Nouvelles options de financement des projets de développement rural: plus simples, mais pas axées sur les résultats

Synthèse

Les options de coûts simplifiés (OCS) constituent une nouvelle méthode de remboursement utilisable pour certaines mesures de développement rural. Avant 2014, les projets relevant de ces mesures étaient remboursés sur la base des coûts supportés.

L'octroi d'une aide fondée sur le remboursement des coûts supportés est une opération difficile et susceptible de donner lieu à des erreurs. Par conséquent, la simplification des méthodes de calcul de la contribution financière de l'Union européenne (UE) aux projets et aux activités suscite un vif intérêt. Les États membres ont désormais (pour la période 2014-2020) le choix entre trois nouvelles méthodes (connues sous le nom d'options de coûts simplifiés, ou OCS) pour établir le montant de l'aide à verser:

• les barèmes standard de coûts unitaires;
• les montants forfaitaires;
• et le financement à taux forfaitaire.

Le présent rapport fait état des constatations tirées de notre audit consacré aux options de coûts simplifiés dans le domaine du développement rural. Notre principal objectif était de déterminer si ces dernières débouchaient sur une simplification tout en assurant le respect du principe d'économie et en produisant de meilleurs résultats. Nous avons examiné si ces options:

• simplifiaient les démarches administratives;
• garantissaient le respect du principe d'économie;
• étaient largement utilisées et permettaient de mettre davantage l'accent sur la réalisation des objectifs de la politique.

Nous estimons, en conclusion, que le recours aux options de coûts simplifiés est globalement susceptible de simplifier les processus et de réduire la charge administrative tant pour les bénéficiaires que pour les autorités des États membres. En subordonnant les paiements aux réalisations, ces options déplacent l'accent mis sur les factures, sans pour autant le faire porter davantage sur les résultats.

Nous avons constaté que les options de coûts simplifiés permettaient de maîtriser les coûts des projets de développement rural, mais uniquement à la condition qu'elles soient fixées au niveau approprié et reposent sur une méthodologie juste, équitable et vérifiable. Toutefois, le flou entourant le rôle des organismes de certification dans l'audit des OCS fait courir un risque auquel il importe de remédier.

Nous avons également observé que les nouvelles options de coûts simplifiés concernaient encore une part modeste des dépenses de développement rural. Cette situation s'explique principalement par la nature hétéroclite des projets de développement rural et par l'investissement nécessaire à l'élaboration de méthodologies.

À la lumière de ces constatations, nous formulons les recommandations suivantes:

• la Commission devrait actualiser ses orientations sur les options de coûts simplifiés afin de couvrir les principes clés relatifs à l'élaboration de méthodologies;
• la Commission devrait préciser à qui incombe la responsabilité de vérifier la méthodologie et les calculs relatifs aux OCS;
• pour faciliter une utilisation appropriée de ces options, la Commission devrait étudier les solutions envisageables pour mettre au point davantage d'OCS «prêtes à l'emploi» et actualiser ses définitions des contrôles clés et des contrôles secondaires afin de tenir compte de l'utilisation qui est faite des OCS;
• la Commission devrait examiner la possibilité d'abandonner le remboursement des coûts supportés au profit d'un schéma où le remboursement serait lié aux résultats, en tirant parti de l'expérience acquise à ce jour.

Introduction

La politique de développement rural de l'UE

Avec sa politique de développement rural, l'UE a pour objectif d'aider ses zones rurales à relever un ensemble de défis économiques, environnementaux et sociaux. Pour financer cette politique, elle dépense chaque année quelque 14 milliards d'euros de son budget. Les dépenses en faveur du développement rural représentent environ 25 % des dépenses de la politique agricole commune (PAC). Les États membres en assurent chaque année le cofinancement à hauteur de 7 milliards d'euros supplémentaires.

Pour près de la moitié des dépenses consacrées au développement rural et financées par le budget de l'UE, les paiements sont liés à la surface d'exploitation ou au nombre d'animaux. Pour le reste des dépenses, l'aide peut prendre la forme de montants forfaitaires ou de pourcentages liés aux activités entreprises ou aux coûts supportés par le bénéficiaire. L'encadré 1 présente les mécanismes en jeu.

L'octroi d'une aide fondée sur le remboursement des coûts supportés et payés est une opération difficile et susceptible de donner lieu à des erreurs. Nous avons constaté que les erreurs dans les dépenses de l'UE concernaient principalement cette forme d'aide⁴. Par conséquent, la simplification des méthodes de calcul de la contribution financière de l'Union européenne aux projets et aux activités suscite un vif intérêt. Les États membres ont désormais (depuis 2014) le choix entre trois méthodes simplifiées⁵ (connues sous le nom d'options de coûts simplifiés, ou OCS) pour établir le montant de l'aide à verser:

• les barèmes standard de coûts unitaires;
• les montants forfaitaires;
• et le financement à taux forfaitaire.

Concrètement, cela implique que l'intégralité ou une partie du montant remboursé repose (par exemple) sur des coûts standard calculés selon une méthode prédéfinie, des unités réalisées dans le cadre de projets, ou des pourcentages appliqués à d'autres coûts⁶ (voir figure 1). Les différents types d'options de coûts simplifiés peuvent être combinés.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des orientations de la Commission sur les options de coûts simplifiés.

Les options de coûts simplifiés instaurées pour la période 2014-2020 ne s'appliquent pas aux mesures dont les paiements sont liés à la surface ou aux animaux, ni à celles faisant l'objet de méthodes de paiement forfaitaires définies dans la réglementation (voir point 2). La figure 2 présente les prévisions de financement du développement rural pour la période 2014-2020 et indique la part probable des mesures pour lesquelles certains des paiements pourraient s'effectuer au moyen d'options de coûts simplifiés. La possibilité de recourir aux options de coûts simplifiés dans le cadre de ces mesures constitue une nouveauté pour la politique de développement rural, à l'inverse d'autres Fonds⁷, qui les ont déjà utilisées pendant la période 2007-2013.

Remarque: ce graphique présente une répartition approximative des mesures, car des méthodes de paiement forfaitaires sont appliquées pour des composantes de certaines mesures, mais aucune ventilation des montants prévus au budget n'est disponible à l'échelle des sous-mesures.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations financières provenant de la Commission (obtenues le 20 novembre 2017).

En vertu de la réglementation applicable⁸, ces options devraient être déterminées de l'une des manières suivantes⁹:

• sur la base d'une méthode de calcul juste, équitable et vérifiable;
• conformément aux règles applicables en la matière dans le cadre d'autres politiques de l'Union pour des types d'opérations et de bénéficiaires similaires;
• conformément aux régimes d'aide nationaux en vigueur dans l'État membre pour des types d'opérations et de bénéficiaires similaires;
• sur la base des taux fixés par la réglementation.

Les options de coûts simplifiés n'ont aucun caractère obligatoire; les États membres sont libres de les utiliser ou non.

Étendue et approche de l'audit

Notre audit a porté sur la conception des options de coûts simplifiés et sur les trois premières années de leur utilisation (2015-2017) pour le paiement de l'aide au développement rural. L'annexe I dresse la liste des mesures concernées.

