Maaelu arengu projektide uued rahastamisvõimalused: lihtsamad, kuid mitte tulemustele suunatud

Kokkuvõte

Lihtsustatud kuluvõimalused on teatud maaelu arengu meetmete uus hüvitamise viis. Enne 2014. aastat rahastati nende meetmete raames rakendatud projekte kantud kulude hüvitamise alusel.

Toetuse andmine kantud kulude hüvitamise alusel on keeruline ja vigade esinemise oht on suur. Selle tulemusena on tekkinud suur huvi kasutada lihtsamaid meetodeid ELi rahalise toetuse arvutamiseks projektide ja tegevuste jaoks. Liikmesriigid võivad nüüd (perioodil 2014–2020) valida makstava toetuse kindlaksmääramiseks kolme uue meetodi (lihtsustatud kuluvõimaluse) vahel:

• ühikukulude standardastmestik;
• ühekordsed maksed;
• kindlamääraline rahastamine.

Käesolevas aruandes esitatakse maaelu arengu lihtsustatud kuluvõimaluste kontrollikoja auditi tulemused. Kontrollikoja peamine eesmärk oli hinnata, kas lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine toob kaasa toimingute lihtsustamise, tagades samal ajal säästlikkuse ja paremate tulemuste saavutamise. Kontrollikoda uuris, kas lihtsustatud kuluvõimalused

• lihtsustavad haldamist;
• tagavad säästlikkuse ning
• on laialdaselt kasutusel ning suurendavad keskendumist poliitikaeesmärkidele.

Kokkuvõttes järeldas kontrollikoda, et lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine võib edendada lihtsustamist ning vähendada nii toetusesaajate kui ka liikmesriikide ametiasutuste halduskoormust. Lihtsustatud kuluvõimaluste puhul tehakse maksed väljundite alusel, mitte ei keskenduta arvetele, kuid see ei suurenda keskendumist tulemustele.

Kontrollikoda leidis, et lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine võib hoida maaelu arengu projektide kulud kontrolli all, kuid üksnes juhul, kui need on kehtestatud õigel tasemel ning põhinevad õiglasel, võrdsel ja kontrollitaval metoodikal. Sertifitseerimisasutuste roll lihtsustatud kuluvõimaluste auditeerimisel ei ole aga täpsustatud. See põhjustab riski, mida on vaja käsitleda.

Kontrollikoda täheldas ka, et uued lihtsustatud kuluvõimalused moodustavad maaelu arengu kulutustest endiselt marginaalse osa. Selle peamised põhjused on maaelu arengu projektide ja metoodika väljatöötamiseks vajalike investeeringute erinev olemus.

Nende leidude alusel esitab kontrollikoda järgmised soovitused:

• komisjon peaks ajakohastama lihtsustatud kuluvõimalusi käsitlevaid juhiseid, et hõlmata metoodika väljatöötamise peamised põhimõtted;
• komisjon peaks selgitama, kelle ülesanne on kontrollida lihtsustatud kuluvõimaluste metoodikat ja arvutusi;
• selleks et lihtsustatud kuluvõimaluste asjakohane kasutamine oleks lihtsam, peaks komisjon uurima võimalusi töötada välja rohkem valikulisi kasutusvalmis lihtsustatud kuluvõimalusi ning ajakohastama põhi- ja lisakontrollide määratlusi, et kajastada lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamist;
• komisjon peaks uurima võimalusi, kuidas loobuda kantud kulude hüvitamisest ja keskenduda pigem kulude hüvitamisele tulemuste alusel, võttes arvesse seni saadud kogemusi.

Sissejuhatus

ELi maaelu arengu poliitika

ELi maaelu arengu poliitika eesmärk on aidata ELi maapiirkondadel toime tulla mitmesuguste majanduslike, keskkonnaalaste ja sotsiaalsete probleemidega. EL kulutab igal aastal Euroopa Liidu (ELi) eelarvest sellele poliitikale ligikaudu 14 miljardit eurot. Maaelu arengu kulutused moodustavad umbes 25% ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) kulutustest. Liikmesriikide iga-aastane kaasrahastamine toob lisaks 7 miljardit eurot.

ELi eelarvest maaelu arendamiseks tehtavatest kulutustest umbes poole puhul põhinevad maksed haritud maa-alade suurusel või loomade arvul. Ülejäänud osa puhul võidakse toetus eraldada kindlaksmääratud summade või protsendimäärade alusel, mis on seotud tehtud tegevustega või toetusesaaja kantud kuludega. 1. selgituses on esitatud asjaomased mehhanismid.

Toetuse andmine kantud kulude hüvitamise alusel on keeruline ja vigade esinemise oht on suur. Kontrollikoda on tuvastanud, et vead ELi kulutustes esinevad kõige sagedamini sellist tüüpi toetuse puhul⁴. Selle tulemusena on tekkinud suur huvi kasutada lihtsamaid meetodeid ELi rahalise toetuse arvutamiseks projektide ja tegevuste jaoks. Liikmesriigid võivad nüüd (alates 2014. aastast) valida makstava toetuse suuruse kindlaks tegemiseks kolme sellise meetodi⁵ (mida nimetatakse lihtsustatud kuluvõimaluseks) vahel:

• ühikukulude standardastmestik;
• ühekordsed maksed;
• kindlamääraline rahastamine.

Praktikas tähendab see, et hüvitatud summa põhineb täiel määral või osaliselt (näiteks) standardkuludel, mis arvutatakse vastavalt eelnevalt kindlaksmääratud meetodile, projekti väljundi ühikutel või muude kulude suhtes kohaldataval protsendil⁶ (vt joonis 1). Lubatud on eri liiki lihtsustatud kuluvõimaluste kombinatsioonid.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda lihtsustatud kuluvõimalusi käsitlevate komisjoni juhiste alusel.

Ajavahemikul 2014–2020 kasutusele võetud lihtsustatud kuluvõimalused on asjakohased üksnes meetmete puhul, mida ei toetata pindala või loomade arvu alusel või mis ei ole hõlmatud määrustes sätestatud kindlate makseviisidega (vt punkt 2). Joonisel 2 on esitatud kavandatud maaelu arengu rahastamine perioodil 2014–2020, näidates ära nende meetmete tõenäolise osakaalu, mille puhul võib teatud kulud välja maksta lihtsustatud kuluvõimalusi kasutades. Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine on maaelu arengu poliitikas uudne, kuid muud fondid⁷ kasutasid neid juba ajavahemikul 2007–2013.

NB! Joonisel esitatud jaotus on umbkaudne, kuna mõne meetme teatavate osade puhul kehtestatakse fikseeritud makseviis, kuid alameetme tasandil ei ole eelarvestatud summade jaotus kättesaadav.

Allikas: kontrollikoda komisjoni finantsteabe alusel (andmed saadud 20. novembril 2017).

Kohaldatavate eeskirjade kohaselt⁸ tuleks lihtsustatud kuluvõimalusi kehtestada ühel järgmistest viisidest⁹:

• ausa, õiglase ja kontrollitava arvutusmeetodi alusel;
• kooskõlas lihtsustatud kuluvõimalusi käsitlevate eeskirjadega, mida kohaldatakse sarnast liiki tegevuse ja toetusesaaja suhtes teistes ELi poliitikavaldkondades;
• kooskõlas liikmesriigi riiklike toetuskavadega sarnast liiki tegevuse ja toetusesaajate jaoks;
• määrustega kehtestatud määrade alusel.

Lihtsustatud kuluvõimalused ei ole kohustuslikud: liikmesriigid võivad otsustada, kas neid kasutada või mitte.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Kontrollikoja audit hõlmas lihtsustatud kuluvõimaluste ülesehitust ja väljamaksmist maaelu arengu toetuse raames kolmel esimesel aastal (2015–2017). Asjaomased meetmed on esitatud lisas I.

