Nieuwe opties voor de financiering van projecten voor plattelandsontwikkeling: eenvoudiger, maar niet resultaatgericht

Samenvatting

Vereenvoudigde kostenopties (SCO’s) zijn een nieuwe wijze van vergoeding voor bepaalde maatregelen voor plattelandsontwikkeling. Bij projecten die onder deze maatregelen vallen, werden vóór 2014 vergoedingen betaald op basis van gemaakte kosten.

Het verlenen van steun op basis van de vergoeding van gemaakte kosten is lastig en foutgevoelig. Als gevolg daarvan was er veel belangstelling voor het vinden van eenvoudiger berekeningsmethoden voor de financiële bijdrage van de EU aan projecten en activiteiten. De lidstaten kunnen nu (in de periode 2014-2020) kiezen uit drie nieuwe methoden (ook wel SCO’s genoemd) om de te betalen steun vast te stellen:

• standaardschalen van eenheidskosten;
• forfaitaire bedragen; en
• forfaitaire financiering.

Dit verslag bevat de bevindingen van onze controle van SCO’s op het gebied van plattelandsontwikkeling. Onze belangrijkste doelstelling was om na te gaan of SCO’s tot vereenvoudiging leiden en tegelijkertijd de zuinigheid waarborgen en betere resultaten opleveren. Wij onderzochten of SCO’s:

• de administratie vereenvoudigen;
• de zuinigheid waarborgen; en
• op grote schaal worden gebruikt en de gerichtheid op beleidsdoelstellingen vergroten.

In het algemeen concludeerden we dat het gebruik van SCO’s kan leiden tot vereenvoudiging en de administratieve lasten voor zowel de begunstigden als de autoriteiten van de lidstaten kan verminderen. Doordat betalingen op output gebaseerd zijn, ligt bij het gebruik van SCO’s de nadruk niet langer op facturen, maar er is geen grotere gerichtheid op resultaten ontstaan.

Wij hebben geconstateerd dat SCO’s de kosten van projecten voor plattelandsontwikkeling onder controle kunnen houden, maar alleen als ze op het juiste niveau worden vastgesteld en gebaseerd zijn op een eerlijke, billijke en controleerbare methodologie. Aangezien de rol van de certificerende instanties bij het controleren van SCO’s echter niet is gespecificeerd, ontstaat er een risico dat moet worden aangepakt.

We merkten ook op dat de nieuwe SCO’s nog steeds een fractie vormen van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling. De belangrijkste redenen hiervoor zijn het diverse karakter van projecten voor plattelandsontwikkeling en de investeringen die nodig zijn om methodologieën te ontwikkelen.

Op grond van deze bevindingen doen wij de volgende aanbevelingen:

• De Commissie moet haar richtsnoeren over SCO’s actualiseren en daarin ingaan op de belangrijkste beginselen voor het ontwikkelen van methodologieën.
• De Commissie moet verduidelijken wie de methodologie en berekeningen voor SCO’s moet controleren.
• Om passende gebruikmaking van SCO’s te vergemakkelijken moet de Commissie onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om meer optionele, kant-en-klare SCO’s te ontwikkelen en haar beschrijvingen van essentiële en aanvullende controles actualiseren om het gebruik van SCO’s daarin tot uitdrukking te brengen.
• De Commissie moet het potentieel onderzoeken van de overgang van op gemaakte kosten gebaseerde vergoedingen naar op resultaten gebaseerde vergoedingen, waarbij rekening wordt gehouden met de tot dusver opgedane ervaring.

Inleiding

Eu-beleid voor plattelandsontwikkeling

Het doel van het beleid voor plattelandsontwikkeling is plattelandsgebieden in de EU te ondersteunen om het hoofd te bieden aan een breed scala aan economische, milieu- en sociale uitdagingen. De EU geeft jaarlijks ongeveer 14 miljard euro uit aan dit beleid via de begroting van de Europese Unie (EU). Uitgaven voor plattelandsontwikkeling maken ongeveer 25 % uit van de uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Cofinanciering door lidstaten is goed voor nog eens 7 miljard euro per jaar.

Bij ongeveer de helft van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling uit de EU-begroting is de betaling gebaseerd op landbouwarealen of aantallen dieren. Bij de andere helft kan de steun de vorm aannemen van vaste bedragen of percentages die gekoppeld zijn aan de ondernomen activiteiten of de kosten die de begunstigde heeft gemaakt. In tekstvak 1 worden de desbetreffende mechanismen uiteengezet.

Het verlenen van steun op basis van de vergoeding van gemaakte en betaalde kosten is lastig en foutgevoelig. We hebben geconstateerd dat fouten in EU-uitgaven vooral voorkomen bij dergelijke steun⁴. Als gevolg daarvan was er veel belangstelling voor het vinden van eenvoudiger berekeningsmethoden voor de financiële bijdrage van de EU aan projecten en activiteiten. Lidstaten kunnen nu (sinds 2014) kiezen uit drie van dergelijke methoden⁵ (ook wel vereenvoudigde kostenopties – SCO’s genoemd) om de te betalen steun vast te stellen:

• standaardschalen van eenheidskosten;
• forfaitaire bedragen; en
• forfaitaire financiering.

In de praktijk betekent dit dat het gehele vergoede bedrag of een gedeelte ervan gebaseerd is op (bijvoorbeeld) standaardkosten, berekend aan de hand van een van tevoren vastgestelde methode, op eenheden van projectoutput of op andere kosten toegepaste percentages⁶ (zie figuur 1). Combinaties van de verschillende soorten SCO’s zijn toegestaan.

Bron: ERK, op basis van richtsnoeren van de Commissie betreffende SCO’s.

De in de periode 2014-2020 ingevoerde SCO’s zijn slechts relevant voor maatregelen die niet worden betaald op basis van oppervlakte of dieren of waarop geen van de in de verordeningen uiteengezette vaste betalingsmethoden van toepassing zijn (zie paragraaf 2). In figuur 2 is de geplande financiering 2014-2020 voor plattelandsontwikkeling weergegeven, waarbij het waarschijnlijke aandeel van maatregelen wordt aangegeven waarvoor sommige kosten betaald kunnen worden op basis van SCO’s. Het gebruik van SCO’s voor deze maatregelen is een nieuwe ontwikkeling in het beleid voor plattelandsontwikkeling, maar bij andere fondsen⁷ werden ze al in de periode 2007-2013 gebruikt.

NB: De figuur omvat een globale indeling omdat vaste betalingsmethoden zijn vastgesteld voor een gedeelte van bepaalde maatregelen, maar er geen uitsplitsing van de begrote bedragen op het niveau van submaatregelen beschikbaar is.

Bron: ERK, op basis van financiële informatie van de Commissie (verkregen op 20 november 2017).

In overeenstemming met de toepasselijke regels⁸ moeten SCO’s worden vastgesteld op een van de volgende manieren⁹:

• op basis van een eerlijke, billijke en controleerbare berekeningsmethode;
• vastgesteld conform de SCO-voorschriften die van toepassing zijn op ander EU-beleid voor soortgelijke soorten concrete acties en begunstigden;
• vastgesteld conform de nationale subsidieregelingen van een lidstaat voor soortgelijke soorten concrete acties en begunstigden;
• op basis van door de verordeningen vastgestelde percentages.

SCO’s zijn niet verplicht – de lidstaten zijn vrij om ze al dan niet te gebruiken.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Onze controle had betrekking op het ontwerp en de eerste drie jaren (2015-2017) van door middel van SCO’s verstrekte steun voor plattelandsontwikkeling. De desbetreffende maatregelen zijn te vinden in bijlage I.