Notre principal objectif était de déterminer si les OCS débouchaient sur une simplification tout en assurant le respect du principe d'économie pour le budget de l'UE, et si elles permettaient d'obtenir de meilleurs résultats. Pour répondre à cette question d'audit principale, nous avons examiné si ces options:

• simplifiaient les démarches administratives;
• garantissaient le respect du principe d'économie;
• étaient largement utilisées et permettaient de mettre davantage l'accent sur la réalisation des objectifs de la politique.

Afin d'obtenir une vue d'ensemble de l'utilisation faite des options de coûts simplifiés, nous avons passé en revue les 118 programmes de développement rural (PDR) et sélectionné 20¹⁰ d'entre eux pour un examen documentaire¹¹. Nous avons sélectionné les six PDR suivants pour effectuer des visites d'audit: la Région flamande (Belgique), le Danemark, la Saxe (Allemagne), les îles Canaries (Espagne), le Languedoc-Roussillon (France) et la Suède. Lors de nos visites d'audit, nous avons comparé les procédures ainsi que les orientations données aux bénéficiaires avant et après la mise en place des options de coûts simplifiés dans les États membres. Nous avons également comparé les dossiers des projets et, dans deux États membres¹², nous nous sommes rendus auprès des bénéficiaires finals.

Afin de comprendre les règles applicables et le rôle de la Commission, nous avons examiné le cadre juridique et les orientations de cette dernière à l'intention des États membres, ainsi que ses procédures internes et listes de vérification. À la Commission, nous avons mené des entretiens, examiné la correspondance avec les États membres et participé à des manifestations lors desquelles elle a fourni à ces derniers des informations sur les options de coûts simplifiés.

Le recours aux OCS a simplifié les démarches administratives

Elles facilitent la tâche des bénéficiaires lors du dépôt des demandes de paiement…

L'octroi d'une aide pour un projet de développement rural relève d'un processus en deux temps. Les porteurs de projet doivent d'abord présenter une demande d'aide aux autorités compétentes, qui vérifient et approuvent les projets sur la base de critères d'admissibilité et de sélection. Une fois le projet achevé, les bénéficiaires présentent une demande de paiement, que l'organisme payeur contrôle avant d'effectuer le versement. Ce processus est illustré à la figure 3.

Source: Cour des comptes européenne.

Les porteurs de projet doivent fournir plusieurs documents lors du dépôt de leur demande d'aide. Lorsqu'une partie des coûts éligibles sont remboursés par le budget de l'UE, les demandeurs doivent souvent fournir des offres pour démontrer le caractère raisonnable des coûts, puis accompagner leur demande de paiement de factures et de justificatifs de paiement. Dans l'un des projets examinés en Suède, relevant de la période 2007-2013 et portant sur la construction d'une étable, le bénéficiaire avait joint à ses deux demandes de paiement 134 factures et justificatifs de paiement. Cette obligation s'étend aux coûts indirects (voir encadré 2).

Nous avons examiné les demandes d'aide et les demandes de paiement de projets relevant de la période 2014-2020 pour lesquels les options de coûts simplifiés ont été utilisées, et nous les avons comparées à celles de projets relevant de la période 2007-2013 (où ces options n'étaient pas utilisées) afin de déterminer si les procédures de demande d'aide et de paiement ont été simplifiées. Dans les six États membres visités, nous avons constaté que les bénéficiaires de projets ayant eu recours aux options de coûts simplifiés n'étaient pas tenus de joindre des offres à leurs demandes d'aide, ni des factures ou justificatifs de paiement à leurs demandes de paiement. Le tableau 1 présente des exemples de pièces justificatives à joindre aux demandes d'aide et de paiement au cours de la période 2007-2013 (remboursement sur la base des coûts supportés) et de la période 2014-2020 (remboursement au moyen d'OCS).

Remarque: le tableau ne comprend que les pièces justificatives ayant trait à l'utilisation des OCS.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de documents fournis par l'État membre.

Comme le montre le tableau 1, les bénéficiaires ont moins de documents à fournir s'ils font fréquemment usage des options de coûts simplifiés. L'encadré 3 présente un exemple.

Encadré 3

Application d'un taux forfaitaire pour les charges sociales en Suède

L'Office suédois de l'agriculture a fixé, en coopération avec le Conseil suédois du Fonds social européen et l'Agence suédoise pour la croissance économique et régionale, un taux commun pour les charges sociales. En Suède, la plupart des projets comprennent des salaires et, par conséquent, des charges sociales. Ces coûts varient selon l'âge et le type de contrat; ils peuvent être répartis sur plusieurs factures émises par différentes organisations et sont généralement le fruit de calculs complexes. Auparavant, les petits bénéficiaires étaient nombreux à ne pas demander le remboursement de ces charges, car ils jugeaient la démarche trop compliquée.

Cette photographie montre les documents transmis par un bénéficiaire pour une seule demande de paiement au cours de la période 2007-2013 lorsque les charges sociales n'étaient pas remboursées sur la base d'un taux forfaitaire.

… et même si les autorités doivent faire face à une charge de travail supplémentaire ou à un surcoût lors de l'élaboration de la méthodologie…

Si elles utilisent les options de coûts simplifiés, les autorités de gestion doivent¹³ élaborer une méthodologie et calculer les niveaux de paiement (voir point 45 pour une vue d'ensemble des différents organismes concernés au niveau des États membres). Il s'agit d'une charge de travail supplémentaire dont elles sont dispensées lorsque les subventions sont versées sur la base des coûts supportés. Afin de déterminer si le temps ou les coûts nécessaires à l'élaboration de la méthodologie et des calculs étaient proportionnés aux gains de temps sur toute la période, nous nous sommes entretenus avec les autorités des États membres visités et avons examiné les documents détaillant leur méthodologie et leurs calculs. L'encadré 4 présente un exemple du volume de travail inhérent à l'élaboration de la méthodologie.

Au cours de notre examen documentaire, nous avons demandé aux autorités responsables des 20 PDR sélectionnés les principales raisons qui les ont poussées à ne pas recourir davantage aux options de coûts simplifiés. L'explication la plus fréquente a été la grande diversité des projets et des bénéficiaires soutenus. Six¹⁴ des 20 autorités interrogées ont évoqué la charge administrative et le temps nécessaire à l'élaboration de la méthodologie.

Trois des six autorités de gestion visitées ont choisi d'externaliser cette tâche pour une partie au moins de leurs options de coûts simplifiés, car elles ne disposaient pas en interne des ressources ou de l'expertise appropriées. Il s'agit du Danemark, du Languedoc-Roussillon et de la Suède. Malgré la charge de travail supplémentaire ou le surcoût liés à la mise au point des options de coûts simplifiés, les autorités de gestion des États membres visités ont jugé rentable d'investir dans l'élaboration d'une méthodologie en la matière au regard de la simplification et des gains de temps (escomptés), au niveau des démarches administratives et des bénéficiaires, lors de la mise en œuvre.

Le législateur peut inclure dans la réglementation les taux et les montants à utiliser pour les options de coûts simplifiés. Si celles-ci peuvent être utilisées directement par les autorités des États membres sans qu'elles aient à élaborer une méthodologie ou des calculs, il s'agit d'options de coûts simplifiés dites «prêtes à l'emploi». L'encadré 5 présente des exemples d'options de cette nature actuellement disponibles pour l'aide au développement rural¹⁵.