Kontrollikoja peamine eesmärk oli hinnata, kas lihtsustatud kuluvõimalustega kaasneb tegevuste lihtsustamine, tagades samal ajal ELi eelarve säästlikkuse, ning kas lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisega saavutatakse paremad tulemused. Peamisele auditiküsimusele vastamiseks uuris kontrollikoda, kas lihtsustatud kuluvõimalused:

• lihtsustavad haldust;
• tagavad säästlikkuse ning
• on laialdaselt kasutusel ning suurendavad keskendumist poliitikaeesmärkidele.

Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisest ülevaate saamiseks vaatas kontrollikoda läbi 118 maaelu arengukava (MAK) ja valis neist 20¹⁰ välja dokumentaalse kontrolli jaoks¹¹. Auditikülastuseks valiti välja järgmised kuus maaelu arengukava: Flandria (Belgia), Taani, Saksimaa (Saksamaa), Kanaari saared (Hispaania), Languedoc-Roussillon (Prantsusmaa) ja Rootsi. Auditikülastuste käigus võrreldi liikmesriikide menetlusi ja suuniseid toetusesaajatele enne ja pärast lihtsustatud kuluvõimaluste kasutuselevõttu. Samuti võrreldi projektitoimikuid ja kahes liikmesriigis¹² külastati lõplikke toetusesaajaid.

Et mõista kohaldatavaid eeskirju ja komisjoni rolli, vaatas kontrollikoda läbi õigusraamistiku, komisjoni juhised liikmesriikidele ning komisjoni sisemenetlused ja kontrollnimekirjad. Komisjonis tehti intervjuud, vaadati läbi kirjavahetus liikmesriikidega ja võeti osa üritustest, kus komisjon andis liikmesriikidele teavet lihtsustatud kuluvõimaluste kohta.

Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine on lihtsustanud haldust

Need lihtsustavad toetusesaajate taotluste esitamist …

Toetuse saamine maaelu arengu projektide rakendamiseks on kaheetapiline protsess. Taotlejad esitavad kõigepealt asjaomasele asutusele toetuse saamiseks taotlused; asutus kontrollib ja kinnitab projektid rahastamiskõlblikkuse ja valikukriteeriumide alusel. Pärast projekti lõpetamist esitavad toetusesaajad maksetaotlused, mida makseasutus kontrollib enne makse sooritamist. Seda protsessi on kujutatud joonisel 3.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Toetuse taotlemisel peavad taotlejad esitama mitu dokumenti. Kui ELi eelarvest hüvitatakse osa rahastamiskõlblikest kuludest, peavad taotlejad sageli esitama pakkumused, et näidata, et eeldatavad kulud on mõistlikud, ning seejärel esitama arved ja maksetaotlustega koos maksetõendid. Ühe perioodi 2007–2013 projekti puhul, mida kontrollikoda kontrollis Rootsis, ehitas toetusesaaja lehmalauda. Kaks maksetaotlust sisaldasid 134 arvet ja maksetõendeid. See nõue laieneb ka kaudsetele kuludele (vt 2. selgitus).

Kontrollikoda vaatas läbi perioodi 2014–2020 projektide toetuse- ja maksetaotlused, millel põhinevad maksed olid tehtud lihtsustatud kuluvõimalusi kasutades, ning võrdles neid perioodi 2007–2013 projektidega (mil lihtsustatud kuluvõimalusi ei kasutatud), et hinnata, kas toetuse- ja maksetaotluste esitamise menetlused on muutunud lihtsamaks. Kõigis kuues külastatud liikmesriigis leidis kontrollikoda, et lihtsustatud kuluvõimalustel põhinevate projektide toetusesaajad ei pea koos oma toetusetaotlustega esitama pakkumusi ega maksetaotlustega koos arveid või maksetõendeid. Tabelis 1 on esitatud näited tõendavate dokumentide kohta, mis on lisatud toetuse- ja maksetaotlustele perioodil 2007–2013 (kulude hüvitamine kantud kulude alusel) ja 2014–2020 (lihtsustatud kuluvõimalustel põhinev hüvitamine).

NB! Tabel sisaldab üksnes lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisega seotud tõendavaid dokumente.

Allikas: kontrollikoda liikmesriikide dokumentide alusel.

Nagu on näidatud tabelis 1, tähendab lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine sageli seda, et toetusesaajad peavad esitama vähem dokumente. Sellekohane näide on esitatud 3. selgituses.

3. selgitus

Kindla määra alusel makstavad sotsiaalkindlustustasud Rootsis

Rootsi põllumajandusamet koostöös Rootsi Euroopa Sotsiaalfondi nõukogu ja Rootsi majandus- ja regionaalkasvu agentuuriga töötas välja sotsiaalkindlustustasude ühise määra. Rootsis hõlmab enamik projekte palku ja seega ka sotsiaalkindlustustasusid. Kulud sõltuvad lepingu liigist ja sõlmimisajast; kulud võivad hõlmata mitme organisatsiooni arveid ja arvutused on tavaliselt keerulised. Varem ei taotlenud paljud väikesed toetusesaajad nende tasude hüvitamist, sest nad pidasid seda liiga koormavaks.

Pildil on dokumendid, mille toetusesaaja esitas ühe maksetaotluse kohta ajavahemikul 2007–2013, kui sotsiaalkindlustustasusid ei makstud kindla määra alusel.

… ning samal ajal kui ametiasutused seisavad metoodika ettevalmistamisel silmitsi täiendava töökoormuse või kuludega, …

Korraldusasutused peavad¹³ lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisel välja töötama metoodika ja arvutama maksete tasemed (vt ülevaadet liikmesriikide tasandil kaasatud asutustest punktis 45). See on täiendav töö, mis ei ole vajalik, kui toetusi makstakse kantud kulude alusel. Et hinnata, kas metoodika ja arvutuste ettevalmistamise aeg või kulud on proportsionaalsed antud perioodil kokkuhoitud ajaga, küsitleti külastatud liikmesriikide ametiasutusi ning kontrolliti nende metoodika ja arvutustega seotud dokumente. 4. selgituses on esitatud näide metoodika väljatöötamisel tehtud töö mahust.

Kontrollikoja dokumentaalse kontrolli käigus paluti 20 valitud maaelu arengukava eest vastutavaid ametiasutusi nimetada peamised põhjused, miks lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine ei olnud ulatuslikum. Kõige sagedasem selgitus oli, et toetatavad projektid ja toetusesaajad on väga erinevad. Kuus liikmesriiki¹⁴ 20st nimetas meetodite väljatöötamise suurt halduskoormust ja ajakulu.

Kuuest külastatud korraldusasutusest otsustasid järgmised kolm selle ülesande täitmiseks leida allhankija vähemalt mõne lihtsustatud kuluvõimaluse puhul, sest neil puudusid asutusesisesed vahendid või ekspertteadmised: Taani, Languedoc-Roussillon ja Rootsi. Lihtsustatud kuluvõimaluste väljatöötamisega kaasnevale täiendavale töömahule ja kuludele vaatamata leidsid külastatud liikmesriikide korraldusasutused, et sellesse tasub investeerida, võttes arvesse (eeldatavat) lihtsustamist ja aja kokkuhoidu nii halduses kui toetusesaajate tasandil rakendamise ajal.

Seadusandja võib määrustesse lisada lihtsustatud kuluvõimaluste puhul kasutatavad määrad ja summad. Kui need lihtsustatud kuluvõimalused on valmis kasutamiseks liikmesriikide asutustes ilma metoodika või arvutuste ettevalmistamiseta, nimetatakse neid kasutusvalmis lihtsustatud kuluvõimalusteks. Vt 5. selgitusest näiteid kasutusvalmis lihtsustatud kuluvõimaluste kohta, mis on praegu maaelu arengu toetuse jaoks kättesaadavad¹⁵.

