figura 10 sunt prezentate verificările relevante pentru opțiunile simplificate în materie de costuri.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza interviurilor și a documentației Comisiei.

În acest context, Curtea a elaborat o listă a cerințelor comune în materie de asigurare și a principiilor comune în materie de performanță, prezentată în anexa II.1 și II.2.

În pofida dificultăților evocate anterior, cinci dintre cele șase autorități ale statelor membre vizitate preconizează să utilizeze pe scară mai largă, în viitor, opțiunile simplificate în materie de costuri. De exemplu, în programul său inițial de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020, Suedia avea intenția de a utiliza în mai mare măsură sumele forfetare, dar nu a putut să facă acest lucru din cauza prevederii (acum abolite) care impunea aprobarea ex ante a opțiunilor simplificate în materie de costuri⁵³.

Modificările recente aduse legislației pot încuraja recurgerea pe scară mai largă la opțiunile simplificate în materie de costuri în domeniul dezvoltării rurale

În septembrie 2016, Comisia a propus modificarea⁵⁴ mai multor dispoziții care au un impact asupra punerii în aplicare a politicii de dezvoltare rurală. În octombrie 2017, Consiliul și Parlamentul au convenit să elimine, din 2018, o prevedere specifică domeniului dezvoltării rurale⁵⁵ care limita utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri.

Modificările convenite duc la o și mai mare armonizare a normelor între fondurile structurale și de investiții europene și sporesc posibilitățile de utilizare a opțiunilor simplificate în materie de costuri. Eliminarea cerinței de certificare ex ante a metodologiei și a calculelor pentru FEADR poate facilita utilizarea la scară mai largă a acestor opțiuni. Din cauza cerinței de certificare ex ante, era necesar ca, pentru FEADR, opțiunile simplificate în materie de costuri să fie elaborate într-un stadiu mai precoce decât pentru Fondul social european, de exemplu. În cazul acestui din urmă fond, este suficient ca opțiunile să fie stabilite cel mai târziu la momentul acordării ajutorului, lucru care este acum valabil și pentru FEADR. Alte propuneri care au impact asupra utilizării opțiunilor simplificate în materie de costuri pentru FEADR sunt încă în curs de a fi dezbătute de către Consiliu și Parlament; caseta 15 conține o trecere în revistă a acestor propuneri. Dacă vor fi adoptate, aceste modificări suplimentare vor extinde utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri.

Posibilitatea de a baza opțiunile simplificate în materie de costuri pe un proiect preliminar de buget înseamnă că aceste opțiuni pot fi stabilite pentru o operațiune individuală la momentul evaluării cererii de finanțare. Autoritățile suedeze și finlandeze au informat Curtea că luaseră deja în considerare posibilitatea de a utiliza sume forfetare bazate pe proiectul de buget pentru mai multe măsuri, dar Comisia le-a comunicat că acest lucru nu era posibil în cazul FEADR⁵⁶.

Opțiunile simplificate în materie de costuri nu au condus la punerea unui accent mai puternic pe rezultate

Opțiunile simplificate în materie de costuri mută accentul de pe facturi pe realizări, însă nu determină punerea unui accent mai puternic pe rezultate

Unul dintre argumentele invocate pentru a promova utilizarea pe scară mai largă a opțiunilor simplificate în materie de costuri este potențialul acestora de a pune un accent mai puternic pe realizări și pe rezultate. Orientările Comisiei privind opțiunile simplificate în materie de costuri conțin multiple mențiuni în acest sens⁵⁷. În cazul programelor de dezvoltare rurală selectate în vederea efectuării de vizite de audit, Curtea a examinat diferite proiecte pentru a verifica dacă autoritățile statelor membre și-au axat controalele pe realizări sau pe rezultate mai degrabă decât pe facturi și dacă eligibilitatea plății efectuate cu ajutorul unei opțiuni simplificate în materie de costuri fusese stabilită pe baza obținerii realizărilor sau a rezultatelor planificate. Curtea a realizat, de asemenea, o comparație între plățile efectuate cu opțiuni simplificate în materie de costuri și cele efectuate fără astfel de opțiuni.

