De nye muligheder for finansiering af landdistriktsprojekter: enklere, men ikke fokuseret på resultater

Resumé

Forenklede omkostningsmuligheder tilbyder en ny støttemetode i forbindelse med visse foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne. Før 2014 blev støtten til projekter under disse foranstaltninger beregnet på grundlag af de påløbne omkostninger.

Det er vanskeligt at yde støtte baseret på godtgørelse af påløbne omkostninger, og der opstår let fejl. Derfor har der været stor interesse for at overveje enklere metoder til beregning af EU's finansielle bidrag til projekter og aktiviteter. Medlemsstaterne kan nu (i perioden 2014-2020) vælge mellem tre nye metoder (kendt som forenklede omkostningsmuligheder), når de skal fastlægge støtten:

• finansiering med standardsatser for enhedsomkostninger
• finansiering med faste beløb
• finansiering efter en fast takst.

Denne beretning præsenterer konstateringerne fra vores revision vedrørende forenklede omkostningsmuligheder i forbindelse med udvikling af landdistrikterne. Vores hovedmål var at vurdere, om de forenklede omkostningsmuligheder fører til forenkling og samtidig sikrer besparelser og giver bedre resultater. Vi undersøgte, om de forenklede omkostningsmuligheder:

• forenkler administrationen
• sikrer besparelser
• anvendes bredt og sætter øget fokus på de politiske mål.

Vores samlede konklusion er, at anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder kan føre til forenklinger og reducere den administrative byrde for både støttemodtagerne og medlemsstaternes myndigheder. Ved at basere betalingerne på output flytter de forenklede omkostningsmuligheder fokus væk fra fakturaer, men sætter ikke større fokus på resultater.

Vi konstaterede, at forenklede omkostningsmuligheder kan holde omkostningerne til landdistriktsprojekter under kontrol, men kun hvis de er fastsat på det rette niveau og baseret på en rimelig, afbalanceret og kontrollerbar metode. Certificeringsorganernes rolle med hensyn til revision af forenklede omkostninger er imidlertid ikke præciseret, og det skaber en risiko, som bør adresseres.

Vi bemærkede også, at de nye ordninger med forenklede omkostninger stadig kun dækker en marginal del af udgifterne til udvikling af landdistrikterne. Hovedårsagerne til dette er, at landdistriktsprojekter er meget forskellige, og at det kræver investeringer at udvikle metoder.

På grundlag af vores konstateringer fremsætter vi følgende anbefalinger:

• Kommissionen bør ajourføre sin vejledning om metoden med forenklede omkostninger, så den fastsætter centrale principper for udvikling af metoder
• Kommissionen bør præcisere, hvem der skal kontrollere metoder og beregninger vedrørende forenklede omkostninger
• For at fremme den korrekte anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder bør Kommissionen undersøge mulighederne for udvikling af flere standardiserede forenklede omkostningsmuligheder og ajourføre sine definitioner af hoved- og støttekontroller, så de tager højde for anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder
• Kommissionen bør undersøge mulighederne for at gå væk fra godtgørelse af påløbne omkostninger og i stedet gå i retning af godtgørelse baseret på resultater, idet den tager hensyn til tidligere erfaringer.

Indledning

EU's politik for udvikling af landdistrikterne

EU's politik for udvikling af landdistrikterne har til formål at hjælpe EU's landdistrikter med at håndtere en bred vifte af økonomiske, miljømæssige og sociale udfordringer. EU bruger hvert år ca. 14 milliarder euro fra Den Europæiske Unions budget på denne politik. Udgifterne til udvikling af landdistrikterne udgør ca. 25 % af udgifterne til den fælles landbrugspolitik. Medlemsstaternes medfinansiering beløber sig til yderligere 7 milliarder euro om året.

I forbindelse med ca. halvdelen af udgifterne til udvikling af landdistrikterne fra EU-budgettet er betalingerne baseret på de dyrkede arealer eller på antallet af dyr. I forbindelse med resten kan støtten have form af faste betalinger eller procentsatser knyttet til de udførte aktiviteter eller til støttemodtagerens påløbne omkostninger. I tekstboks 1 beskrives de forskellige mekanismer.

Det er vanskeligt at yde støtte baseret på godtgørelse af påløbne og afholdte omkostninger, og der opstår let fejl. Vi har konstateret, at fejlene i forbindelse med EU-udgifterne er koncentreret i denne form for støtte⁴. Derfor har der været stor interesse for at overveje enklere metoder til beregning af EU's finansielle bidrag til projekter og aktiviteter. Medlemsstaterne kan nu (fra 2014) vælge mellem tre sådanne metoder⁵ (kendt som forenklede omkostningsmuligheder), når de skal fastlægge støtten:

• finansiering med standardsatser for enhedsomkostninger
• finansiering med faste beløb
• finansiering efter en fast takst.

I praksis betyder dette, at hele eller en del af det godtgjorte beløb er baseret på (f.eks.) standardomkostninger beregnet efter en forud fastlagt metode, outputenheder defineret for projektet eller procentsatser anvendt på andre omkostninger⁶ (jf. figur 1). Det er tilladt at kombinere de forskellige typer forenklede omkostninger.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens vejledning om metoden med forenklede omkostninger.

De forenklede omkostningsmuligheder i perioden 2014-2020 er kun relevante for de foranstaltninger, der ikke er areal- eller dyrerelaterede og ikke er omfattet af ordninger med faste betalinger, som er fastsat i forordninger (jf. punkt 2). Figur 2 viser de planlagte midler til udvikling af landdistrikterne i perioden 2014-2020 med angivelse af, i hvor stor en andel af foranstaltningerne nogle af omkostningerne sandsynligvis kan betales som forenklede omkostninger. Anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder i forbindelse med disse foranstaltninger er en ny udvikling i politikken for udvikling af landdistrikterne, men under andre fonde⁷ blev de allerede anvendt i perioden 2007-2013.

NB: Figuren viser en grov opdeling, da nogle foranstaltninger delvis er omfattet af ordninger med faste betalinger, men der ikke foreligger en oversigt over de budgetterede beløb på delforanstaltningsniveau.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af finansielle oplysninger fra Kommissionen (20. november 2017).

I overensstemmelse med de gældende regler⁸ skal de forenklede omkostninger fastlægges på en af følgende måder⁹:

• ved hjælp af en rimelig, retfærdig og kontrollerbar beregningsmetode
• i overensstemmelse med de regler for forenklede omkostningsmuligheder, der under andre EU-politikker gælder for en lignende type operation og støttemodtager
• i overensstemmelse med en medlemsstats nationale tilskudsordninger for en lignende type operation og støttemodtager
• ved hjælp af satser, der er fastsat i forordninger.

Det er ikke obligatorisk at anvende forenklede omkostningsmuligheder - medlemsstaterne kan frit afgøre, om de vil bruge dem eller ej.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Vores revision omfattede udformningen af de forenklede omkostningsmuligheder og de første tre år (2015-2017), hvor disse muligheder er blevet anvendt ved betaling af landdistriktsstøtte. De berørte foranstaltninger er opført i bilag I.

Vores hovedmål var at vurdere, om de forenklede omkostningsmuligheder fører til forenkling og samtidig sikrer besparelser på EU's budget, og om der opnås bedre resultater ved anvendelse af de forenklede omkostningsmuligheder. For at besvare dette overordnede revisionsspørgsmål undersøgte vi, om de forenklede omkostningsmuligheder:

• forenkler administrationen
• sikrer besparelser
• anvendes bredt og sætter øget fokus på de politiske mål.