Määruses sätestatud kasutusvalmis lihtsustatud kuluvõimaluste puhul, nagu kaudsete kulude kindlamääraline hüvitamine, ei pea korraldusasutused põhjendama kasutatud protsendimäära. See on eriti kasulik liikmesriikide ametiasutustele, kuna nad ei pea metoodikat ette valmistama, kuid saavad kasu lihtsustatud rakendus- ja maksemenetlusest.

… säästavad nad aega halduskontrolli käigus

Asjaomaste asutuste töötajad peavad läbi viima toetusetaotluste ja maksenõuete halduskontrolli. Kontrollikoda uuris, kuidas need kontrollid muutuvad, kui maksed tehakse lihtsustatud kuluvõimalusi kasutades, uurides asjakohaseid õigusakte¹⁶, liikmesriikide menetlusi ja kontrolle, mida tehakse projektidele, mis maksti lihtsustatud kuluvõimalusi kasutades ja neid kasutamata. Tabelis 2 on esitatud selle kohta näiteid.

NB! Tabel hõlmab üksnes lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisega seotud halduskontrolle.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kuue külastatud liikmesriigi makseasutuste töötajad teatasid kontrollikoja audiitoritele, et kulude mõistlikkuse kontrollimine¹⁷ oli aeganõudev, eriti juhul, kui oli vaja täiendavaid selgitusi või pakkumused ei olnud piisavalt kvaliteetsed. Maksetaotluse etapis hoiavad makseasutused aega kokku, jättes arved või maksetõendid kontrollimata, kui maksed põhinevad lihtsustatud kuluvõimalustel.

Enne makse tegemist kontrollivad makseasutuse töötajad toetuse saamise tingimuste täitmist. Nad võrdlevad lõpetatud tegevust tegevusega, millele toetus eraldati, ning teevad tavaliselt kontrollkäigu, et kontrollida, kas tegevus on tegelikult lõpetatud¹⁸. Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisel jäävad need kontrollid samaks.

Ühikukulude alusel tehtavate maksete puhul peavad makseasutuse töötajad kontrollima koguseid. Liikmesriigid võivad ise otsustada, kuidas seda kontrollida. Paljud neist külastavad toetusesaajaid, et kontrollida koguseid ja tagada, et lõpetatud tegevus on kooskõlas toetuse andmise otsusega. Tegevuste puhul, mida kohapeal ei kontrollita, peavad liikmesriigid leidma muid viise asjaomaste koguste ja tegevuse toimumise kontrollimiseks. Näiteks Kanaari saarte makseasutus kasutab omandiõiguse kontrollimiseks sõidukite registreid ning Taani kasutab satelliitfotosid, et kontrollida sõnnikuhoidlate olemasolu.

Kindlate määrade kasutamisel arvutatakse rahastamiskõlblikud kulud protsendina muude rahastamiskõlblike kulude kategooriatest. Kõik kuus valitud maaelu arengukava¹⁹ kasutavad kaudsete kulude puhul kindlaid määrasid ning liikmesriikide ametiasutused nimetasid seda lihtsustamise heaks näiteks. Näide on toodud 6. selgituses.

6. selgitus

Näide kaudsete kulude dokumentatsioonist

Flandrias võrreldi maksetaotlusi, sealhulgas tõendavaid dokumente, enne ja pärast kindlamääralise rahastamise kasutuselevõttu. Esimese puhul leiti, et üheainsa 12 euro suuruse makse jaoks oli esitatud üheksa tõendavat dokumenti.

Kindlamääralise rahastamise puhul ei pea toetusesaajad selliseid dokumente esitama ja liikmesriikide ametiasutused ei pea neid kontrollima.

Saksimaa ametiasutused teatasid kontrollikojale, et maksetaotluste kontrollimiseks kuluv aeg on kaudsete kulude kontrollimise vähendamise tõttu vähemalt 50% võrra lühenenud. Eelmisel perioodil kulus kaudsete kulude kontrollimiseks iga arve puhul vähemalt 10 minutit. Kui toetusesaaja taotles üürikulude hüvitamist ühe aasta eest, oleks haldur pidanud kontrollima 12 arvet ja maksetõendit, millele kuluks umbes 120 minutit. Nüüd peab haldur kontrollima üksnes seda, et kaudsetest kuludest 15% arvutamine on korrektne ja et otseste kulude kohta esitatud arvete loetelu ei sisalda kaudseid kulusid, mis võtab umbes 10–15 minutit.

Rootsi ametiasutused hindasid, et kantud kuludel põhinevate kaudsete kulude kontrollimiseks kulus 3–5 tundi maksetaotluse kohta, võrreldes umbes 50 minutiga, mis kulus kindlamääralise rahastamise kasutamisel.

Kontrollikoja audit näitab, et lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisega võib kaasneda lihtsustamine ja ajasääst, peamiselt toetusesaajatele, aga ka asjaomastele asutustele. Eelnev investeering, mida korraldusasutus vajab lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamise metoodika väljatöötamiseks, peab siiski olema proportsionaalne asutuste ja toetusesaajate eeldatava ajasäästuga lihtsustatud kuluvõimaluste kohaldamisel. See on üks põhjuseid, miks lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine maaelu arengu poliitikas on väike, nagu on kirjeldatud allpoolpunktides 48–50 ja 55–56.

Lihtsustatud kuluvõimaluste sihipärane kasutamine võib aidata maaelu arengu projektide kulusid kontrolli all hoida

Kantud kulude hüvitamise alusel rahastatavate projektide puhul peavad riiklikud ametiasutused heakskiitmise etapis kontrollima, kas eeldatavad kulud on mõistlikud. Nii põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi kui ka kontrollikoja aruannetes on esile toodud nende kontrollide puudused (vt 7. selgitus).

Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisel loetakse kontrollid kaetuks usaldusväärse metoodika väljatöötamise teel. Lihtsustatud kuluvõimaluste tõhus kasutamine võib hoida maaelu arengu projektide kulud kontrolli all. Selle saavutamiseks on vaja, et lihtsustatud kuluvõimalused kehtestataks õigel tasemel ning et põhineksid usaldusväärsel metoodikal, mida korrapäraselt läbi vaadatakse ja vajadusel ajakohastatakse. Vead arvutustes tähendaksid, et sama viga mõjutaks kõiki vastavaid määrasid kasutavaid projekte.

Kontrollikoda leidis häid metoodika ja arvutuste näiteid …

Kontrollikoja eesmärk oli läbi vaadata külastatud liikmesriikide väljatöötatud metoodika. Kontrollikoda märkis, et enamik aastatel 2014–2020 EAFRD toetatud meetmetest on sarnased perioodil 2007–2013 toetatud meetmetega²³. Seetõttu on paljudel liikmesriikidel juurdepääs varasemate perioodide andmetele tegelike kulude kohta, mis on hüvitatud eelmisel perioodil läbiviidud tegevuste eest. 8. selgituses on esitatud varasematel andmetel põhinevate ühikuhindade näide.

Lihtsustatud kuluvõimalusi kasutavatel liikmesriikidel ei ole üldiselt vahendeid tegelike kulude jälgimiseks. Selle põhjuseks on asjaolu, et kui makseasutused lähevad üle maksete tegemisele lihtsustatud kuluvõimaluste alusel, lõpetavad nad teabe kogumise tegelike kulude kohta. Seetõttu ei pruugi neil olla asjakohaseid andmeid oma arvutuste ajakohastamiseks. Selle tõttu olid Saksimaa (Saksamaa) ametiasutused kaasanud konsultante uute, välisekspertide andmetel põhinevate meetodite väljatöötamiseks, et ajakohastada oma lihtsustatud kuluvõimalused, kui varasemad andmed ei ole enam kättesaadavad.