Onze belangrijkste doelstelling was om te beoordelen of SCO’s leiden tot vereenvoudiging en tegelijkertijd zuinigheid voor de EU-begroting waarborgen, en of er door gebruikmaking van SCO’s betere resultaten worden geboekt. Om deze belangrijkste controlevraag te beantwoorden, hebben wij onderzocht of SCO’s:

• de administratie vereenvoudigen;
• de zuinigheid waarborgen; en
• op grote schaal worden gebruik en de gerichtheid op beleidsdoelstellingen vergroten.

Om een overzicht te krijgen van het gebruik van SCO’s onderzochten we de 118 plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s) en selecteerden we er 20¹⁰ voor een onderzoek aan de hand van documenten¹¹. We selecteerden de volgende zes POP’s voor een controlebezoek: Vlaanderen (België), Denemarken, Saksen (Duitsland), Canarische Eilanden (Spanje), Languedoc-Roussillon (Frankrijk) en Zweden. Tijdens onze controlebezoeken vergeleken we de procedures van de lidstaten en de richtsnoeren voor begunstigden voor en na de invoering van SCO’s. Ook vergeleken we de projectdossiers en bezochten we in twee lidstaten¹² eindbegunstigden.

Om de toepasselijke regels en de rol van de Commissie te begrijpen, hebben we gekeken naar het wettelijk kader, de richtsnoeren van de Commissie aan de lidstaten en de interne procedures en controlelijsten van de Commissie. Bij de Commissie hebben we interviews gehouden, correspondentie met de lidstaten geëvalueerd en evenementen bijgewoond waarbij de Commissie informatie over SCO’s aan de lidstaten verstrekte.

Het gebruik van vereenvoudigde kostenopties (SCO’s) heeft de administratie vereenvoudigd

Ze maken het gemakkelijker voor begunstigden om aanvragen in te dienen …

Het ontvangen van steun voor projecten voor plattelandsontwikkeling is een proces in twee fasen. Aanvragers dienen eerst steunaanvragen in bij de desbetreffende autoriteiten, die projecten controleren en goedkeuren op basis van subsidiabiliteit en selectiecriteria. Na de afronding van het project dienen begunstigden betalingsaanvragen in, die het betaalorgaan vóór de betaling controleert. Dit proces wordt weergegeven in figuur 3.

Bron: ERK.

Aanvragers moeten verschillende documenten verstrekken wanneer ze steun aanvragen. In gevallen waarin een deel van de subsidiabele kosten uit de EU-begroting zal worden vergoed, moeten ze vaak offertes overleggen om aan te tonen dat de verwachte kosten redelijk zijn en vervolgens samen met hun betalingsaanvragen facturen en betalingsbewijzen overleggen. Voor één project uit 2007-2013 dat we in Zweden onderzochten en waarin de begunstigde een koeienstal bouwde, bevatten de twee betalingsaanvragen 134 facturen en betalingsbewijzen. Dit vereiste geldt ook voor indirecte kosten (zie tekstvak 2).

We hebben gekeken naar steun- en betalingsaanvragen voor de via SCO’s betaalde projecten uit 2014-2020 en deze vergeleken met projecten uit de periode 2007-2013 (toen er geen SCO’s werden gebruikt) om na te gaan of de aanvraag- en declaratieprocedures gemakkelijker waren geworden. In alle zes de bezochte lidstaten constateerden we dat begunstigden van op SCO’s gebaseerde projecten geen offertes hoeven in te dienen bij hun steunaanvragen, en ook geen facturen of betalingsbewijzen bij hun betalingsaanvragen hoeven te overleggen. In tabel 1 worden voorbeelden gegeven van bewijsstukken bij steun- en betalingsaanvragen in 2007-2013 (vergoedingen op basis van gemaakte kosten) en 2014-2020 (vergoeding op basis van SCO’s).

NB: De tabel omvat slechts de bewijsstukken waarop het gebruik van SCO’s van invloed was.

Bron: ERK, op basis van documentatie van de lidstaten.

Zoals weergegeven in tabel 1 houdt gebruikmaking van SCO’s vaak in dat begunstigden minder documenten hoeven te overleggen. In tekstvak 3 geven we een voorbeeld.

Tekstvak 3

Forfaitair percentage voor sociale lasten in Zweden

De Zweedse landbouwdienst heeft in samenwerking met de Zweedse dienst voor het Europees Sociaal Fonds en het Zweeds agentschap voor economische en regionale groei een gemeenschappelijk percentage voor sociale lasten ontwikkeld. In Zweden omvatten de meeste projecten salarissen en dus ook sociale lasten. Deze kosten variëren afhankelijk van het soort contract en de leeftijd; ze kunnen meerdere facturen van verschillende organisaties betreffen en er zijn doorgaans ingewikkelde berekeningen mee gemoeid. Voorheen dienden veel kleine begunstigden geen aanvraag voor deze lasten in omdat ze dat te omslachtig vonden.

Op de afbeelding zijn de documenten te zien die een begunstigde moest indienen voor één betalingsaanvraag in de periode 2007-2013 toen de sociale lasten niet op basis van een forfaitair percentage werden betaald.

… en hoewel autoriteiten te maken krijgen met extra werk of kosten tijdens de opstelling van de methodologie …

Beheersautoriteiten moeten¹³, indien ze SCO’s gebruiken, een methodologie ontwikkelen en betalingsniveaus berekenen (zie paragraaf 45 voor een overzicht van de op lidstaatniveau betrokken organen). Dit is extra werk dat niet gedaan hoeft te worden als subsidies worden betaald op basis van gemaakte kosten. Om na te gaan of de tijd of de kosten voor de opstelling van de methodologie en berekeningen in verhouding staan tot de tijdbesparingen gedurende de gehele periode, hebben we de autoriteiten van de bezochte lidstaten bevraagd en hun documentatie van de methodologie en berekeningen bestudeerd. Tekstvak 4 bevat een voorbeeld van de hoeveelheid werk die komt kijken bij de ontwikkeling van de methodologie.

Tijdens ons aan de hand van documenten verrichte onderzoek vroegen we de autoriteiten die verantwoordelijk waren voor de twintig geselecteerde POP’s wat de belangrijkste redenen waren dat ze niet meer gebruikmaakten van SCO’s. Het vaakst gegeven antwoord was de grote verscheidenheid aan ondersteunde projecten en begunstigden. Zes¹⁴ van de twintig noemden de administratieve lasten en de tijd die nodig is voor het ontwerpen van methodologieën als reden.

Drie van de zes bezochte beheersautoriteiten kozen ervoor om deze taak uit te besteden voor ten minste enkele van hun SCO’s omdat ze daarvoor intern niet de middelen of expertise hadden: Denemarken, Languedoc-Roussillon en Zweden. Ondanks de extra werklast of kosten voor het ontwikkelen van SCO’s vonden de beheersautoriteiten in de bezochte lidstaten het de moeite waard om te investeren in de ontwikkeling van de SCO-methodologie, gezien de (verwachte) vereenvoudiging en tijdbesparingen op het niveau van de administratie en de begunstigden tijdens de uitvoering.

De wetgever kan in de verordeningen percentages en bedragen opnemen die als SCO’s moeten worden gebruikt. Indien de autoriteiten van de lidstaten deze SCO’s meteen kunnen gebruiken zonder een methodologie of berekeningen te hoeven opstellen, worden dit kant-en-klare SCO’s genoemd. Zie tekstvak 5 voor de kant-en-klare SCO’s die momenteel beschikbaar zijn voor steun voor plattelandsontwikkeling¹⁵.