For at få et overblik over anvendelsen af de forenklede omkostningsmuligheder screenede vi de 118 landdistriktsprogrammer og udvalgte 20¹⁰ af dem til skrivebordsgennemgang¹¹. Vi udvalgte følgende seks landdistriktsprogrammer med henblik på revisionsbesøg: Flandern (Belgien), Danmark, Sachsen (Tyskland), De Kanariske Øer (Spanien), Languedoc-Roussillon (Frankrig) og Sverige. Under vores revisionsbesøg sammenlignede vi medlemsstaternes procedurer og vejledning til støttemodtagere før og efter deres anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder. Vi sammenlignede også projekter, og i to medlemsstater¹² besøgte vi endelige støttemodtagere.

For at forstå de gældende regler og Kommissionens rolle gennemgik vi retsgrundlaget, Kommissionens vejledning til medlemsstaterne og Kommissionens interne procedurer og tjeklister. I Kommissionen gennemførte vi interviews, gennemgik korrespondance med medlemsstaterne og deltog i arrangementer, hvor Kommissionen gav medlemsstaterne oplysninger om forenklede omkostningsmuligheder.

Anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder har forenklet administrationen

De gør det lettere for støttemodtagerne at indsende betalingsanmodninger …

Modtagelse af støtte til landdistriktsprojekter er en proces i to faser. Først indsender ansøgerne støtteansøgninger til de relevante myndigheder, som kontrollerer og godkender projekter på grundlag af støtteberettigelses-og udvælgelseskriterier. Efter gennemførelsen af deres projekter indsender støttemodtagerne betalingsanmodninger, som betalingsorganet kontrollerer, før det afholder betaling. Denne proces vises i figur 3.

Kilde: Revisionsretten.

Ansøgerne skal fremlægge adskillige dokumenter, når de søger om støtte. Hvis EU-budgettet godtgør en del af de støtteberettigede omkostninger, skal ansøgerne ofte fremlægge tilbud for at dokumentere, at de forventede omkostninger er rimelige, og siden indsende fakturaer og betalingsbeviser sammen med deres betalingsanmodninger. Vi undersøgte i Sverige et projekt fra perioden 2007-2013, hvor en støttemodtager havde bygget en stald, og de to betalingsanmodninger omfattede 134 fakturaer og betalingsbeviser. Dette krav omfatter også indirekte omkostninger (jf. tekstboks 2).

Vi gennemgik støtteansøgninger og betalingsanmodninger vedrørende projekter fra perioden 2014-2020, hvor der blev anvendt forenklede omkostningsmuligheder, og sammenlignede dem med projekter fra perioden 2007-2013 (hvor der ikke fandtes forenklede omkostningsmuligheder) for at vurdere, om ansøgnings- og anmodningsprocedurerne blev lettere. I alle de seks besøgte medlemsstater konstaterede vi, at støttemodtagere med projekter baseret på forenklede omkostningsmuligheder hverken behøver at indsende tilbud sammen med deres ansøgninger eller at indsende fakturaer eller betalingsbeviser sammen med deres betalingsanmodninger. Tabel 1 indeholder eksempler på dokumentation vedlagt støtteansøgninger og betalingsanmodninger i perioderne 2007-2013 (godtgørelse på grundlag af påløbne omkostninger) og 2014-2020 (godtgørelse baseret på forenklede omkostningsmuligheder).

NB: Tabellen omfatter kun den dokumentation, der påvirkes ved anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder.

Kilde: Revisionsretten baseret på medlemsstatens dokumentation.

Som vist i tabel 1 indebærer anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder ofte, at støttemodtagerne skal indsende færre dokumenter. I tekstboks 3 giver vi et eksempel.

Tekstboks 3

Fast takst for sociale bidrag i Sverige

Den svenske landbrugsstyrelse fastsatte i samarbejde med det svenske ESF-Råd og det svenske agentur for økonomisk og regional vækst en fælles takst for socialsikringsbidrag. I Sverige omfatter de fleste projekter lønninger og dermed også sociale bidrag. Disse omkostninger varierer afhængigt af kontrakttype og alder; der kan være tale om flere fakturaer fra adskillige organisationer og normalt komplekse beregninger. Tidligere søgte mange små støttemodtagere ikke om godtgørelse af disse bidrag, fordi de fandt det for besværligt.

Billedet viser de dokumenter, som en støttemodtager indsendte sammen med en enkelt betalingsanmodning i perioden 2007-2013, hvor de sociale bidrag ikke blev betalt på grundlag af en fast takst.

… og udarbejdelsen af metoder pålægger ganske vist myndighederne en ekstra arbejdsbyrde eller ekstra omkostninger …

Hvis forvaltningsmyndighederne anvender forenklede omkostningsmuligheder, skal de udarbejde en metode og beregne betalingsniveauer¹³ (jf. punkt 45, som indeholder en oversigt over de involverede organer på medlemsstatsniveau). Dette ekstra arbejde er ikke nødvendigt, når tilskud betales på grundlag af påløbne omkostninger. Med henblik på at vurdere, om den tid eller de omkostninger, som det kræver at udarbejde metoden og beregningerne, står i et rimeligt forhold til tidsbesparelserne i hele perioden, interviewede vi de besøgte medlemsstaters myndigheder og undersøgte deres dokumentation vedrørende metode og beregninger. Tekstboks 4 indeholder et eksempel på den mængde arbejde, der er forbundet med at udvikle en metode.

Under vores skrivebordsgennemgang bad vi de myndigheder, som var ansvarlige for de 20 udvalgte landdistriktsprogrammer, om at redegøre for deres vigtigste grunde til ikke at gøre mere brug af forenklede omkostningsmuligheder. Den hyppigste forklaring var den store variation i projekter og støttemodtagere. Seks¹⁴ af de 20 nævnte den administrative byrde og tidsforbruget i forbindelse med udformningen af metoder.

Tre af de seks besøgte forvaltningsmyndigheder havde valgt at outsource denne opgave - i hvert fald vedrørende nogle af deres forenklede omkostninger - fordi de ikke selv havde ressourcer eller ekspertise til rådighed: Danmark, Languedoc-Roussillon og Sverige. Trods det ekstra arbejde eller de ekstra omkostninger, der er forbundet med at udvikle forenklede omkostningsmuligheder, mente forvaltningsmyndighederne i de besøgte medlemsstater, at det var værd at investere i udarbejdelse af metoder i betragtning af de (forventede) forenklinger og tidsbesparelser for administrationen og støttemodtagerne under gennemførelsen.

Lovgiveren kan i forordningerne fastsætte de takster og beløb, der skal benyttes til forenklede omkostninger. Hvis disse forenklede omkostningsmuligheder er klar til at blive taget i brug af medlemsstaternes myndigheder uden udarbejdelse af metode eller beregninger, kaldes de standardiserede forenklede omkostningsmuligheder. I tekstboks 5 gives der eksempler på de standardiserede forenklede omkostningsmuligheder, der aktuelt er til rådighed i forbindelse med landdistriktsstøtte¹⁵.

I forbindelse med de standardiserede forenklede omkostningsmuligheder, der er fastsat i forordningen - såsom en fast takst for godtgørelse af indirekte omkostninger - behøver forvaltningsmyndighederne ikke at begrunde den procentsats, de anvender. Dette er særlig fordelagtigt for medlemsstaternes myndigheder, idet de ikke behøver at udarbejde en metode, men alligevel kan høste fordelene ved en forenklet ansøgnings- og betalingsprocedure.