… kuid mõnel juhul ei olnud aluseks olevad andmed kättesaadavad …

Selleks et hinnata, kas meetod on õiglane ja erapooletu, peab see olema kontrollitav. Kui kasutatakse lihtsustatud kuluvõimalusi, peab audiitoritel olema juurdepääs lihtsustatud kuluvõimaluste arvutamise aluseks olevatele andmetele²⁴. Kontrollikoda valis välja arvutuste üksikud elemendid ja jälgis neid andmete algallikani, et kontrollida andmete tõendatavust.

8. selgituses kirjeldatud metoodika (vt punkt 31) on näide sellest, kuidas kontrollikojal oli lihtne jälgida valitud kirjete tulenemist alusandmetest. Kontrollikoda leidis siiski probleeme mõningate ühikukulude jaoks väljatöötatud metoodikate tõendatavusega. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi audiitorid teatasid sarnastest leidudest kahe puhul²⁵ kuuest siiani tehtud lihtsustatud kuluvõimalusi hõlmavast auditist.

Kontrollikoja piiratud arvu näidete puhul olid leitud probleemid seotud juhtumitega, kus ametiasutused tellisid arvutusteenuse allhanke korras. Rootsis ei olnud korraldusasutusel juurdepääsu osale arvutuste aluseks olevatest andmetest ja selle asemel toetusid nad sõltumatutele läbivaatamistele. Taanis hõlmas allhanke korraldamine kolme konsultantide tasandit ja raskendas tõendamisprotsessi (vt 9. selgitus).

9. selgitus

Mitme konsultandi kaasamine võib kontrollimist raskendada

Taani ametiasutused tellisid lihtsustatud kuluvõimaluste väljatöötamise allhanke korras konsultandilt A. Loomade pidamise kohta varasemad andmed puudusid. Konsultant A palkas ühikukulude määramiseks alltöövõtja (konsultant B), kes omakorda nõudis andmeid konsultandilt C. Lisaks vaatas sõltumatu asutus arvutused läbi enda teadmiste ja allikate põhjal. Alljärgnev joonis annab ülevaate Taanis kariloomade pidamise jaoks ühikukulude väljatöötamises osalejate kohta.

Umbes üks kolmandik aluseks olevatest andmetest ei olnud kontrollikoja auditi ajal kättesaadav. Taani ametiasutused teatasid kontrollikojale, et nad peavad sõlmima uue lepingu kolmanda konsultantide tasandiga (konsultant C), et saada hinnanguid tõendavaid alusandmeid. Allhanked ja mitme tasandi konsultantide andmete kasutamine muutis arvutuste kontrollimise keeruliseks ja aeganõudvaks. Taani ametiasutused oleksid võinud seda vältida, küsides alusandmeid konsultandilt A, kellega nad sõlmisid lepingu, või sätestades lepingus, et arvutused peavad olema kontrollitavad.

… või ei olnud arvutustes kasutatud andmed piisavalt põhjendatud

Arvutused on tõesed, kui need põhinevad tegelikkusel, ning metoodika puhul kasutatud eeldused ja andmed on hästi põhjendatud²⁶. Kontrollikoda uuris, kas see oli nii, kontrollides valitud lihtsustatud kuluvõimaluste metoodikat külastatud liikmesriikides. Kontrollikoda kontrollis ka arvutusi, jälgides kirjete valimit tagasi algallikani (vt punktid 33–35). Enamikul juhtudel leidis kontrollikoda, et metoodika ja arvutused olid usaldusväärsed.

Ühes külastatud liikmesriigis ei suutnud ametiasutused kasutatud andmeid põhjendada. Kanaari saarte ühikukulude ja ühekordsete maksete metoodikas on sätestatud, et lihtsustatud kuluvõimaluste loomiseks piisab kolmest pakkumusest või arvest. Tegelike arvutuste käigus kasutatud andmete hulk on erinev, kuid mitmel korral ei suutnud ametiasutused põhjendada, miks ja kuidas olid konkreetsed kasutatud andmed valitud. Näide on toodud 10. selgituses.

Muudel juhtudel kasutasid ametiasutused lihtsustatud kuluvõimaluste arvutamiseks pakkumusi, mis ei ole võrreldavad. Näide on esitatud 11. selgituses, millest ilmneb ka, et lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine ei anna alati lisaväärtust võrreldes kantud kulude hüvitamisega.

11. selgitus

Võrreldamatutel pakkumustel põhinev ühekordne makse, mis ei toonud kaasa mingeid sääste

Kanaari saartel võivad osalemistasusid katva ühekordse makse kaudu toetust saada kohalikud tegevusrühmad, kes osalevad vähemalt kahel messil. Kanaari saarte ametiasutused arvutasid ühekordse makse summa, mis võrdus viie ürituse keskmise kuluga, mis on korrutatud kahega. Viis üritust on seotud põllumajanduse ja loomakasvatuse, käsitöö ja taastamisega. Toetusesaajad saavad ühekordse makse mis tahes kahe ürituse külastamise eest.

Kui need tegevused oleksid hüvitatud kantud kulude alusel, oleks toetusesaaja pidanud kulude põhjendamiseks esitama tõenäoliselt kaks arvet ja maksetõendid. Tõenäoliselt oleks toetusesaaja pidanud ühekordse makse saamiseks esitama ka arve või tõendi kahel messil osalemise kohta. Antud juhul ei vähendanud ühekordse makse tegemine peaaegu üldse nende dokumentide mahtu, mille toetusesaaja pidi esitama, ega kontrollide arvu, mida makseasutus pidi tegema. Samuti ei aidanud see hoida projektikulusid kontrolli all, nagu näitab pakkumuste erinevus.

Sõltumatu sertifitseerimise kaotamine toob kaasa uusi probleeme

Sõltumatu kontroll on oluline tagamaks, et lihtsustatud kuluvõimalused põhinevad ausatel, õiglastel ja kontrollitavatel meetoditel. Lihtsustatud kuluvõimaluste kavandamise sõltumatut kontrolli võib teha enne nende rakendamist (eelkontroll), rakendamise ajal või pärast seda (järelkontroll). Kontrollikoja eesmärk oli saada ülevaade lihtsustatud kuluvõimaluste metoodika kontrollimisest ning kontrolli käigus leiti, et maaelu arengu valdkonnas on eeskirjad hiljuti muutunud.

Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutuselevõtuga maaelu arengu valdkonnas kaasnes nõue esitada kohustuslik sõltumatu asutuse kinnitus²⁸. See oli ainus sõltumatu eelkontrollimeede. Hiljutised muudatused õigusaktides²⁹ tähendavad seda, et kõnealused kinnitused ei hõlma enam investeerimismeetmed. Sellest tulenevalt ei tehta 2018. aastast alates lihtsustatud kuluvõimaluste meetodite ja arvutuste kohustuslikku sõltumatut kontrolli. Korraldusasutustel on siiski võimalus kaasata sõltumatu asutus metoodika koostamiseks või arvutuste läbivaatamiseks.

Komisjon ei uuri maaelu arengukavade heakskiitmise käigus metoodikat ega arvutusi, tehes seda üksnes mõne valitud auditi raames …

Komisjon vaatab maaelu arengukavad läbi ja kiidab need heaks³⁰. Lihtsustatud kuluvõimaluste arvutuste valideerimine ei ole osa maaelu arengukava heakskiitmise protsessist.

Komisjon teeb auditeid, et kontrollida, kas maksed vastavad kohaldatavatele seadustele³¹. Komisjoni audiitorid kontrollivad metoodikaid ja arvutusi, kui nad valivad lihtsustatud kuluvõimalusi kasutades tehtud kulutused. 2017. aastal oli enamik audititega hõlmatud kuludest endiselt seotud perioodi 2007–2013 meetmetega ning need maksti välja kantud kulude alusel.