Pour les options de coûts simplifiés «prêtes à l'emploi» prévues par la réglementation, telles que la compensation forfaitaire des coûts indirects, les autorités de gestion n'ont pas à justifier le pourcentage utilisé. Ce système est particulièrement avantageux pour les autorités des États membres puisqu'elles peuvent profiter des avantages offerts par une procédure de demande d'aide et de paiement simplifiée sans avoir à élaborer une quelconque méthodologie.

… elles gagnent du temps lors des contrôles administratifs

Les agents des autorités compétentes sont tenus de soumettre les demandes d'aide et de paiement à des contrôles administratifs. Nous avons analysé la manière dont ces contrôles diffèrent lorsque les paiements sont basés sur des options de coûts simplifiés, en examinant la législation applicable¹⁶, les procédures des États membres, ainsi que les contrôles effectués pour les projets où les OCS ont été utilisées et pour ceux où elles ne l'ont pas été. Le tableau 2 présente plusieurs exemples.

Remarque: le tableau ne comprend que les contrôles administratifs ayant trait à l'utilisation des OCS.

Source: Cour des comptes européenne.

Les agents des organismes payeurs dans les six États membres visités nous ont indiqué que la vérification du caractère raisonnable des coûts¹⁷ était auparavant chronophage, en particulier lorsque des précisions étaient nécessaires ou que les offres n'étaient pas de qualité suffisante. À l'étape de la demande de paiement, le fait de ne pas avoir à contrôler de factures ou de justificatifs de paiement en cas de recours aux options de coûts simplifiés leur fait gagner du temps.

Avant de procéder au paiement, les agents de l'organisme payeur contrôlent le respect des conditions d'octroi de l'aide. À cet effet, ils comparent l'opération achevée avec celle pour laquelle l'aide a été accordée, et ils se déplacent généralement sur site pour vérifier que l'opération a bien été achevée¹⁸. Le recours aux options de coûts simplifiés ne modifie en rien ces contrôles.

Pour les paiements fondés sur des coûts unitaires, les agents de l'organisme payeur doivent vérifier les quantités déclarées. Les États membres peuvent décider eux-mêmes des modalités de contrôle. Nombre d'entre eux ont recours à des visites auprès des bénéficiaires pour vérifier les quantités déclarées et s'assurer que l'opération achevée correspond à la décision d'octroi de l'aide. Pour les opérations où aucune visite n'a lieu, les États membres doivent trouver d'autres moyens permettant de vérifier les quantités concernées et la réalité de l'opération. L'organisme payeur des Canaries, par exemple, utilise des registres de véhicules agricoles pour en vérifier la propriété, et le Danemark utilise des images satellites pour s'assurer de l'existence d'installations de stockage du fumier.

Lors de l'utilisation de taux forfaitaires, les coûts éligibles sont calculés sous la forme d'un pourcentage d'autres catégories de coûts éligibles. Dans les six¹⁹ PDR sélectionnés pour une visite d'audit, des taux forfaitaires ont été utilisés pour les coûts indirects, et les autorités des États membres ont cité cette méthode comme un bon exemple de simplification. L'encadré 6 présente un exemple.

Encadré 6

Exemple de documentation pour les coûts indirects

En Région flamande, nous avons comparé des demandes de paiement, y compris les pièces justificatives fournies, datant d'avant et d'après la mise en place des taux forfaitaires. Dans le premier cas, nous avons constaté que, pour un seul poste d'un montant de 12 euros, neuf justificatifs avaient été fournis.

Avec l'utilisation de taux forfaitaires, les bénéficiaires n'ont pas à fournir ces documents et les autorités de l'État membre n'ont pas à les vérifier.

En Saxe, les autorités nous ont indiqué que le temps nécessaire à la vérification des demandes de paiement avait été au moins divisé par deux grâce à l'allégement des contrôles des coûts indirects. Au cours de la période précédente, la vérification de chaque facture lors des contrôles des coûts indirects prenait au moins 10 minutes. Si un bénéficiaire déclarait des loyers pour une période d'un an, l'administrateur était contraint de vérifier 12 factures et justificatifs de paiement, ce qui prenait environ 120 minutes. Désormais, l'administrateur doit seulement vérifier que le calcul des coûts indirects au moyen du taux forfaitaire de 15 % est correct et qu'aucun coût indirect ne figure dans la liste des factures fournies pour la déclaration des coûts directs, ce qui prend environ 10 à 15 minutes.

Les autorités suédoises ont estimé que la vérification des coûts indirects selon la méthode des coûts supportés prenait entre 3 et 5 heures pour chaque demande de paiement, contre environ 50 minutes en appliquant un taux forfaitaire.

Notre audit montre que le recours aux options de coûts simplifiés peut se traduire par une simplification et une économie de temps, principalement pour les bénéficiaires, mais aussi pour les autorités compétentes. Toutefois, l'investissement consenti en amont par l'autorité de gestion pour élaborer une méthodologie en la matière doit être proportionné aux gains de temps que les autorités et les bénéficiaires peuvent espérer tirer de l'utilisation des OCS. Il s'agit de l'un des facteurs qui expliquent le recours timide aux options de coûts simplifiés dans la politique de développement rural, comme nous le verrons ci-après aux points 48 à 50, ainsi que 55 et 56.

Un bon usage des options de coûts simplifiés peut contribuer à contenir le coût des projets de développement rural

Pour les projets financés sur la base du remboursement des coûts supportés, les autorités nationales sont tenues de vérifier lors de la phase d'approbation si les coûts prévus sont raisonnables. La direction générale de l'agriculture et du développement rural (DG AGRI) et la Cour des comptes européenne ont mis en lumière les faiblesses de ces contrôles (voir encadré 7).

Lorsque des options de coûts simplifiés sont utilisées, ces contrôles sont considérés comme étant couverts par l'élaboration d'une méthodologie solide. Une utilisation efficace de ces options peut permettre de maîtriser les coûts des projets de développement rural, mais cela suppose qu'elles soient fixées au niveau approprié, qu'elles reposent sur une méthodologie solide, qu'elles fassent l'objet de révisions régulières et qu'elles soient actualisées lorsque cela s'avère nécessaire. Toute erreur de calcul signifierait que tous les projets utilisant les taux seraient entachés de la même erreur.

Nous avons relevé de bons exemples de méthodologie et de calculs…

Nous avons entrepris d'examiner les méthodologies élaborées par les États membres visités. Nous avons observé que la plupart des mesures soutenues au titre du Feader au cours de la période 2014-2020 sont similaires à celles soutenues au cours de la période 2007-2013²³. De nombreux États membres ont donc accès à des données historiques sur les coûts réellement supportés et les opérations subventionnées au cours de la période précédente. Un exemple de coûts unitaires fondés sur des données historiques est présenté dans l'encadré 8.