Voor alle in de regelgeving voorziene kant-en-klare SCO’s, zoals forfaitaire vergoedingen voor indirecte kosten, hoeven de beheersautoriteiten het toegepaste percentage niet te rechtvaardigen. Dit is bijzonder gunstig voor de autoriteiten van de lidstaten omdat ze geen methodologie hoeven op te stellen, maar toch de voordelen kunnen genieten van een vereenvoudigde aanvraag- en betalingsprocedure.

… kunnen ze tijd besparen tijdens de administratieve controles

Personeel van de desbetreffende autoriteiten moet administratieve controles verrichten van steun- en betalingsaanvragen. We hebben onderzocht hoe deze controles veranderen wanneer betalingen door middel van SCO’s worden verricht door bestudering van de relevante wetgeving¹⁶, procedures van de lidstaten en controles die werden uitgevoerd voor projecten die met en zonder gebruik van SCO’s werden betaald. Tabel 2 omvat voorbeelden hiervan.

NB: In de tabel zijn alleen de administratieve controles opgenomen waarop het gebruik van SCO’s van invloed is.

Bron: ERK.

Het personeel van de betaalorganen in de zes bezochte lidstaten vertelde ons dat het controleren van de redelijkheid van de kosten¹⁷ vroeger veel tijd in beslag nam, vooral in gevallen waarin verduidelijkingen nodig waren of de kwaliteit van de offertes tekortschoot. In de fase van de betalingsaanvraag besparen betaalorganen tijd door facturen of betalingsbewijzen niet te hoeven controleren wanneer betalingen op SCO’s gebaseerd zijn.

Voordat het betaalorgaan een betaling verricht, moet het controleren of de voorwaarden voor het ontvangen van steun zijn nageleefd. Het orgaan vergelijkt de afgeronde concrete actie met de concrete actie waarvoor steun werd verleend en legt normaliter een bezoek af om te verifiëren dat de concrete actie daadwerkelijk is afgerond¹⁸. Deze controles veranderen niet wanneer er SCO’s worden gebruikt.

Voor op eenheidskosten gebaseerde betalingen moet het betaalorgaan de hoeveelheden verifiëren. De lidstaten kunnen zelf besluiten hoe ze dit controleren. Veel van hen gebruiken bezoeken aan de begunstigden om de hoeveelheden te verifiëren en ervoor te zorgen dat de afgeronde concrete actie in overeenstemming is met het steunbesluit. Voor niet-bezochte concrete acties moeten de lidstaten andere middelen vinden om de betreffende hoeveelheden en de realiteit van de concrete actie te verifiëren. Zo gebruikt het betaalorgaan van de Canarische Eilanden registers van landbouwvoertuigen om het eigendom ervan te verifiëren en dat van Denemarken satellietbeelden om het bestaan van voorzieningen voor mestopslag te verifiëren.

Bij gebruikmaking van forfaitaire percentages worden de subsidiabele kosten berekend als een percentage van andere categorieën subsidiabele kosten. Bij alle zes¹⁹ de POP’s die voor een controlebezoek werden geselecteerd, werd gebruikgemaakt van forfaitaire percentages voor indirecte kosten en de lidstaten noemden dit een goede illustratie van vereenvoudiging. Een voorbeeld is te vinden in tekstvak 6.

Tekstvak 6

Voorbeeld van documentatie van indirecte kosten

In Vlaanderen hebben we betalingsaanvragen vergeleken, met inbegrip van bewijsstukken, van vóór en na de invoering van het forfaitaire percentage. Bij de eerste categorie vonden we één enkele post van 12 euro die door negen documenten werd gestaafd.

Bij het gebruik van forfaitaire percentages hoeven begunstigden dergelijke documenten niet in te dienen en hoeven de autoriteiten van de lidstaten die niet te verifiëren.

De autoriteiten in Saksen vertelden ons dat de tijd die het kost om betalingsaanvragen te controleren met minstens 50 % is afgenomen vanwege de verminderde controles van indirecte kosten. In de voorgaande periode duurde het verifiëren van elke factuur bij controles van indirecte kosten minstens tien minuten. Indien een begunstigde huurkosten voor één jaar declareerde, moest de administrateur twaalf facturen en betalingsbewijzen controleren, wat ongeveer 120 minuten duurde. Nu hoeft de administrateur slechts te controleren of de berekening van 15 % van de indirecte kosten correct is en of er geen indirecte kosten in de lijst van facturen voor de declaratie van directe kosten zijn opgenomen, wat ongeveer 10-15 minuten duurt.

De Zweedse autoriteiten schatten dat het controleren van indirecte kosten op basis van gemaakte kosten 3-5 uur per betalingsaanvraag duurde, vergeleken met ongeveer 50 minuten bij gebruikmaking van een forfaitair percentage.

Uit onze controle blijkt dat het gebruik van SCO’s kan leiden tot vereenvoudiging en tijdbesparing, voornamelijk voor begunstigden maar ook voor de desbetreffende autoriteiten. De investering die de beheersautoriteit echter vooraf moet doen om de SCO-methodologie te ontwikkelen moet in verhouding staan tot de verwachte tijdbesparing die de toepassing van SCO’s autoriteiten en begunstigen oplevert. Dit is een van de redenen voor de geringe gebruikmaking van SCO’s in het beleid voor plattelandsontwikkeling, zoals hieronder besproken in de paragrafen 48-50, 55 en 56.

Een goed gebruik van SCO’s kan helpen de kosten van projecten voor plattelandsontwikkeling binnen de perken te houden

Voor projecten die worden gefinancierd op basis van een vergoeding van gemaakte kosten, moeten de nationale autoriteiten in de goedkeuringsfase controleren of de verwachte kosten redelijk zijn. In de verslagen van zowel DG AGRI als de ERK zijn tekortkomingen in deze controles geconstateerd (zie tekstvak 7).

Als SCO’s worden gebruikt, wordt ervan uitgegaan dat deze controles worden afgedekt door de ontwikkeling van een deugdelijke methodologie. Een doeltreffend gebruik van SCO’s kan de kosten van projecten voor plattelandsontwikkeling onder controle houden. Om dit te bereiken moeten SCO’s op het juiste niveau worden vastgesteld, worden gebaseerd op een deugdelijke methodologie, regelmatig worden geëvalueerd en zo nodig worden geactualiseerd. Als er fouten in de berekeningen worden gemaakt, betekent dit dat alle projecten waarbij de percentages worden toegepast, dezelfde fout vertonen.

We troffen goede voorbeelden aan van methodologie en berekeningen …

We hebben de door de bezochte lidstaten ontwikkelde methodologieën onderzocht. We merkten op dat de meeste in het kader van het Elfpo ondersteunde maatregelen in de periode 2014-2020 vergelijkbaar zijn met die welke in de periode 2007-2013 werden ondersteund²³. Veel lidstaten hebben dus toegang tot historische gegevens over werkelijk gemaakte en betaalde kosten voor concrete acties in de voorgaande periode. Een voorbeeld van eenheidskosten die op historische gegevens gebaseerd zijn, is te vinden in tekstvak 8.

Lidstaten die SCO’s gebruiken, hebben in het algemeen niet de middelen om de daadwerkelijke kosten te blijven monitoren. Dit komt doordat de betaalorganen geen informatie blijven verzamelen over reële kosten wanneer ze overgaan op het verrichten van betalingen op basis van SCO’s. Ze beschikken mogelijk dus niet over relevante gegevens om hun berekeningen te actualiseren. Daarom hadden de autoriteiten in Saksen (Duitsland) adviseurs ingeschakeld om nieuwe methodologieën te ontwikkelen op basis van gegevens van externe deskundigen teneinde hun SCO’s te kunnen actualiseren wanneer er niet langer historische gegevens beschikbaar zijn.