… men til gengæld sparer de tid under den administrative kontrol

De relevante myndigheders personale skal foretage administrativ kontrol af støtteansøgninger og betalingsanmodninger. Vi undersøgte, hvordan disse kontroller ændrer sig, når der anvendes forenklede omkostningsmuligheder til betaling, ved at se på den relevante lovgivning¹⁶ samt på de procedurer og kontroller, medlemsstaterne gennemførte vedrørende projekter henholdsvis med og uden anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder. Tabel 2 viser eksempler på dette.

NB: Tabellen omfatter kun de administrative kontroller, der påvirkes ved anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder.

Kilde: Revisionsretten.

I de seks besøgte medlemsstater fortalte betalingsorganernes personale os, at kontrollen af omkostningernes rimelighed¹⁷ tidligere var tidskrævende, især i de tilfælde, hvor der var brug for afklaring, eller hvor tilbuddene ikke var af tilstrækkelig høj kvalitet. I betalingsanmodningsfasen sparer betalingsorganerne tid ved ikke at kontrollere fakturaer eller betalingsbeviser, hvis betalingerne er baseret på forenklede omkostningsmuligheder.

Før betaling kontrollerer betalingsorganernes personale, om betingelserne for at modtage støtte er overholdt. De sammenholder den afsluttede operation med den operation, der er tildelt støtte til, og foretager normalt kontrol på stedet for at efterprøve, om operationen rent faktisk er gennemført¹⁸. Disse kontroller ændrer sig ikke ved anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder.

I forbindelse med betalinger baseret på enhedsomkostninger skal betalingsorganernes personale efterprøve mængderne. Medlemsstaterne kan selv afgøre, hvordan dette skal kontrolleres. Mange af dem aflægger kontrolbesøg hos støttemodtagerne for at kontrollere mængderne og sikre sig, at den afsluttede operation er i overensstemmelse med støtteafgørelsen. Når der ikke foretages kontrol på stedet, skal medlemsstaterne finde andre metoder til at efterprøve de relevante mængder og kontrollere, at operationen er reel. De Kanariske Øers betalingsorgan anvender f.eks. registre over landbrugskøretøjer til at kontrollere ejerskab, og Danmark anvender satellitbilleder til at verificere eksistensen af anlæg til opbevaring af husdyrgødning.

Når der bruges faste takster, beregnes de støtteberettigede omkostninger som en procentdel af andre kategorier af støtteberettigede omkostninger. Under alle de seks¹⁹ landdistriktsprogrammer, der blev udvalgt til revisionsbesøg, anvendes der faste takster for indirekte omkostninger, og medlemsstaternes myndigheder angav dette som et godt eksempel på forenkling. Der gives et eksempel i tekstboks 6.

Tekstboks 6

Eksempel på dokumentation for indirekte omkostninger

I Flandern sammenlignede vi betalingsanmodninger og tilhørende dokumentation fra før og efter indførelsen af den faste takst. I anmodningerne fra før indførelsen fandt vi én post på 12 euro med ni tilhørende dokumenter.

Når der anvendes faste satser, behøver modtagerne ikke at indsende sådanne dokumenter, og medlemsstaternes myndigheder behøver ikke at kontrollere dem.

Myndighederne i Sachsen fortalte os, at den tid, det tager at kontrollere betalingsanmodninger, er blevet mindsket med mindst 50 % takket være den reducerede kontrol af de indirekte omkostninger. I den foregående periode tog det mindst 10 minutter at undersøge hver faktura under kontrollen af de indirekte omkostninger. Hvis en støttemodtager anmeldte lejeudgifter for ét år, skulle sagsbehandleren kontrollere 12 fakturaer og betalingsbeviser, hvilket ville tage ca. 120 minutter. Nu skal sagsbehandleren kun kontrollere, at de 15 % af de indirekte omkostninger er beregnet korrekt, og at ingen indirekte omkostninger er medtaget på listen over fakturaer anmeldt vedrørende direkte omkostninger, og dette tager ca. 10-15 minutter.

De svenske myndigheder anslog, at det tog 3-5 timer pr. betalingsanmodning at kontrollere de indirekte omkostninger under systemet med godtgørelse på grundlag af påløbne omkostninger, mens det tog ca. 50 minutter ved anvendelse af en fast takst.

Vores revision viser, at anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder kan føre til forenklinger og tidsbesparelser, navnlig for støttemodtagerne, men også for de relevante myndigheder. Forvaltningsmyndighedernes forhåndsinvesteringer i at udarbejde en metode for forenklede omkostninger skal imidlertid stå i et rimeligt forhold til de tidsbesparelser, som myndighederne og støttemodtagerne forventes at opnå ved anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder. Dette er en af årsagerne til den ringe udbredelse af forenklede omkostningsmuligheder i politikken for udvikling af landdistrikterne, jf. punkt 48-50, 55 og 56.

God anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder kan hjælpe med at begrænse omkostningerne til landdistriktsprojekter

I forbindelse med projekter, der finansieres ved godtgørelse af påløbne omkostninger, skal de nationale myndigheder i godkendelsesfasen kontrollere, om de forventede omkostninger er rimelige. Beretninger fra både GD AGRI og Revisionsretten har fremhævet svagheder i denne kontrol (jf. tekstboks 7).

Når der anvendes forenklede omkostningsmuligheder, anses denne kontrol for sikret ved udarbejdelsen af en forsvarlig metode. Effektiv anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder kan holde omkostningerne til landdistriktsprojekter under kontrol. Dette kræver, at de forenklede omkostninger fastsættes på det rette niveau, baseres på en forsvarlig metode, regelmæssigt tages op til fornyet vurdering og ajourføres, når det er nødvendigt. Fejl i beregningerne vil betyde, at alle de projekter, hvor taksterne anvendes, bliver behæftet med samme fejl.

Vi fandt gode eksempler på metoder og beregninger …

Vi satte os for at undersøge de metoder, som de besøgte medlemsstater havde udarbejdet. Vi konstaterede, at de fleste af de foranstaltninger, der støttes af ELFUL i perioden 2014-2020, ligner dem, der blev støttet i 2007-2013²³. Mange medlemsstater har derfor adgang til historiske data om faktiske påløbne og afholdte udgifter vedrørende operationer i den foregående periode. I tekstboks 8 gives et eksempel på enhedsomkostninger baseret på historiske data.

De medlemsstater, der anvender forenklede omkostningsmuligheder, kan generelt ikke fortsætte med at overvåge de faktiske omkostninger. Når betalingsorganerne går over til at afholde betalinger baseret på forenklede omkostninger, holder de nemlig op med at indsamle oplysninger om de faktiske omkostninger. Derfor har de måske ingen relevante data, som de kan bruge til at ajourføre deres beregninger. På denne baggrund havde myndighederne i Sachsen (Tyskland) inddraget konsulenter til at udvikle nye metoder baseret på data fra eksterne eksperter med henblik på ajourføring af de forenklede omkostninger, når der ikke længere foreligger historiske data.