Les États membres qui recourent aux options de coûts simplifiés n'ont généralement pas les moyens de continuer à assurer un suivi des coûts réels. En effet, lorsque les organismes payeurs se tournent vers ces options pour effectuer leurs paiements, ils cessent de collecter des informations sur les coûts réels. Par conséquent, il est possible qu'ils ne disposent pas de données pertinentes pour actualiser leurs calculs. C'est pourquoi les autorités de Saxe (Allemagne) avaient sollicité des consultants pour mettre au point de nouvelles méthodologies, fondées sur des données émanant d'experts externes, afin d'actualiser leurs OCS en l'absence de données historiques.

… mais, dans certains cas, les données sous-jacentes n'étaient pas disponibles…

Pour déterminer si une méthodologie est juste et équitable, elle doit être vérifiable. Les auditeurs doivent avoir accès aux données sous-jacentes au calcul des options de coûts simplifiés aussi longtemps que celles-ci sont utilisées²⁴. Nous avons sélectionné certains éléments des calculs et nous sommes remontés jusqu'aux données sources afin de contrôler leur caractère vérifiable.

La méthodologie décrite dans l'encadré 8 (voir point 31) présente un exemple où nous avons pu aisément remonter jusqu'aux données sous-jacentes aux éléments sélectionnés. Nous avons toutefois relevé des problèmes concernant le caractère vérifiable de certaines des méthodologies mises au point pour les coûts unitaires. Les auditeurs de la DG AGRI ont fait part de constatations similaires concernant le caractère vérifiable de la méthodologie dans deux²⁵ des six audits effectués à ce jour qui couvraient des OCS.

Dans les quelques exemples que nous avons sélectionnés, les problèmes constatés concernaient des situations où les autorités avaient sous-traité les calculs. En Suède, l'autorité de gestion n'avait pas accès aux données sous-jacentes à certains calculs et se fondait plutôt sur des études indépendantes. Au Danemark, la structure de sous-traitance faisait intervenir trois niveaux de consultants différents et compliquait le processus de vérification, comme l'explique l'encadré 9.

Encadré 9

La participation de plusieurs consultants peut compliquer la vérification

Les autorités danoises ont sous-traité l'élaboration des options de coûts simplifiés au consultant A. Aucune donnée historique n'était disponible sur les bâtiments d'élevage. Le consultant A a lui-même fait appel à un sous-traitant (le consultant B) pour établir les coûts unitaires, lequel a, à son tour, sollicité un consultant C pour obtenir des données. Par ailleurs, un organisme indépendant a contrôlé les calculs en se fondant sur sa propre expertise et sur ses propres sources de données. Le graphique ci-après offre une vue d'ensemble des participants à la détermination des coûts unitaires pour les bâtiments d'élevage au Danemark.

Environ un tiers des données sous-jacentes n'étaient pas disponibles au moment de notre audit. Les autorités danoises nous ont informés qu'elles devraient signer un nouveau contrat avec le troisième consultant (consultant C) pour obtenir les données sous-jacentes à l'appui des estimations. La sous-traitance et l'utilisation de données issues d'une pyramide de consultants ont compliqué le processus de vérification des calculs et ont rendu cette tâche chronophage. Les autorités danoises auraient pu l'éviter en demandant les données sous-jacentes au consultant A, avec lequel elles avaient signé un contrat, ou en stipulant dans le contrat que les calculs devaient être vérifiables.

… ou les données utilisées pour les calculs n'étaient pas suffisamment étayées

Pour que les calculs soient justes, ils doivent refléter la réalité, et les hypothèses et les données utilisées dans le cadre de la méthodologie, être dûment justifiées²⁶. Nous nous sommes employés à le vérifier en contrôlant la méthodologie retenue pour certaines options de coûts simplifiés dans les États membres que nous avons visités. Nous avons également vérifié les calculs en remontant jusqu'aux données sources d'un échantillon de postes (voir également points 33 à 35). Dans la plupart des cas, nous avons constaté que la méthodologie et les calculs appliqués étaient solides.

Dans l'un des États membres visités, les autorités n'étaient pas en mesure de justifier les données utilisées. La méthodologie des îles Canaries pour les coûts unitaires et les montants forfaitaires prévoit que trois offres ou factures suffisent à l'établissement d'une option de coûts simplifiés. Le volume de données utilisées concrètement lors des calculs varie mais, à plusieurs occasions, les autorités n'ont pas été capables de justifier pourquoi et comment les données spécifiques utilisées ont été sélectionnées. L'encadré 10 présente un exemple.

Dans d'autres cas, les autorités ont utilisé des offres qui n'étaient pas comparables pour calculer les options de coûts simplifiés. L'encadré 11 présente un exemple, qui illustre également le fait que l'utilisation de ces options n'apporte pas toujours une valeur ajoutée par rapport au remboursement des coûts supportés.

Encadré 11

Montant forfaitaire calculé à partir d'offres non comparables qui n'a pas permis de réaliser des économies

Aux îles Canaries, les groupes d'action locale qui participent au moins à deux manifestations peuvent bénéficier d'une aide correspondant à un montant forfaitaire qui couvre leurs frais. Les autorités canariennes ont calculé le montant forfaitaire en multipliant par deux le coût moyen de cinq événements. Les cinq événements en question sont liés à l'agriculture et à l'élevage, à l'artisanat et à la restauration. Les bénéficiaires reçoivent le montant forfaitaire s'ils se rendent à deux des événements.

Si ces activités avaient été remboursées sur la base des coûts supportés, le bénéficiaire aurait probablement dû présenter deux factures et justificatifs de paiement pour attester les coûts. Il aurait probablement aussi dû présenter une facture ou un certificat de présence pour prouver qu'il s'était effectivement rendu aux deux manifestations afin de percevoir le montant forfaitaire. En l'occurrence, l'utilisation d'un montant forfaitaire n'a guère permis de réduire le nombre de justificatifs à fournir par le bénéficiaire ou celui des contrôles à effectuer par l'organisme payeur. Cela n'a pas non plus contribué à maîtriser les coûts des projets, comme le montrent les écarts entre les offres.

La suppression de l'exigence de certification indépendante pose de nouveaux défis

Il importe d'effectuer des contrôles indépendants pour veiller à ce que les options de coûts simplifiés reposent sur une méthodologie juste, équitable et vérifiable. De tels contrôles portant sur l'élaboration de ces options peuvent être réalisés avant la mise en œuvre (il s'agit alors de contrôles «ex ante») ou pendant ou après cette dernière (il s'agit alors de contrôles «ex post»). Nous avons entrepris de dégager une vue d'ensemble des contrôles effectués sur la méthodologie applicable en la matière et nous avons constaté que, pour le développement rural, les règles avaient été modifiées récemment.

L'élargissement de l'utilisation des options de coûts simplifiés au développement rural supposait que celles-ci fassent obligatoirement l'objet d'une déclaration émanant d'un organisme indépendant²⁸. Il s'agissait de la seule mesure de contrôle ex ante indépendant. À la suite de changements récemment apportés à la législation²⁹, les mesures d'investissement ne sont plus concernées par ces déclarations. Par conséquent, à compter de 2018, plus aucun contrôle indépendant ne sera obligatoire pour les méthodologies et les calculs applicables aux options de coûts simplifiés. Les autorités de gestion conserveront toutefois la possibilité de faire appel à un organisme indépendant pour élaborer ou réviser la méthodologie et les calculs.