… maar in sommige gevallen waren de onderliggende gegevens niet beschikbaar …

Om te beoordelen of een methodologie eerlijk en billijk is, moet deze verifieerbaar zijn. Zolang SCO’s worden gebruikt, moeten controleurs toegang hebben tot de gegevens waarop de SCO-berekening gebaseerd is²⁴. We hebben afzonderlijke elementen van de berekeningen geselecteerd en die herleid naar de brongegevens om de verifieerbaarheid na te gaan.

De in tekstvak 8 beschreven methodologie (zie paragraaf 31) omvat een voorbeeld waarbij we de geselecteerde posten gemakkelijk konden herleiden naar de onderliggende gegevens. We stuitten echter op problemen met de verifieerbaarheid van sommige voor eenheidskosten ontwikkelde methodologieën. Controleurs van DG Agri rapporteerden vergelijkbare bevindingen met betrekking tot de verifieerbaarheid bij twee²⁵ van de zes controles die ze tot nu toe hebben uitgevoerd in verband met SCO’s.

In onze beperkte selectie van voorbeelden hadden de kwesties die we aantroffen betrekking op gevallen waarin autoriteiten de berekeningen hadden uitbesteed. In Zweden had de beheersautoriteit geen toegang tot de gegevens waarop sommige berekeningen gebaseerd waren en vertrouwden ze in plaats daarvan op onafhankelijke evaluaties. In Denemarken omvatte de opzet bij de uitbesteding drie lagen adviseurs, wat het verificatieproces ingewikkeld maakte, zoals uiteengezet in tekstvak 9.

Tekstvak 9

De betrokkenheid van meerdere adviseurs kan de verificatie ingewikkeld maken

De Deense autoriteiten besteedden de ontwikkeling van SCO’s aan adviseur A uit. Er waren geen historische gegevens beschikbaar voor stallen. Adviseur A huurde een subcontractant in (adviseur B) om de eenheidskosten vast te stellen, die op zijn beurt adviseur C om gegevens vroeg. Daarnaast bekeek een onafhankelijk orgaan de berekeningen op basis van zijn eigen expertise en gegevensbronnen. Onderstaande figuur omvat een overzicht van de partijen die betrokken waren bij de ontwikkeling van de eenheidskosten voor stallen in Denemarken.

Ongeveer een derde van de onderliggende gegevens was ten tijde van onze controle niet beschikbaar. De Deense autoriteiten informeerden ons dat ze een nieuw contract moesten ondertekenen met de derde laag adviseurs (adviseur C) om de onderliggende gegevens te verkrijgen ter onderbouwing van de schattingen. Uitbesteding en gebruikmaking van gegevens van verschillende lagen adviseurs maakte het proces voor de verificatie van de berekeningen ingewikkeld en tijdrovend. De Deense autoriteiten hadden dit kunnen voorkomen door adviseur A, met wie ze een overeenkomst tekenden, om de onderliggende gegevens te verzoeken of door in de overeenkomst te bepalen dat de berekeningen verifieerbaar moesten zijn.

… of waren voor de berekeningen gebruikte gegevens niet voldoende onderbouwd

Berekeningen zijn eerlijk als ze gebaseerd zijn op de werkelijkheid en de voor de methodologie gebruikte veronderstellingen en gegevens goed onderbouwd zijn²⁶. We hebben onderzocht of dit het geval was door de methodologie voor de geselecteerde SCO’s te controleren in de door ons bezochte lidstaten. Ook hebben we de berekeningen getoetst door een steekproef van posten naar de brongegevens te herleiden (zie ook de paragrafen 33-35). In de meeste gevallen constateerden we dat de methodologie en berekeningen deugdelijk waren.

In een van de bezochte lidstaten konden de autoriteiten de gebruikte gegevens niet onderbouwen. In de methodologie van de Canarische Eilanden voor eenheidskosten en forfaitaire bedragen wordt gemeld dat drie offertes of facturen volstaan om een SCO vast te stellen. De hoeveelheid gegevens die in de werkelijke berekeningen wordt gebruikt, loopt uiteen, maar in verschillende gevallen konden de autoriteiten niet onderbouwen waarom en hoe de specifieke gegevens geselecteerd waren. Een voorbeeld is te vinden in tekstvak 10.

In andere gevallen gebruikten de autoriteiten bij de berekening van de SCO’s offertes die niet vergelijkbaar waren. Een voorbeeld is te vinden in tekstvak 11, waaruit ook blijkt dat het gebruik van SCO’s niet altijd waarde toevoegt vergeleken met de vergoeding van gemaakte kosten.

Tekstvak 11

Op niet vergelijkbare offertes gebaseerd forfaitair bedrag dat geen besparingen opleverde

Op de Canarische Eilanden kunnen plaatselijke actiegroepen die minstens twee beurzen bezoeken, steun krijgen in de vorm van de betaling van een forfaitair bedrag om de deelnamekosten te dekken. De Canarische autoriteiten berekenden het forfaitaire bedrag als de gemiddelde kosten van vijf evenementen vermenigvuldigd met twee. De vijf evenementen houden verband met landbouw en veeteelt, kunstnijverheid en restauratie. De begunstigden ontvangen het forfaitaire bedrag voor een bezoek naar keuze aan twee van de evenementen.

Indien deze activiteiten vergoed waren op basis van de gemaakte kosten, had de begunstigde waarschijnlijk twee facturen en betalingsbewijzen moeten indienen ter onderbouwing van de kosten. Hij of zij had waarschijnlijk ook een factuur moeten indienen of een deelnamecertificaat om te bewijzen dat hij of zij de twee beurzen had bezocht teneinde de forfaitaire betaling te ontvangen. In dit geval heeft het gebruik van de betaling van een forfaitair bedrag nauwelijks geleid tot een afname van de hoeveelheid documenten die de begunstigde moest indienen of het aantal controles dat het betaalorgaan moest uitvoeren. Evenmin hielp het om de projectkosten onder controle te houden, zoals blijkt uit het verschil tussen de offertes.

Afschaffing van het vereiste van een onafhankelijke certificering leidt tot nieuwe uitdagingen

Een onafhankelijke controle is belangrijk om te waarborgen dat SCO’s gebaseerd zijn op eerlijke, billijke en verifieerbare methodologieën. Onafhankelijke controles van het ontwerp van een SCO kunnen vóór de uitvoering (“ex ante”), tijdens of na de uitvoering (“ex post”) worden verricht. We wilden een overzicht krijgen van de controles van de SCO-methodologie en constateerden dat de regels bij plattelandsontwikkeling onlangs zijn gewijzigd.

Bij de invoering van SCO’s voor plattelandsontwikkeling werd de verklaring van een onafhankelijk orgaan verplicht gesteld²⁸. Dit was de enige onafhankelijke ex-antecontrolemaatregel. Recente wijzigingen in de wetgeving²⁹ houden in dat deze verklaringen niet langer van toepassing zijn op investeringsmaatregelen. Als gevolg daarvan worden er vanaf 2018 geen verplichte onafhankelijke controles meer uitgevoerd van SCO-methodologieën en berekeningen. De beheersautoriteiten hebben echter nog wel de mogelijkheid om een onafhankelijk orgaan in te schakelen voor de vaststelling of evaluatie van de methodologie en berekeningen.

De Commissie onderzoekt de methodologie en de berekeningen niet tijdens de goedkeuring van de POP’s, maar slechts bij sommige geselecteerde controles …

De Commissie evalueert POP's en keurt deze goed³⁰. De validatie van de SCO-berekeningen maakt geen deel uit van het POP-goedkeuringsproces.