… men i nogle tilfælde var de underliggende data ikke tilgængelige …

Det kan kun vurderes, om en metode er rimelig og afbalanceret, hvis den er kontrollerbar. Revisorer skal have adgang til de data, der ligger til grund for beregningen af de forenklede omkostninger, så længe disse omkostninger anvendes²⁴. Vi udvalgte individuelle beregningselementer og sporede dem tilbage til kildedataene for at undersøge, om de var kontrollerbare.

I den metode, der er beskrevet i tekstboks 8 (jf. punkt 31), kunne vi nemt spore de udvalgte poster tilbage til de underliggende data. Vi konstaterede imidlertid problemer med hensyn til kontrollerbarheden af nogle af de metoder, der var udarbejdet til beregning af enhedsomkostninger. GD AGRI's revisorer rapporterede lignende konstateringer vedrørende kontrollerbarhed i to²⁵ af de seks revisioner, de hidtil har udført vedrørende forenklede omkostningsmuligheder.

I vores begrænsede udvalg af eksempler havde de problemer, vi konstaterede, relation til sager, hvor myndighederne havde outsourcet beregningerne. I Sverige havde forvaltningsmyndigheden ikke adgang til de data, der lå til grund for nogle af beregningerne, og forlod sig i stedet på uafhængige gennemgange. I Danmark omfattede outsourcingen tre lag konsulenter, hvilket komplicerede kontrolprocessen som forklaret i tekstboks 9.

Tekstboks 9

Involvering af flere konsulenter kan komplicere kontrollen

De danske myndigheder outsourcede udviklingen af forenklede omkostninger til konsulent A. Der forelå ingen historiske data om staldbygninger. Konsulent A hyrede en underleverandør (konsulent B) til at fastlægge enhedsomkostninger, og denne indhentede data fra konsulent C. Endvidere gennemgik et uafhængigt organ beregningerne baseret på sin egen ekspertise og sine egne datakilder. Nedenstående figur giver et overblik over de parter, der var involveret i udviklingen af enhedsomkostninger for staldbygninger i Danmark.

Ca. en tredjedel af de underliggende data var ikke tilgængelige, da vores revision fandt sted. De danske myndigheder meddelte os, at de ville være nødt til at underskrive en ny kontrakt med det tredje lag af konsulenter (konsulent C) for at få de data, der lå til grund for de anvendte overslag. Outsourcing og anvendelse af data fra et hierarki af konsulenter komplicerede kontrollen af beregningerne og gjorde den tidskrævende. De danske myndigheder kunne have undgået dette ved at udbede sig de underliggende data fra konsulent A, som de havde indgået kontrakt med, eller ved i kontrakten at have fastsat, at beregningerne skulle være kontrollerbare.

… og i nogle var de data, der var brugt til beregningerne, ikke tilstrækkelig begrundede

Beregningerne er rimelige, hvis de er baseret på de faktiske forhold, og hvis de antagelser og data, der anvendes i metoden, er velbegrundede²⁶. Vi satte os for undersøge, om dette var tilfældet, ved at kontrollere metoden bag udvalgte forenklede omkostninger i de medlemsstater, vi besøgte. Vi testede også beregningerne ved at spore en stikprøve af poster tilbage til kildedataene (jf. også punkt 33-35). I de fleste tilfælde konstaterede vi, at metoden og beregningerne var forsvarlige.

I én af de besøgte medlemsstater kunne myndighederne ikke begrunde de anvendte data. Ifølge De Kanariske Øers metode vedrørende enhedsomkostninger og faste beløb er tre tilbud eller fakturaer nok til at fastlægge en forenklet omkostning. Det varierer, hvor store mængder data der anvendes i de faktiske beregninger, men ved flere lejligheder kunne myndighederne ikke oplyse, hvorfor og hvordan de specifikke anvendte data var blevet udvalgt. Et eksempel gives i tekstboks 10.

I andre tilfælde brugte myndighederne tilbud, der ikke var sammenlignelige, til at beregne forenklede omkostninger. I tekstboks 11 gives der et eksempel, som også viser, at anvendelse af forenklede omkostninger ikke altid giver merværdi sammenlignet med godtgørelse af påløbne omkostninger.

Tekstboks 11

Et fast beløb baseret på usammenlignelige tilbud, som ikke førte til besparelser

På De Kanariske Øer kan lokale aktionsgrupper, der deltager i mindst to messer, modtage støtte i form af et fast beløb til dækning af deltagergebyrerne. De kanariske myndigheder beregnede det faste beløb som gennemsnitsomkostningerne til fem begivenheder ganget med to. De fem begivenheder vedrører landbrug og husdyrhold, håndværk og retablering. Støttemodtagerne modtager det faste beløb, hvis de deltager i to begivenheder, uanset hvilke.

Hvis udgifterne til disse aktiviteter var blevet godtgjort på grundlag af påløbne omkostninger, skulle støttemodtagerne sandsynligvis have indsendt to fakturaer og betalingsbeviser som dokumentation for omkostningerne. Imidlertid skulle støttemodtagerne sandsynligvis også indsende en faktura eller et deltagerbevis for at dokumentere, at de havde deltaget i to messer og dermed havde ret til at modtage det faste beløb. I dette tilfælde reducerede anvendelsen af et fast beløb næppe den mængde dokumenter, som støttemodtagerne skulle indsende, eller det antal kontroller, betalingsorganet skulle udføre. Den bidrog heller ikke til at holde omkostningerne under kontrol, hvilket fremgår af tilbuddenes variation.

Afskaffelsen af kravet om uafhængig godkendelse medfører nye udfordringer

Uafhængig kontrol er vigtig for at sikre, at forenklede omkostninger beregnes efter rimelige, afbalancerede og kontrollerbare metoder. Uafhængig kontrol af udformningen af en ordning med forenklede omkostninger kan foretages før gennemførelsen ("forudgående kontrol") eller under eller efter gennemførelsen ("efterfølgende kontrol"). Vi satte os for at få et overblik over den kontrol, der var foretaget af metoderne til beregning af forenklede omkostninger, og konstaterede, at reglerne for nylig var blevet ændret med hensyn til udvikling af landdistrikterne.

Indførelsen af forenklede omkostningsmuligheder i forbindelse med udvikling af landdistrikterne var ledsaget af et obligatorisk krav om en erklæring fra et uafhængigt organ²⁸. Dette udgjorde den eneste uafhængige forudgående kontrol. Nylige ændringer af lovgivningen²⁹ betyder, at investeringsforanstaltninger ikke længere er omfattet af sådanne erklæringer. Fra 2018 vil der således ikke være noget obligatorisk krav om uafhængig kontrol af metoder og beregninger vedrørende forenklede omkostninger. Forvaltningsmyndighederne har dog stadig mulighed for at inddrage et uafhængigt organ til at udarbejde eller gennemgå metoder og beregninger.

Kommissionen undersøger ikke metoder og beregninger i forbindelse med godkendelsen af landdistriktsprogrammerne, men kun i udvalgte revisioner …

Kommissionen gennemgår og godkender landdistriktsprogrammerne³⁰. Det er ikke er en del af processen for godkendelse af landdistriktsprogrammerne at validere beregningerne af forenklede omkostninger.

Kommissionen udfører revisioner for at kontrollere, at betalingerne er i overensstemmelse med gældende ret³¹. Kommissionens revisorer undersøger metoder og beregninger, hvis de udvælger udgifter afholdt under ordninger med forenklede omkostninger. Endnu i 2017 vedrørte de fleste af de reviderede udgifter foranstaltninger fra perioden 2007-2013, og de var derfor blevet betalt på grundlag af påløbne omkostninger.