Lihtsustatud kuluvõimaluste metoodika vead võivad mõjutada kõiki projekte, mille puhul kõnealuseid kuluvõimalusi kasutatakse. Mitu liikmesriiki³² väljendas muret võimalike finantskorrektsioonide pärast ja tõi selle välja lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamise takistusena. Sarnaselt komisjoni kehtestatud muude finantskorrektsioonidega on nende mõju piiratud 24 kuu jooksul tehtud kuludega³³.

Euroopa Sotsiaalfondi puhul võib komisjon liikmesriigi taotluse korral kinnitada lihtsustatud kuluvõimaluste metoodika ja arvutused eelnevalt. Selleks võtab komisjon vastu delegeeritud õigusakti³⁴, millega luuakse liikmesriikidele õiguskindlus. Kuna ükski teine Euroopa struktuuri- ja investeerimisfond ei valinud koondettepaneku³⁵ raames seda mehhanismi, piirdub see Euroopa Sotsiaalfondiga.

… ja sertifitseerimisasutuste rolli lihtsustatud kuluvõimaluste auditeerimisel ei ole täpsustatud

Fondide haldamisse ja kontrolli on kaasatud kolm riiklikku asutust; nende lihtsustatud kuluvõimalustega seotud kohustusi on kirjeldatud joonisel 4.

Allikas: kontrollikoda määruse (EL) nr 1305/2013 alusel.

Sõltumatud sertifitseerimisasutused väljastavad iga-aastaseid arvamusi makseasutuste raamatupidamise aastaaruannete, sisekontrollisüsteemi toimimise ning kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta³⁶. Komisjoni suunistes³⁷ sertifitseerimisasutustele ei mainita lihtsustatud kuluvõimalusi³⁸.

Kulude kontrolli all hoidmise tagamiseks on oluline kehtestada lihtsustatud kuluvõimalused õigel tasemel. Kontrollikoja avastatud arvutustega seotud probleemid näitavad, et on vaja sõltumatut kontrolli.

Uued lihtsustatud kuluvõimalused hõlmasid väikest osa maaelu arengu kogukuludest

Auditi ajal puudus komisjonil ülevaade lihtsustatud kuluvõimaluste alla kuuluvate kulutuste osakaalust. Kontrollikoja maaelu arengukavade valik hõlmas lihtsustatud kuluvõimaluste kõige ilmsemat kasutamist³⁹, kuid kontrollikoda ei leidnud ühtegi näidet selle kohta, et kogu meede oleks rakendatud lihtsustatud kuluvõimalusi kasutades.

Iga maaelu arengu meede jaguneb mitmeks alameetmeks, mis omakorda hõlmavad mitut liiki projekte. 20 maaelu arengukava dokumentide läbivaatamisel leiti, et lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine piirdus teatavat liiki projektide või kuludega. Vt näidet joonisel 5.

Allikas: kontrollikoda Languedoc-Roussilloni MAKi alusel.

Kui lihtsustatud kuluvõimaluste kaudu hüvitatakse ainult osa alameetmest või teatavat liiki kulud, ei ole võimalik asjaomaseid summasid kindlaks teha. Maaelu arengukavade eelarvete koostamine laieneb ainult meetmetele ning liikmesriigid teostavad üldjuhul ainult järelevalvet projektide kohta (st mitte iga kululiigi puhul). Näitamaks lihtsustatud kuluvõimaluste mõju ühele konkreetsele maaelu arengukavale (Valloonia), kus lihtsustatud kuluvõimalusi kasutavad kaks meedet, on joonisel 6 esitatud nende kahe meetme eelarve osakaal lihtsustatud kuluvõimaluste puhul. Nende kahe meetme puhul kasutatakse arengukavas kaudsete kulude puhul 14-protsendilist kindlat määra.

Allikas: kontrollikoda komisjoni dokumentide alusel.

Lisas I on esitatud meetmed, kus dokumentaalseks hindamiseks valitud 20 maaelu arengukava puhul kasutatakse lihtsustatud kuluvõimalusi. Kõige sagedamini kasutatavad lihtsustatud kuluvõimalused on kasutusvalmis kuluvõimalused (vt punkt 19); suurem osa 20 maaelu arengukavast kasutavad kaudsete kulude puhul kindlat määra. Joonisel 7 on näidatud, kuidas eri liiki lihtsustatud kuluvõimalusi tavaliselt kasutatakse.

Allikas: kontrollikoda 20 MAKi dokumentide läbivaatamise alusel.

Ühikukulusid kasutatakse peamiselt personalikulude⁴⁰, reisikulude või majutuskulude⁴¹ katmiseks. Tervete projektide puhul kasutatakse ühikukulusid peamiselt investeeringuteks materiaalsesse varasse⁴². Joonisel 8 on esitatud auditi jaoks valitud kuue maaelu arengukava puhul kasutatud lihtsustatud kuluvõimaluste liigid.

NB! Lihtsustatud kuluvõimalusi kasutatakse ainult teatavat liiki projektide või kulukategooriate, mitte kunagi kogu meetme puhul. Joonisel on esitatud iga lihtsustatud kuluvõimaluse liiki kohaldavate alameetmete arv valitud maaelu arengukavades. Sama alameetme puhul võib kasutada eri liiki lihtsustatud kuluvõimalusi. Seega ei näita see arv lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisega seotud kogukulusid, vaid lihtsalt eelistatud lihtsustatud kuluvõimaluste liike.

Allikas: kontrollikoda liikmesriikide dokumentide põhjal.

Perioodi 2014–2020 maaelu arengukavade koostamisel ei olnud lihtsustatud kuluvõimalused prioriteediks, kuid komisjon julgustab neid kasutama

Parlament ja nõukogu kiitsid 2013. aasta detsembris heaks eeskirjad ajavahemikuks 2014–2020⁴³. Neli Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eest vastutavat peadirektoraati⁴⁴ koostasid ühise suunisdokumendi⁴⁵ (lihtsustatud kuluvõimalusi käsitlevad komisjoni juhised) ja avaldasid lõpliku dokumendi 2014. aasta septembris. Joonisel 9 on esitatud perioodi 2014–2020 maaelu arengukavade ettevalmistamise ajakava.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Neli Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde haldavat peadirektoraati tellisid lihtsustatud kuluvõimaluste uuringu, mis on praegu käimas. Uuringus kogutakse küsitluse kaudu teavet iga fondi puhul kasutatud meetmete ja lihtsustatud kuluvõimaluste liikide, kasutatud summade ja lihtsustatud kuluvõimaluste abil rakendatud projektide kohta ning lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamise kasulikkuse kohta. Komisjon kavatseb seda teavet kasutada järgmise perioodi (pärast 2020. aastat) maaelu arengu raamistiku väljatöötamisel.

Meetmete ja toetusesaajate mitmekesisuse tõttu on lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine keeruline, kuid neid võib kasutada paljude investeeringute puhul

Programmitöö perioodil 2014–2020 on 28 liikmesriigis 118 erinevat maaelu arengukava, kusjuures 20 on eraldiseisvad riiklikud kavad ja kaheksa liikmesriiki on otsustanud piirkondlike kavade kasuks⁴⁶. Sõltuvalt konkreetsetest majanduslikest, looduslikest või struktuurilistest tingimustest võivad maaelu arengukavad hõlmata kuni 20 meedet, mis aitavad kaasa ELi maaelu arengu prioriteetide⁴⁷ saavutamisele.

Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine on kõige mõistlikum siis, kui on olemas teatav arv sarnaseid tegevusi või kululiike. Kontrollikoja poolt dokumentaalseks hindamiseks valitud 20 maaelu arengukava eest vastutavad ametiasutused nimetasid lihtsustatud kuluvõimaluste vähese kasutamise peamiste põhjustena eri liiki tegevuste ja toetusesaajate mitmekesisust. Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) toetatavad meetmed on jaotatud alameetmeteks. On olemas 49 eri alameedet, mille puhul võib kasutada lihtsustatud kuluvõimalusi (loetletud lisas I). Iga alameetme raames võib toetada mitut eri liiki projekte ja/või kulusid.

Projektide ja maaelu arengu poliitika kulude mitmekesisusele vaatamata leidis kontrollikoda näiteid, mille puhul lihtsustatud kuluvõimalused olid välja töötatud paljude erinevate investeeringute jaoks. Näiteks Kanaari saarte maaelu arengukava sisaldab ühikukulusid põllumajandusettevõtetesse tehtavate investeeringute kaheksa eri kategooria jaoks, vt 12. selgitus.

Kui projektide arv teatavat liiki investeeringute puhul on piiratud, ei anna lihtsustatud kuluvõimalused aga lisandväärtust. Näiteks töötasid Kanaari saarte ametiasutused välja ühikukulu udukoguja ostmiseks. Ühikukulu põhineb ainsa tarnija pakkumusel. Auditi ajal oli udukoguja ostnud vaid üks projekt. Maaelu arengu projektide puhul kasutatakse ühekordseid makseid kõige vähem. Kuuest külastatud liikmesriigist kolm⁴⁸ märkisid, et nad otsustasid mitte kasutada ühekordseid makseid, sest peavad neid riskantsemaks. Ühekordse makse saamiseks peab toetusesaaja täitma kõik tingimused – osalised maksed ei ole võimalikud.

Liikmesriikidel on ka võimalus kombineerida ühte liiki projektide puhul eri liiki lihtsustatud kuluvõimalusi, mistõttu võivad ühekordsed maksed piirduda tegevusega, mille puhul peavad soovitud tulemuste saavutamiseks olema täidetud kõik tingimused. Näiteks hõlmab Kanaari saarte maaelu arengukava kõiki kolme lihtsustatud kuluvõimaluste liiki (ühikukulud, ühekordsed maksed ja kindlamääraline rahastamine) projektide puhul, mida toetatakse koostöö ja Leaderi kohaliku arengu meetmete toetamise raames (vt 13. selgitus). Eri liiki lihtsustatud kuluvõimaluste kombineerimine muudab lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamise paindlikumaks.

Liikmesriikide ametiasutused saavad lihtsustatud kuluvõimaluste kasutuselevõtmisel kasutada meetodeid või määrasid, mis on juba välja töötatud riiklike või ELi kavade jaoks. Kontrollikoda leidis mitmeid maaelu arengukavasid⁴⁹, kus kasutati reisipäevaraha või ühikukulusid riiklikest süsteemidest makstavate personalikulude jaoks. 20 maaelu arengukava dokumentide läbivaatamise alusel järeldas kontrollikoda, et liikmesriikide ametiasutused kasutavad lihtsustatud kuluvõimaluste väljatöötamisel harva teiste poliitikavaldkondade kogemusi. Kontrollikoda leidis selle kohta vaid kaks näidet (vt 14. selgitus).

Liikmesriikide ametiasutused on mures komisjoni auditite pärast

Kontrollikoja auditikülastuste ajal märkisid mitmed liikmesriikide ametiasutused, et nad ei ole kindlad selles, kuidas komisjon lihtsustatud kuluvõimalusi kontrollib, ning mõned nimetasid seda takistuseks lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisel⁵¹. Liikmesriikide külastamise käigus kontrollivad komisjoni töötajad liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteeme, kasutades põhi- ja lisakontrollide loetelu⁵². Kontrollikoda uuris põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi auditi lähenemisviisi ning leidis, et nende kontrollide määratlused ei olnud lihtsustatud kuluvõimaluste kasutuselevõtuks ajakohastatud. Üks viis liikmesriikide probleemide lahendamiseks on ajakohastada komisjoni põhi- ja lisakontrollide määratlused nii, et need kajastaksid lihtsustatud kuluvõimalusi. Lihtsustatud kuluvõimaluste suhtes kohaldatavad kontrollid on esitatud joonisel 10.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda intervjuude ja komisjoni teabe alusel.

Sellega seoses koostas kontrollikoda ühiste kindluse tagamise nõuete ja tulemuslikkuse põhimõtete loetelu, mis on esitatud II lisa punktides 1 ja 2.

Eespool kirjeldatud probleemidest hoolimata plaanisid kuuest külastatud liikmesriigi ametiasutusest viis kasutada tulevikus lihtsustatud kuluvõimalusi ulatuslikumalt. Näiteks soovis Rootsi kasutada perioodi 2014–2020 esialgses maaelu arengukavas rohkem ühekordseid makseid, kuid seda piiras (nüüdseks tühistatud) säte, et lihtsustatud kuluvõimalused tuleb eelnevalt heaks kiita⁵³.

Õigusaktide hiljutised muudatused võivad soodustada lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamist maaelu arengus

2016. aasta septembris tegi komisjon ettepaneku⁵⁴ muuta mitut sätet, mis mõjutavad maaelu arengu poliitika rakendamist. 2017. aasta oktoobris leppisid nõukogu ja parlament kokku, et alates 2018. aastast jäetakse välja maaelu arengu erisätted⁵⁵, millega piirati lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamist.

Kokkulepitud muudatused ühtlustavad veelgi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eeskirju ning suurendavad lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamise võimalusi. EAFRD metoodika ja arvutuste eelneva sertifitseerimise kaotamine võib hõlbustada lihtsustatud kuluvõimaluste laialdasemat kasutamist. Eelnev sertifitseerimine tähendas, et EAFRD puhul tuli lihtsustatud kuluvõimalused kehtestada varasemas etapis kui näiteks Euroopa Sotsiaalfondi puhul. Viimase puhul piisab lihtsustatud kuluvõimaluste kehtestamisest hiljemalt toetuse andmise ajal. Nüüd on see nii ka EAFRD puhul. Nõukogu ja parlament arutavad veel täiendavaid ettepanekuid, mis mõjutavad lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamist EAFRD puhul; ettepanekud on esitatud 15. selgituses. Kui need täiendavad muudatused vastu võetakse, laiendatakse lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamist.

Võimalus kasutada lihtsustatud kuluvõimalusi projekti eelarveprojekti alusel tähendab, et lihtsustatud kuluvõimalused võib kehtestada konkreetse tegevuse jaoks toetusetaotluse hindamise käigus. Rootsi ja Soome ametiasutused teatasid kontrollikojale, et nad olid mitme meetme puhul juba kaalunud eelarveprojektil põhinevate ühekordsete maksete kasutamist, kuni komisjon teatas neile, et EAFRD puhul ei olnud see võimalik⁵⁶.

Lihtsustatud kuluvõimalused ei ole seotud suurema keskendumisega tulemustele

Lihtsustatud kuluvõimaluste puhul keskendutakse arvete asemel väljunditele, kuid see ei too kaasa suuremat keskendumist tulemustele

Lihtsustatud kuluvõimaluste ulatuslikuma kasutamise edendamise üheks põhjuseks on võimalus keskenduda rohkem väljunditele ja tulemustele. Lihtsustatud kuluvõimalusi käsitlevad komisjoni juhised sisaldavad mitmeid viiteid sellele eesmärgile⁵⁷. Kontrollkäigu jaoks valitud maaelu arengukavade puhul uuris kontrollikoda üksikuid projekte, et kontrollida, kas liikmesriigi ametiasutused keskendusid pigem väljundite või tulemuste kui arvete kontrollimisele ning kas lihtsustatud kuluvõimaluste makse rahastamiskõlblikkus oli kindlaks määratud kavandatud väljundite või tulemuste saavutamise põhjal. Kontrollikoda võrdles ka makseid, mis olid tehtud lihtsustatud kuluvõimalusi kasutades ja neid kasutamata.