De Commissie voert controles uit om te verifiëren dat betalingen in overeenstemming zijn met de toepasselijke wetgeving³¹. De controleurs van de Commissie onderzoeken methodologieën en berekeningen indien ze uitgaven selecteren die met behulp van SCO’s zijn gedaan. In 2017 betroffen de meeste uitgaven waarop de controles betrekking hadden nog maatregelen uit de periode 2007-2013 en werden die betaald op basis van gemaakte kosten.

Fouten in een SCO-methodologie kunnen een negatieve invloed hebben op alle projecten waarvoor de SCO in kwestie wordt gebruikt. Verschillende lidstaten³² uitten hun bezorgdheid over potentiële financiële correcties en noemden dit een belemmering voor het gebruik van SCO’s. Evenals andere door de controleurs van de Commissie opgelegde financiële correcties is de impact ervan beperkt tot een uitgavenperiode van 24 maanden³³.

Voor het Europees Sociaal Fonds kan de Commissie op verzoek van een lidstaat vooraf de SCO-methodologie en de berekeningen valideren. Zij doet dit door het vaststellen van een gedelegeerde handeling³⁴, die rechtszekerheid voor de lidstaat schept. Omdat bij geen van de andere Europese structuur- en investeringsfondsen voor dit mechanisme werd gekozen in het omnibusvoorstel³⁵, blijft het beperkt tot het Europees Sociaal Fonds.

… en de rol van de certificerende instanties bij het controleren van SCO’s is niet gespecificeerd

Er zijn drie nationale organen betrokken bij het beheer en de controle van middelen; hun verantwoordelijkheden met betrekking tot SCO’s zijn beschreven in figuur 4.

Bron: ERK, op grond van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

Onafhankelijke certificerende instanties geven een jaarlijks oordeel af met betrekking tot de jaarrekeningen van de betaalorganen, de werking van het internecontrolesysteem en de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven³⁶. In de richtsnoeren van de Commissie³⁷ voor de certificerende instanties worden SCO’s niet genoemd³⁸.

Om ervoor te zorgen dat de kosten onder controle blijven is het belangrijk om SCO’s op het juiste niveau vast te stellen. Uit de problemen die we bij de berekeningen aantroffen, blijkt dat een onafhankelijke controle nodig is.

De nieuwe SCO’s bestreken een klein gedeelte van de totale uitgaven voor plattelandsontwikkeling

Ten tijde van onze controle had de Commissie geen overzicht van het aandeel van door SCO’s bestreken uitgaven. Onze selectie omvatte POP’s waarbij duidelijk het meest gebruik werd gemaakt van SCO’s³⁹, maar we vonden geen voorbeelden van een maatregel die volledig door middel van SCO’s werd uitgevoerd.

Elke maatregel voor plattelandsontwikkeling is verdeeld in verschillende submaatregelen, die op hun beurt allerlei verschillende soorten projecten bestrijken. Uit ons onderzoek van twintig POP’s bleek dat het gebruik van SCO’s beperkt was tot bepaalde soorten projecten of uitgaven. Zie figuur 5 voor een voorbeeld.

Bron: ERK, op basis van het POP van Languedoc-Roussillon.

Wanneer slechts een deel van een submaatregel of een specifiek soort kosten door SCO’s wordt vergoed, is het niet mogelijk de desbetreffende bedragen te achterhalen. Binnen POP’s worden slechts maatregelen begroot en de lidstaten monitoren in het algemeen slechts de betalingen per project (d.w.z. niet voor elke soort uitgave). Ter illustratie van de impact van SCO’s op één bepaald POP (Wallonië) waarin voor twee maatregelen SCO’s worden gebruikt, wordt in figuur 6 het aandeel van de begroting voor deze twee maatregelen weergegeven dat SCO’s betreft. Voor deze twee maatregelen werd bij het programma een forfaitair percentage van 14 % toegepast voor indirecte kosten.

Bron: ERK, op basis van documentatie van de Commissie.

De maatregelen waarbij SCO’s worden gebruikt in de twintig POP’s die wij voor ons aan de hand van documenten verrichte onderzoek hebben geselecteerd, zijn te vinden in bijlage I. De meest frequent gebruikte SCO’s zijn de kant-en-klare (zie paragraaf 19); bij het merendeel van de twintig POP’s worden forfaitaire percentages voor indirecte kosten gebruikt. In figuur 7 is weergegeven hoe de verschillende soorten SCO’s vaak worden gebruikt.

Bron: ERK, op basis van een onderzoek van twintig POP’s.

Eenheidskosten worden meestal gebruikt voor personeelskosten⁴⁰, reiskosten of verblijfsvergoedingen⁴¹. Bij volledige projecten worden eenheidskosten meestal gebruikt voor investeringen in materiële activa⁴². In figuur 8 worden de soorten SCO’s weergegeven die in de zes voor een controlebezoek gebruikte POP’s worden gebruikt.

NB: SCO’s worden alleen gebruikt voor specifieke soorten projecten of kostencategorieën, nooit voor volledige maatregelen. In de figuur wordt het aantal submaatregelen weergegeven waarbij elk soort SCO in de geselecteerde POP’s wordt toegepast. Verschillende soorten SCO’s kunnen worden gebruikt voor dezelfde submaatregel. De figuur geeft dus geen indicatie van de totale met gebruik van SCO’s gedane uitgaven, maar geeft slechts de soorten SCO’s weer waaraan de voorkeur wordt gegeven.

Bron: ERK, op basis van documentatie van de lidstaten.

Sco’s kregen geen prioriteit in de opstelling van de pop’s 2014-2020, maar de commissie moedigt het gebruik ervan aan

Het Parlement en de Raad keurden de regels voor de periode 2014-2020 in december 2013 goed⁴³. De vier DG’s⁴⁴ die verantwoordelijk waren de Europese structuur- en investeringsfondsen stelden een document met gemeenschappelijke richtsnoeren⁴⁵ op (de richtsnoeren van de Commissie betreffende SCO’s) en publiceerden het definitieve document in september 2014. In figuur 9 wordt het tijdschema voor de opstelling van de POP’s 2014-2020 weergegeven.

Bron: ERK.

De vier DG’s die de Europese structuur- en investeringsfondsen beheren, hebben opdracht gegeven tot een studie over SCO’s, waaraan momenteel nog wordt gewerkt. In de studie wordt via een enquête informatie ingezameld over de maatregelen en soorten SCO’s die bij elk van de fondsen worden gebruikt, over de betreffende bedragen en de projecten die met gebruik van SCO’s zijn uitgevoerd, alsmede over de voordelen van het gebruik van SCO’s. De Commissie wil deze informatie gebruiken bij de ontwikkeling van het kader voor plattelandsontwikkeling voor de volgende periode (na 2020).

De grote verscheidenheid aan maatregelen en begunstigden bemoeilijkt het gebruik van SCO’s, maar ze kunnen voor een breed scala aan investeringen worden gebruikt

Voor de periode 2014-2020 zijn er 118 verschillende POP’s in de 28 lidstaten; verder bestaan er 20 afzonderlijke nationale programma’s en hebben acht lidstaten voor regionale programma’s gekozen⁴⁶. Afhankelijk van de specifieke economische, natuurlijke of structurele omstandigheden kunnen POP’s tot wel twintig maatregelen omvatten die bijdragen tot de verwezenlijking van de EU-prioriteiten voor plattelandsontwikkeling⁴⁷.