La Commission n'examine ni la méthodologie ni les calculs lors de l'approbation des PDR, mais seulement dans le cadre de certains audits sélectionnés…

La Commission examine et approuve les PDR³⁰. La validation des calculs relatifs aux options de coûts simplifiés ne fait pas partie du processus d'approbation des PDR.

La Commission effectue des audits afin de vérifier que les paiements sont conformes au droit applicable³¹. Ses auditeurs ne procèdent à l'examen des méthodologies et des calculs que s'ils sélectionnent des dépenses pour lesquelles ces options ont été utilisées. En 2017, la majeure partie des dépenses couvertes par les audits étaient encore en rapport avec des mesures relevant de la période 2007-2013 et ont été remboursées selon la méthode des coûts supportés.

Toute erreur dans la méthodologie d'une option de coûts simplifiés peut se répercuter sur tous les projets utilisant l'option en question. Plusieurs États membres³² ont fait part de leur inquiétude concernant des corrections financières éventuelles et y ont vu un frein à l'utilisation des options de coûts simplifiés. Comme pour d'autres corrections financières imposées par les auditeurs de la Commission, leur impact est limité à 24 mois de dépenses³³.

Pour le Fonds social européen, la Commission peut, à la demande d'un État membre, valider en amont la méthodologie et les calculs relatifs aux options de coûts simplifiés. Elle le fait en adoptant un acte délégué³⁴, qui crée une sécurité juridique pour l'État membre. Étant donné que ce mécanisme n'a été repris pour aucun des autres Fonds structurels et d'investissement européens dans la proposition «omnibus»³⁵, il restera limité au Fonds social européen.

… et le rôle des organismes de certification dans l'audit des options de coûts simplifiés reste flou

Trois organismes nationaux participent à la gestion et au contrôle des fonds; leurs responsabilités concernant les options de coûts simplifiés sont décrites à la figure 4.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base du règlement (UE) n° 1305/2013.

Des organismes de certification indépendants émettent chaque année un avis sur les comptes annuels des organismes payeurs, le fonctionnement de leur système de contrôle interne ainsi que la légalité et la régularité des dépenses³⁶. Les lignes directrices de la Commission³⁷ destinées aux organismes de certification ne mentionnent pas les options de coûts simplifiés³⁸.

Pour garantir la maîtrise des coûts, il importe de fixer les options de coûts simplifiés au juste niveau. Les problèmes que nous avons relevés concernant les calculs démontrent qu'un contrôle indépendant est nécessaire.

Les nouvelles options de coûts simplifiés concernaient une petite partie du total des dépenses consacrées au développement rural

Au moment de notre audit, la Commission ne disposait pas d'une vue d'ensemble du pourcentage de dépenses couvertes par les options de coûts simplifiés. Nous avons sélectionné les PDR qui paraissaient avoir le plus eu recours à ces options³⁹, et pourtant, nous n'avons pas trouvé un seul exemple de mesure mise en œuvre exclusivement au moyen d'OCS.

Chaque mesure de développement rural se subdivise en plusieurs sous-mesures, qui englobent à leur tour de nombreux types de projets différents. Notre examen documentaire de 20 PDR nous a permis de constater que l'utilisation des options de coûts simplifiés est restée circonscrite à certains types de projets ou de dépenses. Un exemple est présenté à la figure 5.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base du PDR du Languedoc-Roussillon.

Lorsqu'une partie seulement d'une sous-mesure ou un type spécifique de coûts est remboursé au moyen d'options de coûts simplifiés, il est impossible de déterminer les montants concernés. La budgétisation dans le cadre des PDR s'arrête au niveau des mesures, et les États membres se bornent généralement à un suivi des paiements par projet (et non pas pour chaque type de dépense). Toutefois, afin de démontrer l'impact des options de coûts simplifiés sur un PDR précis (Région wallonne), dans lequel deux mesures utilisent ces options, la figure 6 montre la proportion du budget correspondant aux OCS pour les deux mesures en question. Pour ces dernières, le programme prévoit un taux forfaitaire de 14 % pour les coûts indirects.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des documents de la Commission.

Les mesures pour lesquelles les options de coûts simplifiés sont utilisées dans les 20 PDR sélectionnés pour notre examen documentaire figurent à l'annexe I. Les options les plus fréquemment utilisées sont celles dites «prêtes à l'emploi» (voir point 19); la plupart des 20 PDR utilisent des taux forfaitaires pour les coûts indirects. La figure 7 présente la manière dont les différents types d'options de coûts simplifiés sont généralement utilisés.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de l'examen documentaire de 20 PDR.

Les coûts unitaires sont principalement utilisés pour les frais de personnel⁴⁰, les frais de déplacement ou les indemnités d'hébergement⁴¹. Pour les projets complets, ils sont généralement mobilisés pour des investissements physiques⁴². La figure 8 présente les types d'options de coûts simplifiés utilisées dans les six PDR sélectionnés pour les visites d'audit.

Remarque: les options de coûts simplifiés ne sont utilisées que pour des types de projets ou des catégories de coûts spécifiques et jamais pour une mesure complète. Le graphique présente, pour les PDR sélectionnés, le nombre de sous-mesures utilisant un type d'OCS donné. Différents types d'options peuvent être utilisés pour une même sous-mesure. Le graphique n'indique donc pas le montant total des dépenses effectuées au moyen de ces options mais montre simplement les types d'options privilégiés.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des documents fournis par les États membres.

Les OCS n'ont pas été considérées comme des priorités lors de l'élaboration des PDR pour la période 2014-2020, mais la Commission encourage leur utilisation

Le Parlement et le Conseil ont approuvé les règles pour la période 2014-2020 en décembre 2013⁴³. Les quatre directions générales (DG)⁴⁴ responsables des Fonds structurels et d'investissement européens ont élaboré un document d'orientation commun⁴⁵ (la note d'orientation de la Commission sur les options de coûts simplifiés) et l'ont publié dans sa version finale en septembre 2014. La figure 9 présente la chronologie dans laquelle s'inscrit l'élaboration des PDR pour la période 2014-2020.

Source: Cour des comptes européenne.

Les quatre DG gestionnaires des Fonds structurels et d'investissement européens ont commandé une étude sur les options de coûts simplifiés, qui est en cours de réalisation. L'étude vise à recueillir, au moyen d'une enquête, des informations sur les mesures et les types d'OCS utilisés pour chacun des Fonds, les montants concernés et les projets mis en œuvre à l'aide de ces options, ainsi que les avantages liés à leur utilisation. La Commission prévoit d'utiliser ces informations pour élaborer le cadre de développement rural pour la prochaine période de programmation (après 2020).

La grande diversité des mesures et des bénéficiaires complique l'utilisation des OCS, mais elles peuvent être mobilisées pour un large éventail d'investissements

Pour la période de programmation 2014-2020, les 28 États membres ont établi 118 PDR distincts, dont 20 programmes nationaux uniques, huit États membres ayant opté pour des programmes régionaux⁴⁶. Selon les spécificités économiques, naturelles ou structurelles du territoire concerné, les PDR peuvent comprendre jusqu'à 20 mesures contribuant à la réalisation des priorités de l'UE pour le développement rural⁴⁷.