Fejl i en metode til beregning af forenklede omkostninger kan påvirke alle de projekter, der anvender den pågældende omkostningsordning. Flere medlemsstater³² gav udtryk for bekymringer med hensyn til potentielle finansielle korrektioner og nævnte dette som en hindring for anvendelse af forenklede omkostninger. Det gælder for alle de finansielle korrektioner, der pålægges af Kommissionens revisorer, at deres effekt er begrænset til 24 måneders udgifter³³.

I forbindelse med Den Europæiske Socialfond kan Kommissionen på anmodning fra en medlemsstat validere en ordnings metode og beregninger på forhånd. Dette gør den ved at vedtage en delegeret retsakt³⁴, der giver medlemsstaten juridisk sikkerhed. Eftersom omnibusforslaget³⁵ ikke indførte denne mekanisme i forbindelse med nogen af de andre europæiske struktur- og investeringsfonde, vil den fortsat være begrænset til Den Europæiske Socialfond.

… og certificeringsorganernes rolle med hensyn til revision af forenklede omkostninger er ikke præciseret

Tre nationale organer er involveret i forvaltningen og kontrollen af midlerne. Deres ansvarsopgaver vedrørende forenklede omkostningsmuligheder er beskrevet i figur 4.

Kilde: Revisionsretten baseret på forordning (EU) nr. 1305/2013.

De uafhængige certificeringsorganer afgiver en årlig udtalelse om betalingsorganernes årsregnskaber, om de interne kontrolsystemers korrekte funktionsmåde og om udgifternes lovlighed og formelle rigtighed³⁶. Kommissionens retningslinjer³⁷ for certificeringsorganer omtaler ikke forenklede omkostningsmuligheder³⁸.

For at holde omkostningerne under kontrol er det vigtigt, at de forenklede omkostninger fastsættes på det rette niveau. De problemer, vi konstaterede med hensyn til beregningerne, viser, at der er behov for uafhængig kontrol.

De nye ordninger med forenklede omkostninger dækkede en lille del af de samlede udgifter til udvikling af landdistrikterne

Da vores revision fandt sted, havde Kommissionen ikke overblik over, hvor stor en del af udgifterne der afholdes under ordninger med forenklede omkostninger. Vores udvalg af landdistriktsprogrammer omfattede de programmer, der syntes at have den højeste anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder³⁹, men vi fandt ingen eksempler på, at en hel foranstaltning var gennemført ved hjælp af forenklede omkostninger.

Hver foranstaltning til udvikling af landdistrikterne er inddelt i flere delforanstaltninger, som igen omfatter mange forskellige typer projekter. Ved vores skrivebordsgennemgang af de 20 udvalgte landdistriktsprogrammer konstaterede vi, at anvendelsen af forenklede omkostninger var begrænset til visse typer projekter eller udgifter. I figur 5 vises et eksempel.

Kilde: Revisionsretten baseret på landdistriktsprogrammet for Languedoc-Roussillon.

Når kun en del af en delforanstaltning eller en specifik type omkostninger godtgøres ved hjælp af forenklede omkostninger, er det ikke muligt at spore de pågældende beløb. Budgetteringen inden for landdistriktsprogrammerne går kun ned til foranstaltningsniveauet, og medlemsstaterne overvåger generelt kun betalingerne pr. projekt (dvs. ikke de enkelte typer udgifter). For at illustrere effekten af forenklede omkostninger på et konkret landdistriktsprogram (Vallonien), hvor der anvendes forenklede omkostningsmuligheder i to foranstaltninger, viser figur 6, hvor stor en del af budgettet for de to foranstaltninger der udgøres af forenklede omkostninger. Programmet har en fast takst på 14 % for indirekte omkostninger under disse to foranstaltninger.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens dokumentation.

I bilag I angives de foranstaltninger i de 20 landdistriktsprogrammer, som vi udtog til vores skrivebordsgennemgang, hvor der anvendes forenklede omkostningsmuligheder. De hyppigst anvendte forenklede omkostningsmuligheder er standardiserede muligheder (jf. punkt 19). De fleste af de udvalgte 20 landdistriktsprogrammer anvender faste takster for indirekte omkostninger. Figur 7 viser, hvordan de forskellige forenklede omkostningsmuligheder normalt anvendes.

Kilde: Revisionsretten baseret på skrivebordsgennemgang af 20 landdistriktsprogrammer.

Enhedsomkostninger bruges hovedsagelig til personaleomkostninger⁴⁰, rejseudgifter eller overnatningsgodtgørelser⁴¹. I forbindelse med hele projekter bruges enhedsomkostninger hovedsagelig til investeringer i fysiske aktiver⁴². Figur 8 viser de forenklede omkostningsmuligheder, der anvendes i de seks landdistriktsprogrammer, vi udvalgte til revisionsbesøg.

NB: De forenklede omkostningsmuligheder anvendes kun til specifikke typer projekter eller omkostningskategorier, aldrig til en hel foranstaltning. Figuren viser det antal delforanstaltninger i de udvalgte landdistriktsprogrammer, hvor de forenklede omkostningsmuligheder anvendes. Der kan anvendes flere forenklede omkostningsmuligheder i samme delforanstaltning. Tallene angiver således ikke de samlede udgifter afholdt ved hjælp af forenklede omkostningsmuligheder, men viser blot, hvilke forenklede omkostningsmuligheder der er de foretrukne.

Kilde: Revisionsretten baseret på medlemsstaternes dokumentation.

De forenklede omkostningsmuligheder blev ikke prioriteret ved udarbejdelsen af landdistriktsprogrammerne for 2014-2020, men Kommissionen tilskynder til anvendelse af dem

Parlamentet og Rådet godkendte reglerne for perioden 2014-2020 i december 2013⁴³. De fire GD'er⁴⁴, der er ansvarlige for de europæiske struktur- og investeringsfonde, udarbejdede et fælles vejledningsdokument⁴⁵ (Kommissionens vejledning om metoden med forenklede omkostninger) og offentliggjorde det endelige dokument i september 2014. Figur 9 viser tidslinjen for udarbejdelsen af landdistriktsprogrammerne for 2014-2020.

Kilde: Revisionsretten.

De fire GD'er, der forvalter de europæiske struktur- og investeringsfonde, har bestilt en undersøgelse af de forenklede omkostningsmuligheder, og den er under udarbejdelse. Gennem et rundspørge indsamles der oplysninger om de foranstaltninger og forenklede omkostningsmuligheder, der anvendes under hver fond, om de involverede beløb og om de projekter, der gennemføres ved hjælp af forenklede omkostninger, samt om fordelene ved at anvende forenklede omkostningsmuligheder. Kommissionens hensigt er at bruge disse oplysninger i forbindelse med udarbejdelsen af rammen for udvikling af landdistrikterne i den næste periode (efter 2020).

Den store variation i foranstaltninger og støttemodtagere gør det vanskeligt at anvende forenklede omkostningsmuligheder, men de kan anvendes til en bred vifte af investeringer

I perioden 2014-2020 er der 118 forskellige landdistriktsprogrammer i de 28 medlemsstater. 20 medlemsstater gennemfører et enkelt nationalt program, og otte har valgt at gennemføre regionale programmer⁴⁶. Afhængigt af specifikke økonomiske, naturbestemte eller strukturelle betingelser, kan landdistriktsprogrammerne indeholde op til 20 foranstaltninger, som bidrager til opfyldelsen af EU's prioriteter for udvikling af landdistrikterne⁴⁷.