Curtea a relevat exemple de realizări și de rezultate ale proiectelor care contribuiau la obiectivele măsurii (a se vedea caseta 16 pentru unul dintre aceste exemple), însă nu a identificat niciun indiciu care să ateste că rezultatele obținute erau mai bune decât cele care fi fost obținute cu metoda de rambursare a costurilor suportate.

Caseta 16

Plăți bazate pe realizări în Saxonia

Programul de dezvoltare rurală al Saxoniei finanțează construirea de ziduri din piatră naturală pe baza unor costuri unitare. Zidurile din piatră naturală sunt destinate să contribuie la refacerea, conservarea și dezvoltarea biodiversității pe plantațiile viticole cu teren în pantă și accidentat. Plățile se bazează pe metru pătrat de zid construit.

© MINISTERUL MEDIULUI ȘI AGRICULTURII DIN LANDUL SAXONIA

Beneficiarii depun o cerere de finanțare numai după primirea unei evaluări a valorii ecologice din partea unui expert în materie de protecție a naturii. După finalizarea proiectului, beneficiarii declară numărul de unități (m²) realizate. Autoritățile din Saxonia efectuează o vizită la beneficiari cu scopul de a verifica cantitățile declarate. Ele au explicat că această vizită, alături de evaluarea expertului în materie de protecție a naturii, le permite să se asigure că realizările proiectelor contribuie la obținerea rezultatelor dorite.

Opțiunile simplificate în materie de costuri ar putea fi diferențiate în funcție de rezultatele dorite, cu condiția să reflecte costurile și să fie asigurată egalitatea de tratament al beneficiarilor. Această diferențiere constituie una dintre mai multe posibilități de obținere a unui accent mai puternic pe rezultate (alături de alte posibilități precum utilizarea unor criterii de selecție și varierea „intensității ajutorului”, adică procentul din proiect pentru care se acordă sprijin prin FEADR). Curtea nu a identificat însă niciun exemplu concret de punere în practică a acestei metode.

Comisia monitorizează punerea în aplicare a politicii de dezvoltare rurală prin intermediul sistemului comun de monitorizare și evaluare. Acesta definește indicatori⁵⁸ la nivelul UE: raportările din partea statelor membre trebuie să fie comparabile pentru a se permite o evaluare pertinentă a politicii. Indicatorii ar trebui să reflecte obiectivele politicii: prin urmare, Curtea a analizat legătura dintre aceste obiective și plăți, după cum o ilustrează un exemplu fictiv prezentat în figura 11.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În cea mai mare parte a cazurilor, Curtea nu a putut stabili o legătură directă între plățile efectuate pentru proiectele selectate și indicatori. În realitate, indicatorii sistemului comun de monitorizare și evaluare, stabiliți la nivelul UE, nu asigură monitorizarea la nivel de proiect a punerii în aplicare a politicii de dezvoltare rurală; în consecință, aceștia nu pot servi drept bază pentru efectuarea plăților sub forma opțiunilor simplificate în materie de costuri. Cu toate acestea, pentru a se putea monitoriza rezultatele politicii, operațiunile finanțate în cadrul FEADR trebuie să fie legate în mod clar de unul dintre obiectivele de politică. Îmbunătățirea legăturii dintre plăți și obiective pentru diferitele proiecte individuale ar putea contribui la punerea unui accent mai puternic pe realizarea acestor obiective.

Comisia a propus introducerea plăților bazate pe rezultate

Propunerile recente de modificare a cadrului juridic⁵⁹ prevăd, pe lângă creșterea posibilităților de utilizare a opțiunilor simplificate în materie de costuri, și posibilitatea de a se opta pentru plăți bazate pe rezultate. Mai precis, Comisia a propus ca articolul 67 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului să prevadă posibilitatea ca finanțarea să nu fie legată de costurile operațiunilor relevante, ci să se bazeze pe îndeplinirea condițiilor legate de realizarea de progrese în materie de implementare sau de realizarea obiectivelor programelor.