Le recours aux options de coûts simplifiés est tout indiqué lorsqu'un certain nombre d'opérations ou de types de dépenses présentent des similitudes. Les autorités responsables des 20 PDR sélectionnés pour notre examen documentaire ont indiqué que la grande diversité des opérations et des bénéficiaires avait été la principale raison de ne pas recourir davantage à ces options. Les mesures soutenues par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) se subdivisent en sous-mesures, parmi lesquelles 49 prévoient l'utilisation d'OCS (voir annexe I). De nombreux types de projets et/ou de dépenses différents peuvent être soutenus au titre d'une même sous-mesure.

Malgré la diversité des projets et des types de dépenses qui caractérise la politique de développement rural, nous avons relevé des exemples de cas où des options de coûts simplifiés avaient été définies pour un vaste éventail d'investissements. À titre d'exemple, le PDR des îles Canaries comporte des coûts unitaires pour huit catégories d'investissements dans les exploitations agricoles (voir encadré 12).

Toutefois, lorsqu'un certain type d'investissement ne concerne qu'un petit nombre de projets, les options de coûts simplifiés n'apportent aucune valeur ajoutée. Par exemple, les autorités des Canaries ont défini un coût unitaire pour l'achat d'un capteur de brouillard, qui repose sur une seule offre provenant du seul fournisseur existant. Au moment de notre audit, un seul projet comprenait l'achat d'un capteur de brouillard. Les montants forfaitaires sont l'option la moins utilisée pour les projets de développement rural. Trois des six États membres visités⁴⁸ ont indiqué qu'ils avaient décidé de ne pas utiliser les montants forfaitaires parce qu'ils les jugeaient plus risqués. Pour recevoir un paiement sous la forme d'un montant forfaitaire, le bénéficiaire doit remplir toutes les conditions; aucun paiement partiel n'est possible.

Les États membres ont également la possibilité de combiner différentes options de coûts simplifiés pour un type de projet; ils peuvent donc réserver les montants forfaitaires aux activités pour lesquelles l'ensemble des conditions doivent être réunies pour atteindre les résultats souhaités. Par exemple, le PDR des îles Canaries comporte les trois types d'options de coûts simplifiés (coûts unitaires, montants forfaitaires et taux forfaitaires) pour les projets soutenus au titre des mesures de coopération et de soutien au développement local dans le cadre de Leader (voir encadré 13). La possibilité de combiner différents types d'options procure une certaine souplesse d'utilisation.

Lorsqu'elles mettent en place des options de coûts simplifiés, les autorités des États membres peuvent s'appuyer sur des méthodologies ou des taux déjà définis pour des régimes nationaux ou de l'Union européenne. Nous avons constaté que plusieurs PDR⁴⁹ utilisaient des indemnités de déplacement ou des coûts unitaires pour les frais de personnel dérivés de systèmes nationaux. Cependant, notre examen documentaire de 20 PDR a révélé que les autorités des États membres mettaient rarement à profit l'expérience acquise dans d'autres domaines d'action pour élaborer leurs options de coûts simplifiés. Nous n'avons trouvé que deux exemples de cette pratique (voir encadré 14).

Les audits de la Commission suscitent l'inquiétude chez les autorités des États membres

Lors de nos visites d'audit, les autorités de plusieurs États membres ont indiqué ne pas savoir exactement de quelle façon la Commission examinait les options de coûts simplifiés, ce qui, selon certaines d'entre elles, constitue une entrave à leur utilisation⁵¹. Lorsqu'ils se rendent dans les États membres, les agents de la Commission vérifient leurs systèmes de gestion et de contrôle au moyen d'une liste de contrôles clés et de contrôles secondaires⁵². Nous avons examiné l'approche d'audit de la DG AGRI et constaté que ses définitions desdits contrôles n'avaient pas été mises à jour lors de l'instauration des options de coûts simplifiés. L'actualisation des définitions des contrôles clés et des contrôles secondaires utilisées par la Commission pour intégrer ces options permettrait de répondre aux inquiétudes des États membres. Les contrôles relatifs à ces options sont présentés à la figure 10.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'entretiens et de documents émanant de la Commission.

Dans ce contexte, nous avons dressé une liste d'exigences en matière d'assurance et de principes de performance communs, figurant à l'annexe II.1 et II.2.

Malgré les obstacles évoqués précédemment, les autorités de cinq des six États membres visités envisagent à l'avenir de recourir plus largement aux options de coûts simplifiés. À titre d'exemple, la Suède souhaitait utiliser davantage les montants forfaitaires dans son premier PDR pour la période 2014-2020, mais s'est trouvée limitée par la disposition (désormais supprimée) prévoyant que les options de coûts simplifiés fassent obligatoirement l'objet d'une approbation ex ante⁵³.

Les récents changements apportés à la législation pourraient encourager un recours accru aux OCS dans le domaine du développement rural

En septembre 2016, la Commission a proposé de modifier⁵⁴ plusieurs dispositions ayant une incidence sur la mise en œuvre de la politique de développement rural. En octobre 2017, le Conseil et le Parlement ont convenu de supprimer, à compter de 2018, une disposition spécifique au développement rural⁵⁵ qui limitait l'utilisation des options de coûts simplifiés.

Les modifications convenues ont pour effet de poursuivre l'harmonisation des règles entre les Fonds structurels et d'investissement européens et d'élargir les possibilités de recourir aux options de coûts simplifiés. La suppression de la certification ex ante de la méthodologie et des calculs en ce qui concerne le Feader peut faciliter un plus large recours à ces options. Cette certification ex ante impliquait que les OCS devaient être élaborées à un stade plus précoce pour le Feader que pour le Fonds social européen par exemple. Pour ce dernier, il suffit que les options soient établies au plus tard à la date d'octroi de l'aide. C'est désormais également le cas pour le Feader. D'autres propositions concernant l'utilisation de ces options pour le Feader sont toujours en cours d'examen par le Conseil et le Parlement; elles sont présentées dans l'encadré 15. Si elles sont adoptées, ces modifications supplémentaires permettront d'élargir l'utilisation des OCS.

La possibilité de fonder les options de coûts simplifiés sur le projet de budget d'un projet signifie que ces options peuvent être établies pour une opération particulière lors de l'évaluation de la demande d'aide. Les autorités finlandaises et suédoises nous ont informés qu'elles avaient déjà envisagé d'utiliser des montants forfaitaires sur la base d'un projet de budget pour plusieurs mesures avant que la Commission ne leur indique que c'était impossible pour le Feader⁵⁶.

Les OCS n'ont pas eu pour effet de renforcer l'accent mis sur les résultats

Les OCS déplacent l'accent mis sur les factures vers les réalisations, sans pour autant le faire porter davantage sur les résultats

L'un des arguments invoqués pour promouvoir un recours plus large aux options de coûts simplifiés est qu'elles sont susceptibles de contribuer à renforcer l'accent mis sur les réalisations et les résultats. La note d'orientation de la Commission y fait plusieurs fois référence⁵⁷. Dans les PDR sélectionnés pour une visite d'audit, nous avons examiné différents projets afin de vérifier que les autorités des États membres avaient axé leurs contrôles sur les réalisations ou les résultats plutôt que sur les factures, et d'apprécier si l'éligibilité du paiement basé sur les OCS avait été déterminée en fonction de la concrétisation des réalisations ou des résultats prévus. Nous avons également comparé les paiements effectués avec et sans OCS.