Det giver mest mening at anvende forenklede omkostningsmuligheder, når der findes et vist antal operationer eller udgifter af samme type. De myndigheder, der er ansvarlige for de 20 landdistriktsprogrammer, som vi udtog til vores skrivebordsgennemgang, nævnte mangfoldigheden af operationer og støttemodtagere som den vigtigste grund til, at de ikke brugte forenklede omkostninger i større omfang. De foranstaltninger, der støttes af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), er inddelt i delforanstaltninger. Der er 49 forskellige delforanstaltninger, hvortil der kan anvendes forenklede omkostningsmuligheder (anført i bilag I). Mange forskellige typer projekter og/eller udgifter kan støttes under hver delforanstaltning.

Trods mangfoldigheden af projekter og udgiftstyper i politikken for udvikling af landdistrikterne fandt vi eksempler, hvor der var udarbejdet forenklede omkostninger til en bred vifte af investeringer. F.eks. indeholder De Kanariske Øers landdistriktsprogram enhedsomkostninger for otte kategorier af investeringer i landbrugsbedrifter, jf. tekstboks 12.

Når antallet af projekter med en bestemt type investering er begrænset, tilfører de forenklede omkostningsmuligheder imidlertid ikke merværdi. For eksempel har de kanariske myndigheder udarbejdet en enhedsomkostning for indkøb af en tågeudskiller. Enhedsomkostningen er baseret på ét tilbud fra den eneste leverandør, der findes. På tidspunktet for vores revision var der kun indkøbt en tågeudskiller til ét projekt. Landdistriktsprojekter gør mindst brug af faste beløb. Tre af de seks besøgte medlemsstater⁴⁸ oplyste, at de havde valgt ikke at anvende faste beløb, fordi de anså dem for at være risikobetonede. For at kunne modtage et fast beløb skal modtagerne opfylde alle betingelserne - delvise betalinger er ikke mulige.

Medlemsstaterne kan også kombinere forskellige forenklede omkostningsmuligheder i forbindelse med en bestemt type projekt, så de for at sikre de ønskede resultater kun bruger faste beløb til aktiviteter, hvor alle betingelser skal være opfyldt. I De Kanariske Øers landdistriktsprogram anvender man f.eks. alle de tre forenklede omkostningsmuligheder - enhedsomkostninger, faste beløb og faste takster - til projekter, der støttes under foranstaltningerne om samarbejde og om støtte til lokaludvikling under Leader (jf. tekstboks 13). Muligheden for at kombinere forskellige forenklede omkostningsmuligheder giver fleksibilitet med hensyn til, hvordan de forenklede omkostningsmuligheder kan anvendes.

Medlemsstaternes myndigheder kan drage fordel af metoder eller takster, der allerede er udarbejdet til nationale ordninger eller EU-ordninger, når de indfører forenklede omkostninger. Vi konstaterede i flere landdistriktsprogrammer⁴⁹, at der blev anvendt rejsegodtgørelser eller enhedsomkostninger for personaleomkostninger fra nationale systemer. På grundlag af vores skrivebordsgennemgang af de 20 landdistriktsprogrammer konkluderer vi imidlertid, at medlemsstaternes myndigheder sjældent gør brug af erfaringer fra andre politikområder, når de udarbejder forenklede omkostninger. Vi fandt kun to eksempler på dette (jf. tekstboks 14).

Medlemsstaternes myndigheder er bekymrede for Kommissionens revisioner

Under vores revisionsbesøg nævnte flere af medlemsstaternes myndigheder, at de var usikre på, hvordan Kommissionen undersøger de forenklede omkostninger, og nogle angav dette som en hindring for anvendelse af forenklede omkostninger⁵¹. Under deres besøg i medlemsstaterne kontrollerer Kommissionens personale medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer ved hjælp af en liste over hoved- og støttekontroller⁵². Vi undersøgte GD AGRI's revisionsmetode og konstaterede, at definitionerne af disse kontroller ikke var blevet ajourført i forbindelse med indførelsen af de forenklede omkostningsmuligheder. Ajourføring af Kommissionens definitioner af hoved- og støttekontroller, så de tager højde for de forenklede omkostningsmuligheder, er én måde at adressere medlemsstaternes bekymringer på. De kontroller, der er relevante for de forenklede omkostningsmuligheder, vises i figur 10.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af interview og Kommissionens dokumentation.

I denne forbindelse har vi udarbejdet en liste over fælles sikkerhedskrav og performanceprincipper i bilag II.1 og II.2.

Trods de ovennævnte udfordringer havde fem af de seks besøgte myndigheder i medlemsstaterne planer om fremover at anvende forenklede omkostningsmuligheder i større omfang. F.eks. ville Sverige i højere grad have anvendt faste beløb i sit oprindelige landdistriktsprogram for perioden 2014-2020, men dette tiltag blev begrænset af (det nu ophævede) krav om forhåndsgodkendelse af ordninger med forenklede omkostninger⁵³.

Nylige ændringer af lovgivningen kan fremme anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder i forbindelse med udvikling af landdistrikterne

I september 2016 foreslog Kommissionen ændringer⁵⁴ af flere bestemmelser, der påvirker gennemførelsen af politikken for udvikling af landdistrikterne. I oktober 2017 enedes Rådet og Parlamentet om med virkning fra 2018 at afskaffe en bestemmelse⁵⁵, der specifikt vedrørte udvikling af landdistrikterne og begrænsede anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder.

De aftalte ændringer sikrer yderligere harmonisering af de regler, der gælder for de europæiske struktur- og investeringsfonde, og øger mulighederne for at anvende forenklede omkostninger. Afskaffelsen af kravet om forhåndsgodkendelse af metoder og beregninger under ELFUL kan fremme en mere udbredt anvendelse af forenklede omkostninger. Kravet om forhåndsgodkendelse betød, at ordninger med forenklede omkostninger skulle fastlægges tidligere for ELFUL end for eksempelvis Den Europæiske Socialfond. Under sidstnævnte fond er det tilstrækkeligt at fastlægge ordninger med forenklede omkostninger senest på det tidspunkt, hvor støtten tildeles, og det gælder nu også under ELFUL. Yderligere forslag med betydning for anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder under ELFUL drøftes stadig af Rådet og Europa-Parlamentet. De er beskrevet i tekstboks 15. Hvis de vedtages, vil de pågældende ændringer udbrede anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder.

Muligheden for at basere forenklede omkostninger på et udkast til et projektbudget indebærer, at der kan fastlægges forenklede omkostninger for en individuel operation, samtidig med at støtteansøgningen vurderes. De svenske og finske myndigheder fortalte os, at de allerede havde overvejet at bruge faste beløb baseret på budgetudkast i forbindelse med flere foranstaltninger, indtil Kommissionen meddelte dem, at dette ikke var muligt under ELFUL⁵⁶.

De forenklede omkostningsmuligheder har ikke ført til større fokusering på resultater

De forenklede omkostningsmuligheder flytter fokus fra fakturaer til output, men sætter ikke større fokus på resultater

En af årsagerne til at fremme en mere udbredt anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder er deres potentiale til at sætte øget fokus på output og resultater. Kommissionens vejledning om metoden med forenklede omkostninger henviser flere gange til denne virkning⁵⁷. I de landdistriktsprogrammer, der blev udvalgt til revisionsbesøg, undersøgte vi individuelle projekter for at efterprøve, om medlemsstaternes myndigheder fokuserede deres kontrol på output eller resultater snarere end fakturaer, og om støtteberettigelsen af betalinger vedrørende forenklede omkostninger var blevet fastlagt på basis af opnåelsen af de planlagte output eller resultater. Vi sammenlignede også betalinger, der vedrørte forenklede omkostninger, og betalinger, der ikke vedrørte forenklede omkostninger.