Kontrollikoda leidis näiteid projektiväljundite ja -tulemuste kohta, mis aitavad kaasa meetme eesmärkide saavutamisele (vt üks neist 16. selgituses), kuid puudusid viited sellele, et saavutatud tulemused oleksid paremad kui kantud kulude hüvitamisel.

16. selgitus

Väljundipõhised maksed Saksimaal

Saksimaa maaelu arengukava raames rahastatakse looduslikust kivist piirete ehitamist ühikukulude alusel. Looduslikust kivist piirete eesmärk on aidata taastada, säilitada ja suurendada elurikkust kallakutel ja nõlvakutel asuvates viinamarjaistandustes. Maksed põhinevad ehitatud piirde ruutmeetrite arvul.

© Saksimaa keskkonna- ja põllumajandusministeerium

Toetusesaajad taotlevad toetust alles pärast seda, kui on saanud looduskaitseeksperdi hinnangu keskkonnaväärtuse kohta. Pärast projekti lõpetamist taotlevad toetusesaajad toetust realiseeritud ühikute (m²) arvu põhjal. Saksimaa ametiasutused külastavad toetusesaajaid taotletud koguste kontrollimiseks. Nad selgitasid, et koos looduskaitseeksperdi hinnanguga aitab see tagada, et projekti väljund aitab kaasa soovitud eesmärkide saavutamisele.

Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamist võib soovitud tulemuste põhjal diferentseerida, kui need kajastavad kulusid ja tagatud on toetusesaajate võrdne kohtlemine. See on üks mitmest võimalusest paremini tulemustele keskenduda (lisaks valikukriteeriumide kasutamisele ja toetusmäärade ehk EAFRD toetatavate projektide protsendi varieerimisele). Kontrollikoda ei leidnud ühtegi näidet sellest, et seda ka tegelikkuses tehtud oleks.

Komisjon teeb maaelu arengu poliitika rakendamise üle järelevalvet ühise seire- ja hindamissüsteemi (CMES) abil. Ühine seire- ja hindamissüsteem kehtestab näitajad⁵⁸ ELi tasandil, kuna liikmesriikide aruandlus peab olema võrreldav, et poliitika hindamine oleks asjakohane. Näitajate eesmärk on kajastada poliitikaeesmärke, seega otsis kontrollikoda seost näitajate ja maksete vahel, mida illustreerib fiktiivne näide joonisel 11.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Enamikul juhtudel ei suutnud kontrollikoda kindlaks teha otsest seost valitud projektide maksete ja näitajate vahel. Tegelikkuses ei jälgi seire- ja hindamissüsteemi ELi tasandi näitajad maaelu arengu poliitika rakendamist projekti tasandil, seega ei oleks lihtsustatud kuluvõimalustel põhinevate maksete tegemine nende alusel võimalik. Sellest hoolimata peavad EAFRD raames rahastatavad meetmed poliitika tulemuste jälgimiseks olema selgelt seotud ühega selle eesmärkidest. Maksete ja eesmärkide vahelise seose parandamine võiks aidata rohkem eesmärkide saavutamisele keskenduda.

Komisjon on teinud ettepaneku liikuda tulemuspõhiste maksete suunas

Õigusraamistiku hiljutiste muudatusettepanekutega⁵⁹ kehtestatakse lisaks rohkematele lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamise võimalustele ka tulemuspõhiste maksete tegemise võimalus. Täpsemalt tegi komisjon ettepaneku, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 67 hõlmaks ka võimalust, mis ei ole seotud asjaomase tegevuse kuludega, vaid põhineb pigem rakendamise tingimuste täitmisel või programmi eesmärkide saavutamisel.

Järeldused ja soovitused

Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisel on mitmeid võimalikke eeliseid. Halduskoormus võib väheneda, sest iga euro puhul ei ole vaja tõendava dokumendi juurde tagasi minna. Toetusesaajad esitavad ja liikmesriikide ametiasutused kontrollivad vähem dokumente.

Lihtsustatud kuluvõimaluste puhul tehakse maksed väljundite alusel ja seega ei keskenduta arvetele, kuid see ei too kaasa suuremat keskendumist tulemustele. Lihtsustatud kuluvõimalused võivad hoida kontrolli all maaelu arengu projektide kulusid, kuid ainult juhul, kui need põhinevad usaldusväärsetel meetoditel ning ausatel, õiglastel ja kontrollitavatel arvutustel. Kavandatud tulemuspõhised maksed võivad suurendada keskendumist tulemuslikkusele ja eesmärkide saavutamisele.

Kontrollikoja audit näitab, et halduskoormus on muutunud ja on üldiselt vähenemas. Kui korraldusasutused investeerivad eelnevalt (aega või raha) metoodikasse ja arvutustesse, siis töötajad säästavad aega toetuse- ja maksetaotluste kontrollimisel ning toetusesaajad peavad esitama vähem dokumente (vt punktid 13–18, 21–22, 26).

Lihtsustatud kuluvõimaluste tõhus kasutamine võib hoida maaelu arengu projektide kulud kontrolli all. Kulude mõistlikkuse tagamiseks on siiski vaja usaldusväärset metoodikat, et rahastamismäärad oleksid kehtestatud õigel tasandil (vt punktid 33–38).

Kuigi puudub õiguslik nõue ajakohastada metoodikat või arvutusi, peaksid arvutused olema usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete alusel ajakohastatud, et lihtsustatud kuluvõimalused kajastaksid tegelikkust.

1. soovitus

Komisjon peaks ajakohastama lihtsustatud kuluvõimalusi käsitlevad juhised, et hõlmata metoodika väljatöötamise peamised põhimõtted. See peaks sisaldama järgmist:

• minimaalsed andmenõuded;
• kasutatud hindade lubatav kõikumine;
• äärmuslikke väärtusi ja muutuvaid andmeid sisaldavate andmekogumite kaalumine.

Elluviimise tähtaeg: 2018.

Komisjon ei hinda maaelu arengukavade heakskiitmisel lihtsustatud kuluvõimaluste metoodikat ega arvutusi. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi audiitorid kontrollivad oma auditite käigus lihtsustatud kuluvõimalusi, kui valim sisaldab lihtsustatud kuluvõimalusi kasutades tehtud makseid, kuid nad ei vali süstemaatiliselt lihtsustatud kuluvõimalusi kasutavaid liikmesriike ega maaelu arengukavasid. Sertifitseerimisasutused on oma tegevuses sõltumatud asutused, kuid nende rolli lihtsustatud kuluvõimaluste auditeerimisel ei ole täpsustatud. Seetõttu on oht, et sõltumatu asutus ei kontrolli lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamist (vt punktid 40–47). Sellega seoses võivad lisades II.1 ja II.2 esitatud nõuded ja põhimõtted olla olulised lihtsustatud kuluvõimalusi kasutavate ja kontrollivate asutuste, sealhulgas sertifitseerimisasutuste jaoks (vt punkt 62).

2. soovitus

Komisjon peaks selgitama, kelle ülesanne on kontrollida lihtsustatud kuluvõimaluste metoodikat ja arvutusi.

Eelkõige peaks komisjon, võttes arvesse lisas II.1 sätestatud kindluse tagamise nõudeid, selgitama sertifitseerimisasutuste rolli ja lisama sertifitseerimisasutustele koostatud juhistesse konkreetsed viited lihtsustatud kuluvõimaluste ja nendega seotud sisekontrollisüsteemide auditeerimisele.

Soovituse elluviimise tähtaeg: 2018.