Concluzii și recomandări

Utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri prezintă mai multe avantaje potențiale. Sarcina administrativă poate să se diminueze întrucât nu mai este necesar să se reconstituie legătura dintre fiecare euro și diferitele documente justificative. Beneficiarii trebuie să prezinte mai puține documente, ceea ce înseamnă că și autoritățile din statele membre trebuie să verifice mai puține documente.

Grație faptului că plățile se bazează pe realizări, opțiunile simplificate în materie de costuri transferă accentul de pe facturi, însă acesta nu este mutat pe rezultate. Aceste opțiuni pot ține sub control costurile proiectelor de dezvoltare rurală, însă doar cu condiția ca opțiunile să se bazeze pe o metodologie solidă și pe calcule juste, echitabile și verificabile. Propunerea privind efectuarea plăților pe baza rezultatelor are potențialul de a spori accentul pus pe performanță și de a acorda o prioritate mai mare îndeplinirii obiectivelor.

Auditul Curții pune în evidență un transfer al sarcinii administrative și reducerea, per ansamblu, a acesteia. Autoritățile de management, pe de o parte, investesc în amonte (timp sau bani) în definirea metodologiei și a calculelor, iar personalul, pe de altă parte, economisește timp atunci când verifică cererile de finanțare și cererile de plată, în timp ce beneficiarii, la rândul lor, au mai puține documente de prezentat (a se vedea punctele 13-18, 21-22 și 26).

Dacă sunt utilizate în mod eficace, opțiunile simplificate în materie de costuri pot ține sub control costurile proiectelor de dezvoltare rurală. Cu toate acestea, pentru a se garanta caracterul rezonabil al costurilor, este necesară aplicarea unei metodologii solide, astfel încât nivelurile de finanțare să fie stabilite la un nivel adecvat (a se vedea punctele 33-38).

Deși nu există nicio obligație legală de a actualiza metodologia sau calculele, conform principiilor bunei gestiuni financiare, calculele ar trebui să fie actualizate pentru ca opțiunile simplificate în materie de costuri să reflecte realitatea.

Recomandarea 1

Comisia ar trebui să își actualizeze orientările privind opțiunile simplificate în materie de costuri pentru a acoperi principiile-cheie referitoare la elaborarea de metodologii. Este vorba în principal de:

• cerințele minime privind datele;
• variația acceptabilă a prețurilor utilizate și
• analizarea unor seturi de date care conțin valori extreme și date volatile.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2018.

Comisia nu evaluează metodologia sau calculele pentru opțiunile simplificate în materie de costuri atunci când aprobă programele de dezvoltare rurală. Auditorii DG AGRI acoperă aceste opțiuni în cadrul auditurilor lor atunci când selectează plăți care au fost efectuate cu ajutorul lor, însă nu selectează în mod sistematic state membre sau programe de dezvoltare rurală care utilizau aceste opțiuni. Organismele de certificare sunt organisme independente din punct de vedere funcțional, însă rolul în ceea ce privește auditul opțiunilor simplificate în materie de costuri nu este precizat. Această situație creează riscul ca opțiunile simplificate să nu fie examinate de către un organism independent (a se vedea punctele 40-47). În acest context, cerințele și principiile incluse în anexele II.1 și II.2 ar putea prezenta relevanță pentru organismele care utilizează și controlează opțiuni simplificate în materie de costuri, inclusiv pentru organismele de certificare (a se vedea punctul 62).

Recomandarea 2

Comisia ar trebui să precizeze cine are obligația de a verifica metodologia și calculul pentru opțiunile simplificate în materie de costuri.