Gebruikmaking van SCO’s heeft vooral zin wanneer sprake is van een bepaald aantal soortgelijke concrete acties of soorten uitgaven. De autoriteiten die verantwoordelijk waren voor de voor ons onderzoek geselecteerde twintig POP’s noemden de diversiteit van de soorten concrete acties en begunstigden als de belangrijkste reden om SCO’s niet uitgebreider te gebruiken. De door het Europees fonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) ondersteunde maatregelen zijn verdeeld in submaatregelen. Er zijn 49 verschillende submaatregelen waarvoor SCO’s kunnen worden gebruikt (opgenoemd in bijlage I). In het kader van elke submaatregel kunnen veel verschillende soorten projecten en/of uitgaven worden ondersteund.

Ondanks de diversiteit van de projecten en soorten uitgaven bij het beleid voor plattelandsontwikkeling troffen we voorbeelden aan waarbij SCO’s waren ontwikkeld voor een breed scala aan investeringen. Zo omvat het POP van de Canarische Eilanden eenheidskosten voor acht categorieën investeringen in landbouwbedrijven, zie tekstvak 12.

Wanneer het aantal projecten voor een bepaald soort investering echter beperkt is, voegen SCO’s geen waarde toe. Zo hebben de Canarische autoriteiten een eenheidsprijs berekend voor de aankoop van een mistvanger. De eenheidsprijs is gebaseerd op één offerte van de enige beschikbare leverancier. Ten tijde van onze controle was er slechts in het kader van één project een mistvanger aangeschaft. Bij projecten voor plattelandsontwikkeling wordt het minst gebruikgemaakt van forfaitaire bedragen. Drie van de zes bezochte lidstaten⁴⁸ gaven aan dat ze niet voor forfaitaire bedragen kozen omdat ze die als riskanter beschouwden. Om de betaling van een forfaitair bedrag te ontvangen moet een begunstigde aan alle voorwaarden voldoen – gedeeltelijke betalingen zijn niet mogelijk.

De lidstaten hebben ook de mogelijkheid om verschillende soorten SCO’s te combineren voor één soort project, zodoende kunnen ze forfaitaire bedragen beperken tot activiteiten waarvoor aan alle voorwaarden moet zijn voldaan om de gewenste resultaten te bereiken. Zo omvat het POP van de Canarische Eilanden alle drie de SCO-soorten – eenheidskosten, forfaitaire bedragen en forfaitaire percentages – voor projecten die worden ondersteund in het kader van de maatregelen inzake samenwerking en inzake bijstand voor plaatselijke ontwikkeling in het kader van Leader (zie tekstvak 13). Dankzij de mogelijkheid om verschillende soorten SCO’s te combineren, kunnen SCO’s flexibel worden gebruikt.

De autoriteiten van de lidstaten kunnen bij de invoering van SCO’s gebruikmaken van methodologieën of percentages die al ontwikkeld zijn voor nationale of EU-regelingen. We troffen verschillende POP’s⁴⁹ aan waarbij reiskosten of eenheidskosten voor personeelskosten uit nationale systemen werden gebruikt. Uit ons onderzoek van twintig POP’s blijkt echter dat autoriteiten van de lidstaten bij de ontwikkeling van SCO’s zelden gebruikmaken van ervaringen op andere beleidsterreinen. We troffen daar slechts twee voorbeelden van aan (zie tekstvak 14).

De autoriteiten van de lidstaten zijn bezorgd over de controles van de Commissie

Tijdens onze controlebezoeken meldden de autoriteiten van verschillende lidstaten dat ze niet wisten hoe de Commissie SCO’s onderzoekt en sommige noemden dit een belemmering voor gebruikmaking van SCO’s⁵¹. Tijdens bezoeken aan de lidstaten controleert het personeel van de Commissie de beheers- en controlesystemen van de lidstaten aan de hand van een lijst met essentiële en aanvullende controles⁵². We hebben de controleaanpak van DG AGRI onderzocht en constateerden dat hun beschrijvingen van deze controles niet waren geactualiseerd in het kader van de invoering van SCO’s. Het actualiseren van de beschrijvingen van de Commissie van essentiële en aanvullende controles waarbij SCO’s worden meegenomen is een van de manieren om de bezorgdheid van de lidstaten weg te nemen. De voor SCO’s relevante controles zijn weergegeven in figuur 10.

Bron: ERK, op basis van interviews en documentatie van de Commissie.

In dit verband hebben we een lijst van gemeenschappelijke zekerheidsvereisten en doelmatigheidsbeginselen, die te vinden is in de bijlagen II.1 en II.2.

Ondanks de hierboven besproken uitdagingen zijn vijf van de zes bezochte autoriteiten van de lidstaten van plan in de toekomst uitgebreider gebruik te maken van SCO’s. Zo wilde Zweden meer forfaitaire bedragen gebruiken in de eerste versie van zijn POP 2014-2020, maar werd het land beperkt door de (inmiddels afgeschafte) bepaling dat SCO’s van tevoren moeten zijn goedgekeurd⁵³.

Recente veranderingen in de wetgeving kunnen een uitgebreider gebruik van sco’s bij plattelandsontwikkeling aanmoedigen

In september 2016 stelde de Commissie wijzigingen⁵⁴ voor in verschillende bepalingen die van invloed zijn op de uitvoering van het beleid voor plattelandsontwikkeling. In oktober 2017 kwamen de Raad en het Parlement overeen om met ingang van 2018 een bepaling⁵⁵ te schrappen die specifiek betrekking had op plattelandsontwikkeling en het gebruik van SCO’s beperkte.

Door de afgesproken wijzigingen worden de regels tussen de Europese structuur- en investeringsfondsen verder geharmoniseerd en de mogelijkheden om gebruik te maken van SCO’s uitgebreid. De afschaffing van de certificering vooraf van de methodologie en berekeningen voor het Elfpo kan grootschaliger gebruik van SCO’s faciliteren. De certificering vooraf betekende dat SCO’s eerder voor het Elfpo moesten worden vastgesteld dan bijvoorbeeld voor het Europees Sociaal Fonds. Voor het laatstgenoemde volstaat het om de SCO’s niet later dan op het moment van verstrekking van de steun vast te stellen, wat nu ook het geval is voor het Elfpo. Verdere voorstellen die van invloed zijn op het gebruik van SCO’s in het kader van het Elfpo worden nog besproken door de Raad en het Parlement; ze worden uiteengezet in tekstvak 15. Indien deze aanvullende wijzigingen worden goedgekeurd, zullen ze leiden tot grootschaliger gebruik van SCO’s.

De mogelijkheid om SCO’s te baseren op een ontwerpprojectbegroting betekent dat er SCO’s voor een afzonderlijke concrete actie kunnen worden vastgesteld terwijl de steunaanvraag wordt beoordeeld. De Zweedse en Finse autoriteiten informeerden ons dat ze al hadden overwogen om forfaitaire bedragen te gebruiken op basis van ontwerpbegrotingen voor verschillende maatregelen voordat de Commissie hen informeerde dat dit niet mogelijk was voor het Elfpo⁵⁶.

SCO’s zijn niet gekoppeld aan een grotere resultaatgerichtheid

Door sco’s verschuift de aandacht van facturen naar output, maar dit leidt niet tot een grotere gerichtheid op resultaten

Een van de argumenten die worden genoemd om een grootschaliger gebruik van SCO’s te promoten, is het potentieel ervan om de gerichtheid op output en resultaten te vergroten. De richtsnoeren van de Commissie betreffende SCO’s bevatten verschillende aanwijzingen van die aard⁵⁷. Van POP’s die waren geselecteerd voor een controlebezoek onderzochten we afzonderlijke projecten om te controleren of de verificaties van de autoriteiten van de lidstaten gericht waren op de output of resultaten in plaats van op facturen, en of de subsidiabiliteit van de SCO-betaling was bepaald op basis van de verwezenlijking van de geplande output of resultaten. Ook vergeleken we betalingen die met en zonder SCO’s waren gedaan.