Kontrollikoja audit näitab, et lihtsustatud kuluvõimalused moodustavad maaelu arengu kulutustest endiselt marginaalse osa. Selle kõige tähtsamaks põhjuseks on asjaolu, et on keeruline kehtestada kulumeetmeid arvukatele erinevatele projektidele, tegevustele ja toetusesaajatele. Seetõttu eeldab lihtsustatud kuluvõimaluste metoodika väljatöötamine märkimisväärseid investeeringuid. Lihtsustatud kuluvõimaluste väljatöötamine on kasulik vaid siis, kui tegemist on sarnaste projektide või sarnaste kuludega projektidega. Lihtsustatud kuluvõimalused ei ole sobivad kõikide tegevus- ja kululiikide jaoks, kuid neid võiks siiski kasutada sagedamini ja paremini (vt punktid 16–17 ja 48–51). Kuigi määrustega lubatakse kasutada teistes poliitikavaldkondades välja töötatud lihtsustatud kuluvõimaluste meetodeid ja määrasid, leidis kontrollikoda, et liikmesriigid kasutavad seda võimalust harva.

Seadusandja võib määrustesse lisada lihtsustatud kuluvõimaluste puhul kasutatavad määrad ja summad. Kõnealuste kasutusvalmis lihtsustatud kuluvõimaluste eeliseks on see, et liikmesriikide ametiasutused ei pea kehtestama mingeid meetodeid ega tegema arvutusi (vt punktid 19–20). Siiski on oluline, et need määrad oleksid usaldusväärsed ning nõuetekohaselt kooskõlastatud arvete ja muude dokumentide alusel rahastatavate kuludega.

3. soovitus

Lihtsustatud kuluvõimaluste asjakohase kasutamise hõlbustamiseks peaks komisjon

• uurima võimalusi, kuidas edasi arendada usaldusväärsel alusel olevaid kasutusvalmis lihtsustatud kuluvõimalusi;
• ajakohastama põhi- ja lisakontrollide määratlused, et need kajastaksid lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamist.

Soovituse elluviimise tähtaeg: 2018.

Kuigi komisjon edendab suuremat keskendumist väljunditele ja tulemustele ühe lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamise põhjusena, ei leidnud kontrollikoda, et tulemustele keskendumine oleks paranenud. Lihtsustatud kuluvõimaluste puhul keskendutakse arvete asemel väljunditele, kuid kontrollikoda ei leidnud tõendeid selle kohta, et lihtsustatud kuluvõimalusi kasutades tehtud maksetega saavutati paremaid tulemusi kui kantud kulude hüvitamisega.

Komisjoni koondettepanekuga kasutusele võetud uued tulemuspõhised maksed avavad võimaluse teha makseid, mis ei ole seotud kuludega. Nende edu sõltub komisjoni suunistest ja liikmesriikide valmisolekust võtta kasutusele uus rahastamisviis.

4. soovitus

Komisjon peaks uurima võimalust eelistada kantud kulude tagasimaksmisele kulude hüvitamist tulemuste alusel. Seda tehes peaks komisjon võtma arvesse lihtsustatud kuluvõimaluste kasutuselevõtmisel saadud kogemusi.

Soovituse elluviimise tähtaeg: 2018.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Phil WYNN OWEN, võttis käesoleva eriaruande vastu 7. märtsi 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

Klaus-Heiner LEHNE
president

Sõnastik

Arvutamine (lihtsustatud kuluvõimaluste kontekstis): lihtsustatud kuluvõimaluste summa/määra matemaatiline kindlaksmääramine.

Eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega: ELi eelarve täitmise viis, mille raames delegeerib komisjon täitmisülesanded liikmesriikidele, kandes ise lõplikku vastutust ELi eelarve täitmise eest.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid: viis ELi rahastamisvahendit seitsmeaastaseks eelarveperioodiks: Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Euroopa Sotsiaalfond (ESF), Ühtekuuluvusfond (ÜF), Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF).

Finantskorrektsioonid: nende summade vähendamine, mille komisjon hüvitab liikmesriikidele koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise raames võetud meetmete eest, et võtta arvesse süsteemi puudusi, hilinenud või ekslikke makseid ja muid puudusi.

Kasutusvalmis lihtsustatud kuluvõimalused: määrusega kehtestatud lihtsustatud kuluvõimalused. Liikmesriikide ametiasutused võivad nn kasutusvalmis lihtsustatud kuluvõimalusi kasutada kohe, ilma et kasutatud summasid või määrasid oleks vaja põhjendada metoodika või arvutuse abil.

Kindlamääraline rahastamine: üks lihtsustatud kuluvõimalustest. Rahastamiskõlblike kulude eelnevalt selgelt kindlaks määratud konkreetsed kategooriad. Arvutatakse ühele või mitmele rahastamiskõlblike kulude kategooriale eelnevalt kindlaksmääratud protsendimäära kohaldades.

Lihtsustatud kuluvõimalus: määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 67 punktides b, c ja d määratletud kolm rahastamisviisi¹: ühikuhindade standardiseeritud astmikud ning ühekordsed ja kindlamääralised maksed.

Maaelu arengu poliitika: üks ühise põllumajanduspoliitika sammastest, mida kaasrahastatakse EAFRDst. Poliitika eesmärk on aidata edendada maapiirkondi ja seal elavate inimeste olukorda, parandades põllumajandus- ja metsandussektori konkurentsivõimet, edendades maapiirkondade keskkonda ja elukvaliteeti ning mitmekesistades maamajandust.

Maaelu arengukava (MAK): liikmesriigi koostatud ja komisjoni heakskiidetud dokument ELi maaelu arengu poliitika elluviimise kavandamiseks ja järelevalveks piirkondlikul või riiklikul tasandil.

Meede: poliitika rakendamiseks antavate toetuste kava. Meetme raames määratletakse eeskirjad (nt rahastamiskõlblikkuse ja valikukriteeriumid), mis reguleerivad rahastatavaid projekte.

Metoodika (lihtsustatud kuluvõimaluste kontekstis): lihtsustatud kuluvõimaluste arvutamiseks kasutatud meetod.

Tegevus: vastavalt asjaomase maaelu arengukava jaoks sätestatud kriteeriumidele valitav ja ühe või enama toetusesaaja poolt rakendatav projekt, projektide rühm või muu tegevus, eesmärgiga saavutada arengukavas seatud eesmärgid.

Ühekordne makse: üks lihtsustatud kuluvõimalustest. Ühekordne makse on (eelnevalt arvutatud) toetuse täies mahus väljamaksmine projektile pärast kokkulepitud tegevuste ja/või väljundite lõpuleviimist.

Ühikuhindade standardiseeritud astmik: üks lihtsustatud kuluvõimalustest. Kindlaksmääratud koguste suhtes eelnevalt kehtestatud standardsed hinnad. Rahastamiskõlblike kulude arvutamiseks korrutatakse standardne maksumus kvantifitseeritud tegevuste, sisendite, väljundite või tulemustega.

Ühine seire- ja hindamissüsteem: komisjoni ja liikmesriikide koostöös loodud seire- ja hindamissüsteem, mille eesmärk on mõõta maaelu arengu poliitika edenemist ja saavutusi ning hinnata maaelu arengu toetuse mõju, tõhusust, tulemuslikkust ja asjakohasust.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Phil Wynn Owen. Auditit juhtis kontrollikoja liige João Figueiredo, keda toetasid kabineti atašee Paula Betencourt, valdkonnajuht Robert Markus, auditijuht Charlotta Törneling ja audiitorid Ioan-Alexandru Ilie, Liia Laanes, Päivi Piki ja Raluca-Elena Sandu. Keelealast abi osutas Michael Pyper ning sekretäri ülesandeid täitis Annette Zimmerman.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://publications.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.