Nous avons relevé des exemples de réalisations et de résultats de projets contribuant à atteindre les objectifs d'une mesure (voir encadré 16 pour l'un d'entre eux), mais rien n'indique que les résultats obtenus ont été meilleurs que si le paiement avait été effectué sur la base des coûts supportés.

Encadré 16

Paiements fondés sur les réalisations obtenues en Saxe

Le PDR de la Saxe finance la construction de murs de pierre naturelle sur la base de coûts unitaires. Les murs de ce type sont destinés à contribuer à restaurer, préserver et améliorer la biodiversité dans les vignobles en forte pente et vallonnés. Les paiements sont effectués au m² de mur construit.

© MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE L'AGRICULTURE DU LAND DE SAXE

Les bénéficiaires ne présentent une demande d'aide qu'après la réalisation d'une évaluation de la valeur écologique par un expert en matière de protection de la nature. Après l'achèvement du projet, les bénéficiaires déclarent le nombre d'unités (m²) réalisées. Les autorités de Saxe se rendent auprès des bénéficiaires afin de contrôler les quantités déclarées. Elles ont expliqué que cette vérification, combinée à l'évaluation par un expert de la protection de la nature, leur permet de garantir que les réalisations du projet contribuent à atteindre les résultats souhaités.

Les options de coûts simplifiés pourraient être différenciées selon les résultats souhaités, à condition qu'elles tiennent compte des coûts et que l'égalité de traitement des bénéficiaires soit garantie. Il s'agit de l'une des possibilités d'accroître l'attention portée à l'obtention de résultats (outre celles d'appliquer des critères de sélection et de varier l'«intensité de l'aide», à savoir la part du projet financée par le Feader). Nous n'avons trouvé aucun cas concret où cela a été fait.

La Commission assure le suivi de la mise en œuvre de la politique de développement rural au moyen du système commun de suivi et d'évaluation (SCSE). Le SCSE définit des indicateurs⁵⁸ au niveau de l'UE: les rapports des États membres doivent être comparables pour permettre une évaluation pertinente de la politique. Les indicateurs sont censés correspondre aux objectifs de l'intervention, et nous avons donc cherché à établir un lien entre ces indicateurs et les paiements à l'aide d'un exemple fictif, présenté à la figure 11.

Source: Cour des comptes européenne.

Dans la plupart des cas, nous ne sommes pas parvenus à établir de lien direct entre les paiements versés aux projets sélectionnés et les indicateurs. En réalité, les indicateurs du SCSE, définis au niveau de l'UE, ne permettent pas d'assurer le suivi de la mise en œuvre de la politique de développement rural au niveau des projets; par conséquent, ils ne peuvent pas servir de base aux paiements fondés sur les options de coûts simplifiés. Toutefois, pour permettre le suivi des résultats de la politique, les opérations financées au titre du Feader doivent être clairement liées à l'un de ses objectifs. Le renforcement des liens entre les paiements et les objectifs des divers projets pourrait contribuer à ce que l'accent soit davantage placé sur la réalisation des objectifs.

La Commission a proposé de passer à des paiements liés aux résultats

Les récentes propositions de modifications du cadre juridique⁵⁹ prévoient, en plus de possibilités accrues de recourir aux options de coûts simplifiés, la possibilité d'opter pour des paiements liés aux résultats. En particulier, la Commission a proposé que l'article 67 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Conseil et du Parlement européen prévoie la possibilité d'un financement qui ne soit pas lié aux coûts de l'opération considérée, mais plutôt fondé sur le respect des conditions relatives à l'accomplissement de progrès dans la mise en œuvre ou la réalisation des objectifs du programme.

Conclusions et recommandations

L'utilisation des options de coûts simplifiés présente plusieurs avantages potentiels. La charge administrative peut être allégée, puisqu'il n'est pas nécessaire de retrouver l'origine de chaque euro déclaré dans les différentes pièces justificatives. Les bénéficiaires transmettent moins de documents et les autorités des États membres en ont donc moins à contrôler.

En subordonnant les paiements aux réalisations, les options de coûts simplifiés déplacent l'accent mis sur les factures, sans pour autant le faire porter davantage sur les résultats. Elles permettent de maîtriser les coûts des projets de développement rural, mais uniquement à la condition qu'elles reposent sur une méthodologie solide et sur des calculs justes, équitables et vérifiables. La possibilité de lier les paiements aux résultats est de nature à renforcer l'accent mis sur la performance ainsi que la priorité donnée à la réalisation des objectifs.

Notre audit montre une évolution et une réduction globale de la charge administrative. Si les autorités de gestion investissent en amont du temps et de l'argent dans la méthodologie et les calculs, les agents gagnent du temps lors du contrôle des demandes d'aide et de paiement, tandis que les bénéficiaires ont moins de documents à transmettre (voir points 13 à 18, 21 et 22, ainsi que 26).

Lorsqu'elles sont utilisées de manière efficace, ces options permettent de maîtriser les coûts des projets de développement rural. Toutefois, pour garantir le caractère raisonnable des coûts, il est impératif d'appliquer une méthodologie solide, de sorte que les niveaux de financement soient fixés de manière appropriée (voir points 33 à 38).

Bien qu'il n'existe aucune obligation légale de mettre à jour la méthodologie ou les calculs, ces derniers devraient être actualisés en vertu des principes de bonne gestion financière pour que les options de coûts simplifiés correspondent à la réalité.

Recommandation n° 1

La Commission devrait actualiser ses orientations sur les options de coûts simplifiés afin de couvrir les principes clés relatifs à l'élaboration de méthodologies. Il s'agit notamment:

• d'exigences minimales concernant les données;
• de la variation acceptable des prix utilisés;
• de l'examen des ensembles de données comportant des valeurs extrêmes et caractérisés par une forte volatilité.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 2018.

La Commission ne procède pas à une évaluation de la méthodologie et des calculs relatifs aux options de coûts simplifiés lors de l'approbation des PDR. Les auditeurs de la DG AGRI incluent ces options dans leurs contrôles s'ils sélectionnent des paiements effectués sur cette base, mais ils ne sélectionnent pas systématiquement des États membres ou des PDR qui y ont recours. Les organismes de certification sont des organismes indépendants du point de vue fonctionnel, mais leur rôle dans l'audit des options de coûts simplifiés reste flou. Il existe par conséquent un risque que celles-ci ne soient pas examinées par un organisme indépendant (voir points 40 à 47). Dans ce contexte, les exigences et les principes figurant à l'annexe II.1 et II.2 pourraient être pertinents pour les organismes qui utilisent et qui contrôlent les options de coûts simplifiés, y compris les organismes de certification (voir point 62).

Recommandation n° 2

La Commission devrait préciser à qui incombe la responsabilité de vérifier la méthodologie et le calcul des OCS.