We troffen voorbeelden aan van projectoutput en -resultaten die bijdroegen tot de doelstellingen van een maatregel (zie tekstvak 16 voor een ervan), maar geen indicatie dat de bereikte resultaten beter waren dan dat ze met de vergoeding van gemaakte kosten zouden zijn geweest.

Tekstvak 16

Op output gebaseerde betalingen in Saksen

In het kader van het POP van Saksen wordt de bouw van natuurstenen muren gefinancierd op basis van eenheidskosten. Natuurstenen muren zijn bedoeld om de biodiversiteit in steile en heuvelachtige wijngaarden te helpen herstellen, in stand te houden en te verbeteren. De betalingen zijn gebaseerd op het aantal m² gebouwde muur.

© Ministerie van milieu en landbouw van de deelstaat Saksen

De begunstigden dienen pas een steunaanvraag in nadat ze een beoordeling van de milieuwaarde door een natuurbeschermingsdeskundige hebben ontvangen. Na afronding van het project declareren de begunstigden het aantal gerealiseerde eenheden (m²). De autoriteiten in Saksen bezoeken de begunstigden om de opgegeven hoeveelheden te verifiëren. Ze legden uit dat dit, samen met de beoordeling door de natuurbeschermingsdeskundige, de manier is om te waarborgen dat de projectoutput bijdraagt tot de totstandkoming van de gewenste resultaten.

SCO’s kunnen worden gedifferentieerd op basis van de gewenste resultaten zolang de kosten erin tot uitdrukking komen en een gelijke behandeling van begunstigden wordt gewaarborgd. Dit is een van de verschillende mogelijkheden om een grotere gerichtheid op resultaten te bewerkstelligen (andere omvatten het gebruik van selectiecriteria en het variëren van de “intensiteit van de steun”, d.w.z. het percentage van het project dat in het kader van het Elfpo wordt ondersteund). We troffen geen voorbeelden aan van gevallen waarin dit in de praktijk was gebeurd.

De Commissie monitort de uitvoering van het beleid voor plattelandsontwikkeling via het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiesysteem (GTES). Voor het GTES worden indicatoren⁵⁸ vastgesteld op EU-niveau: de rapportage van de lidstaten moet vergelijkbaar zijn, wil een evaluatie van het beleid zinvol zijn. De indicatoren worden geacht de beleidsdoelstellingen weer te geven, dus hebben we gezocht naar een verband tussen deze beide en de betalingen zoals geïllustreerd aan de hand van een fictief voorbeeld in figuur 11.

Bron: ERK.

In de meeste gevallen konden we geen rechtstreeks verband vaststellen tussen de betalingen voor de geselecteerde projecten en de indicatoren. In werkelijkheid kan met op EU-niveau vastgestelde GTES-indicatoren de uitvoering van het beleid voor plattelandsontwikkeling niet op projectniveau worden gemonitord, dus zou het niet haalbaar zijn om SCO-betalingen daarop te baseren. Desondanks moeten concrete acties die in het kader van het Elfpo zijn gefinancierd duidelijk worden gekoppeld aan een van de doelstellingen ervan om de resultaten van het beleid te kunnen monitoren. Het verbeteren van het verband tussen betalingen en doelstellingen voor individuele projecten zou kunnen bijdragen tot een grotere gerichtheid op het verwezenlijken van de doelstellingen.

De Commissie heeft voorgesteld om geleidelijk over te gaan op resultaatgebaseerde betalingen

In de onlangs voorgestelde wijzigingen van het rechtskader⁵⁹ is, naast meer mogelijkheden om SCO’s te gebruiken, ook de optie van resultaatgebaseerde betalingen opgenomen. In het bijzonder stelde de Commissie voor om in artikel 67 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad de mogelijkheid tot financiering op te nemen die niet gekoppeld is aan de kosten van de relevante concrete actie, maar gebaseerd is op naleving van de voorwaarden met betrekking tot de vooruitgang bij de uitvoering of de verwezenlijking van programmadoelstellingen.

Conclusies en aanbevelingen

Het gebruik van SCO’s heeft verschillende potentiële voordelen. De administratieve lasten nemen mogelijk af doordat niet iedere euro herleid hoeft te worden naar afzonderlijke bewijsstukken. De begunstigden verstrekken en de autoriteiten van de lidstaten controleren minder documenten.

Door de betalingen op output te baseren ligt bij SCO’s minder nadruk op facturen, maar neemt de gerichtheid op resultaten niet toe. Door middel van SCO’s kunnen de kosten van projecten voor plattelandsontwikkeling onder controle worden gehouden, maar alleen als die gebaseerd zijn op een deugdelijke methodologie en eerlijke, billijke en verifieerbare berekeningen. Door de geplande resultaatgebaseerde betalingen kan er potentieel meer nadruk op prestaties worden gelegd en een grotere gerichtheid op het bereiken van doelstellingen ontstaan.

Uit onze controle blijkt dat er sprake is van een verschuiving en een algemene afname van de administratieve lasten. Terwijl de beheersautoriteiten vooraf (tijd of geld) investeren in een methodologie en berekeningen, is het personeel minder tijd kwijt met het controleren van steun- en betalingsaanvragen en hoeven begunstigden minder documenten in te dienen (zie de paragrafen 13-18, 21, 22 en 26).

Indien SCO’s doeltreffend worden gebruikt, kunnen ze de kosten van projecten voor plattelandsontwikkeling onder controle houden. Om er echter voor te zorgen dat de kosten redelijk zijn, moet er een deugdelijke methodologie worden toegepast, zodat de hoeveelheid financiering op het juiste niveau wordt vastgesteld (zie de paragrafen 33-38).

Hoewel er geen wettelijk vereiste is om de methodologie of de berekeningen te actualiseren moeten de berekeningen op basis van de beginselen van goed financieel beheer actueel zijn, wil de SCO de werkelijkheid weergeven.

Aanbeveling 1

De Commissie moet haar richtsnoeren over SCO’s actualiseren en daarin ingaan op de belangrijkste beginselen voor het ontwikkelen van methodologieën. Dit omvat:

• minimale gegevensvereisten;
• aanvaardbare variatie in de gebruikte prijzen; en
• aandacht voor gegevensreeksen met extreme waarden en vluchtige gegevens.

Streefdatum voor de uitvoering: 2018.

De Commissie beoordeelt de SCO-methodologie of berekeningen tijdens haar goedkeuring van de POP’s niet. Controleurs van DG AGRI stellen SCO’s in hun controles aan de orde indien ze met SCO’s gedane betalingen selecteren, maar ze selecteren lidstaten of POP’s waarin gebruik wordt gemaakt van SCO’s niet systematisch. Certificerende instanties zijn functioneel onafhankelijke organen, maar hun rol bij het controleren van SCO’s is niet gespecificeerd. Dit leidt tot het risico dat SCO’s niet door een onafhankelijk orgaan worden onderzocht (zie de paragrafen 40-47). In deze context kunnen de vereisten en beginselen in de bijlagen II.1 en II.2 relevant zijn voor organen die SCO’s gebruiken en controleren, waaronder de certificerende instanties (zie paragraaf 62).

Aanbeveling 2

De Commissie moet verduidelijken wie de methodologie en berekening van SCO’s moet controleren.