Vi fandt eksempler på, at projekters output og resultater bidrog til at opfylde foranstaltningernes mål (jf. eksemplet i tekstboks 16), men vi fandt ingen tegn på, at de opnåede resultater var bedre, end de ville have været, hvis man havde godtgjort de påløbne omkostninger.

Tekstboks 16

Outputbaserede betalinger i Sachsen

Sachsens landdistriktsprogram finansierer opførelse af naturstenmure på grundlag af enhedsomkostninger. Naturstenmurene har til formål at bidrage til at genoprette, bevare og øge biodiversiteten på stejle og bakkede vinmarker. Betalingerne baseres på antal m² opført mur.

© SACHSENS MILJØ- OG LANDBRUGSMINISTERIUM

Støttemodtagerne søger først om støtte, når en naturbeskyttelsesekspert har afgivet en vurdering af den miljømæssige værdi. Når projektet er afsluttet, anmelder støttemodtagerne det antal enheder (m²), der er leveret. De saksiske myndigheder aflægger besøg hos modtagerne for at kontrollere de anmeldte mængder. Myndighederne forklarede, at dette sammen med naturbeskyttelsesekspertens vurdering udgør deres metode til at sikre, at projektoutputtet bidrager til at opnå de ønskede resultater.

Forenklede omkostninger kan differentieres på grundlag af de ønskede resultater, så længe de afspejler omkostningerne, og der sikres ligebehandling af støttemodtagerne. Dette er en af flere muligheder for at sætte større fokus på resultater (andre er at anvende udvælgelseskriterier og variere "støtteintensiteten", dvs. den procentdel af et projekt, der støttes af ELFUL). Vi fandt ingen eksempler på, at dette var blevet gjort i praksis.

Kommissionen overvåger gennemførelsen af politikken for udvikling af landdistrikterne ved hjælp af det fælles overvågnings- og evalueringssystem (CMES). CMES fastsætter indikatorer⁵⁸ på EU-niveau: Rapporteringen fra medlemsstaterne skal være sammenlignelig, hvis der skal kunne foretages en meningsfuld evaluering af politikken. Indikatorerne skal afspejle de politiske mål, så vi ledte efter en sammenhæng mellem disse elementer og betalingerne som illustreret med et fiktivt eksempel i figur 11.

Kilde: Revisionsretten.

I de fleste tilfælde kunne vi ikke fastslå en direkte forbindelse mellem betalingerne til de udvalgte projekter og indikatorerne. CMES-indikatorerne, som er fastsat på EU-niveau, sikrer reelt ikke overvågning af landdistriktspolitikkens gennemførelse på projektniveau, så det ville ikke være praktisk muligt at basere betalinger vedrørende forenklede omkostninger på dem. Med henblik på at overvåge resultaterne af politikken er der ikke desto mindre behov for, at operationer finansieret under ELFUL klart forbindes med et af dennes mål. En styrkelse af forbindelsen mellem betalinger og mål i de enkelte projekter kan bidrage til at sætte større fokus på målopfyldelse.

Kommissionen har foreslået at gå i retning af resultatbaserede betalinger

De nyligt foreslåede ændringer af retsgrundlaget⁵⁹ giver ikke blot flere muligheder for at anvende forenklede omkostninger, men indfører også en mulighed for resultatbaserede betalinger. Nærmere bestemt har Kommissionen foreslået, at der i artikel 67 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 tilføjes en mulighed for finansiering, der ikke er baseret på den pågældende operations omkostninger, men på opfyldelse af betingelser angående fremskridt i gennemførelsen af programmet eller virkeliggørelsen af dets mål.

Konklusioner og anbefalinger

Der er flere potentielle fordele ved at anvende forenklede omkostningsmuligheder. Den administrative byrde kan mindskes, da der ikke er behov for at spore hver eneste euro tilbage til den underliggende dokumentation. Støttemodtagerne indsender færre dokumenter, og medlemsstaternes myndigheder kontrollerer færre.

Ved at basere betalingerne på output flytter de forenklede omkostningsmuligheder fokus væk fra fakturaer, men sætter ikke større fokus på resultater. Forenklede omkostningsmuligheder kan holde omkostningerne til landdistriktsprojekter under kontrol, men kun hvis de er baseret på en forsvarlig metode og på rimelige, afbalancerede og kontrollerbare beregninger. Betalinger baseret på planlagte resultater kan potentielt øge fokuseringen på performance og sætte større fokus på målopfyldelse.

Vores revision viser, at den administrative byrde er blevet flyttet og samlet set reduceret. Forvaltningsmyndighederne forhåndsinvesterer (tid eller penge) i metodologier og beregninger, men personalet sparer tid ved kontrollen af støtteansøgninger og betalingsanmodninger, og støttemodtagerne har færre dokumenter at indsende (jf. punkt 13-18, 21, 22 og 26).

Hvis forenklede omkostningsmuligheder anvendes effektivt, kan de holde omkostningerne til landdistriktsprojekter under kontrol. Sikring af rimelige omkostninger kræver imidlertid, at der anvendes en forsvarlig metode, så finansieringen fastsættes på det rette niveau (jf. punkt 33-38).

Der er ikke noget retligt krav om, at metoderne eller beregningerne skal ajourføres, men i henhold til principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning skal beregningerne være ajour, så de forenklede omkostninger afspejler de faktiske forhold.

Anbefaling 1

Kommissionen bør ajourføre sin vejledning om metoden med forenklede omkostninger, så den fastsætter centrale principper for udvikling af metoder. Disse bør omfatte:

• mindstekrav vedrørende data
• acceptable variationer i anvendte priser
• behandling af datasæt med ekstreme værdier og udsving.

Måldato for gennemførelsen: 2018.

Kommissionen vurderer ikke metoder eller beregninger vedrørende forenklede omkostningsmuligheder i forbindelse med godkendelsen af landdistriktsprogrammerne. GD AGRI's revisorer undersøger ordninger med forenklede omkostninger under deres revisioner, hvis de udvælger betalinger afholdt under sådanne ordninger, men udvælger ikke systematisk medlemsstater eller landdistriktsprogrammer, som anvender forenklede omkostningsmuligheder. Certificeringsorganerne er funktionelt uafhængige organer, men deres rolle med hensyn til at revidere ordninger med forenklede omkostninger er ikke præciseret. Dette skaber en risiko for, at ordninger med forenklede omkostninger ikke bliver undersøgt af et uafhængigt organ (jf. punkt 40-47). I denne forbindelse kan kravene og principperne i bilag II.1 og II.2 være relevante for de organer, der anvender og kontrollerer ordninger med forenklede omkostninger, herunder certificeringsorganerne (jf. punkt 62).

Anbefaling 2

Kommissionen bør præcisere, hvem der skal kontrollere metoder og beregninger vedrørende forenklede omkostninger.