En particulier, la Commission devrait, compte tenu des exigences en matière d'assurance présentées à l'annexe II.1, clarifier le rôle des organismes de certification et mentionner expressément, dans ses orientations qui leur sont destinées, l'audit des options de coûts simplifiés et des systèmes de contrôle interne y afférents.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 2018.

Notre audit montre que les options de coûts simplifiés concernent encore une part modeste des dépenses de développement rural, ce qui s'explique notamment par la difficulté à établir ce type de mesures pour un éventail aussi vaste et varié de projets, d'activités et de bénéficiaires. Cela se répercute également sur le volume conséquent des investissements nécessaires à l'élaboration de la méthodologie des options de coûts simplifiés. Élaborer de telles options n'est judicieux qu'en présence de nombreux projets ou dépenses similaires. Elles ne se prêtent pas à tous les types d'opérations et de dépenses, mais elles pourraient tout de même être mieux utilisées, et plus souvent (voir points 16 et 17, ainsi que points 48 à 51). Bien que la réglementation autorise l'utilisation de méthodologies et de taux élaborés pour des options de coûts simplifiés dans d'autres domaines d'action, nous avons constaté que les États membres profitaient rarement de cette possibilité.

Le législateur peut inclure dans la réglementation les taux et les montants à utiliser pour les options de coûts simplifiés. Ces options «prêtes à l'emploi» présentent l'avantage non négligeable de dispenser les autorités des États membres d'élaborer une méthodologie ou d'établir des calculs (voir points 19 et 20). Cependant, il importe que ces taux reposent sur des bases solides et qu'ils soient dûment coordonnés avec les coûts financés sur la base de factures et d'autres pièces justificatives.

Recommandation n° 3

Pour faciliter une utilisation appropriée des options de coûts simplifiés, la Commission devrait:

• étudier les solutions envisageables pour mettre au point davantage d'options «prêtes à l'emploi» reposant sur des bases solides;
• actualiser ses définitions des contrôles clés et des contrôles secondaires afin de tenir compte de l'utilisation qui est faite des OCS.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 2018.

Bien que la Commission mette en avant, parmi les raisons de recourir aux options de coûts simplifiés, l'accent accru mis sur les réalisations et les résultats, nous n'avons pas constaté un tel effet dans la pratique. Ces options déplacent l'accent mis sur les factures vers les réalisations, mais nous n'avons rien trouvé qui indique que les résultats obtenus étaient meilleurs en cas de paiements basés sur les OCS qu'en cas de remboursement des coûts supportés.

Les nouveaux paiements liés aux résultats qui figurent dans la proposition «omnibus» de la Commission offrent la possibilité de ne pas fonder les paiements sur les coûts. Leur succès dépendra des orientations fournies par la Commission et de la volonté des États membres de recourir à cette nouvelle forme de financement.

Recommandation n° 4

La Commission devrait examiner la possibilité d'abandonner le remboursement des coûts supportés au profit d'un schéma où le remboursement serait lié aux résultats. Ce faisant, la Commission devrait tirer parti de l'expérience acquise lors de la mise en place des options de coûts simplifiés.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 2018.

Le présent rapport spécial a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil WYNN OWEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 7 mars 2018.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Glossaire

Barèmes standard de coûts unitaires: une des options de coûts simplifiés. Prix standard établis à l'avance pour des quantités définies. Les dépenses admissibles sont calculées en multipliant par un coût standard les activités, les apports, les réalisations ou les résultats quantifiés.

Calcul (dans le contexte des options de coûts simplifiés): détermination mathématique du montant/taux relatif aux options de coûts simplifiés.

Corrections financières: réductions des montants que la Commission rembourse aux États membres pour des activités menées dans le cadre d'une gestion partagée, afin de sanctionner des insuffisances systémiques, des paiements tardifs ou erronés, et d'autres défaillances.

Fonds structurels et d'investissement européens: cinq instruments de financement de l'UE établis pour une période budgétaire de sept ans: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Gestion partagée: méthode d'exécution du budget de l'UE selon laquelle la Commission délègue les tâches d'exécution aux États membres, mais en reste responsable en dernier ressort.

Mesure: régime d'aide pour la mise en œuvre d'une politique. La mesure définit les règles, telles que les critères d'éligibilité et de sélection, applicables aux projets qui peuvent être financés.

Méthodologie (dans le contexte des options de coûts simplifiés): méthode utilisée pour calculer les options de coûts simplifiés.

Montants forfaitaires: une des options de coûts simplifiés. Un montant forfaitaire est le versement à un projet d'une subvention (calculée à l'avance) dans son intégralité une fois que les activités et/ou les réalisations convenues ont été menées à bien.

Opération: un projet, un groupe de projets ou toute autre action sélectionné selon les critères fixés pour le programme de développement rural et mis en œuvre par un ou plusieurs bénéficiaires en vue de réaliser les objectifs du programme.

Options de coûts simplifiés (OCS): les trois types de financement définis à l'article 67, paragraphe 1, points b), c) et d), du règlement (UE) n° 1303/2013¹, à savoir les barèmes standard de coûts unitaires, les montants forfaitaires et le financement à taux forfaitaire.

Options de coûts simplifiés «prêtes à l'emploi»: options de coûts simplifiés établies dans un règlement. Les options de coûts simplifiés dites «prêtes à l'emploi» peuvent être utilisées immédiatement par les autorités des États membres, sans qu'il leur soit nécessaire de justifier les montants ou les taux utilisés au moyen d'une méthodologie ou d'un calcul.

Politique de développement rural: l'un des piliers de la politique agricole commune, cofinancé par le Feader. Cette politique vise à améliorer l'espace rural et la situation des personnes qui y vivent par le renforcement de la compétitivité des secteurs agricole et forestier, par l'amélioration de l'environnement et de la qualité de la vie en milieu rural, et par la promotion de la diversification de l'économie rurale.

Programme de développement rural (PDR): document de programmation élaboré par un État membre et approuvé par la Commission pour planifier la mise en œuvre de la politique de développement rural de l'UE au niveau régional ou national et en assurer le suivi.

Système commun de suivi et d'évaluation (SCSE): système élaboré dans le cadre d'une coopération entre la Commission et les États membres afin de mesurer les progrès et les réalisations de la politique de développement rural et d'évaluer l'impact, l'efficacité, l'efficience et la pertinence du soutien au développement rural.

Taux forfaitaire: une des options de coûts simplifiés. Il s'applique à des catégories particulières de coûts éligibles clairement déterminées à l'avance. Le calcul s'effectue en appliquant un pourcentage fixé en amont à une ou plusieurs autres catégories de coûts éligibles.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Phil Wynn Owen, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l'utilisation durable des ressources naturelles. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. João Figueiredo, Membre de la Cour, assisté de: M^me Paula Betencourt, attachée de cabinet; M. Robert Markus, manager principal; M^me Charlotta Törneling, chef de mission; M^mes Liia Laanes, Päivi Piki et Raluca-Elena Sandu, ainsi que M. Ioan-Alexandru Ilie, auditeurs. M. Michael Pyper a fourni une assistance linguistique et M^me Annette Zimmerman a assuré le secrétariat.

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