Dat houdt concreet in dat de Commissie, rekening houdend met de in bijlage II.1 uiteengezette zekerheidsvereisten, de rol van de certificerende instanties moet verduidelijken en in haar richtsnoeren voor de certificerende instanties specifiek moet verwijzen naar de controle van SCO’s en de bijbehorende internecontrolesystemen.

Streefdatum voor de uitvoering: 2018.

Uit onze controle blijkt dat SCO’s nog steeds een fractie vormen van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling. De belangrijkste reden daarvoor is dat het moeilijk is om kostenmaatregelen vast te stellen voor een grote en diverse reeks projecten, activiteiten en begunstigden. Dit draagt bij tot de aanzienlijke investeringen die nodig zijn om de SCO-methodologie te ontwikkelen. Het ontwikkelen van SCO’s is alleen nuttig in gevallen waarin veel projecten vergelijkbaar zijn of soortgelijke uitgaven met zich meebrengen. SCO’s zijn niet geschikt voor alle soorten concrete acties en uitgaven, maar zouden toch vaker en beter kunnen worden gebruikt (zie de paragrafen 16 en 17 en 48-51). Hoewel de verordeningen toestaan dat er SCO-methodologieën en -percentages worden gebruikt die op andere beleidsterreinen zijn ontwikkeld, constateerden we dat de lidstaten zelden gebruikmaken van deze mogelijkheid.

De wetgever kan in de verordeningen percentages en bedragen opnemen die als SCO’s moeten worden gebruikt. Een bijzonder voordeel van deze kant-en-klare SCO’s is dat de autoriteiten van de lidstaten geen methodologie of berekeningen hoeven vast te stellen (zie de paragrafen 19 en 20). Het is echter belangrijk dat dergelijke percentages een deugdelijke grondslag hebben en naar behoren worden afgestemd op kosten die worden gefinancierd op basis van facturen en andere documentatie.

Aanbeveling 3

Om het passende gebruik van SCO’s te vergemakkelijken moet de Commissie

• de mogelijkheden verkennen om meer kant-en-klare SCO’s met een deugdelijke grondslag te ontwikkelen; en
• haar beschrijvingen van essentiële en aanvullende controles actualiseren zodat het gebruik van SCO’s erin wordt meegenomen.

Streefdatum voor de uitvoering: 2018.

Hoewel de Commissie een grotere gerichtheid op output en resultaten hanteert als een van de argumenten om SCO’s te gebruiken, hebben we geen grotere gerichtheid op resultaten geconstateerd. SCO’s verleggen de aandacht van facturen naar output, maar we troffen geen aanwijzingen aan dat er met SCO-betalingen betere resultaten werden bereikt dan met de vergoeding van gemaakte kosten.

Bij de nieuwe resultaatgebaseerde betalingen die in het omnibusvoorstel van de Commissie werden voorgesteld, wordt de mogelijkheid gecreëerd om betalingen te doen die niet aan kosten gebonden zijn. Het succes ervan zal afhangen van de richtsnoeren van de Commissie en de bereidheid van de lidstaten om deze nieuwe vorm van financiering toe te passen.

Aanbeveling 4

De Commissie moet het potentieel onderzoeken van de overgang van op gemaakte kosten gebaseerde vergoedingen naar op resultaten gebaseerde vergoedingen. Als zij dat doet, moet de Commissie rekening houden met de ervaring die is opgedaan met de invoering van SCO’s.

Streefdatum voor de uitvoering: 2018.

Dit speciaal verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Phil WYNN OWEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van woensdag 7 maart 2018.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Verklarende woordenlijst

Beleid voor plattelandsontwikkeling: een van de pijlers van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, gecofinancierd door het Elfpo. Het beleid heeft tot doel het platteland en de situatie van inwoners ervan te verbeteren door het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector te vergroten, het milieu en de levenskwaliteit op het platteland te verbeteren en diversificatie van de plattelandseconomie te bevorderen.

Berekening (in de context van SCO’s): de wiskundige bepaling van het SCO-bedrag/-percentage.

Concrete actie: een project, een groep projecten of andere actie geselecteerd volgens de criteria die voor het plattelandsontwikkelingsprogramma zijn vastgelegd, en uitgevoerd door een of meer begunstigden met het oog op de verwezenlijking van de programmadoelstellingen.

Europese structuur- en investeringsfondsen: vijf uitgaveninstrumenten van de EU die voor een begrotingsperiode van zeven jaar zijn vastgesteld: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

Financiële correcties: verminderingen van de bedragen die de Commissie aan de lidstaten vergoedt voor activiteiten die onder gedeeld beheer zijn uitgevoerd vanwege tekortkomingen in systemen, te late of foutieve betalingen en andere gebreken.

Forfaitair percentage: een van de vereenvoudigde kostenopties. Specifieke categorieën van subsidiabele kosten die duidelijk van tevoren zijn vastgesteld. Berekend door een van tevoren vastgesteld percentage toe te passen op een of meer andere categorieën van subsidiabele kosten.

Forfaitaire bedragen: een van de vereenvoudigde kostenopties. Een forfaitair bedrag is de volledige betaling van een subsidie (die van tevoren is berekend) voor een project zodra de overeengekomen activiteiten en/of outputs zijn afgerond/gerealiseerd.

Gedeeld beheer: een methode om de EU-begroting uit te voeren waarbij de Commissie de uitvoeringstaken delegeert aan de lidstaten, maar toch de eindverantwoordelijkheid behoudt.

Gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiesysteem (GTES): een systeem dat door de Commissie in samenwerking met de lidstaten is opgesteld om de voortgang en de resultaten van het beleid voor plattelandsontwikkeling te meten en de impact, de doeltreffendheid, de doelmatigheid en het belang van steun voor plattelandsontwikkeling te beoordelen.

Kant-en-klare SCO’s: in een verordening vastgestelde SCO’s. De zogenaamde kant-en-klare SCO’s kunnen onmiddellijk door de autoriteiten van de lidstaten worden gebruikt zonder dat ze de toegepaste bedragen of percentages hoeven te motiveren door middel van een methodologie of berekening.

Maatregel: een steunregeling voor de uitvoering van beleid. In het kader van een maatregel worden de regels vastgesteld, bijvoorbeeld subsidiabiliteits- en selectiecriteria, die gelden voor de projecten die kunnen worden gefinancierd.

Methodologie (in de context van SCO’s): de methode die wordt toegepast om de SCO te berekenen.

Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP): een door een lidstaat opgesteld en door de Commissie goedgekeurd programmeringsdocument dat bij de planning en monitoring van de uitvoering van het EU-beleid voor plattelandsontwikkeling op regionaal of nationaal niveau wordt gebruikt.

Standaardschalen van eenheidskosten: een van de vereenvoudigde kostenopties. Standaardprijzen die van tevoren worden vastgesteld voor beschreven hoeveelheden. Subsidiabele uitgaven worden berekend door de standaardkosten te vermenigvuldigen met gekwantificeerde activiteiten, input, output of resultaten.

Vereenvoudigde kostenoptie (SCO, simplified cost option): de drie soorten financiering die zijn beschreven in artikel 67, onder b), c) en d), van Verordening (EU) nr. 1303/2013¹: standaardschalen van eenheidskosten, forfaitaire bedragen en forfaitaire financiering.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I "Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen", die onder leiding staat van ERK-lid Phil Wynn Owen. De controle werd geleid door ERK-lid João Figueiredo, ondersteund door Paula Betencourt, kabinetsattaché; Robert Markus, hoofdmanager; Charlotta Törneling, taakleider; Ioan-Alexandru Ilie, Liia Laanes, Päivi Piki en Raluca-Elena Sandu, controleurs. Michael Pyper verleende taalkundige ondersteuning en Annette Zimmerman secretariële ondersteuning.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.