Mai precis, Comisia ar trebui, ținând seama de cerințele în materie de asigurare prevăzute în anexa II.1, să clarifice rolul organismelor de certificare și să facă referire în mod expres, în orientările sale destinate organismelor de certificare, la auditul opțiunilor simplificate în materie de costuri și al sistemelor de control intern aferente acestora.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2018.

Auditul Curții a relevat că opțiunile simplificate în materie de costuri corespund în continuare doar unei părți neglijabile din cheltuielile de dezvoltare rurală. Cauza cea mai importantă constă în dificultatea de a se stabili măsuri de costuri pentru o gamă atât de vastă și de variată de proiecte, activități și beneficiari. Acest factor contribuie la volumul substanțial de investiții necesare în elaborarea metodologiei pentru opțiuni simplificate în materie de costuri. Elaborarea acestor opțiuni prezintă utilitate numai dacă există numeroase proiecte similare sau care prezintă tipuri de cheltuieli similare. Opțiunile simplificate în materie de costuri nu se pretează la toate tipurile de operațiuni și de cheltuieli, dar ele ar putea totuși să fie utilizate mai frecvent și mai bine (a se vedea punctele 16-17 și 48-51). Deși regulamentele permit utilizarea metodologiilor și a ratelor care au fost elaborate pentru astfel de opțiuni în alte domenii de politică, Curtea a constatat că statele membre rareori au valorificat această posibilitate.

Legiuitorul poate include în regulamente anumite rate și sume care pot fi utilizate ca opțiuni simplificate în materie de costuri. Aceste opțiuni standard prezintă un avantaj deosebit, și anume acela că autoritățile statelor membre nu trebuie să elaboreze vreo metodologie sau calcule în acest sens (a se vedea punctele 19-20). Este important însă ca aceste rate să se sprijine pe baze solide și să fie coordonate în mod adecvat cu costurile finanțate pe baza facturilor și a altor documente.

Recomandarea 3

Pentru a facilita utilizarea corespunzătoare a opțiunilor simplificate în materie de costuri, Comisia ar trebui:

• să analizeze posibilitățile de dezvoltare în continuare a unor opțiuni simplificate standard în materie de costuri bine fundamentate;
• să își actualizeze definițiile conceptelor de control-cheie și de control auxiliar astfel încât să reflecte utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2018.

Deși Comisia invocă, printre argumentele în favoarea recurgerii la opțiuni simplificate în materie de costuri, accentul mai puternic pus pe realizări și pe rezultate, Curtea nu a constatat, în practică, un astfel de efect în ceea ce privește rezultatele. Aceste opțiuni mută, într-adevăr, accentul de pe facturi pe realizări, dar Curtea nu a identificat niciun indiciu care să ateste că s-ar fi obținut rezultate mai bune cu ajutorul plăților efectuate prin opțiunile simplificate față de metoda rambursării costurilor suportate.

Noile plăți bazate pe rezultate introduse de Comisie în propunerea de regulament omnibus oferă posibilitatea de a decupla plățile de costuri. Succesul lor va depinde de orientările pe care le va furniza Comisia și de disponibilitatea statelor membre de a adopta această nouă formă de finanțare.

Recomandarea 4

Comisia ar trebui să analizeze posibilitatea de a trece de la rambursarea costurilor suportate la rambursarea în funcție de rezultatele obținute. În acest sens, Comisia ar trebui să valorifice experiența dobândită în urma introducerii opțiunilor simplificate în materie de costuri.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2018.

Prezentul raport special a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Phil WYNN OWEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 7 martie 2018.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Glosar

Barem standard pentru costurile unitare: una dintre opțiunile simplificate în materie de costuri. Prețuri standard stabilite în prealabil pentru anumite cantități definite. Cheltuielile eligibile sunt calculate prin înmulțirea costului standard cu activitățile, resursele, realizările sau rezultatele cuantificate.