Nærmere bestemt bør Kommissionen under hensyntagen til de sikkerhedskrav, der er fastsat i bilag II.1, præcisere certificeringsorganernes rolle og i sin vejledning til certificeringsorganerne specifikt henvise til revision af ordninger med forenklede omkostninger og de tilknyttede interne kontrolsystemer.

Måldato for gennemførelsen: 2018.

Vores revision viser, at forenklede omkostninger stadig kun udgør en marginal del af udgifterne til udvikling af landdistrikterne. Den væsentligste årsag til dette er, at det er vanskeligt at udarbejde omkostningsordninger for et stort antal uensartede projekter, aktiviteter og støttemodtagere. Dette er medvirkende til, at det kræver betydelige investeringer at udvikle metoder til beregning af forenklede omkostninger. Det er kun nyttigt at udarbejde forenklede omkostninger, hvis mange projekter ligner hinanden eller har samme type udgifter. Forenklede omkostninger er ikke velegnede til alle typer operationer og udgifter, men de kan dog bruges oftere og bedre (jf. punkt 16, 17 og 48-51). Forordningerne tillader brug af metoder og takster vedrørende forenklede omkostninger, som er udviklet på andre politikområder, men vi konstaterede, at medlemsstaterne sjældent benytter sig af denne mulighed.

Lovgiveren kan i forordningerne fastsætte de takster og beløb, der skal benyttes til forenklede omkostninger. En særlig fordel ved disse standardiserede forenklede omkostningsmuligheder er, at medlemsstaternes myndigheder ikke behøver at udarbejde metoder eller beregninger (jf. punkt 19 og 20). Det er imidlertid vigtigt, at sådanne takster fastsættes på et forsvarligt grundlag og koordineres behørigt med godtgørelsen af udgifter på grundlag af fakturaer og anden dokumentation.

Anbefaling 3

For at fremme den korrekte anvendelse af forenklede omkostningsmuligheder bør Kommissionen

• undersøge mulighederne for yderligere udvikling af standardiserede forenklede omkostningsmuligheder, som er forsvarligt baseret
• ajourføre sine definitioner af hoved- og støttekontroller, så de tager højde for anvendelsen af forenklede omkostningsmuligheder.

Måldato for gennemførelsen: 2018.

Kommissionen anfører øget fokus på output og resultater som en af årsagerne til anvende forenklede omkostningsmuligheder, men vi konstaterede ikke øget fokus på resultater. De forenklede omkostningsmuligheder flytter fokus fra fakturaer til output, men vi fandt ingen tegn på, at der blev opnået bedre resultater med forenklede omkostninger end med godtgørelse af påløbne omkostninger.

De nye resultatbaserede betalinger, der blev indført med Kommissionens omnibusforslag, åbner mulighed for at foretage betalinger, der ikke er knyttet til omkostninger. Deres succes vil afhænge af Kommissionens vejledning og medlemsstaternes villighed til at anvende denne nye form for finansiering.

Anbefaling 4

Kommissionen bør undersøge mulighederne for at gå væk fra godtgørelse af omkostninger og i stedet gå i retning af godtgørelse baseret på resultater. I den forbindelse bør Kommissionen tage hensyn til erfaringerne fra indførelsen af de forenklede omkostningsmuligheder.

Måldato for gennemførelsen: 2018.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 7. marts 2018.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner LEHNE
Formand

Glossar

Beregning (i forbindelse med forenklede omkostningsmuligheder): Den matematiske bestemmelse af beløbet/satsen for de forenklede omkostningsmuligheder.

De europæiske struktur- og investeringsfonde: Fem EU-udgiftsinstrumenter oprettet for en syvårig budgetperiode: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Delt forvaltning: En metode til gennemførelse af EU-budgettet, hvor Kommissionen delegerer gennemførelsesopgaver til medlemsstaterne, men stadig har det endelige ansvar.

Det fælles overvågnings- og evalueringssystem (CMES): Et system udformet i samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne til at måle fremskridt og resultater vedrørende politikken for udvikling af landdistrikterne og vurdere virkningen, effektiviteten, produktiviteten og relevansen af landdistriktsstøtten.

Finansielle korrektioner: Reduktioner i de beløb, Kommissionen refunderer medlemsstaterne for aktiviteter gennemført under delt forvaltning, for at tage højde for systemsvagheder, forsinkede eller fejlagtige betalinger og andre mangler.

Finansiering efter en fast takst: En af de forenklede omkostningsmuligheder. Bruges til specifikke kategorier af støtteberettigede omkostninger, som er klart identificeret på forhånd. Beregnes ved at anvende en forud fastsat procentsats på en eller flere andre kategorier af støtteberettigede omkostninger.

Finansiering med faste beløb: En af de forenklede omkostningsmuligheder. Det fulde tilskud (som er beregnet på forhånd) betales til et projekt, når de aftalte aktiviteter er afsluttet, og/eller de aftalte output er leveret.

Finansiering med standardsatser for enhedsomkostninger: En af de forenklede omkostningsmuligheder. Standardpriser fastsættes på forhånd for bestemte mængder. De støtteberettigede udgifter beregnes ved at gange standardpriserne med de kvantificerede aktiviteter, input, output eller resultater.

Foranstaltning: En støtteordning, der har til formål at gennemføre en politik. En foranstaltning fastlægger regler for, hvilke projekter der kan finansieres, f.eks. i form af støtteberettigelses-og udvælgelseskriterier.

Forenklede omkostningsmuligheder: De tre finansieringstyper, der er defineret i artikel 67, litra b), c) og d), i forordning (EU) nr. 1303/2013¹: finansiering med standardsatser for enhedsomkostninger, finansiering med faste beløb, finansiering efter en fast takst.

Landdistriktsprogram: Et programmeringsdokument, der udarbejdes af en medlemsstat og godkendes af Kommissionen med henblik på at planlægge og overvåge gennemførelsen af EU's politik for udvikling af landdistrikterne på regionalt eller nationalt plan.

Metode (i forbindelse med forenklede omkostningsmuligheder): Den metode, der bruges til at beregne de forenklede omkostninger.

Operation: Et projekt, en gruppe af projekter eller en anden aktion, som er udvalgt i henhold til kriterierne for landdistriktsprogrammet, og som gennemføres af en eller flere støttemodtagere med henblik på at opfylde programmets mål.

Politikken for udvikling af landdistrikterne: En af søjlerne i den fælles landbrugspolitik, der medfinansieres af ELFUL. Politikken har til formål at styrke landdistrikterne og situationen for de personer, der bor i landdistrikter, ved at styrke landbrugs- og skovbrugssektorens konkurrenceevne, forbedre miljøet og livskvaliteten i landdistrikterne samt tilskynde til diversificering af landdistrikternes økonomi.

Standardiserede forenklede omkostningsmuligheder: Forenklede omkostningsmuligheder, der er fastsat i en forordning. Standardiserede forenklede omkostningsmuligheder kan anvendes umiddelbart af medlemsstaternes myndigheder, uden at disse behøver at begrunde de anvendte beløb eller satser ved hjælp af en metode eller en beregning.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I - der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er bæredygtig anvendelse af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev ledet af João Figueiredo, medlem af Revisionsretten, med støtte fra attaché Paula Betencourt, ledende administrator Robert Markus, opgaveansvarlig Charlotta Törneling og revisorerne Ioan-Alexandru Ilie, Liia Laanes, Päivi Piki og Raluca-Elena Sandu. Michael Pyper ydede sproglig støtte, og Annette Zimmerman ydede sekretariatsstøtte.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.