Calcul (în contextul opțiunilor simplificate în materie de costuri): determinarea matematică a cuantumului/ratei aferente opțiunii simplificate în materie de costuri.

Corecții financiare: reduceri ale sumelor pe care Comisia le rambursează statelor membre pentru activități desfășurate în cadrul gestiunii partajate, pentru a ține seama de deficiențe la nivelul sistemelor, de întârzieri și erori în efectuarea plăților sau de alte deficiențe.

Fondurile structurale și de investiții europene: cinci instrumente de finanțare ale UE stabilite pentru o perioadă bugetară de șapte ani: Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

Gestiune partajată: metodă de execuție a bugetului UE, în cadrul căreia Comisia deleagă sarcinile de execuție statelor membre, dar își asumă responsabilitatea finală.

Măsură: sistem de ajutor financiar pentru punerea în aplicare a unei politici. O măsură definește normele – cum ar fi criteriile de eligibilitate și cele de selecție – care se aplică proiectelor care pot fi finanțate.

Metodologie (în contextul opțiunilor simplificate în materie de costuri): metoda utilizată pentru a calcula opțiunea simplificată în materie de costuri.

Operațiune: un proiect, un grup de proiecte sau o altă acțiune selectată în conformitate cu criteriile prevăzute pentru programul de dezvoltare rurală și pusă în aplicare de unul sau mai mulți beneficiari în vederea atingerii obiectivelor programului.

Opțiune simplificată în materie de costuri: unul dintre cele trei tipuri de finanțare definite la articolul 67 literele (b), (c) și (d) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013¹: bareme standard pentru costurile unitare, sume forfetare și finanțare la rate forfetare.

Opțiuni simplificate standard în materie de costuri: opțiunile simplificate în materie de costuri stabilite într-un regulament. Așa-numitele opțiuni standard pot fi utilizate imediat de către autoritățile statelor membre fără a trebui să justifice sumele sau ratele utilizate prin intermediul unei metodologii sau al calculelor.

Politica de dezvoltare rurală: unul dintre pilonii politicii agricole comune, cofinanțat din FEADR. Această politică vizează să îmbunătățească mediul rural și situația persoanelor care trăiesc în acest mediu, prin consolidarea competitivității sectorului agricol și forestier, prin îmbunătățirea mediului și a calității vieții în zonele rurale și prin încurajarea diversificării economiei rurale.

Program de dezvoltare rurală: un document de programare elaborat de statul membru și aprobat de Comisie pentru a fi utilizat în vederea planificării și a monitorizării punerii în aplicare, la nivel regional sau la nivel național, a politicii de dezvoltare rurală a UE.

Rată forfetară: una dintre opțiunile simplificate în materie de costuri, care se aplică unor categorii specifice de costuri eligibile, clar identificate în prealabil. Este calculată prin aplicarea unui procentaj stabilit în prealabil la una sau la mai multe alte categorii de costuri eligibile.

Sistemul comun de monitorizare și evaluare: sistem elaborat de Comisie în cooperare cu statele membre, cu scopul de a măsura progresele și realizările politicii de dezvoltare rurală și de a evalua impactul, eficacitatea, eficiența și relevanța sprijinului pentru dezvoltare rurală.

Sumă forfetară: una dintre opțiunile simplificate în materie de costuri. O sumă forfetară este plata integrală a unei finanțări nerambursabile (calculată în prealabil) pentru un proiect după finalizarea activităților și/sau a realizărilor convenite.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – Utilizarea durabilă a resurselor naturale, condusă de domnul Phil Wynn Owen, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul João Figueiredo, membru al Curții, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Paula Betencourt, atașată în cadrul cabinetului, Robert Markus, manager principal, Charlotta Törneling, coordonatoare, și Ioan-Alexandru Ilie, Liia Laanes, Päivi Piki și Raluca-Elena Sandu, auditori. Michael Pyper a asigurat sprijinul lingvistic și Annette Zimmerman a asigurat sprijin de secretariat.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.